Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, 23, 24, 34
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1219
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 20121

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skarg P. M., D. J., M. J., R. W., M. S., H. D. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji Euro 2012 oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] (dalej również jako: "wojewoda", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o przygotowaniu [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...], ze zm.),zwanej dalej również: "ustawą" w związku z pkt 88 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r. w sprawie [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...], zm.: Dz. U. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), zwanym również: "[...]" po rozpatrzeniu spółki P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie z siedzibą w K.), ustalił na rzecz spółki P. S.A. (także nazywanej inwestorem), lokalizację [...] dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...], przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. D., C., S. K., Z. i K..

W pkt I sentencji Wojewoda określił ogólną charakterystykę inwestycji, wskazując m. in., że przedsięwzięciem inwestycyjnym, będącym przedmiotem niniejszej decyzji, jest ustalenie na terenie gmin D., C., S., Z. i K. lokalizacji wielotorowej, dwunapięciowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV, która połączy stacje elektroenergetyczne:

• 400/110 kV P., zlokalizowaną na terenie gminy D.,

• 400/110 kV W., zlokalizowaną na terenie gminy K..

Stwierdził także, że projektowana stacja [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wielotorowa, dwunapięciowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV + 110 kV umożliwi wykorzystanie jej dla celów sieci przesyłowej i dystrybucyjnej. Na odcinku od stacji [...] do istniejącej linii 110kV relacji [...] - [...] zakłada się budowę dwóch torów 2x110 kV i jednego toru 400 kV. Na pozostałym odcinku linii planuje się zawieszenie jednego toru 110 kV i jednego toru 400 kV.

W pkt II sentencji ustalił linie rozgraniczające teren inwestycji.

W pkt. III sentencji Wojewoda stwierdził, że niniejsza decyzja nie zatwierdza podziału nieruchomości z uwagi na brak potrzeby dokonania podziału.

W pkt. IV sentencji ustalił warunki techniczne inwestycji.

W pkt. V – ustalił warunki wnikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków.

W zakresie ochrony środowiska stwierdził, że planowaną inwestycję uznano za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe inwestor dołączył do wniosku ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. (znak [...]), określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W pkt VI Wojewoda określił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, podnosząc m. in., że przedmiotowa inwestycja nie może spowodować przekroczenia wartości granicznych oddziaływań podanych w przepisach odrębnych, w miejscach dostępnych dla ludności. W wyniku realizacji inwestycji wystąpi jednakże obszar, w którym natężenie pola elektrycznego będzie przekraczać wartość 1 kV/m (wartość graniczną dla zabudowy mieszkaniowej). Szerokość tego obszaru nie może być jednakże większa niż 35 m od osi linii w każdą stronę (wyznaczony pas technologiczny). W obszarze tym nie może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa.

W pkt VII sentencji dotyczącym wymagań wynikających z uzgodnień wskazał podmioty, przez które przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana oraz przytoczył zawarte w tych opiniach zastrzeżenia i uwagi.

W pkt VIII sentencji określił wymagania wynikające z przepisów odrębnych.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołania złożyli: R.S., P.M., M.J., M. W., D. K., H. D., M. S., R. S..

M. W. w swoim odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 23 ustawy poprzez wydanie decyzji na rzecz P. S.A., w sytuacji gdy spółka ta nie posiada przymiotu i uprawnień tzw. "spółki celowej",

2. wydanie decyzji w zakresie nie objętym wnioskiem inwestora, a w konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

M.J. w swoim odwołaniu zaskarżył przedmiotową decyzję Wojewody [...] i wniósł o jej uchylenie w całości.

Podobnie jak pozostali odwołujący się stwierdził że inwestor nie był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji dotyczącej przedmiotowego przedsięwzięcia, a także, że pełnomocnik inwestora legitymował się wadliwym pełnomocnictwem.

Następnym argumentem jest brak związku planowanej [...] określonym w pkt 88 ww. załącznika do [...].

Odwołujący się stwierdził, że ustalenia planów miejscowych powinny być brane pod uwagę w przypadku postępowania toczącego się na podstawie ustawy, ponieważ przepisy rozdziału 4 ustawy nie wyłączyły potrzeby uwzględniania tych planów.

