Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 97/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. T. i B. T. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z.we W. I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. T.i B. T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na § 2 ust. 2 pkt 1), § 13 ust. 1 pkt 2) i § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. wnosząc o stwierdzenie nieważności przywołanych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 140 ustawy Kodeks Cywilny z dnia 23 kwietnia 1964r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, dalej k.c.) w zw. z art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3, art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 3 i 33 o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 139, dalej u.z.p.), poprzez nadużycie przez organ, przy kształtowaniu treści uchwały władztwa planistycznego wynikającego z przepisów prawa, polegającego na wprowadzeniu bez podstawy prawnej ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania w § 2 ust. 2 pkt 1) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2) i § 13 ust. 2 pkt 2) uchwały, tj. zakazu przebudowy oraz rozbudowy obiektu historycznego znajdującego się przy ulicy M. K. [...] oraz ustaleniu dla terenu, na którym znajduje się wskazana nieruchomość przeznaczenia podstawowego - zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności w układzie wolnostojącym, szeregowym lub bliźniaczym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżących;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i art. 33 u.z.p., poprzez wprowadzenie, bez podstawy prawnej, ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania polegającego na wprowadzeniu w § 2 ust. 2 pkt 1) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2) i § 13 ust. 2 pkt 2) uchwały, zakazu przebudowy oraz rozbudowy obiektu historycznego znajdującego się przy ulicy M. K. [...] oraz ustalenie dla terenu, na którym znajduje się wskazana nieruchomość przeznaczenia podstawowego - zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności w układzie wolnostojącym, szeregowym lub bliźniaczym, mimo braku takich ograniczeń w przepisach określających sposób kształtowania prawa własności w planach zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego Rady Miejskiej W.;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 39 ustawy - Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), oraz art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568), poprzez wprowadzenie ograniczenia korzystania i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej zabytek, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2) i § 13 ust. 2 pkt 2) uchwały ponad te ograniczenia, które wynikają z ochrony zabytków, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego przez organ oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących;

- art. 18 w zw. z art. 25 u.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego, wobec braku powtórnego wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu pomimo zgłoszenia protestów.

W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że wyczerpała przedsądowy tryb zaskarżenia uchwały, a dalej podniosła, że jej interes prawny do wniesienia skargi wynika z tego, iż skarżący są współwłaścicielami dwóch lokali znajdujących się w budynku przy ul. M. K. [...], tj.: lokalu nr [...] i [...], które wchodzą do małżeńskiej wspólności majątkowej.

Skarżący J.T. wystąpił do Prezydenta Miasta W. o pozwolenie na remont i przebudowę, mieszkania położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. M. K. [...]. Z uwagi na wystąpienie, zdaniem organu administracyjnego, nieprawidłowości we wniosku, na skarżącego nałożono obowiązek m. in. doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowości te związane były z kwestią zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz zakazem rozbudowy i przebudowy obiektu historycznego znajdującego się przy ul. M. K.[...]. Doprowadzenie projektu do zgodności z planem miejscowym w tym zakresie było niemożliwe ze względu na zamierzenie budowlane skarżącego. Skarżący wycofał wniosek, co spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie był w stanie doprowadzić projektu do zgodności z miejscowym planem, albowiem plan przewiduje całkowity zakaz przebudowy i rozbudowy budynku. Tym samym pomimo, że skarżący uzyskał zgodę konserwatora zabytków na wykonanie przebudowy zgodnie z projektem, wobec związania organu postanowieniami planu miejscowego, uzyskanie pozwolenia na budowę stało się niemożliwe. W rezultacie skarżący do chwili obecnej nie mogą zrealizować swojego zamierzenia budowlanego, a w ich ocenie postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich prawo własności i są niezgodne z prawem. W związku z powyższym konieczne stało się zaskarżenie wskazanej uchwały do tut. Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, u.s.g.).

Dalej skarżący nadmienili, że nie są pierwszymi właścicielami wskazanych nieruchomości. Również w chwili podejmowania uchwały nie byli właścicielami wspomnianych lokali. Tym samym nie mogli uczestniczyć w procedurze podejmowania uchwały, a zatem wnosić protestów, zarzutów oraz wniosków w celu ochrony swojego prawa. W chwili zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] r., na mocy, której nabyli wskazane lokale, uchwała już obowiązywała. Wskazali, że z informacji uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej wynika, że na wskazaną uchwałę wpłynęła jedna skarga do sądu administracyjnego, która wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 911/11) została oddalona. Skarga ta nie została wniesiona przez ówczesnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. M. K. [...].

