Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 9/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi S. G. – R. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. A.K.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 lutego 2016 r. Prezydent Miasta Z. ww. decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...], wydaną na wniosek M. i M. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z wiatą na terenie położonym w Z. przy ul. A., obejmującym działkę o nr ewid. 117/2, obręb [...].

S. G.-R. i T. R., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ich pełnomocnik wskazała, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 14 § 1, 16 § 1, 40 § 1, 43, 63 § 1 i 3, 66a, 72 § 1, 109 § 1, 110 k.p.a., a także dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 6 października 2016 r. ojciec S. G.-R., B. R., odnalazł w swoich dokumentach i przekazał córce decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...], znak: [...] z dnia [...], która różni się w treści pkt. 2.7.1. sentencji od decyzji o tym samym numerze i tej samej dacie, którą wnioskujący otrzymali ze Starostwa [...] . W decyzji będącej w posiadaniu S. G.-R. w pkt 2.7.1. sentencji widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 7,0 m", natomiast w decyzji znajdującej się w dokumentach Starostwa [...] w tym samym punkcie sentencji widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m". Wobec tego, w ocenie wnioskodawców, decyzja Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...], w której widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m", winna zostać uznana za nieważną, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. W ocenie wnioskodawców decyzja ta jest niezgodna z projektem decyzji znajdującym się w aktach sprawy znak: II SA/ŁD 986/18, ponadto brak jest w aktach dokumentów, wniosków, notatek służbowych etc., zmieniających tok postępowania i uzasadniających zaistniałe w treści decyzji różnice, jak również decyzja jest niezgodna z analizą urbanistyczną, w której wysokość kalenicy określa się na 7 m. Wniosek o wydanie decyzji zawiera liczne dopiski dokonane różnym charakterem pisma, z podpisami anonimowych osób (co najmniej dwa różne podpisy), przy skreśleniach i poprawkach, bez jakiejkolwiek adnotacji służbowej pracowników wydziału, bez podania lub drugiego wniosku inwestorów datowanego po projekcie decyzji, tj. po [...], uzasadniających poprawki. Podpisy inwestorów widnieją jedynie pod wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r., bez jakichkolwiek danych o ustanowieniu pełnomocnika w tym zakresie i bez podpisu pełnomocnika pod wnioskiem w stosownej rubryce. Z powyższego, zdaniem wnioskodawców, wynika brak podstaw do odniesienia się do takiego wniosku, a co dopiero wydania na jego podstawie decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Z. nr [...], znak: [...] z dnia [...] w której widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m", nie została w ogóle doręczona wnioskodawcom, pomimo że zostali oni ustaleni jako strony postępowania, gdyż organ żądał od nich doręczania inwestorom zgody na budowę wiaty w granicy działki. Pełnomocnik wnioskodawców wskazała na fakt dokonania próby doręczenia jej mocodawcom decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] znak: [...], w której widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 7,0 m", a inwestorowi decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] znak: [...] w której widnieje zapis: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m", po dokonaniu zmian we wniosku i parafowaniu tych zmian przez osobę niebędącą inwestorem oraz bez zmiany analizy urbanistycznej i projektu decyzji". Na tej podstawie sformułowany został zarzut nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] znak: [...], w której widnieje zapis "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m", gdyż oprócz tego, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, to została wydana z naruszeniem prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron, naruszeniem przepisów o trwałości decyzji, w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego. Takie postępowanie organu administracji jest, w ocenie wnioskujących, nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 14 § 1, 16 § 1, 40 § 1, 43, 63 § 1 i 3, 66a, 72 § 1, 109 § 1, 110 k.p.a. nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Analiza akt sprawy wskazała, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami procesowymi. Za chybiony należy również uznać zarzut, że decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ doręczona wnioskodawcom decyzja o warunkach zabudowy o tym samym numerze i opatrzona tą samą datą co decyzja znajdująca się w aktach sprawy oraz decyzja stanowiąca podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zawiera odmienną treść pkt 2.1.7. sentencji dotyczącej wysokości kalenicy budynku mieszkalnego. Doręczenie S. G.-R. decyzji zawierającej w pkt 2.1.7. tiret drugie określenie maksymalnej wysokości kalenicy budynku mieszkalnego "do 7 m" jest wynikiem oczywistej omyłki, która nastąpiła podczas przygotowania wysyłki wszystkich egzemplarzy decyzji do stron postępowania. W ocenie Kolegium, ewentualny brak skuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji, nie mógł stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością decyzji, ponieważ nie odnosi się do samej decyzji, lecz sposobu jej doręczenia. Kolegium nie stwierdziło, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art.156 § 1 pkt 1 oraz pkt 4-7 k.p.a.

