Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1463/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 3, 4, 9, us 1-2 , art. 8 , 10 , 11, 12, 13 22 ust. 1 , 23 , 24 ust, 1 , 2 art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.H. i L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z [...] września 2009 r., na podstawie art. 3 ust. 1, art. 27 ust. 3, ust. 1, ust. 4, art. 33 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003r, Nr 178, póz. 1749 z późn. zm.), § 2.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, póz. 97 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania scaleniowego na terenie obrębu B. , sołectwo B. w punkcie 1. zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w obr. B. , sołectwo B. , gm. K. opracowany przez upoważnionego geodetę - projektanta scalenia, obejmujący obszar o łącznej powierzchni 293.9891 ha, przedstawiony na mapie szczegółowego projektu scalenia gruntów stanowiącej zał. nr 1 do decyzji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w W. za nr [...] oraz zgodny z rejestrem gruntów wydzielonych w wyniku scalenia stanowiącym zał. nr 2 decyzji. W punkcie 2. ustalił terminy i zasady objęcia gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zgodnie z zał. nr 3 do decyzji, natomiast w punkcie 3. ustalił zakres prac poscaleniowych finansowanych ze środków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z załącznikiem nr 4 do decyzji.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postanowieniem z [...] września 2006r. Starosta W. , z urzędu, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii rady sołeckiej z 14 marca 2006r. wszczął postępowanie scaleniowe w miejscowości B. - sołectwo B. , gmina K. , w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na obszarze scalenia wskutek projektowanego przebiegu autostrady A4 przez teren Powiatu W. Jednym ze wskazanych obszarów znacznego zaburzenia przestrzeni wokółautostradowej była miejscowość B. Wstępne prace scaleniowe zostały przeprowadzone i przygotowane przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, wyznaczone przez Marszałka Województwa [...] do prowadzenia prac scaleniowych.

W toku prowadzonego postępowania scaleniowego, została wybrana przez uczestników scalenia rada uczestników scalenia. Nadto postanowieniem z 6 listopada 2006r., starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze i opiniujące -przy szacowaniu gruntów, sporządzaniu projektu scalenia oraz rozpatrywaniu zastrzeżeń uczestników. Uchwałą nr [...] uczestnicy scalenia, na zebraniu 4 listopada 2006r. określili zasady szacunku gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Zgodnie z tą uchwałą, za podstawę ustalenia wartości gruntów przyjęto mapę gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dokonaną aktualizacją oraz zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a wartość odpowiadającą poszczególnym klasom bonitacyjnym gruntu ustalono określoną ilością punktów-jednostek szacunkowych. Organ podał, że przedmiotową decyzją zatwierdza się operat aktualizacji klasyfikacji gruntów wykonany przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych.