Dalej skarżący wskazali, że Rada Miejska W. wprowadzając do uchwały § 13, naruszyła ich prawo własności, które polega na tym, że przyjęte w nim rozstrzygnięcie jest dowolne i nie ma podstaw prawnych. § 13 uchwały stanowi:

"1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN-5 ustala się następujące przeznaczenie:

1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności w układzie wolnostojącym, szeregowym lub bliźniaczym;

2) uzupełniające - usługi nieuciążliwe, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 1).

2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia:

1) w przypadku przebudowy, modernizacji lub dobudowy obiektów obowiązująca linia zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających z: KD-3 (ul. Z. N.), KD-5 (ul. K. Sz.), KD-6 (ul. M. K.);

2) zakazuje się rozbudowy lub przebudowy obiektu historycznego, znajdującego się przy ulicy M. K. [...].

Zdaniem skarżących również § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały, nie znajduje uzasadnienia w prawie. Wskazano tam definicję "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", przez którą należy rozumieć "lokalizację budynku jednorodzinnego zawierającego nie więcej niż 2 mieszkania lub jedno mieszkanie i jedno pomieszczenie usługowe lub budynku wielorodzinnego zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, szeregowym i bliźniaczym".

W ocenie strony skarżącej wskazane przepisy są sprzeczne z prawem oraz wynikają z nadużycia władztwa planistycznego. Ich zdaniem lokalny prawodawca bez podstawy prawnej dokonał ograniczenia prawa własności wprowadzając ograniczenia dotyczące sposobu zabudowy oraz ograniczając zakres możliwych robót budowlanych dla nieruchomości. Obecnie - wobec brzmienia zaskarżonej uchwały, skarżący nie mogą dokonać żadnej przebudowy i rozbudowy nieruchomości, nawet zgodnej z decyzją konserwatora zabytków.

Skarżący podnieśli, że nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób wpływać na sposób wykonywania prawa własności oraz je ograniczać. Niemniej jednak, wpływ ten powinien znajdować swoje uzasadnienie w przepisach prawa, gdyż prawo własności znajduje ochronę zarówno w Konstytucji, jak i w Kodeksie Cywilnym oraz ustawach regulujących kwestie zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie tego prawa należy do wyjątków, zaś jakakolwiek ingerencja w to prawo wymaga podstawy prawnej.

Skarżący próbowali doszukać się podstaw do tak szerokiej władczej ingerencji w przysługujące im prawo własności, wprowadzone zaskarżonymi przepisami, jednak nie znaleźli ich zarówno w przepisach prawa, jak i w uzasadnieniu organu, otrzymanym w trybie dostępu do informacji publicznej. Również w uzasadnieniu do projektu uchwały brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do wprowadzonych ograniczeń w zakresie przebudowy i rozbudowy nieruchomości położonej przy ul. M. K. [...].

Dalej podniesiono, że ubiegając się o pozwolenie na przebudowę oraz remont mieszkania położonego przy ul. M. K. [...], strona wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o pozwolenie konserwatorskie zgodnie z wymogiem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. z dnia 8 listopada 2017r.; Dz. U. z 2017r. poz. 2187). Miejski Konserwator Zabytków decyzją nr [...] pozwolił na prowadzenie robót w zakresie remontu mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] we W., zgodnie z projektem budowlanym wywodząc, że zakres robót objęty projektem nie jest sprzeczny z ustawą i nie powoduje degradacji walorów historyczno- kulturowych obiektu. Zatem skoro konserwator zabytków, jako osoba, która jest specjalistą w zakresie ochrony zabytków, nie widzi przeciwskazań w zakresie robót zaproponowanych przez skarżących, to niezrozumiałe jest wprowadzenie takich ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje również odpowiedź Urzędu Miejskiego W., udzielona w trybie informacji publicznej. Na pytanie jakie jest uzasadnienie dla wprowadzenia w § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały zakazu rozbudowy lub przebudowy obiektu historycznego, znajdującego się przy ul. M. K. [...], Urząd Miejski W. poinformował, że wpis nieruchomości przy ul. M. K. [...] do rejestru zabytków stanowił wystarczającą przesłankę do objęcia jej ochroną polegającą na zakazie rozbudowy lub przebudowy. Ponadto, Biuro Rozwoju W. nie jest w posiadaniu innych dokumentów w tej sprawie. Dodatkowo, w odpowiedzi wskazano, że osiedle Zalesie objęte jest ścisłą ochroną konserwatorską, i to również przesłanka do wprowadzenia ustaleń polegających na zakazie rozbudowy lub przebudowy.