Pełnomocnik S. G.-R. i T. R. zaskarżyła w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie powyższe rozstrzygnięcie Kolegium. Podtrzymując podniesione we wniosku z dnia 21 października 2016 r. zarzuty, podniosła, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane wyłącznie z naruszeniem podstawy prawnej decyzji, gdyż może być to oczywiste i niewątpliwe naruszenie zasad ogólnych postępowania, polegające na tym, iż w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano tych zasad w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. W związku z powyższym nie można przychylić się do tezy, że w niniejszym postępowaniu przy wydawaniu decyzji organ administracji nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Pełnomocnik zakwestionowała stanowisko Kolegium, że sam fakt doręczenia S. G.-R. decyzji (odebranej przez B. G.) o odmiennej treści, niż tej, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę, jest wynikiem oczywistej omyłki. W jej ocenie nie sposób zrozumieć toku rozumowania Kolegium, gdyż w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje w sprawie, w której istnieje tożsamość podmiotu oraz tożsamość przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego, a sytuacja taka jest niedopuszczalna, co stanowi naruszenie zasady res iudicata, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezrozumiała jest także ocena, że doszło do oczywistej omyłki, skoro obie decyzje różnią się nie tylko w pkt. 2.1.7, ale również pod względem edytorskim, a to świadczy o tym, że zmiana treści decyzji nie dotyczyła jedynie wysokości kalenicy, ale cała decyzja była po raz wtóry ponownie edytowana. Kolegium nie rozpatrzyło w żaden sposób kwestii związanych z naniesionymi poprawkami we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dając wiarę jedynie wyjaśnieniom urzędniczki, co wydaje się niewystarczające. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż cały wniosek jest wypełniony różnymi charakterami pisma możliwe, że wnioskodawców, projektantów i innych osób. Przy dopisku dotyczącym wysokości kalenicy na uwagę zasługuje, iż charakter pisma dotyczący daty naniesienia poprawki jest inny niż sama poprawka. Organ zdaje się nie zauważać takich niuansów, tłumacząc wolę inwestorów. Jednak w niniejszej sprawie nie chodzi o wolę inwestorów, ale o poprawność postępowania administracyjnego i konsekwencje w postaci istnienia dwóch decyzji w tej samej sprawie. Organ nawet nie wysilił się na wskazanie, w jaki sposób decyzja na 9 m winna być usunięta z obrotu prawnego, skoro - jak sam stwierdził - pierwsza decyzja była omyłkowo wydana na 7 m wysokości kalenicy, a nadal obie są w obrocie prawnym. Ponadto pełnomocnik podkreśliła, że po naniesieniu poprawek organ nie wystąpił ponownie o uzgodnienie tych zmian w projekcie decyzji o warunkach zabudowy do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. oraz do Starostwa [...] w Z. .

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...], podtrzymując przedstawioną w niej argumentację.

Na ostateczną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła S. G.-R.. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 263/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że rozpatrując sprawę Kolegium nie dość wnikliwie poddało analizie wszystkie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także okoliczności ujawnione w toku postępowania mogące mieć znaczenie w zakresie zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd zwrócił też uwagę, że z akt sprawy wynika, iż prowadzone było postępowanie karne, w toku którego zabezpieczono trzy egzemplarze decyzji z dnia [...], znak [...], z czego dwie stanowią oryginał, a trzecia to kopia. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy strona jasno wskazała, że do obrotu prawnego wprowadzono dwie różne decyzje, wskazując na istotną zmianę w zakresie parametru określonego w pkt 2.1.7 sentencji, ale również różnice edytorskie, świadczące zdaniem strony o tym, że kwestionowana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc występują również przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane nie tylko w art. 156 § 1 pkt 2, ale i w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium nie prowadziło żadnych rozważań w kontekście wyjaśnienia, czy w sprawie nie występuje przesłanka res iudicata. Mając wiedzę, że decyzja doręczona stronie skarżącej w zakresie pkt 2.1.7 sentencji - wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego (od 4,5 m do 7,0 m) - różni się od pkt 2.1.7 decyzji, w oparciu o którą inwestorzy wystąpili o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę (od 4,5 m do 9,00 m), że występują różnice w edycji i datach nie poddało tych okoliczności żadnej analizie w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. G.-R. i T. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...], znak: [...], ustalającej, na wniosek M. i M. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z wiatą na terenie położonym w Z. przy ul. A. obejmującym działkę o nr ewid. 117/2, obręb [...], Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...]., nr [...], podkreślając, że decyzja Prezydenta Miasta Z. nie narusza prawa w sposób rażący, nie została wydana w warunkach res iudicata, jak również nie zachodzą żadne inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że najistotniejszym zarzutem podnoszonym w postępowaniu nieważnościowym był zarzut wydania decyzji w warunkach res iudicata, co zdaniem wnioskodawców wynika z faktu, iż decyzja doręczona S. G.-R. jest odmiennej treści niż decyzja, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę. Decyzje te różnią się zapisem w zakresie wysokości kalenicy głównej dachu, a także pod względem edytorskim, co oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tej samej sprawie.

