Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 214/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r., którym S. W. zażądał ustalenia warunków zabudowy dla działek nr: [...], [...], [...] i [...].

Pismem z dnia 29 października 2012 r. Wójt Gminy wezwał S. W. do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanej inwestycji (k. 17 akt adm.).

Pismem z dnia 05 listopada 2012 r. S. W. zwrócił się z prośbą, aby na wydanych decyzjach dotyczących jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy m.in. dla działek nr: [...], [...], [...] i [...] było określone zabezpieczenie w wodę alternatywnie przez Zakład Komunalny w T. Podgórnym, jak i aby te decyzje dopuszczały zabezpieczenie w wodę poprzez studnie wiercone (k.16 akt adm.).

Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. S. W. uzupełnił swoje pismo z dnia 05 listopada 2012 r. wskazując, że woda ze studni wierconych "będzie używana wyłącznie do celów sanitarnych, do picia będzie w każdej wnioskowanej hali zakupywana w beczkach 20litrowych jak ma to miejsce w wielu obiektach przemysłowych" (k.19 akt adm.).

Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. S. W. uzupełnił swój wniosek wskazując, że prosi "aby na działce [...] była tylko zieleń" (k.21 akt adm.).

Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. S. W. oświadczył, że zmienia swój wniosek z dnia 22 października 2012 r. i prosi aby zabudowa halami dotyczyła dz. [...] i [...] oraz działki III klasy [...]. Natomiast na działce nr [...] w części IV klasy bonitacyjnej oraz na całej działce [...] prosi aby była zieleń. Jednocześnie S. W. oświadczył, że "pismo z dnia [...] złożone do Urzędu wycofuje" (k. 25 akt adm.).

Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. S. W. poprosił o zmianę wniosku z dnia 22 października 2012 r. w ten sposób, że wniosek dotyczy tylko działki nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], tj. ok. 200m˛ "jak pokazuje na załączonej mapce" (k.28 akt adm.). Do wniosku załączono mapkę (k. 27 akt adm.).

Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. S. W. wezwano do uzupełnienia złożonego wniosku o charakterystykę inwestycji, obejmującą aktualny bilans powierzchni planowanej zabudowy zajętej pod planowane obiekty budowlane oraz pozostałe powierzchnie przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (k. 29 akt adm.).

Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. S. W. odpowiedział na wezwanie organu (k. 32 akt adm.).

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie (k. 33 akt adm.).

Dnia 10 grudnia 2012 r. sporządzono projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz sporządzono analizę urbanistyczną (k. 34 akt adm.).

Pismem z dnia 09 stycznia 2013 r. r. strony zawiadomiono o możliwości zapoznana się z aktami sprawy (k. 38 akt adm.), w tym z analizą urbanistyczną i projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na nie spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i "z uwagi na konieczność poprawnego zawiadomienia wszystkich stron postępowania" przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. (k. 38 akt adm.).

Następnie, dnia 29 stycznia 2013 r. "z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień zgodnie z aktualnym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania" termin załatwienia sprawy przedłużono do dnia 29 marca 2013 r. (k. 39 akt adm.).

Pismem sporządzonym dnia 29 stycznia 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...] i [...] obręb S. (k.40 akt adm.).

Decyzją z dnia 05 lutego 2013 r. Starosta wskazał, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji - i umorzył postępowanie w sprawie (k. 43 akt adm.). Odpowiedź powróciła do Urzędu Gminy T. Podgórne 12 lutego 2013 r.

Pismem sporządzonym dnia 20 lutego 2013 r. Wójt Gminy ponownie wystąpił do Starosty [...] o wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb S.. (k.52 akt adm.). We wniosku powołano się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 września 2012 r. oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn.: IV SA/Po [...], IV SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...].

Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Starosta ponownie wyjaśnił, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. Jednakże w piśmie tym Starosta do sprawy odniósł się również merytoryczne (k. 54 akt adm.). Odpowiedź powróciła do Urzędu Gminy T. Podgórne 22 marca 2013 r.

W dniu 28 marca 2013 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28 maja 2013 r. z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień zgodnie z aktualnym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania (k.55 akt adm.).

W dniu 16 kwietnia 2013 r. sporządzono kolejny projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą urbanistyczną (k.45v akt adm.).

W dniu 24 kwietnia 2013 r. organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 56 akt adm.). Odbiór zawiadomienia S. W. potwierdził w dniu 07 maja 2013 r.

W dniu 24 maja 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] omawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzję osobiście odebrał S. W. (k.63 i n. akt adm.)

Na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, S. W. wywiódł skargę do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. S. W. uzupełnił skargę, domagając się stwierdzenia, że przewlekłość w sprawie miała charakter rażący, bowiem – jak wskazał – złożył on 350 wniosków o warunki zabudowy od roku 2011 do roku 2018, więc jest to okres 8 lat, czyli 96 miesięcy, a na każdy miesiąc przypadają 3 wnioski. Skarżący wskazał, że Wójt celowo kazał pracownikom aby przeciągali sprawy "tak długo jak tylko jest to możliwe" (k.29 akt sąd.).

