Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 752/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2  i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński,, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którą przyznano T.K. płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w złożonym w dniu 10 maja 2012 r. wniosku skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w ramach wariantów:

- 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 do działek rolnych o łącznej powierzchni 163,27 ha,

- 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 do powierzchni 43,89 ha,

- 8.2.1. Międzyplon ozimy do powierzchni 47,18 ha.

W związku z przeprowadzeniem w dniach od 18 do 31 grudnia 2012 r., 23, 29 maja i 3 czerwca 2013 r. oraz od 10 grudnia 2013 r. i 3 stycznia 2014 r. kontroli na miejscu, organ stwierdził uchybienia w zakresie deklarowania przez producenta powierzchni działek rolnych. Wydane na podstawie ustaleń tych kontroli kolejne decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" i "[...]" były uchylane w wyniku kontroli instancyjnej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, rozstrzygnięciami z dnia "[...]" i "[...]", a sprawę przekazywano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyjął, że powierzchnia uprawniona do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 4.1 wynosi 145,52 ha, (zamiast zadeklarowanych we wniosku 163,27 ha), w ramach wariantu 5.1. wynosi 42,66 ha (zamiast zadeklarowanych przez beneficjenta 43,89 ha) oraz w ramach wariantu 8.2.1. wynosi 44,69 ha (wobec wnioskowanych 47,18 ha). W uzasadnieniu organ podał, że wymienione powierzchnie ustalone zostały w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 379/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r.). Powierzchnie te ustalono zgodnie z § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), czyli do powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, jednak nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, który jest określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.), organ I instancji pomniejszył przyznaną płatność w ramach wariantów 4.1 i 8.2.1. o podwójną stwierdzoną różnicę między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną. Łączna kwota przyznanej stronie płatności wyniosła 207.146,40 zł, w tym z tytułu wariantu 4.1. – 132.024 zł, wariantu 5.1. – 58.444,20 zł i wariantu 8.2.1. – 16.678,20 zł.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że powierzchnie działek rolnych w przedmiotowej sprawie zostały stwierdzone w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu. Dane zawarte w raporcie z czynności kontrolnych Nr "[...]" posłużyły do ustalenia powierzchni zadeklarowanych działek rolnych.

W ocenie organu odwoławczego, kontrole na miejscu przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z art. 15 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Odbyły się one na podstawie indywidualnych upoważnień wystawionych dla kontrolerów zgodnie z art. 31 ust. 3, 5 i 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Uwagi do kontroli na miejscu strona wniosła w dniu 17 czerwca 2013 r., po upływie 14 – dniowego terminu. Dlatego też, wydana tego samego dnia decyzja organu I instancji ich nie uwzględniła. Do ww. zastrzeżeń odniósł się jednak Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r., wprowadzając do raportu korekty polegające na dopisaniu brakujących kodów pokontrolnych. Zastrzeżenia co do ustaleń kontroli strona składała odwołując się trzykrotnie od decyzji organu I instancji. W związku z uwagami zawartymi w odwołaniu z dnia 14 maja 2015 r., organ odwoławczy wystąpił o weryfikację poprawności kontroli, po czym Kierownik Biura Kontroli na Miejscu potwierdził tę poprawność, a w pismach z 22 października 2013 r. oraz 17 stycznia 2014 r. wyjaśnił źródło różnic pomiędzy wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonych w latach 2012 i 2013, a pomiarami dokonanymi na zlecenie strony przez geodetę P.B. Ponadto, na wniosek rolnika, w dniu 2 lipca 2013 r. przekazano jej kopie płyt CD z dokumentacją pokontrolną. Kierownik BKM pismem z dnia 29 lipca 2013 r. odniósł się również do zarzutów odwołania z dnia 8 lipca 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez stronę w październiku 2013 r. pomiar powierzchni działek rolnych wykonany przez geodetę P.B. we wrześniu 2013 r., nie mógł podważyć dokumentacji wyników kontroli przeprowadzonej na przełomie maja i czerwca 2013 r.. Analiza dokumentacji sporządzonej przez powołanego przez stronę geodetę wskazywała na przeprowadzenie przez rolnika zabiegów agrotechnicznych już po kontroli, w celu zmniejszenia powierzchni wykluczonej. Nie podważając poprawności wykonania pomiarów przez uprawnionego geodetę, organ wskazał na rozbieżności co do przyjętych granic uprawy. Jak podał, uczestniczące w kontroli na miejscu osoby reprezentujące stronę nie podważały określenia granic upraw przez kontrolujących. Porównanie dokumentacji fotograficznej potwierdza zaś, że część gruntów wykazanych jako nieużytkowane w 2012 r. została poddana następnie pracom. O wynikach tej analizy poinformowano stronę pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r., do którego dołączono pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z 17 stycznia 2014 r. wraz ze szkicami pomiarowymi i ortofotomapami. Organ zwrócił uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony przez kontrolujących obejmował raport, liczne uzasadnienia co do jego wyników oraz obszerną dokumentację fotograficzną. Natomiast skarżący przedstawił jedynie pomiary wykonane przez geodetę, bez jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej.

