Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 391/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 4 w zw. z  art. 51  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w T., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w T. tj. H. C., D. H. i M. C. doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku - od strony ulicy [...] oraz podwórza budynku.

W uzasadnieniu decyzji PIINB wyjaśnił, że w dniu [...] wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wykonanych w [...] robót budowlanych na elewacji ww. budynku mieszkalnego, polegających na wykonaniu ocieplenia 3 ścian budynku mieszkalnego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez uzgodnienia z Biurem Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta T., a także że w związku tym, iż przedmiotowy budynek jest współwłasnością H. C., D. H. i M. C., obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ciąży solidarnie na tych wszystkich podmiotach, jako jego właścicielach. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego, w przypadku m.in. wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podniósł również, że w przedmiotowym przypadku, uzasadnienie wydanego nakazu stanowi zapis § 12 pkt 4h planu miejscowego o zakazie stosowania dociepleń zewnętrznych budynków, oraz odpowiedź Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. na skierowane przez PINB zapytanie z dnia [...] do Przewodniczącego Rady Miasta T. dotyczące zapisu planu miejscowego o zakazie dociepleń obiektów, potwierdzająca iż budynek przy ul. [...] usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] – [...] dla którego obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków i obowiązek uzgadniania z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny. Budynki zlokalizowane po obu stronach ulicy [...], jak zaznaczył organ, oznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obiekty o wartości historyczno-kulturowej, a zapis ten wprowadzono do planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. PINB wyjaśnił także, odnosząc się do zastosowanej podstawy prawnej nałożonego obowiązku, iż zakwestionowane roboty budowlane ocieplenia przedmiotowego budynku zostały zakończone w [...], w związku z czym odstąpiono od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wstrzymane mogą być jedynie roboty wykonywane, i że w konsekwencji obowiązek z art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego nałożono na postawie przepisu art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, który ma zastosowanie, tak jak w niniejszej sprawie, do wykonanych (zakończonych) robót budowlanych. Organ zaznaczył również, że powodem rozbiórki wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku, jest okoliczność, że jedyną możliwą metodą ocieplenia spornego budynku jest ocieplenie jego ścian od wewnątrz.

Od powyższej decyzji M. C., za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł odwołanie, domagając się uchylenie decyzji PINB i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę rozstrzygnięcia organ I instancji poprzez stwierdzenie, iż przeprowadzony remont elewacji poprzez jej ocieplenie i odnowienie nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego planu miejscowego. Odwołujący zarzucił organowi I instancji:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz niepełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie, że istniejący plan miejscowy jest rażąco sprzeczny z prawami jednostki, a jego bezwzględne stosowanie przez organ stanowi wadliwy akt rozstrzygający władczo i jednostronnie o prawach jednostki, zwłaszcza że wydana decyzja ma charakter uznaniowy;

2. naruszenie art. 61 § 1 kpa poprzez nie wydanie postanowienia o którym mowa w art. 123 kpa, choć w niniejszej sprawie w dniu [...] został złożony formalny wniosek o zawieszenie postępowania, który to wniosek w żaden sposób nie został formalnie rozpatrzony i pozostał bez rozpoznania;

3. rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak podania i powołania pełnej podstawy prawnej na podstawie której wydano zaskarżoną decyzje, i tylko ogólnikowe powołanie się na § 12 pkt. 4h planu miejscowego, bez podania roku i dziennika urzędowego w którym wpisana jest uchwała zatwierdzająca ten plan;

4. rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego poprzez ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi istotnego odstępstwa od planu miejscowego i nie stanowi naruszenia prawa budowlanego i nie jest w rozumieniu tego prawa istotnym odstępstwem od planu miejscowego.

