Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 901/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 9897 m2, położonej obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz A. i Z. L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że na podstawie umowy z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. A nr [...] A. i Z. L. nabyli od przedsiębiorstwa państwowego [...] w K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 3282 m2, obręb [...], wraz z własnością budynków i budowli znajdujących się na tej nieruchomości. Na stronie 5 w § 9 aktu notarialnego Rep. A nr [...] wyraźnie wskazano: " (...) A. i Z. małżonkowie L. wyjaśniają, że przedmiotowe nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego kupują na cele prowadzonej przez Z. L. działalności gospodarczej w ramach [...]". Z treści operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. P. T. w dniu [...] sierpnia 2014 r. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że zgodnie z uchwałą nr CXIII/1156/06 RMK z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] położona jest w konturze terenów oznaczonych symbolem U - tereny zabudowy usługowej o przewadze usług komercyjnych. Teren zabudowany jest budynkami o charakterze przemysłowo-usługowym. Według informacji zawartej w bazie danych EGiB ww. działka położona w Krakowie przy ul. [...], jest oznaczona symbolem użytku Bi -inne tereny zabudowane, a usytuowane na niej budynki posiadają funkcję użytkową określoną jako "inne niemieszkalne". Z kolei w drodze umowy z dnia [...] listopada 2002 r. A. i Z. L. nabyli od Spółki pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 6615 m2, obręb [...], obj. księgą wieczystą Kw. nr [...] oraz prawo własności posadowionych na tej działce budynków, budowli i urządzeń, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Na stronie 3 w ust. IV aktu notarialnego Rep. A nr [...] wyraźnie postanowiono: "Z. i A. małżonkowie L. oświadczają, że Z. L. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: [...]" Z. L. z siedzibą w K. przy ulicy [...] (...), zaś przedmiotowe prawa nabywane są w związku z prowadzoną przez niego wyżej opisaną działalnością gospodarczą i na cele prowadzenia tej działalności." Z treści operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. P. T. w dniu [...] sierpnia 2014 r. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że zgodnie z uchwałą nr CXIII/1156/06 RMK z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjna nr [...] położona jest w przeważającej części w konturze terenów oznaczonych symbolem U – tereny zabudowy usługowej o przewadze usług komercyjnych oraz w pozostałej niewielkiej części w konturze terenów oznaczonych symbolem UP – tereny zabudowy usługowej o przewadze usług publicznych. Teren zabudowany jest budynkami o charakterze przemysłowo – usługowym. Z aktualnego badania treści księgi wieczystej nr [...] wynika że jej dziale I ujawnione są obie działki y nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 9897 m2, a zatem stanowią one jedną nieruchomość gruntową. Organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 orzekł m.in. że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcom nie przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ze względów podmiotowych, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyli na cele prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "[...]", jak też ze względów przedmiotowych - z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana infrastrukturą o charakterze przemysłowo -usługowym.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. L. i Z. L. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w prawo własności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołujących Prezydent Miasta Krakowa winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że choć sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej, to jednak "decyzja ta rozstrzyga o roszczeniach natury cywilnoprawnej. Taką właśnie naturę mają przecież prawo użytkowania wieczystego i prawo własności, o czym przekonuje treść Kodeksu cywilnego. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie tych roszczeń winno uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. L. i Z. L., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na podstawie umowy sprzedaży prawa ubytkowania wieczystego oraz własności budynków Rep. A Nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 1997 r. z [...]" z siedzibą w K., na cele prowadzonej działalności gospodarczej - pod firma [...]". Z kolei—prawo, użytkowania wieczystego działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] wnioskodawcy nabyli na podstawie umowy sprzedaży i aktu ustanowienia służebności Rep A Nr [...] zawartej w dniu [...] listopada 2002 r. z [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - pod firmą "[...]" i na cele tej działalności. W konsekwencji, na dzień 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi działek: nr [...] i nr [...],. obr. [...], jedn. ewid [...] byli wnioskodawcy A. L. i Z. L., prowadzący działalność gospodarczą - pod firmą "[...]". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w, prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. 1 a. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1/ w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2/ na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279). 1 b. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do: nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. 3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. 3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. l i la, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust2. Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Jednocześnie należy w tym miejscu wskazać, iż wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej -w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć należy, iż dokonując w wyroku analizy przepisów nowelizujących Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., iż: radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady – uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa (...) zasadniczym skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które — jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, czy też (...) na cele komercyjne, (...) Uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że - w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską, Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy u.g.n., po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego powinny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która -w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora". 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej". Trybunał stwierdza, że uwagi zawarte w piśmie Komisji Europejskiej kierowanym do UOKiK wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania. Konkludując Trybunał stwierdził m.in., iż: Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji (...) jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Organ stwierdził, że powołany przepis przewidywał pierwotnie, iż osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Powołana regulacja nie przewidywała zatem uprawnienia do występowania z takim roszczeniem po stronie m.in. osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, a zatem skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego brak obecnie możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od spółek prawa handlowego, czemu Trybunał dał wyraz wprost w komunikacie ogłoszonym po wydaniu tego wyroku. Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W kontekście powyższego, na gruncie niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż po uwzględnieniu skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 wnioskodawcom jako osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą, będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości na dzień 13 października 2005r. którym zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego sprzed nowelizacji z 2011 r. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tych. nieruchomości, należało odmówić tego przekształcenia. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu, że Prezydent Miasta Krakowa rozstrzygając zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie roszczenia wnioskodawców o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności powinien uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego, a w konsekwencji orzec na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej z 2011 r. obowiązującego w dacie złożenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r., "nie mówiąc już o tym, że gdyby wydał on decyzję nawet do końca miesiąca listopada 2014 r. to i tak w tej dacie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu korzystał w pełni z domniemania konstytucyjności", wyjaśnić należy, że przepisy ustawy przekształceniowej regulują przekształcenie prawa używania wieczystego w prawo własności nieruchomości na drodze administracyjno -prawnej. Natomiast w sprawach administracyjnych zmiana przepisów materialnych przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie powoduje, że organ jest obowiązany orzec na podstawie przepisów "nowych", obowiązujących w dacie wydania! decyzji. W przeciwnym razie decyzja organu obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, spełniającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. L. i A. L. zarzucając naruszenie:

