Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013r., poz. 267, ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B (dalej "Skarżąca" lub "Strona") od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], orzekającej o zakazie utrzymywania zwierząt gospodarskich na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w miejscowości [...], przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I instancji orzekł o zakazie utrzymywania zwierząt gospodarskich na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w miejscowości [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że działka nr [...], na której utrzymywane jest zwierzę gospodarskie znajduje się w zwartym terenie zajętym przez budownictwo jednorodzinne, a nadto utrzymanie zwierzęcia nie stanowi podstawowego źródła utrzymania Strony. Tym samym, organ I instancji uznał, że brak jest możliwości utrzymywania zwierzęcia gospodarczego na przedmiotowej działce.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wskazując że decyzja Burmistrza [...] jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że klacz której dotyczy decyzja służy do wykonywania drobnych prac polowych, a gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi działka [...], prowadzone jest nieprzerwanie od lat 40. Zaznaczyła również, że w promieniu 300 m oraz w całej gminie utrzymywane są zwierzęta gospodarskie.

Na skutek odwołania Skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) Rada Gminy [...] uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zdaniem Kolegium, zgodnie z postanowieniami tego regulaminu zawartymi w § 14, zasadą wprowadzoną w gminie [...], jest zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne i leśne. Zasada ta przewiduje pewne wyjątki, jednak warunkiem ich zastosowania jest wykazanie, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny. Organ podkreślił, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako strefa mieszkaniowo-usługowa, zatem utrzymanie zwierzęcia gospodarskiego jest możliwe, o ile wskazany wyżej warunek, jest spełniony. Wobec wyjaśnień złożonych przez właścicielkę konia, że nie stanowi on podstawowego źródła utrzymania, a jedynie wykorzystywany jest do prac na terenie gospodarstwa rolnego, Kolegium uznało że nie ma podstaw do zastosowania wyjątków przewidzianych w regulaminie. Z tego względu orzeczenie o zakazie utrzymywania na działce nr [...] w [...] zwierzęcia gospodarskiego jest prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej, tj. art. 8, 30, 31 oraz 32, poprzez naruszenie prawa do korzystania z własności oraz naruszenie przepisów Kodeksu Cywilnego, tj. art. 23 i 24, poprzez naruszenie dóbr osobistych, jak i przepisów ustawy o ochronie zwierząt, które zabraniają zabijania zwierząt przyjaznych człowiekowi.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że decyzja zakazująca utrzymania klaczy jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Jakkolwiek bowiem klacz nie jest jedynym źródłem dochodów Skarżącej, to stanowi znaczący dochód dla jej egzystencji. Wskazała, że klacz wykorzystywana jest przy pracach polowych, a dochód osiągany z gospodarstwa przy pomocy również narzędzi konnych, przeznaczany jest na kosztowne leczenie oraz naukę syna. Skarżąca wskazała również, że w promieniu 300 metrów hodowane są zwierzęta w znacznie większej ilości niż na jej działce. Zakaz utrzymania skierowany do niej, stanowi zatem dyskryminację. Skarżąca wskazała również, że warunki w jakich trzymane jest zwierzę są dobre, zwierzę jest czyste, zadbane, dobrze wykarmione i spokojne. Z tych też powodów Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 11 września 2015 r. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo rolne, koń potrzebny jest do wykonywania prac polowych, zaś w odległości 300 m. oraz w miejscowości hodowane są zwierzęta. Wskazała również, że nie wnosi o zasądzenie kosztów procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszenia prawa można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz 1399 ze zm., dalej jako "ustawa o czystości") utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Jednocześnie gminy wykonują ten obowiązek m. in. poprzez określanie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o czystości). Ustawa ta precyzuje również, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o czystości).

Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy [...] uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., opubl. w: Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), zwany dalej "regulaminem".

Kwestię wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na ternach wyłączonych z produkcji rolniczej reguluje § 14 regulaminu, który w punkcie 1 stanowi, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich co do zasady jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne i leśne przy uwzględnieniu pozostałych ust. 2 i 3 niniejszego paragrafu. Jednocześnie jednak ust. 4 § 14 regulaminu stanowi, że odstępstwa od zakazów wymienionych w ust. 1 – 3 dopuszczalne są tylko w przypadku, gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny.

Z tak sformułowanego zapisu regulaminu, organy administracyjne wywiodły, że skoro działka Skarżącej położona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r., opubl. Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.) w strefie mieszkaniowo-usługowej, oznaczonej symbolem M1-U, obejmującej teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, to utrzymanie zwierząt gospodarskich (w rozpatrywanej sprawie: klaczy), możliwe jest wyłącznie gdy utrzymanie zwierzęcia jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny.

W ocenie Sądu jednak interpretacja postanowień regulaminu dokonana zarówno przez Kolegium, jak i Burmistrza [...] jest błędna.

Mając na uwadze redakcję zapisów zawartych w regulaminie, należy wskazać że statuując zasadę w § 14 ust. 1, regulamin każe jednocześnie uwzględniać zapisy ustępu 2 i 3. Zawarte w nich regulacje stanowią natomiast, że zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich szczególnie dotyczy zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, strefy przemysłowe, strefy letniskowe (ust. 2) oraz że na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi prawa budowlanego oraz pod warunkiem, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona (ust. 3 pkt 1 i 2).

W ocenie Sądu, regulacja zawarta w ustępie 1 § 14 regulaminu czytana wespół z ustępem 2 i 3, wskazuje, że zasadą jest zakaz utrzymywania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, oznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż rolne i leśne, ale tylko takich, które stanowią zwarte tereny i zostały zajęte na cele wskazane w ust. 2. W okolicznościach badanej sprawy zatem istotne, w świetle zapisów § 14 ust. 1 jest, czy grunt, na którym utrzymywane jest zwierzę gospodarskie stanowi po pierwsze grunt wyłączony z produkcji rolnej, po drugie czy jest stanowi teren zwarty, po trzecie czy został zajęty na cele budownictwa wielorodzinnego, jednorodzinnego, instytucje użyteczności publicznej, strefy przemysłowe, bądź strefy letniskowe. Dopiero łączne spełnienie tych wszystkich warunków umożliwia orzeczenie o zakazie utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Wyjaśnić przy tym należy, że ustęp 2 § 14 regulaminu posługuje się zwrotem "zwartych terenów zajętych przez budownictwo", co sugeruje że chodzi o tereny faktycznie zajęte pod wskazane rodzaje budownictwa, a nie tereny przeznaczone na to budownictwo w planie zagospodarowania przestrzennego. Tereny, które plan miejscowy przeznacza na budownictwo danego rodzaju, mogą bowiem być już zajęte pod ten rodzaj budownictwa, ale też mogą faktycznie mieć jeszcze zupełnie inną funkcję. Każda jednak nowa inwestycja musi odpowiadać funkcji wskazanej w planie.

Dodać również należy, że regulamin, zarówno w ust. 1 § 14, jak i w ustępie 3, posługuje się pojęciem "tereny wyłączone z produkcji rolnej". Przy tym pojęcie "wyłączenia z produkcji rolniczej" nie zostało zdefiniowane na potrzeby regulaminu. Właściwe zatem wydaje się odwołanie do definicji zawartej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 909) zawartej w art. 4 pkt 11. Przepis ten przewiduje, że za wyłączenie z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Zatem dla oceny, czy teren, na którym utrzymywane jest zwierzę gospodarskie, stanowi teren wyłączony z produkcji rolnej, konieczne jest stwierdzenie, zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie tego terenu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy wskazać należy, że nie jest sporne, iż działka Skarżącej znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. W myśl postanowień tego planu, działka ta leży w strefie oznaczonej symbolem M1-U, tj. w strefie mieszkaniowo usługowej (wypis z planu, k. 79 i n. akt administracyjnych). Jednocześnie, jak wskazuje Skarżąca w pismach znajdujących się w aktach sprawy skarga do Sądu, str. 3, odwołanie od decyzji I instancji) oraz w oświadczeniu złożonym na rozprawie w dniu 11 września 2015 r., teren na którym leży działka użytkowany jest rolniczo. Powyższe wskazuje zatem, że teren na którym położona jest działka Skarżącej, jakkolwiek przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, to jednak nie został on faktycznie zajęty pod żaden z celów wymienionych w ust. 2 § 14 regulaminu, tj. pod budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, strefy przemysłowe bądź letniskowe. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do orzeczenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Nadto, stosownie do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu – informacja o gospodarstwie rolnym – wynika, że pani [...] posiada gospodarstwo rolne. Sama Strona również wskazuje, iż na przedmiotowej nieruchomości prowadzi ona gospodarstwo rolne. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że grunt nie został wyłączony z produkcji rolniczej.