Ponadto w związku ze złożoną w dniu [....] do SKO w T. skargą o unieważnienie uchwały/decyzji [....] Rady Miasta T. w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej zapisu określonego w § 12 pkt 4h planu, odwołujący wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem o unieważnienie.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż zaskarżona decyzja obarczona jest nieważnością, gdyż niezgodne z art. 107 kpa nie podaje się w niej pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako że PINB powołał się jedynie na § 12 planu miejscowego, stwierdzający zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków, nie wskazując publikatora w którym wpisana jest dana uchwała. Odwołujący wskazał, że PINB naruszył również przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8 kpa poprzez jednostronne i nieobiektywne wyjaśnienie sprawy oraz pominięcie istotnych jej okoliczności faktycznych, a tym samym nie ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, jak również niesłuszne uprzywilejowania interesu społecznego nad interesem jednostki i jej kosztem. Zdaniem odwołującego interes prywatny jest tak samo ważny jak interes społeczny, a poza tym interes społeczny nie może oddziaływać na interes prywatny. W niniejszej sprawie natomiast, jak stwierdził, PINB w ogóle nie uwzględnił interesu prywatnego osób do których skierowana jest przedmiotowa decyzja. Zachodzą zatem jego zdaniem wątpliwości co do tego czy interes społeczny i interes jednostki zostały potraktowane zgodnie z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 7 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP, które to przepisy nakładają na organy obligatoryjny obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko sam interes społeczny lecz również słuszny interes obywateli, co dotyczy w szczególności tzw. decyzji uznaniowych. Odwołujący powołał się także na fakt nierozstrzygnięcia formalnego i brak merytorycznego odniesienia się organu do złożonego w sprawie wniosku z dnia [...] o zawieszenie postępowania, oraz w konsekwencji na pozostawieniu tegoż wniosku bez rozpoznania, co jego zdaniem stanowi rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa. Wskazał także na złożony w dniu [...] do SKO w T. formalny wniosek o unieważnienie decyzji/uchwały [...] Rady Miasta T. w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej § 12 pkt 4h planu, którego rozstrzygnięcie może mieć jego zdaniem wpływ na postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki obgiętego zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zrzutu rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, odwołujący podkreślił, że prawo budowlane powinno przewidywać środki przeciwdziałania samowoli budowlanej, dając jednak także możliwość jej zalegalizowania w przypadku braku naruszenia interesu publicznego lub społecznego albo znikomej społecznej szkodliwości czynu. Dlatego też kierując się zasadą proporcjonalności, racjonalny prawodawca powinien stanowić prawo sprawiedliwie. Z zasady proporcjonalności wynika zaś: wymóg przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest to niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana, nakaz ukształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągniecie zamierzonych skutków oraz wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem wynikającymi z niej dla obywateli. Konstatując odwołujący stwierdził, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. o sygn. akt. K 9/95, że zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia oraz, że w efekcie jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuacje prawną podmiotu niż drugi, to należy wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu.

Po rozpatrzenie ww. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w związku z pismem Urzędu Miasta T. Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] informującym o trwających pracach polegających na dociepleniu budynku przy ul. [...] w T., pracownicy organu I instancji dokonali w dniu [...] oględzin robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowym budynku, w trakcie których stwierdzili, że budynek ten ma trzy kondygnacje o wysokości poniżej 12 m, że roboty dociepleniowe zostały ukończone w okresie [...] oraz, że w chwili oględzin wykonywane są jedynie prace malarskie na elewacji. Wskazał, że podczas oględzin nie zostały przedstawione dokumenty potwierdzające dokonanie zgłoszenia robót dociepleniowych do właściwego organu administracji budowlanej, a także że fakt nie zgłoszenia wykonanych prac został potwierdzony oświadczeniem H. C. - jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, z dnia [...] WINB wyjaśnił także, że toku postępowania wyjaśniającego PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. o przekazanie wypisu aktualnie obowiązującego planu miejscowego dla obszaru obejmującego ul. [....] w T., a także do Przewodniczącego Rady Miasta T. z zapytaniem o wyjaśnienie zawartego w planie miejscowym zakazu dociepleń obiektów usytuowanych na ww. obszarze. Z przedstawionego stanowiska Prezydenta Miasta T. wynika, jak wyjaśnił WINB, że budynek mieszkalny znajduje się na obszarze, na którym obowiązują ustalenia planu miejscowego dotyczącego terenów położonych w rejonie ulic: [...] w T., że dla ww. obszaru obowiązuje zapis miejscowego planu zakazujący stosowania dociepleń zewnętrznych budynków, co według stanowiska Prezydenta Miasta T. oznacza, iż docieplenie budynku przy ul [...] jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.

