Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1584/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skarg M. P. oraz M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. F. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 grudnia 2016r. nr [...] Prezydent Miasta K. na wniosek [...] spółki z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalno - usługowego w postaci dwóch obiektów kubaturowych, połączonych wspólnym garażem podziemnym, do którego prowadzi jeden wjazd z działki nr [...] przez działkę nr [...] , na działkach nr [...], [...], obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...], przy ul. [...]".

Uzasadniając decyzję organ I instancji podkreślił brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, wskazał na przeprowadzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, z której niezbicie wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji pozyskano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska z dnia 22.09.2016r, ZIKiT w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego z dnia 30.09.2016r, oraz możliwości połączenia z drogą publiczną , opinie i uchwałę nr XXVIII Rady Dzielnicy XI z dnia 19.12.2016r., stanowisko Zespołu Urbanistycznego. Do decyzji zostały dołączone wymagane załączniki: warunki zabudowy jako załącznik nr [...] wraz z załącznikiem graficznym oznaczonym jako numer [...] oraz jako załącznik nr [...] wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000.

Od decyzji odwołanie wniosła M. P. zarzucając niekompletność wniosku. Wg niej nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, w tym rodzaju i funkcji zastanej zabudowy, jej gabarytów co spowodowało naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ustalono parametry nowej zabudowy w sposób odbiegający od parametrów już istniejącej zabudowy mieszkalnej na działkach sąsiednich. Ma to swoje znaczenie wobec sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane ma być wewnątrz kwartału zabudowy jednorodzinnej, a zabudowa usługowa jest zlokalizowana w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Jest to także niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, nie prowadzi do kontynuacji, lecz zmiany charakteru otoczenia nowej inwestycji. W sposób nieuprawniony i nieuzasadniony odstąpiono od podstawowej metody ustalania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy czyli średniej dla obszaru analizowanego, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Pomimo, iż zauważono w analizie niską wysokość elewacji i kalenicy budynków sąsiadujących , ustalono te parametr dla nowych budynków w większej wartości. Nie określono ilości miejsc postojowych w które powinna być wyposażona inwestycja , co jest wyraźnym naruszeniem § 2 pkt.6 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Naruszony został również przepis art.107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia w decyzji dla przyjęcia ustalonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Odwołanie złożyła również B. Ż., która podniosła, że ustalone gabaryty nowych budynków nie będą kontynuowały dotychczasowej zabudowy. Nierzetelnie wyliczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanego obiektu, biorąc do wyliczeń wysokość kościoła, budynku szkoły, podobne zarzuty dotyczą wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy i szerokości elewacji. Ustalona kubatura nowego obiektu zdominuje swoją wielkością sąsiednią zabudowę, a nadto przyczyni się do naruszenia murów sąsiedzkich, pozbawi doświetlenia. Przewidywany garaż podziemny nie jest wstanie pomieścić ilości samochodów, które prawdopodobnie będą tam stawać .