Szacunek gruntów objętych scaleniem został przeprowadzony przez geodetę -projektanta scalenia w dniach: 21 listopada 2006r do 23 listopada 2006r. Do wyłożonego szacunku nie wniesiono żadnych zastrzeżeń, został przez uczestników scalenia przyjęty i zatwierdzony uchwałą nr [...] z 28 stycznia 2007r. Projekt scalenia opracował upoważniony przez Starostę W. geodeta - projektant, S.T. , przy udziale komisji doradczej. Projekt szczegółowy scalenia został wyniesiony i okazany na gruncie w dniach: od 8 października do 21 grudnia 2007r, a następnie wyłożony na okres 14-16 stycznia 2008r. w miejscowości B. Złożono dwanaście zastrzeżeń do projektu scalenia, które organ rozpatrzył po zasięgnięciu opinii komisji. Komisja, której opinia została uznana przez organ za wiążącą, na posiedzeniach w dniu 1 marca 2008r. oraz 8 marca 2008r., w drodze głosowania, spośród 12 zastrzeżeń przedstawionych jej w obecności skarżących w stosunku do trzech odniosła się pozytywnie, jednocześnie proponując rozwiązania możliwe do przyjęcia przez uczestników, sześć zastrzeżeń uznała za nieuzasadnione (zastrzeżenia wniesione przez: K.K. G.H. I.T. Z.Z. S.S. i J.i L.H. , . W trzech przypadkach komisja odstąpiła od opiniowania zastrzeżeń wobec ich wycofania. Projekt scalenia po zmianach wynikających z pozytywnie rozpatrzonych zastrzeżeń został ponownie okazany na gruncie i wyłożony do wglądu uczestników postępowania, nie odnotowano wpływu dodatkowych sprzeciwów.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. i L.H. . Wskazali, że w ich przypadku nastąpiło pogorszenie warunków gospodarowania bowiem otrzymali działki w gorszym położeniu z posadowionymi na nich słupami linii energetycznych średniego i wysokiego napięcia, co w poważnym stopniu utrudni ich racjonalne użytkowanie. Zarzucili, że w trakcie scalania gruntów, dokonano bez ich zgody, przeniesienia ekwiwalentu z działki nr 1 do działek nr 2i 3 (dawne numery), co jest niezgodne z przepisem art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów gdyż prowadzi do uzyskania wymiernych korzyści przez jednego z uczestników scalenia kosztem pozostałych przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek poprawy warunków dla pozostałych uczestników scalenia. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku działek nr 4 , 5 i 6 bowiem dla właściciela działki nr 6 zaprojektowano działkę o pow. 0,50 ha z dwoma niezależnymi dojazdami i możliwością wydzielenia 3 działek budowlanych, a ich pozbawiono najlepszej działki nr 5 . Odwołujący się zaznaczyli, że z trzech działek (5, 2 i 3 ) zaprojektowano też trzy działki, bardzo niekorzystne zarówno pod względem położenia, jak i wartości finansowej. Zwrócili uwagę, że przy scaleniu nie wykorzystano złożonej propozycji przeniesienia działek 2 i 3 do działki nr 5 natomiast przeniesiono działkę nr 2 do działki nr 3 (nowe numery 7 i 8 ), leżącą za autostradą. Skarżący wskazali również, że w trakcie scalenia włączono własność J.H. (dawna działka nr 2 do 7 do wspólnej własności J. i L.H. (tj. działki nr 3 , obecny nr 8 ), na co nie było wyrażonej zgody, podobnie jak i na przyłączenie części ekwiwalentu z działki nr 5 do działki nr 8 . Odwołujący się podnieśli, że dotychczasowa działka nr 5 , była słoneczna, z jednym dojazdem i bez obciążeń w postaci słupa niskiego i wysokiego napięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust.2, art. 7 ust. 1, art. 8. ust. 1, art. 27, art. 28 i art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Projekt scalenia gruntów został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty, zgodnie z art. 8 i art. 14 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Opracowujący (przy udziale rady uczestników scalenia) projekt scalenia upoważniony geodeta, wybrał możliwie najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe, uwzględniające w miarę możliwości życzenia wszystkich uczestników scalenia. Analizując poszczególne etapy postępowania scaleniowego organ odwoławczy uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nadto organ odwoławczy ustosunkował się do zastrzeżeń odwołujących się przedstawiając wyjaśnienia złożone w trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Kolegium 12 kwietnia 2010 r. przez projektanta S.T. , przesłuchanego w charakterze świadka. S.T. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie są dwie jednostki rejestrowe (nr 9 - własność J.H. i nr 10 - własność J. i L.H. ) ale prowadzone jest jedno gospodarstwo rolne. Powołując się na kartę uczestnika scalenia S.T. podał, że do składania "życzeń" zgłosił się 23 stycznia 2007 r. tylko L.H. (z pełnomocnictwem udzielonym przez żonę) wnosząc, aby wszystkie działki objęte scaleniem pozostawić bez zmian, wyraził zgodę jedynie na zaprojektowanie drogi przez działkę nr 5 . Następnie (jak wynika z karty uczestnika) L.H. zgłosił się ponownie 31 stycznia 2007 r. i podał, aby ekwiwalent działek nr 2 i nr 3 złączyć i wydzielić przy działce nr 5 rej. [....]), albo działkę nr 2 dołączyć do działki nr 3 lub odwrotnie, a działkę nr 11 zaprojektować jako działkę normatywną w tym rejonie zgodnie z całością projektu. S.T. wyjaśnił, że pierwsza wersja życzeń odnośnie złączenia ekwiwalentu z działek nr 2 i nr 3 a następnie dołączenia do działki nr 5 była niemożliwa do zrealizowania z tego względu, iż nikt w tym kompleksie nie opuścił swoich działek w takim rozmiarze, aby w to miejsce można było zmieścić ekwiwalent w/w 3 działek. W związku z tym działka nr 2 została dołączona do działki nr 3 , z czego powstała działka nr 8 . Przy tej działce wydzielono część ekwiwalentu z działki 5 jako odrębną działkę nr 7 z uwagi na to, iż działki te stanowią odrębne nieruchomości stanowiące gospodarczo jedną całość. Pozostały ekwiwalent z działki nr 5 został wydzielony w dwóch działkach nr 12i 1 3. Natomiast działka nr 11 została według starego stanu, ze względu na to, że nikt w tym rejonie nie zgodził się na jakiekolwiek zmiany w konfiguracji działek. S.T. podał również, że działka nr 5 była o wymiarach około 10 m x 600 m (podobnie jak i inne działki w tym kompleksie) dlatego za zgodą uczestników scalenia została zaprojektowana droga, przecinająca ten kompleks. Zaznaczył przy tym, że w scaleniach zasadą jest, że działkę mniejszą dołącza się do większej i dlatego działka nr 2 została dołączona do działki nr 3 a nie odwrotnie. W odniesieniu zaś do zastrzeżeń, dotyczących istniejącego na działce nr 13 słupa niskiego i wysokiego napięcia, S.T. podał, że usytuowanie słupa (podwójnego) niskiego napięcia w granicach tej działki jest takie, że część słupa stoi na tej działce, a druga część na działce nr 14. Natomiast słup wysokiego napięcia jest słupem stalowym na betonowej podbudowie, w większości leżącym na działce nr 14 , a tylko jednym narożem wchodzącym w działkę 13 . S.T. zaznaczył również, że starał się w tym kompleksie wydzielić wszystkim uczestnikom działki według życzeń, a przede wszystkim dostosować kształty tych działek do przyszłościowego przeznaczenia tych gruntów jako kompleks budowlany. Ponadto nadmienił, że przeprowadzone scalenie nie było klasycznym scaleniem dokonywanym w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, tylko było związane z budową autostrady i jej negatywnym oddziaływaniem oraz poprawą sieci dróg dojazdowych.