W świetle powyższego WINB, przytaczając przepisy art. 28, 29 ust. 1 i 2 oraz 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, stwierdził że choć zasadą jest, iż na prowadzenie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, to jednak wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 29 i 30 prawa budowlanego, wśród których wymienione zostały m.in. roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, na których wykonanie nie wymaga się pozwolenia na budowę, niemniej jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego objęte są one obowiązkiem zgłoszenia do właściwego organu, którego w przedmiotowej sprawie współwłaściciele (inwestorzy) spornego budynku nie dokonali. Wobec tego oraz faktu, jak podkreślił organ, że z obowiązującego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2011 r., Nr 173, poz. 1470) wynika, iż sporny budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków oraz, że na tym obszarze należy dokonywać uzgodnień z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny obiektów, w tym również dotyczących kolorystyki elewacji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, zasadnie w sprawie, zdaniem WINB, organ I instancji, zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Bezspornie bowiem przeprowadzone roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. zrealizowano bez wymaganego prawem zgłoszenia, a przy tym współwłaściciele naruszyli wskazany wyżej zapis planu miejscowego zakazujący stosowania dociepleń zewnętrznych budynku oraz nie wystąpili w celu uzyskania uzgodnień co do planowanych robót do Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. Ustalony zatem przez PINB stan faktyczny w przedmiotowej sprawie wyklucza, wbrew twierdzeniom odwołania, zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. WINB podkreślił również, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego ma obowiązek badania ustaleń obowiązującego planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zatem podstawę do ustanawiania miejsca realizacji inwestycji budowlanej, czy rozwiązań urbanistycznych, bądź architektoniczno-budowlanych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. W ocenie WINB bezzasadny jest także zarzut odwołania dotyczący nie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż przed sentencją decyzji wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Przytoczony natomiast w uzasadnieniu decyzji PINB zapis miejscowego planu, stanowi jak wyjaśnił organ, wyjaśnienie i wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, a pominięcie publikatora aktu prawa miejscowego (planu miejscowego) nie może być uznane za brak podstawy prawnej decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutu oraz wniosku odwołania w przedmiocie zawieszenia postępowania, WINB stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a w szczególności ta która odnosić się może do kwestii ewentualnej zmiany zapisów obowiązującego planu miejscowego. Nawet bowiem przyjmując, jak podkreślił organ, iż procedura zmiany lub unieważnienia uchwały/decyzji w odniesieniu do obowiązującego planu została wszczęta, to okoliczność ta nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Sam fakt złożenia wniosku o zmianę planu miejscowego, czy też skargi o jego uchylenie, nie stanowi zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego. WINB podkreślił również, że w sprawie nie możliwe było także fakultatywne tj. na wniosek strony zawieszenie postępowania, gdyż niniejsze postępowanie toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony, co w świetle treści przepisu art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza taką możliwość, gdyż przepis ten stanowi, iż organ może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, przy czym zawieszenie postępowania przy spełnieniu ww. przesłanki pozostawione jest uznaniu organu. Brak natomiast odpowiedzi organu w zakresie złożonego wniosku nie ma charakteru uchybienia procesowego wpływającego na wydane orzeczenie, albowiem – jak zaznaczył organ - i tak w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można było uwzględnić złożonego wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem WINB wskazane okoliczności, uzasadniają także oddalenia przez organ II instancji złożonego wniosku o zawieszeniu postępowania, jako że okoliczności wskazane w odwołaniu nie stanowią przesłanek zawieszenia postępowania zarówno tych określonych w art. 97 § 1 pkt 4, jak i art. 98 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym, jak podsumował WINB, wydane przez PINB rozstrzygnięcie było słuszne i zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego.

Na powyższą decyzję M. C., działając przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i przekazania sprawy PINB do ponownego rozpoznania, skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji (poza zarzutem określonym w pkt 2 odwołania), dodatkowo zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego poprzez sprzeczne z literalną dyspozycją tego przepisu przyjęcie, że dla robót budowlanych polegających na dociepleniu przedmiotowego budynku wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że reżim wskazanego przepisu nie dotyczy przedmiotowego budynku, albowiem ten nie przewyższa wysokości 12 m, w związku z czym dla wykonania spornych robót wymagane jest jedynie zgłoszenie do właściwego organu, które w związku z tym, że nie jest wymagana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, może być w każdej chwili konwalidowane, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jedyną przesłanką uniemożliwiającą skuteczne legitymizowanie wykonanych robót, jest oparta na uznaniowości decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w T., która może w ramach administracyjnego toku postępowania zostać dowolnie zweryfikowana, gdyż nie wiążą organu żadne przepisy prawa, a jedynie subiektywne poczucie estetyki i walorów budynku zgodnych z koncepcją Konserwatora.

Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] do czasu rozpatrzenia skargi oraz o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji przez Radę Miasta T. w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja WINB z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [....], którą to organ I instancji nakazał m.in. skarżącemu, jako współwłaścicielowi spornego budynku, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku.

Powyższe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowanego wydane zostały na skutek stwierdzenia wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T., bez wymaganego prawem zgłoszenia (tak WINB), oraz bez respektowania zapisów § 12 pkt 4 uchwały nr 110/11 Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] w T. (Dz.Urz. Wojew.Kujaw.-Pom. z 2011 r. Nr 173, poz. 1470, dalej powoływanego jako "plan miejscowy"), z których wynika, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: od [...] – [...]do [....], objętych strefą ochrony konserwatorskiej, obowiązuje m.in. zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków oznaczonych na rysunku planu jako obiekty o wartości historyczno-kulturowej (§ 12 pkt 4 lit. h) oraz wymóg uzgadniania z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny takich budynków, w tym i dotyczących kolorystyki elewacji (§ 12 pkt 4 lit. j).

W kontrolowanej sprawie w zasadzie nie budzi sporu między stronami ani sama okoliczność zrealizowania robót budowlanych w postaci dociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T., ani okres ukończenia realizacji tych robót – tj. [...], ani też fakt nie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania tych robót. Okoliczność sporną stanowi natomiast, poza zarzutami proceduralnymi, kwestia możliwości konwalidacji tak zrealizowanej inwestycji w świetle zapisów planu miejscowego oraz przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego taka możliwość istnieje, co wymaga weryfikacji uznaniowego stanowiska Konserwatora Zabytków oraz uwzględnienia słusznego interesu strony i wyważenia go w odpowiedniej proporcji z interesem społecznym i publicznym. W ocenie natomiast organów taka możliwość nie istnieje, gdyż nie pozwalają na to przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające w tym wypadku charakter bezwzględnie obowiązujący.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż rolą Sądu, w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowego wyboru normy prawnej mającej zastosowanie do ustalonego i w swej istocie niebudzącego sporu stanu faktycznego sprawy, oraz czy nałożony w ramach zastosowanej w sprawie podstawy materialnoprawnej nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez jego rozbiórkę był właściwy z punktu widzenia wymogów zasady proporcjonalności i słusznego interesu strony.

Odniesienie się do wskazanych kwestii wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, poza wyjątkami określonymi w przepisach art. 29-31 prawa budowlanego. Wskazane przepisy dotyczące odstępstw od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, regulują nie tylko szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale też i określającą, które spośród tych robót, wymagają uprzedniego zgłoszenia. Jeden z takich wyjątków, określony została w przepisach art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowiących, że wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku o wysokości do 12 m – z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 4, lecz zgłoszenia właściwemu organowi przystąpienia do wykonania takich robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 2). Choć instytucja zgłoszenia przewidziana jest do prostszych robót budowlanych, w stosunku do tych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, i w związku z tym charakteryzuje się ona uproszczoną procedurą, to jednak wiąże się ona z określoną reglamentacją administracyjno-prawną zamiaru wykonania robót budowlanych, i w efekcie z możliwością ingerencji organu w zamiary inwestycyjne poprzez instrument prawny jakim jest sprzeciw. Instytucja ta zatem umożliwia organom w ściśle określonych terminach i sytuacjach, wgląd w zamierzenie inwestycyjne i zweryfikowanie go z punktu widzenie legalności, w tym zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, i że może być ono zatem udzielone jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie po ich zakończeniu, jako że celem tej instytucji nie jest legalizowanie czy ocena już zrealizowanej inwestycji bądź już wykonanych robót (np. wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05, publ. lex nr 188977; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07 punl. lex nr 468743; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, publ. lex nr 746777). Zasada ta ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., syng. akt II SA/Kr 1193/11, publ. lex nr 1145789). Nie jest zatem dopuszczalne, wbrew stanowisku skarżącego, prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane, i w konsekwencji konwalidowania braku dokonania procedury zgłoszenia wykonanych robót budowlanych, poprzez ich zgłoszenie właściwemu organowi po fakcie ich realizacji. Powyższe stanowiska znajduje potwierdzenie w literalnej treści przepisu art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który wprost stanowi, że zgłoszenie należy dokonać "przed" terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, i że do wykonania zgłoszonego zamierzenia można "przystąpić", jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu.

