Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. (dalej także jako Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 – dalej u.ś.r.) oraz art. 104 §1, art. 107 §4, art. 127a, art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021r. poz. 735 – dalej k.p.a.), w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania L. R. (dalej również jako Skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. C.. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że Skarżąca mieszka z matką Z. C. od zawsze pod tym samym adresem, nie pracuje, nie dorabia, pobiera świadczenie przedemerytalne. Czynności jakie wykonuje w domu, wykonywała do tej pory również jako domownik dbający o wspólne dobro, a związane z życiem codziennym, a przede wszystkim wynikające z relacji córka-matka i obowiązkiem alimentacyjnym. Dalej wskazano, że z wywiadu otrzymanego od pracownika socjalnego wynika, iż we wszystkie czynności związane z opieką nad Z. C. tj.: codzienna toaleta, kąpiel, pielęgnacja, wstawanie z łóżka, poruszanie się po mieszkaniu zaangażowana jest Skarżąca. Pani Z. C. niedowidzi i choruje na [...] co ogranicza jej sprawność ruchową w znacznym stopniu. Ponadto Skarżąca zajmuje się sprzątaniem domu, robieniem zakupów, przygotowywaniem posiłków, szykowaniem leków, umawianiem wizyt lekarskich. Z. C. również w oświadczeniu potwierdziła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, która sprawuje nad nią całodobową opiekę. Organ zbadał również kwestie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane do alimentacji. Z dołączonych dokumentów i ze złożonych oświadczeń wynika, iż mąż Z. C. nie żyje, a dzieci ze względu na prace oraz odległość nie są wstanie sprawować opieki. Skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na stan zdrowia mamy, lecz gdyby nie niepełnosprawność matki jej stan zdrowia i wiek pozwalałby na podjęcie zatrudnienia, ale trwająca od lat sytuacja wymusiła na Stronie skorzystanie z świadczenia przedemerytalnego i pozostanie z chorą matką w domu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaznaczył, że bezpośrednim powodem odmowy przyznania świadczenia był fakt, iż w sprawie nie został spełniony warunek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z dołączonej do wniosku kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] marca 2012r. wynika, iż Z. C. posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od 2005 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2012 r. Ponadto dołączono również ksero z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z [...] października 2019 r. nr [...], z którego wynika, iż Z. C. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] października 2019 r.

L. R. wniosła odwołanie od w/w decyzji podnosząc, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w części różnicującej prawo do świadczenia ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, uznany został za niekonstytucyjny i wyeliminowany z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania żądanego świadczenia. Skarżąca zarzuciła również błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia przedemerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowana opieką nad niepełnosprawną matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 1 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i przywołało treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. W motywach uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego.

Dalej Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, iż "... Z akt sprawy wynika, iż L. R. pracowała w firmie B. Sp. z o. o. spółka komandytowa z siedzibą w N. do dnia [...] Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę, jako przyczynę wskazano likwidację stanowiska pracy." W przytoczonym fragmencie uzasadnienia organu I instancji przedstawione są okoliczności faktyczne i ich ocena w płaszczyźnie niektórych z przesłanek prawnych art.17 ust. l u.ś.r. Kolegium wyjaśniło w związku z tym, że wyczerpanie przesłanki "nie podejmuje" ("zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej") to ustalenie, że strona byłaby w stanie podjąć zatrudnienie i miałaby wolę podjęcia zatrudnienia w hipotetycznej sytuacji braku konieczności sprawowania przez nią opieki. Strona jest w stanie podjąć zatrudnienie - tutaj ocenia się przede wszystkim wiek i zdrowie. Strona ma wolę podjęcia zatrudnienia - tutaj ocenia się zachowanie strony w odniesieniu do zatrudnienia (czy strona miała, ma, wolę podjęcia zatrudnienia). Z kolei wyczerpanie przesłanki "rezygnuje" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to ustalenie, że strona zrezygnowała z zatrudnienia jedynie przez wzgląd na konieczność sprawowania przez nią opieki. Należy w związku z tym ustalić czy strona nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jeśli tak, to od kiedy. Jednocześnie należy ustalić czy strona sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem, a jeśli tak, to od kiedy.