Także technologia realizacyjna przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest nieprawidłowa, gdyż powinna być oparta na linii kablowej a nie napowietrznej, jak wskazane jest to zarówno we wniosku inwestora, jak i w decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji na podstawie nieostatecznej decyzji środowiskowej. Odwołujący się wskazuje, że ta decyzja jest nieprawidłowa, jej przedmiot nie jest tożsamy z planowanym przedsięwzięciem, nie ustala ona w sposób wiarygodny i weryfikowalny granic pasa technologicznego, a także nie ustanawia obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżący wskazał także na brak uwzględnienia w tym rozstrzygnięciu obszarów Natura 2000 oraz rozwiązania alternatywnego przedsięwzięcia.

M. J. oparł swoje odwołanie również na zarzutach dotyczących braku zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem zezwoleń i decyzji, w tym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pozwolenia wodnoprawnego czy analizy ewentualnego skumulowania oddziaływania na środowisko linii elektroenergetycznej i dróg krajowych.

R.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji nieuprawnione zastosowanie w stosunku do planowanej inwestycji przepisów ustawy, gdyż to przedsięwzięcie, w jej ocenie, nie ma związku z [...], niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., wydanie kontestowanej decyzji w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową oraz naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) w zakresie braku rozwiązań alternatywnych dla planowanego przedsięwzięcia, mimo iż istnieje, zdaniem skarżącej takie rozwiązanie.

M. S. w swoim odwołaniu podniósł argumenty zbieżne w swojej treści z argumentami opisanymi powyżej i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

H.D. zarzuciła z Wojewodzie [...] naruszenie prawa przejawiające się dopuszczeniem do zmiany wniosku w trakcie postępowania. Jej zdaniem zmiana o charakterze merytorycznym, dotycząca przedmiotu inwestycji powoduje konieczność "powtórzenia wszystkich czynności legalizacyjnych", a wszystkie decyzje poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte są wadą nieważności.

P. M. podniósł zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych związanych z wydaniem decyzji środowiskowej. W konsekwencji stwierdził, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji lokalizacyjnej w oparciu o decyzją środowiskową zawierającą takie uchybienia, która dodatkowo została zaskarżona przez inną ze stron postępowania. Ponadto, zarzucił kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., że brak jest w niej zatwierdzenia podziału nieruchomości, co w jego ocenie, jest niezbędne z uwagi na obszar inwestycji.

Zdaniem odwołującego się przedmiotowa inwestycja nie jest bezpośrednio związana z [...].

Rozpoznając przedmiotowe odwołania Minister Infrastruktury (dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy") w decyzji z dnia [...] października 2010 r. wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów wniesionych odwołań stwierdził, co następuje.

W odniesieniu do podnoszonego przez wszystkich odwołujących się zarzutu dotyczącego wydania decyzji organu I instancji w oparciu o nieostateczną i wadliwą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia organ odwoławczy stwierdził, że jest on bezzasadny.

Decyzja środowiskowa w czasie składania wniosku przez inwestora, jak i w czasie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, posiadała przymiot ostateczności. W trakcie postępowania odwoławczego potwierdził tę okoliczność uprawniony do tego organ - Regionalny Inspektor Ochrony Środowiska w W. w piśmie z. dnia [...] lipca 2010 r.

W ocenie Ministra fakt toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie skargi na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie rozpatrzenia odwołania od tejże decyzji nie przesądza o tym, że decyzja środowiskowa jest nieostateczna, bowiem tylko prawomocny wyrok właściwego sądu wywierałby taki skutek. Natomiast na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej taki wyrok nie został wydany, wobec czego, zdaniem Ministra, należało uznać, że kontrolowana decyzja z [...] sierpnia 2009 r. została wydana w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że nie jest organem właściwym do badania legalności i prawidłowości decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z póżn. zm.).

