Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 523/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. C. i T. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2006 r., nr [...]. 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. C. i T. C. solidarnie kwotę 767,- (siedemset sześćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący D. i T. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2006 r. o nałożeniu na skarżących kary w wysokości 3.800 zł za składanie fałszywych informacji w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Stan sprawy egzekucyjnej, w której podjęto zaskarżone postanowienie przedstawia się następująco:

Na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 7 kwietnia 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte przeciwko zobowiązanym D. i T. C. postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: 1/ ogrodzenia od strony ulicy, 2/ budynku murowanego o funkcji hydrofornii, 3/ nawierzchni utwardzonej kostką brukową. W tytule wykonawczym wskazano, iż powyższy obowiązek wynika z decyzji z dnia 8 października 1996 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją nakazano D. i T. C. rozbiórkę w/w obiektów oraz budynku drewnianego o funkcji portiernii i sieci oświetleniowej wraz ze słupami na działce nr 44/8 w R. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006 r. organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia ich do wykonania powyższego obowiązku administracyjnego.

W dniu 21 kwietnia 2006 r. D. i T. C. wnieśli zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a także zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. Skarżący zarówno w zarzucie, jak i w zażaleniu wskazali na brak podstaw do prowadzenia egzekucji i nałożenia grzywny twierdząc, iż obowiązki wynikające z decyzji zostały przez nich w całości wykonane. Na potwierdzenie dokonania rozbiórki obiektów skarżący dołączyli kserokopie umowy z dnia 28 marca 2003 r. zawartej z J. W., który zobowiązał się za ustalonym w umowie wynagrodzeniem do wykonania w określonym terminie rozbiórki obiektów oraz do ponownego ułożenia kostki brukowej na terenie bazy przedsiębiorstwa skarżących w R.. Ponadto skarżący dołączyli również kserokopie faktur VAT wystawionych przez J. W. spółce A z tytułu rozbiórki obiektów i ułożenia kostki brukowej. Skarżący wyjaśnili, iż teren ich posesji jest obecnie wyłożony kostką brukową, a od strony ulicy znajduje się brama wjazdowa, jednakże nie są to te obiekty, których dotyczy decyzja z dnia 8 października 1996 r. Kostka brukowa została na ich posesji ponownie ułożona w 2003 r. Przed przystąpieniem do tych robót skarżący zwrócili się do Urzędu Miejskiego w W. z zapytaniem, czy przedmiotowe prace podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W dniu 5 maja 2003 r. uzyskali pisemną odpowiedź Urzędu, iż prace polegające na ułożeniu kostki brukowej nie wymagają ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe skarżący przystąpili do wykonania tych prac, a zakończyli je 16 maja 2003 r. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący załączyli kserokopie opisanych pism i faktury wskazującej na uiszczenie wynagrodzenia za ułożenie kostki brukowej. Odnośnie istniejącej na terenie ich nieruchomości bramy wjazdowej skarżący wyjaśnili, iż w dniu 9 maja 2003 r. zgłosili właściwemu organowi zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia wraz z bramą od strony ulicy. W dniu 17 maja 2003 r. przystąpili do ich wykonywania dokonując montażu bramy. Po otrzymaniu w dniu 20 maja 2003 r. postanowienia Starosty w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia natychmiast wstrzymali dalsze prace i nie dokończyli ogrodzenia. Skarżący wskazali, iż ich postępowanie wynikało z błędnego przekonania, iż do realizacji robót budowlanych można przystąpić niezwłocznie po dokonaniu zgłoszenia. Do wniesionego zarzutu i zażalenia skarżący dołączyli także pismo z dnia 6 maja 2003 r. skierowane do Urzędu Miasta w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 czerwca 2006 r. wydanym na podstawie art. 34, art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 33 oraz art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ) oddalił zarzuty zobowiązanych. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, iż w związku z pismem skarżących z dnia 2 kwietnia 2003 r. informującym organ o fakcie dokonania rozbiórki obiektów objętych decyzją z dnia 18 października 1996 r. dokonał dniu 7 kwietnia 2003 r. kontroli nieruchomości. W jej wyniku potwierdzono jedynie rozbiórkę portierni, sieci oświetleniowej oraz małego fragmentu utwardzonej kostką nawierzchni placu. Nie stwierdzono wykonania rozbiórki ogrodzenia od strony ulicy wraz z bramą wjazdową na plac oraz budynku hydroforni. Utwardzony kostką brukową plac został zamaskowany poprzez posypanie go piaskiem i żwirem. W ocenie organu, przedłożona przez skarżących umowa nie jest dokumentem potwierdzającym jednoznacznie i bezspornie fakt wykonania nałożonych obowiązków. Wymienione obiekty nie zostały rozebrane, co potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu kontroli oraz w dniu 27 stycznia 2005 r. Zawarta z J. W. umowa przewidywała termin zakończenia prac rozbiórkowych na dzień 1 kwietnia 2003 r. Zobowiązani pismem z 2 kwietnia 2003 r. powiadomili organ o rozbiórce. Tymczasem 7 kwietnia 2003 r. potwierdzono w terenie istnienie obiektów: placu utwardzonego kostką, ogrodzenia od strony ulicy wraz z bramą wjazdową oraz budynku hydrofornii. Organ wskazał, iż z przytoczonych w zarzutach twierdzeń wynika, iż obiekty istniejące w dniu 7 kwietnia 2003 r. to obiekty wybudowane na podstawie zgłoszenia z dnia 6 maja 2003 r. oraz w wyniku odpowiedzi Urzędu Miasta z dnia 5 maja 2003 r. Organ stwierdził, iż nie może uznać sprzecznych i nielogicznych twierdzeń skarżących oraz przedłożonych pism jako dowodów wykonania obowiązku, a wobec tego zasadne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Ponadto postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. organ egzekucyjny powołując się na przepisy art. 7 § 2, art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 168 d § 1 i art. 168 e § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. ) nałożył na skarżących karę w wysokości 3.800 zł za składanie fałszywych informacji w sprawie prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu przytoczył te okoliczności, które wskazał w uzasadnieniu postanowienia oddalającego zarzuty. Uznał, iż twierdzenia skarżących dotyczące wykonania przez nich obowiązków wynikających z decyzji z 1996 r. są fałszywe w rozumieniu art. 168 d § 1 wskazanej ustawy, co uzasadnia nałożenie kary, o której mowa w tym przepisie.