Odnosząc się do wyjaśnień beneficjenta o częściowych podtopieniach gruntów w 2013 r., Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w świetle raportu z czynności kontrolnych o nr "[...]" nie dokonano z tego powodu wykluczenia którejkolwiek z powierzchni działek rolnych. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli w okresie maj i czerwiec 2013 r. potwierdza istnienie terenów podmokłych, jednak powierzchnie działek nie zostały z tego powodu wykluczone z płatności. Roślinność wokół tych powierzchni świadczy o braku zabiegów agrotechnicznych, a tym samym użytkowania części działek w 2012 r.. Organ II instancji uwzględnił przy tym fakt oznaczenia przez skarżącego na załącznikach graficznych dołączonych do wniosku na 2012 r., części użytków zielonych pozostawionych bez koszenia (obowiązek wynikający z wymogów dla płatności rolnośrodowiskowych), co dotyczy działek rolnych oznaczonych jako B, H, P, R, S, T, W, Ż. Również na działce rolnej I, użytkowanej jako pastwisko, nie potwierdzono jakoby części uznane przez kontrolujących jako nieużytkowane rolniczo, stanowiły np. niedojady po zwierzętach.

Jak podniósł Dyrektor OR ARiMR, użytkowania rolniczego zakwestionowanych działek rolnych w 2012 r., ani ich powierzchni nie potwierdza wskazywana przez stronę decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie wymiaru podatku. W odniesieniu do zarzutu, że kontrole na miejscu przeprowadzane na przełomie maja i czerwca 2013 r., a następnie w dniach 10 grudnia 2013 r. i 3 stycznia 2014 r. dały odmienne wyniki, organ zauważył, że jest to wynikiem wyłącznie przywrócenia części gruntów do użytkowania rolniczego. Natomiast przesłuchanie w charakterze świadka G.T., byłoby bez znaczenia dla sprawy, ze względu na Jego nieuczestniczenie w czynnościach kontrolnych na przełomie maja i czerwca 2013 r..

W odniesieniu do zarzutów, że zasadnym było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie złożonych przez stronę wniosków dowodowych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli więc strona nie zgadzała się z ustaleniami organu I instancji, powinna była złożyć dodatkowe dowody w sprawie, a nie tylko ograniczać się do wnioskowania o ich przeprowadzenie.

Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 73 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Powierzchnie działek rolnych powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym, co oznacza, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Producent rolny, składając wniosek, zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności.

W odniesieniu zaś do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w dniu 5 lutego 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącego o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Również w toku postępowania odwoławczego w dniu 10 sierpnia 2015 r. poinformowano producenta o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Do dnia wydania decyzji strona nie skorzystała jednak z tej możliwości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzuciła decyzji organu odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).

W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, w złożonym odwołaniu podtrzymała dotychczasowe zarzuty i wnioski dowodowe, w szczególności o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków S.D. i G.T. oraz z opinii biegłego botanika lub biegłego z dziedziny rolnictwa. Przedłożyła też dowody w postaci ortofotomap oraz wydruków z systemu ZSZiK dotyczących poszczególnych działek, w których powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) działek została wyznaczona na podstawie zdjęć lotniczych z 18 maja i 8 lipca 2013 r.. Pomimo przepisów regulujących kwestię ciężaru dowodu w postępowaniu o płatności, oczywistym jest, że skarżący nie mógł przeprowadzić dowodu z zeznań świadka, czy biegłego samodzielnie. Organ nie podjął zaś nawet próby wyrażenia opinii co do zasadności lub niezasadności zgłoszonych wniosków dowodowych. Nie spełnia bowiem kryteriów uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu, lapidarne stwierdzenie organów, że przesłuchanie G.T. nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż nie brał on udziału w kontroli w maju – czerwcu 2013 r.. Organ nie wskazał też, dlaczego nie dał wiary dołączonym do odwołania ortofotomapom, czym naruszył zasadę przekonywania wyrażoną art. 11 K.p.a., realizowaną na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., a także przepis art. 136 K.p.a. normujący postępowanie uzupełniające. Nie wyjaśnił, jakich działek dotyczą twierdzenia o późniejszym dokonaniu zabiegów agrotechnicznych i co na to wskazuje. Nie przedstawił argumentacji w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu i zastrzeżeń strony, przytaczając jedynie informacje o numerach i datach pism Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, choć zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu i dowodów wskazujących na ich zasadność rodziło po stronie organu obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny. Potwierdzają to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 150/12.

Skarżący wskazał, że wraz ze spersonalizowanym wnioskiem otrzymanym od ARiMR, w I kwartale 2012 r. otrzymał "Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności", która w tabeli 3 wskazywała maksymalny kwalifikowany obszar, tzw. PEG. Na ww. dokumencie znajdowała się informacja, że stanowi on informację o działkach deklarowanych do płatności, o której mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG, ustalonym w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, zgodnie z art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Nie wskazano jednak w jakiej dacie zostały wykonane zdjęcia lotnicze, czy satelitarne. Skarżący dołączył do odwołania wydruki uzyskane od pracowników ARiMR wskazujące, że powierzchnie zostały określone na podstawie zdjęć z 18 maja i 8 lipca 2013 r.. Dane co do powierzchni wynikające z ortofotomap i z kontroli na miejscu, pomimo że pochodzą niemal z tej samej daty, znacznie różnią się od siebie. Różnią się również od powierzchni PEG wykazanej w "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności", co strona przedstawiła szczegółowo w tabeli stanowiącej załącznik do skargi. W ocenie skarżącego, analiza tej tabeli wskazuje, że organ przyjął powierzchnie działek kwalifikujące się do płatności pod kątem najmniejszej powierzchni stwierdzonej, bez względu na to jaką metodą i kiedy została ona zmierzona. Niezrozumiałe było przy tym, dlaczego organ nie przyjął pomiarów z ortofotomapy z 18 maja i 8 lipca 2013 r., zbieżnych z deklaracją skarżącego, a oparł się na pomiarach sporządzonych w maju – czerwcu 2013 r. podczas inspekcji terenowej, chociaż zgodnie z jego twierdzeniami pomiar GPS obarczony jest większym błędem, niż na podstawie ortofotomapy. W przypadkach działek rolnych A, C, D, F, I oraz P, powierzchnie deklarowane przez skarżącego były tożsame z powierzchniami z ortofotomapy z 18 maja i 8 lipca 2013 r., pomiarami geodety oraz pomiarami inspektorów w okresie grudzień 2013 r. – styczeń 2014 r.. W odniesieniu z kolei do działki J, powierzchnia deklarowana, jak również powierzchnia stwierdzona podczas obydwu kontroli na miejscu, wynosiła 6,12 ha. Organ uwzględnił natomiast powierzchnię 6,11 ha ustaloną na podstawie ortofotomapy z dnia 18 maja 2013 r.. W kwestii działki U, z ortofotomapy z dnia 8 lipca 2013 r. wynika, że PEG wynosiła 40,95 ha, natomiast według pomiaru metodą GPS podczas kontroli w okresie grudzień 2013 r. - styczeń 2014 r. powierzchnia ta wyniosła 40,93 ha. W tym przypadku organ przyjął wynik kontroli z grudnia 2013 r. - stycznia 2014 r., choć był w posiadaniu ortofotomapy z lipca 2013 r., tj. z okresu najbardziej właściwego do określenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Powyższe przykłady, w ocenie skarżącego, dowodzą, jak wybiórczo organ przyjął powierzchnie kwalifikujące się do płatności, kierując się wyłącznie kryterium najmniejszej stwierdzonej powierzchni.