Stąd wszelkie zastrzeżenia i zarzuty stron dotyczące wadliwości decyzji środowiskowej nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Organ odwoławczy uznał również za bezpodstawne zarzuty dotyczące niezgodności liczby linii elektroenergetycznych planowanej inwestycji określonych w zaskarżonej decyzji z liczbą linii, o których mowa w decyzji środowiskowej, gdyż - jak wynika z analizy obu aktów - zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. pokrywa się z przebiegiem przedsięwzięcia ustalonym na podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno w sentencji zaskarżonej decyzji, jak i w załączniku nr 1 do decyzji środowiskowej stwierdza się bowiem, że dotyczą one budowy linii dwunapięciowej 400 kV + 110 kV, która w części projektowana jest jako linia trzytorowa 400 kV + 2x110 kV.

Odnosząc się do zarzutu R. S. podnoszonego również przez M. J., dotyczącego braku uwzględnienia rozwiązań alternatywnych planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy stwierdził również on nie może być oceniany w niniejszym postępowaniu, lecz na etapie sporządzania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko.

Zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczące wydania zaskarżonej decyzji na rzecz podmiotu nieuprawnionego organ odwoławczy również uznał za chybione. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, P.S.A. z siedzibą w K. jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 435/10). Zgodnie z art. 2 ust. 1a [...] może być realizowane przez podmioty niebędące spółkami celowymi utworzonymi na podstawie przepisów ustawy. Dlatego w art. 23 ust. 1 ustawy, prawo złożenia wniosku o wydanie decyzji służy spółce celowej lub innemu uprawnionemu podmiotowi. Przepis ten wszedł w życie z dniem [...] maja 2009 r. na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]).

Biorąc pod uwagę kolejny z zarzutów dotyczący prowadzenia postępowania w zakresie szerszym niż wnosił o to inwestor, Minister Infrastruktury uznał, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r., który należy rozpatrywać łącznie z wszelkimi załączonymi do niego materiałami, w szczególności z załącznikiem nr 3 do wniosku "Opis i charakterystyka inwestycji", dotyczy inwestycji, obejmującej swym zakresem 5 gmin, tj. D., C., S., Z. i K..

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że w toku postępowania M.W. w piśmie z dnia [...] września 2010 r. podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące niezgodności m.in. zaskarżonej decyzji z przepisami ochrony środowiska, jak i dyrektywami unijnymi oraz podniosła, iż zaskarżona decyzja nie obejmuje swoim zakresem należących do niej działek o nr [...]. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonalności tej decyzji, a także o jej uchylenie bądź jej zmianę, w szczególności opracowanego projektu, poprzez przesunięcie słupa nr [...] poza teren szczególnie chroniony lub zastosowanie słupa nadleśnego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Minister stwierdził, że są one bezpodstawne, gdyż rozwiązania dotyczące przebiegu inwestycji na obszarach chronionych zostały zaprojektowane zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji środowiskowej, co do której oceny legalności Minister Infrastruktury nie jest właściwy.

Jeśli natomiast chodzi o twierdzenie M. W. jakoby ww. działki nie były objęte decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., organ odwoławczy podniósł, że jest ona w błędzie, gdyż w pkt II przedmiotowej decyzji wyraźnie wskazano, iż liniami rozgraniczającymi teren inwestycji są objęte m.in. działki o nr [...], obręb [...], Gmina C., co potwierdza także załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji, stanowiący jej integralną część.

Organ odwoławczy uznał także za bezzasadny zarzut dotyczący zasadności wydania decyzji organu I instancji w oparciu o ustawę, mimo, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mających związek z [...]. Wskazał, że w pkt 88 załącznika do [...] w związku z jego § 1, określono, że w skład [...], wchodzi rozbudowa [...]. Zgodnie z definicją pojęcia "[...]" zalicza się do nich nie tylko [...], ale także inne obiekty [...] i inne przedsięwzięcia niezbędne do przeprowadzenia [...] (art. 1 ust. 2 ustawy).

W ocenie Ministra, sporna budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] - [...] jest niewątpliwie częścią tego [...]. Ma ona na celu m.in. zabezpieczyć zwiększone potrzeby odbiorców energii elektrycznej w trakcie [...]. Organ odwoławczy podkreślił także, że inwestor nie miał obowiązku występować z wnioskiem o ustalenie lokalizacji [...] na całość przedsięwzięcia określonego w [...] jako "[...]". Jedynie od inwestora zależy, czy wystąpi jednym wnioskiem o ustalenie lokalizacji dla całego przedsięwzięcia, czy też będzie występował o ustalenie lokalizacji dla poszczególnych odcinków przedsięwzięcia.

