Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2547/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K.S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] uchylająca -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o nr jw. z [...] kwietnia 2005 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powyżej podaną decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora – H.Z., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu łazienki oraz instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] wraz z zabudową kotła na opał stały w pomieszczeniach piwnicy, zlokalizowanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...] ).

Pismem z 1 października 2010 r. K.S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku żądający postępowania nieważnościowego wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o niezgodną z faktami dokumentację złożoną przez H.Z. Podniósł, iż przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawierało nieprawdziwe dane. W oświadczeniu tym wskazano na akt notarialny mający potwierdzać, iż inwestor jest właścicielem nieruchomości, której dotyczą planowane roboty budowlane, w sytuacji gdy w dniu 2 kwietnia 2004 r. podpisał notarialnie akt darowizny tej nieruchomości na rzecz A. I M.D. Nadto, do omawianej dokumentacji inwestor (H.Z.) załączył rzut piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] (zamiast do lokalu nr [...]), której od 9 stycznia 2004 r. prawnym właścicielem jest wnioskodawca. Z powyższego wynika zdaniem wnioskodawcy, iż inwestor wprowadził Starostę w błąd, a nadto, że w takich okolicznościach nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanie takiej decyzji świadczy zaś o rażącym naruszeniu prawa. Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnił, że do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączone

zostały uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] i [...], przy czym przy jego nazwisku widnieją podpisy nie należącego do niego. W tym czasie nie zamieszkiwał w swoim mieszkaniu i nie brał udziału w zebraniach Wspólnoty.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na wniosek skarżącego, w dniu [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zakwestionowana decyzja wydana została w sytuacji, gdy dokumentacja załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zawierała braki wymagające uzupełnienia w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., które to nie zostały uzupełnione. Organ podniósł w tym zakresie, że inwestor powinien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie odpowiadającym wnioskowanym robotom budowlanym. W przedłożonym w niniejszej sprawie oświadczeniu H.Z. wskazała na tytuł współwłasności, który odnosi się tylko do części wspólnych nieruchomości. Ponieważ wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto nie tylko roboty budowlane realizowane w części wspólnej nieruchomości, lecz także roboty budowlane wykonywane w lokalu mieszkalnym oraz pomieszczeniu piwnicznym stanowiącym pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego, który stanowi własność skarżącego, oświadczenie powinno wskazywać również odpowiedni tytuł, który uprawnia inwestora do wykonywania robót budowlanych w tym zakresie. Wobec braków w omawianym oświadczeniu, organ I instancji obowiązany był wezwać inwestora do ich usunięcia, a obarczony brakami formalnymi wniosek nie mógł prowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania. Nadto, organ wojewódzki podał, że akta sprawy wskazują na to, iż wydając pozwolenie na budowę organ I instancji miał wiedzę odnośnie niezgodności pomiędzy złożonym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości objętej wnioskiem. Korespondencję w sprawie kierował bowiem do Państwa D., którym H.Z. darowała lokal mieszkalny, do którego odnosi się kwestionowana decyzja, co zaś miało miejsce jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym, jak wskazał organ wojewódzki, Starosta przed wydaniem decyzji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. W kontekście podniesionej przez wnioskodawcę postępowania okoliczności dotyczącej załączenia przez inwestora do wniosku rzutu

piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] (zamiast lokalu nr [...]), organ wojewódzki wskazał, że

materiał dowodowy, jakim dysponował Starosta [...] nie dawał podstaw do powzięcia wątpliwości w tym zakresie.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wnieśli A. I M.D. Odwołujący się zażądali uchylenia zaskarżonego orzeczenia podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozparzeniu tego odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i orzekając co do istoty sprawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stanie prawnym z daty wydania kwestionowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I dalej, organ podał, że z analizy akt sprawy wynika, iż H.Z. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła ww. oświadczenie podpisane przez nią własnoręcznie. Wynika z niego jednoznacznie, kto je złożył, jakiej dotyczy ono działki, jak również na jakiej podstawie wnioskodawca opiera i z czego wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Wskazano wprost w treści oświadczenia dokumenty, z których inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane (tj. akt notarialny i uchwały Wspólnoty). Jednocześnie organ zauważył, że co do zasady przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, oświadczenie to nie musi być poparte stosowną dokumentacją. Przy czym, omawiane oświadczenie jest środkiem dowodowym i może podlegać badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Przy czym, organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma miejsce wyłącznie w przypadku powzięcia -na etapie postępowania zwykłego- wątpliwości co do tego prawa. Nadto, powołując się na wyrok NSA, organ odwoławczy wskazał, że w zwykłym postępowaniu organ nie ma co do zasady obowiązku prowadzić w powyżej przedstawianym dotyczącym omawianego oświadczenia zakresie