Przy piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. Wójt Gminy nadesłał kopię wykazu z wniosków o warunki zabudowy z lat 2012 i 2013 z urzędowego systemu zarządzania obiegiem dokumentacji (eSOS), dokumentujacą ilość spraw, których wnioskodawcą był S. W. oraz jego rodzina. Do pisma załączono wydruk z 2012 r. obejmujący 192 pozycje oraz wydruk z 2013 r. obejmujący 162 pozycje (k.44-49 akt sąd.).

Na wezwanie Sądu Wójt Gminy oświadczył, że przesłana dokumentacja stanowi kompletne akta sprawy (k. 41 akt adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W., który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez S. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] Fakt ten został udokumentowany i pozostaje bezsporny. Do skargi załączono zażalenie złożone przez S. W. w imieniu własnym na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 24 maja 2013 r. decyzji Wójta Gminy w sprawie nr [...] (k. 6 akt sąd.).

W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: P.p.s.a.).

Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK [...], a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK [...]; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: [...]).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK [...]), dostępne [...]), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dlatego też oceniając sprawność działania Wójta Gminy Sąd opierał się na – przekazanym przez ten organ – całokształcie dokumentacji sprawy, która wedle oświadczenia tego organu została przekazana Sądowi kompletna (k. 41 akt adm.). Ubocznie jedynie należy zauważyć, że akta choć zostały ponumerowane, to zawierają dokumentację, która nie została ułożona w chronologicznym porządku.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowo-magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S.. S. W. pięciokrotnie modyfikował złożony 22 października 2012 r. wniosek - pismami z: 05 listopada 2012 r.; 12 listopada 2012 r.; 13 listopada 2012 r. 14 listopada 2012 r. oraz 19 listopada 2012r. ( odpowiednio: k. 16, k. 19, k. 21, k. 25, k. 28 akt adm.).Wnioskodawca był też wzywany do uzupełnienia zmienionego wniosku, co uczynił ostatecznie dnia 23 listopada 2012 r. (k. 32 akt adm.). Wobec powyższego Sąd przyjął, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 23 listopada 2012r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem - odmownej - decyzji sporządzono w dniu 10 grudnia 2012 r. (k. 34 akt adm.). Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero 09 stycznia 2013 r. (k.38 akt adm.). Nastąpiło to zatem - miesiąc - po sporządzeniu projektu decyzji odmownej. W tym czasie w aktach sprawy nie udokumentowano żadnej czynności.

Tego samego dnia, tj. 09 stycznia 2013 r. po raz pierwszy zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2013 r. (k.38 akt adm.).

Pomimo, że w tym okresie również nie udokumentowano żadnej czynności, w dniu 29 stycznia 2013 r. termin załatwienia sprawy przedłużono do 29 marca 2013 r. (k.39 akt adm.).

Tego samego dnia, tj. 29 stycznia 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się o uzgodnienie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy skierowany do Starosty [...] (k.40 akt adm.). Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. Starosta umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe (k. 43 akt adm.). Pomimo to organ ponownie wystąpił o dokonanie uzgodnienia, na co Starosta odpowiedział pismem z dnia 12 marca 2013 r. wskazując, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. Starosta zauważył, że dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na działkach tych występują grunty klasy RIIIb wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5000 ha, a zatem niezbędna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolnicze, czego dokonać należy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (k. 53 akt adm.). Okres oczekiwania na odpowiedź Starosty, pomiędzy pierwszym wnioskiem o uzgodnienie z dnia 29 stycznia 2013 r., a wpływem odpowiedzi na drugi wniosek w tej sprawie, co nastąpiło w dniu 22 marca 2013 r. (k. 54 akt adm.) wygenerował prawie dwumiesięczny okres zwłoki w załatwieniu sprawy. W sytuacji gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania takiego uzgodnienia, co w ocenie Sądu ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne.

Należy podkreślić, że już z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego 10 grudnia 2012 r. wynikało, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej przekraczającej 0,5000 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta była udokumentowana w aktach sprawy już w dniu 29 października 2012 r., skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów poszczególnych działek z których wynikało, że dz. nr:[...] obejmują pow. 0,1984 stanowiącą grunty orne RIIIb, dz. nr: [...] obejmuje pow. 0,3336 stanowiącą grunty orne RIIIb, a dz. nr [...] obejmuje pow. 0,2700 stanowiącą grunty orne RIIIb (k.30 akt adm.). Mimo to dopiero w dniu 24 maja 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Po uzyskaniu odpowiedzi od Starosty, który wskazał na bezzasadność zwracania się o uzgodnienie decyzji odmownej (która wpłynęła do organu 22 marca 2013 r.), w dniu 28 marca 2013 r. – po raz trzeci - zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do dnia 28 maja 2013 r. (k.55 akt adm.).

