Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.

nr [...], na podstawie art. 16 ust 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku A. S. o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła wymienionemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądań wyrażonych w punktach:

"1. W razie pozytywnej odpowiedzi proszę o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji Komisja włączyła ją do akt postępowania nadzorczego lub administracyjnego

lub podjęła jakiekolwiek działania, w tym skierowała pisma do Domu Maklerskiego lub innego podmiotu?

3. Czy Komisja w związku z takimi zawiadomieniami podjęła jakiekolwiek czynności urzędowe, w szczególności wszczęła, postępowania administracyjne lub czynności nadzorcze. W razie pozytywnej odpowiedzi wnoszę o wskazanie tych postępowań

lub czynności wraz ze wskazaniem sygnatur i przedmiotu postępowań lub czynności?

5. Czy Komisja prowadziła, jakiekolwiek postępowanie którego stroną byliby wyżej wskazani trzej akcjonariusze Domu Maklerskiego, a które byłoby wszczęte w związku

z zawiadomieniem na podstawie art. 106 ustawy o obrocie?

7. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest M. C., D. K. lub P. C.; tj. akcjonariusze Domu Maklerskiego,

w szczególności postępowanie dotyczące działania w porozumieniu co do wykonywania prawa głosu na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego lub źródeł finansowania przeznaczonego na zakup przez te trzy osoby akcji Domu Maklerskiego oraz czy Komisja wydała jakiekolwiek postanowienia lub decyzje w związku z takim postępowaniem?

8. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowania lub podjęła czynności nadzorcze w związku ze składanymi przez [...] lub Dom Maklerski [...] zawiadomieniami, wnioskami lub skargami dotyczącymi działalności Domu Maklerskiego? Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] lub Domu Maklerskiego [...] a dotyczące Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuje o przekazanie tych danych publicznych. "

ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi(Dz. U. z 2017 r., poz. 1768 z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1480)

oraz w punktach:

"6. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest spółka pod firmą [...] z siedzibą w [...], ul. [...], [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział [...] pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości [...] zł ([...]), opłaconym w całości, posiadającej NIP: [...] oraz REGON: [...]?

9. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] lub [...] a które dotyczą osoby Wnioskodawcy lub Domu Maklerskiego?

W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuję o przekazanie tych danych publicznych.

10. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dokumenty urzędowe lub podjęła jakiekolwiek czynności nadzorcze lub kontrolne lub inne wobec [...] z siedzibą w [...] lub [...] lub depozytariusza funduszu [...] w związku z dokonywaną przez te podmioty wyceną spółki [...]?

11. Wnoszę o przekazanie treści wszelkich wystąpień i ocen dokonywanych w latach 2016 oraz 2017 przez Komisję (w tym UKNF lub poszczególne departamenty),

a dotyczących [...] lub [...] lub któregokolwiek

z funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których organem jest [...]

ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa

w art. 280 ust. 2 z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1896 z późn. zm.)

w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U, z 2017 r., poz. 1480).

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że w dniu [...] czerwca 2017 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynął wniosek A. S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

"1. Czy Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała od Pana P. C., zamieszkałego w [...], pod adresem: ul. [...], [...], będącego akcjonariuszem spółki pod firmą [...]

z siedzibą w [...], ul. [...],[...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...],[...] Wydział [...] pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości [...] zł ([...]), opłaconym w całości, posiadającego NIP: [...] oraz REGON: [...] (dalej jako: "Dom Maklerski"), zawiadomienie, wniosek lub skargę, bądź jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu Wnioskodawcy zarzutów popełnienia przestępstwa określonego wart. 591 Kodeksu spółek handlowych? W razie pozytywnej odpowiedzi proszę o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji Komisja włączyła ją do akt postępowania nadzorczego lub administracyjnego lub podjęła jakiekolwiek działania,

w tym skierowała pisma do Domu Maklerskiego lub innego podmiotu.

2. Czy Komisja otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiekolwiek formie o postawieniu Wnioskodawcy wyżej wskazanych zarzutów?

3. Czy akcjonariusze Domu Maklerskiego w osobach M. C., P. C. oraz D. K. składali jakiekolwiek zawiadomienia, wnioski lub skargi do Komisji dotyczące Domu Maklerskiego lub osób wchodzących w skład jego organów oraz czy Komisja w związku z takimi zawiadomieniami podjęła jakiekolwiek czynności urzędowe, w szczególności wszczęła postępowania administracyjne lub czynności nadzorcze. W razie pozytywnej odpowiedzi wnoszę o wskazanie tych postępowań lub czynności wraz ze wskazaniem sygnatur i przedmiotu postępowań lub czynności.