Zdaniem Kolegium zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, doręczona skarżącej decyzja została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Sprostowany został zapis dotyczący wysokości kalenicy budynku mieszkalnego z "do 7,0 m" (jak było w decyzji doręczonej skarżącej) na "do 9,0 m" (jak jest w pozostałych egzemplarzach decyzji z dnia [...]). Postanowienie to jest ostateczne - zażalenie wniesione przez skarżącą nie zostało przez Kolegium uwzględnione (postanowienie z dnia [...], znak: [...]), a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została odrzucona (postanowienie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 384/17). W odniesieniu do powyższego Kolegium wskazało, że obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o treści przed jej sprostowaniem, a co za tym idzie, nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja, którą doręczono skarżącej, jest decyzją inną co do treści niż decyzja, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie ma jakichkolwiek przesłanek, by "różnice edytorskie" przy tożsamości treściowej poszczególnych egzemplarzy decyzji z dnia [...] świadczyć miały o tym, że nie są to egzemplarze tej samej decyzji, lecz odrębne decyzje wydane w tej samej sprawie. Organ dodał przy tym, że wskazane przez skarżącą "różnice" obejmują wyłącznie odmienne sformatowanie w edytorze tekstu wyrazów składających się na tę samą treść decyzji (pomijając oczywiście pkt decyzji, który został sprostowany). W poszczególnych egzemplarzach decyzji nie użyto innych wyrazów bądź tych samych wyrazów w innym kontekście znaczeniowym.

Jako kolejny argument na uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż w sposób prawomocny zostało zakończone postępowanie karne dotyczące niedopełnienia obowiązków służbowych przez pracowników Urzędu Miasta w Z. i podrobienia w celu użycia za autentyczną decyzji o warunkach zabudowy nr [...], znak: [...], z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. i art. 270 § 1 k.k. w zw. z art.11 k.k. Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...], Prokurator Rejonowy w Z. umorzył śledztwo w ww. sprawie ze względu na brak danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa - art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...], Sąd Rejonowy w Z. utrzymał w mocy zaskarżone przez pełnomocnika S. G.-R. postanowienie Prokuratora Rejonowego w Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził m.in., iż lansowana przez skarżącą i jej pełnomocnika teza, że do wydania decyzji uwzględniającej 9 m wysokości kalenicy mogło dojść w późniejszym czasie, niż by wskazywała data jej wydania, tj. 20 lutego 2016 r., nie znajduje obiektywnego i pewnego oparcia w zebranych dowodach.

Oceniając postępowanie w sprawie, Kolegium stwierdziło, iż nie dostrzegło wskazanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 14 § 1, 16 § 1, 40 § 1, 43, 63 § 1 i 3, 66a, 72 § 1, 109 § 1, 110 k.p.a. w postaci kwalifikowanej. W szczególności zaznaczyło, że ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazano na czym konkretnie polegało naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż jak ustalono w postępowaniu karnym, zmiany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nanosiła K. M. (projektant) w obecności i za zgodą inwestora, a zatem do udzielenia pełnomocnictwa doszło per facta concludentia. Zdaniem Kolegium nie można wobec tego twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku, który został zmodyfikowany przez osobę nieuprawnioną. W ocenie Kolegium, jako wadę należy uznać brak pisemnego pełnomocnictwa dla K. M. w aktach sprawy (art. 33 § 3 k.p.a.), lecz skoro fakt jej umocowania do zmodyfikowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie budzi wątpliwości, uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej.

