Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 847/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135k ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Teza: Skoro przepis art. 135k ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) nie przewiduje możliwości wnoszenia odwołania drogą elektroniczną to odowłanie można wnieść tylko na piśmie. Odwołanie przesłane w formie dokumentu elektronicznego nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka zaskarżenia. Dla skuteczności odwołania w formie elektronicznej koniecze jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem.

TEZY

Skoro przepis art. 135k ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) nie przewiduje możliwości wnoszenia odwołania drogą elektroniczną to odowłanie można wnieść tylko na piśmie. Odwołanie przesłane w formie dokumentu elektronicznego nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka zaskarżenia. Dla skuteczności odwołania w formie elektronicznej koniecze jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania, wniesionego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w sprawie o wymierzenie kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

W dniu 24 czerwca 2019 r. Komendant Miejski Policji w B. wszczął postępowanie dyscyplinarne w stosunku do D. R. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. wyłączono Komendanta Miejskiego Policji w B. od udziału w przedmiotowej sprawie i przekazano postępowanie do dalszego prowadzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w S. W dniu [...] października 2019 r. orzeczeniem nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S. uznał D. R. za winnego popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Rozstrzygnięcie to doręczono stronie w dniu 14 października 2019 r. za pośrednictwem operatora pocztowego. W dniu 16 października 2019 r. za pośrednictwem ePUAP-u D. R. skierował do KPP w S. dokument elektroniczny zatytułowany "Odwołanie od orzeczenia nr [...] z dnia [...].10.2019". Dokument ten został podpisany elektronicznie w dniu 16 października 2019 r. o godz. 21:50:37. Do powyższego dokumentu elektronicznego odwołujący dołączył szereg plików tekstowych, obejmujących łącznie (po wydrukowaniu) 201 kart. Jednym z nich było 7-stronnicowe pismo z 16 października 2019 r. adresowane do KWP w B. za pośrednictwem KPP w S. zatytułowane: "Odwołanie od orzeczenia nr [...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej" (załącznik nr 1). Z jego treści wynika, że dotyczy ono orzeczenia nr [...] KPP w S. z [...] października 2019 r. Pismo to nie zostało opatrzone żadnym podpisem.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zostało wniesione w przewidziany prawem sposób, a co za tym idzie zawiera brak formalny w postaci braku podpisu odwołującego się, co nie pozwala na jego dalsze procedowanie. Zarówno bowiem jednozdaniowe pismo elektroniczne wniesione za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej (ePUAP), opatrzone podpisem elektronicznym, jak i stanowiące załącznik nr 1 do niego 7-stronnicowe odwołanie, niezawierające podpisu w żadnej formie, ocenić należy jako obarczone brakiem formalnym w postaci braku podpisu odwołującego się.

W związku z powyższym w dniu 30 października 2019 r. wezwano odwołującego do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci podpisów zarówno pod jednozdaniowym "Odwołaniem od orzeczenia nr [...] z dnia [...].10.2019", jak i pod pismem stanowiącym załącznik nr 1 do niego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem uznania odwołania za bezskuteczne i pozostawienia go bez rozpatrzenia. Informując jednocześnie, że w procedurze dyscyplinarnej niedopuszczalne jest wnoszenie środków zaskarżenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wezwanie to, za pośrednictwem operatora pocztowego, doręczono odwołującemu w dniu 5 listopada 2019 r., a zatem siedmiodniowy termin do usunięcia braku formalnego upływał z dniem 12 listopada 2019 r. Pomimo wezwania oraz pouczenia o skutkach nieuzupełnienia podpisu, odwołujący nie uzupełnił braku formalnego.