W ocenie Kolegium, nie można uznać, że doszło do pogorszenia się warunków gospodarowania w odniesieniu do odwołujących się. Wskazane usytuowanie słupów wysokiego i średniego napięcia nie wpływa na możliwość zabudowy działki. Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem, że odwołujących się pozbawiono najlepszej działki nr 5 skoro przed scaleniem wymiary działki (10x600 m) nie pozwalały na jej zabudowę, a po scaleniu w tym miejscu wydzielone zostały dwie odrębne działki (o szerokości 16 m) z możliwością

ich zabudowy na wyznaczonych terenach budowlanych. Pozostała część ekwiwalentu z działki 5 , przeniesiona do dz. nr 3 , dotyczy terenu położonego

w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Nie można wobec tego zgodzić się, że takie wydzielenie działek jest niekorzystne zarówno pod względem położenia jak i wartości finansowej. Nie można też przyjąć, że połączenie działek 2 i 3 nastąpiło niezgodnie ze składanymi życzeniami, gdyż w karcie uczestników scalenia L.H. wskazał możliwość dołączenia działki nr 2 do działki nr 3 lub odwrotnie. Wreszcie organ wskazał, że niezgodne z prawdą jest twierdzenie, że w trakcie scalenia włączono własność J.H. (dawna działka nr 2 ) do wspólnej własności J. i L.H. (tj. działki nr 3 , obecny numer 8 ), gdyż -jak zaznaczono wyżej - przeniesiony ekwiwalent wydzielono przy działce 8 jako od rębną działkę nr 7 , a odrębne pozycje rejestrowe zostały zachowane.