Przesądzenie zatem, że realizacja robót budowlanych w postaci docieplenia budynku o wysokości do 12 m zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego), jednakże wymagała stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia ich prowadzenia właściwemu organowi, i że właściciele spornego budynku, w tym i skarżący, tego bezsprzecznie nie uczynili, obligowało orzekające organy do zbadania zaistniałego naruszenia przepisów prawa z punktu widzenia właściwego w tym wypadku trybu postępowania przewidzianego przepisami prawa budowlanego do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Prawo budowlane przewiduje bowiem trzy takie tryby, tj.: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 - 51. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b prawa budowlanego organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50-51 prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach wykonywania "innych robót budowlanych" niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia). Wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych polegających, nie na budowie obiektu budowlanego lub jego części - bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lecz na wykonaniu ocieplenia trzech ścian budynku mieszkalnego - bez wymaganego zgłoszenia, właściwym trybem jest tryb określony w art. 50-51 prawa budowlanego. Do robót budowlanych niezaliczonych bowiem do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy art. 50-51 prawa budowlanego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/10, publ. lex nr 753496; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bka 668/11, publ. lex nr 1125239). Zaznaczyć należy, że w przepisach art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w odróżnieniu od sytuacji określonych w art. 29 ust. 1 i pozostałych wypadkach z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, mówi się wyraźnie nie o budowie, lecz o wykonaniu robót budowlanych w postaci docieplenia budynku. Wykonanie docieplenia spornego budynku o wysokości do 12 bez zgłoszenia jest więc przypadkiem innym niż określony w art. 48 i 49b prawa budowlanego, a zatem mogą mieć do niego zastosowanie, jak słusznie stwierdził to WINB w zaskarżonej decyzji, jedynie przepisy art. 50-51 prawa budowlanego.

