Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 582/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 23 listopada 2021 r. Nr XLIV/392/2021 w przedmiocie Statutu Sołectwa Bielsko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 8 ust. 4 w zakresie zwrotu: "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo", § 21 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskie", § 25 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego", ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" ( we wprowadzeniu do wyliczenia) i pkt 1, § 26 ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskim", § 27 ust. 7 w zakresie zwrotu "wiejskiego" oraz § 34; 2. zasądza od Gminy Międzychód na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Na sesji 23 listopada 2021 r. Rada Miejska Międzychodu podjęła uchwałę nr XLIV/392/2021 w sprawie Statutu Sołectwa Bielsko, zwaną dalej "uchwałą" lub "Statutem". Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego 30 listopada 2021 r. za pośrednictwem aplikacji eNadzór. Jako podstawę prawną uchwały powołano: "art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3,art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 zwaną dalej "u.s.g.)".

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 6 grudnia 2021 r. pod poz. 9363.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski zwany dalej także jako "Skarżący" zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej: § 8 ust. 4, § 21 ust. 1, § 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 2, § 27 ust. 7 oraz § 34 i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej:

- § 8 ust. 4 w zakresie zwrotu: "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo",

- § 21 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskie",

- § 25 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" oraz ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" (we wprowadzeniu do wyliczenia) i pkt 1,

- § 26 ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskim",

- § 27 ust. 7 w zakresie zwrotu: "wiejskiego" oraz

- § 34

- ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Wojewoda Wielkopolski jednocześnie wskazał, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, stad tez w oparciu o art.93 ust.1 u.s.g. zaskarżył uchwałę do Sądu.

Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2009 r., III SA/Łd 564/08; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98; wszystkie prezentowane w niniejszej skardze orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wojewoda podniósł, że w w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. określa jedynie elementy obligatoryjne, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/17).

W punkcie I Wojewoda wskazał, że w uchwalonym Statucie, w rozdziale 3. zatytułowanym: "Zadania i kompetencje organów sołectwa", podrozdział "Zasady i tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej", Rada Miejska Międzychodu postanowiła m.in., że: "Zebranie Wiejskie dokonuje wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej. Termin i miejsce tych czynności określa zarządzeniem Burmistrz" (§ 21 ust. 1), "Zarządzenie Burmistrza o zwołaniu Zebrania Wiejskiego dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania" (§ 25 ust. 1), "Porządek obrad Zebrania Wiejskiego zwołanego dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej powinien zawierać co najmniej: 1) stwierdzenie prawomocności Zebrania Wiejskiego; [...]" (§ 25 ust. 2), "Kandydatury w wyborach, o których mowa w ust. 1 mogą zgłaszać wyłącznie mieszkańcy Sołectwa uczestniczący w Zebraniu Wiejskim. Udział w wyborach mogą wziąć kandydaci, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie" (§ 26 ust. 2), "Protokół z przeprowadzonych wyborów oraz wykorzystane karty do głosowania, stanowią załącznik do protokołu z zebrania wiejskiego" (§ 27 ust. 7).

Ponadto w § 8 ust. 2 Statutu (zawartego w rozdziale 3. "Zadania i kompetencje organów sołectwa", podrozdział "Zebranie Wiejskie") przyjęto zasadę, że Zebranie Wiejskie, z zastrzeżeniem ust. 4, zwołuje Sołtys. Zgodnie z powołanym ust. 4 § 8 Statutu: "Burmistrz, w formie zarządzenia, zwołuje Zebranie Wiejskie w celu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo odwołania Sołtysa lub członków Rady Sołeckiej".

Stosownie do zapisów § 2 ust. 2 pkt 11 Statutu: "Użyte w niniejszym Statucie określenia oznaczają: [...] Zebranie Wiejskie - Zebranie Wiejskie Sołectwa". Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa (§ 6 ust. 1 Statutu).

Wojewoda wskazał, że z treści powołanych przepisów Statutu wynika, że Rada Miejska Międzychodu przypisała organowi uchwałodawczemu Sołectwa, jakim jest Zebranie Wiejskie (§ 2 ust. 2 pkt 11, § 6 ust. 1 Statutu), kompetencje elekcyjne w zakresie wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, co pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Nadto wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu skargi uznał, że jako istotnie naruszające powyższe normy należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio omawianej procedury wyboru niezgodnej z u.s.g. Wojewoda wskazał, że Wolą ustawodawcy kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej nie posiada zebranie wiejskie, które, stosownie do zapisów art. 36 ust. 1 u.s.g., jest w sołectwie organem uchwałodawczym. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Go 140/19). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g. Wadliwe są zatem te wszystkie postanowienia Statutu, na tle których dochodzi do utożsamiania ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie.

W ocenie Skarżącego, prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane przez prawo udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., gdyż zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów może się pokrywać.

Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając wyrokiem z 9 września 2021 r. (II SA/Po 516/21) skargę Gminy Międzychód na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr KN-I.4131.1.287.2021.3 stwierdzające nieważność uchwały nr XXXV/303/2021 Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie Statutu Sołectwa Bielsko, wyjaśnił, że: "Ustawodawca wyraźnie rozróżnił gremium, które dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je Zebraniem Wiejskim wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Przyznanie Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. [...] Podczas obrad Zebrania Wiejskiego nie mogą być dokonywane żadne akty wyborcze, gdyż te zostały uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g. Każde zatem odstępstwo, które będzie kolidować z normą ustawową musi zostać zakwestionowane w postępowaniu nadzorczym. Należało zatem uznać, że każdy z przepisów, który dotyczył wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie jest dotknięty wadą prawną przesądzającą o konieczności stwierdzenia nieważności".

Wojewoda stwierdził, że powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów Statutu - w częściach wskazanych w petitum skargi - jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

W punkcie II skargi Wojewoda Wielkopolski podniósł, że § 25 ust. 2 pkt 1 Statutu rada wymaga, aby porządek obrad Zebrania Wiejskiego zwołanego dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej zawierał "stwierdzenie prawomocności Zebrania Wiejskiego".

Kwestie dotyczące prawomocności Zebrania Wiejskiego rada unormowała w § 10 Statutu, przyjmując w ust. 1, że: "Zebranie Wiejskie jest prawomocne, gdy mieszkańcy zostali o nim powiadomieni zgodnie z wymogami Statutu oraz uczestniczy w nim co najmniej 1/20 uprawnionych do udziału w zebraniu". W dalszych ustępach omawianego przepisu zdefiniowano pojęcie "osoby uprawnionej do udziału w Zebraniu" (ust. 2), postanowiono o zamknięciu zebrania, gdy w wyznaczonym terminie nie uzyskano liczby mieszkańców określonej w ust. 1 i 2 (ust. 3), o wyznaczeniu w takim przypadku drugiego terminu zebrania (ust. 4) oraz o zachowaniu ważności ogłoszenia o zwołaniu pierwszego zebrania w zakresie porządku obrad (ust. 5). Stosownie do zapisów § 10 ust. 6 Statutu: "Postanowień ust. 1-5 nie stosuje się do wyborów, o których mowa w § 21 Statutu", czyli do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Wojewoda w tym miejscu powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne gdzie wypracowane zostało stanowisko o niedopuszczalności wprowadzania w statucie sołectwa wymogu quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Kwestię tę wyraźnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 9 września 2021 r. (II SA/Po 516/21), odwołując się do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021 r. (IV SA/Po 130/21): "[...] dopuszczalność wprowadzenia wymogu quorum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. - który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierania są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy [...] zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet - jak wskazuje się w doktrynie - powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej [...]. Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że powyższe nie dotyczy to procedury odwołania sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, kierując się zasadą samodzielności, ustawodawca pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej postanowieniom statutów jednostek pomocniczych. Zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej ustawodawca nie odniósł bowiem do odwołania tych organów, a zasady i tryb ich odwołania ma określać rada gminy w statucie sołectwa. Przepis art. 36 u.s.g. nie reguluje więc trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, a w szczególności nie nakazuje, aby odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej mogło być dokonywane jedynie w drodze głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1416/20; wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1495/17).

Prawidłowo zatem rada przyjęła zasadę niestosowania postanowień § 10 ust. 1-5 Statutu do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 10 ust. 6 Statutu), co jednak nie znalazło stosownego odzwierciedlenia w kwestionowanym przepisie § 25 ust. 2 Statutu, w którym wymaga się, aby porządek obrad Zebrania Wiejskiego zwołanego dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej zawierał "stwierdzenie prawomocności Zebrania Wiejskiego" (pkt 1).

Zdaniem Skarżącego, zasadnym jest wyeliminowanie z porządku prawnego pkt 1 w § 25 ust. 2 Statutu poprzez stwierdzenie jego nieważności - z uwagi na wewnętrzną sprzeczność tej regulacji z § 10 ust. 6 Statutu i jednocześnie nie znajdującą uzasadnienia w treści art. 36 ust. 2 u.s.g., a zatem obarczoną wadą prawną o charakterze istotnym.