4. Czy Komisja nadzoru finansowego została zawiadomiona przez wyżej wskazanych akcjonariuszy o zamiarze, bezpośredniego lub pośredniego, nabycia akcji Domu Maklerskiego w liczbie łącznie zapewniającej przekroczenie progu 20% ogólnej liczby głosów na widnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego?

5. Czy Komisja prowadziła jakiekolwiek postępowanie którego stroną byliby wyżej wskazani trzej akcjonariusze Domu Maklerskiego, a które byłoby wszczęte w związku z zawiadomieniem na podstawie art 106 ustawy o obrocie?

6. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest spółka pod firmą [...] z siedzibą w [...],

ul. [...],[...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...],[...] Wydział [...] pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości [...] zł ([...]), opłaconym w całości, posiadającej NIP: [...] oraz REGON: [...]?

7. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest M. C., D. K. lub P. C., tj. akcjonariusze Domu Maklerskiego, w tym w szczególności postępowanie dotyczące działania w porozumieniu co do wykonywania prawa głosu na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego lub źródeł finansowania przeznaczonego na zakup przez te trzy osoby akcji Domu Maklerskiego oraz czy Komisja wydała jakiekolwiek postanowienia lub decyzje w związku z takim postępowaniem?

8. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowania lub podjęła czynności nadzorcze w związku ze składanymi przez [...] lub Dom Maklerski [...] zawiadomieniami, wnioskami lub skargami dotyczącymi działalności Domu Maklerskiego? Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] lub Domu Maklerskiego [...] a dotyczące Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi wniosku o przekazanie tych danych publicznych.

9. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] lub [...] a które dotyczą osoby Wnioskodawcy lub Domu Maklerskiego?

W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuję o przekazanie tych danych publicznych.

10. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dokumenty urzędowe lub podjęła jakiekolwiek czynności nadzorcze lub kontrolne lub inne wobec [...] z siedzibą w [...] lub [...] lub depozytariusza funduszu inwestycje [...] w związku z dokonywaną przez te podmioty wyceną spółki [...]?

11. Wnoszę o przekazanie treści wszelkich wystąpień i ocen dokonywanych w latach 2016 oraz 2017 przez Komisję (w tym UKNF lub poszczególne departamenty),

a dotyczących [...] lub [...] lub któregokolwiek z funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których organem jest [...].

Organ podał, że w dniu [...] października 2017 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi (sygn. [...]) w zakresie żądań wyrażonych

w punktach: "1. Czy Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała od P. C., zamieszkałego w [...], pod adresem: ul. [...],[...], będącego akcjonariuszem spółki pod firmą Dom Maklerski [...] z siedzibą w [...], ul. [...],[...]. wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...],[...] Wydział [...] pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości [...] zł ([...]), opłaconym w całości, posiadającego NIP: [...] oraz REGON: [...] (dalej jako: "Dom Maklerski"), zawiadomienie, wniosek lub skargę, bądź jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu Wnioskodawcy zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 591 Kodeksu spółek handlowych?

2. Czy Komisja otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiejkolwiek formie o postawieniu Wnioskodawcy wyżej wskazanych zarzutów?

3. Czy akcjonariusze Domu Maklerskiego w osobach M. C., P. C. oraz D. K. składali jakiekolwiek zawiadomienia, wnioski lub skargi do Komisji dotyczące Domu Maklerskiego lub osób wchodzących w skład jego organów?

4. Czy Komisja nadzoru finansowego została zawiadomiona przez wyżej wskazanych akcjonariuszy o zamiarze, bezpośredniego lub pośredniego, nabycia akcji Domu Maklerskiego w liczbie łącznie zapewniającej przekroczenie progu 20% ogólnej liczby głosów na widnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego?".