Dokonując dalszej oceny zarzutów Kolegium stwierdziło, że wskazane przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się do ograniczenia praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podobnie ma się rzecz z nieprzesłaniem projektu decyzji do uzgodnienia (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium podzieliło argumentację wyrażoną w decyzji z dnia [...], że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami procesowymi. W ocenie Kolegium, decyzja nie zawiera wad mogących stanowić o nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana na wniosek M. K. i M. K. zawierający elementy wymienione w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". W sprawie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. J. O., spełniającą warunki stawiane przez art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się zabudowania pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, iż inwestycja spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (istniejący zjazd z drogi publicznej położonej przy ul. A - drogi gminnej) oraz warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (istniejące przyłącze wodociągowe - umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z dnia [...], umowa kompleksowa sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji z dnia [...], warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...]). Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (grunty klasy V). Analiza wykazała również zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Z. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie znak: [...] z dnia [...]) oraz z Marszałkiem Województwa [...] w sprawach melioracji wodnych (tzw. "milcząca zgoda"). W dniu 24 lutego 2016 r. inwestorzy wnieśli o zmianę parametru wysokości głównej kalenicy budynku mieszkalnego poprzez jej zwiększenie z 7 m do 9 m, co wynika z adnotacji sporządzonej przez pracownika i podpisanej przez niego zgodnie z art. 72 § 2 k.p.a. Ponadto organ II instancji dodał, że po powtórnej analizie, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwzględnieniem ww. zmiany, tzn. zwiększył parametr wysokości głównej kalenicy z "od 4,5 m do 7,0 m" do "od 4,5 m do 9,0 m". Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zmiana ta znajduje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej, z której wynika, że wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 m do 9,0 m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro na obszarze analizowanym wysokości kalenicy dachów przyjmuje wartość od 4,5 m do 9,0 m, to zgodne z cyt. przepisem rozporządzenia zasadnym jest ustalenie wysokości kalenicy dachu w tym właśnie zakresie. Organ lokalizacyjny miał taką możliwość nawet bez modyfikacji wniosku przez inwestorów, skoro geometrię dachu ustala się "odpowiednio" do geometrii dachu występujących na obszarze analizowanym. Strony postępowania zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzja znak: [...] z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera wymagane przez przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia załączniki (mapę z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną). Ponadto została podpisana przez osobę posiadającą stosowne do tego upoważnienie.

Kolegium stwierdziło również, że brak w sprawie metryki w formie pisemnej bądź elektronicznej, o której mowa w art. 66a k.p.a., stanowi uchybienie, które należy uznać za nieistotne dla treści decyzji administracyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., bowiem decyzja została doręczona stronom na piśmie, ani też art. 110 k.p.a. Nadto, w ocenie Kolegium, nie zachodzą również żadne inne przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli S. G.–R. i T. R., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie prawa postępowania administracyjnego w postaci art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że nieważność decyzji administracyjnej można usunąć (sanować) poprzez uzgodnienie z jej treścią treści wcześniej wydanej, innej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie w drodze sprostowania i poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Z. przy istnieniu przesłanki - res iudicata;

2. naruszenie prawa postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. w związku z w związku z art. 80 w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 8 i w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wszechstronnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a także pominięcie analizy szeregu z nich, jak również poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie szeregu okoliczności faktycznych wbrew logice i doświadczeniu życiowemu oraz uzasadnienie decyzji z naruszeniem zasad: przekonywania i zaufania do organów administracji publicznej;

3. naruszenie prawa postępowania administracyjnego w postaci art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że naruszenia prawa przy wydawaniu spornej decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Z., znak: [...], w postaci nieuzgodnienia spornej decyzji w jej ostatecznej treści ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, nieuzgodnienia spornej decyzji w jej ostatecznej treści z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych, braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzającej jako właściwą wysokość kalenicy na poziomie 9,0 m, wydania decyzji na podstawie modyfikacji wniosku dokonanej przez nieumocowaną przez wnioskodawców osobę nie stanowią rażących naruszeń prawa stanowiących przesłankę nieważności decyzji i poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że zasadniczym zarzutem stanowiącym podstawę wniosku skarżących i konsekwentnie popieranym przez skarżących od początku jest zarzut istnienia przesłanki nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], znak: [...], określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającej na rozstrzygnięciu sprawy wcześniejszą ostateczną decyzją administracyjną (res iudicata). Podstawą tej tezy jest fakt, że w drodze doręczenia zastępczego S. G.-R. doręczono decyzję administracyjną oznaczoną analogicznie jak wyżej wzmiankowana (tj. jako decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], znak: [...]) jednak o odmiennej treści. Oprócz szeregu różnic natury edytorskiej decyzja doręczona skarżącej różni się od decyzji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego i stanowiącej podstawę późniejszego pozwolenia na budowę, udzielonego przez Starostę [...], istotnym parametrem w postaci wysokości kalenicy budynku. W egzemplarzu doręczonym skarżącej został on określony jako: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 7,0 m", natomiast w decyzji znajdującej się w aktach [...] Starosty [...] jako: "bud. mieszkalny od 4,50 m do 9,0 m".