1/ art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania

wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed dniem

17 marca 2015 r. poprzez odmowę ich zastosowania;

2/ art. 190 § 3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzekł on o niekonstytucyjności przepisów prawa bez odroczenia daty ich uchylenia powoduje niemożność zastosowania uchylonych przepisów prawa materialnego w postępowaniach już wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną w dniu publikacji wyroku, czego wynikiem była odmowa zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie sporna pozostaje interpretacja skutków intertemporalnych wydania wyroku o sygn. K 29/13. Nie można zgodzić się z organami obu instancji, iż uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej powoduje brak podstawy prawnej do wydania pozytywnej dla skarżących decyzji. Wojewoda przy tym nie odniósł się do argumentów skarżących w sposób merytoryczny i wyczerpujący. Dokładna analiza jego wypowiedzi wskazuje, że w zasadzie przyznał on skarżącym rację, jednakże wyciągnął z własnej wypowiedzi skutki przeciwne do logicznie wywodzonych. Wymaga powtórzenia za odwołaniem, iż choć sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej, to jednak decyzja ta rozstrzyga o roszczeniach natury cywilnoprawnej. Taką właśnie naturę mają przecież i prawo użytkowania wieczystego i prawo własności, o czym przekonuje treść Kodeksu cywilnego. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie tych roszczeń winno uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. O ocenie organów obu instancji, stan prawny jaki zaistniał po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 10 marca 2015 r. K 29/13 uniemożliwiał dokonania tego przekształcenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przekształcenia tego domagają się osoby (fizyczne) prowadzące działalność gospodarczą, a żądanie to dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami przemysłowo-usługowymi a nie budynkami mieszkaniowymi. W ocenie skarżących, z uwagi na czas wszczęcia postępowania i jego charakter (w istocie cywilistyczny a prowadzony jedynie w formie administracyjnej) organ powinien dokonać żądanego przekształcenia, w oparciu o przepisy ustawy i bez uwzględniania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. W ocenie sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.(dalej; ustawa). Przepis art. 1 pkt 1 tej ustawy po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) uzyskał brzmienie - osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 9 października 2011 r., art. 1 ust. 1 ustawy miał następujące brzmienie: "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności".