Skarżący podnieśli, że w ustawie brak jest podstaw do tego, aby obiekt wpisany do rejestru zabytków objęty był niejako automatycznie zakazem rozbudowy lub przebudowy. Przebudowa czy rozbudowa wymaga zgody konserwatora, z samego faktu objęcia obiektu budowlanego ochroną konserwatorską, ale sama w sobie nie ogranicza rozbudowy czy przebudowy. Tym samym odpowiedź Urzędu Miejskiego nie znajduje uzasadnienia w prawie. Uzasadnienie Urzędu Miejskiego jest o tyle chybione, że jeśli sam wpis do rejestru zabytków stanowiłby podstawę do umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu przebudowy oraz rozbudowy zabytku, to każda nieruchomość położona na tym osiedlu powinna być objęta takim zakazem, ponieważ całe osiedle Z. zostało wpisane do rejestru zabytków. Jednak takim zakazem objęte zostały tylko niektóre nieruchomości, w tym nieruchomość przy ul. M. K. [...]. Również w przepisach z zakresu prawa budowlanego nie ma i nie było przeciwskazań do tego, by sposób zagospodarowania terenu wpisanego do rejestru zabytków był inny niż wskazany w uchwale tj. zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Ponadto, nie ma zakazów odnośnie rodzajów prac budowlanych, które mają być prowadzone przy budynkach wpisanych do rejestru zabytków. Oprócz wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, ustawa nie określała żadnych zakazów dotyczących prac budowlanych na obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru budynków, a także odnośnie sposobu zabudowy terenów wpisanych do rejestru zabytków.

W związku z powyższym, Rada Miejska W.nie miała żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia tak istotnych ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości położonej przy ul. M. K. [...]. Wpisanie zarówno nieruchomości jak i terenu, na którym jest ona położona do rejestru zabytków, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazanych ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 18 w zw. z art. 25 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego, wobec braku powtórnego wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu pomimo zgłoszenia protestów, skarżący podnieśli, że zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z.we W., część wniesionych protestów zostało uwzględnionych. Zgodnie natomiast z art. 25 u.p.z.p., "jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnieniu wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.". Jednym z wymogów, wskazanym w art. 18 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. jest wyłożenie planu i prognozy do publicznego wglądu. Zgodnie z informacją uzyskaną z Urzędu Miejskiego w trybie informacji publicznej, pomimo uwzględnienia części protestów do planu, ponowne wyłożenie projektu planu nie miało miejsca. Stanowi to naruszenie procedury planowania.

Wreszcie skarżący nadmienili, że dla osiedla Z. został przygotowany nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z niewiadomych jednak przyczyn, proces jego uchwalania został wstrzymany. Obecnie jest po etapie opiniowania i po uzgodnieniach. Projekt nowego planu nie zawiera ograniczeń w zakresie prac budowlanych przy nieruchomości przy ul. M. K. [...].

Sformułowane wyżej zarzuty oraz argumentację skarżący wsparli licznymi odwołaniami do dorobku judykacyjnego sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w momencie nabycia przez wnioskodawców nieruchomości w dniu 16 czerwca 2015 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. obowiązywał od praktycznie 10 lat i od tego czasu jego zapisy były i są powszechnie dostępne w Dzienniku Urzędowym Województwa D. oraz na stronie internetowej miasta W.. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby przed nabyciem nieruchomości skarżący mogli zaznajomić się z ograniczeniami inwestycyjnymi wynikającymi z ustaleń planu.

Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. M. K. [...] w obowiązującym planie miejscowym znajduje się na terenie MN-5, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, a wprowadzenie definicji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz wybranych usług nieuciążliwych, wbrew zarzutom skarżących, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Dalej organ podkreślił, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązująca w okresie opracowywania projektu planu, upoważniła organy gminy, wyznaczając jednocześnie granice ich władania, do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca zagwarantował także społeczeństwu czynny udział w procesie planistycznym poprzez możliwość złożenia wniosków do projektu planu, zapewnienie informacji o wyłożonym projekcie oraz uzyskanie kopii wypisów i wyrysów, a także możliwość złożenia protestów i zarzutów dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. W związku z powyższym w przedmiotowej procedurze planistycznej zapewniony został udział społeczeństwa poprzez zawiadomienie właścicieli nieruchomości o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., które miało miejsce od 1 września 2003 r. do 29 września 2003 r. Każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, mógł wnieść protest, a każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, mógł wnieść zarzut. Skorygowanie projektu planu w ww. zakresie nie skutkowało – zdaniem organu - koniecznością ponawiania procedury planistycznej.