Ponowny projekt decyzji odmownej został sporządzony 16 kwietnia 2013 r., o czym zawiadomiono S. W. pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. wskazując na prawo do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k. 56 akt adm.).

Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku (23 listopada 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu 24 maja 2013 r. minęło prawie 6 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 10 grudnia 2012 r.), a zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które sporządzono 09 stycznia 2013 r. - upłynęło 30 dni - w takcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności. Pomimo to, termin załatwienia sprawy przedłużono o kolejne 20 dni (k. 38 akt adm.) i pomimo, że w tym czasie nie podjęto również żadnej czynności, termin załatwienia sprawy przedłużono o kolejne 2 miesiące (k.39 akt adm.).

Sąd ma na uwadze, że organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 09 stycznia 2013 r. Już przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tych zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością poprawnego zawiadomienia wszystkich stron postępowania" (k. 38 akt adm.). W tym kontekście należy wskazać, że jedyną stroną tego postępowania, której dokonywano doręczeń był S. W.. W toku całego postępowania korespondencję S. W. podejmował w siedzibie Urzędu Gminy T. Podgórne. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd dostrzega, że prawie dwa z sześciu miesięcy pomiędzy złożeniem kompletnego wniosku a wydaniem decyzji trwało postępowanie uzgodnieniowe odmownej decyzji. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd dostrzega, że Wójt Gminy wskazywał, że zasadność swoich działań co do uzgadniania decyzji odmownych, wywodzi m.in. z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na konkretne sygnatury. Dlatego też dokonując oceny działań organu, w kontekście zarzutu przewlekłości postępowania, Sąd miał na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, że organ - w badanej sprawie - nie był związany oceną prawną wyrażaną na gruncie innych spraw, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych tych spraw. Po drugie – nawet z pominięciem okresu dwóch (kiedy Wójt Gminy domagał się od Starosty [...] dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie) postępowanie toczyło się jeszcze cztery dodatkowe miesiące, obejmujące m.in. okres od 10 grudnia 2012 r. do 29 stycznia 2013 r., kiedy poza zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i poinformowaniu o możliwości zapoznania się z aktami, nie udokumentowano żadnej innej czynności organu. Nie jest też zrozumiale, w jakim celu organ zadecydował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy po raz trzeci, tj. 28 marca 2013 r. (k.55 akt adm.) ponownie wskazując na potrzebę prawidłowego zawiadomienia stron i poczynienia stosownych uzgodnień. W tym, bowiem okresie (od 28 marca do 24 maja 2013 r. nie występowano już o uzgodnienia). Nie jest też zrozumiałe, w jakim celu przygotowano - ponowny projekt decyzji odmownej - który podobnie jak projekt z dnia 10 grudnia 2012 r. wskazuje, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5000 ha. Wbrew uzasadnieniu zawiadomienia, w okresie tym nie występowano o żadne dodatkowe uzgodnienia, a jedyne udokumentowane w aktach sprawy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wysłano wyłącznie do S. W. (k.56 akt adm.).

Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Reasumując, w trakcie trwającego 6 miesięcy postępowania (od 23 listopada 2012 r. do 24 maja 2013 r.), przez okres 30 dni (od 10 grudnia 2012 r. do 09 stycznia 2013 r.), a następnie przez okres 20 dni (od 09 do 29 stycznia 2013 r.), tj. łącznie 50 dni nie udokumentowano żadnych czynności organu. Następnie od 29 stycznia 2013 r. do 22 marca 2013 r. (niespełna 2 miesiące) prowadzono zbędne postępowanie uzgodnieniowe. Następnie od 28 marca 2013 do 24 maja 2013 r. (sporządzono powtórny projekt decyzji odmownej oraz zawiadomiono S. W. w trybie art. 10 k.p.a.). Wszystko to miało miejsce, pomimo faktu udokumentowania już 29 października 2012 r. powierzchni i klas gruntów objętych wnioskiem Skarżącego.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Najbardziej obciążający organ, w niniejszej sprawie, dwumiesięczny okres oczekiwania na uzgodnienie decyzji odmownej przez Starostę, uzasadniony był - znaną Sądowi również z urzędu - okolicznością, taką, że w licznych postępowaniach (również dotyczących wniosków S. W. lub członków jego rodziny) uchylano decyzje Wójta Gminy nakazując dokonanie uzgodnień decyzji odmownych. Również w judykaturze, wyrażano wówczas stanowisko o zasadności czynienia takich uzgodnień. Jakkolwiek w okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i jakkolwiek nie usuwa ona wadliwości działania Wójta Gminy, to w ocenie Sądu wyjaśnia przyczyny zachowania organu w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy już w 2013 r. Wójt Gminy wyjaśniał, czym kieruje się domagając się uzgadniana przez Starostę decyzji odmownych. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę zarówno intencje organu uzewnętrznione w pismach kierowanych do Starosty, jak i fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.