Skarżący dodał, że protokół z kontroli na miejscu otrzymał w dniu 1 lipca 2013 r. w rozpoczętym okresie urlopowym, wobec czego jedynym możliwym terminem na dokonanie własnych pomiarów był wrzesień 2013 r. Uznał za zbyt daleko idące twierdzenie organu o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych po kontroli. Prawidłowość deklarowanej powierzchni we wniosku potwierdza bowiem ortofotomapa sporządzona na podstawie zdjęć z okresu wiosenno – letniego 2013 r. oraz pomiary P. B. z września 2013 r. i kontroli na miejscu w okresie grudzień 2013 – styczeń 2014 r. Jedynie pomiary dokonane metodą GPS podczas kontroli w okresie maj – czerwiec 2013 r. odbiegają w znacznym stopniu od ww. wyników, przy czym organ sam przyznał, że dokładność pomiaru powierzchni na ortofotomapie jest wyższa niż urządzeń GPS. Również w orzecznictwie przyjęto, że dowód z protokołu z kontroli na miejscu nie ma waloru dowodu wyłącznego odnośnie okoliczności utrwalonych w jego treści i pozbawiony jest szczególnej mocy dowodowej (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09; NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 390/10; NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 236/11). Ustosunkowując się zaś do argumentu organu, że w kontroli przeprowadzonej na przełomie maja i czerwca 2013 r. uczestniczyły osoby reprezentujące stronę, które nie podważały określenia granic upraw poddanych kontroli, strona podniosła, że ostateczną wersję protokołu otrzymała w dniu 1 lipca 2013 r., a z akt sprawy nie wynika, jakie wielkości pomiarów miały być przekazane pełnomocnikowi skarżącego podczas inspekcji terenowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Podkreślenia wymaga, że przedmiot kontroli stanowić może tylko zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja, którą w oparciu o powołane w niej przepisy prawa przyznano T.K. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012r.. Nie jest kompetencją sądu administracyjnego rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w tym przypadku poprzez dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowanych powierzchni uprawniających do przyznania rolnikowi płatności, a następnie orzekanie o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu. Te bowiem zadania odnoszą się do właściwości organów administracji publicznej, powołanych z mocy stosownych przepisów do rozpoznawania i załatwiania konkretnych spraw danej kategorii w postępowaniu administracyjnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności, Sąd stwierdził, że nie naruszaj ona prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej za 2012r.. W złożonym wniosku o przyznanie płatności za ten rok deklarował on bowiem działki rolne do objęcia płatnością w ramach następujących wariantów:

- 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 do powierzchni 163,27 ha,

- 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 do powierzchni 43,89 ha,

- 8.2.1. Międzyplon ozimy do powierzchni 47,18 ha.

Natomiast w świetle ustaleń organów poczynionych w oparciu o system informacji geograficznej w ramach kontroli administracyjnej, powierzchnia tych działek rolnych wynosi odpowiednio: w ramach wariantu 4.1 - 145,52 ha, wariantu 5.1. - 42,66 ha oraz wariantu 8.2.1. - 44,69 ha.

Na tle tak zarysowanego sporu pomiędzy stronami, wskazać należy, że stosownie do treści § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), czyli do powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, jednak nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, który jest określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W świetle przekazanych Sądowi akt sprawy, skutkiem przeprowadzonej przez właściwy administracji rolnej organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu, a następnie kontroli administracyjnej), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z danych opartych na systemie informacji geograficznej. Ustalenia te i dane zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami oraz na elektronicznym nośniku danych - płycie CD, z plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców - mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji.

W związku z zarzutem skargi odnośnie nie wyjaśnienia przez organ przyczyn różnicy pomiędzy tymi powierzchniami stwierdzonych podczas kontroli na miejscu a uwzględnionymi do płatności, wskazać należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Z akt niniejszego postępowania wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną części działek rolnych a zadeklarowaną we wniosku rolnika, ustalona została w ramach kontroli administracyjnej, co związane było z wykorzystaniem do pomiaru gruntów ortofotomapy, a więc metody mającej umocowanie w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Dokonanie przez organ weryfikacji w ramach kontroli administracyjnej, z uwzględnieniem wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla danej działki umożliwiło dalszą weryfikację kontrolowanej powierzchni. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej danej działki, skoro płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym.

Z przekazanych sądowi dwóch tomów akt administracyjnych dotyczących płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowej wynika, że w dniu 20 czerwca 2013 r. producent wniósł do organu zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych z dnia 3 czerwca 2013 r., kwestionując pomiar wykonany na działkach P, T, C, D, F oraz I. Nie wskazał jednak w związku z powyższym konkretnych uchybień odnośnie danego pomiaru, ani też w sposób wyraźny powierzchni danej działki, którą wbrew stanowisku organu należało zdaniem strony, uwzględnić do płatności. Rolnik nie przedstawił również wówczas żadnego przeciwdowodu, chociażby w postaci pomiaru dokonanego przez inny wyspecjalizowany podmiot, skutecznie podważającego dane przedstawione w raporcie BKM. Ogólnie podnosił natomiast m.in., że okresowe zmniejszenia powierzchni działek P i T nastąpiły na skutek podtopień, wykonany po upływie roku pomiar działek C i D nie jest miarodajny, granica między poszczególnymi działkami może być wyznaczana w oparciu o różne kryteria, w tym ostatniego spokojnego stanu posiadania, zaś działka I stanowi wydzielone od wielu lat pastwisko, na którym wskutek podtopień dochodzi do przyrastania roślinności. W odpowiedzi z dnia 26 czerwca 2013 r. na te zastrzeżenia Kierownik BKM Oddziału Regionalnego ARiMR wprowadził korekty do raportu polegające na dopisaniu brakujących kodów pokontrolnych. Kolejne zastrzeżenia co do ustaleń kontroli strona składała w odwołaniach od decyzji organu I instancji, czego skutkiem była ponowna weryfikacja i potwierdzenie poprawności kontroli (pisma Kierownika BKM z 22 października 2013 r. oraz 17 stycznia 2014 r.). Z akt wynika ponadto, że na wniosek strony, organ przekazał jej w dniu 2 lipca 2013 r. kopie płyt CD z dokumentacją pokontrolną, zaś pismem z 29 lipca 2013 r. odniósł się do zarzutów odwołania z dnia 8 lipca 2013 r..

W świetle materiałów sprawy, udział strony w postepowaniu, pomimo udostępnienia jej materiałów kontroli, ograniczył się w zasadzie do zgłoszenia powyższych zastrzeżeń oraz podnoszenia ogólnych zarzutów w postępowaniu odwoławczym. Konkretnych ustaleń odnośnie sposobu określenia kwalifikowanej powierzchni - dokonanego zarówno na podstawie urządzenia GPS, jak i ortofotomapy - oraz pomiaru danej działki, czy wyłączenia części jej gruntu, strona zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w odwołaniu, nie kwestionowała, pomimo wskazanej wyżej zmiany zasad postępowania w sprawach dotyczących płatności. Podkreślić należy, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje oparte zostały na wymienionych wyżej, znajdujących się w aktach dowodach. W raportach z kontroli oraz rozstrzygnięciach obu instancji dokładnie opisano nieprawidłowości w zakresie zawyżonych powierzchni, w tym stwierdzonych nieużytków, zakrzaczeń, itp., z odniesieniem do powierzchni działek i odwołaniem do dowodów w postaci ortofotomapy oraz zdjęć fotograficznych. W celu ich podważenia i wykazania braku podstaw do wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, beneficjent mogący na swoje żądanie brać aktywny udział w postępowaniu, powinien w związku z kontrolą niezwłocznie przedstawiać stosowne przeciwdowody bądź dawać w tym postępowaniu wyjaśnienia co do okoliczności sprawy. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym poprzez zgłaszanie już na tym etapie konkretnych uwag i wniosków w celu weryfikacji ustaleń organów co do kwestionowanej powierzchni, bądź wskazywanie uchybień i błędów kontroli co do poszczególnych wyłączeń powierzchni. Przy czym skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, aby przeszkodę taką stanowić miał podnoszony w skardze okres urlopowy, w którym doręczono mu protokół z kontroli na miejscu. Brak niezbędnej aktywności strony w postępowaniu administracyjnym, powoduje, że obecne wywody skargi odnośnie argumentacji organu w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu, czy zastrzeżeń strony - nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd nie uznał za zasadne zarzutów strony skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie znalazł tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu pominięcia przez organy dowodu z zeznań świadków S.D. i G.T. oraz z opinii biegłego botanika lub biegłego z dziedziny rolnictwa, które to wnioski dowodowe słusznie organ ocenił jako niedostatecznie uzasadnione i nieistotne dla ustalenia stanu faktycznego.