Tak więc w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności ograniczał się do osób fizycznych a przekształceniu mogły podlegać wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, garażami (albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę) oraz nieruchomości rolne. Nowelizacja dokonana w dniu 9 października 2011 r. znacznie rozszerzyła podmiotowo i przedmiotowo zakres możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, co zresztą było zamiarem ustawodawcy, o czym świadczy uzasadnienie sejmowego projektu ustawy zmieniającej, z którego wynika, że założonym celem tej zmiany było zdynamizowanie procesów przekształceń prawa użytkowania wieczystego, udrożnienie procedury przekształceniowej, aby przyspieszyć i zwiększyć liczbę postępowań, w wyniku których użytkownicy wieczyści uzyskują prawo własności w stosunku do użytkowanych wieloletnio nieruchomości publicznych. Po dniu 8 października 2011 r. można było domagać się zatem przekształcenia użytkowania wieczyste w prawo własności bez względu na przeznaczenie nieruchomości a domagać się tego mogły także osoby prawne w tym przedsiębiorcy.

Tym niemniej Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje miedzy innymi, iż "uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że - w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską. Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy u.g.n., po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego powinny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która - w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora" (pismo z 28 października 2013 r. COMP.H.3/UD/hvdsD*2013/106265). 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej". Trybunał stwierdza, że uwagi zawarte w piśmie Komisji Europejskiej kierowanym do UOKiK wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania. W ocenie Trybunału, w pełni uzasadnione jest zatem stwierdzenie wnioskodawców, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów. Nie wymaga dowodu teza, że przywileje te w każdym wypadku uwłaszczenia są realizowane kosztem mienia publicznego: państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu. Trybunał nie kwestionuje możliwości szczególnego, wyróżniającego, traktowania przez ustawodawcę pewnych grup podmiotów. Takie traktowanie, aby pozostawało w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej, musi być jednak uzasadnione aksjologicznie. Innymi słowy, muszą za nim przemawiać wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie w rzeczywistości nie stanowi przywileju, lecz raczej jest słuszną rekompensatą, wyrównaniem szansy, czy też zmierza do realizacji praw konstytucyjnych".

Wyrok ten to tzw. orzeczenie zakresowe Trybunału Konstytucyjnego. Istotą tego typu rozstrzygnięcia jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi - wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 10 marca 2015 r. stan prawny, jaki zaistniał z dniem 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność komunalną (własność jednostek samorządu terytorialnego) w zasadzie przywróceniu uległ stan prawny z okresu poprzedzającego nowelizację dokonaną 28 lipca 2011 r. Tak więc przekształcenia tego może skutecznie domagać się osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami oraz nieruchomości rolnych. Pomijając kwestię garaży i nieruchomości rolnych (kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) stwierdzić należy, iż jeżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego nie jest zabudowana "mieszkaniowo", użytkownik wieczysty nie może domagać się dokonania przekształcenia tego prawa ze własność. Z uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku wynika, że w szczególności przedsiębiorcy nie mogą ubiegać się o dokonanie tego przekształcenia z uwagi także na inne aspekty – regulacje europejskie, kwestie udzielania niedozwolonej pomocy publicznej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Po 1119/17 od dnia 17 marca 2015 r. nie można inaczej odczytywać przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji również osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości, które nie spełniały warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie mają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie.