3

postępowania wyjaśniającego, nawet gdyby miał wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Zauważając powyższe Główny Inspektor wskazał w końcu, iż wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających podejrzenie, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż żadna ze stron postępowania prowadzonego przed Starostą [...] zakończonego spornym pozwoleniem na budowę (w tym wnioskodawca w niniejszym postępowaniu – K.S.), nie kwestionowała na tym etapie prawdziwości złożonego oświadczenia. Jak wynika natomiast z akt organu Starosty [...], zawiadomił on strony postępowania, w tym Kamila Sierżanta o jego wszczęciu, jak również doręczył tym osobom kwestionowaną decyzję. Powyższe dowodzi, że K.S. miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Starosty [...] oraz wyrażenia swoich zastrzeżeń co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia. Wobec powyższego (jak wskazał Główny Inspektor), skoro na etapie udzielenia pozwolenia na wykonanie spornych robót budowlanych żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeśli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, to nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Dodatkowo Główny Inspektor podał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora tego oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem przesłanka wznowieniowa postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Również sytuacja, w której na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowym, niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do kwestii

4

podnoszonych przez K.S., który wskazywał na to, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a podpisy złożone zarówno na uchwale członków Wspólnoty Mieszkaniowej z 28 lutego 2005 r., jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z 16 marca 2005 r. oraz kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2005 r. zostały sfałszowane, GINB podał, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające powyższe okoliczności może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją, lecz nie może ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Na koniec GINB podał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn należało orzec o uchyleniu decyzji organu wojewódzkiego i odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. skarżący – K.S. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. na skutek ich nieuwzględnienia oraz art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. z powodu ich niezastosowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) podniósł, iż w 2005 r. był właścicielem dwóch pomieszczeń piwnicznych w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowiących część odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] opisanego wyżej budynku. Przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, współwłasności elementów wspólnych obiektu i współużytkowania wieczystego działki gruntu w żaden sposób nie zostało skutecznie utracone, ograniczone ani obciążone. Rozwój wydarzeń ujawnił, że jedno z pomieszczeń piwnicznych objęła dzierżeniem H.Z., współwłaścicielka sąsiedniego mieszkania. Sporną piwnicę osoba ta ujęła we wniosku o pozwolenie na budowę. W przedmiocie tym złożyła stosowne oświadczenie oraz uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej, w celu wykazania tytułu prawnego uzasadniającego prawo do dysponowania pomieszczeniem, a omówiona inicjatywa zwieńczona została decyzją Starosty [...]. Skarżący zaznaczył przy tym, że okolicznością dowiedzioną materiałami sprawy jest brak tytułu prawnego po stronie H.Z. do zabudowy cudzej piwnicy oraz kłamliwość jej oświadczenia w tej kwestii. Z tych przyczyn organ wojewódzki stwierdził nieważność pozwolenia na budowę. I dalej, skarżący podniósł, że

5

zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie jest wadliwa i narusza wskazane w konkluzji przepisy prawa. Skarżący podniósł w tym zakresie, iż decyzja Starosty [...] spowodowała zawładnięcie częścią cudzej nieruchomości przez osobę upoważnioną do wykonania robót budowlanych i tym samym spowodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i konstytucyjnie chronionego prawa własności. Organ odwoławczy oceniając tę decyzję skoncentrował się wyłącznie na proceduralnej problematyce sprawy i to w aspekcie wymogów stawianych prawem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 28 listopada 2011 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, iż kwestionowana decyzja wywołała czyn zagrożony karą i na dowód tego wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...]. Orzeczenie to stwierdza przestępstwo z art. 193 k.k. oraz potwierdza czyn karalny. Powołany dokument został załączony do wskazanego pisma przez skarżącego.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego i w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopuścił dowód z dokumentu w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] o sygn. jw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie nieważnościowym. Decyzją tą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i

orzekając co do istoty odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z [...] kwietnia 2005 r. Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny pod względem ważności ww. aktu administracyjnego Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H.Z. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu łazienki oraz instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] wraz zabudową kotła na opał stały w pomieszczeniach piwnicy, zlokalizowanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]).

