Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1290/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska(spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt III SA/Po 406/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia 30 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Rady Powiatu L. na rzecz [...] 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt III SA/Po 406/16 oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia 30 października 2015r. nr IX/82/2015 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca - wniosło skargę na uchwałę Rady Powiatu L. nr IX/82/2015 z dnia 30 października 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub osoby fizyczne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 6928 dalej: uchwała).

Uzasadniając oddalenie skargi skarżącej na powyższą uchwałę WSA w Poznaniu podniósł, że spór w sprawie dotyczył prawidłowości zastosowanej podstawy obliczenia dotacji w zaskarżonej uchwale dla prowadzonego przez stronę skarżącą [...].

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej: u.s.o.), system oświaty obejmuje placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego. W przepisach art. 80 i art. 90 u.s.o. przewidziano dotacje odrębnie obliczane w zależności od rodzaju jednostki dotowanej (publiczna lub niepubliczna) i rodzaju prowadzonej przez nią działalności oświatowej. Dotacji udziela właściwa jednostka samorządu terytorialnego lub – w przypadku szkół artystycznych – minister do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. W zakresie niepublicznych placówek oświatowo-wychowawczych właściwą regulację odnoszącą się do udzielania dotacji przewiduje art. 90 ust. 3b i ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tymi przepisami placówki niepubliczne, o których mowa m.in. w art. 2 pkt 3 mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zdaniem WSA, w myśl § 2 pkt. 3 uchwały, dla szkolnych schronisk młodzieżowych, w których mowa w art. 2 pkt 3 u.s.o. dotacja ustalana jest w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu Leszczyńskiego dla danego schroniska, na podstawie informacji miesięcznej za faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce, pod warunkiem, że osoba prowadząca schronisko poda planowaną liczbę miejsc noclegowych, we wniosku złożonym zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wysokość dotacji dla niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych na dany miesiąc obliczana jest na podstawie informacji o rzeczywistym wykorzystaniu miejsc noclegowych według załącznika 3 do uchwały, w którym należy przedstawić dane zgodne z przekazywanymi danymi statystycznymi do GUS przez osobę prowadzącą schronisko, przesłanego do dnia 15 następnego miesiąca (§ 3 ust. 2 uchwały).

Sąd I instancji podkreślił, że w odniesieniu do Niepublicznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego powiat może przyznać dotację z budżetu. Oznacza to, że dotowanie tej placówki jest dla powiatu nieobligatoryjne. Stanowisko to odpowiada treści art. 90 ust. 3b u.s.o. Równocześnie ustawodawca nie ustanowił specjalnej, szczegółowej regulacji odnoszącej się do kryteriów ustalania podstaw dotacji dla tego typu placówki oświatowo-wychowawczej. Zatem dopuszczalne było ustanowienie przez Powiat Leszczyński kwestionowanego przez skarżącą kryterium "faktycznego wykorzystania miejsc noclegowych, w przeliczeniu na osobonoce" – dla ustalania podstawy udzielanej dotacji dla wspomnianych placówek niepublicznych (§ 2 pkt 3 uchwały).

W ocenie WSA, zarzuty skarżącej dotyczą sposobu uregulowania spornej materii przez samego ustawodawcę, który stanowiąc powyższe normy zmierzał do tego, by dotowanie niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych następowało w miarę istniejących możliwości i potrzeb jednostek samorządu terytorialnego. Z przytoczonych przepisów u.s.o. wynika, iż decydując się na udzielenie dotacji rada powiatu nie jest związana żadnym konkretnym wskaźnikiem wysokości jej podstawy. Ustawodawca oddał powiatom kompetencję do regulowania kwestii podstaw dotacji dla wskazanego typu placówek. W tej perspektywie zarzuty skargi wskazujące na koszty oraz specyfikę funkcjonowania schroniska, a także na "słuszny interes społeczny" nie mogą podlegać uwzględnieniu.

Sąd wskazał, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola zgodności aktów prawa miejscowego (w tym uchwał jednostek samorządu terytorialnego) z treścią obowiązujących ustaw. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych przez stronę skarżącą przepisów zaskarżonej uchwały.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Względnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

- Uchwały nr XV/146A/II/2015 Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 r.,

- Uchwały nr XXI/77/2016 Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 21 czerwca 2016 r., celem wykazania prawidłowego sposobu wykonania uprawnień przysługujących organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego ustalenia, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (Rada Powiatu) może na jego podstawie regulować kwestie podstawy obliczania dotacji i zakresu danych we wniosku, koniecznych do jej uzyskania - przyjęcie kryterium faktycznego wykorzystania miejsc noclegowych w § 2 ust. 3 Uchwały, podczas gdy przedmiotem regulacji na podstawie art. 90 ust. 4 ww. ustawy może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji, a więc kwestie proceduralne i techniczne;

