Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3119/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 307/20 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 307/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. sp. z o.o. w S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 8 listopada 2018 r. W. sp. z o.o. w S. (zwana dalej również: inwestorem lub skarżącą) zgłosiła zamiar wykonania obiektu tymczasowego na 180 dni - hali namiotowej z wypożyczalnią sprzętu zimowego. Termin rozbiórki wyznaczyła na 31 maja 2019 r.

W dniu 28 maja 2019 r. inwestor złożył do Starosty Suwalskiego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego - hali namiotowej - jako części magazynowej wypożyczalni sprzętu sportowego, przewidzianej do rozbiórki do 31 maja 2024 r., na działce nr geod. [...], w obrębie S., gmina S.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta Suwalski, na podstawie art. 37a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

W dniu 18 grudnia 2019 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (zwanego dalej: PINB) zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu tymczasowego.

W dniu 23 grudnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę budowy i ustalono, że przedmiotowy obiekt zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmniejszona została wysokość obiektu w zakresie przekraczającym dopuszczalne odstępstwo do 2 %, w związku z czym zmianie uległa kubatura obiektu. PINB stwierdził, że zmiany w zakresie dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym przypadku wysokości i kubatury) stanowią istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli nie były poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. Inwestor takiej decyzji nie posiada. W przypadku wykonania takich zmian bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru przeprowadza postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b.. W związku z powyższym organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu w sprawie złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu tymczasowego.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. zgłosił sprzeciw od złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że stwierdzone odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie wysokości obiektu, stanowi istotne odstępstwo, gdyż zmiana wysokości obiektu pociąga za sobą również zmianę kubatury. Dlatego zasadnie wniesiono sprzeciw do użytkowania obiektu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę inwestora na decyzję ww. WINB.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 54 ust. 1 p.b. Przepis ten nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 p.b. wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. Art. 84 ust. 1 p.b., definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest zatem kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno- budowlanego. W konsekwencji zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Z kolei z treści ust. 5a wynika, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a p.b. Odstępstwo polegało na zmniejszeniu wysokości obiektu w zakresie przekraczającym dopuszczalne odstępstwo do 2%,w związku z czym zmianie uległa również kubatura obiektu. Podstawę prawną pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji stanowił przepis art. 37a p.b. Regulacja ta umożliwia inwestorom tymczasowych obiektów budowlanych uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego, wskutek czego po upływie terminu określonego w zgłoszeniu inwestor nie musi przystąpić do rozbiórki tego obiektu. Zdaniem sądu I instancji do pozwolenia na budowę na podstawie art. 37a p.b. ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 54 ust. 1 p.b., bowiem ustawodawca w treści art. 54 ust. 1 p.b. nie wyłączył pozwolenia na budowę wydawanego w trybie art. 37a p.b. z obowiązku zawiadomienia organu nadzoru o zakończeniu budowy. Istotnie w przypadku pozwolenia na budowę z art. 37a p.b. możemy mieć do czynienia ze specyficzną sytuacją, albowiem rzeczywiście w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obiekt tymczasowy będzie już wybudowany na podstawie uprzedniego zgłoszenia i będzie użytkowany. Sytuacja taka nie może jednak uzasadniać stanowiska, że w związku z tym bezprzedmiotowe jest stosowanie art. 54 ust. 1 p.b. Regulacja ta ma bowiem na celu kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej kontroli mógłby prowadzić do obejścia prawa i faktycznego istnienia w przestrzeni obiektów niezgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zasadnie zatem w ocenie Sądu I instancji organy w sprawie niniejszej zastosowały do pozwolenia uzyskanego na podstawie art. 37a p.b. regulację zawartą w art. 54 ust. 1 p.b. Prawidłowo przy tym, wbrew zarzutom skargi, ustaliły że w sprawie dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z opisem technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego oraz załączonym do projektu przekrojem A-A, wysokość przedmiotowej inwestycji powinna wynosić 5,35 m. Zdaniem Sądu I instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśniono stan faktyczny w zakresie ustalenia wysokości obiektu. Pomiarów wysokości organy dokonały dwukrotnie, po raz drugi w związku z zarzutami wniesionymi w odwołaniu. W każdym z tych pomiarów organy stwierdziły zmniejszenie wysokości budynku w stosunku do projektowanej wysokości ponad dopuszczalną tolerancję 2% określoną w art. 36a ust. 5a pkt 1 p.b.. Pomiary te wykonano zgodnie z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), co obrazują również załączone do akt sprawy zdjęcia z pomiarów uzupełniających. Nie prawdziwy pozostaje przy tym zarzut, że pomiar ten został dokonany bez obecności osoby upoważnionej przez inwestora. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli z 10 lutego 2020 r. została ona przeprowadzona w obecności B. M.- osoby upoważnionej przez inwestora. Protokół z pomiarów został przez nią podpisany bez zastrzeżeń. Zakwestionowanie tych pomiarów bez przedstawienia własnych pomiarów opartych na dokumentacji projektowej nie może odnieść skutku. Inwestor nie tylko nie przedstawił własnych pomiarów ale po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy podjął działania mające na celu wyeliminowanie stwierdzonej różnicy wysokości. W tych okolicznościach WINB zasadnie stwierdził, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym istniała podstawa w świetle art. 54 ust. 1 p.b. od zgłoszenia sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu.

W skardze kasacyjnej inwestor zarzucił ww. wyrokowi

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 w zw. z art. 37a p.b. polegającą na przyjęciu, że tymczasowe obiekty budowlane wybudowane i już użytkowane uprzednio na podstawie przepisów ogólnych, po skorzystaniu przez inwestora z uprawnień wynikających z art. 37a p.b. powinny podlegać kontroli na podstawie art. 54 ust. 1 p.b.. pomimo faktu, że nie spełniają przesłanek w nim zawartych - do ich budowy nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b..; ponadto decyzja wydana w oparciu o art. 37a ust. 1 p.b. tworzy swoistą fikcję "budowy" tego obiektu; brak jest przesłanek do wstrzymania użytkowania obiektu do chwili zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego, a tym samym niecelowe jest wypowiadanie się tego organu w zakresie zgody na użytkowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego orzeczenia pomimo braku kluczowego dowodu, tj. prawidłowo i zgodnie z prawem wykonanego pomiaru wysokości przedmiotowej hali namiotowej; ponadto dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności wyciągnięcia sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania wniosków w oparciu o materiał zdjęciowy z oględzin i wyjaśnienia organu II instancji co do zmierzenia wysokości hali namiotowej.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowa analiza materiału dowodowego nie pozwala na wywiedzenie wniosków zbieżnych z ustaleniami Sądu I instancji. Wysokość nie została ostatecznie zmierzona przez organy obu instancji, więc nie sposób uznać tego za wyczerpujące i wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kluczowej kwestii. Sąd przyjął, że oba pomiary zostały wykonane prawidło i zgodnie z prawem. Gdyby tak było, to organ II instancji nie nakazałby przeprowadzenia dodatkowego pomiaru. Pierwszy pomiar dokonany został wewnątrz mierzonego obiektu, a więc sprzecznie z § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei drugi pomiar został wykonany nieprawidłowo - osoby mierzące nie posiadały odpowiednich przyrządów, źle posłużyły się sprzętem posiadanym i w efekcie nie zmierzyły jednoznacznie wysokości obiektu.

Ponadto nie można zarzucić inwestorowi manipulacji w zakresie wyglądu obiektu bądź terenu wokół obiektu po zakończeniu robót budowlanych. Inwestor miał pełne prawo do dowolnego gospodarowania terenem wokół spornej hali namiotowej. Organy obu instancji nie wskazały również, jakie negatywne efekty miałyby wynikać z rzekomej ingerencji. Nie wyjaśniły, jaki cel miałby inwestor w takim działaniu, skoro pierwszy pomiar wykonano wewnątrz hali.

Inwestor zakwestionował również twierdzenia Sądu I instancji co do nieprzedstawienia własnych pomiarów. W przedmiotowej sprawie to na organach nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek dokonania prawidłowych pomiarów obiektu w oparciu o art. 84 p.b. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Wskazano ponadto, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 54 ust. 1 w zw. z art. 37a p.b. Wykładnia literalna tego przepisu powinna wykluczyć jego zastosowanie w sprawie. Złożenie wniosku z art. 37a p.b. nie sprawia, że pozwolenie na budowę staje się obligatoryjnym wymogiem. Jedną z cech stawiania tymczasowych obiektów budowlanych jest częściowe odformalizowanie procedury i zmniejszenie wymagań w porównaniu do innych obiektów objętych prawem budowlanym. Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem, że brak kontroli z art. 54 ust. 1 p.b. może prowadzić do obejścia prawa i faktycznego istnienia w przestrzeni obiektów niezgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dla obiektów tymczasowych nie przewidziano takiego trybu kontroli, a zastosowanie art. 37a p.b. nie sprawia, że dany obiekt zmienia swoje cechy czy właściwości. Ustawodawca wyraźnie zaakcentował, że jego celem przy wprowadzeniu art. 37a p.b. było przedłużenie korzystania z obiektów tymczasowych, ponieważ istniejące ograniczenie czasowe było nielogiczne. Potraktowanie obiektów tymczasowych na równi z obiektami wymagającymi pozwolenia na budowę przeczy zamysłom ustawodawcy oraz ogólnej idei tymczasowych obiektów budowlanych jako takich. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że zasadne będzie przedłożenie pytania prawnego powiększonemu składowi sędziowskiemu, zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. Relacja stosunkowo nowego art. 37a do art. 54 p.b. nastręcza w ocenie skarżącego kasacyjnie trudności interpretacyjnych ze względu na szczególny charakter i celowość pierwszego z tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Oceniając w przedstawionych powyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15;http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie został powołany w skardze kasacyjnej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań, czy prawd przyznanych przez stronę (M. Wierzbowski, Zasady ogólne [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19) Organ zatem przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Zasada ta jest wzmacniania przez treść przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy orzekające i słusznie zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Sąd I instancji dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego. Prawidłowo przy tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy, ustaliły że w sprawie dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z opisem technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego oraz załączonym do projektu przekrojem A-A, wysokość przedmiotowej inwestycji powinna wynosić 5,35 m. Zdaniem Sądu w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśniono stan faktyczny w zakresie ustalenia wysokości obiektu. Pomiarów wysokości organy dokonały dwukrotnie, po raz drugi w związku z zarzutami wniesionymi w odwołaniu. W każdym z tych pomiarów organy stwierdziły zmniejszenie wysokości budynku w stosunku do projektowanej wysokości ponad dopuszczalną tolerancję 2% określoną w art. 36a ust. 5a pkt 1 p.b. Pomiary te wykonano zgodnie z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), co obrazują załączone do akt sprawy zdjęcia z pomiarów uzupełniających. Nie prawdziwy pozostaje przy tym zarzut, że pomiar ten został dokonany bez obecności osoby upoważnionej przez inwestora. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli z 10 lutego 2020 r. została ona przeprowadzona w obecności B. M.- osoby upoważnionej przez inwestora. Protokół z pomiarów został przez nią podpisany bez zastrzeżeń. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakwestionowanie tych pomiarów bez przedstawienia własnych pomiarów opartych na dokumentacji projektowej nie może odnieść skutku.

Nie zasługuje również zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 w zw. z art. 37a p.b. polegającą na przyjęciu, że tymczasowe obiekty budowlane wybudowane i już użytkowane uprzednio na podstawie przepisów ogólnych, po skorzystaniu przez inwestora z uprawnień wynikających z art. 37a p.b. powinny podlegać kontroli na podstawie art. 54 ust. 1 p.b..

Analizując systemowo stan prawny przedmiotowej sprawy trzeba też wziąć pod uwagę, że przepis art. 37a ust. 1 p.b., umożliwia inwestorowi, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Przepisy art. 32-36 p.b. stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 ww. przepisu wynika, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Warto odnotować, że unormowanie art. 37a p.b. zostało dodane na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Weszło w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Regulacja art. 37a p.b. umożliwia inwestorom uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (wybudowanego albo budowanego na okres 180 dni).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, że do pozwolenia na budowę na podstawie art. 37a p.b. ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 54 ust. 1 p.b., bowiem ustawodawca w treści art. 54 ust. 1 p.b., w przypadku wydania pozwolenia na budowę wydawanego w trybie art. 37a p.b. nie zwolnił z obowiązku zawiadomienia organu nadzoru o zakończeniu budowy. Istotnie w przypadku pozwolenia na budowę z art. 37a p.b. możemy mieć do czynienia ze specyficzną sytuacją, albowiem rzeczywiście w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obiekt tymczasowy będzie już wybudowany na podstawie uprzedniego zgłoszenia i będzie użytkowany. Sytuacja taka nie może jednak uzasadniać stanowiska, że w związku z tym bezprzedmiotowe jest stosowanie art. 54 ust. 1 p.b. Regulacja ta ma bowiem na celu kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej kontroli mógłby prowadzić do obejścia prawa i faktycznego istnienia w przestrzeni obiektów niezgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zasadnie zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, iż w sprawie pozwolenia uzyskanego na podstawie art. 37a p.b. zastosowanie znajduje art. 54 ust. 1 p.b., prawidłowo przy tym, wbrew zarzutom skargi, organy ustaliły że w sprawie dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.