Skarżący na powyższe postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów i nałożenia kary wnieśli zażalenia. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu kary skarżący zarzucili organowi niewłaściwe zastosowanie art. 168 d § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ich ocenie aby organ administracji mógł zastosować wobec uczestnika sankcję przewidzianą w tym przepisie winien: 1/ zwrócić się o udzielenie informacji lub wyjaśnień, 2/ pouczyć o prawie odmowy udzielenia odpowiedzi w zakresie wskazanym w art. 83 kpa. W niniejszej sprawie żadnego z tych wymogów organ nie dochował. Zdaniem skarżących działania organu noszą cechy zastraszania obywateli, a nałożona sankcja jest faktycznie karą za odwołanie się od orzeczenia organu I instancji czyli za skorzystanie przez obywateli z przysługujących im na mocy obowiązującego prawa środków odwoławczych. Ponadto skarżący powołując się na dokumenty załączone zarówno do wniesionych zarzutów i zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny ponownie wyjaśnili, iż obowiązek wynikający z decyzji został przez nich w całości wykonany. Zdaniem skarżących notatka służbowa z dnia 7 kwietnia 2003 r. nie może stanowić żadnego dowodu w sprawie albowiem dowód ten został przeprowadzony z rażącym złamaniem przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wywodzili, iż w celu sprawdzenia wykonania obowiązku organ powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości i zgodnie z art. 79 § 1 kpa powiadomić o tym uczestników przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia oględzin. Nadto z oględzin winien zgodnie z art. 67 § 1 pkt 3 kpa sporządzić protokół z podpisami uczestników. Niedopuszczalna jest w ocenie skarżących sytuacja, w której organ administracji powołuje się w rozstrzygnięciach na "dowody" pozyskane w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem i które następnie uznaje za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazali, iż zostali pozbawieni wszelkich gwarancji które daje im kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażaleń skarżących postanowieniami z dnia 1 sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy wszystkie rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczące: oddalenia zarzutów, nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł oraz nałożenia kary w kwocie 5.000 zł za składanie fałszywych informacji.

W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżących kary za składanie fałszywych informacji organ odwoławczy stwierdził, iż w przeprowadzonym postępowaniu ponad wszelką wątpliwość zostało wykazane, iż skarżący udzielili organowi egzekucyjnemu fałszywych informacji o całkowitym rozebraniu obiektów objętych nakazem rozbiórki. Organ wskazał , iż maksymalny wymiar kary, o którym mowa w przepisie art. 168 d § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest następstwem ewidentnego charakteru i długotrwałego ignorowania prawdy materialnej przez zobowiązanych, którzy już od blisko 10 lat uchylają się od wypełnienia, w pełnym zakresie, obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej – twierdząc że go wykonały. Zdaniem organu wskazany przepis znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy strona udziela organowi egzekucyjnemu fałszywych informacji z własnej woli. Natomiast argumentu o wykonaniu obowiązku można użyć wyłącznie w zarzucie na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Strona skarżąca zgłosiła taki zarzut, lecz odrębnym postanowieniem został on oddalony.

Na postanowienia organu odwoławczego D. i T. C. wnieśli skargi do sądu administracyjnego.

Skarga dotycząca rozstrzygnięcia organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 16 października 2006 r. wydanym w sprawie [...].

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest skarga dotycząca postanowienia organu odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 5 czerwca 2006 r. o nałożeniu na skarżących kary w wysokości 3.800 zł za składanie fałszywych informacji.

W skardze tej skarżący powtórzyli w całości argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji o niezasadności zastosowania w sprawie art. 168 d § 1 ustawy. Ponownie powołali się na dokumenty załączone do zażalenia i zarzutów tj. umowę dotycząca zlecenia wykonania rozbiórki i wystawione przez wykonawcę tej usługi faktury. Wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadka przed sądem J. W.. Skarżący wskazali również na brak obiektywizmu w stosunku do nich Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. P., który jest autorem dokumentacji fotograficznej. Opisali zdarzenie do jakiego doszło na terenie ich nieruchomości we wrześniu 2002 r. związane z wizytą Inspektora i wskazali, iż od tego zdarzenia zaczęły się ich problemy z nadzorem budowlanym. Na tę okoliczność domagali się ich przesłuchania przed sądem. Podtrzymali również swoje wcześniejsze wywody dotyczące nieprawidłowości w działaniu organu polegające na braku przeprowadzenia oględzin zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z twierdzeń skargi skarżący nie kwestionują, iż na terenie ich bazy przedsiębiorstwa A w R. ułożona jest kostka brukowa i znajduje się brama wjazdowa. Jednak, jak już wcześniej wyjaśniali nie są to te obiekty których dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki z 1996 r. gdyż te zostały w całości rozebrane. Dowodzą tego przedłożone dokumenty tj. zgłoszenie wykonania ogrodzenia dokonane w dniu 6 maja 2003 r. oraz pismo Urzędu Miejskiego informujące o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla prac polegających na ułożeniu kostki brukowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił ponadto, iż z akt sprawy wynika, że fałszywe informacje zostały podane przez stronę organowi w formie pisemnej trzy razy : w oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2003 r. o "całkowitym rozebraniu obiektów", 2/ we wniosku z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie zalegalizowania "ponownego" utwardzenia posesji kostka brukową i wykonania ogrodzenia od strony ulicy w maju 2003 r." 3/ w zarzucie z dnia 21 kwietnia 2006 r. na prowadzenie egzekucji administracyjnej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek należy zaznaczyć, iż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty Sąd podziela. W szczególności w niniejszej sprawie Sąd nie badał prawdziwości twierdzeń skarżących dotyczących wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych. Uznał bowiem, iż niezależnie od tego czy twierdzenia te były zgodne z prawdą, czy też nie, organ nie miał podstaw do zastosowania wobec skarżących sankcji przewidzianej w art. 168 d § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ), zwanej dalej ustawą.

Powyższy przepis stanowi, że na osobę, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi odmawia udzielenia organowi egzekucyjnemu informacji lub wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji albo udziela fałszywych informacji lub wyjaśnień, może być nałożona kara pieniężna do wysokości 3.800 zł.

W niniejszej sprawie organy uznały, iż wyjaśnienia skarżących zawarte w ich piśmie z dnia 2 kwietnia 2003 r. oraz w zarzucie wniesionym do prowadzonego postępowania egzekucyjnego były nieprawdziwe, a zatem zasadnym jest nałożenie kary, o której mowa w cytowanym przepisie.

Zdaniem Sądu, ustalona przez organ nieprawdziwość twierdzeń skarżących dotyczących wykonania obowiązku administracyjnego nie uzasadniała nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 168 d § 1 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi: "na osobę, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi..." Obowiązek ten konstruuje się zaś dopiero wówczas, kiedy organ egzekucyjny zwróci się z żądaniem udzielenia mu informacji lub złożenia wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Oznacza to, iż warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest uprzednie zobowiązanie osoby posiadającej określone informacje do ich ujawnienia organowi. Żądane informacje lub wyjaśnienia muszą być ponadto "niezbędne do prowadzenia egzekucji", czyli takie bez których organ nie ma możliwości podejmowania określonych czynności egzekucyjnych. Zobowiązanie danej osoby do udzielenia informacji powinno również, zdaniem Sądu, wskazywać na możliwość zastosowania przez organ sankcji wskazanej w art. 168 d § 1 ustawy. Osoba zobowiązana do udzielenia organowi egzekucyjnemu informacji musi być bowiem świadoma, iż konsekwencją jej niewłaściwego zachowania tj. odmowy udzielenia informacji bądź udzielenia fałszywej informacji jest kara pieniężna określona w przepisie prawa. Kara ta nie może być stosowana wobec osoby do której organ nie zwrócił się o udzielenie informacji lub złożenie wyjaśnienia, gdyż tym samym organ nie zobowiązał jej do określonego zachowania i nie nałożył na nią takiego obowiązku.

W niniejszej sprawie oświadczenia i twierdzenia skarżących dotyczyły wykonania obowiązku administracyjnego. Stanowiły one zatem zarzut w rozumieniu przepisu art. 33 pkt 1 ustawy. Konsekwencją stwierdzenia ich nieprawdziwości przez organ było oddalenie zarzutu i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnienia skarżących nie były ani uprzednio żądane przez organ, ani nie były mu niezbędne do prowadzenia egzekucji. Wskazany przepis art. 168 d § 1 ustawy nie znajdował więc zastosowania. Przyjęcie, że niezasadność zgłoszonego zarzutu skutkuje, oprócz jego oddalenia, także nałożeniem na zobowiązanego kary pieniężnej jest nie do pogodzenia z charakterem i istotą zarzutu jako środka zaskarżenia. Uprawnienie strony do zaskarżania czynności organów administracji nie jest i nie może być zagrożone sankcją majątkową. Środki zaskarżenia ( odwołania, zażalenia, zarzuty ) służą do kontroli legalności działań organów administracji. Korzystanie z prawa do ich wnoszenia nie może skutkować obawą, że organ odmawiając ich uwzględnienia zastosuje ponadto karę pieniężną. Nie można także wykluczyć, iż w konkretnej sytuacji faktycznej strona z uwagi na grożącą jej sankcję majątkową zrezygnowałaby z wniesienia w pełni zasadnego środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu przepis art. 168 d § 1 ustawy nie znajduje zastosowania do twierdzeń stron zawartych w środkach zaskarżenia, którym to twierdzeniom organ odmówił wiarygodności.

Oczywistym jest, iż każda osoba jest zobowiązana składać wszelkie oświadczenia organom zgodne z prawdą. Od stron postępowania wymaga się przedstawienia stanu faktycznego sprawy w pełnym zakresie, łącznie z takimi okolicznościami, które są lub mogą być dla niej niekorzystne. Stwierdzenie przez organ, że strona złożyła niezgodne z prawdą wyjaśnienia rzutuje na ocenę materiału dowodowego, a tym samym na merytoryczne załatwienie sprawy. Obowiązek "mówienia prawdy" nie jest jednak w znaczeniu formalnym obowiązkiem procesowym obwarowanym sankcją przewidzianą w art. 168 d § 1 ustawy. Dopiero wówczas gdy organ zwróci się do danej osoby, czy strony postępowania o udzielenie informacji lub wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji z zagrożeniem nałożenia kary, o której mowa w art. 168 d § 1 ustawy, obowiązek ten nabiera charakteru obowiązku procesowego, którego niewłaściwe wykonanie skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Wobec tego, iż postanowienia organów w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 168 d § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd określił, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd stosownie do art. 200 wskazanej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 767 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w związku z wniesioną skargą uiścili wpis sądowy w wysokości 152 zł oraz ponieśli koszty zastępstwa procesowego. Wysokość tych kosztów obejmuje opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 15 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone w wysokości 600 zł stosownie do przepisów § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).