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, że niezależnie od faktu uprawomocnienia się postanowienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak [...], w ocenie skarżących, nie mogło ono wywołać skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji w drodze swoistego uzgodnienia jej treści z decyzją późniejszą i poniekąd następczo "sanować" ową późniejszą, nieważną, decyzję. Gdyby dopuścić taki tok rozumowania, sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. prowadzące do "uzgadniania" decyzji stanie się zasadniczym instrumentem eliminowania z obrotu decyzji niepożądanych przez organy administracji.

Pełnomocnik skarżących podniósł przy tym, że analiza akt postępowania w przedmiocie w ustalenia warunków zabudowy wskazuje, iż to druga decyzja (dopuszczająca wysokość kalenicy do 9,0 m) pozostaje w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w tych aktach: bo z wnioskiem (skorygowanym przez osobę nieuprawnioną, o czym dalej), z projektem decyzji znajdującym się w aktach, analizą urbanistyczną, która określa wysokość kalenicy na 7 m. Nie można zatem mówić o oczywistości i nieistotności omyłki, czy też błędu pisarskiego, a wydane postanowienie w istocie prowadziłoby do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej doręczonej skarżącej.

Jako kolejny argument skargi wskazano, iż w toku postępowania karnego zostały wykryte dwa oryginalne egzemplarze decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Z., znak: [...], zawierające zapis o kalenicy budynku w wysokości 7m. Dokonując sprostowanie jedynie jednego z tych egzemplarzy, organ administracji I instancji nie usunął z obrotu prawnego drugiego z egzemplarzy. Zatem zdaniem pełnomocnika, nie można stwierdzić, że w obrocie prawnym nadal nie funkcjonuje decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę odmiennie, w postaci egzemplarze niesprostowanego. Sprostowanie egzemplarza nie mogło wyeliminować ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu poprzez jej uzgodnienie z decyzją wydaną później i nie mogło wywołać skutku w postaci sanowania później wydanej, nieważnej decyzji. To przesądza o naruszeniu przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Następnie pełnomocnik skarżących podniósł, iż wbrew zaleceniom Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 263/17, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie znajduje ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wprowadzenia do obrotu dwóch odmiennych w treści decyzji. Opierając się na wydaniu przez organ I instancji postanowienia prostującego egzemplarz jednej z nich, Kolegium pominęło w rozważaniach ten blok okoliczności, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń. Kolegium nie rozważyło wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając dokumenty i okoliczności "niewygodne" dla umotywowania stawianej tezy o braku przesłanek nieważności decyzji. Ponadto pełnomocnik dodał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia, jak doszło do, bądź co bądź, niecodziennej sytuacji wprowadzenia do obrotu decyzji administracyjnych o różnej treści rozstrzygających tę samą sprawę. Trudno podejść z zaufaniem do takiej formuły uzasadnienia i uznać, że jest przekonujące, iż do wydania owych decyzji nie doszło co najmniej w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, kolejną pominiętą okolicznością jest choćby przytoczony powyżej fakt, że postępowanie karne doprowadziło do ujawnienia dwóch oryginalnych egzemplarzy decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Z., znak: [...], zawierające zapis o kalenicy budynku w wysokości 7 m. Egzemplarz niedoręczony skarżącej został przez Prokuraturę zabezpieczony w aktach Kolegium, zatem jego istnienie nie mogło ujść uwadze Kolegium. Mowa jest również o nim na stronie 6 uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Z., [...] Wydziału Karnego z dnia [...], [...], stanowiącego dowód w sprawie. Pominięcie tej okoliczności potwierdza tezę o braku wszechstronności w analizie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad logiki przy ocenie dowodu z powołanego wyżej postanowienia. Ponadto niewyjaśnioną okolicznością jest kwestia czasu i kolejności wydania, doręczenia i uprawomocnienia się obu, odmiennej treści, egzemplarzy decyzji.