W punkcie III skargi Wojewoda Wielkopolski wskazał, że jego zastrzeżenia budzą ponadto regulacje § 34 Statutu, w myśl których: "W przypadku upływu terminu, o którym mowa w § 21 ust. 4 i zaistnieniu sytuacji, o której mowa w § 30 ust. 6 lub ust. 7, Burmistrz zarządza kolejne wybory na czas do końca upływu kadencji, o której mowa w § 18 ust. 1." (ust. 1), "Do wyborów, o których mowa w ust. 1, postanowienia § 25 ust. 2 i § 32 stosuje się odpowiednio." (ust. 2), "W przypadku, gdy w wyborach zarządzonych w trybie ust. 1, zaistnieją okoliczności, o których mowa w § 30 ust. 5, postanowienia § 30 ust. 6 stosuje się odpowiednio." (ust. 3). W ocenie Skarżącego, powyższe przepisy - poprzez zawarte w nich odesłania do nie istniejących jednostek redakcyjnych (tj. do § 30 ust. 6 i ust. 7) - są niejasne, budzą istotne wątpliwości interpretacyjne, a tym samym nie spełniają konstytucyjnych wymogów określoności przepisów prawa.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego uchwała w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych czy też niepełnych przepisów. Zakres uchwały winien zapewnić ten sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94).

Wojewoda Wielkopolski podniósł, że powyższe reguły redagowania uchwał będących aktami prawa miejscowego wynikają z "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanych dalej "ZTP", w szczególności § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP, ale również z ogólnej zasady określoności przepisów prawnych, ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a wyprowadzonej przez ten Trybunał m. in. z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wspomniana zasada wymaga, aby przepisy prawa były jasne, to znaczy precyzyjne i komunikatywne.

Zasada ta musi być zachowana także wówczas, gdy prawodawca, redagując przepis prawa, decyduje się na posłużenie się odesłaniami (zarówno odesłaniami wewnętrznymi - do innych przepisów danego aktu, jak i odesłaniami zewnętrznymi - do przepisów zawartych w innych aktach normatywnych).

Nadmienić należy, że reguły formułowania przepisów zawierających odesłania zawarte zostały w § 156-160 ZTP. Zgodnie z § 156 ust. 1 ZTP: "Jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami". Niezależnie od tego, w którym ze wskazanych celów prawodawca posługuje się odesłaniami, w przepisie odsyłającym należy jednoznacznie wskazać przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła (§ 156 ust. 2 i 3 ZTP). Nie powinno się też odsyłać do przepisów, które już zawierają odesłania (§ 157 ZTP).

Powyższych wymogów z pewnością nie spełniają postanowienia § 34 Statutu. Przepis ten składa się z wielu odesłań wewnętrznych, w tym do jednostek redakcyjnych, które już zawierają odesłania, ale przede wszystkim - do jednostek redakcyjnych, które nie istnieją. Taki sposób zredagowania przepisu § 34 Statutu negatywnie wpływa na jego czytelność, wręcz uniemożliwiając rekonstrukcję na jego podstawie norm prawnych. W ust. 1 § 34 Statutu zawarto odesłanie do § 30 ust. 6 i ust. 7 ("W przypadku upływu terminu, o którym mowa w § 21 ust. 4 i zaistnieniu sytuacji, o której mowa w § 30 ust. 6 lub ust. 7, Burmistrz zarządza kolejne wybory na czas do końca upływu kadencji, o której mowa w § 18 ust. 1."). Tymczasem w § 30 Statutu brak jest wskazanych jednostek redakcyjnych, do których się odsyła (przepis § 30 Statutu składa się jedynie z ust. 1-5; brak ust. 6 i 7). Tym samym nie wiadomo, o jakie sytuacje chodzi w przepisie § 34 ust. 1 Statutu, a których zaistnienie ma być jednym z warunków koniecznych zarządzenia przez Burmistrza wyborów. Z tej samej przyczyny nie sposób również odczytać treści normy prawnej, w szczególności jej dyspozycji, zakotwiczonej w przepisie § 34 ust. 3 Statutu, w którym rada zdecydowała, że "w przypadku, gdy w wyborach zarządzonych w trybie ust. 1, zaistnieją okoliczności, o których mowa w § 30 ust. 5" należy odpowiednio zastosować (nie istniejące - jak wykazano powyżej) postanowienia § 30 ust. 6.

W ocenie Skarżącego, wadliwie zredagowany przepis § 34 Statutu wymaga stwierdzenia jego nieważności jako istotnie naruszający prawo, bowiem godzi nie tylko we wskazane wyżej reguły ZTP, ale także w zasadę poprawnej (przyzwoitej) legislacji, stanowiącej element reguły demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2020 r. (II OSK 3746/18): "Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32)".

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi.

