Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 252/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 48b ust. 1, ust. 2, art. 49 ust. 1a, art. 49e pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Starosta wniósł sprzeciw w związku z dokonanym przez R.M. zgłoszeniem budowy budynku zamieszkania zbiorowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą jako tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu na działce nr [...]. Sprzeciw został wniesiony z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczyło budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w miejscu, w którym taki obiekt istnieje oraz roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b.

Po otrzymaniu powyższej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] czerwca 2021 r. kontrolę, w wyniku której ustalił, że na działce tej usytuowany jest budynek w rzucie prostokąta, z dachem płaskim dwupołaciowym. Budynek ten składa się z 14 niezależnych pokoi z wyjściami na zewnątrz. Ściany zewnętrzne budynku wykonane są z płyty warstwowej o grubości 100 mm. Dach również wykonany jest z płyty warstwowej. Budynek posiada wymiary 21,64 x 10 m i wysokość 2,72 m w okapie. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych i wyposażony w instalację wodną, kanalizacyjną, elektryczną wentylację mechaniczną i klimatyzację. Według oświadczenia inwestora obiekt został wybudowany w kwietniu 2021 r. i ma przeznaczenie hotelu robotniczego. Inwestor nie posiada dokumentów pozwalających na realizację przedmiotowego budynku. Nie został on wykończony wewnątrz – do wykończenia pozostało 7 pokoi od strony wschodniej (pozostałe 7 pokoi od strony zachodniej jest w pełni wykończone). Teren wokół budynku jest zagospodarowany, wykonane są chodniki.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku hotelu robotniczego, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W dniu 16 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynął wniosek R.M. o legalizację powyższego, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast w dniu 18 sierpnia 2021 r. inwestor dostarczył do organu pismo Burmistrza z dnia [...] lipca 2021 r. zawierające informację, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała nr XLI/335/10 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r.) działka nr [...] wchodzi w skład terenu usług turystycznych oznaczonego symbolem "UT", w którym dopuszcza się budowę zespołów motelowych lub hotelowych. Z pisma tego wynika, że inwestor wystąpił z zapytaniem o "obiekt świadczący usługi z zakresu hotelarstwa", nie zaś o wykonany już hotel robotniczy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. dokumentów legalizacyjnych: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy hotelu robotniczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) dwóch egzemplarzy projektu technicznego. Dnia 30 listopada 2021 r. inwestor przedłożył organowi cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku rekreacji indywidualnej (kategoria obiektu III) sporządzonego we wrześniu 2021 r.

W wyniku weryfikacji przedłożonej dokumentacji organ stwierdził, że jest ona niekompletna i zawiera nieprawidłowości: 1) brak zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy hotelu robotniczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) forma i zawartość złożonego projektu budowlanego jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609); 3) brak projektu technicznego wykonanego zgodnie z tym rozporządzeniem; 4) niezgodność projektu budowlanego z przedmiotem postępowania; złożona dokumentacja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej, natomiast przedmiotem postępowania PINB jest samowola budowlana budynku hotelu robotniczego. W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. organ wezwał inwestora do usunięcia w/w nieprawidłowości w terminie do 17 stycznia 2022 r.

W toku postępowania inwestor wyjaśnił, że w jego ocenie forma projektu budowlanego nie musi być zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r., jednakże forma złożonego projektu zostanie zmieniona i niezwłocznie dostarczona do PINB. Zdaniem inwestora wystąpiła konieczność korekty w zakresie przeznaczenia i funkcji obiektu ze wstępnie ustalonego hotelu robotniczego na budynek rekreacji indywidualnej. Obiekt będzie pełnił taką funkcję w zakresie okresowego, krótkotrwałego spędzania wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych czy zapewnienia noclegów dla grzybiarzy. Przy czym funkcja rekreacji indywidualnej jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Natomiast funkcję hotelową pełnić będzie nadal główny budynek "[...]" na działce nr [...]. Przekroczenie terminu złożenia wyjaśnień wynikało z sytuacji epidemiologicznej. Nadto przedłożył zaświadczenie z Urzędu Miejskiego z dnia [...] stycznia 2022 r. stwierdzające, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej nie stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] PINB na podstawie art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), nałożył na R.M. obowiązek rozbiórki budynku hotelu robotniczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, iż zakwalifikował obiekt jako hotel robotniczy (kategoria obiektu XI). Również inwestor w toku kontroli oświadczył, że przeznaczenie wybudowanego obiektu to hotel robotniczy. Tymczasem przedłożony przez inwestora projekt dotyczy budynku rekreacji indywidualnej. Natomiast we wcześniej złożonej dokumentacji do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego ten sam obiekt został przez projektanta zakwalifikowany jako obiekt zamieszkania zbiorowego (kategoria obiektu XIV). W związku z tym w ocenie PINB zgromadzony materiał dowodowy przeczy stanowisku, jakoby przedmiotowy obiekt był obiektem rekreacji indywidualnej. Uzupełnienie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2021 r. nastąpiło po wyznaczonym terminie (odpowiedź inwestora wpłynęła do organu w dniu 25 stycznia 2022 r.). Przy czym dokumentacja nie została w pełni uzupełniona.

W przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia przedłożonych przez inwestora w dniu 30 listopada 2021 r. dokumentów, bowiem okazały się niekompletne. Niemniej inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 49 e pkt 4 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Ponadto budynek stanowiący przedmiot postępowania nie jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Sam inwestor wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r., że obiekt ma służyć do okresowego, krótkotrwałego spędzania wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych, czy zapewnienia noclegów dla grzybiarzy, zatem będzie pełnił funkcję usług turystycznych. Natomiast budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt taki nie może służyć prowadzeniu działalności usługowej polegającej na wynajmowaniu takiego obiektu. Ponadto według przedłożonego projektu budowlanego budynek składa się z 14 wydzielonych apartamentów, z których każdy posiada łazienkę i odrębne wyjście na zewnątrz, co w ocenie PINB świadczy o tym, że obiekt ten jest obiektem zakwaterowania turystycznego i będzie uzupełniał program usług turystycznych funkcjonujących na terenie nieruchomości. Ponadto do organu nie wpłynął wniosek inwestora o przedłużenie terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji złożonej w celu legalizacji przedmiotowego obiektu.

Od powyższej decyzji PINB R.M. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) i wskazując, że w związku z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. przedłożył organowi cztery egzemplarze projektu budowlanego obiektu rekreacji indywidualnej oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na wykonanie obiektu nie spełniającego wymagań przepisów przeciwpożarowych dla obiektu hotelu robotniczego oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożył wniosek o legalizację obiektu rekreacji indywidualnej, którego rozwiązania projektowe zostały przedstawione w załączonym projekcie. Natomiast w odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. przedłożył niezbędne dokumenty i wyjaśnienia. Ponieważ postępowanie dotyczy istniejącego obiektu budowlanego, forma sporządzonego projektu budowlanego nie musi być zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Niemniej, jeżeli forma projektu jest warunkiem koniecznym "w celu zachowania poprawności obecnych przepisów dotyczących legalizacji obiektów budowlanych", inwestor dokona zmiany tej formy i dostarczy organowi. Ponadto wystąpiła konieczność korekty przeznaczenia i funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego z wstępnie ustalonego hotelu robotniczego na budynek rekreacji indywidualnej – w oparciu o sporządzoną inwentaryzację obiektu, po dokonaniu przez projektanta analiz aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, w celu pozostania w zgodności z aktualnymi przepisami w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnymi, dotyczącymi izolacyjności cieplnej budynków oraz wymagań dotyczących zapotrzebowania budynku na nieodnawialną energię pierwotną. Budynek ten będzie pełnił funkcję rekreacji indywidualnej w zakresie okresowego, krótkotrwałego spędzania wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych czy zapewnienia noclegów dla grzybiarzy. Taka funkcja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Natomiast funkcję hotelową będzie pełnić nadal główny budynek "[...]" na działce nr [...]. Z kolei przekroczenie terminu złożenia wyjaśnień wynikało z sytuacji epidemiologicznej w kraju.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo kwalifikując rozpatrywane przedsięwzięcie budowlane jako sytuację, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. wstrzymał roboty budowlane związane z budową opisywanego obiektu. Przedmiotowy obiekt ze względu na jego przeznaczenie i wymiary wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 w związku z art. 29 p.b.), natomiast wykonane przy nim roboty budowlane zostały przeprowadzone bez uzyskania decyzji w tym przedmiocie, co oznacza, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo również organ I instancji przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 ustawy p.b. W związku z tym, przed ewentualnym zastosowaniem sankcji w postaci rozbiórki obiektu, stosownie do treści tego przepisu organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformowania inwestora o możliwości jego legalizacji. Nakaz rozbiórki powinien być bowiem poprzedzony ustaleniem, czy budowa obiektu budowlanego może podlegać zalegalizowaniu.

Postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów i określony tam przedmiot legalizacji było konsekwencją wniosku inwestora o legalizację. Wydanie tego postanowienia rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Wskazane wyżej przeznaczenie przedmiotowego obiektu budowlanego, jako hotelu robotniczego, wynika również wprost z treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] czerwca 2021 r., który inwestor podpisał bez uwag. Z protokołu tego wynika, że na terenie działki nr [...] został wzniesiony budynek składający się z 14 niezależnych pokoi z wyjściem na zewnątrz, wyposażony w instalacje - wodną, kanalizacyjną elektryczną, wentylację mechaniczną i klimatyzację, przeznaczony na hotel robotniczy. Inwestor nie kwestionował takiego oznaczenia przedmiotowego obiektu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2021 r. Ponadto nie zaskarżył on, ani nie wnosił o sprostowanie w zakresie przedmiotu postępowania, postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r.) określającego przedmiot postępowania legalizacyjnego jako budowa hotelu robotniczego. Taki też przedmiot postępowania określony został w kolejnym wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 p.b.

W niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne dotyczy zatem obiektu przeznaczonego na świadczenie usług z zakresu hotelarstwa. Tymczasem inwestor, wbrew nałożonym obowiązkom, przedłożył dokumenty dotyczące budowy budynku rekreacji indywidualnej, czyli obiektu o innym przeznaczeniu niż przeznaczenie obiektu objętego przedmiotową procedurą legalizacyjną. Już sama okoliczność, że przedmiotowy obiekt posiada 14 wydzielonych pomieszczeń, każde z osobnym wyjściem na zewnątrz, oraz że inwestor zamierza wykorzystywać ten obiekt do okresowego, spędzania wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych czy zapewnienia noclegów dla grzybiarzy, świadczy o przedsięwzięciu komercyjnym, wykraczającym poza ramy zamierzenia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1065 ze zm.) przez budynek taki należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z kolei z samego przymiotnika "indywidualnej" można wyinterpretować wymóg, że chodzi o budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekty rekreacji indywidualnej nie powinny więc pełnić funkcji usługowej, w tym w zakresie usług turystyki. Z pojęcia rekreacji indywidualnej nie sposób bowiem wywieść charakteru usługowego takich obiektów.

Na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego organ orzekający w sprawie nie dokonuje już ponownych ustaleń stanu faktyczno-prawnego, jaki wziął pod uwagę wydając postanowienie na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Postanowienie to było konsekwencją złożenia przez inwestora wniosku o legalizację obiektu budowlanego, zgodnie z informacją o takiej możliwości zawartą we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. o wstrzymaniu budowy wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Co więcej, skoro na to ostatnie postanowienie, w którym określono przedmiot postępowania jako budowa hotelu robotniczego, służyło stronie zażalenie (którego jednak nie wniesiono) to do takiego postanowienia odpowiednie zastosowanie znajduje zasada trwałości rozstrzygnięcia.

W każdym z postanowień wydanych w przedmiotowym postępowaniu PINB pouczał inwestora o określonych w art. 49e p.b. konsekwencjach niewykonania nałożonych obowiązków i przesłankach do wydania nakazu rozbiórki. W myśl art. 49e pkt 4 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, gdyż ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydana decyzji o określonej treści.

W wyniku weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r., organ I instancji stwierdził, że są one niekompletne i zawierają nieprawidłowości. W związku z powyższym organ ten wydał postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych w terminie do dnia 17 stycznia 2022 r. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r.). Jednakże inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z tego postanowienia, bowiem spośród braków i nieprawidłowości wymienionych w tym orzeczeniu przedłożył jedynie zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym również ten dokument nie dotyczył inwestycji objętej prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, lecz zgodności z planem budynku rekreacji indywidualnej, nie budynku o funkcji hotelowej.

W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego jedynym właściwym w sprawie rozstrzygnięciem było wydanie na podstawie art. 49e pkt 4 p.b. nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku hotelu robotniczego.

Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wyjaśnił, iż zmiany kategorii budynku z hotelu robotniczego na obiekt rekreacji indywidualnej dokonał z uwagi na wykonanie obiektu nie spełniającego przepisów przeciwpożarowych dla obiektu hotelu robotniczego oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w odpowiedzi na postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2021 r. przedłożył niezbędne dokumenty i wyjaśnienia dotyczące kwestii zmiany kategorii obiektu podlegającego legalizacji. Ponieważ postępowanie dotyczy legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, zdaniem skarżącego forma sporządzonego projektu budowlanego nie musi być zgodna Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jednakże w przeciwnym przypadku zmieni formę złożonego projektu budowlanego i dostarczy ją niezwłocznie organowi. W oparciu o sporządzą inwentaryzację oraz po przeprowadzeniu przez projektanta analiz aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, chcąc pozostać w zgodności z aktualnymi przepisami w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, przepisów higieniczno-sanitarnych, izolacyjności cieplej budynków oraz konieczności spełnienia wymagań dotyczących zapotrzebowania budynku na nieodnawialną energię pierwotną, dokonał korekty w zakresie przeznaczenia i funkcji obiektu budowlanego z wstępnie ustalonego hotelu robotniczego na budynek rekreacji indywidualnej. Budynek objęty postępowaniem będzie pełnił funkcję budynku rekreacji indywidualnej w zakresie okresowego, krótkotrwałego spędzania wolnego czasu. Funkcja rekreacji indywidualnej jak i funkcja letniskowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Funkcję hotelową pełnić będzie natomiast nadal główny budynek "[...]" zlokalizowany na działce nr [...]. W przypadku braku możliwości legalizacji obecnego budynku na budynek rekreacji indywidualnej skarżący zawnioskuje o legalizację obiektu na budynek letniskowy. Z kolei przekroczenie terminu złożenia wyjaśnień wynika z obecnej sytuacji epidemiologicznej na terenie kraju.

W związku z poniesionymi nakładami finansowymi i obecną sytuacją kryzysową i pandemiczną wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji został wzniesiony na działce nr [...] w rzucie prostokąta, posiada dach płaski dwupołaciowy, wykonany z płyty warstwowej. Obiekt ten składa się z 14 niezależnych pokoi z wyjściami na zewnątrz. Ściany zewnętrzne budynku zostały wykonane z płyty warstwowej o grubości 100 mm. Posiada wymiary 21,64 m na 10 m i wysokość 2,72 m w okapie. Posadowiony został na bloczkach betonowych i wyposażony jest w instalację wodną, kanalizacyjną, elektryczną wentylację mechaniczną i klimatyzację.

W opisie technicznym sporządzonym na zlecenie inwestora obiekt został określony jako "budynek zamieszkania zbiorowego", "tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu". W toku kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący jako inwestor oświadczył, że obiekt został wybudowany w kwietniu 2021 r. i ma przeznaczenie hotelu robotniczego. Tak też obiekt ten został zakwalifikowany przez inwestora w datowanym na dzień [...] sierpnia 2021 r. wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Z kolei w projekcie budowlanym złożonym dnia 30 listopada 2021 r. w odpowiedzi na postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. obiekt został określony jako budynek rekreacji indywidualnej, przy czym jak wynika z pisemnego oświadczenia skarżącego złożonego w toku postępowania legalizacyjnego, odwołania, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma on służyć do "krótkotrwałego spędzania wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych czy zapewnienia noclegów dla grzybiarzy". Skarżący nie ukrywał jednocześnie, iż owe zmiany deklarowanego przeznaczenia obiektu podyktowane są tym, aby został on uznany za spełniający przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, dotyczące izolacyjności cieplnej budynków czy wymagania dotyczące zapotrzebowania budynku na nieodnawialną energię pierwotną.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż opisywany obiekt, ze względu na jego przeznaczenie i wymiary wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast wykonane przy nim roboty budowlane, z uwagi na brak wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stanowiły samowolę budowlaną. Postępowanie w przedmiocie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa w obecnym stanie prawnym zostało uregulowane w rozdziale 5a prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie nastąpiło to postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2021 r. Jak wynika z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację, co – jak wspomniano wyżej – w niniejszej sprawie skarżący uczynił w dniu 13 sierpnia 2021 r.

W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 p.b.), przy czym w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, dokumenty legalizacyjne zostały wskazane w art. 48b ust. 2 p.b. W niniejszej sprawie, realizując obowiązek z art. 48b ust. 1 p.b., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. PINB nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2021 r. dokumentów legalizacyjnych: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy hotelu robotniczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) dwóch egzemplarzy projektu technicznego.

W myśl art. 49 ust. 1a p.b. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie wyniku weryfikacji przedłożonej dokumentacji organ I instancji stwierdził jej niekompletność i nieprawidłowości (brak zaświadczenia o zgodności budowy objętego postępowaniem legalizacyjnym hotelu robotniczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; forma i zawartość złożonego projektu budowlanego jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; brak projektu technicznego wykonanego zgodnie z tym rozporządzeniem; niezgodność projektu budowlanego z przedmiotem postępowania). W konsekwencji, wydanym na podstawie art. 49 ust. 1a p.b. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. PINB zasadnie wezwał inwestora do usunięcia w/w nieprawidłowości w terminie do 17 stycznia 2022 r.

Następnie, pomijając już fakt, że skarżący udzielił odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. po wyznaczonym terminie (odpowiedź została nadana na adres organu drogą pocztową w dniu 21 stycznia 2022 r.), jednak przede wszystkim ze względu na to, że dokumentacja nie została w pełni uzupełniona, PINB prawidłowo decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki omawianego obiektu budowlanego, zaś WINB jako organ odwoławczy prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy. Materialnoprawną podstawę decyzji organów orzekających w sprawie stanowił art. 49e pkt 4 p.b., w myśl którego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Z powyższego wynika, iż procedura legalizacyjna została w niniejszej sprawie przeprowadzona w sposób zgodny z regulacjami zawartymi w rozdziale 5a prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji na temat przekroczenia terminu złożenia wyjaśnień z uwagi na sytuację epidemiologiczną na terenie kraju, należy zwrócić uwagę (pomijając już brak jakiegokolwiek bliższego uzasadnienia tego zarzutu), iż termin do przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, wyznaczany przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydawanym w obecnym stanie prawnym na podstawie art. 48b ust. 1 p.b., jak również termin do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, wyznaczany przez ten organ postanowieniem wydawanym na podstawie art. 49 ust. 1a p.b. – są terminami procesowymi, instrukcyjnymi, a nie terminami prawa materialnego. Mogą być one przedłużane, skracane i zawieszane przez organ, w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Ich niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji, po zbadaniu ewentualnego wniosku w tym przedmiocie przedłużał te terminy (por. wyroki WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., VIII SA/Wa 959/12, z 27 lipca 2021 r., VII SA/Wa 1096/21 oraz WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2019 r., II SA/Rz 974/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było zatem przeszkód, aby w razie potrzeby skarżący wystąpił do PINB o przedłużenie wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. terminu do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, aby skarżący występował z takim wnioskiem. Jednakże udzielenie przez skarżącego odpowiedzi na to postanowienie po upływie wyznaczonego terminu nie było jedyną przyczyną wydania przez organy orzekające w sprawie decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, a nadto przyczyną nie najistotniejszą. Skarżący bowiem nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentach legalizacyjnych.

Odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że omawiany obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej, rozumianej jako "krótkotrwałe spędzanie wolnego czasu w związku z organizacją m.in. spływów kajakowych czy zapewnienie noclegów dla grzybiarzy" należy wskazać, iż obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zabudowy usług turystyki. Budynek taki przeznaczony jest dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zatem zabudowy usług turystyki (por. wyroki WSA w Gdańsku z 5 lipca 2017 r., II SA/Gd 243/17 oraz z 12 maja 2021 r., II SA/Gd 7/21). W sytuacji więc, gdy omawiany obiekt składa się z 14 niezależnych pokoi z oddzielnymi wyjściami na zewnątrz, osobną instalacją wodną i kanalizacyjną, przy czym skarżący zamierza udostępniać ten obiekt grzybiarzom czy osobom biorącym udział w spływach kajakowych, brak jest jakichkolwiek podstaw do kwalifikacji tego obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej.

W konsekwencji organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły również, iż przedłożone przez skarżącego zaświadczenie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2022 r. o zgodności przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu nie stoi w sprzeczności z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie mogło zostać uznane za odnoszące się do budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, iż skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy tego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, że wniosek o legalizację obiektu dotyczył hotelu robotniczego, natomiast przedłożony w toku postępowania legalizacyjnego projekt budowlany kwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej, organy zasadnie stwierdziły także niezgodność projektu budowlanego z przedmiotem postępowania, która nie została usunięta po wydaniu przez PINB na podstawie 49 ust. 1a p.b. postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego w obecnym stanie prawnym na podstawie art. 49e pkt 4 p.b. jest nie kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, ale fakt nieprzedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2443/18, wyrok WSA z 13 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1948/19).

W sytuacji gdy skarżący sam oświadczył w toku kontroli obiektu w dniu [...] czerwca 2021 r., iż obiekt ten został wybudowany w kwietniu 2021 r., brak jest również podstaw do uwzględnienia zawartej w skardze argumentacji, że forma i zawartość sporządzonego projektu budowlanego nie musi być zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.), które weszło w życie z dniem 18 września 2020 r. Odnosząc się w tym miejscu do zawartej w skardze deklaracji skarżącego na temat gotowości do zmiany formy złożonego projektu budowlanego i dostarczy ją niezwłocznie organowi należy wskazać, iż jak podaje się w orzecznictwie, postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej kończy się albo legalizacją samowoli albo też wydaniem nakazu rozbiórki (wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., II OSK 1740/07). Postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie zostało już zakończone wydaniem przez WINB zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Oświadczenia skarżącego na temat gotowości do zmiany formy złożonego projektu budowlanego i dostarczenia go niezwłocznie organowi na etapie skargi do sądu administracyjnego, a więc już po zakończeniu postępowania legalizacyjnego i wydaniu przez właściwy organ kończącej to postępowanie ostatecznej decyzji administracyjnej należy ocenić jako spóźnione. Należało to uczynić w toku tego postępowania, najpóźniej po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Istotne jest przy tym, że na postanowienie to skarżący nie wniósł zażalenia (art. 49 ust. 1b p.b.), przy czym o prawie jego wniesienia został w treści tego postanowienia pouczony.

Ponadto w ocenie Sądu na ochronę prawną zdecydowanie nie zasługuje działanie inwestora polegające na kolejnych zmianach deklarowanego przeznaczenia obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, mające na celu uznanie go za spełniający przepisy dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarne, zwłaszcza że cechy i charakter tego obiektu (14 niezależnych pokoi z oddzielnymi wyjściami na zewnątrz, osobną instalacją wodną i kanalizacyjną) jednoznacznie wskazują na zamiar udostępniania go innym osobom w ramach świadczenia usług turystycznych.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WINB nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.