Pełnomocnik skarżących podniósł również, że Kolegium nie odniosło się w swoim rozstrzygnięciu do szeregu dowodów podważających legalność działania organu I instancji i "przypadkowość" wprowadzenia do obrotu egzemplarzy decyzji o odmiennej treści. W toku postępowania skarżący dostarczyli organowi dokumenty w postaci: protokołu przesłuchania świadka K. K., jakie odbyło się w dniu [...], w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z. za sygnaturą akt [...], protokołu przesłuchania świadka M. K., jakie odbyło się w dniu [...], w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z. za sygnaturą akt [...], protokołu przesłuchania świadka J. K., jakie odbyło się w dniu [...], w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z. za sygnaturą akt [...] protokołu przesłuchania świadka K. K., jakie odbyło się w dniu [...], w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z. za sygnaturą akt [...] i ekspertyzy kryminalistycznej z zakresu informatyki - Sprawozdanie z badań wraz z opinią Nr [...] z dnia [...], sporządzona w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Z. za sygnaturą akt [...]. Organ nie odnosi się do tych dowodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że załączone zeznania świadków: K. K. (obecnie M.) oraz M. K., niezależnie od oceny ich wiarygodności w całości, potwierdzają jednoznacznie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą, na działce nr 117/2, nie doszło do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...], złożonego przez M. K. i M. K.. Niezależnie od kwestii rzeczywistej daty wprowadzenia do powyższego wniosku korekty dotyczącej wysokości kalenicy planowanego budynku mieszkalnego, trzeba stwierdzić z całą stanowczością, że zmianę do wniosku wprowadziła osoba nieuprawniona – K. K., nieposiadająca umocowania do reprezentowania wnioskodawców w postępowaniu. W tym kontekście pełnomocnik podkreślił, że konfrontacja zeznań świadków K. K., M. K., J. K. z ekspertyzą kryminalistyczną z dziedziny informatyki, jak również z wykrytymi różnicami edycyjnymi pomiędzy egzemplarzem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], [...], doręczonym stronom, a egzemplarzem doręczonym wnioskodawcom, wskazuje, że prezentowana przez świadków wersja wydarzeń jest niewiarygodna, a tym samym twierdzenia organu I instancji dotyczące rzekomej pomyłki przy drukowaniu obu decyzji powinny budzić uzasadnione wątpliwości. Zdaniem pełnomocnika, należy zadać sobie pytanie, dlaczego bagatelizowane przez Kolegium edycyjne różnice pomiędzy obiema decyzjami są tak istotne, że sugerują sporządzenie ich na dwóch różnych komputerach i wydrukowanie przy zadaniu zupełnie odmiennych parametrów wydruku. Gdyby zmiana polegała wyłącznie na zastąpieniu cyfry 7 cyfrą 9, nie mielibyśmy do czynienia z takim skutkiem. Trzeba też zadać sobie pytanie, dlaczego na komputerach wskazanych przez urzędników Urzędu Miasta Z. jako wykorzystane do sporządzenia, modyfikacji i wydrukowania obu konfrontowanych dokumentów nie znaleziono śladu po ich istnieniu. Nie znaleziono też śladu po napisaniu dokumentu zatytułowanego "Zmiana w zakresie wysokości głównej kalenicy", rzekomo sporządzonego w dniu 25.02.2016 r. przez J. O. . Powyższe sugeruje, że oba komputery używany przez J. O. i przez J. K. zostały wyczyszczone z powyższych treści za pomocą specjalistycznego narzędzia informatycznego, zamykającego drogą do odtworzenia kasowanych treści. Nie sposób znaleźć innego wytłumaczenia zniknięcia dokumentów z twardych dysków komputerów jak chęć ukrycia rzeczywistego czasu i kolejności tworzenia dokumentów w celu uniknięcia odpowiedzialności za manipulację przy wydawaniu spornej decyzji, polegającą na wydaniu drugiej decyzji w tej samej sprawie. Kolegium nie odnosi się także do budzącego uzasadnione wątpliwości stwierdzenia na serwerach komputerowych Urzędu Miasta dokumentu o nazwie "Opis techniczny K." pochodzącego bezpośrednio z firmy B. świadczącej usługi projektanckie na rzecz małżonków K., sporządzonego przez pracownika tej firmy K. K. i zawierającego w treści elementy spornej decyzji. Trudno mówić o zgodnym z prawem przepływie informacji pomiędzy stroną a organem, jeżeli decyzje administracyjne w zasadzie są tworzone w biurach projektantów. Podobnie wątpliwości budzi chaos stwierdzony w metryce postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym brak odnotowania w niej szeregu czynności, których chronologia bez wątpienia skłania do mogłaby wykazać.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pełnomocnik skarżących wskazał, że taki charakter miały przy wydawaniu spornej decyzji (zawierającej zapis o kalenicy na wysokości 9,0 m) następujące naruszenia prawa traktowane łącznie:

a) nieuzgodnienie spornej decyzji w jej ostatecznej treści ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych,

b) nieuzgodnienie spornej decyzji w jej ostatecznej treści z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych,

c) brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzającej jako właściwą wysokość kalenicy na poziomie 9,0 m (taki dokument nie powstał),

d) wydanie decyzji na podstawie modyfikacji wniosku dokonanej przez nieumocowaną przez wnioskodawców osobę.

Nadto pełnomocnik skarżących podniósł, że prawo postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania w tym postępowaniu przez fakty konkludentne. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 2 i 4 k.p.a).W przypadku gdy wady pełnomocnictwa czynią niemożliwym działanie pełnomocnika, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie. Dopiero upływ tego terminu daje organowi możliwość rozstrzygania bądź pozostawienia wniosku bez rozpoznania na etapie postępowania przed organem I instancji (art. 64 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca, wymogi formalne nie zostały spełnione, a wnioskodawcy nie potwierdzili czynności dokonanej przez "rzekomego" pełnomocnika, tj. modyfikacji wniosku w zakresie wysokości kalenicy budynku, przed uprawomocnieniem się spornej decyzji. Jak również pełnomocnik dodał przy tym, że czynność modyfikująca pierwotny wniosek, dokonana przez nieumocowaną K. K. (obecnie M.) nie wywołała żadnych skutków prawnych, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...]., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z wiatą na terenie położonym w Z. przy ul. A., obejmującym działkę o nr ewid. 117/2, obręb [...].

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 263/17, uchylającym wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] .

Przystępując do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium przede wszystkich należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu sformułowano pogląd, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta ostatnia sytuacja niewątpliwie nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, tytułem przypomnienia, należy wskazać, że w powołanym wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 263/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając decyzję Kolegium, stwierdził, że nie dość wnikliwie poddało ono analizie wszystkie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także okoliczności ujawnione w toku postępowania mogące mieć znaczenie w zakresie zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie w tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż prowadzone było postępowanie karne, w toku którego zabezpieczono trzy egzemplarze decyzji z dnia [...], znak [...], z czego dwie stanowią oryginał, a trzecia to kopia. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy strona jasno wskazała, że do obrotu prawnego wprowadzono dwie różne decyzje, wskazując na istotną zmianę w zakresie parametru określonego w pkt 2.1.7 sentencji, ale również różnice edytorskie, świadczące, zdaniem strony, o tym, że kwestionowana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc występują również przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane nie tylko w art.156 § 1 pkt 2, ale i w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził przy tym, że Kolegium nie prowadziło żadnych rozważań w kontekście wyjaśnienia, czy w sprawie nie występuje przesłanka res iudicata. Ponadto mając wiedzę, że decyzja doręczona stronie skarżącej w zakresie pkt 2.1.7 sentencji - wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego (od 4,5 m do 7,0 m) - różni się od pkt 2.1.7 decyzji, w oparciu o którą inwestorzy wystąpili o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę (od 4,5 m do 9,00 m), że występują różnice w edycji i datach nie poddało tych okoliczności żadnej analizie w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jednocześnie przed przejściem do kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać przy tym należy, że katalog postaci owej kwalifikowanej niezgodności z prawem sformułowany został we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Uwzględniając przywołane wyżej regulacje – w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, zastosowało się do oceny prawnej i powyższych wskazań Sądu, zawartych w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Trafnie przy tym wywiodło, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący, nie została wydana w warunkach res iudicata, jak również nie zachodzą żadne inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W tym kontekście w szczególności na aprobatę zasługuje stanowisko organu Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji wskazujące, iż zarzut wydania decyzji w warunkach res iudicata nie załuguje na uwzględnienie, bowiem doręczona skarżącej decyzja została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] znak: [...] . Z postanowienia tego wynika, że został sprostowany zapis dotyczący wysokości kalenicy budynku mieszkalnego z "do 7,0" na "9,0 m". Postanowienie to, jak zasadnie wskazało Kolegium, jest ostateczne. Trafnie zatem wywiodło Kolegium, że w tej sytuacji w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] o treści sprzed jej sprostowaniem, a co za tym idzie nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja, którą doręczono skarżącej, jest decyzją inną co do treści niż decyzja, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. W przedstawionych okolicznościach sprawy podzielić należy przy tym zapartywanie Kolegium, że nie zachodzą przesłanki, aby "różnice edytorskie" przy tożsamości treściowej poszczególnych egzemplarzy decyzji z dnia [...] mogły świadczyć o tym, że nie są to egzemplarze tej samej decyzji, lecz odrębne decyzje wydane w tej samej sprawie.