Organ odwoławczy odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z 18. 01. 2006 r. (sygn. OSK 908/04), gdzie stwierdzono, że scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zostanie zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu wymianie gruntów. Zgodnie z cytowanym przepisem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 % i tę zasadę zachowano w przypadku wnoszących odwołanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli J.H. i L.H. , domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, ewentualnie uchylenia decyzji obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie:

- art. 24 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 19 oraz art. 20 kpa poprzez przyjęcie, że przy rozpoznawaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów organ prowadzący postępowanie scaleniowe jest związany opinią komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do przekazania ustawowej kompetencji organu administracji na rzecz osób trzecich, których ma dotyczyć treść rozstrzygnięcia;

- art. 1 ww. ustawy poprzez prowadzenie postępowania scaleniowego dla celu nie przewidzianego ustawą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do skierowania podejmowanych przez organ czynności na osiągnięcie celu sprzecznego z ustawą.

W uzasadnieniu skarżący ponownie przytoczyli zarzuty przedstawione w odwołaniu, wskazując że nie zostały one prawidłowo rozpoznane przez organ II instancji. Niedopuszczalne - zdaniem skarżących - jest prowadzenie postępowania scaleniowego w jakimkolwiek innym celu niewskazanym przez ustawę, podczas gdy organ odwoławczy przytoczył swojej decyzji stwierdzenie S.T. że "przeprowadzone scalenie nie było klasycznym scaleniem dokonywanym w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, tylko było związane z budową autostrady i jej negatywnym oddziaływaniem oraz poprawą dróg dojazdowych".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nadto organ podkreślił, że nie można przyjąć, że cel scalenia został błędnie określony oraz, że przy projektowaniu nowych działek nie kierowano się celem ustawowym określonym w art. 1 ww. ustawy. Okoliczność, że postępowanie zostało zainicjowane w związku z planowaną budową autostrady tego nie wyklucza. Podniósł również, że organ l instancji uznał opinię Komisji za wiążącą w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń uznając, że społeczny organ doradczy najlepiej zna miejscowe warunki i możliwości gospodarowania. Wskazał, że skarżący pominęli fakt, iż organ l instancji wyczerpująco odniósł się w swojej decyzji do zgłoszonych zastrzeżeń

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) dalej p.ps.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Już na wstępie wskazać należy, że przydział działek nowo wydzielonych

opiera się na uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ wyważa interesy wszystkich uczestników scalenia dokonując wyboru najbardziej racjonalnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika postępowania, nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 26. 03. 1982 r. (Dz. U. Nr 178, póz. 1749) -por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2011 r., l OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, z 22 października 1998 r. sygn. akt II SA 289/98 oraz z 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98.

W celu dokonania oceny zgodności przeprowadzonego postępowania scaleniowego z prawem konieczne jest prześledzenie procedury w kontekście uregulowań zawartych w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów (dalej "ustawa").

Zgodnie z art. 3 i 4 ww. ustawy postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, albo na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. W pierwszym przypadku wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej). Wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu uwarunkowane jest natomiast uprzednim uzyskaniem opinii rady sołeckiej lub działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników oraz zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy scaleniowej.

Postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty W. z [...] września 2006 r. Postanowienie to - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy scaleniowej - zostało ogłoszone na zabraniu uczestników scalenia 23 września 2006 r. oraz wywieszone od 26 września 2006 r. na tablicy ogłoszeń w miejscowości B. Wydanie postanowienia poprzedziło uzyskanie pozytywnej opinii Rady Sołeckiej B. z 14 marca 2006 r. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem z 26 kwietnia 2007 r. Na zebraniu w dniu 29 października 2006 r. dokonano wyboru 9-osobowej rady uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej).

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy grunty objęte scaleniem szacuje oraz

opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze.

Starosta 2 listopada 2006 r. upoważnił geodetę S.T. do szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia. Ponadto na mocy postanowienia Starosty z 6 listopada 2006 r. została powołana Komisja scaleniowa.

Następnym etapem scalenia jest określenie przez uczestników scalenia zasad szacunku gruntów (art. 11 ustawy). Wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu ma okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem (art. 12 ust. 1 ). Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1 oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3 ). Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Tryb podejmowania uchwał w sprawie określenia zasad szacunku gruntów oraz zgody na dokonany szacunek gruntów został opisany w art. 13 ust. 2-3. Wskazano w nim, że zapadają one na zebraniach zwołanych przez starostę, większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, w razie natomiast niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Każdemu uczestnikowi scalenia przysługuje jeden głos.

Analiza akt sprawy wskazuje, że zasady szacunku gruntów zostały przyjęte uchwałą nr [...] z 4 listopada 2006 r., która została podjęta w drugim terminie (a zatem bez wymaganego kworum). Szacowanie gruntów zostało przeprowadzone przez geodetę S.T. w obecności powołanej przez starostę komisji doradczej w dniach 21-23 listopada 2006 r. Wyniki oszacowania gruntów zostały ogłoszone na zebraniu uczestników oraz udostępnione do publicznego wglądu w dniu 12 grudnia 2006 r. Z czynności tej sporządzono protokół. Na zebraniu omówiony został tryb zgłoszenia zastrzeżeń do sporządzonego szacunku gruntów jak również poinformowano, że wyniki oszacowania gruntów zostaną wyłożone w dniach od 13-15 grudnia 2006 r. i 18-21 grudnia 2006 r. w domu kultury w B. Nikt z uczestników nie wniósł zastrzeżeń, w związku z czym uchwałą nr [...] z dnia 28 stycznia 2007 r. również podjętą w drugim terminie uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów.

Art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów biorą udział w głosem doradczym członkowie komisji o której mowa w art. 10 ust. 1 (ust. 2 ). Projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie (art. 23 ust. 1). Projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany (ust. 2). Uczestnicy scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu (art. 24 ust. 1 ) Zastrzeżenia do projektu rozpatruje starosta po zasięgnięciu opinii komisji o której mowa w art. 10 ust. 1 (ust. 2). Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję o której mowa w art. 10 ust. 1 odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1 ). W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (ust. 2 ). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczony terminem (ust. 3). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nią ma wpływu na przebieg jej czynności jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwaniu do udziału w tych czynnościach (ust. 4). Każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26).

Projekt scalenia gruntów wsi B. , opracowany przez uprawnionego projektanta, przy udziale komisji doradczej, został wyniesiony i okazany na gruncie a następnie okazany 13 stycznia 2008 r. i wyłożony do wglądu w dniach 14-16 stycznia 2008 r. Na zebraniu 13 stycznia 2008 r. omówiono także tryb zgłaszania zastrzeżeń do okazanego projektu oraz tryb w jakim będą rozpatrywane zastrzeżenia. Zastrzeżenia zostały wniesione przez 12 uczestników. Zostały one rozpatrzone przez komisję na posiedzeniach w dniach 1 marca 2008 r. i 8 czerwca 2008 r., w ten sposób, że trzy z nich zostały zaopiniowane pozytywnie, 6 negatywnie, a w trzech przypadkach uczestnicy wycofali zwoje zastrzeżenia. Na zebraniu 20 lipca 2008 r. ponownie został okazany projekt scalenia gruntów w wersji po zmianach będących wynikiem naniesienia uwzględnionych zastrzeżeń do projektu. Poinformowano na nim również o wyłożeniu projektu w dniach 21-23 lipca 2008 r. i możliwości składania zastrzeżeń w terminie 14 dni.

Jak wynika z zacytowanego wyżej art. 25 ust. 1 komisja pełni rolę opiniodawczą, a zastrzeżenia winny zostać rozpatrzone przez starostę. W aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia starosty, natomiast w decyzji l instancji zawarta została informacja, że organ "przyjął ogólną zasadę uznania opinii komisji doradczej jako wiążącej dla podjęcia decyzji w tych sprawach, co wynika z faktu, że główny trzon tej komisji stanowi rada uczestników scalenia wybrana przez samych uczestników scalenia, a więc społeczny organ doradczy najlepiej znający miejscowe warunki i możliwości gospodarowania". W ocenie Sądu taki stan rzeczy nie świadczy o naruszeniu cytowanego wyżej art. 24 ust. 2 ustawy. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie określa formy w jakiej ma nastąpić rozstrzygnięcie zastrzeżeń przez starostę. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby organ uwzględnił stanowisko komisji i dał temu wyraz w treści decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do scedowania uprawnień organu na inny podmiot. Komisja działała na podstawie przepisów prawa tj. art. 25 ustawy, który określa tryb rozpoznawania zastrzeżeń. Starosta - zatwierdzając projekt scalenia w kształcie zaproponowanym przez projektanta scalenia z uwzględnieniem poprawek wniesionych w związku z rozpoznanymi pozytywnie zastrzeżeniami - w istocie wyraził swoje stanowisko w tej sprawie aprobujące stanowisko Komisji. Należy podkreślić, że zadaniem organów opiniujących jest przedstawianie określonej opinii, która może być następnie w całości lub w części zaakceptowana lub odrzucona przez organ podejmujący decyzje. W niniejszej sprawie Starosta przyjął stanowisko Komisji uznając, że jest ona najlepiej zorientowana w sprawie.

Trzeba dodać, że nawet gdyby uznać, że starosta winien rozpoznać zastrzeżenia przed wydaniem decyzji to zaistniałe uchybienie w żaden sposób nie rzutuje na treść rozstrzygnięcia, nie można również uznać, że pozbawia praw skarżących, skoro od stanowiska starosty w przedmiocie zastrzeżeń nie przysługiwał żaden tryb odwoławczy. Przedstawione uwagi stanowią odpowiedź Sądu na zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy podniesiony w skardze.

W tych okolicznościach Starosta wydał 8 września 2009 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, która z zachowaniem warunków określonych w art. 28 ustawy scaleniowej weszła do obrotu prawnego. Przepis ten stanowi, że decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia.

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 13 września 2009 r., co dokumentuje stosowny protokół, a następnie została zgodnie z wymogami przepisów wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. oraz na tablicach ogłoszeń w miejscowości B. w dniu 16 września 2009 r. na okres 14 dni.

Przeprowadzona kontrola postępowania scaleniowego wykazała, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z ustawą o scaleniu i wymianie gruntów.

Nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 1 ustawy. W myśl ust. 1 tego przepisu celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Z przepisem tym koresponduje art. 4 ust. 1 pkt 2 zgodnie z którym postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone. W przypadku prowadzenia scalania gruntów w związku z budową autostrady, koszty wykonania scalenia i wymiany gruntów oraz poscaleniowego zagospodarowania gruntów pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (ust. 2). Z postanowienia Starosty W. z [...] września 2006 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego wynika, że postępowanie objęte kontrolą Sądu zostało zainicjowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w związku z planowanym przebiegiem przez obszary objęte scaleniem autostrady A-4. W postanowieniu wskazano, że realizacja projektu autostrady dezorganizuje strukturę przestrzenną wsi z uwagi na fakt, że część działek zostaje odcięta od siedlisk, jak również przebieg autostrady zmieni sieć istniejących dróg, natomiast postępowanie scaleniowe umożliwi ich przeprojektowanie, a następnie realizację na koszt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone w celu określonym w art. 1 ustawy, albowiem pozwala na przeciwdziałanie negatywnym skutkom realizacji planowanej na terenie miejscowości B. budowy autostrady poprzez stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, jak również skomunikowanie gruntów siecią nowych dróg.