Co do zarzutu, rzekomej sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy przepisy dotyczące planowania zagospodarowania przestrzennego są wyłączone w stosunku do lokalizacji przedsięwzięć związanych z [...].

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P.M., D. J. i M. J., R. W. i M.S., H. D. i M. W..

P. M. zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury:

1. naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w pełni rzetelnego postępowania dowodowego;

2. naruszenie art. 8 K.p.a.;

3. naruszenie art. 136 K.p.a.;

4. naruszenie ar. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy wbrew dyspozycji zawartej w tych przepisach.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć. W uzasadnieniu zarzucił organowi odwoławczemu szereg uchybień natury procesowej, w tym nieodniesienie się do jego zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] dotyczących zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz negatywnego oddziaływania jakie stwarza ww. decyzja organu I instancji. Ponadto skarżący zarzucił, że Minister Infrastruktury nie wyjaśnił dokładnie jaki wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt ma decyzja lokalizacyjna i czy nie zachodzi konieczność zmiany przebiegu inwestycji. Co do naruszenia art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody, skarżący wskazał, że organ II instancji nie wziął ich pod uwagę, nie wskazał czy inwestycja pogorszy stan środowiska czy zagraża życiu bądź zdrowiu ludzi, a tym samym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a.

D. J. i M. J., R. W. (d. S.) i M.S. oraz H. D. w tożsamych co do treści skargach zarzucili wydanie zarówno decyzji, jak i postanowień w toku postępowania z rażącym naruszeniem prawa:

1. albowiem w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w dniu [...] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. zobowiązującego Ministra Środowiska do rozpoznania pisma M.J. z dnia [...] stycznia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia - a tym samym decyzja środowiskowa jest nieostateczna i dalsze działania oparte o tę decyzję pozostają rażącymi naruszeniami prawa,

2. w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny wniosków i zarzutów stron je zgłaszających, rozbieżności w wyjaśnieniu z jakiej daty pochodzi wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji,

3. w odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu I instancji - organ odwoławczy nie wykazał, że wniosek inwestora dotyczył linii elektroenergetycznej 400 kV+ 2 x 110 kV, a ponadto nie wykazał, że Wojewoda zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji oraz o podstawach prawnych prowadzonego postępowania administracyjnego,

4. w odniesieniu do rozważań organu II instancji - zdaniem skarżących Minister Infrastruktury nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja należy do [...] oraz, że P. S.A. jest podmiotem uprawnionym, a także jakie elementy wniosku zawierają dokumenty wskazane w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o [...], pominięcie istotnych uwag [...] Fundacji [...]; brak ustaleń co do wymogów przepisów dotyczących tworzenia spółek celowych i zasad ich funkcjonowania; błędny sposób wykładni dotyczący zarzutu braku przymiotu ostateczności decyzji środowiskowej, błędne powołanie się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stanowiące o tym, że P. jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wydanie decyzji w trybie ustawy, brak uzasadnienia dotyczącego odmowy wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji.

W konsekwencji skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zabezpieczenie prowadzonego postępowania przez natychmiastowe wstrzymanie klauzuli wykonalności.