Odnosząc się do pozostałej części wniosku w zakresie pytań pkt. 1, 3, 5, 6,7, 8, 9,10,11 organ, jak wskazał w decyzji, stwierdził, że wniosek w tym zakresie winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądane informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna przede wszystkim z tego powodu,

iż dotyczą swym zakresem czynności organu nadzoru będących przejawem wykonywania nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym. Pytając o prowadzone przez KNF postępowania administracyjne lub podjęte czynności nadzorcze, czy to wobec Domu Maklerskiego [...], wobec akcjonariuszy tego Domu Maklerskiego czy też wobec [...] lub [...] wnioskodawca żąda udostępnienia informacji dotyczących wykorzystywania przez KNF kompetencji władczych opisanych w przepisach ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Za uznaniem wnioskowanych informacji za informację publiczną przemawia także fakt, iż całościowa ocena kierowanych pod adresem organu nadzoru żądań pozwala sformułować opinię, że przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są faktycznie informacje, które mogą pochodzić z dokumentów wytworzonych przez organ nadzoru i dotyczą działalności, czy to Domu Maklerskiego [...] czy też jego akcjonariuszy w osobach P. C., M. C. oraz D. K. czy w końcu działalności [...]

i [...].

Organ wskazał, że informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje w określonym w osnowie niniejszej decyzji administracyjnej zakresie objęte są bądź to tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, bądź też tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

KNF przywołał treść powołanych przepisów. Organ wskazał, że jedną z kategorii informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru m.in. przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zdaniem organu tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalności funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez KNF nadzoru nad działalnością związaną z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszy inwestycyjnych, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, które zawierają różnorodne dane.

Odnosząc się do pojęcia "czynności podejmowane w ramach nadzoru" organ wskazał, że należy je wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli czy też po prostu wydawania stanowisk i opinii.

Organ wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do organu nadzoru z żądaniem udzielenia informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych KNF podjętych wobec, czy to Domu Maklerskiego [...], czy też jego akcjonariuszy w osobach P. C., M. C. oraz D. K. czy w końcu wobec [...] i [...].

Organ wskazał na poszczególne żądania jako żądania informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych. Stwierdził, że udostępniając wnioskowane dane, organ nadzoru faktycznie udostępniłby dane na temat czynności nadzorczych KNF podejmowanych wobec Domu Maklerskiego [...], czy też jego akcjonariuszy, a także działań nadzorczych związanych z funkcjonowaniem [...] i [...]. Tymczasem zdaniem organu w świetle przywołanych przepisów prawa tego rodzaju informacje objęte są ochroną prawną.

Organ wskazał następnie, że pojęcie "nadzoru" na gruncie art. 147 ustawy

o obrocie instrumentami finansowymi i art 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru publicznego nad obrotem instrumentami finansowymi

i działalnością funduszy inwestycyjnych, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Wobec powyższego do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi należy zaliczyć wszystkie fazy wykonywania nadzoru.

Z tego względu organ stwierdził, że uzasadnione jest zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. KNF wskazał nadto, powołując się na art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, że organ nadzoru staje się także bezpośrednim adresatem obowiązku zachowania w konfidencjonalności tajemnic zawodowych, o których mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz w art. 280 ust. 2 ustawy

o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. S., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

2) art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy

o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisami wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie;

3) art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisami wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie;

4) art. 150 ust 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieudzieleniu żądanej informacji osobie, której ta informacja dotyczy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia

w odniesieniu do każdej z żądanych informacji, na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie tajemnicy zawodowej przez organ w przypadku udzielenia informacji wnioskodawcy.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że zdaniem skarżącego żadne dane na temat czynności nadzorczych nie zostałyby ujawnione w wyniku udzielenia odpowiedzi na postawione pytania. Wskazał, że organ zaniechał szczegółowego rozważenia, w stosunku do każdego z punktów wniosku, dlaczego udzielenie informacji naruszyłoby prawnie chronioną tajemnicę. Wskazał, że zapytanie wnioskodawcy o fakt posiadania przez organ danych informacji, będących we właściwości organu,

czy o prowadzeniu danego postępowania służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organu władzy publicznej, konstytucyjnego organu nadzoru. Nie służy on tylko zaspokojeniu zwykłej ciekawości obywatelskiej lecz kontroli społecznej tj. sprawdzaniu czy dany organ w ogóle wykonuje swoje ustawowe kompetencje i czy wykonuje je należycie. Pełnomocnik wskazał, że ograniczenie prawa do informacji powinno pozostawać w zgodzie z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem Komisja Nadzoru Finansowego zastosowała zbyt szeroką wykładnię pojęcia tajemnica zawodowa.

Powołując się na treść art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym pełnomocnik stwierdził, że literalne brzmienie tego przepisu oznacza, że przepis ten nie wprowadza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, lecz jego pracowników. Skoro zaś wnioskowany zakres informacji dotyczy działalności organu władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to organ, który działa ściśle w oparciu i granicach prawa, przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie może się powołać na podstawę prawną, która dotyczy pracownika i tylko dla pracownika kreuje podstawę prawną odmowy udzielenia informacji.

Argumentując zarzut naruszenia art. 150 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez jego niezastosowanie pełnomocnik wskazał, że żądania nr 1,2 i 9 wniosku dotyczyły ściśle wnioskodawcy. Stanowiły wprost zapytania na temat posiadanych przez organ informacji o osobie wnioskodawcy. Pełnomocnik podkreślił, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej w zakresie pytania nr 1 oraz pytania nr 2 jest podyktowane również szczególnym interesem prawnym wnioskodawcy. Wnioskodawca posiada bowiem wiedzę, iż bliżej nieokreślone osoby informowały organy administracji o rzekomym popełnieniu przez wnioskodawcę czynu zabronionego. Wnioskodawca ma prawo podejrzewać, iż Komisja Nadzoru Finansowego podjęła pewne czynności w związku z pomówieniami kierowanymi do Komisji przez bliżej nieokreślone osoby. Pełnomocnik wskazał, że w sytuacji, w której wnioskodawca został oczyszczony ze wszystkich zarzutów, istotnym jest dla niego ustalenie, czy Komisja podejmowała działania kompromitujące wnioskodawcę

w miejscu pracy, działając w oparciu o donosy i pomówienia osób trzecich.

Pełnomocnik wskazał, że pozostałe żądania wyrażone w pytaniach nr 3, 4, 5, 7, 8, 9 dotyczyły z kolei Domu Maklerskiego [...], w którego Radzie Nadzorczej zasiada wnioskodawca. Skarżący, jako członek Rady Nadzorczej, na mocy art. 382 Kodeksu spółek handlowych może badać wszystkie dokumenty spółki, żądać od zarządu i pracowników sprawozdań i wyjaśnień oraz dokonywać rewizji stanu majątku spółki. Pytania skierowane do organu nadzoru są wyrazem realizowania przez wnioskodawcę funkcji nadzorczych i kontrolnych, zatem dotyczą także jego, bowiem określają istotę wykonywanej przez niego funkcji i należytego wykonywania swojego mandatu. Zatem, choćby w oparciu o normę art. 150 ust. 1 powołanej ustawy organ winien udzielić wnioskodawcy żądanych informacji.

Komisja Nadzoru Finansowego, reprezentowana przez radcę prawnego,

w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane

w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik nie zgodził się z zarzutami skargi. Wskazał m.in., że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że KNF zbadała przesłanki materialne tajemnicy zawodowej, wskazała na poszczególne jej elementy, wyjaśniła dlaczego w sprawie mamy do czynienia z czynnościami nadzorczymi i z jakich powodów ujawnienie informacji o nich byłoby sprzeczne z prawem. Organ nadzoru przedstawił konkretne, rzeczywiste i wiarygodne okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Pełnomocnik podniósł, że skoro Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF są zobowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, to oczywistym jest, że obowiązek ten spoczywa także na organie nadzoru jako organie administracji państwowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 150 ust. 1 pkt 1 uoif, pełnomocnik organu wskazał, że trudno twierdzić, iż wzmiankowane czynności nadzorcze swym zakresem w jakikolwiek sposób dotykały, czy też dotyczyły wnioskodawcy. Podniósł, że działania nadzorcze, które pozostają w sferze zainteresowania wnioskodawcy nie były w żadnym zakresie adresowane do wnioskodawcy. Stwierdził, że sam fakt bycia członkiem rady nadzorczej Domu Maklerskiego [...] nie sprawia, iż osoba wnioskodawcy może być na płaszczyźnie prawnej utożsamiana z tą osobą prawną.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. skierowanym do Sądu skarżący wniósł

o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 577/17 wydanego w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r.

o udostępnienie informacji publicznej oraz z zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2018 r.

o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożonego przez skarżącego. Skarżący wskazał, że przeprowadzenie tych dowodów pozwoli na wyjaśnienie istotnych okoliczności w zakresie skargi złożonej w niniejszym postępowaniu.

Pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 czerwca 2018 r. wniósł o oddalenie wniosku dowodowego.

Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wyrok powołany przez skarżącego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. znany jest Sądowi z urzędu, zaś zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego powołany przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak również prawa procesowego. Organ odmawiając decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. udostępnienia żądanych informacji publicznych nie naruszył art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 147 ustawy

o obrocie instrumentami finansowymi, art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Ustalenie organu, że informacje żądane przez wnioskodawcę w zakresie określonym w decyzji, stanowią informację publiczną, która nie podlega udostępnieniu ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, Sąd uznał za prawidłowe.