W świetle zebranych zgodnie z przepisami procesowymi materiałów sprawy, prawidłowe jest stanowisko Dyrektora OR ARiMR, iż miarodajny dla oceny okoliczności sprawy jest wynik kontroli przeprowadzonej przez BKM w maju-czerwcu 2013r.. W uzasadnieniach decyzji obu instancji przekonywująco wykazane zostało bowiem, że po okresie tym miały miejsce prace i zabiegi agrotechniczne w celu zmniejszenia powierzchni wykluczonej, w wyniku których pomiar powierzchni działek rolnych dokonany przez geodetę P.B. we wrześniu 2013 r. nie może skutecznie podważyć wyniku kontroli przeprowadzonej na przełomie maja i czerwca 2013 r.. Zauważenia przy tym wymaga, że materiał dowodowy zgromadzony przez kontrolujących obejmuje zarówno raport z czynności kontrolnych, jak i obszerną dokumentację fotograficzną. Pomiary wykonane przez geodetę P.B. dokumentacji fotograficznej zaś nie zawierają.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 r.. Z tego też względu oraz z uwagi na wspomniane wyżej zabiegi agrotechniczne, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zarzuty skargi odnoszące się zarówno do pomiaru powierzchni działek rolnych dokonanego przez geodetę P.B. trzy miesiące po zakończeniu kontroli na miejscu (we wrześniu 2013 r.), jak i dotyczące wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie grudzień 2013 – styczeń 2014r.. Przekonywująco, ze wskazaniem m.in. na wykonane przez rolnika już po kontroli prace rolne, organy uzasadniły przyczyny, dla których zakwalifikowano do płatności powierzchnie działek A, C, D, F i P, w oparciu o pomiary sporządzone w maju i czerwcu 2013 r. podczas inspekcji terenowej, a nie na podstawie ortofotomap z 8 lipca 2013 r.. Odnośnie ortofotomapy dla działki I sporządzonej 18 maja 2013r., zauważenia wymaga, iż pomiar wykonany przez inspektorów BKM w dniu 29 maja 2013r. pokrywa się z granicą uprawy widoczną na tej ortofotomapie, zaś potwierdzeniem stanu uprawy jest dołączony do akt materiał fotograficzny z dnia 29 maja 2013r. (zdjęcia od nr 102 do 131), co szczegółowo opisane zostało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Natomiast w przypadku działki J, wbrew twierdzeniom strony, według danych szczegółowych dotyczących tej działki dołączonych do ortofotomapy z 18 maja 2013r. powierzchnia zadeklarowana to 6,12 ha, zaś udowodniona – 6,11 ha i taka prawidłowo zakwalifikowana została do płatności.

Słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji obu instancji na obowiązek określania przez rolnika powierzchni działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Producent rolny, składając wniosek zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności.

Określenie przez organy kwalifikowanej powierzchni do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w zakresie działek A - D, F - J, M, P - T, W, Ż, nie budzi zatem zastrzeżeń.

Końcowo należy wskazać, że powołane w skardze orzecznictwo oraz fragmenty uzasadnień wyroków, co do zasady nie stoją w sprzeczności z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem Sądu. W świetle treści uzasadnień tych rozstrzygnięć, zapadły one jednak na gruncie odmiennych niż w niniejszej sprawie stanów faktycznych. Niewątpliwie słusznie zwracano w nich uwagę na obowiązek organu ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych i z respektowaniem zasad postępowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Niemniej, co wskazano wyżej, w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, wydane decyzje oparte zostały na prawidłowo zebranych dowodach, ich podważenie przez beneficjenta mogącego brać czynny udział w postępowaniu i wykazanie braku podstaw dla wyeliminowania konkretnej powierzchni deklarowanych działek, nastąpić powinno poprzez przedstawienie w tym postępowaniu stosownych przeciwdowodów, bądź dawanie wyjaśnień co do okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy więc stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się zarzucanych w skardze uchybień. Zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.