Z treści art. 51 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo też 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, poza przypadkami określonymi w pkt 2 - 4, bez wymaganego pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1). Wskazane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że nakazy lub obowiązki, nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, wydawane są wyłącznie w konsekwencji wstrzymania postanowieniem, wydanym w trybie art. 50 ust. 1 brawa budowlanego, prowadzenia robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w pkt 1-4 ust. 1 art. 50 prawa budowlanego, i tylko w sytuacji zachowania 2-miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego). W tym krótkim okresie organ powinien przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające zasadniczo na celu umożliwienie organowi podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego. Redakcja przepisu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go z przepisami art. 50 i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a więc postępowania, którego przedmiotem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 art. 50, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane zostały już wykonane i nastąpiło to w sposób określony w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, w tym więc i bez wymaganego zgłoszenia, nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem brak jest prac, które podlegałyby wstrzymaniu, lecz procesuje się w trybie, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a który wprost stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z powyższego wynika, że skoro w przedmiotowej sprawie orzekające organy ustaliły, a czemu nie zaprzeczył skarżący, że już w dniu oględzin budynku tj. [...] zostało wykonane ocieplenie spornego budynku, to tym samym w sprawie mamy do czynienia z wykonanymi robotami budowlanymi, a zatem z trybem, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, który to, jak podkreślono wyżej, odwołuje się m.in. do regulacji zawartych w ust. 1 art. 51 prawa budowlanego. Przepis ust. 1 art. 51 prawa budowlanego określa natomiast, w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia, trzy możliwe sposoby przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a więc likwidacji skutków naruszenia prawa. Sposoby określone w ust. 1 pkt 2 i 3 omawianego artykułu dotyczą sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, natomiast sposób określony w ust. 1 pkt 1 odnosi się do przypadku niemożliwości doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem gdy wady wykonanych robót budowlanych nie można w ogóle doprowadzić do stanu w którym będą one odpowiadały prawu, organowi nadzoru budowlanego przysługuje środek w postaci nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź zaniechania dalszych robót budowlanych. Zdaniem Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem na obszarze na którym obowiązują ustalenia ww. planu miejscowego, w tym ustalenia planu dotyczące jednostki planistycznej [...], na terenie której zlokalizowany jest sporny budynek, a której to dotyczą zapisy planu zawarte w § 12 planu. Przepis §12 pkt 4 lit. h planu jednoznacznie i precyzyjnie ustanawia zaś zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków oznaczonych na rysunku planu jako obiekty o wartości historyczno-kulturowej. Z pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] wynika, że wszystkie budynki zlokalizowane po obu stronach ul. [...] oznaczone zostały na rysunku planu jako obiekty o wartości historyczno-kulturowej. Potwierdza to także znajdujący się aktach sprawy wyrys z planu miejscowego wraz z legendą oznaczeń umieszczonych na rysunku planu. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że rację mają orzekające organy, iż sporny budynek objęty został ustanowionym w § 12 pkt 4 lit. h panu miejscowego bezwzględnym zakazem stosowania dociepleń zewnętrznych budynków. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zmienia tego w żaden sposób fakt, iż w § 12 pkt 4 lit. j panu miejscowego, określony został także obowiązek uzgadniania z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny budynków, w tym i dotyczących kolorystyki elewacji. Logicznym jest bowiem, że wskazany obowiązek dotyczyć może jedynie takich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny budynków, które nie polegają na dociepleniu zewnętrznym budynku, to ostanie bowiem objęte jest całkowitym zakazem zawartym § 12 pkt 4 lit. h panu. W tym stanie rzeczy, skoro w przedmiotowej sprawie zrealizowane zostało na spornym budynku, oznaczonym na rysunku planu jako obiekt o wartości historyczno-kulturowej, jego zewnętrzne docieplenie, i skoro realizacja tego typu robót budowanych objęta jest według regulacji planu miejscowego całkowitym zakazem, to tym samym z uwagi na niezgodność wykonanych robót z ustaleniami planu, nie było możliwości w niniejszej sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, a tym samym do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót. Należało zatem zastosować w sprawie sposób przywrócenia stanu zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a więc jak zasadnie uczyniły to organy nadzoru, nakazać współwłaścicielom budynku doprowadzić budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku. Należy wyraźnie zaznaczyć, że w tym wypadku, rodzaj podjętego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru, nie zależał w żaden sposób od ich uznaniowości, lecz zdeterminowany był wyłącznie kwestią możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Z uwagi więc na fakt, że w przedmiotowym wypadku, ze względu na zakaz ustanowiony w akcie prawa miejscowego, stan zgodności z prawem można było osiągnąć jedynie poprzez przywrócenie stanu poprzedniego, orzekające organ nie miały innej możliwości, niż wydać rozstrzygnięcie w oparciu o dyspozycję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, podyktowanego jak tego chce skarżący jego indywidualnym interesem, byłoby niezgodne z prawem i naruszałoby bezwzględny zakaz ustanowiony w akcie prawa miejscowego, tj. w źródle prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. W przypadku przepisu prawa, który nie ma charakteru uznaniowego, a więc gdy norma prawa przewiduje obowiązek określonego zachowania, tak jak ma to miejsce w przepisie § 12 pkt 4 lit. h panu miejscowego, organ nie ma prawnej możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 7 kpa, tj. kryterium interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela. Nie ma zatem podstaw, wbrew stanowisku skarżącego, do postawienia mu skutecznego zarzutu naruszenia tych kryteriów, poprzez niewyważenie odpowiednich proporcji pomiędzy nimi.

Również zarzuty skarżącego dotyczące nie zawieszenia w sprawie postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż ani złożony do organu planistycznego wniosek o zmianę planu miejscowego, ani też wniesiona do SKO skarga o uchylenie w części planu miejscowego, nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania. W szczególności rozstrzygnięcie tych wniosków nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jako że w momencie naruszenia kwestionowanego zapisu planu miejscowego, zapis ten obowiązywał i stanowił źródło prawa. Ewentualna zaś zmiana planu lub jego uchylenie w części mogą odnieść skutek jedynie ex nunc. Nie było także podstaw do zawieszenie postępowania na wniosek strony, gdyż objęte wnioskiem o zawieszenie i kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na żądanie skrzącego. Wskazać należy także, że uchybienie przez PINB przepisom postępowania administracyjnego i nie ustosunkowanie się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że WINB odniósł się w procesowej formie do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Organ II instancji konwalidował także błąd PINB, i jednoznacznie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem spornych robót bez wymaganego zgłoszenie (a nie bez pozowania na budowę), jako że zrealizowane docieplenie budynku dotyczy obiektu o wysokości do 12 m.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, nie stwierdzając w sprawie naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.