W sprawie nie jest przy tym kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że informacje,

o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca, a których udostępnienia Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła decyzją, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dotyczą bowiem czynności organu nadzoru wykonywanego nad rynkiem finansowym. Sprawowanie nadzoru nad rynkiem finansowym zostało zaś wprost nałożone na Komisję w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 577/17.

Wskazania przy tym wymaga, że przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obywatel ma bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jawności działania władzy publicznej. Niezależnie jednak od tego, prawo,

o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej bez wyjątku informacji, czy dokumentu wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.

Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p.

Na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (vide: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji, zaś w myśl art. 19 ust. 3 ustawy, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie spoczywa na organie nadzoru. W ocenie Sądu, powołanym wyżej przepisem ustawodawca wprowadza obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej również przez organ nadzoru. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd w tym zakresie (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 802/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2092/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

W literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, podkreśla się, że definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (vide: A. Błachnio-Parzych [w:]

M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

Zgodnie zaś z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. W tym przypadku przepis art. 280 ust. 2 in fine ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi stwierdza również, że tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą o funduszach inwestycyjnych.

Analiza brzmienia obu przepisów prowadzi do wniosku, że składają się one

z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym

z nich jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez określone osoby w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi

w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego. W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych

z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego lub zagranicznego organu nadzoru, a także działalności funduszu inwestycyjnego, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych. Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych,

lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami obu ustaw.

W świetle powyższego za trafne uznać należało stanowisko organu, że tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalności funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych,

jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez Komisję nadzoru nad działalnością związaną z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszy inwestycyjnych, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych. Formuła, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjąć szerokie rozumienie pojęcia nadzoru, obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek

z funkcjonowaniem i działalnością Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami ustawy.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69

i nast.). Pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno

o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF.

Organ dokonał w niniejszej sprawie oceny, czy żądane przez wnioskodawcę informacje wchodzą w zakres czynności nadzorczych KNF. Nie naruszył tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ wykazał w decyzji, że żądane informacje dotyczą konkretnych czynności nadzorczych podjętych wobec, czy to Domu Maklerskiego [...], czy też jego akcjonariuszy, czy wobec [...] i [...]. Sąd podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez KNF, albowiem w istocie pytania dotyczą szeroko rozumianego nadzoru nad rynkiem finansowym. KNF nie naruszył przy tym art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje na powody podjętej decyzji i nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości.

Za trafne uznać należało stanowisko organu, że ujawnienie informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych stanowić będzie ujawnienie informacji objętych ochroną prawną (tajemnicą zawodową), a tym samym prawidłowo organ zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Za nietrafny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy

o obrocie instrumentami finansowymi poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywanie informacji stanowiących taką tajemnicę bezpośrednio osobie, której ta informacja dotyczy, lub innemu podmiotowi, któremu osoba ta udzieliła pisemnego upoważnienia do otrzymania takich informacji, z zastrzeżeniem ust. 2.

Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie już tylko z tego względu, że sprawa rozpatrywana jest na gruncie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dostępu do informacji publicznej może żądać "każdy", a zatem osoba występująca o informację publiczną nie musi wykazywać interesu prawnego, czy faktycznego. Tak też było w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznych na podstawie u.d.i.p., jak "każdy". Zarzut skargi, że organ powinien w sprawie tej zastosować art. 150 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy, albowiem A. S., jest osobą, której informacja dotyczy (m.in. z tego względu, że jak podano, zasiada on w Radzie Nadzorczej Domu Maklerskiego [...]) nie mógł zostać zatem uznany za trafny.

Na gruncie niniejszej sprawy (dotyczącej dostępu do informacji publicznej) organ nie miał podstaw do badania (i nie badał tego w decyzji), czy A. S., jako wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej, jest osobą, o której mowa w art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W postępowaniu

o udostępnienie informacji publicznej nie bada się bowiem jakichkolwiek kwestii związanych z interesem prawnym bądź faktycznym. Z tego też względu kwestie podniesione w skardze w tym zakresie (dotyczące realizowania przez A. S. "funkcji nadzorczych i kontrolnych") nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wnioskując o żądane informacje wnioskodawca powołał się bowiem wyraźnie na art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.