Kolegium zauważyło, że znaczny stopień niepełnosprawności ustalono wobec Z. C. z dniem [...] stycznia 2012 r., a orzeczenie wydano w dniu [...] marca 2012 r.. Dalej wskazano, że w przedłożonych aktach znajduje się oświadczenie Skarżącej, iż od [...] kwietnia 2019 r. do chwili obecnej sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną Z. C. i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dalej wskazano, że w przedłożonych aktach znajduje się "Świadectwo pracy" L. R. z [...] r., w którym jest mowa o jej zatrudnieniu w okresie 01.12.2018 r.-31.03.2019 r., oraz że ".Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania przez pracodawcę (art.30 § 1 pkt. 2 KP). W aktach znajduje się także dokument zatytułowany "Rozwiązanie umowy o pracę - korekta ...", o treści "Z dniem [...] rozwiązuję z Panią umowę o pracę zawartą w dniu [...] Przyczyną rozwiązania umowy jest: likwidacja stanowiska pracy (czynniki ekonomiczne) Podstawa prawna: rozwiązanie umowy o pracę przez pracodawcę (art.30 § 1 pkt. 2 KP). Dalej - w przedłożonych aktach znajduje się "Świadectwo pracy" Skarżącej z [...] r., w którym jest mowa o jej zatrudnieniu w okresie [...] r., oraz że "... Stosunek pracy ustał w wyniku: a) rozwiązania przez pracodawcę (art.30 § 1 pkt. 2 KP). W aktach znajduje się także dokument zatytułowany "Rozwiązanie umowy o pracę - korekta ...", o treści "Z dniem [...] rozwiązuję z Panią umowę o pracę zawartą w dniu [...] Przyczyną rozwiązania umowy jest: likwidacja stanowiska pracy (czynniki ekonomiczne) Podstawa prawna: rozwiązanie umowy o pracę przez pracodawcę (art. 30 §1 pkt. 2 KP)...". Ostatnie zatrudnienie lub inna praca zarobkowa L. R. miały więc miejsce po ustaleniu wobec Z. C. znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednakowoż stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania przez pracodawcę, a co więcej "Przyczyną rozwiązania umowy jest: likwidacja stanowiska pracy (czynniki ekonomiczne)". Brak jest więc związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakończeniem zatrudnienia/zaprzestaniem pracy, a podjęciem się sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Notabene w oświadczeniu L. R. oświadczyła, że podjęła się opieki z dniem [...] r., natomiast stosunek pracy ustał [...] brak więc bezpośredniej łączności czasowej. Nie sposób zatem mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że pośród okoliczności sprawy nie ma okoliczności świadczącej o tym, iż L. R. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia (ani jej wiek - urodzona dnia [...] ani zdrowie nie stoją temu na przeszkodzie, co potwierdza świadczenie złożone przez Skarżącą.

Analizując to oświadczenie w związku z pozostałym zebranym materiałem dowodowym, Kolegium zauważyło, że Skarżąca dopiero w tym oświadczeniu wyraża wolę podejmowania zatrudnienia. Natomiast wcześniej w okresie po zakończeniu zatrudnienia/zaprzestaniu pracy, a właściwie rzecz ujmując: po utracie zatrudnienia bez związku z "opieką", woli takiej nie wyrażała. Innymi słowy, w zachowaniu L. R. w okresie po utracie zatrudnienia bez związku z "opieką", nie ma żadnego zdarzenia, które odzwierciedlałoby wolę podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy dodać tutaj, że skoro stronie przysługuje świadczenie przedemerytalne, to wola podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiałaby odnosić się od daty przyznania tego świadczenia, do pracy dodatkowej. Z tych okoliczności sprawy w ocenie Kolegium wynika więc, że Skarżąca nie spełnia warunku "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Kolegium dodało, że ocena okoliczności sprawy w płaszczyźnie przesłanki "sprawowanie opieki", to ocena dokonywanych czynności, czy rzeczywiście czynności te wymagają obecności innej osoby, w jakich porach dnia i nocy. "Sprawowanie opieki" w rozumieniu art.17 ust. 1 u.ś.r., to sprawowanie opieki bezpośredniej. Notabene ocena w tym zakresie może być przydatna do oceny przesłanek "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia ...", tzn. czy rzeczywiście zakres koniecznych, wykonywanych czynności stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia lub wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Kolegium wyłącznie brak podjęcia zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki oznacza, że w konkretnej sprawie wyczerpane zostały przesłanki "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Jeśli zaś chodzi o argumentację podniesioną w odwołaniu, to Kolegium podkreśliło, że jedyną przyczyna odmowy jest brak spełnienia warunku "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" (względną przyczyną jest także przysługujące stronie świadczenie przedemerytalne, którą to przyczynę można byłoby jednak usunąć, gdyby spełnione były wszystkie pozostałe przesłanki prawne, poprzez wybór: albo świadczenie przedemerytalne, albo świadczenie pielęgnacyjne). W odwołaniu nie podniesiono jednak argumentacji odnoszącej się do warunku "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

L. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną na wstępie decyzję Kolegium. Zarzucono jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze w niniejszej sprawie jedyną przesłanka negatywną jest brak rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, mimo że została spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do kwestii związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, to w ocenie skarżącej stanowisko organu II instancji w tym przedmiocie jest przedwczesne, jak też można przyjąć, aby znajdowało dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W ocenie skarżącej zarówno organ I jak i II instancji w ogóle nie poświęcił tej zasadniczej przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żadnej uwagi. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego dotyczących istnienia lub braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a zakresem sprawowanej przez nią opieki. Poza sporem pozostaje, że skarżąca jest zdolna do podjęcia pracy, lecz ze względu na stan zdrowia swojej mamy nie ma możliwości by podjęła zatrudnienie chociażby na część etatu, gdyż matka wymaga stałej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem strony skarżącej i organu na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w art. 17 ust. 5 u.ś.r.:

1. osoba sprawująca opiekę:

a. ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2. osoba wymagająca opieki:

a. pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b. została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3. na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4. na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

5. na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że bezspornym jest, że L. R. jest córką Z. C., która posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. L. R. sprawuje opiekę nad matką i pobiera świadczenie przedemerytalne.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w toku postępowania Kolegium, badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 - prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia.

Uwzględniając treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego istota sporu dotyczy zatem zasadności odmowy przyznania L. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym matką, z tej przyczyny, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.).

Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1334/20 (CBOSA). NSA podkreślił, że w nauce prawa przyjmuje się, że "mimo jednoznaczności językowej, wykładnię należy kontynuować, a w razie konfliktu oddać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości" (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, Państwo i Prawo 2009, nr 6, s. 9, dostępny w Systemie Prawnym Lex). Treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015).

Odnosząc się do podnoszonej w decyzji kwestii braku zatrudnienia w okresie poprzedzającym złożenie wniosku podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są zatem powoływane przez organ argumenty odwołujące się do aktywności zawodowej skarżącej, pomimo legitymowania się przez jej matkę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Tym niemniej wskazać należy, ze cel jakim jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. Skarżąca twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. gdyż korzystając ze świadczenia przedemerytalnego nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką. Świadczenie emerytalne co do zasady jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19- CBOSA) co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa. Należy zauważyć, że kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18 (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

Te rozważania są, w ocenie Sądu, aktualne także w odniesieniu do osób mających ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. syn. akt I OSK 882/21 – CBOSA), w którym wyrażono m.in. stanowisko, że świadczenie przedemerytalne przewidziane jest dla osób wyrażających wolę i chęć podjęcia zatrudnienia, ale tego zatrudnienia nie znajdujących, nie zaś dla osób rezygnujących z zatrudnienia.

Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3. ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie określonej w ust. 1 (określającym przede wszystkim wiek i staż pracy) po upływie co najmniej 180 dni pobierania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w ustawie o promocji zatrudnienia, jeżeli osoba ta spełnia łącznie następujące warunki:

1) nadal jest zarejestrowana jako bezrobotna;

2) w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, albo zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych.

Taka konstrukcja świadczenia przedemerytalnego sprawia, że jest ono dedykowane osobom legitymującym się przede wszystkim odpowiednim stażem pracy (verba legis: okresem uprawniającym do emerytury), które po ustaniu poprzedniego zatrudnienia (ew. innego przewidzianego w tej ustawie źródła dochodu) mają trudności z podjęciem kolejnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i z tego powodu rejestrują się jako osoby bezrobotne. Warunkiem przyznania świadczenia przedemerytalnego jest przy tym stosunkowo długi, bo przynajmniej 180 - dniowy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, podczas którego osoba bezrobotna nie odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc pozostawał w gotowości do świadczenia pracy. Świadczenie przedemerytalne przewidziane jest zatem dla osób wyrażających wolę podjęcia zatrudnienia, ale tego zatrudnienia nie znajdujących. Stoi to w sprzeczności z wymogiem rezygnacji z zatrudnienia jako przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić też należy, że w wypadku pobierania świadczenia przedemerytalnego ustawodawca przewidział bardziej restrykcyjne warunki jego zmniejszania lub zawieszania w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, niż ma to miejsce w wypadku świadczeń emerytalnych. Jest to zrozumiałe, skoro świadczenie to przeznaczone jest dla osób bezskutecznie poszukujących zatrudnienia – intencją ustawodawcy jest zatem, by co do zasady pobieranie tego świadczenia nie było łączone z równoległym wykonywaniem zatrudnienia (może ono być wykonywane w znacznie mniejszym wymiarze, niż ma to miejsce w wypadku świadczeń emerytalnych).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w wypadku skarżącej jako osoby korzystającej ze świadczenia przedemerytalnego nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia; zaistniała także przesłanka negatywna: ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Skutkuje to oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.