Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 642/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 89  par. 1.,  art. 107  par. 3,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22,  art. 53  pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Z.K. i Z.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Naczelnik [...] z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] ustalił na rzecz J.S. oraz spadkobierców S.S. odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...], w tym za grunt - [...] oraz za zabudowania [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r.

Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 1981 r. nie stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. utrzymującej w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Z.K. i Z.H. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia

[...] września 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły Z.K. i Z.H..

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2017 r. i podtrzymał podane w niej motywy rozstrzygnięcia. Minister wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotkniętą którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym, nowym postępowaniem, które nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy, lecz ustalenie występowania kwalifikowanych wad prawnych postępowania wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wskazał, że pewien zakres spraw dotyczących przejmowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości warszawskich i związanych z tym kwestii odszkodowawczych regulowała obowiązująca od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr10, poz. 64). Zgodnie z art. 53 ust. 1 przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1.

Jednocześnie mając na uwadze, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty możliwości władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana była domem jednorodzinnym, a utrata możliwości władania przez jej dotychczasowych właścicieli nastąpiła w związku z decyzji lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] marca 1978 r. dla Dyrekcji Rozbudowy Miast [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Minister wskazał, że dokonując w dalszej kolejności oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1981 r., Minister działający jako organ nadzoru I instancji, prawidłowo zbadał, czy wysokość przyznanego odszkodowania odpowiadała przepisom prawa oraz, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze organ nie naruszył

w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz dokonał analizy przepisów, na podstawie których ustalono wysokość przyznanego odszkodowania.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego zgodnie z obowiązującymi w tej dacie stawkami i cennikami, jak szczegółowo wykazano w decyzji Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. Oznacza to, ze postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone prawidłowo.

Wprawdzie nie udało się odnaleźć akt postępowania zakończonego decyzją Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r. jednakże z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, ze postępowanie to zostało przeprowadzone prawidłowo. Wnioskodawczyni jako wadę decyzji odszkodowawczych wskazała wówczas nieprzyznanie jej nieruchomości zamiennej w miejsce odszkodowania pieniężnego. Należy uznać, ze organ nadzoru prawidłowo wskazał, iż odmowa taka nie stanowiła naruszenia obowiązujących przepisów. Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...].09.2017 r. szczegółowo i prawidłowo wykazał, iż brak przyznania nieruchomości zamiennej nie stanowił rażącego naruszenia prawa. W art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazano, ze nieruchomość zamienna może zostać przyznana ,,w miarę możliwości" tym samym organ administracji dysponował uznaniem administracyjnym i nie miał bezwzględnego obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej.

Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu kwestionującego prawidłowość decyzji odszkodowawczych z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania w sprawie przyznania odszkodowania przede wszystkim podkreślić należy, ze w niniejszym postępowaniu organ nadzoru nie ocenia prawidłowości decyzji odszkodowawczych, a jedynie prawidłowość decyzji nadzorczej z dnia 6 stycznia 1981 r. w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Jednakże uzupełniająco należy zauważyć, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych w ocenie organu nadzoru nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, bowiem należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 pkt 1 przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stosunku do nieruchomości warszawskich stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza: stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami (wyrok Wojewodzkiego Sqdu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21.03.2013 r., sygn. akt II SA/Ke 119/13, publ. www.orzecznictwo.nsa.gov).

Przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którego jednym z etapów było ustalenie odszkodowania było konieczne w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wysłuchania stron oraz wyjaśnienia wszelkich zaistniałych w toku postępowania wątpliwości. Natomiast nie było takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości warszawską, która była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego.

W dacie przeprowadzenia postępowania zakończonego kwestionowaną obecnie decyzją o przyznaniu odszkodowania wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Wysokość odszkodowania z powołaniem na odpowiednie przepisy wyliczył biegły powołany przez Prezydium Rady Narodowej w sporządzonym elaboracie szacunkowym.

Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.07.2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11). Mając na uwadze, że wysokość odszkodowania za grunt ustalano wówczas na podstawie działania matematycznego zbędne było organizowanie rozprawy.

Stanowisko takie podziela również orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie z którym sam ewentualny brak rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela przejętej nieruchomości co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych może być co do zasady oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, Ze sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, ze fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.02.2016 r., sygn. akt i SAA/Va 1657/15).

Jak wynika z akt sprawy odszkodowanie zostało przyznane po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów oraz cenników, a samo odszkodowanie wypłacone. Decyzja wydana w trybie nadzoru przez Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska byłe więc prawidłowa i nie obciążona wadami, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W konkluzji Minister stwierdził, że wobec ustalenia, że decyzja Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. utrzymującej w mocy decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r. jest prawidłowa i nieobciążona wadami, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, to należało utrzymać w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Z.K. i Z.H., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów procedury odszkodowawczej, a to przepisu odsyłającego art. 53 pkt 1 w zw. z art. 22 ustawy z 1958 r. - przez błędne przyjęcie,

że ten drugi przepis, zobowiązujący organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną - nie ma rzekomo odpowiedniego zastosowania przy ustalaniu odszkodowania za dom jednorodzinny przejęty dekretem [...],

2. w konsekwencji naruszenie też prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zw. z przepisem procedury odszkodowawczej art. 22 ww. ustawy z 1958 r. - przez błędne przyjęcie, że ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny przejęty dekretem [...] bez rozprawy administracyjnej - nie narusza rażąco prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skargi.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Inwestycji

i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. wydana w postępowaniu nadzorczym,

w którym przedmiotem kontroli była decyzja nadzorcza Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] stycznia 1981 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r. ustalającej na rzecz J.S. oraz spadkobierców S.S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nr rej. hip. [...] o pow. [...], w tym za grunt - [...] oraz za zabudowania [...].

Sąd kontrolował decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla również ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanych przez właściwy organ odwoławczy w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana ściśle, a nawet ścieśniająco, niedopuszczalna jest natomiast jego wykładnia rozszerzająca.

Niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy kontroli w trybie nadzwyczajnym innego postępowania nadzorczego. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nadzorczego nie jest zatem kontrola nadzorcza prawidłowości decyzji Prezydenta [...] i Naczelnika [...] z 1980 r. ale kontrola decyzji nadzorczej Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1981 r. i to wyłącznie w zakresie wystąpienia którejkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji podkreślić należy, że kwestia prawidłowości Prezydenta [...] i Naczelnika [...] z 1980 r. była już rozpatrywana i ewentualne dalsze wątpliwości skarżących w tym zakresie mogły być poddane ocenie sądu administracyjnego w sytuacji skutecznego złożenia skargi na decyzję Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] stycznia 1981 r. Z akt sprawy wynika, że ta możliwość nie została wykorzystana.

Decyzją z [...] lipca 1980 r. wydaną przez Naczelnika [...] zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa o pow. [...], usytuowany na nim dom jednorodzinny i inne części składowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Decyzje te następnie były poddane kontroli w postępowaniu o stwierdzenie ich nieważności, które zostało zakończone decyzją Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] stycznia 1981 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru skontrolował więc decyzje ustalające odszkodowanie za przejęty grunt pod względem ich zgodności z prawem, a także wystąpienie innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, organ nadzoru, obowiązany więc był ocenić, czy decyzja ta i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne nie jest dotknięte którąkolwiek wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie wady nie zaistniały w badanym postępowaniu. Taką ocenę organu Sąd podziela.

Skarżący podnoszą, że przyczynę stwierdzenia nieważności stanowi brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).

Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję (w niniejszej sprawie Naczelnik [...]), w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2810/16, że oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, że przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może że: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma.

W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

Kwalifikowanej wady prawnej decyzji z [...] lipca 1980 r. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżący upatrywali w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie bez wysłuchania na niej opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zatem w takim stanie rzeczy, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, a także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12). Odstąpiono tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analogicznie jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należy podejść do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość jest obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a. Jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znaczenie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie ustalając w decyzji Naczelnika [...] odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej o pow. [...] na poziomie [...] (w tym grunt [...] i zabudowania – [...]) opierało się na opinii biegłych – elaboracie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców inż. T.M. i inż. L.B. z [...] grudnia 1979 r., który zachował się w aktach administracyjnych.

Mając zatem na względzie, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1980 r., z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów, ustaliła odszkodowanie za grunt w prawidłowej wysokości, a samo naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchanie na niej opinii biegłego, nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu. A sformułowane w tym aspekcie zarzuty podniesione w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Należy też mieć na uwadze to, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa,

a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu przez Ministra postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu przez Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Minister, jako właściwy w sprawie organ nadzoru, przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Dodatkowo, ze względu na postawiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 22 i art. 53 pkt 1 ustawy z 1958 r. raz jeszcze wyjaśnić należy, że podstawą prawną wydanych przez Ministra decyzji administracyjnych nie były przepisy ustawy z 1958 r., lecz art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji.