Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, 127 par. 3, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Skarga E. J. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z [...] września 2021 r. Mocą tej decyzji organ utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc marzec 2020 r.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi przez organ wraz z tą skargą akt sprawy, wnioskiem z 14 kwietnia 2020 r. strona zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek m.in. za kwiecień 2020 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek przyjmując, że strona nie przekazała dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa COVID-19" w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.".

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu z [...] września 2020 r.

Decyzja organu z [...] września 2020 r. została jednak uchylona przez tutejszy Sąd wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20, a orzeczenie to jest prawomocne. Jak wynika natomiast z uzasadnienia tego wyroku, Sąd ocenił, że organ nie ustalił stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w tym podstawy wymiaru składek w miesiącu styczniu i lutym 2020 r. oraz okoliczności, czy skarżąca jako płatnik składek, w świetle art. 47 i art. 48 u.s.u.s., była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych, czy też jak wywodzi organ, miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowej. Sąd za konieczne uznał także zbadanie, czy istniała możliwość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres, na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował organ. Podał, że przykładowo dotyczy to okresu pobierania zasiłku chorobowego, ponieważ podstawa wymiaru składek i wysokość składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres uległa zmianie. Ocenił, że w takim przypadku należałoby przyjąć, że organ dysponował stosowną dokumentacją rozliczeniową. Stwierdził, że organ powinien zastosować wykładnię systemową, a prawo do zwolnienia powinno być respektowane, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy organ z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres.

Kontynuując postępowanie organ drogą służbową konsultował możliwość zwolnienia strony z obowiązku opłacenia składek za kwiecień 2020 r. wskazując, że "Wg danych w FW - PS dokonany przez ZUS jest w wysokości korekty złożonej przez płatnika (1354,64 zł), a dodatkowo, co Sąd wskazuje w uzasadnieniu, organ w identycznym stanie faktycznym wyraził zgodę na zwolnienie strony z opłacenia składek za miesiąc 05/2020" przyjmując z uwzględnieniem treści art. 7a k.p.a., że dokonany z urzędu przypis należy potraktować jako złożoną w terminie deklarację rozliczeniową. Ustalił także, że cyt. "najniższa obowiązująca płatnika podstawa za 04/2020 wynosi 3.031,66 zł tj. podstawa pomniejszona o 1 dzień zasiłku chorobowego. Wobec tego jest niższa niż wykazana w dokumencie z urzędu PS, a tylko podstawa wykazana przez płatnika zgodna z wymiarem uprawnia do zwolnienia. Wykazana w PS oraz w DRA złożonej przez płatnika podstawa wymiaru składek jest wyższa od obowiązującej płatnika za ten miesiąc" (k. 36 akt adm.).

Następnie zaś organ, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydał zaskarżoną decyzję, w której "utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc marzec 2020 r.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja ta wydana została w wykonaniu wyroku tutejszego Sądu z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20. Ocenił, że zgodnie z konkluzją tego wyroku, spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii zwolnienia strony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych oraz możliwości ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc kwiecień 2020 r. na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował organ.

Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii organ stwierdził, że strona, w świetle art. 47 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 2a u.s.u.s., miała obowiązek złożenia deklaracji z prawidłową podstawą wymiaru składek za kwiecień 2020 r., ponieważ 1 kwietnia 2020 r. przebywała na zasiłku chorobowym. Zauważył przy tym, że strona uczyniła to dopiero 17 lipca 2020 r. (deklarację korygującą złożyła zaś 11 sierpnia 2020 r.), to jest po upływie zarówno terminu przewidzianego w u.s.u.s., jak i wydłużonego terminu wskazanego w ustawie COVID-19, a to wyklucza zwolnienie strony z obowiązku opłacenia składek za kwiecień 2020 r.

Odnosząc się natomiast do drugiej z ww. kwestii i stanowiska tutejszego Sądu, że "prawo do zwolnienia powinno być respektowane w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy organ z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres" - organ podniósł, że ustawodawca w ustawie COVID-19 wyraźnie wskazał jakie są warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek i jakie obowiązki spoczywają na płatnikach składek, aby mogli z tego prawa skorzystać. Podał, że jednym z tych warunków (zawartym w art. 31zq ust. 3) jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2020 r. najpóźniej do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składania. Zaznaczył przy tym, że zwolnienie płatnika od składania deklaracji dotyczy tylko sytuacji ściśle określonych w przepisach u.s.u.s., co wynika z faktu, że wysokość składek opłacanych w danym miesiącu zależy tylko i wyłącznie od zadeklarowanej przez płatnika podstawy wymiaru składek. Organ przyjął, że nie może wchodzić w kompetencje płatnika i decydować za niego o wysokości podstawy wymiaru składek, a co za tym idzie o ich wysokości. Wywiódł przy tym, że jak ważna jest to zależność podkreślają przepisy ustawy COVID-19, które uzależniają zwolnienie z opłacenia składek od konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych przez płatnika, jedocześnie wydłużając termin ich złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. Organ podkreślił, że jest wykonawcą prawa, a zatem musi działać w granicach ustalonych przepisów. Skonstatował, że skoro w wymaganym czasie strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej z prawidłową podstawą wymiaru składek za kwiecień 2020 r., to organ nie miał zarówno podstaw do wyliczenia kwoty składek podlegających zwolnieniu, jak i wydania pozytywnej decyzji o zwolnieniu z ich opłacenia.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżąca wskazała na rozbieżność pomiędzy treścią (uzasadnieniem) tej decyzji, z której wynika, że chodzi o składki za kwiecień 2020 r., a rozstrzygnięciem decyzji, w którym organ odniósł się do niewłaściwego miesiąca – marca, za który skarżąca otrzymała decyzję wcześniej (decyzję z [...] lipca 2021 r.). Podała także, że decyzją z [...] listopada 2020 r. została zwolniona z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. Oceniła, że skoro ustawa COVID-19 miała pomóc przedsiębiorcom w trudnym okresie pandemii i przewidywała zwolnienie z obowiązku płacenia składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., a organ uznał jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., to takie same kryteria należało przyjąć także w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, działanie organu jest nielogiczne i niezgodne z zaleceniami zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku Sądu z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20, w tym oceną, że "prawo do zwolnienia powinno być respektowane w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy organ z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 2 grudnia 2021 r. skarżąca przychyliła się do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując jednocześnie skargę i wnosząc o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za kwiecień 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznając tą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Z mocy zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W sprawie tej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała jedynie decyzja organu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], mocą której organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek przyjmując, że strona nie przekazała dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Ta też decyzja była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek którego organ winien wydać nową decyzję w postępowaniu odwoławczym, gdyż poprzednia decyzja tego organu z [...] września 2020 r. została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20.

Tymczasem organ, zamiast ponownie rozpatrzyć sprawę zakończoną opisaną powyżej decyzją z [...] sierpnia 2020 r., zaskarżoną decyzją cyt. "utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc marzec 2020 r.". Uszło zatem uwadze organu, że kontrolowana sprawa nie dotyczyła składek należnych za miesiąc marzec 2020 r. (lecz kwiecień 2020 r.), a ponadto, że w sprawie tej nie wydano opisanej przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] września 2020 r. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto wywody dotyczące składek należnych za kwiecień 2020 r., to jednak dostrzeżona także przez skarżącą rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy uznana za oczywistą omyłkę podlegającą rektyfikacji w trybie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej: "k.p.a.". W kontrolowanej sprawie w ogóle nie wydano bowiem decyzji z [...] września 2020 r. znak [...], a mimo to, taką decyzję organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Inny był także przedmiot tej sprawy niż opisany w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu skierowanie rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu odwoławczym do decyzji, która nie była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dowodzi naruszenia przez organ w tej sprawie art. 15 i art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W obrocie prawnym nadal pozostaje bowiem nieostateczna decyzja organu z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. co do której organ nie wydał decyzji w postępowaniu odwoławczym pomimo skutecznego złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ miał natomiast taki obowiązek wobec uchylenia przez tutejszy Sąd poprzedniej decyzji organu wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Należy także podkreślić, że w wydanym w kontrolowanej sprawie wyroku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20 tutejszy Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie. Podane elementy tego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a., są wiążące zarówno dla organu, jak i sądu orzekającego w niniejszym składzie. Wyrok ten jest bowiem prawomocny, a nie uległy zmianie przepisy prawa dotyczące zasad przyznawania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi jednak, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a., odstąpił w tej sprawie od oceny prawnej zawartej w ww. prawomocnym wyroku Sądu i podjął nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu. Dla porządku należy wyjaśnić, że organ był stroną postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20. Nie skorzystał jednak w tamtym postępowaniu z uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku (art. 173 § 2 p.p.s.a.), skutkiem czego wyrok ten jest prawomocny. Natomiast tylko wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku jest prawnie dopuszczalnym środkiem weryfikacji przez strony prawidłowości stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym, nieuwzględnienie przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej, zawartej w prawomocnym wyroku sądu, stanowi nieuprawnioną polemikę z oceną Sądu, która dowodzi naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro w wymaganym czasie strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej z prawidłową podstawą wymiaru składek za kwiecień 2020 r., to organ nie miał zarówno podstaw do wyliczenia kwoty składek podlegających zwolnieniu, jak i wydania pozytywnej decyzji o zwolnieniu z ich opłacenia. Jak trafnie podniosła jednak skarżąca, stanowisko to jest sprzeczne z oceną Sądu zawartą w ww. prawomocnym wyroku, że "prawo do zwolnienia powinno być respektowane w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy organ z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres". Sąd wyraźnie wskazywał w tym wyroku, że dotyczy to przykładowo okresu pobierania zasiłku chorobowego, ponieważ podstawa wymiaru składek i wysokość składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres uległa zmianie. Ocenił, że w takim przypadku należałoby przyjąć, że organ dysponował stosowną dokumentacją rozliczeniową, co możliwe jest przy zastosowaniu wykładni systemowej.

Organ nie zastosował się jednak do tej oceny Sądu i to pomimo ustalenia, że w przypadku skarżącej podstawa wymiaru składek i wysokość składek na ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2020 r. uległa zmianie z powodu jednodniowego pobrania zasiłku chorobowego w tym okresie. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że cyt. "wg danych w FW - PS dokonany przez ZUS jest w wysokości korekty złożonej przez płatnika (1354,64 zł)", zaś "najniższa obowiązująca płatnika podstawa za 04/2020 wynosi 3.031,66 zł tj. podstawa pomniejszona o 1 dzień zasiłku chorobowego" (k. 36 akt adm.). Ustalenia te dowodzą, że organ, zgodnie z oceną Sądu zawartą w prawomocnym wyroku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20, dysponuje stosowną dokumentacją rozliczeniową. Okoliczność ta wyklucza natomiast możliwość pozbawienia skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. z powodu niezłożenia deklaracji rozliczeniowej z prawidłową podstawą wymiaru składek za ten okres.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zatem ocenę prawną zawartą zarówno w niniejszym orzeczeniu, jak i w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 778/20. Dokona także weryfikacji prawidłowości własnej decyzji z [...] sierpnia 2020 r., będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą w kontrolowanej sprawie. Przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym umożliwi zaś skarżącej wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.