Odwołanie złożyła również M. F. C. podnosząc, że analiza urbanistyczno - architektoniczna niektórych parametrów: wysokości elewacji frontowej, attyki i okapu, wysokości kalenicy, wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek, geometria dachu zostały wykonane na podstawie błędnych obliczeń, oraz wymiarów niezgodnych z występującymi w terenie. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) nie powinien być liczony jako średnia arytmetyczna, lecz jako średnia ważona. Należy ustalić wskaźnik oddzielnie dla każdej działki, bez żadnej tolerancji. Podobnie oddzielnie dla każdego obiektu powinna zostać ustalona wysokość elewacji frontowej zwłaszcza wobec występujących znacznych różnic tego parametru w sąsiedztwie jak też wobec znacznego pochylenia terenu. W tym przypadku zakres dopuszczalnej tolerancji powinien zostać zmniejszony. Podobne uwagi zostały podniesione odnośnie wysokości kalenicy, z wnioskiem o określenie maksymalnej nieprzekraczalnej wysokości w metrach n.p.m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2017r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1073), § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu II. 2. a Załącznika nr [...] do decyzji dotyczącej warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. . 4, art. 5, art. 74 ustawy z dnia 27.04.2001 r - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), pod względem ochrony zieleni i orzekło w tym zakresie w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa wolnostojąca, oraz wbudowana w budynkach mieszkalnych, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne. Linia zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego została wyznaczona w oparciu o przepis § 4 pkt.4 rozporządzenia w odległości 3m od granicy z działka, nr [...] obr..[...]. Teren inwestycji kubaturowej nie przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na teren inwestycji. Przy ul. [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...] budynki są sytuowane w odległości ok. 4., m od krawędzi jezdni (dz. nr [...]), ok. 3 m od krawędzi jezdni (dz. nr [...] oraz ok. 2 m od krawędzi jezdni (dz. nr [...]). Wyznaczono linię zabudowy jako tzw. drugą linię zabudowy , będącą kontynuacją południowej ściany budynku na działce sąsiednie nr [...] obr. [...]

Wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wskaźniki powierzchni zabudowy na terenie analizowanym są bardzo różnorodne, mieszczą się w przedziale: dla zabudowy usługowej 15% do 23%, zaś dla zabudowy mieszkaniowej w przedziale 12-72 %. Opierając się na informacjach zawartych w Internetowym Serwerze Danych Przestrzennych przedstawiono kilkadziesiąt pomiarów tego parametru dla działek w obszarze analizowanym. Średnia dla badanego wskaźnika wynosi ok. 32%. Przedstawiono oddzielnie wyniki pomiarów wskaźnika zabudowy dla kwartału ulic: [...] i K. , w którym zlokalizowana ma zostać wnioskowana zabudowa. Średnia wynosi tutaj 41 %. Wszystkie działki zabudowane, graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji posiadają wyższe wskaźniki niż podane powyżej średnie wskaźniki.

Ustalenie wskaźnika zabudowy dla działek nr [...] , [...] obr. [...] na poziomie 32 % z tolerancją do 1 % ( przedział 31 % do 33%) ma odniesienie wprost do średniej z obszaru analizowanego, wynika z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia , a także ma na celu wpisanie planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny, nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa a w końcu ma dać zapewnienie harmonijnego powiązania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i drobnej zabudowy jednorodzinnej. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wskazując w wartości nie mniejszy niż 40 %. Kolegium nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie , gdyż zostały dostatecznie dla tego parametru udokumentowane w analizie urbanistyczno - architektonicznej , oraz przedłożonych mapach ewidencyjnych. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. II SA/Sz [...] LEX nr 2196042)

Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego obliczenia średniej wielkości omawianego wskaźnika jako średniej arytmetycznej, zamiast średniej ważonej rozumianej jako przeliczenie stosunku procentowego sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek, organ podał, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też rozporządzenia, nie nakłada obowiązku stosowania tej metody. Powszechnie przyjętą metodą ustalania temu parametru jest wyliczanie go jako średnia arytmetyczna i to ta metoda stanowi zasadniczą metodę obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy na terenie analizowanym Możliwe jest posłużenie się średnią ważoną, ale wyłącznie w ramach odstępstw od zasad ogólnych, czyli na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr [...]

Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są również bardzo zróżnicowane, uzależnione od funkcji i formy zabudowy. Przy zabudowie usługowej w przedziale 13m - 68 m, zaś przy zabudowie mieszkaniowej pomiędzy 5m, a 20m. Średnia dla całego obszaru analizowanego wynosi ok. 15m, zaś dla budynków mieszkalnych ok. 12m. W badanej decyzji została wyznaczona szerokość elewacji południowo-wschodniej dla nowych budynków od strony ul. [...] (front działki) w wartości 12m z tolerancją do 20% (średnia wartość w obszarze analizowanym). Kolegium uznało, że kontynuacja wartości średniej z obszaru analizowanego jest działaniem uzasadnionym i odpowiada zasadzie wyznaczania tego parametru wyrażonej w §. 6 ust. 1. Dopuszczalna jest także orzeczona tolerancja w wartości do 20%.