W odpowiedzi na wezwanie w dniu 5 listopada 2019 r., ponownie za pośrednictwem ePUAP-u, nadesłany został podpisany elektronicznie dokument zatytułowany "Odwołanie [...] dot. [...]". W jego treści D. R. wskazał, że z ostrożności procesowej ponownie przesyła swoje odwołanie wraz z podpisem. Oprócz tego wskazał, że "postępowanie dyscyplinarne zakończyło się wydaniem orzeczenia, odwołanie natomiast jest czynnością dokonywaną na podstawie KPA a nie KPK, o czym Organ wydaje się zapomniał". Wniósł także o wskazanie mu przepisu prawa mówiącego o niedopuszczalności podpisu elektronicznego w procedurze karnej lub dyscyplinarnej, gdyż przepisy, na które powołuje się organ dyscyplinarny są mu znane i tego rodzaju zapisów nie zawierają. Do korespondencji tej załączone zostały dwa pliki. Załącznik nr 1 stanowi plik o rozszerzeniu .xml. Po jego wydrukowaniu okazał się on ciągiem znaków literowo cyfrowych. Załącznik nr 2 stanowi zaś plik tekstowy o rozszerzeniu .doc. Po jego wydrukowaniu okazało się, że jest to 7-stronnicowe "Odwołanie od orzeczenia nr [...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej", datowane na dzień 16 października 2019 r., tożsame w formie i treści z odwołaniem wniesionym w dniu 16 października 2019 r. (załącznik nr 1). Żaden z nadesłanych w dniu 5 listopada 2019 r., za pośrednictwem ePUAP-u, dokumentów nie zawierał własnoręcznego podpisu.

Mając powyższe na uwadze KWP w B. postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił przyjęcia odwołania. W uzasadnieniu podano, że postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie odnosi się do niego zakres regulacji objęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd też nie można zgodzić się z odwołującym, że postępowanie zostało zakończone z dniem wydania orzeczenia przez Komendanta Powiatowego Policji w S., tj. [...] października 2019 r., a "odwołanie (...) jest czynnością dokonywaną na podstawie KPA a nie KPK".

Kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje kompleksowo ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja dotycząca odpowiedzialności policjantów, jak również regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w żadnym aspekcie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zdaniem organu skoro przepisy ustawy o Policji oraz Kodeksu postępowania karnego milczą w zakresie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej, należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalne wniesienie do organu dyscyplinarnego, w ramach postępowania dyscyplinarnego, odwołania przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu utworzoną na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Organ nadmienił przy tym, że będący w istocie odwołaniem załącznik nr 1 do korespondencji odwołującego się z 16 października 2019 r., podpisanej elektronicznie, podpisu w żadnej formie nie posiada. To samo dotyczy korespondencji wniesionej drogą elektroniczną w dniu 5 listopada 2019 r., z tym że odwołaniem w tym przypadku jest w istocie załącznik nr 2. Organ podniósł, że nie jest możliwe wskazanie przepisu prawa mówiącego o niedopuszczalności podpisu elektronicznego przy wnoszeniu środków zaskarżenia w procedurze karnej, jak też dyscyplinarnej. Przy czym samo milczenie ustawodawcy w zakresie dopuszczalności używania formy elektronicznej przy wnoszeniu zażaleń i odwołań stanowi regulację negatywną, przez co dopuszczalność formy elektronicznej tym milczeniem jest wyłączona. Wskazano, że w przypadku innych procedur posługiwanie się podpisem elektronicznym, czy też wnoszenie pism drogą elektroniczną, jest możliwe jedynie wobec wyraźnej odrębnej regulacji procesowej w tym zakresie.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zobligowany jest do uznania odwołania za bezskuteczne, a co za tym idzie do odmowy jego przyjęcia na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy o Policji, gdyż w procedurze dyscyplinarnej obowiązującej w Policji niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia za pomocą komunikacji elektronicznej, a odwołujący się pomimo wezwania do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu, w wyznaczonym do tego terminie, braku tego nie uzupełnił.

Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego wniósł D. R. i zarzucił naruszenie:

- 127 K.p.a., przez nieprzyjęcie odwołania a wcześniej nieprzekazanie odwołania przez organ pierwszej instancji;

- art. 134 K.p.a., przez błędne założenie niedopuszczalności odwołania;

- art. 135k ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji, przez założenie niedopuszczalności odwołania gdy brak jest ku temu przesłanek ponieważ odwołanie przysługuje;

- art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 2 pkt 2, § 4 pkt 3 i § 6 zarządzenia 1204 KGP z 12 listopada 2007 r. w sprawie form i metod działalności prasowo-informacyjnej w Policji i w zw. z § 23 zasad etyki zawodowej policjanta wprowadzonych zarządzeniem nr 805 KGP z 31 grudnia 2013 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta przez błędne uznanie że doszło do popełnienia deliktu dyscyplinarnego;