Niemniej, w ocenie Sądu, organy administracyjne w ogóle nie zajęły się ustaleniem, czy grunt na którym położona jest dz. ew. nr [...] został wyłączony z produkcji rolniczej, ani czy został zajęty pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji organy nie wyjaśniły powyższych kwestii w sposób niebudzący wątpliwości. Organy bowiem, dokonując błędnej interpretacji zapisów regulaminu, skupiły się wyłącznie na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Tymczasem, jak wynika z powyżej zawartych rozważań, istotną dla sprawy okolicznością jest ustalenie w jaki sposób faktycznie użytkowany jest teren, na którym utrzymywane jest zwierzę gospodarskie oraz czy został on wyłączony z produkcji rolnej. Tych okoliczności jednak organy podatkowe nie wyjaśniły, przez co naruszyły wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, która zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym zatem kontekście organ winien ponownie rozpatrzeć niniejszą sprawę, ustalając ponad wszelką wątpliwość, jakie jest faktyczne użytkowanie terenów, na których położona jest nieruchomość Skarżącej oraz czy zostały one wyłączone z produkcji rolniczej w rozumieniu tego pojęcia przedstawionym w niniejszym wyroku.

W przypadku, gdyby natomiast po przeprowadzeniu ponownego postępowania i ustaleniu, że teren, na którym utrzymywane jest zwierzę został wyłączony z produkcji rolnej oraz został faktycznie zajęty na cel wskazany w ust. 2 § 14 regulaminu, to dla oceny czy Skarżąca może utrzymywać na swojej posesji zwierzę gospodarskie, winno mieć znaczenie czy spełnia przesłanki wskazane w ust. 3 § 14 regulaminu. Ustęp 3 natomiast wskazuje kiedy (w jakich okolicznościach) dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Podkreślić należy, że gdyby regulacje zawarte w § 14 ust. 1 i 2 odczytywać jako zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na każdych gruntach wyłączonych z produkcji rolnej, wówczas regulacja zawarta w ustępie 3 byłaby całkowicie niedopuszczalna, a przez to zbędna. Organ zatem, w razie ustalenia że teren, na którym utrzymywane jest zwierzę został wyłączony z produkcji rolnej oraz został faktycznie zajęty na cel wskazany w ust. 2 § 14 regulamin, dla oceny czy Skarżąca może utrzymywać na swojej posesji zwierzę, winien stwierdzić czy spełniła ona warunki określone w ust. 3. Tych okoliczności, jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy jednak nie rozważyły.

Zdaniem Sądu, z uwagi na sygnalizowane już wcześniej nieprecyzyjne zapisy Regulaminu, koniecznej jest również wskazanie, że użycie w ustępie 4 § 14 regulaminu zwrotu "odstępstwa od zakazów wymienionych w ust. 1 – 3" należy odczytywać przy uwzględnieniu treści przywołanych jednostek redakcyjnych regulaminu, tj. ustępu 1, 2 i 3. Oznacza to – o czym była już mowa powyżej – że odstępstwa dotyczą zakazów wymienionych w ust. 1 i 2. Treść ustępu 3 bowiem jednoznacznie wskazuje, że sam w sobie stanowi odstępstwo. W sposób nie budzący wątpliwości z redakcji tego przepisu, wynika, że samo wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie przesądza jeszcze o bezwzględnym zakazie utrzymania zwierząt gospodarskich. Dopuszcza on bowiem pod wskazanymi tam warunkami utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznanej sprawie zarówno organ I, jak i organ II instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego a to § 14 ust. 1 – 4 poprzez ich błędną interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i wszechstronny wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostają bowiem istotne okoliczności sprawy warunkujące prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy możliwości utrzymywania przez Skarżącą zwierzęcia gospodarskiego, a mianowicie konieczność ustalenia czy spełnione zostały warunki umożliwiające utrzymanie tego zwierzęcia w kontekście postanowień zawartych w regulaminie.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz wyjaśnią wskazane w nim okoliczności faktyczne.

W tych okolicznościach Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz [...].