Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 379/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 544/11 w sprawie ze skargi Gminy Siewierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Siewierz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 544/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Siewierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska w Siewierzu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Siewierz dla:

1. obszaru położonego w Czekance – Gmina Siewierz przy drodze wojewódzkiej nr 793,

2. obszaru położonego w obrębach Wojkowice Kościelne i Warężyn – Gmina Siewierz."

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także dwóch uchwał z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odpowiednio dla obszarów opisanych w pkt 1 i 2 części wstępnej uchwały.

W § 1 uchwały Rada uchwaliła zmianę studium dla wskazanych obszarów, w § 2 ust. 2 stwierdziła, że ustalenia zmiany studium zawarte są w załącznikach do uchwały od 1-6, w § 3 postanowiła o utracie mocy obowiązującej trzech wskazanych w tym paragrafie uchwał w przedmiocie "Studium" i "Zmiany Studium" w granicach obszarów niniejszej zmiany studium, w § 4 powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Siewierz, a w § 5 uchwaliła wejście ustawy w życie z dniem podjęcia.

Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 9 maja 2011 r.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 31 maja 2011 r. zawiadomił Radę Miejską w Siewierzu o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2011 roku (doręczonym Radzie w dniu 7 czerwca 2011 r.), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia. W ocenie Wojewody, dokument ten istotnie narusza art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 18, poz. 1233). Zgodnie z tymi przepisami zmiana studium powinna stanowić ujednoliconą formę, na którą składa się między innymi część określająca uwarunkowania w formie tekstowej i graficznej. Natomiast przedmiotowa uchwała nie zawiera załącznika jakim jest ujednolicony rysunek uwarunkowań. Załącznik nr 4 zawiera bowiem jedynie uwarunkowania dla obszarów nr 1 i 2 objętych zmianą studium, z pominięciem pozostałych terenów gminy. Naruszono także zasadę sporządzania studium, poprzez niewypełnienie obowiązków wynikających z § 8 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym studium powinno stanowić dokument w formie tekstu jednolitego. Porównanie załącznika nr 1 i załącznika nr 3 wykazuje, że załącznik nr 3 zawiera tekst zmiany studium jedynie w odniesieniu do obszarów nr 1 i 2. Dokument ten wypełnia określony ustawowo zakres studium, ale narusza art. 9 ust. 3 ustawy bowiem załącznik nr 3 zawiera jedynie ustalenia dla obszarów objętych zmianą studium. Z kolei załącznik nr 1 stanowiący ujednolicony tekst studium nie zawiera postanowień zawartych w załączniku nr 3 będącym tekstami zmiany studium, co narusza § 8 pkt 3 rozporządzenia. Zmiany zawarte w załączniku nr 3 (przyjęte uchwałą) nie zostały wprowadzone do jednolitego studium, stanowiącego załącznik nr 1. W istocie załącznik nr 1 stanowi tekst studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia [...] kwietnia 2000 r., która zgodnie z § 3 ocenianej uchwały, straciła moc. Tym samym – zdaniem organu nadzoru - § 3 uchwały wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę (wraz z późniejszymi zmianami) stanowiącą podstawę do dokonania zmiany studium. Nadto żaden przepis prawa nie daje radzie gminy uprawnień do tego, by w ramach uchwalania zmiany studium jednocześnie wygasić obowiązujące w gminie studia. Nadto zdaniem Wojewody podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w sposób rażący naruszyła art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem projekt dokumentu studium nie może zostać przyjęty, jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że jeden z terenów objętych projektem studium graniczy ze Specjalnym Obszarem Ochrony Siedlisk – Natura 2000 Lipienniki w Dąbrowie Górniczej, dla którego konieczna jest ochrona czynna. Nowe zainwestowanie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000.

Rada Miejska w Siewierzu złożyła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wnosząc o jego uchylenie w całości i obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie. W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium (...), § 8 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia oraz art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) – poprzez błędną wykładnię tych przepisów,

2. naruszenie art. 91 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. – poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz brak podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Rada Miejska podała, że zmiana została przeprowadzona w obszarach określonych w załącznikach graficznych do uchwał o przystąpieniu do zmiany studium. Nie było zmiany o której mowa w § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż nie dotyczyła ona uzupełnienia studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz zmiana dotyczyła wyznaczonych w uchwałach o przystąpieniu obszarów, na których zmienia się politykę przestrzenną i ustala inne niż dotychczasowe, lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, nie doszło także do naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu studium (...). Istotnie, załącznik nr 4 przedstawia uwarunkowania zagospodarowania jedynie dla obszarów nr 1 i nr 2 objętych zmianą studium. Nie sporządzono uwarunkowań na obszarach nie wskazanych dla zmiany studium uznając, że są one nadal aktualne i nie podlegają zmianie. Treść § 3 uchwały świadczy o tym, że poza obszarami uchwalonych zmian pozostałe uwarunkowania i ustalenia studium są nadal aktualne. Ponieważ zmiana studium nie została sporządzona na podstawie § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu studium (...) nie doszło do naruszenia § 8 pkt 3. Nadto Rada podkreśliła, że zgodnie z § 8 pkt 1 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą. Nie ma więc potrzeby przeprowadzenia analizy uwarunkowań i ustaleń dla obszarów nie objętych zmianami.