W piśmie z 1 października 2010 r. skarżący – K.S. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Tym samym organ wyższego stopnia (w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję), miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym (niezależnym od postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją z [...] kwietnia 2005 r.), ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r" Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r" I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43). Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156. W oparciu o ten przepis został sformułowany wniosek skarżącego inicjujący to postępowanie, nadto - w oparciu o ten przepis organ wojewódzki orzekając w I instancji unieważnił kwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił jednak tego poglądu i zweryfikował rozstrzygnięcie Wojewody zapadłe w sprawie przyjmując, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że sporną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z obu decyzji wydanych w tej sprawie wynika, iż wskazana przesłanka nieważnościowa była w sprawie rozważana przede wszystkim w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności faktyczne wskazujące na to, że inwestor – H.Z. nie miała prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analizując sprawę w tym kontekście GINB dokonał prawidłowych założeń. Prawidłowo w szczególności zaznaczył, iż proceduje w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności, co znacznie ogranicza zakres postępowania wyjaśniającego jakie

7

obowiązany jest przeprowadzić. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga bowiem ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, wskazać raz jeszcze trzeba, iż GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że zakres postępowania jakie obowiązany jest w sprawie przeprowadzić, nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym organ rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. To zaś powoduje, że nie wszystkie okoliczności na tym etapie w sprawie podnoszone (ujawnione, czy też ustalone) mogą stanowić podstawę unieważnienia spornego aktu administracyjnego. Mogą to być tylko te, które wypełniają jedną z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w kontekście pkt 2 tego przepisu - tylko te, które świadczą o kwalifikowanym (a nie zwykłym) naruszeniu prawa.

Zauważyć także trzeba, iż rozpatrując sprawę GINB prawidłowo wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji Starosty [...]. Nadto, z uwagi na kwestię sporną jaka zaistniała w tej sprawie, prawidłowo zwrócił uwagę na brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z daty wydania tej decyzji i dokonał (na potrzeby sprawy) prawidłowej wykładni tego przepisu, zaznaczając jednocześnie jakie obowiązki -w związku z tą regulacją prawną- wynikają dla organu orzekającego w postępowaniu zwykłym i jakie to rodzi skutki dla postępowania

8

nieważnościowego. Ocena jaka została w świetle tego przepisu dokonana przez GINB jest zdaniem Sądu prawidłowa i uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozwijając powyższe, przypomnienia wymaga, iż wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżący podniósł, że inwestor wprowadził organ architektoniczno- budowlany w błąd, albowiem do wniosku o pozwolenie na budowę przedstawił dokumenty (w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie odpowiadające prawdzie. W załączonym do wniosku oświadczeniu, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego H.Z. wskazała bowiem na akt notarialny i prawo własności lokalu mieszkalnego, w którym zaplanowano roboty, gdy tymczasem wcześniej, bo 2 listopada 2004 r. podpisała notarialnie akt darowizny tego lokalu na rzecz A. I M.D. Nadto, powołała się we wskazanym oświadczeniu i załączyła uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] i [...], pod którymi widnieje podpis również

skarżącego, pomimo że skarżący podpisów pod wskazanymi uchwałami nie złożył. Skarżący podniósł także, że H.Z. posłużyła się wnosząc o pozwolenie na budowę rzutem piwnicy stanowiącej jego własność i przynależnej do jego lokalu nr [...], czego nie ujawniła i nie wykazała się prawem do dysponowania na cele budowlane piwnicą stanowiącą jego własność. Okoliczności te -zdaniem Sądu- słusznie (wobec przedmiotu sprawy) rozważane były w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor nie musi być właścicielem czy współwłaścicielem obiektu inwestycyjnego, musi jednak mieć prawo do dysponowania tym obiektem na cele budowlane, przez które zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy rozumieć tytuł prawny wynikający oprócz prawa własności, także z prawa użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi jednak załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a bez spełnienia tego wymogu pozwolenie na budowę nie może być wydane.

Zgodnie bowiem z ww. przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Regulacja ta obowiązuje od 11

9

lipca 2003 r. i zgodnie z jej treścią inwestor (ubiegając się o pozwolenie na budowę) nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak, jak miało to miejsce przed 11 lipca 2003 r.), wystarczy jedynie, że złoży oświadczenie odpowiedniej treści pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to winno być złożone na właściwym wzorze, stanowiącym załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wymagającym od inwestora wskazania tytułu prawnego, z którego wynika jego prawo do nieruchomości. Przy czym, inwestor nie ma obowiązku załączać do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokumentów potwierdzających jego prawo do nieruchomości, a organ (w świetle brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2) nie ma co do zasady kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia. Oświadczenie inwestora, o którym mowa w ww. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, podlega bowiem ocenie pod względem jego prawdziwości przez sądy karne. Za treść tego oświadczenia odpowiada więc inwestor, a rola organu (wobec takiego brzmienia tego artykułu) w jego eryfikacji (jako dowodu w sprawie) jest ograniczona (do sytuacji szczególnych), co niewątpliwie ma znaczenie przy stosowaniu art. 156 § 1 kt 2 w zw. z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2.

Tak też wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 631/10), zaznaczając, iż "(...) zmiana regulacji wymienionego przepisu, który w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wymagał dołączenia do tego wniosku już nie dokumentu bezpośrednio dowodzącego dysponowanie prawem do terenu na cele budowlane, lecz jedynie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, co jest także dowodem, jednakże nie bezpośrednim w danej materii, spowodowała w konsekwencji (...) całkowicie odmienne skutki w razie, gdyby się okazało, że ten pośredni dowód /oświadczenie złożone przez inwestora/, nie odpowiada stanowi faktycznemu /stwierdza okoliczność, która nie jest prawdziwa i może nosić znamiona fałszu/. Przed tą zmianą regulacji pozwolenie na budowę wydane w warunkach braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane rodziło skutek nieważnościowy - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania jej dla podmiotu, który nie miał prawa do terenu na cele budowlane. Jednakże nowe uregulowanie spowodowało, że nie tylko inwestor już nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, to jest dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz wystarczające jest, iż złoży odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku /dowód pośredni/. Wzwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co

10

do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii, nawet gdyby miał pewne wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o wyłącznym prawie do terenu na cele budowlane do nieruchomości stanowiącej współwłasność, zaś biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia." Jednocześnie dostrzec należy, iż w innych orzeczeniach NSA wskazał na to, że nie jest wyłączone badanie składanego przez inwestora oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego przykładem mogą być wyroki tego Sądu z 9 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 179/05 (ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 88) oraz z 9 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1534/08. Również w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 213/10), NSA przyjął, że "(...) oświadczenie, o którym mowa, jest dowodem określonych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu administracji, który z niego korzysta (art. 80 k.p.a.) i fakt, że jest ono składane pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy nie zwalnia organu administracji od dążenia do oparcia się przy wydawaniu decyzji na rzeczywistym stanie rzeczy, a nie na prawdzie formalnej. Zatem, jeżeli złożone oświadczenie nie jest gołosłownie poddawane w wątpliwość przez strony postępowania lub gdy organ administracji sam dostrzeże, że jest ono wątpliwe co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to jest on zobowiązany kwestię posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnić wszelkimi dostępnymi środkami".

Reasumując, na tle orzecznictwa NSA przyjąć należy, iż tylko w sytuacji, gdy

organ architektoniczno-budowlany będzie posiadał informacje świadczące o

nieprawdziwości omawianego powyżej oświadczenia, winien kwestię tę przed

wydaniem decyzji zweryfikować i w konsekwencji wyjaśnić, czy inwestor posiada tytuł

prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, czy

prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez niego. Oświadczenie przewidziane

w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w

sprawie), pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być

bowiem oceniane przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ale

11

wyłącznie wówczas, gdy posiadane przez ten organ informacje świadczą o jego niewiarygodności, w tym na przykład - są kwestionowane przez pozostałe strony postępowania, a w szczególności właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. W postępowaniu nieważnościowym rolą organu będzie natomiast ustalenie przede wszystkim tego, czy organ orzekający w trybie zwykłym miał podstawy do zakwestionowania omawianego oświadczenia i czy w odpowiedni sposób na to zareagował.

W taki też sposób działał w niniejszej sprawie GINB. Organ ten zasadnie wskazał, że w postępowaniu zwykłym (a tym bardziej nadzwyczajnym) nie ma miejsca na weryfikację omawianego oświadczenia przez organ w sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania tego oświadczenia nie kwestionuje, jednocześnie organ ten wykazał, iż w niniejszej sprawie -w postępowaniu zwykłym- nie było żadnych wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia (a więc podstaw do jego zakwestionowania i żądania uzupełnienia). Ocenę tę Sąd w pełni podziela i zaznacza, iż znajduje ona odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie Sąd zaznacza też, iż powyższa ocena nie jest jednoznaczna ze stwierdzeniem, że inwestor – H.Z. miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym lokalem mieszkalnym nr [...] i piwnicą przynależną do lokalu nr [...]), ale zauważa, iż okoliczności podważające tę kwestię nie były znane w dacie orzekania przez Starostę [...] o pozwoleniu na budowę. Nie były na tym etapie podnoszone przez żadną ze stron postępowania, nie wynikają też z dokumentów, którymi organ ten dysponował. Tym samym nie można temu organowi zarzucić naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu należy wskazać za GINB, iż H.Z. do wniosku o pozwolenie na budowę z 11 marca 2005 r. załączyła wymagane prawem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to złożyła na odpowiednim wzorze i osobiście podpisała, a także właściwie je wypełniła. Z oświadczenia tego jednoznacznie wynika (jak zauważył GINB), kto je złożył, jakiej dotyczy nieruchomości i z czego osoba ta wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę obejmował roboty budowlane w wyodrębnionym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym, w pomieszczeniach piwnicznych i częściach wspólnych nieruchomości (albowiem dotyczył m.in. instalacji centralnego ogrzewania), a w oświadczeniu H.Z. powołała się na akt notarialny i dwie uchwały członków wspólnoty mieszkaniowej

nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wskazane uchwały zostały wraz z

12

oświadczeniem załączone do wniosku, a wynika z nich zgoda członków wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości jw. w sprawie wprowadzenia ulepszenia lokalu mieszkalnego nr [...], właścicielem którego jest H.Z. w zakresie m.in. wykonania centralnego ogrzewania lokalu mieszkalnego wraz z lokalizacją kotłowni w pomieszczeniu piwnicy, wykupionej i przynależnej do lokalu. Wskazać także trzeba, że Starosta [...] prowadząc postępowanie z wniosku H.Z. dysponował również oświadczeniem współwłaścicieli nieruchomości - budynku przy ul. [...] w [...], z którego wynika, iż otrzymali oni zawiadomienie o wszczęciu postępowania z wniosku H.Z. i nie wnoszą do przedłożonego przez nią projektu żadnych uwag, zastrzeżeń. Oświadczenie to (tak jak i ww. uchwały) podpisał także skarżący – K.S. W takich okolicznościach słusznie GINB uznał, że nie można zarzucić Staroście [...] wadliwego działania w sprawie. Jeszcze raz w tym miejscu wskazać trzeba, że okoliczności przedstawione w niniejszym postępowaniu przez skarżącego a dotyczące zakwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też sfałszowania podpisów skarżącego pod uchwałami członków wspólnoty i złożonym w sprawie przez tych członków dodatkowym oświadczeniem, nie były znane organowi orzekającemu w postępowaniu zwykłym. Okoliczności te nie mogę więc stanowić podstawy do unieważnienia weryfikowanego aktu administracyjnego, mogą ewentualnie być rozważane w postępowaniu wznowieniowym, w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., w tym pkt 5. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne

jest przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogła stanowić zarazem podstawę do stwierdzenia nieważności. Są to dwa, niekonkurencyjne ze sobą tryby nadzwyczajne.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd podziela ocenę GINB o braku podstaw w sprawie do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zgadza się też z GINB co do tego, iż weryfikowana w niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także tą, o której mowa w pkt 6.

W myśl tego ostatniego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważności decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Skarżący na etapie skargi podniósł, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i powołał się w tym zakresie na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...], które złożył do akt

13

postępowania sądowego i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, do czego Sąd się przychylił. Wskazanym postanowieniem Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowił o umorzeniu dochodzenia w sprawie wdarcia się do piwnicy i nie opuszczenia jej pomimo żądania właściciela K.S., tj. o czyn z art. 193 k.k. Powodem umorzenia dochodzenia było ustalenie przez Prokuratora (na podstawie zeznań A. I M.D.), iż zarzucany jako drugi czyn, nie stanowi przestępstwa z uwagi na znikomą jego społeczną szkodliwość. Natomiast czyn polegający na bezprawnym zajęciu piwnicy nie wyczerpał znamion przestępstwa, gdyż może być on popełniony umyślnie z zamiarem bezpośrednim, a to nie miało tu miejsca. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż chociażby tylko z uwagi na treść wskazanego postanowienia, w sprawie nie występuje podstawa do unieważnienia weryfikowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Wobec treści ww. postanowienia, nie można bowiem stwierdzić, aby w sprawie wystąpił skutek przewidziany we wskazanym przepisie. Dlatego też Sąd przyjął, iż przeprowadzony dowód z dokumentu, nie podważył ustaleń poczynionych w sprawie i prawidłowości działania GINB.

Konkludując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, jak i innych przepisów procesowych, w tym art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także, aby decyzja ta (poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...]) naruszała art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Powody takiej oceny Sąd szczegółowo powyżej przedstawił wskazując m.in. na art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty spornego orzeczenia Starosty [...].

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.