Odnosząc się z kolei do dalszych zarzutów skarżących, wyjaśniono, że definicja zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności wynikała ze zmiany sytuacji prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach, która miała miejsce w trakcie opracowywania planu miejscowego. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.), obowiązujące na dzień podjęcia uchwały intencyjnej, określało zabudowę jednorodzinną jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Natomiast w 2002 r. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690), które uchyliło rozporządzenie z 1994 r., określiło budynek mieszkalny jako budynek wielorodzinny zawierający 2 lub więcej mieszkań, budynek jednorodzinny i budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, a zabudowę jednorodzinną jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi. Definicja zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności była zatem odpowiedzią na przeprowadzoną w ustawodawstwie zmianę, a także jednocześnie pozwoliła uwzględnić politykę przestrzenną prowadzoną od etapu Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała nr [...] z dnia [...] r.) i zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uwzględniających uwarunkowania historyczne tego rejonu miasta.

Dalej organ podniósł, że Osiedle Z. wpisane jest do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] r., a cały obszar objęty obowiązującym planem znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ponadto obiekt przy ul. M. K. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] r. Zasady zagospodarowania oraz parametry zabudowy w przedmiotowym planie zostały określone po szczegółowych analizach urbanistycznych. Osiedle Z. jest wyjątkowe w strukturze funkcjonalno- przestrzennej miasta. Przemawia za tym nie tylko jego willowy charakter czy licznie występujące tu zabytki wpisane do rejestru i ewidencji zabytków, ale także istotne jest jego położenie na W.W., w sąsiedztwie koryta rzeki O., Parku Sz. i Cz. W. W związku z powyższym sporządzane na tym obszarze plany miejscowe w jak największym zakresie powinny chronić zasoby przyrodnicze, kulturowe, historyczne i architektoniczne. Wprowadzona definicja zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, która dopuściła powstanie na mocy ustaleń planu maksymalnie 4-ch mieszkań w budynku oraz ustalony zakaz rozbudowy i przebudowy niektórych obiektów historycznych, niezależnie od ochrony konserwatorskiej, miały zabezpieczyć osiedle przed niepożądanym dogęszczaniem zabudowy, w tym w szczególności przed realizacją zabudowy wielorodzinnej o dużej intensywności.

Dalej organ podniósł, że używane w obowiązującym planie sformułowanie "zakazuje się rozbudowy i przebudowy (...)" sugerowało zakaz ingerencji w wielkość kubatury budynku, a także w jego parametry użytkowe i techniczne, co nie jest sprzeczne z aktualnie obowiązującą definicją "przebudowy", która została wprowadzona w 2005 r. po uchwaleniu planu miejscowego. Przywołane przez skarżących pozwolenie konserwatorskie (decyzja nr [...] z dnia [...] r.), dotyczy zaś wyłącznie remontu mieszkania a nie jego przebudowy i rozbudowy. Decyzja ta stanowi jeden z etapów procesu wydawania pozwolenia na budowę, które jednocześnie musi uwzględnić inne przepisy odrębne i być zgodne z obowiązującym prawem miejscowym. Istotnym jest, że przedmiotowy plan miejscowy nie zakazuje remontu. Również we wskazanym przez skarżących sporządzanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Z.we W. (zainicjowanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.) zapisy te są w zasadzie utrzymane, mimo braku skarżonego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów. Projekt planu wprowadza bowiem na przedmiotowym obszarze możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej o szczegółowo określonych gabarytach, tj. w formie willi miejskiej rozumianej jako budynek wielorodzinny wolno stojący z jedną klatką schodową, o powierzchni zabudowy nie większej niż 250 m2, liczbie kondygnacji naziemnych nie większej niż 3, odznaczający się wysokim poziomem rozwiązań architektonicznych całej bryły, o liczbie mieszkań nie większej niż 4, na działce budowlanej nie mniejszej niż 1200 m2. Jest to podyktowane faktem, iż zgodnie z intencjami zarówno obowiązującego planu jak i sporządzanego projektu, niezależnie od ochrony konserwatorskiej, było niedopuszczenie do nadmiernego zwiększenia intensywności zabudowy zabytkowego założenia urbanistycznego. Nie można zatem stwierdzić, że sporządzany projekt nie wprowadza ograniczeń w tym zakresie. Ponadto, nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami odrębnymi ustanawianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, których zamierzeniem jest ochrona istniejącego zagospodarowania czy zainwestowanie zgodnie z założonymi w planie parametrami urbanistycznymi.