- art. 132 ustawy o Policji, ponieważ nie zaistniały przesłanki do wymierzenia kary dyscyplinarnej w postaci ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku;

- art. 135e ust. 1 ustawy o Policji polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające m.in. na jednostronnym prowadzeniu postępowania podporządkowanemu wydaniu orzeczenia o winie, nie wyjaśnieniu najistotniejszych okoliczności związanych z pismami, prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do ustalania okoliczności nie mających jakiegokolwiek znaczenia dla określenia odpowiedzialności obwinionego w związku z zarzucanym mu przewinieniem dyscyplinarnym, ale stanowiących jednocześnie okoliczności stawiające obwinionego w złym świetle;

- art. 135f ust. 7 pkt 1 i 2 w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, polegające na arbitralnym i nieuzasadnionym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych, co stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 135f ust. 9 ustawy o Policji, przez uznanie niestawiennictwa skarżącego za nieusprawiedliwione w sytuacji gdy przebywał on na zwolnieniu lekarskim, uczestniczył w terapii odwykowej i na powyższe okoliczności doręczył zaświadczenie;

- art. 135g ustawy o Policji, przez arbitralne dopuszczenie tylko okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego;

- art. 134h ust. 3 ustawy o Policji, polegające na niesłusznym nieuwzględnieniu wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na trwające śledztwo w prokuraturze w którym komendant miejski oraz przełożeni skarżącego są wskazani jako sprawcy między innymi mobbingu;

- art. 135i ust. 1 ustawy o Policji, przez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego;

- art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, przez wymierzenie kary niewspółmiernej do deliktu dyscyplinarnego, niewystarczające uzasadnienie takiego wymiaru kary;

- art. 132 i art. 132a ustawy o Policji, przez arbitralne założenie, że zachowanie skarżącego wypełnia wszystkie warunki/znamiona zawinionego przewinienia dyscyplinarnego;

- art. 135c ustawy o Policji, przez zlecenie czynności wyjaśniających a następnie wydanie decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przez przełożonego dyscyplinarnego i jego rzecznika dyscyplinarnego podlegających wyłączeniu;

- art. 31 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione i bezprawne ograniczenie praw i wolności;

- art. 42 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady domniemania niewinności;

- art. 8 i 11 K.p.a., przez nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżącego za istotne, mające wpływ na sposób załatwienia sprawy;

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- art. 81a § 1 i art. 7a K.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;

- dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii, przez ukaranie skarżącego działającego w interesie społecznym poprzez zgłaszanie nieprawidłowości w Policji;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, przez prowadzenie postępowania w sposób całkowicie dowolny, arbitralny w sprzeczności z podstawowymi prawami i wolnościami skarżącego;

- art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącego;

- art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający wiarę w praworządność tych organów, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa, nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego i nie wydanie decyzji w sprawie odmowy ich przeprowadzenia,

- art. 7a K.p.a., przez arbitralne rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;

- art. 35 § 1 K.p.a., przez opieszałe i przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 31 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione i bezprawne ograniczenie praw i wolności skarżącego;

- art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przez naruszenie prawa skarżącego do życia prywatnego;

- art. 81a. § 1 i art. 7a K.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;