W zakresie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na terenie analizowanym są bardzo różnorodne i zależne od funkcji budynków. Mieszczą się w przedziale: dla zabudowy usługowej 6m do 18m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej w przedziale 3-12 m W analizie przedstawiono kilkadziesiąt pomiarów tego parametru dla działek w obszarze analizowanym. Średnia dla badanego wskaźnika wynosi ok.7m . Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji z drobną zabudową mieszkaniową jednorodzinną przedstawiono oddzielnie wyniki pomiarów tego parametru dla kwartału ulic: [...] i K. , w którym zlokalizowana ma zostać wnioskowana zabudowa. Wysokości te, jak wynika z przeprowadzonej analizy wahają się od ok. 4.5 m (dz. [...] i [...]) do ok. 8 m (dz. [...]/5). Średnia wynosi tutaj ok. 6m.

Ustalenie w badanej decyzji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na poziomie 6m z dopuszczalną tolerancją do 0.5 m w górę i w dół uzasadnioną względami technologicznymi, została zdaniem Kolegium w sposób szczegółowy i jasny zbadana i nie budzi wątpliwości. Wbrew zarzutom ustalenie omawianego parametru wprost nawiązuje do wartości tego parametru w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...], [...] i K. (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]), co zostało podkreślone zarówno w zał. Nr [...] - "wyniki analizy" w decyzji k. 339 jak i samej analizie. Kolegium zaakceptowało także zamieszczone w tych dokumentach wyjaśnienie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie 6 m z tolerancją do 0.5 m pozwala na uskokowe kształtowanie wysokości nowej zabudowy i jej dostosowanie do uwarunkowań wynikających z ukształtowania terenu. Istotna informacją jest , że ustalona wysokość elewacji nie będzie przekraczać nie tylko wartości tego parametru występującej w najbliższym sąsiedztwie jak i w obszarze analizowanym. Zapewni ona w opinii uprawnionego Analizatora , oraz organu I instancji zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego , oraz uzupełnienia tkanki urbanistycznej tej części miasta.

Podobnie w ocenie Kolegium poprawnie przeprowadzono ustalenie kolejnego parametru - geometrii dachu, ustalając dla nowej zabudowy (obydwu brył) zgodnie z § 8 Rozporządzenia i wynikami przeprowadzonej analizy dach połaciowy o kącie nachylenia 15 ° - 45.° Także ustalenie wysokości głównej kalenicy 9,5m z tolerancją do 0,5m, z dowolnym kierunkiem kalenicy w stosunku do frontu działki, z warunkiem maksymalnej wysokości nie przekraczającej rzędnej 242,5 m.n.p.m. zostało rozstrzygnięte na podstawie analizy zbioru istniejących konstrukcji dachów w terenie analizowanym, oraz posiada odniesienie do kwartału zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pomiędzy ul. [...], [...] i K. bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji (zał. Nr [...] decyzji) .

W ocenie składu Kolegium ustalone w analizie i następnie w badanej decyzji wskaźniki i parametry zostały wyznaczone w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, zaś sama analiza jest rzetelna i brak jest podstaw do odmówienia jej wiarygodności i mocy dowodowej Teren inwestycji wskazany we wniosku Inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ponieważ działki nr [...],[...] obr.[...] są położone w granicach administracyjnych Miasta K., nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W związku ze zmianą przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w

kwestii zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów zachodzi konieczność skorygowania ustaleń w zakresie ochrony zieleni przez uwzględnienie stanu prawnego wynikającego ze zmian w ustawie w kwestii zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. P. oraz [...].