Organ podniósł, że prawo własności jest wartością chronioną przepisami Konstytucji RP zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 a także art. 140 k.c., jednak może być ono ograniczone przepisami ustawy, w tym przypadku o zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zarówno ramy swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa jak i uprawnienia do ochrony interesu prawnego innych osób.

Zdaniem organu, strona skarżąca nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego. Tymczasem skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, co oznacza tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Wreszcie organ podniósł, że każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, ale również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych nie można jednak uznać za naruszające prawo, jeżeli ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z.we W.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżących.

Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z przepisów kształtujących prawo własności, a dokładniej skarżący wskazują, że są współwłaścicielami dwóch lokali znajdujących się w budynku przy ul. M. K. [...], tj.: lokalu nr [...] i [...], które wchodzą do małżeńskiej wspólności majątkowej. Niniejsza nieruchomość w obowiązującym planie miejscowym znajduje się na terenie MN-[...], dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności w układzie wolno stojącym, szeregowym lub bliźniaczym, zdefiniowanej jako lokalizacja budynku jednorodzinnego zawierającego nie więcej niż 2 mieszkania lub jedno mieszkanie i jedno pomieszczenie usługowe lub budynku wielorodzinnego zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, szeregowym i bliźniaczym. Dodatkowo, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono usługi nieuciążliwe, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, tj. usługi nieuciążliwe z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw, opieki zdrowotnej rozumianej zgodnie z określeniami zawartymi w § 2 ust. 2 pkt 4 lit. c, e, z wyjątkiem szpitali, przychodni, instytucji i placówek opieki społecznej. Wreszcie w kwestionowanym także przez skarżących § 13 ust. 2 pkt 2 lokalny prawodawca wprowadził zakaz "rozbudowy lub przebudowy obiektu historycznego, znajdującego się przy ulicy M. K. [...]".

W ocenie Sądu wprowadzając obowiązek przestrzegania określonych wskaźników zagospodarowania terenu gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawnieni byli do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez określone w nim przeznaczenie terenu - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności kształtując możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości. Tym samym pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego § 13 ust. 2 pkt 2 jako podjętego z przekroczeniem władztwa planistycznego. Przepis ten w swym brzmieniu zakazuje skarżącym rozbudowy i przebudowy budynku zlokalizowanego przy ul. M. K. [...], przy czym - jak to wynika z akt sprawy – jedyną podstawą dla podjęcia takiej decyzji przez lokalnego prawodawcę jest to, że Osiedle Z. wpisane jest do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] r., a cały obszar objęty obowiązującym planem znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ponadto obiekt przy ul. M. K. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] r.

W kontekście powyższego wskazać przede wszystkim trzeba, iż zgodnie z art. 3 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.). Regulacja ta stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to gmina jest ustawowo odpowiedzialna za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można więc skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga jednakże w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego. Wyważenie to sprowadza się przede wszystkim do uwzględnienia przy zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza: 1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walorów architektonicznych i krajobrazowych, 3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych, 4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, 6) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (por. art. 1 ust. 2 u.z.p.).