- art. 32 Konstytucji RP i art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej, przez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych policjantów zarówno w Polsce jak i pozostałych krajach UE.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu rozwinięto argumentację podniesionych w niej zarzutów. Odnośnie zarzutu bezprawnej odmowy przyjęcia odwołania skarżący podniósł, że Kodeks postępowania karnego nie zabrania stosowania profilu zaufanego, który jest tożsamy z podpisem odręcznym. Nadto podniósł, że ustawa o Policji w art. 135p nie wymienia odwołania do którego należałoby stosować K.p.k. Na wszystkie złożone pisma skarżący otrzymywał urzędowe potwierdzenie ich odbioru przez organ. Skarżący wskazał na wyrok ETPCz, który w sprawie Lawyer Partners A.S. v. Słowacja orzekł, że odmowa przyjęcia przez sąd krajowy pism procesowych złożonych w formie elektronicznej stanowi naruszenie art. 6 § 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podniósł, że obecnie w publikacjach naukowych panuje pogląd, iż Sąd Najwyższy uznając niedopuszczalność stosowania ePUAP w procedurze karnej się pomylił, ponieważ w K.p.k. brak jest zapisu wyłączającego stosowanie ePUAP. Zdaniem skarżącego organ wykazał się wyjątkową ignorancją i brakiem dobrej woli poprzez nieuznanie podpisu elektronicznego zawartego w pliku o rozszerzeniu XML dołączonym do odwołania. Procedura administracyjna dopuszcza bowiem możliwość posługiwania się analogią. W myśl ustawy o podpisie elektronicznym, pismo w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego takim podpisem jest równoważne pismu w formie papierowej. Brak w procedurze karnej przepisów szczególnych regulujących dopuszczalność wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną jest w tym przypadku kwestią drugorzędną, niedopuszczalna jest bowiem interpretacja rozszerzająca. W ostatnich latach sądy wydały kilkadziesiąt orzeczeń, w których odniosły się do kwestii dopuszczalności opatrywania pism procesowych bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jedno z nich zostało wydane w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Jest to postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 2009 r., I KZP 39/08. Skarżący wskazał, że zdaniem SN wyjaśnienia wymagała nie tylko kwestia możliwości składania pism procesowych drogą elektroniczną w procedurze wykroczeniowej, ale także w procedurze karnej, której przepisy są stosowane w sprawach o wykroczenia. Problem ten pojawił się w związku z wejściem w życie ustawy o podpisie elektronicznym, gdyż art. 5 ust. 2 tej ustawy wprowadza tzw. zasadę równoważności, zgodnie z którą dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym złożonym na podstawie ważnego kwalifikowanego certyfikatu wywołują takie same skutki prawne, co dokument opatrzony podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. SN w tym orzeczeniu przyznał, że podpis elektroniczny może znaleźć zastosowanie, oprócz czynności prawnych, również w pismach procesowych. Zdaniem skarżącego wydaje się oczywistym, że wprowadzając u.p.e. ustawodawca chciał ujednolicić skutki prawne korzystania z nowego narzędzia identyfikacji, jakim jest bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, bez konieczności każdorazowego nowelizowania ustaw procesowych czy prawa materialnego, których nie można interpretować w oderwaniu od u.p.e. czy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Skarżący podniósł, że wszelkie odwołania i inne tego typu pisma w postępowaniu dyscyplinarnym a także etap skargowy odbywa się na podstawie przepisów K.p.a. a nie K.p.k. (świadczą o tym pouczenia w decyzjach organu od których przysługuje odwołanie, terminy i tryb ich wnoszenia). Jedynie stricte do postępowania dyscyplinarnego zastosowanie mają przepisy K.p.k. w sprawach nieuregulowanych przez ustawę o Policji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie KWP w Białymstoku wydane na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) o odmowie przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego KPP w S. z [...] października 2019 r. nr [...]. Jako powód odmowy przyjęcia odwołania podano niedopuszczalność wnoszenia w ramach postępowania dyscyplinarnego odwołania za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do odmowy przyjęcia wniesionego odwołania. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej nie są kwestie dotyczące merytorycznego etapu rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też poza kontrolą sądu znalazły się właściwie wszystkie zarzuty skargi oprócz zarzutu dotyczącego bezprawnej odmowy przyjęcia odwołania.