M. P. zarzuciła naruszenie:

- art. 15 k.p.a. wyrażającego fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez ograniczenie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikającego z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 4, art. 5, art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. póz. 1232 ze zmianami, pod względem ochrony zieleni - załącznik nr l pkt II.2 lit. a, punkt pierwszy, tiret piąty i orzeczenie tej kwestii w odmienny sposób - tylko do jednej instancji oraz nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozbawiając Skarżącą możliwości złożenia środka odwoławczego, co powoduje ie decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, z uwagi na fakt, że nowa zabudowa znacząco odbiega od dotychczasowej charakterystyki urbanistycznej

- § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie dopuszczalnego wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla inwestycji projektowanej

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu l instancji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z wadliwym uzasadnieniem, brakiem zamieszczenia przez Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikającego z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 4, art. 5, art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zmianami), pod względem ochrony zieleni - załącznik nr [...] pkt II.2 lit. a, punkt pierwszy, tiret piąty, nie przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i orzeczenie w odmienny sposób, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie

- art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego poprzez niezastosowanie się Organu l i II instancji do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr [...], w którym WSA wskazał aby Organ l instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalił warunki zabudowy dla dwóch budynków a nie jednego, co stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu.

W uzasadnieniu podkreślono, iż wg WSA z wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr [...] wątpliwości dotyczyły już samego wniosku inwestora. Jak wynika z akt sprawy inwestor [...] Spółka z o.o. złożyła swój wniosek w dniu 24 stycznia 2014 r. obejmujący żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Do wniosku tego dołączono rysunki, z których wynika, że zamierzenie to obejmuje dwa budynki zlokalizowane na działce nr [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) pod pojęciem budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Częściowe uzasadnienie odstąpienia od podstawowej metody ustalania wskaźnika dopuszczalnej powierzchni nowej zabudowy, określonej w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia znajduje się w analizie urbanistycznej, jednakże nie sposób zgodzić się z przytaczanymi tam powodami i uznać je za uzasadniające zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Uzasadnienie wynikające z analizy urbanistycznej nie stanowi części uzasadnienia decyzji, w którym to uzasadnieniu powinny znaleźć się powody dla których organ wyznaczył określony wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zabudowy, inny niż ustalony dla obszaru analizowanego. W treści analizy urbanistycznej, organ argumentował ustalenie takiego wskaźnika z uwagi na możliwość zrównoważenia rozwoju tej części miasta. Zdaniem skarżącej argument ten może uzasadniać odpowiednie podniesienie wysokości zabudowy czy też ustalenie określonej linii zabudowy. Nie stanowi natomiast wystarczającego uzasadnienia do nadmiernego zagęszczenia zabudowy, szczególnie przy posługiwaniu się wskaźnikami zabudowy dla nieruchomości leżących nie tylko przy ul. [...] ale także innych ulic jak przy ul. [...] i [...] Inne nieruchomości wzdłuż ulicy [...] nie charakteryzują się tak wysokimi wskaźnikami zabudowy jak przyjęte w analizie urbanistycznej nieruchomości bezpośrednio przylegających do działek [...], [...], obr. [...].

Organy ustalając także dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy planowanej na działkach [...] i [...], obr. [...], ewid. [...] naruszyły § 7 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla całego obszaru poddanego analizie. Wartość ta ustalona została na 6 metrów. Ponadto zastosowano dopuszczalną tolerancje dla odstępstw od tej wysokości w postaci 0,5 metra. Jednak prawie wszystkie budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdujących się w kwartale zabudowy pomiędzy ulicą [...] i K. charakteryzują się zdecydowanie niższymi wysokościami górnych krawędzi elewacji frontowych. Analogiczne do wyżej opisanego przypadku wskaźnika dopuszczalnej powierzchni nowej zabudowy, w przypadku dopuszczalnej wysokości zabudowy organy nie wskazały żadnych przesłanek przemawiających za zwiększeniem wskaźnika powyżej wyliczonej średniej, nadto błędnie obliczono wskaźnik dopuszczalnej wysokości. Przy obliczaniu wskaźnika dopuszczalnej wysokości zabudowy należy brać pod uwagę średnią dla zabudowy najbliżej sąsiadującą z projektowaną inwestycją zabudowania. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się 11 nieruchomości, z czego 9 jest zabudowanych. Tylko dwa z budynków na tych nieruchomościach ma więcej niż 6 metrów wysokości, natomiast większość z nich jest jeszcze niższych.