M. W. podniosła zarzuty w dużej części stanowiące powtórzenie przytoczonych wyżej zarzutów zawartych w skargach pozostałych skarżących - w szczególności odnoszące się do nieostateczności decyzji środowiskowej, niezgodności tej decyzji z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., różnych dat wniosku inwestora, jak i rozbieżności w podstawie określenia inwestycji w oparciu o poz. 78 lub 88 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r. w sprawie [...], wątpliwości dotyczących określenia przedmiotowej inwestycji jako [...], braku doręczenia załączników do decyzji organu I instancji oraz bezpośredniego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Zarzuciła także postanowieniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] brak jakiegokolwiek uzasadnienia.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie. Podniesione przez skarżących zarzuty uznał za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W przypadku skarg na decyzje administracyjne rolą sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy podlegająca jego kontroli decyzja i poprzedzające ją postępowanie naruszyły prawo, a jeżeli tak, to czy naruszenie to jest tego rodzaju, że skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa. Przede wszystkim jednak punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było ustalenie [...]. Ustawa z dnia [...] września 2007 r., która stanowiła podstawę wydania decyzji lokalizacyjnej, zawiera unormowania szczególne odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd administracyjny. Adresatem normy tej jest wyłącznie sąd administracyjny. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 ustawy w przypadku uwzględnienie skargi na decyzję o pozwoleniu na [...], sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Jednocześnie ust. 3 wskazanego przepisu stanowi, że przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji [...]. Oznacza to, że przez przepis zawarty w ustawie materialnej następuje modyfikacja uprawnień procesowych, w które został sąd administracyjny wyposażony regulacjami zawartymi w p.p.s.a., jednak dotyczy to wyłącznie decyzji organu I instancji. Ponadto warunkiem zastosowania tych przepisów jest wystąpienie sytuacji faktycznej polegającej na rozpoczęciu [...]. Taki pogląd został wyrażony w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. ( sygn. akt II OSK 2271/10), gdzie NSA stwierdził, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na [...] (odpowiednio decyzji o lokalizacji takiego przedsięwzięcia), a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Tak rozumiany przepis art. 36 ust. 2 ustawy nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Sąd orzekający podkreśla, że pogląd ów jest akceptowany w orzecznictwie, co prowadzi do wniosku, że przepis art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o [...] nie pozwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie na stwierdzenie, że decyzja ta narusza prawo, mało tego – zakres badania owego naruszenia dotyczy jedynie okoliczności zakwalifikowanych przez k.p.a. jako podstawy wznowieniowe lub nieważnościowe.

Natomiast w orzecznictwie prezentowany był nieco odmienny pogląd, że skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie [...] istnieje bezwzględny zakaz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy to oznacza, że kontrola sądu ograniczona jest jedynie do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz przesłanek skutkującym wznowieniem postępowania (art. 145 k.p.a.) i dotyczy to zarówno decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego – vide wyrok NSA z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt II OSK 203/12).

Niezależnie jednak jaka zostanie przyjęta koncepcja zakresu kontroli sądowoadministarcyjnej co do decyzji II instancji, w kwestii rozumienia tej kontroli w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] nie może być wątpliwości, że dotyczy ona wyłącznie podstaw wznowieniowych oraz podstaw nieważnościowych. Niemniej nawet wystąpienie ewentualne tej przyczyny na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jeżeli w dacie procedowania przez organ II instancji przesłanka ta zostanie usunięta – powoduje niemożność zastosowania art. 36 ust. 2 i 3 ustawy. Czy natomiast ocena decyzji odwoławczej winna odbywać się jedynie w powiązaniu z art. 145 k.p.a. i 156 k.p.a. choć z możliwością już zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 b oraz 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest odrębną kwestią, która w orzecznictwie została rozstrzygnięta poprzez zaproponowanie wykładni przepisu art. 36 ust. 2 i 3 ustawy .

Za stosowaniem art. 145 p.p.s.a. bez ograniczeń odnośnie decyzji odwoławczej przemawia to, że takie rozumienie omawianego przepisu z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy przedsięwzięcia na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy. Odmienna wykładnia tego przepisu oznaczałaby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy, co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji, ponieważ pozbawiałoby w istocie możliwości kontroli takich decyzji w znacznym zakresie (tak wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 579/11).

Z drugiej natomiast strony ustawodawcy pozostawiono możliwość regulacji prawnej i zastosowania takich rozwiązań prawnych, które realizowałaby w sposób sprawny, spójny i z zgodzie z normami konstytucyjnymi cel założony daną regulacją prawną. W niniejszym wypadku tym celem była realizacja [...]. Ze względu na przedmiot regulacji ustawodawca przyjął szczególne rozwiązania proceduralne, które muszą być odczytywane łącznie z celem i funkcją regulacji prawnej.