Rada wskazała, że w uzasadnieniu do zarzutów Skargi, Skarżący wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 Uchwały, zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa. Dalej, Skarżący wskazał, że Zebranie Wiejskie nie ma kompetencji elekcyjnych, które zostały przypisane ww. zebraniu wiejskiemu w ustawie o samorządzie gminnym. Rada podniosła, że z takim stanowiskiem nie sposób jest się zgodzić. Przede wszystkim w pierwszej kolejności wskazać należy, że w doktrynie prawa wskazuje się, że z mocy ustawy zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecka, należy też uznać, że jest ono właściwe w przedmiocie odwołania sołtysa i rady sołeckiej Powyższe potwierdza, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustawą o samorządzie gminnym, bowiem to zebranie wiejskie zgodnie z ustawą wybiera sołtysa i radę sołecką, wobec czego wywiedziona skarga jest niezasadna.

Co więcej, zdaniem Rady wskazuje się, że zebraniu wiejskiemu przypisuje się domniemanie właściwości, co oznacza, że "organ ten jest właściwy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady sołeckiej" . Stanowisko to stoi w opozycji z przywołanym przez Skarżącego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie II SA/Go 140/19.

Dalej, Rada podkreśliła, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest definicji terminu "zebranie wiejskie", co powoduje, że należy je interpretować jako "zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa" . Przyjąć jednak należy, że zgromadzenie ogółu mieszkańców należy jednak interpretować zawężająco, a mianowicie tylko do tych mieszkańców, którym przysługuje czynne prawo wyborcze - wskazuje na to art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to potwierdza, że zebranie wiejskie jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa ma zastrzeżone na swoją rzecz kompetencje elekcyjne, zatem zarzuty Skargi są nieuzasadnione.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności wniesiona w sprawie Skarga w ocenie Rady nie zasługuje na uwzględnienie w jakiejkolwiek części, z tych też względów powinna podlegać oddaleniu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie należy nadmienić, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.

Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz").

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem "sprzeczność z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Rada gminy obowiązana jest jednak przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g.

W § 21 ust. 1 Statutu postanowiono, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki terytorialnej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Brak jest w aktualnym stanie prawnym przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru i odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 6 ust. 1 - zawarto postanowienie definiujące, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwale - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności § 8 ust. 4 w zakresie zwrotu: "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo",§ 21 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskie", § 25 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" oraz ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" (we wprowadzeniu do wyliczenia), § 26 ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskim", § 27 ust. 7 w zakresie zwrotu: "wiejskiego" bowiem każdy z tych przepisów dotyczył wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

Za zasadne Sąd uznał Stanowisko Wojewody Wielkopolskiego o konieczności stwierdzenia nieważności § 25 ust. 2 pkt 1 poprzez wprowadzenie w treści tego paragrafu wymagania dla ważności wyboru Sołtysa i rady sołeckiej poprzez stwierdzenie prawomocności Zebrania Wiejskiego. Kwestie dotyczące prawomocności Zebrania Wiejskiego zostały przez Radę unormowane § 10 Statutu.

Niewątpliwie w tym zakresie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w z w. z art. 36 ust. 1 u.s.g.

Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest bowiem regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16).

Ponadto, jak słusznie podkreślił Wojewoda Wielkopolski uregulowanie to jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem Rada prawidłowo w § 10 ust. 6 przyjęła zasadę niestosowania prawomocności do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Podzielić należało także stanowisko Skarżącego odnośnie § 34 Statutu. Trudno bowiem nie zgodzić się z Wojewodą, że przepis ten składa się z wielu odesłań wewnętrznych w tym do jednostek redakcyjnych, które już zawierają odesłania, ale przede wszystkim, co słusznie podkreślił Wojewoda Wielkopolski – zawiera odesłania do jednostek redakcyjnych, których nie ma w Statucie ( § 30 ust 6 i § 30 ust. 7). Tak zredagowany przepis jest nieczytelny, co powoduje, że rekonstruowanie z niego normy prawnej jest trudne, a wręcz niemożliwe.

W tym miejscu wskazać należy, że istotne znaczenie w sprawie ma wyrażony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji, wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Wojewody Wielkopolskiego zasługiwała na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 4 w zakresie zwrotu: "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo" ,§ 21 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskie", § 25 ust. 1 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" oraz ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskiego" (we wprowadzeniu do wyliczenia) i pkt 1, § 26 ust. 2 w zakresie zwrotu: "Wiejskim", § 27 ust. 7 w zakresie zwrotu: "wiejskiego" oraz § 34 określonych w pkt 1 sentencji wyroku.

0 kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 p.p.s.a. pkt 2 sentencji wyroku.