[...] powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, zakwestionowała przyjęte jako prawidłowe przez organy parametry wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, głownie z powodu pominięcia działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także wysokości planowanej zabudowy co do górnej elewacji frontowej. Wg skarżącej analiza architektoniczno-urbanistyczna została wykonana w sposób, który nie odzwierciedla rzetelnie zabudowy na obszarze wokół planowanej inwestycji, w konsekwencji kwestionuje ona wyznaczenie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W szczególności średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) nie powinien być liczony jako średnia arytmetyczna, lecz jako ważona. Błędny sposób liczenia wskaźnika ma poważne skutki przestrzenne, szczególnie tam, gdzie w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie powierzchni i powierzchni zabudowy. Ponadto w analizie pominięto działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki te mają niskie wskaźniki powierzchni zabudowy, więc ich wyeliminowanie zniekształca wynik obliczeń średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Ponadto błędnie wskazano powierzchnię zabudowy dla działek [...] i [...], których powierzchnia wynosi 2405 m2. Ponadto w obliczeniach pominięto działki zabudowane [...], [...], [...], bowiem analizę wykonano na nieaktualnej mapie z 22 maja 2015 r. Po uwzględnieniu tych uwag średni wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działek wynosi 26 %. Ponadto wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) powinien być liczony osobno dla każdego segmentu. W kwestii ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ze względu na duże zróżnicowanie wysokości istniejących budynków oraz fakt znacznego pochylenia terenu inwestycji w kierunku ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ustalona dla każdego budynku z osobna. Dla segmentu położonego na działce [...] powinna ona wynosić 4.7 m, zaś dla segmentu położonego na działce [...] 6,4 m. Daje to odpowiednio 2 kondygnacje na działce [...] i 3 kondygnacje na działce [...]. Konieczność takiego ukształtowania parametru wysokości związana jest z faktem, że projektowana zabudowa znajduje się w enklawie zabudowy jednorodzinnej i powinna z nią komponować. Zakwestionowano także ustalenie wysokości kalenicy, które także nie uwzględnia różnic wysokości w terenie. W konsekwencji także w odniesieniu do tego parametru powinien on być zróżnicowany dla każdego segmentu z osobna i powinien wynosić dla segmentu położonego na działce [...] 8.3 (rzędna 240. 5 m n.p.m), a dla segmentu położonego na działce [...] 9.2 (rzędna 239.6 m n.p.m). Z analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono parametr maksymalnej nieprzekraczalnej wysokości projektowanych budynków na 242.5 m n.p.m. W toku postępowania pominięto także negatywne stanowisko Rady Dzielnicy [...] Duchackie, w której zwrócono m.in. uwagę na zbyt małą liczbę miejsc parkingowych.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 roku wydany do sygnatury II SA/Kr [...], mimo że dotyczy analogicznej inwestycji, tego samego inwestora i na tym samym terenie, to jednak nie zapadł w niniejszej sprawie i dla tego nie jest dla organów i Sądu w niniejszej sprawie wiążący. Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest trafny. Podkreślić jednak należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku, którym WSA w Krakowie uchylił obydwie decyzje o warunkach zabudowy dla analogicznego zamierzenia, jak kontrolowane w niniejszej sprawie.