Prezentując zatem pogląd prawny – pozostający w opozycji do dominującej linii orzeczniczej - że w przypadku decyzji odwoławczych wydawanych w [...] zakres kontroli sądowej ogranicza się do podstaw wznowieniowych oraz nieważnościach (art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a.), z tą jedynie różnicą w stosunku do decyzji organu I instancji, że sąd administracyjny jest władny uchylić decyzję [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b oraz 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś stwierdzić, że naruszyła ona prawo (art. 145 § 1 pkt 3) p.p.s.a.) - Sąd orzekający konstatuje, że pogląd ów nie ma żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Sąd bowiem nie stwierdził zarówno naruszeń prawa kwalifikowanych jako wznowienie lub nieważność, jak również naruszeń innych przepisów prawa, które norma procesowa kwalifikuje jako podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Przechodząc do konkretnych zarzutów to należy stwierdzić, że najbardziej ważkim była kwestia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianej inwestycji. Otóż inwestor przedłożył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Strony natomiast kwestionowały fakt ostateczności tego rozstrzygnięcia, wywodząc, że zostało wniesione skutecznie odwołanie od tej decyzji, co było przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W sprawie sądowej uznano, że pismo M.J. z dnia [...] stycznia 2007 r. należało potraktować jako odwołanie od spornej decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2006r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/09 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn.. akt II OSK 418/10). Faktem jest, że w chwili wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] października 2010r. istniał w obrocie prawnym prawomocny wyrok potwierdzający, że decyzja środowiskowa nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, bowiem sąd nakazał rozpatrzenie wniesionego od niej odwołania. Rzecz dotyczy dwóch dni, gdyż wyrok NSA pochodzi z daty [...] października 2010r, zaś decyzja odwoławcza kontrolowana w niniejszej sprawie - z dnia [...] października 2010r. Organ zatem procedując nie miał wiedzy, że wyrok sądu I instancji zobowiązujący do rozpatrzenia odwołania jest prawomocny, choć bezspornie wyrok NSA z dnia 12 października 2010r. (sygn. akt II OSK 418/10) przesądził o fakcie, że decyzja środowiskowa w chwili orzekania przez Ministra Infrastruktury nie była rozstrzygnięciem ostatecznym.

Podstawa wznowieniowa, która mogłaby w tym stanie prawnym i faktycznym znaleźć zastosowanie stanowi, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Podstawa ta nie może zostać zastosowana w niniejszej sprawie z tego powodu, że w konsekwencji stan faktyczny opisany tą normą nie wystąpił. Otóż faktem jest, że decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o opisywaną decyzję środowiskową, ale w konsekwencji decyzja środowiskowa nie została w wyniku rozpatrzenia odwołania M. J. ani uchylona, ani zmieniona. Ostatecznie bowiem postępowanie odwoławcze od tej decyzji zostało umorzone prawomocnie (patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 831/14), a decyzja środowiskowa wydana przez Wojewodę [...] ostała się w obrocie prawnym w takim kształcie treściowym, w jakim jej zapisy zostały zastosowane przez Wojewodę [...] w decyzji lokalizacyjnej.

Natomiast niewątpliwie – choć organ odwoławczy nie miał wiedzy w tym przedmiocie – nastąpiło wydanie zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa nie była ostateczna. Doszło tym samym do naruszenia przepisów procesowych. Niemniej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi jest możliwe, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie uchybienie powyższe nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż – jak już wyżej podniesiono i wywiedziono w oparciu o przywołane wyroki sądowe – ostatecznie decyzja środowiskowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Dalszy istotny zarzut podnoszony w skargach dotyczy rozbieżności zakresowej co do przedmiotu inwestycji między decyzją środowiskową, a decyzją lokalizacyjną. Otóż decyzja środowiskowa dotyczy jeśli chodzi o opis inwestycji –planowanego przedsięwzięcia: wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110kV [...]. Natomiast decyzja lokalizacyjna zdaniem skarżących rozszerza zakres inwestycji i proponuje na jednym odcinku poprowadzenie linii energetycznej podwójnej, jeśli chodzi o linię 110 kV. Została zatem określona jako inwestycja obejmująca budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...]. Nie podziela Sąd tego argumentu bowiem co prawda w decyzji środowiskowej przedmiot inwestycji został określony jako linia elektroenergetyczna 400 kV + 110 kV, ale w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji środowiskowej i stanowiącej jej integralną część, dokładnie opisano rodzaj inwestycji i bezspornie z tej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że omawiana linia energetyczna na odcinku krzyżowania projektowanej linii z istniejącą linią 110kV [...] do projektowanej stacji 400/110 kV [...] zakłada budowę linii trzytorowej dwunapięciowej z dwoma torami 110 kV i jednym torem 400 kV . Z tego względu rozbieżności w nazwaniu inwestycji w decyzji środowiskowej i oraz ocenianej obecnie lokalizacyjnej nie powodują, że istnieje rozbieżność w zakresie przedmiotowym przedsięwzięcia. Obydwie decyzje dotyczą tożsamej inwestycji.