Rozstrzygając powyższe, w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Policji reguluje ustawa o Policji w rozdziale 10 oraz rozporządzenie z 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. nr z 2014 r., poz. 306; dalej powoływane jako rozporządzenie). Ustawa o Policji zawiera zarówno materialnoprawną regulację odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest unormowaniem pełnym w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia tego postępowania (vide: zdanie pierwsze tezy wyroku NSA z 18 marca 2008 r., I OSK 458/07, Lex nr 494736). Odesłanie do innych przepisów zawarte jest jedynie w art. 135p ust. 1 ustawy i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie "wezwań, terminów, doręczeń i środków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych". Ustawa o Policji nie odsyła natomiast do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego jak i zawartą w ustawie z 1990 r. o Policji regulację szczególną - art. 135p, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów K.p.a. (vide: wyrok NSA z 31 stycznia 2013, I OSK 1155/12, Lex nr 1298297). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepisy ustawy o Policji (art. 132-144a) oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów, zawierają regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego policjantów. Jest to regulacja obejmująca wszczęcie, przebieg oraz formę zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji zawiera także ograniczone przedmiotowo odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Do postępowania dyscyplinarnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Postępowanie dyscyplinarne policjantów jest dwuinstancyjne-sprawy dyscyplinarne są rozpoznawane przez przełożonego dyscyplinarnego i wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia (art. 135k ust. 1 ustawy). Odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (art. 135k ust. 2 ustawy). Wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania, w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134k ust. 3 ustawy).

W sprawie niniejszej kontrolując wstępnie przedmiotowe odwołanie stwierdzono, że zawiera ono brak formalny w postaci braku podpisu odwołującego się. Zarówno bowiem jednozdaniowe pismo elektroniczne wniesione za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej organu ePUAP-u, jak i stanowiące załącznik nr 1 do niego 7-stronnicowe odwołanie, nie zostały opatrzone własnoręcznym podpisem odwołującego.

W świetle powyższego kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest możliwość składania w procedurze dyscyplinarnej pism procesowych (w tym odwołania) drogą elektroniczną.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od tego, że zgodnie z art. 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 346), wyznaczającym zakres podmiotowy tej ustawy, ustawę stosuje się do podmiotów realizujących zadania publiczne i są nimi organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów; jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; funduszy celowych; samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej; Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; Narodowego Funduszu Zdrowia; państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych; uczelni; federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki; instytutów badawczych; instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz; jednostek organizacyjnych tworzonych przez Polską Akademię Nauk; Polskiej Komisji Akredytacyjnej; Rady Doskonałości Naukowej.

Z powyższego wynika, że ustawa ta ma zastosowanie do Policji (organ kontroli państwowej i ochrony państwa) ale w takim zakresie w jakim realizuje ona zadania publiczne. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem wewnętrznym i nie służy realizacji zadań publicznych. Stąd też przepisy tej ustawy, zdaniem sądu, nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym. Nawet gdyby przyjąć, że ustawa ta ma zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym, to jej obowiązywanie nie oznacza, że w postępowaniu tym obok formy pisemnej automatycznie dopuszczalna jest forma elektroniczna. W piśmiennictwie wskazuje się, że podpis elektroniczny może znaleźć zastosowanie, oprócz czynności prawnych, również w pismach procesowych, zaś ograniczenia w zastąpieniu dokumentów tradycyjnych dokumentami podpisanymi bezpiecznym podpisem elektronicznym mogą wynikać z braku możliwości zastosowania postaci elektronicznej ze względu na zakaz wynikający z przepisów szczególnych, bądź z uwagi na brak odpowiednich przepisów (por. R. Podpłoński, P. Popis: Podpis elektroniczny. Komentarz, Warszawa 2004, s. 167-169; J. Janowski: Podpis elektroniczny w obrocie prawnym, Warszawa 2007, s. 269 i n.; J. Rzymowski, M. Kamiński: Podpis elektroniczny. Komentarz, Łódź 2002, s. 19-21). Pomimo wprowadzonej zasady równoważności skutków prawnych dokumentów elektronicznych z dokumentami tradycyjnymi, ustawodawca odrębnie reguluje w ustawach procesowych kwestię dopuszczalności wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną (zasada równoważności pierwotnie została wyrażona w art. 5 ust. 2 ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym -Dz.U. z 2013, poz. 262, aktualnie analogiczną regulację zawiera art. 20ae ust. 2 ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Podyktowane jest to tym, że podpis elektroniczny w polskim systemie prawnym jest nadal nową, technicznie zaawansowaną dziedziną. Aktualnie jedynie Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczają wnoszenie pism procesowych drogą elektroniczną (odpowiednio art. 63 § 1 K.p.a. i art. 12b P.p.s.a.). Dopóki taka forma czynności procesowej nie została odrębnie uregulowana w przepisach ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmowano, że nie jest dopuszczalne wnoszenie pisma procesowego do sądu administracyjnego drogą elektroniczną. W tym zakresie została wydana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 12 maja 2014 r. (I OPS 10/13), w której stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 P.p.s.a. - nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wynika to z faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem jest nadal podpis w rozumieniu art. 78 Kodeksu cywilnego tzn. podpis własnoręczny. Zatem dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę do sądu administracyjnego drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem. Tylko taki podpis spełnia bowiem wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. – uchwała ta wymiar historyczny, albowiem jak już wskazano powyżej przepisy P.p.s.a. aktualnie dopuszczają możliwość wniesienia pisma procesowego drogą elektroniczną. Potwierdza jednak zasadę, że elektroniczna forma czynności procesowej wymaga odrębnego uregulowania dotyczącego poszczególnych postępowań.

