Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 927/16 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2015 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 927/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2015 r. we Wrześni na drodze krajowej nr 15, po której mogły poruszać się pojazdy o nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Man o nr. rej. [...] i trzyosiową naczepą marki Krone o nr. rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J.H., który wykonywał przejazd drogowy na trasie z Polski ([...]) do Włoch ([...]) z ładunkiem mąki w workach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu R.K.. Stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Nacisk ten wyniósł 10,95 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), tj. przekroczenie o 0,95 t. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R.K. (dalej "skarżący") karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Decyzją z 3 marca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu w ustalonym powyżej stanie faktycznym należało nałożyć karę pieniężną jak za brak zezwolenia kat. IV, określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej "p.r.d."), czyli karę w wysokości 5.000 złotych.

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organu, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d.

WSA wskazał, że przejazd pojazdem poddanym kontroli drogowej odbywał się z przekroczeniem granic RP. Sąd stwierdził, że znane jest mu z urzędu z innych postępowań sądowych (np. sygn. VI SA/Wa 1365/16, sygn. VI SA/Wa 1213/16), że problem dotyczący prawidłowości wdrożenia dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. UE L. z 1996 r. Nr 235, str. 59 ze zm.; dalej "dyrektywa 96/53/WE") do polskiego porządku prawnego został dostrzeżony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który w piśmie z 30 października 2015 r. znak GGI.012.39.2015.003, skierowanym do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego polecił odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 tony (tak jak w niniejszej sprawie). Sąd stwierdził, że stanowisko zawarte w ww. piśmie oraz zaprezentowane w zaskarżonej decyzji budzą wątpliwość i wskazują na niekonsekwencje tego organu która może wskazywać, że organ narusza zasadę równego traktowania podmiotów w podobnych sytuacjach. Skoro bowiem strona wykonywała przejazd z przekroczeniem granic RP i kryteria określone we wskazanym piśmie GITD, jak twierdzi skarżący, zostały spełnione, to niejasne jest, a w każdym bądź razie organ w sposób należyty tego w skarżonym orzeczeniu nie wyjaśnił, dlaczego zgodnie ze wskazanym pismem na skarżącego kara została nałożona, a na inne podmioty w podobnym stanie formalnym i prawnym kara ma nie być nakładana, na co wskazuje ww. pismo.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały, również błędnych ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzonego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości. Zdaniem Sądu korzystniejszym dla skarżącego byłoby przyjęcie, że użyte w sprawie wagi zaniżyły wynik pomiaru, a nie zawyżyły go, a w konsekwencji podniesienie uzyskanego wyniku nawet o maksymalną wartość 2% zaokrąglonych do 0,1 t. W wyniku tego uzyskano by wynik ważenia w wysokości 11,55 t, co klasyfikowałoby przedmiotowe naruszenie do kary przewidzianej jak za brak zezwolenia kategorii VII z przekroczeniem dopuszczalnej normy nacisku osi na drogę o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, za co ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Sąd uznał więc, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.), uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie dokładne stanu faktycznego i godząc w słuszny interes skarżącego, pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niewłaściwym zastosowaniem normy materialnej wynikającej z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. Organ I instancji nieprawidłowo bowiem, zdaniem Sądu, przed wyjaśnieniem znaczenia pisma GITD z 30 października 2015 r. i zawartych w nim wytycznych dla niniejszego postępowania, a także bez przeanalizowania ustaleń kontrolnych pod względem zasady działania na korzyść strony i uwzględnienia zasady równości podmiotów wobec prawa nałożył na skarżącego, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł, z czym zgodził się organ II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy uwzględniając 2% tolerancję błędu w zakresie pomiaru parametrów pojazdu i obniżając uzyskany wynik ważenia w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu skarżącego, a nie wzięły pod uwagę zastosowania tej tolerancji w górę, a więc zawyżenia wyniku pomiaru, co skutkowałoby inną kwalifikacją naruszenia i niższą wysokością nałożonej kary pieniężnej, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły w sprawie rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu skarżącego i określiły rodzaj zezwolenia, który odpowiadał parametrom ww. pojazdu, stosując przy tym tolerancję błędu wynikającą jedynie z wewnętrznych aktów prawnych organów, tj. zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2014 r. nr 28/2014, której zastosowanie w żadnym razie nie miało wpływu na charakter noszenia i wysokość kary pieniężnej nałożonej na stronę, natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych w powszechnie obowiązujących przepisach i przesłanek faktycznych, ażeby przyjąć, że urządzenia wagowe użyte do pomiarów mogły zaniżyć lub zawyżyć wynik ważenia przy czym uwzględniania ww. wartości błędu względem pojazdu skarżącego nie przewiduje nawet Instrukcja obsługi wag typu SAW 10C/II użytych do pomiarów, a które to okoliczności obligowałyby organy do zastosowania jakiejkolwiek tolerancji błędu i tym samym zmiany kwalifikacji naruszenia oraz orzeczenia kary pieniężnej w innej wysokości;

2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in. w bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji powinny odnieść się do okoliczności wykazanych w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 30 października 2015 r. (znak GGI.012.39.2015.003) będących rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas gdy przedstawione w tym piśmie zapatrywanie organu nie stanowiło przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani też nawet ich wiążącej wykładni, wobec czego nie mogło dojść do naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym;

3. prawa materialnego, a to art. 3 w zw. art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przejawiające się w ich niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na bezpośrednim zastosowaniu tych norm w krajowym porządku prawnym, podczas gdy przepisy dyrektywy można bezpośrednio stosować jedynie w sytuacji, gdy jej przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego oraz jeżeli przepisy dyrektywy nie mają charakteru fakultatywnego (umożliwiających stosowanie wyłączeń państwom członkowskim), a postanowienia dyrektywy 96/53/WE zostały w pełni implementowane do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2015 r. poz. 305 ze zm.), zaś art. 7 dyrektywy daje państwu członkowskiemu możliwość stosowania ograniczeń w poruszaniu się po niektórych drogach pojazdami samochodowymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. poz. 802);

4. prawa materialnego, a to art. 64 ust, 1 pkt 1 i ust, 2Tart, 140ahust. 1 pkt 2, art. 140ab ust, 1 pkt 3 lit b) p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do prawidłowo ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego i przyjęcie, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego niewłaściwie zastosowały normę materialną wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., a powinny zastosować przepis art. 140ab ust 1 pkt 3 lit. b) p.r.d, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób oczywisty wskazywał, te skarżący poruszał się po drodze krajowej, na której dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 ton, pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, albowiem jedynie na taką kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia pozwalały dokonane pomiary kontrolowanego zespołu pojazdów w zakresie jego wymiarów, w tym: długości, szerokości, wysokości, masy rzeczywistej oraz przede wszystkim rzeczywisty rozmiar przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy Inspekcji w sposób właściwy zastosowały normę wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie z uwagi na częściowo trafne zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Autor skargi kasacyjnej może sformułować zarzuty skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Należy przypomnieć, że art. 7 k.p.a., stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przewidziana tym przepisem zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem Sąd I instancji – stwierdzając naruszenie przez organ powyższych przepisów – nie wskazał, jakich to czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy organ nie podjął. W uzasadnieniu wyroku zaś wręcz przesądził, że w toku postępowania administracyjnego celem ustalenia nacisku osi zgromadzono kompletny materiał dowodowy. Z treści protokołu kontroli – dopuszczonego jako dowód w sprawie – wynika przy tym jednoznacznie, że dokonany pomiar nacisku pojedynczej osi napędowej wykazał nacisk 11,25 t.

Organy obu instancji, ustalając stan faktyczny odnośnie do nacisku osi, nie poprzestały na treści tego pomiaru, lecz – zakładając 2% tolerancję błędu zaokrągloną do 0,1 t w górę – przyjęły za podstawę wymierzania kary nacisk w wysokości 10,95 t. W tym zakresie powołano się na zarządzenie GITD nr 28/2014 z dnia 17 września 2014 r., zgodnie z którym (§ 29 ust. 7) ze względu na możliwe błędy wskazań wag wynikające z pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia i błędy wynikające z cząstkowego ważenia pojazdów wieloosiowych, wskazania miernika obniża się, a procedury tej nie stosuje się, jeżeli w efekcie suma kar byłaby wyższa od naliczonej z odczytu wskazań wagi bez stosowania tolerancji, o czym stanowi § 29 ust. 8 (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 371/17).

Nie ulega kwestii, że regulacje zarządzenia GITD – nie będąc konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) – nie mogły stanowić prawnie wiążących zasad ustalania kontroli nacisków osi.

Powyższe nie zmienia jednak tego, że argumentacja Sądu I instancji, co do konieczności podwyższenia uzyskanego wyniku pomiaru – gdyż skutkowałoby to inną klasyfikacją naruszenia, a w konsekwencji ustaleniem kary niższej od wymierzonej – nie mają żadnych podstaw prawnych (tak też NSA w wyrokach z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 731/17 i z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 734/17). Wobec tego Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a także że organy nie uwzględniły słusznego interesu skarżącego. Istotnie, art. 7 k.p.a. w swej treści stanowi, że organy administracji publicznej mają mieć też na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak jednak trafnie wskazuje się w doktrynie, nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego w przedstawionym zakresie nie można zaś stosować w przypadku wydawania przez organ tzw. decyzji związanej, podejmowanej w sytuacji, gdy norma prawa materialnego przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści – a taki charakter ma decyzja wydana w niniejszej sprawie (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; publ. LEX/el 2019; komentarz do art. 7 - teza 5 i powołane tam orzecznictwo).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, 11, a także z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji – kontrolując zaskarżoną decyzję – nie stwierdził naruszenia w postępowaniu administracyjnym powyższych przepisów.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy 96/53/WE.

W art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE przewidziano, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

– w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów

– w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Z kolei z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy 96/53/WE wynika, że akt ten "nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów". Akapit drugi tego przepisu przewiduje natomiast, że "obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym".

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w wyroku z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.

Ze stanowiska TSUE wyrażonego w tym wyroku wynika, że za ruch międzynarodowy w rozumieniu art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy należy uznać przemieszczanie się pojazdów na terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich bez względu na konkretną infrastrukturę drogową, na której koncentruje się ten ruch (pkt 52 wyroku). TSUE uznał, że art. 7 dyrektywy, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinien wykładni ścisłej (zawężającej). A zatem przewidziany w art. 7 dyrektywy brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, tj. do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku). W konsekwencji TSUE zakwestionował wynikające z prawa polskiego ograniczenia, mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, wykraczające poza cezurę czasową okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) i motywowane niską jakością infrastruktury drogowej, uznając, że nie mogą one być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Trybunał Sprawiedliwości uznał zatem, że nie ma usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym ograniczeń w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, mających charakter dalej idący niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątki. Za taką sytuację szczególną nie można uznać przypadków wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej u.d.p.). Z art. 41 ust. 1 u.d.p. wynika mianowicie, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p., a zniesienie wskazanych ograniczeń wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia, niepozostającego w związku ze stopniem uszkodzenia dróg.

Przywołana regulacja ustawy o drogach publicznych ustanawia zatem niedopuszczalne, bo dalej idące, wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE. Regulacja ta – z uwagi na zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – wprowadza niedozwolone ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Nie ma usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych (por. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17; dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Z przedstawionych wyżej argumentów wynika, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że kwestia dostosowania przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym do dyrektywy 96/53/WE i możliwość karania, w przypadku gdy nacisk na osie nie przekraczał 11,5 t, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Z uwagi na to, że w sprawie tej jednoznacznie wypowiedział się TSUE, należało uwzględnić ww. wyrok i uznać, że skarżący, który wykonywał międzynarodowy przewóz rzeczy i którego pojazd nie przekroczył nacisku na pojedynczą oś napędową w wysokości 11,5 t, wykonywał przewóz normatywny. W konsekwencji należało stwierdzić, że organy naruszyły prawo, nakładając na stronę skarżącą karę w wysokości 5.000 zł za wykonywanie pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV przejazdu w transporcie międzynarodowym po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 ton. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,95 t był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE wynoszącego 11,5 t. W świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów, nie uzasadniał on zatem przypisania skarżącej kasacyjnie naruszenia, za które nałożono na niego karę pieniężną.

Należy więc wskazać, że Sąd I instancji błędnie uznał, na skutek niezasadnego ustalenia naruszenia przepisów postępowania, że organ przyjął niewłaściwą podstawę nałożenia na skarżącego kary. Jednak w świetle ww. wyroku racji nie ma także organ, przyjmując, że stan faktyczny sprawy dawał podstawę do nałożenia takiej sankcji.

Wobec tego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że Sąd I instancji winien zatem nie tylko uchylić decyzje wydane w sprawie, ale także – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Prawidłowa pierwszoinstancyjna kontrola sądowoadministracyjna winna więc skutkować wydaniem wyroku o innej treści.

W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i – uznając, że została wyjaśniona istota sprawy – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., a także umorzył postępowanie administracyjne, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej jak i skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia – na podstawie art. 207 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. – od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, obejmującego zarówno postępowanie kasacyjne, jak i postępowanie przed Sądem I instancji.