Zdaniem Rady, uchwała nie narusza również art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załącznik nr 1 do uchwały "Ujednolicony tekst studium" dotyczy całego obszaru miasta, a załącznik nr 2 (ujednolicony rysunek) obejmuje obszar miasta i gminy w granicach administracyjnych. Natomiast w świetle wyżej wymienionego § 8 ust. 1 rozporządzenia nie ma obowiązku badania uwarunkowań i formułowania ustaleń poza zakresem objętym zmianą.

Sam projekt zmiany studium był wyłożony do publicznego wglądu z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej.

Odnosząc się do zarzutów związanych z § 3 uchwały organ podał, że przepisem tym wygaszono jedynie obowiązujące studia tylko w obszarze przeprowadzonej zmiany, co istotnie jako możliwość nie wynika wprost z zapisów ustawy.

Wreszcie Rada podała, że na żadnym etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jak również w prognozie oddziaływania zmiany studium na środowisko nie stwierdzono, że projekt zmiany studium może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a więc nie doszło do naruszenia art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...).

Zdaniem Rady Wojewoda naruszył art. 91 ust. 2 i 5 ustawy gminnej bowiem dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. do Rady wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, a już [...] czerwca 2011 r. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] czerwca 2011 r. Oznacza to, że organ gminy nie miał możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, co naruszyło gwarancję procesową gminy.

Ponadto wskazano, że ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje jedynie art. 91 ust. 1 ustawy gminnej, oznacza to naruszenie przez Wojewodę art. 91 ust. 3 i art. 85 ustawy gminnej – przez brak wskazania przepisów prawa materialnego, z których wynikałaby sprzeczność z prawem badanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Rady Miejskiej w Siewierzu. Dokument studium został bowiem sporządzony z naruszeniem art. 10 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru § 8 pkt 2 ma zastosowanie do wszystkich zmian wprowadzanych do studium. Podtrzymał Wojewoda także zarzut naruszenia § 8 pkt 3 rozporządzenia (brak jednolitego tekstu studium).

Natomiast w zakresie problematyki art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzając naruszenie tego przepisu oparł się na negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 roku w której stwierdzono, że zmiana zainwestowania związana ze zmianą studium wpłynie negatywnie na Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 Lipienniki w Dąbrowie Górniczej.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Siewierzu podtrzymała co do zasady swoją argumentację ze skargi. Podkreśliła, że § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium (...) stanowi podstawę przeprowadzenia analizy uwarunkowań i ustalenia kierunków rozwoju tylko na obszarze objętym zmianą, a następnie sporządzenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Wskazano także, że obecna zmiana studium została przeprowadzona identyczną metodą, jak wcześniej dwukrotnie przeprowadzone zmiany studium (w 2006 r. i w 2008 r.), co nie było kwestionowane przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że sporną w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy przy zmianie studium ograniczonej do wskazanego w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium terenu obowiązuje art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowaniu przestrzennego gminy, rozumiany jako obowiązek sporządzenia ujednoliconego rysunku uwarunkowań i ujednoliconego tekstu studium dla całej gminy, a nie jedynie dla obszarów objętych zmianą. Nadto czy zmiana studium może być sporządzona jedynie na podstawie § 8 pkt 2 rozporządzenia, czy też także na podstawie § 8 pkt 1.

Następnie Sąd podkreślił, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Dokonując zatem ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia) organu gminy, organ nadzoru obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda jest zobowiązany do wskazania istotnego naruszenia prawa i uzasadnienia tego faktu.

Zdaniem Sądu I instancji w żadnym przypadku za istotne naruszenie prawa nie może zostać uznana interpretacja przepisów i to odmienna od dotychczas stosowanej przez organ nadzoru, a właśnie na interpretację przepisów jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego powołał się pełnomocnik Wojewody na rozprawie w dniu 20 października 2011 r.