Przechodząc do oceny argumentów skarżących zmierzających do wykazania, że zostali pokrzywdzeni scaleniem, wypada w pierwszej kolejności wskazać na specyfikę postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz który obejmuje zwykle rozległy z definicji obszar, co nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Decyzja, o której mowa, mająca na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej, obejmuje zatem cały obszar scalenia gruntów regulując, w drodze swoistego kompromisu, sytuację wszystkich uczestników scalenia. Jest więc oczywiste, że nagromadzenie indywidualnych interesów, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Gwarancję przeciwdziałania w omawianym postępowaniu pokrzywdzeniu poszczególnych uczestników stanowić mają przepisy regulujące zasady przydzielania gruntów, w szczególności art. 8 i art. 14 ustawy. Stosownie do art. 8 ust. 1 uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 % i tę zasadę zachowano w przypadku skarżących, gdyż za grunty z póz. rej. 132 o wartości 7489.12 jednostek szacunkowych (po potrąceniach) przyznano grunty o wartości 7371.70 jednostek szacunkowych, a więc w granicach różnicy 3 % (wynoszącej + -225), a za grunty z póz. 181 o wartości (po potrąceniach) 5663,19, przyznano grunty o wartości 5821,95, a więc również mieszczącej się w granicach 3 %. Jak wynika z adnotacji poczynionej na zestawieniach dla jednostek rej. 181 i 132 powierzchnia i wartość działek przed scaleniem została przyjęta bez zastrzeżeń. Uwagi i obiekcje skarżących sprowadzały się do nieuznania przez komisję, a w konsekwencji również organ l instancji zastrzeżeń do projektu poprzez nieuwzględnienie wszystkich wysuwanych przez nich wniosków co przydzielonych im gruntów, natomiast nie kwestionowali przyznanej im wartości szacunkowej gruntów. Konkluzja organu odwoławczego, że nie doszło do pogorszenia warunków gospodarowania w odniesieniu do skarżących znajduje potwierdzenie w porównaniu sytuacji własnościowej przed scaleniowej i poscaleniowej skarżących. Rozważania organu odwoławczego zasługują na pełną aprobatę i w związku z tym zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Podzielając zawarte tam poglądy i wnioski należy z całym naciskiem podkreślić, że zastrzeżenia skarżących zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami prawa. Sprawa skarżących była rozpatrywana na posiedzeniu w dniu 1 marca 2008 r. oraz 8 czerwca 2008 r., przeprowadzono również oględziny w terminie w dniu 3 kwietnia 2008 r., mimo podejmowanych w tym kierunku działań nie udało się doprowadzić do zamiany działek z J.B. ze względu na niewyrażenie przez tego ostatniego zgody na zamianę (pismo z 27 marca 2008 r.). Roszczenia skarżących zostały negatywnie zaopiniowane przez komisję. W posiedzeniach komisji brał udział S.T. . W celu dogłębnego wyjaśnienia sprawy organ II instancji przeprowadził dodatkowo rozprawę z udziałem skarżących w czasie której S.T. został przesłuchany w charakterze świadka. Zeznania świadka, znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy nie pozostawiają wątpliwości co prawidłowości przeprowadzonego postępowania scaleniowego i zastosowania wobec skarżących optymalnych w zaistniałej sytuacji rozwiązań. Poczucie krzywdy wyrządzonej nieakceptowanym przydziałem ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Kontrola sądu uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów wspomnianych wyżej posiedzeń komisji scaleniowej dowodzi, że analizowano wnikliwie - w kontekście zarzutów i wniosków poszczególnych uczestników scalenia - przyczyny takiego, a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonymi działkami.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie naruszają prawa, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako niezasadną, należało oddalić.