Jednocześnie Kolegium, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 263/17, prawidłowo rozważyło kwestię wskazanego przez Sąd postępowania karnego, podkreślając w tym względzie, że w sposób prawomocny zostało zakończone postępowanie karne dotyczące niedopełnienia obowiązków służbowych przez pracowników Urzędu Miasta w Z. i podrobienia w celu użycia za autentyczną decyzji o warunkach zabudowy nr [...], znak: [...], z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Dyrektora Biura Gospodarki Przestrzennej. Ustalenia te Kolegium oparło w uprawniony sposób na postanowieniu z dnia [...], sygn. [...], Prokuratora Rejonowego w Z. umarzającym śledztwo w ww. sprawie ze względu na brak danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa - art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. [...], Sądu Rejonowego w Z..

W tej sytuacji – w ocenie Sądu – Kolegium prawidłowo nie dopatrzyło się wskazanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 14 § 1, 16 § 1, 40 § 1, 43, 63 § 1 i 3, 66a, 72 § 1, 109 § 1, 110 k.p.a. w postaci kwalifikowanej, zasadnie akcentując w tym względzie, że ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazano, na czym konkretnie polegało naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo oceniło kwestię zmian poczynionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez K. M., nieposiadającą pisemnego pełnomocnictwa strony skarżącej w tym zakresie, w kategoriach uchybienia pozostającego bez wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się bowiem należy, że stanowiskiem Kolegium, że brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy nie oznacza jego nieistnienia i jakkolwiek stanowi uchybienie, to nie w każdym przypadku prowadził do nieważności decyzji administracyjnej. Zasadnie przy tym Kolegium wywiodło, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku wątpliwości co do istnienia umocowania do zmodyfikowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie budzi wątpliwości, uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo także zwróciło uwagę, że analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie wykazała, wbrew zarzutom skarżących, na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 263/17, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa, która cechuje się wysokością kalenicy głównej dachu na poziomie od 4,5 m do 9,0 m. Oznacza to zatem, jak trafnie wskazało Kolegium, że bez konieczności sporządzania kolejnej analizy można było stwierdzić, że projektowana wysokość kalenicy głównej dachu na poziomie do 9 m wpisuje się w charakterystykę urbanistyczno-architektoniczną obszaru analizowanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w oparciu o analizę sporządzoną w sprawie można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono wysokość kalenicy głównej dachu budynku mieszkalnego na poziomie od 4,5 m do 9,0 m.

Ponadto nie sposób odmówić trafaności stanowisku Kolegium, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] znak: [...], została uzgodniona zarówno ze Starostą [...], jak i z Marszałkiem Województwa [...]. W rozważanych okolicznościach sprawy Kolegium prawidłowo bowiem przyjęło, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji gruntów rolnych, działając w zakresie swoich kompetencji, nie uzgadniają projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości kalenicy głównej dachu. Wobec powyższego – jak trafnie stwierdziło Kolegium - nie ma znaczenia, że projekt decyzji przesłany do uzgodnienia wskazywał inną wysokość głównej kalenicy dachu niż decyzja, która została wydana w sprawie. Obowiązek ponownego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy powstałby tylko wówczas, gdyby w stosunku do uzgodnionego projektu dokonano zmian w zapisach decyzji dotyczących zagadnień objętych właściwością organów uzgadniających.

Reasumując, na kanwie przedstawionych rozważań stwierdzić należy, iż organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji i na tej podstawie utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...], stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że nie każde naruszenie przepisów prawa wyczerpuje znamiona "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23, a także wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2014 r., I OSK 2832/12, 3 września 2014 r., II OSK 510/13 czy z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja, jak trafnie wywiodło Kolegium w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7, art. 77 w związku z art. 8 i art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, wydaną za zachowaniem obowiązków organu wynikających z regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

RP