Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1252/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 66 , 71 , 81
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art 7 , 77 , 80 , 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3 , 134 , 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 997,00zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 czerwca 208 r. ([...] na podstawie art. 104 kpa, art. 60 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073) Wójt Gminy M. ustalił na wniosek A. S. i D. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznym: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, co, energii elektrycznej oraz instalacjami zewnętrznymi: gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr [...] do działki [...] w L..

Organ podał, co następuje:

Działka nr [...] o pow. 0,0968 ha, klasy gruntów R III a, jest własnością A. S.; położona jest w terenie bezpośrednio sąsiadującym z istniejącą zabudową mieszkaniową, jednorodzinną. Są to działki budowlane; ilość istniejących budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich pozwala na określenie warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Przedmiotowa działka ma kształt prostokąta, o dłuższym boku o długości około 46 - 47 metrów, zorientowanym na kierunku północ/południe. Krótszy bok działki (wschód/zachód), a tym samym szerokość działki, wynosi około 21 metrów. Działka ta, o niewielkim spadku w kierunku północnym, leży bezpośrednio przy drodze publicznej, gminnej, położonej przy zachodniej granicy działki. Istniejące uzbrojenie na działce oraz w terenie sąsiednim w zakresie: wody, kanalizacji, energii elektrycznej i gazu pozwala na pełne zasilenie projektowanego budynku w media. Wnioskowana inwestycja nie jest inwestycją mającą negatywny wpływ na środowisko naturalne.

Działka położona jest w obszarze, dla którego nie ma obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. działka [...] znajdowała się w terenach przeznaczonych upraw polowych, w planie uchwalonym dnia 24 czerwca 2005 r. w terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie II OSK 2062/09 NSA stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r.

Zgoda na zmianę sposobu użytkowania terenów rolnych i leśnych uzyskana w trybie wykonywania planu miejscowego, dla planu z 2005 roku, utraciła ważność, a wnioskowany teren nie był objęty zgodą rolną uzyskaną w trybie sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 w/w ustawy, a więc dla planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 roku. Zgodnie z art. 7ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (DZ.U. 2017/1161) nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Działka [...] spełnia wszystkie w/w wymagania. Cała działka położona jest w odległości nie większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej, a także od drogi publicznej, jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, położona jest w terenie zwartej zabudowy zdefiniowanym w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga więc zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wobec spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczono obszar i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy– zgodnie z przepisami rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z warunkami określonymi przez zakłady branżowe, wnioskowana inwestycja posiada możliwość zasilania w media niezbędne do funkcjonowania obiektu.

Integralną część decyzji stanowią 4 załączniki: nr 1 "Warunki zabudowy"; nr 2 - mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji; nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej część tekstowa"; nr 4 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej część graficzna".

W załączniku nr 1 określono parametry zamierzonej inwestycji, a mianowicie:

- linię zabudowy jako linię nieprzekraczalną - 6 m od granicy działki drogowej;

- wskaźnik wielkości nowej zabudowy - 0,19;

- szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 17 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – maksymalnie 5,10 m z dopuszczeniem tolerancji 0,8 m.;

- dach dwuspadowy, symetryczny, kąt nachylenia od 250 do 400;

- maksymalna wysokość kalenicy – 8,2 m.

W załączniku nr 3 wskazano, że w wyniku analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej. Występują także budynki gospodarcze oraz garażowe - wolnostojące i dobudowane do budynków mieszkalnych - związane z zabudową podstawową - mieszkaniową, jednorodzinną. Projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowić więc będzie kontynuację funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej i istniejącej w obszarze analizy.

W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, zbliźniaczonej - zabudowane w granicy pomiędzy działkami sąsiednimi. W obszarze analizowanym występują budynki parterowe, jednokondygnacyjne, a także dwu - i trzykondygnacyjne, z trzecią kondygnacją w poddaszu; występują zróżnicowane dachy: od dachów płaskich, po dachy dwu, cztero i wielopołaciowe (wielospadowe), o kalenicach zróżnicowanych w stosunku do drogi głównej. Stwierdzono też brak zauważalnego i czytelnego uporządkowania tych parametrów zabudowy. Uwzględniając wniosek inwestora ustalono, że wnioskowany budynek należy zaprojektować jako wolnostojący, parterowy, przekryty dachem dwuspadowym, symetrycznym. Przyjęte rozwiązanie nie zaburzy ładu przestrzennego w istniejącym układzie urbanistycznym. Stanowić będzie uzupełnienie i kontynuację istniejącej zabudowy.

W analizie uwzględniono linie zabudowy na najbliższych nieruchomościach, gdyż ten parametr zabudowy nie jest uporządkowany, jednoznaczny i czytelny. Istniejące różnice linii zabudowy od drogi na ww. nieruchomościach spowodowały, że przyjęto linię zabudowy rozumianą jako "nieprzekraczalną linię zabudowy" w odległości 6,0 m od granicy działki drogowej (dz. nr [...]) – droga gminna nr [...] W konsekwencji ustalono, że projektowany budynek należy zlokalizować w nieprzekraczalnej linii zabudowy – w odległości 6 metrów od granicy działki drogowej.

Wskaźnik zabudowy w obszarze analizy to od ok 0, 06 do ok. 0,33, a średni wskaźnik zabudowy to 0,17. Biorąc pod uwagę duży rozrzut pomiędzy minimalnym i maksymalnym wskaźnikiem zabudowy oraz oczekiwania inwestora do warunków przyjęto wielkość maksymalną 0,19. Wskazano przy tym, że wprowadzony parametr nie zaburzy ładu przestrzennego w istniejącym układzie urbanistycznym.

Zgodnie z wynikami analizy szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 8,0 m do 23,0 m. Średni, wyliczony wskaźnik wynosi 13,5 m. Biorąc pod uwagę średnią, wyliczoną wielkość oraz możliwość dopuszczenia tolerancji 20% - zgodnie § 6 w/w rozporządzenia - uwzględniając również oczekiwania inwestora, po przeanalizowaniu istniejącego układu urbanistycznego, przyjęto do warunków szerokość elewacji frontowej w wysokości max 17,0 metrów. Ustalono, że przyjęta wielkość nie zaburzy ładu przestrzennego w istniejącym układzie urbanistycznym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono dla nowej zabudowy jako wartość średnią w obszarze zabudowy, która wynosi 5,10 m. Przedział wielkości w obszarze analizowanym to od 3,0 m do 9,0 m. Do warunków przyjąć więc należy wielkość max 5,10 m, z możliwością tolerancji 0,80 m.

Ustalono również, że obszarze analizowanym występuje duża różnorodność dachów – od dachów płaskich, po dachy wielospadowe o kątach pochylenia połaci dachowych w przedziale od 9° do 50°. Przyjęto do warunków kąt pochylenia w przedziale 25° do 45°. Z kolei średnia, wyliczona wysokość kalenicy to 8,2 m, a wysokość kalenicy minimalna to około 5,5 m; wysokość maksymalna to około 11,0 m. W konsekwencji do warunków przyjęto wielkość średnią, tj. 8,2 m. Nie ustalono kierunku głównego kalenicy dachu względem drogi. W przypadku rozczłonkowani rzutu budynku dopuszczono przykrycie obiektu dachami o rożnej wysokości - lub wysokości kalenicy- przy zastosowaniu warunków geometrii dachu – pochylenie połaci dachu o takim samym kącie. Zaakceptowana linia okapu to – minimalny wysięg okapu – 0,5 m.

Załącznik nr 4, na kopii nieopisanej mapy, przedstawia zakreślony wokół terenu inwestycji obszar analizy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. B., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 29 ust. 6 ustawy - o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy między innymi dla budowy zjazdu, pomimo tego, że zgodnie z powyższym przepisem ustawy budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

- § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach;

- § 5 ust. 1 - 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy;

- § 6 ust. 1 - 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej;

- § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości zabudowy;

- art. 7, 8, 10, 11 i 77 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 28 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania;

- art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. [...]), na podstawie art. 54, 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze 1. Uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej budowy zjazdu z drogi publicznej (gminnej na działce nr [...] i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania dotyczącego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr [...] do działki [...]; 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył oceny organu I instancji i w znacznej części treść załącznika nr 3 oraz podał, co następuje:

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wymogom formalnym,

o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 tego rozporządzenia.

Linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od granicy działki drogowej drogi gminnej. Parametr ten nie jest uporządkowany, a w analizie uwzględniono linie zabudowy na najbliższych nieruchomościach. Rozwiązanie takie pozwala zachować ład przestrzenny, a przedstawione w decyzji uzasadnienie przyjętego rozwiązania zasługuje na uwzględnienie.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie 0,19 - jako wielkości mieszczącej się w wielkościach istniejących wskaźników na terenie analizowanym. Wartość ta jest niewiele wyższa od średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 0,17 i niższa od wartości maksymalnych wynoszących 0,33. Przyjęte przez organ rozwiązanie jest prawidłowe i pozwala zachować ład przestrzenny.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 17 m. Wartość ta jest wyższa od średniej w obszarze (13,5), ale niższa od wartości maksymalnych wynoszących 23 m. Szerokość elewacji ustalono mając na uwadze układ urbanistyczny, a przyjęta wartość umożliwi prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 5, 10 m, natomiast wysokość kalenicy do 8,2 m - poprzez nawiązanie do średnich wartości w obszarze.

Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Nie stoi też w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. np. II SA/Kr 1290/10).

Ustalone parametry zostały w sposób szeroki umotywowane, ustalone zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno- urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.

Ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł.

Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej K600676 realizując przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Podzielić należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez wydania decyzji o warunkach zabudowy między innymi dla budowy zjazdu, pomimo że aktualnie brak jest podstaw do orzekania w tym przedmiocie w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie należało bowiem uwzględnić zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., póz. 1440 ze zm.), która posiada wpływ na zakres niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu z działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną do działki [...] nr [...]- tj. stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu. Brak jest przy tym podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Na powyższą decyzję M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

- §4 ust. 1 - 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach;

- §5 ust. 1-2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy;

- § 6 ust. 1-2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej;

- §7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości zabudowy;

- art. 7, 8, 10, 11 i 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 28 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania;

- art. 107 §3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że zabudowa istniejąca na działce numer [...] jest cofnięta od drogi publicznej na odległość znacznie przewyższającą 6 metrów. Z załącznika graficznego nie sposób również wywodzić jaka jest odległość od działki drogowej budynku zlokalizowanego na działce numer [...]. Nadto na załączniku graficznym nr 2 przebieg granicy działki drogowej jest niejednoznaczny. Wątpliwości budzi, czy pogrubiona linia, od której liczona jest odległość 6 m, rzeczywiście stanowi granicę działki drogowej. Przedmiotowa wątpliwość jest szczególnie aktualna przy dokonywaniu analizy przebiegu omawianej granicy przy południowej części terenu inwestycji. Na mapie widoczne jest bowiem kilka różnych linii. Z powyższego wynika, że uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie nie jest odpowiednie, gdyż oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych.

Ponadto, zdaniem skarżącego z decyzji organów I i II instancji nie wynika jednoznacznie w oparciu o który przepis Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, organ wyznaczył linię zabudowy. Zdaniem skarżącego powinna być ona wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadna była więc kontynuacja linii zabudowy występująca na działce nr [...].

M. B. podniósł nadto, że nieprawidłowo ustalono w obu decyzjach wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Przedmiotowy wskaźnik został bowiem ustalony jedynie poprzez określenie poziomu maksymalnego, tymczasem istotny jest również poziom minimalny poszczególnych wskaźników zabudowy. Nie podano przy tym w oparciu, o który przepis rozporządzenia ustalono przedmiotowy parametr. Nadto w decyzji nie wskazano wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o parametr szerokości frontowej, który został ustalony jedynie poprzez określenie maksymalnej szerokości i bez wskazania w oparciu o który przepis Rozporządzenia go ustalono. Jeśli chodzi o wyznaczenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to podniósł skarżący, że organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż ustalono go na poziomie 5,10 m poprzez nawiązanie do średnich wartości w obszarze. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego uznał za prawidłowe dopuszczenie przez organ I instancji tolerancji 0,8 m, czyli 16 %. Organ odwoławczy nie zbadał też prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie kąta pochylenia dachu. Według skarżącego, z akt sprawy nie wynika też, aby organy przeprowadziły głębsza analizę w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postepowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2018 r. M. B. zarzucił organom nadto brak przeanalizowania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz brak aktualności mapy stanowiącej załącznik nr 4 do przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczą czynnością organu jest analiza architektoniczna – budowlana. To ona, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winna stanowić podstawę ustaleń w zakresie wymagań dla nowej zabudowy poprzez rozpoznanie funkcji i cech zabudowy istniejącej. Doniosłość tej czynności wymaga skrupulatnego wykazania, że zastosowano się zarówno do zasad wyznaczania obszaru analizy określonych w § 3 ust. 2, jak i do szczegółowo określonych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia zasad ustalania wskaźników i parametrów.

W rozpoznawanej sprawie analiza – to tylko tabela, w której zawarto parametry zabudowy trzydziestu działek. Analiza (k. 45-42 akt adm.) nie zawiera graficznego załącznika, nie zawiera go także znajdujący się w aktach projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k.63-47 akt adm.) . Można jedynie przypuszczać, że analizę przeprowadzono w obszarze oznaczonym na załączniku nr 4 do decyzji organu I instancji, opracowanym przez autora analizy i autora projektu decyzji. Załącznik ten jednak został opracowany na nieoznaczonej mapie. Nie można zatem stwierdzić, czy mapa ta spełnia wymagania przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odwołuje się § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z w/w przepisami granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1: 500 lub 1: 1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Skoro nie wiadomo, czy obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy i nie wiadomo też, czy uzgodnieniom poddano projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym, czy bez, to ostateczną weryfikację ustalonych parametrów uznać należy za przedwczesną.

Już jednak na obecnym etapie stwierdzić należy, że stanowiące załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji i mające opisowy charakter "Wyniki analizy – część tekstowa" w istocie stanowić mają uzasadnienie przyjętych w decyzji rozwiązań. Rzecz w tym, że ani w tym załączniku, ani w uzasadnieniu samej decyzji, nie wskazano w sposób właściwy podstaw prawnych w postaci odpowiednich jednostek redakcyjnych §§ 4 – 8 rozporządzenia, ani też nie uzasadniono należycie odstępstw od przyjętych w rozporządzeniu zasad. Za absolutnie niewystarczające uznać trzeba stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł.

Nie mogą też stanowić jedynego uzasadnienia stosowania odstępstw od zasad, a więc wyjątków, oczekiwania inwestora. W przypadku wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej zasadnicze znaczenie ma średnia z obszaru analizowanego, nadto § 6 nie przewiduje możliwości określenia jedynie górnej granicy szerokości elewacji. Dla ustalania linii zabudowy § 4 rozporządzenia przewiduje określoną kolejność działań: zanim dojdzie do zastosowania wyjątku z ust. 4, należy sprawdzić, czy zachodzą przesłanki z ust. 3. Dopiero wykluczenie możliwości ustalenia linii zabudowy w opisany tam sposób, daje możliwość innego jej wskazania. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest dostatecznych motywów, dla których – jak się wydaje – nie zastosowano ani ust. 1, ani ust. 3 § 4 rozporządzenia, choć, jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek usytuowany w większej odległości od granicy działki drogowej. Nie wskazano w decyzji, dlaczego dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto średnią z obszaru bez odwołania się do wysokości budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących i dlaczego przyjęto tolerancję w tym zakresie, choć przepisy jej nie przewidują.

W opisanym zakresie sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania, w ramach którego przede wszystkim w sposób prawidłowy sporządzona zostanie analiza architektoniczna – budowlana. Nie wyklucza przy tym Sąd, że wyniki tej analizy będą podobne, czy też zbieżne z ustalonymi w zaskarżonej decyzji, zawsze muszą jednak znaleźć uzasadnienie w materiale sprawy i w konkretnych przepisach prawa.

Nie podziela Sąd zarzutu skargi o braku analizy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji taką analizę przeprowadził, zacytował stosowne przepisy, a także odwołał się do stosownej analizy znajdującej się w aktach sprawy. Analizą tą – jak należy się domyślać – jest opracowanie sporządzone na kopii mapy przez autora analizy architektoniczno- budowlanej i projektu decyzji, w którym kolorem czerwonym oznaczono działkę nr [...], kolorem niebieskim budynki znajdujące się w zwartej zabudowie oraz linią czerwoną przerywaną obszar zwartej zabudowy – "obwiednię 50m od granic działek na których położone są budynki zwartej zabudowy i ich odległość od granic działki na których są położone jest mniejsza niż 50 m.". W omawianym zatem zakresie decyzja została uzasadniona w sposób dostateczny, kwestią do rozważenia jedynie pozostaje stwierdzenie, czy owa analiza, do której organ się odwołuje i jej wnioski pozostają w zgodzie z przepisami prawa.

Stosownie do przepisu art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zawartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zważywszy na skalę mapy, na której przeprowadzono analizę, przyjąć ogólnie można, że rzeczywiście budynki oznaczone na niebiesko, a usytuowane na działkach otaczających działkę [...], tworzą zwartą zabudowę w rozumieniu cyt. przepisu.

Z kolei wg. art. 4 pkt 30 w/w ustawy obszar zwartej zabudowy - to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Jednym z warunków zwolnienia od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III jest to, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze tak określonej zwartej zabudowy (7ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W rozpoznawanej sprawie owa "każda zwarta część gruntu" to w istocie działka nr [...]. W kontekście cytowanych przepisów stwierdzić należy, że autor analizy nie określił odnośnego "obszaru zwartej zabudowy", wadliwie bowiem wyznaczył obwiednię nie "wokół" budynków tworzących zwartą zabudowę, lecz "wokół" działki nr [...]. Choć zatem ostatecznie nie można wykluczyć, że wnioski analizy w zakresie braku potrzeby "odrolnienia" są prawidłowe i zgodne z prawem, to materiał dowodowy, który do tych wniosków doprowadził nie został prawidłowo przygotowany. Wada ta powinna zostać usunięta w ponownym postępowaniu.

Ostatecznie stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono z istotnym naruszeniem art. art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Dlatego decyzje organów obu instancji należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.