Artykuł 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą dla zmiany studium wymagany jest ten sam tryb, jaki przewidziany został do jego uchwalenia w wersji pierwotnej. Oznacza to w przypadku zmiany studium konieczność odpowiedniego stosowania art. 9-13 powołanej ustawy. Procedurę zmiany studium rozpoczyna podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27). Jak podkreślił Sąd, możliwość zmiany studium (wyłączając przypadki obowiązkowej zmiany) jest wyrazem samodzielności gminy w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3). W konsekwencji gmina może przystąpić do zmiany studium w każdym czasie. Przepis art. 27 ustawy odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Jest to istotne, bowiem zmiana studium może dotyczyć przedmiotowo węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego studium. Zmiana może więc dotyczyć obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. W takiej sytuacji art. 9 ust. 3 ustawy nie będzie miał zastosowania, gdyż nie reguluje on trybu sporządzania studium (bądź zmiany studium), lecz określa jeden z aspektów przedmiotowych studium to jest określenie granic opracowania, który w przypadku zmiany studium, może mieć węższy zakres.

W uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wskazano tereny (nr 1 i 2) objęte zmianą studium. Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą. Oznacza to, że § 4 ust. 1 tego rozporządzenia określający zawartość projektu studium znajduje zastosowanie do terenu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu jako terenu objętego zmianą.

Z materiału planistycznego wynika, że zmiana została sporządzona i była wyłożona do publicznego wglądu, została ona przeprowadzona w obszarach określonych w załącznikach graficznych do uchwał o przystąpieniu do zmiany studium. Zmiana ta nie dotyczy przypadku określonego w § 8 pkt 2 rozporządzenia bowiem nie dotyczy ona uzupełnienia studium o poszczególne ustalenia, ale jest zmianą dotyczącą wyznaczonych w uchwałach o przystąpieniu obszarów, na których zmienia się politykę przestrzenną i ustala inne niż dotychczasowe lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Załączniki do uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczą obszaru zmiany studium (§ 8 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1). Istotnie nie sporządzono uwarunkowań dla obszarów nie wskazanych do zmiany studium, bowiem takiego obowiązku nie przewiduje § 8 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzono natomiast analizę uwarunkowań i ustaleń kierunków rozwoju na obszarze objętym zmianą, a następnie sporządzono ujednolicony projekt studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Załącznikami do zaskarżonej uchwały (zawierającymi ustalenia zmiany) uczyniono załączniki wymienione w § 2 pkt 2 podpunkt 1-5, które wyczerpują wymagania § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie terenu objętego zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Skoro więc nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3 (jako nieobowiązującego w przypadku zmiany części studium) i art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ustawy.

Dalej Sąd stwierdził, że nie doszło także do naruszenia art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które to naruszenie należy zakwalifikować do naruszenia zasad sporządzania studium. Zgodnie z powołanym art. 55 ust. 2 projekt dokumentu studium nie może być przyjęty, jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia wskazanego w kontrolowanym rozstrzygnięciu art. 55 ust. 2 powołanej ustawy, bowiem na żadnym z etapów strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jak również w prognozie oddziaływania zmiany studium na środowisko (rozdziały 5.2..6; 5.2.7, 8) nie stwierdzono, iż projekt zmiany studium może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nadto, z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że projekt nie podlega uzgodnieniu w trybie art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a z tego z kolei wynika, że nie oddziaływuje on negatywnie na obszar Natura 2000.

Sąd nie dopatrzył się także istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium określonego w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż w szczególności zmiana została przeprowadzona na obszarze objętym uchwałami o przystąpieniu i była wyłożona do publicznego wglądu.

Sąd nie podzielił także stanowiska organu nadzoru, że § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium (...) ma zastosowanie do wszystkich zmian wprowadzonych do dokumentów studium. Stanowisko organu w tej kwestii potwierdza nie tylko protokół rozprawy z 20 października 2011 r., ale także odpowiedź na skargę z dnia 3 sierpnia 2011 r. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest nie do pogodzenia z zapisami § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, na podstawie którego możliwe jest przeprowadzenie analizy uwarunkowań i ustaleń kierunków rozwoju tylko na obszarze objętym zmianą, a następnie sporządzenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Natomiast, jeżeli nawet przyjąć, że jest to naruszenie prawa - to skoro organ doszedł do takiej oceny w następstwie interpretacji przepisów, to w ocenie Sądu, przesądza to o nieistotnym charakterze naruszenia prawa, a więc uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności uchwały.

Sąd podzielił natomiast zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując jednak, że naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, które stanowiło następstwo interpretacji przepisów prawnych.

Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony akt nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając Sądowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie,

b) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację,

c) § 8 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez błędną jego interpretację;

2. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 134 i 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Siewierz, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna w pewnym zakresie jest uzasadniona, ale zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, co do istoty, odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 91 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 141, poz.1591 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego błędne zastosowanie, naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz naruszenia § 8 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 18, poz. 1233) poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 134 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Należy podzielić stanowisko skarżącego Wojewody Śląskiego, że pogląd Sądu I instancji w kwestii zakresu kompetencji nadzorczych, sprowadzający je do możliwości stwierdzania nieważności uchwał organów samorządu tylko w przypadkach istotnego naruszenia prawa idzie zbyt daleko. W myśl art. 91 u.s.g. "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Wskazywane w doktrynie i w orzecznictwie na "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie sprowadza się do stwierdzania, że zakres kompetencji organów nadzoru nie ogranicza się do odpowiednio stosowanych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, że przepis ust. 4 art. 91 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" nie oznacza, że tylko rażące, takie jak określone w art. 156 k.p.a., naruszenia prawa dają organowi nadzoru kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie za nieistotne naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. uznaje się takie naruszenia jak: pomyłki w datach powoływanych jako podstawa prawna uchwał, powołanie podstawy nieaktualnej w dacie podejmowania uchwały w sytuacji gdy nowa ustawa zawiera tożsame upoważnienie dla jej podjęcia, niepowołanie pełnej podstawy gdy taka istnieje, błędy matematyczne, oczywiste pomyłki. Wszelkie inne naruszenia prawa dają wojewodzie kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. W przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakres kompetencji organu nadzoru i sądu administracyjnego wyznacza przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis różnicuje te kompetencje w zależności od tego czy naruszenie prawa polega na naruszeniu zasad sporządzania studium i planu, czy też naruszenie to wiąże się z naruszeniem trybu podejmowania takich uchwał. W pierwszym przypadku – każde naruszenie zasad skutkuje stwierdzeniem nieważności, w drugim – tylko istotne naruszenia trybu pozwalają na stwierdzenie nieważności. Nieważność przedmiotowych uchwał powoduje także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takiej, ustawowej różnicy zakresu kompetencji organu nadzoru i sądu administracyjnego w zależności od rodzaju naruszenia prawa nie można pomijać w procesie wykładni. W odniesieniu do tej kwestii stanowisko Sądu I instancji należy uznać za częściowo błędne.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, czy w istocie doszło do naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy Siewierz z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie przepisu § 8 powołanego rozporządzenia, a tym samym czy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając to naruszenie za nieistotne dokonał błędnej wykładni. W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Naruszenie trybu sporządzania studium lub - jak w rozpoznawanej sprawie - jego zmiany musi być istotne. Brzmienie przepisu § 8 ust. 2 nie daje podstawy do uznania wadliwości w postaci braku ujednoliconego projektu studium za naruszenie istotne. Wskazany przepis stanowi, iż projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Określenie "pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p." wymaga wykładni, nie jest bowiem jasne czy odnosi się także do sytuacji gdy zmianie ulegają wszelkie uwarunkowania i ustalenia odnoszące się do określonych części obszarów gminy. Sytuacja faktyczna w rozpoznawanej sprawie jest odmienna od tej, która wynika wprost ze wskazanego przepisu. Zmiana studium może przybierać różny charakter, może dotyczyć obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy i zmieniać wszystkie wcześniejsze uwarunkowania i ustalenia na tym określonym obszarze, może też polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na całym obszarze gminy. W rozpoznawanej sprawie zmiana studium obejmuje nie pojedyncze ustalenia, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., ale określone obszary Miasta i Gminy Siewierz: obszar położony w Czekance – Gmina Siewierz oraz obszar położony w obrębach Wojkowice Kościelne i Warężyn – Gmina Siewierz, dla których określono nowe uwarunkowania i zawarto nowe ustalenia. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wykazanie istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w oparciu o powołany i niejasny przepis § 8 rozporządzenia wymaga jego wykładni a tym samym naruszenie to – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie ma charakteru istotnego, o jakim mowa w art. 28 u.p.z.p. co może potwierdzać fakt braku ingerencji nadzorczej przy wprowadzaniu wcześniejszych zmian Studium. Istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy to naruszenie określonych przepisów prawa, które prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzanego aktu. Celem prawodawcy było wprowadzanie zmian w studium w sposób czytelny, zrozumiały dla adresatów. Projekt zmiany studium był wyłożony do publicznego wglądu z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Podjęta uchwała wprowadza zmiany w studium (załącznik nr 1 stanowi ujednolicony tekst studium), ustalenia dotyczące obszarów objętych zmianami są zawarte w załącznikach do niej (1-6) i orzeka o utracie mocy uchwał w przedmiocie Studium oraz zmiany Studium w granicach wskazanych obszarów. W sytuacji, gdy zmianami objęte były określone obszary, fakt ustalenia w załączniku nowych uwarunkowań dla tych właśnie obszarów, z pominięciem pozostałych terenów gminy, jest wynikiem przyjętej formy i zakresu zmian. Innym zagadnieniem jest to, czy po tylu zmianach ustalenia studium są czytelne i zrozumiałe, co Rada powinna mieć na względzie w przypadku wprowadzania dalszych zmian.

W konsekwencji należało uznać, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 tej ustawy.