Dlatego też za podstawową wadę kontrolowanych decyzji należy uznać błędne zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako jednego, a nie dwóch budynków i co za tym idzie błędne ustalenie parametrów dla jednego, a nie dwóch budynków. Przypomnieć należy, że już z samego wniosku inwestora wynika, że żądanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (wniosek z dnia 30.06.2016 roku – k.1 akt administracyjnych). Do wniosku tego dołączono koncepcję urbanistyczno-architektoniczną składającą się z części tekstowej i rysunkowej, z której jednoznacznie wynika, że zamierzenie to obejmuje dwa budynki zlokalizowane na działkach nr [...], [...]. (akta administracyjne sprawy - karty nr [...]). W opisie koncepcji (punkty 2-4, k.8 akt) wprost użyto zwrotów: "proponuje się dwa budynki mieszkaniowo-usługowe...", "budynki będą posiadały 3 kondygnacje...", "przewiduje się w każdym budynku po 14 mieszkań".

W związku z w/w wyrokiem WSA z dnia 1 kwietnia 2016 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr [...], na wezwanie organu inwestor zmienił samą nazwę planowanego przedsięwzięcia z dwóch, na jeden budynek składający się z dwóch odrębnych obiektów kubaturowych. (pismo z dnia 10.08.2016 roku – k.37 akt administracyjnych). Opis przedsięwzięcia, wynikający z przedłożonej przy składaniu wniosku przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej nie został przy tym zmieniony. Podkreślić jednak trzeba, że sama zmiana nazwy, bez zmiany charakterystyki planowanego zamierzenia opisanego w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, nie powoduje automatycznie zmiany planowanej inwestycji. Skoro z charakterystyki inwestycji jednoznacznie wynika, że zamiarem inwestora nadal będzie budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach i fundamenty, to planowana inwestycja dotyczy dwóch, a nie jednego budynku. Okoliczność istnienia wspólnego dla obu budynków garażu podziemnego nie może natomiast zmieniać poglądu co do samego planowanego zamierzenia obejmującego budowę dwóch odrębnych, a nie jednego budynku.

Dalej należy wskazać, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyznaczenia parametrów architektonicznych, które winny być ustalone dla dwóch, a nie dla jednego budynku, jak to ustalił organ. Z decyzji o warunkach na budowę (która wiąże organ architektoniczno-budowlany) winno przy tym jednoznacznie wynikać, dla jakiego pod względem formalnym przedsięwzięcia wydano decyzję. Niedopuszczalna jest natomiast sytuacja aby zamierzana inwestycja w rozumieniu przepisów była dwoma budynkami, a decyzja wydawana była dla budynku jednego.

Kończąc tę część rozważań należy wskazać, że linia orzecznicza sądów co do kwalifikacji obiektu składającego się z dwóch części nadziemnych połączonych garażem podziemnym jako dwóch budynków jest jednolita i była wyrażana na płaszczyźnie spraw dotyczących zarówno warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Poza wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr [...], przykładowo można wskazać na wyroki WSA w Krakowie: z dnia 8 października 2013 roku sygnatura akt II SA/Kr [...]; z dnia 20 października 2016 roku sygnatura akt II SA/Kr [...]; z dnia 19 września 2017 roku sygnatura akt II SA/Kr [...], czy z dnia 11 stycznia 2018 roku sygnatura II SA/Kr [...]. Poza ostatnim, wszystkie te wyroki są prawomocne, przy czym pierwszy z nich był zaskarżony skargą kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 roku, sygnatura akt II OSK [...], w całości aprobując pogląd sądu I instancji w powyższym zakresie (wyroki dostępne na stronie NSA, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: [...]).

Kolejną wadą kontrolowanego postępowania jest oparcie się organów na nieprawidłowo sporządzonej analizie, która w ponownym postępowaniu będzie wymagała uzupełnienia i poprawienia.