Ponieważ nie budzi sporu fakt, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, objęte użytkowaniem wieczystym są zabudowane budynkami przemysłowo-usługowymi a użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są osoby fizyczne będące przedsiębiorcami, które wykorzystują te budynki na cele prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, w pełni zgodzić należy się z organami obu instancji, że w stan prawny aktualny na dzień orzekania, uniemożliwiał dokonania żądanego przekształcenia tak ze względów przedmiotowych - nie były to nieruchomości przeznczone na cele mieszkaniowe, jak i podmiotowych - z żądaniem dokonania przekształcenia wystąpiły co prawda osoby fizyczne, ale będący przedsiębiorcami i w stosunku do nieruchomości zabudowanych budynkami w których swą działalność realizują.

Zarzuty skargi są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ma pełnowymiarowy administracyjny charakter pomimo, że dotyczy instytucji regulowanych przepisami prawa cywilnego. W praktyce organy często orzekają ingerując w prawo własności, co nie czyni tego postępowania, postępowaniem quasi cywilnym. Także postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ma typowy prawnoadministracyjny charakter – stroną tego postępowania w ramach swych wyłącznych władczych kompetencji (tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i dokonywanego rozstrzygnięcia) jest organ administracji a sprawa wszczęta na skutek zgłoszonego żądania, jest rozstrzygana decyzją administracyjną. W postępowaniu tym brak jakichkolwiek cech cywilistycznych, które znamionuje równorzędność stron i autonomia. Cywilistycznym sposobem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest wykup tego prawa w oparciu o regulację zamieszoną w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Nie może się ostać także argument związany z czasem, w którym złożono wniosek o dokonanie przekształcenia oraz długością (wykraczającą poza ustawowe terminy) przedmiotowego postępowania. Prawdą jest, że postępowanie zostało wszczęte przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w czasie obowiązywania przepisu art. 1 ustawy w brzmieniu umożliwiającym dokonanie żądanego przekształcenia. Prawdą jest także to, że jeżeli organy wydały by decyzję w terminach, o których mowa w art. 35 K.p.a., żądane przekształcenie prawdopodobnie byłoby dokonane (aczkolwiek późniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania i w efekcie uchyleniem decyzji "przekształceniowej" i odmową dokonania tego przekształcenia w oparciu o regulację z art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a.). Tym niemniej fakt taki nie zaistniał a organy obu instancji orzekały w dacie, kiedy stan prawny na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego uległ zmianie, wykluczając możliwość dokonania żądanego przekształcenia. Nadmienić należy, iż strona postępowania administracyjnego niezadowolona z terminów załatwiania jej sprawy ma środki prawne, by proces ten zdynamizować (zażalenie do organu wyższego stopnia oraz skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) z których to środków skarżący jednak nie skorzystali. Organy administracji, także jeżeli działają przewlekle bądź dopuszczają się bezczynności na pewnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania, orzekają (wydają decyzję) według stanu faktycznego oraz prawnego z daty orzekania. Jeżeli dany przepis został uznany za niekonstytucyjny w szczególności, jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie odroczył daty utraty jego mocy obowiązującej (aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nawet odroczenie daty utraty mocy obowiązującej przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny nie niweluje skutku pozbawienia mocy prawnej niekonstytucyjnej regulacji - wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05, z dnia 28 stycznia 2011 r. I OSK 483/10, z dnia 9 czerwca 2011 r., z dnia 4 grudnia 2014 r. akt II OSK 2696/14, z dnia 12 października 2016 r. II OSK 3334/14) organ administracji bezwzględnie związany jest tym orzeczeniem – stanem prawnym jaki orzeczenie to kreuje i niezależnie czy w prowadzonym przez siebie postępowaniu dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości, do nowej regulacji musi się zastosować. W tym stanie rzeczy, z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego niejako nadające nowe brzmienie przepisowi art. 1 ust 1 ustawy, organy obu instancji nie mogły legalnie (zgodnie z obowiązującym prawem) dokonać żądanego przekształcenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.