W ocenie Sądu regulacja § 13 ust. 2 pkt 2 stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy gdyż w sposób bezpodstawny i nad wyraz szeroki ingeruje w chronione na płaszczyźnie konstytucyjnej oraz w art. 140 k.c. prawo własności, pozbawiając skarżących prawa do jakiejkolwiek rozbudowy i przebudowy obiektu, który wpisany jest do rejestru zabytków. Co więcej - ingerencja ta nie znajduje swojego uzasadnienia także w postanowieniach ustawy o ochronie zabytków, która to traktuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obok m.in. wpisu do rejestru – za jedną z form ochrony zabytków (por. art. 7 ustawy o ochronie zabytków). Nie sposób bowiem nie zauważyć, że względem zabytku wpisanego do rejestru, a z takim niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku obiektu przy ul. M. K. [...], ustawodawca wprowadził szczególne regulacje dotyczące robót budowalnych podejmowanych przy takim zabytku. Statuują one m.in. konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na : prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zmiany przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni (por. art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Tym samym skoro ustawodawca podejmując regulacje dotyczące reglamentacji przy podejmowaniu robót budowalnych w żadnym miejscu a priori nie wprowadza zakazu polegającego na rozbudowie lub przebudowie obiektu, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym było podejmowanie takich regulacji w zaskarżonym miejscowym planie względem obiektu, który jest wpisany do rejestru zabytków bez podania innych niż wpis do rejestru podstaw takiego działania. Tym samym w ocenie Sądu przepis § 13 ust. 2 pkt 2 jako naruszający art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3, art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 3 i 33 u.z.p. podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bowiem wskazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił już jednak twierdzeń strony w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Pierwszy z przywołanych przepisów definiuje pojęcie zabudowy o niskiej intensywności, z kolei drugi ustala przeznaczenie uzupełniające jako usługi nieuciążliwe z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw, opieki zdrowotnej rozumianej zgodnie z określeniami zawartymi w § 2 ust. 2 pkt 4 lit. c, e, z wyjątkiem szpitali, przychodni, instytucji i placówek opieki społecznej. Przyjęcie niniejszych założeń uzasadnione było charakterem Osiedla Z. i jego lokalizacją. Stąd lokalny prawodawca chcąc utrzymać willowy charakter obowiązującej tam zabudowy oraz położenie w sąsiedztwie koryta rzeki O., parku Sz. i cz. W. za zasadne uznał wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z uzupełniającymi usługami nieuciążliwymi. Tym samym działając w granicach zakreślonych art. 1 ust. 2 u.z.p. lokalny prawodawca kształtując zabudowę na terenie oznaczonym symbolem MN-5 w zakresie przeznaczenia uzupełniającego uwzględnił wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także dot. ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Wydaje się bowiem, że wspomnianego charakteru Osiedla nie da się pogodzić z dopuszczeniem tam innych usług niż nieuciążliwe, czy też zagęszczenia zabudowy. Stąd podjęcie zaskarżonych przepisów nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W tym miejscu Sąd chciałby również zauważyć, że kwestionując § 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały i wnosząc stwierdzenie jego nieważności sama strona skarżąca nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenie swojego interesu prawnego względem uzupełniającego przeznaczenia niniejszego terenu. Swoją argumentację zawartą w skardze a wcześniej również w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa koncentruje wobec wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności upatrując w tym ingerencję w jej prawo własności. Jednocześnie jednak nie czyni przedmiotem zaskarżenia § 13 ust. 1 pkt 1, gdzie jest mowa o podstawowym przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem MN-5 jako zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności w układzie wolnostojącym, szeregowym lub bliźniaczym.

Wreszcie odnosząc się do podniesionych zarzutów dot. naruszenia procedury poprzez brak powtórnego wyłożenia planu miejscowego do publicznego wglądu pomimo zgłoszenia i uwzględnienia protestów wskazać trzeba, iż w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu zarzuconego naruszenia trybu postępowania na treść uchwalonego planu i związaną z tym sytuacją prawną skarżących. Ponadto wskazać trzeba, że treść art. 25 u.z.p. nie uzasadnia przyjęcia, że w każdym przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 muszą być ponowione. Użyte w tym przepisie nieostre sformułowanie, że w takiej sytuacji czynności ponawia się "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian" nie zawiera wprawdzie wskazania, jak należy rozumieć pojęcie "w zakresie niezbędnym", ale jednocześnie treść tego przepisu daje wyraźną wytyczną interpretacyjną, aby traktować ponowienie czynności proceduralnych w kategoriach wyjątkowych. Przesłanki ponowienia procedury należy rozważać zawężająco. Oznacza to, że tylko takie zmiany, które dotyczą zmiany funkcji i przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości - bez stworzenia możliwości zgłoszenia zarzutu do projektu w nowym kształcie mogą być kwalifikowane jako naruszenie trybu postępowania planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1134/06, CBOSA). Mając zatem niniejsze na względzie oraz uwzględniając, iż w sprawie nie wykazano w jaki sposób brak powtórnego wyłożenia planu do publicznego wglądu naruszyło interes prawny skarżących przyjąć należy, iż niniejsza okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przez stronę postanowień uchwały.

Konkludując, z przyczyn wskazanych wyżej stwierdzeniu nieważności podlegał § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały, a dalej idącą skargę należało - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalić.