Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7718/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 788/21 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. L. kwotę 874 (osiemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2021 r. II SA/Wa 788/21, oddalił skargę K.L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 4 stycznia 2021 r. nr BP-DZ.413.60.2020/2, w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Prezesa Agencji Mienia Wojskowego decyzją z 4 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 26 listopada 2020 r. odmawiającą K.L. wypłaty świadczenia mieszkaniowego od 1 października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że K.L. - żołnierz zawodowy wojskowej służby stałej, wystąpił 21 października 2020 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.; dalej: u.z.S.Z.).

Z niespornych okoliczności wynika, że K.L. przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 9388 zł. Prezes Agencji Mienia Wojskowego podniósł, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., którego naruszenie zarzucono w odwołaniu, stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, co do tego, że osoba, która "zrealizowała" już prawo do lokalu mieszkalnego przy pomocy Państwa (w rozpatrywanym przypadku Policji) nie może ponownie, po wstąpieniu do innej formacji (np. Sił Zbrojnych) ubiegać się o realizację tego prawa.

Ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych uprawnień (np. co do stopnia służbowego/wojskowego) i świadczeń (np. z zaopatrzenia emerytalnego).

Organ odwoławczy podał, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, ich charakter jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu, doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (żołnierz) zmieniający formację dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro więc w rozpatrywanej sprawie droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Policji i jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 4 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. przydział lokalu nie może nastąpić gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. wprowadzono u.z.S.Z. i zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji w 2004 r. u.z.S.Z., zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługującą żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawę mieszkaniową. Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) w czasie wypłaty Skarżącemu pomocy finansowej wynikało i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.

Ograniczenie się tylko do literalnego brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. powodowałby zaprzeczenie celu norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Organ odwoławczy przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 u.z.S.Z. "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" i ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów pozwala na wniosek, że wyjątkowe prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 u.z.S.Z. było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 4 stycznia 2021 r. wniósł K.L. Oddalając ją, wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 września 2021 r. II SA/Wa 788/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. mowa jest o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Zdaniem Sądu I instancji, skoro będąc policjantem, skarżący otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego, to należało uznać, że uprawniona była dokonana przez organy obydwu instancji wykładnia systemowa i celowościowa art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z.

Trafnie Prezes AMW wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą, jest przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie jest w przypadku policjantów. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również ustawy o Policji (u.P.) miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy i funkcjonariuszy oraz ich rodziny. Zasadnie Prezes AMW uznał także, że określenie w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. cezury "do 31 grudnia 1995 r." wynikało z tego, że doszło do zmiany od 1 stycznia 1996 r. tej ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ww. ustawy - w 2004 r. zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do pomocy Państwa policjantom wynikało zaś z u.P., w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r. I OSK 1418/18 stwierdził, że "nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. (...) Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaka miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa (...)". Organ odwoławczy mógł więc dla wzmocnienia swojej argumentacji na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. powołać się na ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć dotyczyło ono art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.S.Z. Z ww. orzeczenia NSA wynika bowiem, że wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 u.z.S.Z. wyklucza parokrotne korzystanie z pomocy Państwa przez podmiot, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej. Prezes AMW powołał się ponadto na wykładnie systemową i celowością art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., wyjaśniając dlaczego należało wziąć ją pod rozwagę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2021 r. II SA/Wa 788/21, wniósł K.L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez zastąpienie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, błędną kontrolą tej działalności pod względem jej zgodności z niewiążącym Sądu w niniejszej sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego w innej, istotnie odmiennej sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazywanego przez skarżącego w skardze, w konsekwencji czego Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Prezesa AMW, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja ta winna zostać uchylona przez Sąd I instancji;

2. prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., poprzez:

- zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, czego konsekwencją jest uznanie, że żołnierz nie może otrzymać pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz;

- przyjęcie jego rozszerzającej wykładni wobec przepisu o charakterze wyjątku;

- dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ww. ustawy;

- przyjęcie jego rozszerzającej wykładni oraz faktycznym oparciu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia na nieznanej ustawie przesłance ziszczającej się rzekomo, gdy skarżący "będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego", co podważa istotę i charakter prawa żołnierza do zakwaterowania.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznani oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego. W związku ze zmianą przez organy Agencji Mienia Wojskowego interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. oraz w związku z uwzględnieniem utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych na tle art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., organ uznał skargę kasacyjną za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu powołanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, co w tej sprawie absolutnie nie miało miejsca.

Natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. Domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu – por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571.

Powiązanie tych dwóch przepisów nie mogło w żaden sposób, w okolicznościach tej sprawy, doprowadzić do oceny wadliwości dokonanej kontroli działalności organu administracji publicznej. Po pierwsze, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, w tym art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). Po drugie, nie doszło do naruszenia przepisu powiązanego w treści zarzutu z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., gdyż sąd administracyjny był właściwy w tej sprawie.

Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut z tej podstawy kasacyjnej, to wyjaśnić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 151 p.p.s.a. "są przepisami wynikowymi określającymi jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 31.05.2022 r., I OSK 1247/21, LEX nr 3401333).

Za usprawiedliwiony uznać za to należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. Spór dotyczy wykładni tego przepisu w takiej oto sytuacji, kiedy żołnierz zawodowy wojskowej służby stałej, który uprzednio pełnił służbę w Policji i tam otrzymał już pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 9388 zł, wystąpił o przyznanie świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 u.z.S.Z.

Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r. III OSK 3338/21; 1 czerwca 2021 r. III OSK 3501/21; 7 października 2021 r. III OSK 4247/21; 17.12.2021 r. III OSK 4678/21, LEX nr 3308918 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie podziela. Tym samym uznaje wykładnię tego przepisu (art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z.) dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za błędną.

Przypomnijmy, że powołany przepis stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w tym przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie.

Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnia (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się jedynie na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny. Stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej - jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasady konstytucyjnej, określonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmieniał formację - przeszedł z Policji do Sił Zbrojnych. Nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.S.Z., ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że stanowisko organu w omawianej kwestii uległo już zmianie, ale odpowiedź ta nie wyjaśnia, dlaczego miałoby to prowadzić do umorzenia postępowania kasacyjnego w okolicznościach tej sprawy i potwierdzonej wadliwości wydanych rozstrzygnięć.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wykładni prawa przedstawionej wyżej.