Zarzut dotyczący uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o lokalizację w oparciu o przepisy omawianej ustawy także jest bezzasadny.

W celu przygotowania i wykonania [...] Skarb Państwa tworzy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zwane dalej "spółkami celowymi" – art. 7 ust. 1 ustawy. Spółki celowe, o których mowa w ust. 1, mogą być tworzone na zasadach wynikających z ustawy również przez województwo [...] oraz miasta [...], w tym [...] – art. 7 ust.6 ustawy [...].

Co jest przedmiotem działalności spółek celowych stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie jest spółką celową w rozumieniu ustawy. Nie oznacza to jednak, że spółka ta nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy prawo złożenia wniosku o wydanie decyzji przysługuje spółce celowej oraz innemu uprawionemu podmiotowi. Przy czym przepis ten obowiązuje od samego początku obowiązywania ustawy, wbrew twierdzeniom Ministra zawartym w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania procedury [...] zostało nadane nie tylko spółkom celowym, lecz także innym podmiotom, bez sprecyzowania kryterium. Wydaje się jednak, że rozumienie tego pojęcia dotyczy tych podmiotów, których przedmiot działania może mieścić się w granicach potrzeb [...]. Konieczność zapewnienia dostaw prądu jest w sposób oczywisty przesłanką uzasadniającą włączenie P. S.A. do podmiotów zaangażowanych w to przedsięwzięcie.

Chybiony jest zarzut naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]12.2009 r. w sprawie [...]. Otóż bezspornie inwestycja ta mieści się w granicach przedsięwzięcia wymienionego w załączniku nr 1 poz. 88. Przepis ten stanowi, że [...] jest rozbudowa [...]. Fakt przywołania przez inwestora błędnego punku załącznika do rozporządzenia nie ma żadnego znaczenia, skoro organ I instancji przywołał prawidłową podstawę prawną zakwalifikowania inwestycji jako [...]. Przedsięwzięcie od samego początku było zakwalifikowane jako poddające się pod regulację omawianej ustawy.

Zarzuty skarg sprowadzające się do kwestionowania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz ochrony przyrody, jak słusznie uznał organ, nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Skarga P. M. w całości koncentruje się na tych zagadnieniach, jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego i z tego względu została uznana w tej części jako nie dotycząca istoty problematyki. Również wywody pozostałych skarg w tym zakresie Sąd uznaje za bezprzedmiotowe. Ewentualne wady decyzji środowiskowej i naruszenia prawa przy jej wydawaniu mogły być podnoszone w toku tamtego postępowania administracyjnego, ewentualnie poprzez zainicjowanie trybów nadzwyczajnych wobec tegoż rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności wariantowania przedsięwzięcia, o czym skarżący przypominają w odwołaniach. Otóż kwestia m.in. przebiegu inwestycji badana jest w ramach oceny oddziaływania na środowisko i w raporcie, co dotyczy decyzji środowiskowej, nie zaś lokalizacyjnej.

Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane w stosunku do decyzji Wojewody [...] to Sąd przypomina, że w tym zakresie znajduje zastosowanie art. 36 ust. 2 i 3 ustawy, co oznacza, że strona miałaby obowiązek wykazania, że decyzja ta naruszyła prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzut niewyjaśnienia z jakiej daty pochodzi wniosek inwestora to należy stwierdzić, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Nie wykazano bowiem, aby data wniesienia wniosku była powiązana z obowiązywaniem konkretnego przepisu ustawy, który to winien zostać zastosowany przez organ w innym brzmieniu, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego związku.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skargach. Przede wszystkim nie wykazano, aby mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.