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w wyniku zaakceptowania stanowiska przyjętego przez Radę Powiatu w Uchwale, wskutek niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie Uchwały, pomimo, że wydana ona została z naruszeniem przepisów, w tym przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6 i 8 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 dalej: k.p.a.) polegającym na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację pojęć zawartych w art. 90 ust. 4 u.s.o. przez bezpodstawne przyjęcie, że celem przepisu jest uregulowanie kwestii materialnych (przesłanek uzyskania dotacji) a nie wyłącznie proceduralnych (technicznego zakresu danych we wniosku), co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a. i jednocześnie doprowadziło do pokrzywdzenia Skarżącej;

w efekcie, czego Sąd I Instancji nie stwierdził uchybień związanych z przyjętą Uchwałą i błędnie uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy Uchwały podjętej przez Radę Powiatu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rada Powiatu L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwione okazały zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Natomiast wzajemnie uzupełniający się charakter podniesionych zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z jego treści wynika, że ustawodawca przeniósł na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalania - w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy – organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego – regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia oraz określonych przepisami prawa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie, której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej materii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo i orzecznictwo). Natomiast Rada Powiatu L. podejmując uchwałę Nr IX/82/2015 z dnia 30 października 2015 r. w kontrolowanym zakresie zmodyfikowała ustawowe zasady udzielenia dotacji poprzez wprowadzenie wymogu o charakterze materialnym w sytuacji, gdy regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o., daje jednostce samorządu terytorialnego jedynie prawo do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji. Przepis ten nie nadaje uprawnienia organowi stanowiącemu Rady Powiatu do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasady obliczania wysokości dotacji. Rada Powiatu L. jest obowiązana do ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Z jednolitego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania dotacji i rozliczania dotacji. Jednakże zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami praz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca, bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać, (zob. orzecznictwo powołane w skardze kasacyjnej: wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 388/14, wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2612/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 18/11). Oznacza to, że do zadań Rady Powiatu Leszczyńskiego należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, a kontrolowana uchwała wprowadziła własne, odrębne od rozwiązań ustawowych, zasady udzielenia dotacji. Zgodnie z § 2 pkt. 3 uchwały, dla Szkolnych Schronisk Młodzieżowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja ustalana jest w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu Leszczyńskiego dla danego schroniska, na podstawie informacji miesięcznej za faktyczne wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce, pod warunkiem, że osoba prowadząca schronisko poda planowaną liczbę miejsc noclegowych, we wniosku złożonym zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zasadnie wskazuje w skardze kasacyjnej jej autor, że dotacja jest ustalana w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu L. dla danego schroniska na dany rok. Zatem podstawą wyliczenia subwencji dla 2016 r., którego dotyczy uchwała jest przyjęty system, ujęty w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U.2015.2294 z dnia 2015.12.30). W myśl § 3 tego wymienionego rozporządzenia podział części subwencji oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia (ust. 2 pkt 5), waga P46 przypisana dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych zależna jest od rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania (P46 = 0,020 dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych według rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania – N46).). Z tego opisu wynika, że przy przypisaniu tej wagi istotna jest rzeczywista liczba miejsc w danym szkolnym schronisku młodzieżowym i liczba miesięcy ich użytkowania. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "rzeczywista liczba miejsc" należy rozumieć jako liczbę miejsc noclegowych, którymi dysponuje schronisko, a nie faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce w danym roku. Opis tej wagi jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego tej wagi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że wobec tego, że dotowanie niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych nie jest dla powiatu obligatoryjne, ustawodawca nie ustanowił specjalnej, szczegółowej regulacji odnoszącej się do kryteriów ustalania podstaw dotacji dla tego typu placówki oświatowo-wychowawczej. Z przepisów u.s.o. wynika, iż decydując się na udzielenie dotacji rada powiatu nie jest związana żadnym konkretnym wskaźnikiem wysokości jej podstawy. Jednakże umknęło uwadze WSA w Poznaniu, że zgodnie z treścią omawianego art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać, nie może natomiast nakładać na dotowane podmioty dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Przesłanki uzyskania dotacji, a także wysokość jej ustalania, są regulowane w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego. Rada Powiatu Leszczyńskiego podejmując uchwałę winna uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji określoną w wymienionym załączniku do rozporządzenia bez możliwości jego modyfikacji. Zgodnie, bowiem z brzmieniem przepisów o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca, bowiem upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).