Zacząć należy od tego, że analiza nie uwzględnia dwóch objętych w całości analizą, zabudowanych działek o nr [...] i [...]. Działka nr [...] przy tym bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, a zatem pominięcie zabudowy na niej istniejącej, może istotnie wpływać na prawidłowość ustalonych wartości parametrów nowej zabudowy.

Dalej należy wskazać, że przeprowadzając analizę, w obliczeniach uwzględniono kilka działek, które znajdują się w obszarze analizowanym jedynie częściowo (działki nr: [...], [...], [...]), przy czym również kilka takich działek, (które znajdują się w obszarze analizowanym jedynie częściowo) nie została w obliczeniach uwzględniona. Są to działki wskazywane przez skarżącą [...] o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakim kryterium kierował się urbanista i organ tak dobierając działki do analizy. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej, tak I instancji jak i II instancji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innych dowodom odmówił ich wiarygodności. Skoro strona w toku postępowania podnosiła kwestie związane z nierzetelnym ustaleniem wskaźników zabudowy i doborem poszczególnych działek i ta okoliczność ma znaczenie dla tej sprawy, to obowiązkiem organów było wskazanie, dlaczego nie uznano za trafne stanowiska M. F. i dowodów dołączonych przez nią do odwołania w zakresie doboru działek do analizy i wyliczenia wskaźników. Sąd zarzuca więc to, że organy obu instancji, a w szczególności organ II instancji nie uzasadniał powodów nie uwzględnienia innych działek i wskaźników zabudowy niż te, które podała osoba sporządzająca analizę, mimo że strona postępowania podnosiła w tym zakresie uargumentowane zarzuty. Motywów doboru do obliczeń takich działek ani urbanista, ani organ nie wyjaśnił.

Zastrzeżenia ponadto budzi ustalony wskaźnik wysokości planowanych budynków. Jak wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako zasadę przyjmuje się ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a gdyby ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Jak wynika z treści analizy, w tej sprawie ustalono ten parametr na podstawie średniej wielkości zabudowy występującej na obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że podstawowym celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego dla danego obszaru. Owo zachowanie ładu przestrzennego może polegać zarówno na niezakłócaniu istniejącego ładu przestrzennego, jak i wprowadzaniu takiego ładu w obszarze, w którym taki ład nie istnieje. Wysokość projektowanego budynku w sposób bezpośredni wpływa na ład przestrzenny i taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, projektowana inwestycja otoczona jest budynkami jednorodzinnymi o nieznacznych wysokościach i niższych niż parametr dopuszczony dla planowanej inwestycji. W żaden sposób nie wyjaśniono w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czy będzie miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego tego obszaru, przy wybudowaniu budynków wyższych od zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji. Z zaskarżonych decyzji wynika, że dla planowanej zabudowy dopuszczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o ok. 10% (6,5 m.) większą niż średnia zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji ( ok. 6 m.). Analogicznie – choć w mniejszym stopniu wygląda kwestia wysokości do kalenicy. Jednocześnie zarówno z analizy jak i z uzasadnienia decyzji nadal nie wynika przekonująco, czy będzie miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego dla tego obszaru, przy uwzględnieniu wybudowania budynków w takim stopniu wyższych od zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji.

Kończąc należy natomiast wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący sposobu obliczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także prezentuje taki sam pogląd jaki wyraził Sąd w wyroku z 1 kwietnia 2016 roku, że prawidłową metodą ustalania tego parametru jest wyliczanie go jako średnia arytmetyczna. Nie jest też trafny zarzut pominięcia zabudowanych działek o nr [...] i [...]. W kontrolowanej sprawie działki te zostały uwzględnione w analizie. Brak też podstaw do wyrażania poglądu, aby działka [...] była wielokrotnie używana (jak to wskazano w skardze) do wyznaczenia wyższego współczynnika powierzchni zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są wadliwe, naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i §§ 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej [...] zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł., a na rzecz M. P. zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł. oraz zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie [...]zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.