W świetle powyższego, zdaniem sądu, skoro przepis art. 135k ust. 2 ustawy, nie przewiduje możliwości wnoszenia odwołania drogą elektroniczną to odwołanie można wnieść tylko na piśmie. Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym stanowisko skarżącego, zgodnie z którym odwołanie składa się w trybie K.p.a. co oznacza, że można je złożyć w formie elektronicznej. Istotnie w postępowaniu administracyjnym obok pisemnej formy postępowania funkcjonuje forma elektroniczna, niemniej jednak jak już wykazano powyżej przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym w żadnym zakresie. Odnośnie odpowiedniego stosowania przepisów K.p.k. to stwierdzić należy, że ustawodawca precyzyjnie wskazał, do jakich konkretnych kwestii (środków) proceduralnych odpowiednie zastosowanie mają do prowadzonego postępowania dyscyplinarnego przepisy tego postępowania. Odesłanie to dotyczy wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Takie ograniczone odesłanie do stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym oznacza, że odesłanie to nie dotyczy wnoszenia pism procesowych. Stąd też, zdaniem sądu, bez znaczenia w sprawie pozostaje wywód organu dotyczący tego czy w postępowaniu karnym wnoszenie pism drogą elektroniczną jest dopuszczalne. Marginalnie podnieść należy, że istotnie postępowanie to nie przewiduje możliwości wnoszenia środków zaskarżenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej – art. 124 K.p.k., czyli tak samo jak w postępowaniu dyscyplinarnym. Wskazywane w skardze postanowienie SN z 26 marca 2009 r., I KZP 39/08 potwierdza to stanowisko. W tezie tego postanowienia wyrażono pogląd, że w procedurze wykroczeniowej, jak i w procedurze karnej, nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka odwoławczego oświadczenie procesowe strony, przesłane w formie dokumentu elektronicznego gdyż taka forma czynności procesowej nie została przewidziana w tych procedurach. SN zajął stanowisko, że skoro apelacja złożona w formie dokumentu elektronicznego nie wywołuje skutków prawnych to brak jest podstaw do wezwania do uzupełninia braku formy pisemnej w postaci własnoręcznego podpisu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego przesłane w formie dokumentu elektronicznego nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli strona złożyła odwołanie w formie dokumentu elektronicznego to dla jego skuteczności konieczne było późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem. Skarżący w sprawie niniejszej został prawidłowo wezwany do uzupełnienia tego braku formalnego odwołania. Pouczono go także o skutkach nie uzupełnienia tego braku. W wyznaczonym terminie skarżący nie podpisał własnoręcznie wniesionego odwołania, złożył zaś kolejne pismo procesowe w formie dokumentu elektronicznego. Stąd też zasadnie KWP odmówił przyjęcia odwołania.

Końcowo nadmienić należy, że § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi iż w postępowaniu dyscyplinarnym dokumenty można przekazywać bezpośrednio, za pośrednictwem innych funkcjonariuszy lub pracowników Policji, przesyłką listową lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Regulacja ta jednak dotyczy obiegu dokumentów przekazywanych przez organ a nie kwestii wnoszenia przez stronę pism procesowych.

Mając powyższe na uwadze skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U., z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalono.