Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1073/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1 i ust. 3, art. 183 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 772/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej pośrednikowi w obrocie nieruchomościami 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza do M. K. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 772/08 w sprawie ze skargi M. K. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej pośrednikowi w obrocie nieruchomościami, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zawiadomił M. K. o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku ze skargą Stowarzyszenia [...] Pośredników w Obrocie Nieruchomościami. Na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej − Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami na okres 6 miesięcy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Minister uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego ustaliła, że skarżący po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej we wrześniu 2004 r. "zmienił formułę zatrudnienia" i zatrudnił się w trzech biurach obrotu nieruchomościami na część etatu. Komisja po dokonaniu analizy ilości zawartych umów pośrednictwa, czas i liczbę zatrudnionych przez nich pracowników uznała, że skarżący naruszył art. 180 ust. 2 oraz 181 ust. 1−3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Zdaniem Komisji, kontrolowanie pracy trzech biur nieruchomości przy zatrudnieniu na 1/4, 1/8 oraz 1/10 etatu i sprawowanie nadzoru w sposób prawidłowy, jest niemożliwe, nawet wówczas, gdy komunikacja między nimi jest dogodna. Tym samym pośrednik narażał klientów na szkodę. Ponadto Komisja ustaliła, że w listopadzie 2004 r. skarżący nie był ubezpieczony, a więc naruszył obowiązek wynikający z art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W oparciu o powyższe ustalenia Minister uznał, że z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że pośrednik w obrocie nieruchomościami uchybił ustawowym obowiązkom określonym w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak nadzoru nad czynnościami wykonywanymi przez pracowników biur obrotu nieruchomościami (art. 180 ust. 2) oraz poprzez brak ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej (181 ust. 3). A orzeczona wobec pośrednika kara odpowiada jego winie, wynikającej z zebranego materiału.

Uwzględniając skargę M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że wadliwość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa polegała na braku dostatecznego uzasadnienia wyboru zastosowanej kary i wskazania przesłanek kierujących organem przy wyborze właśnie tego środka karnego. Sąd zauważył, że przepis art. 183 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zastosowania wobec pośrednika, który dopuścił się deliktu dyscyplinarnego kar dyscyplinarnych w postaci: upomnienia, nagany, zawieszenia licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku, pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie oraz pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia. W każdym zaś przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do zastosowanej sankcji karnej.

Nadto z akt sprawy Sąd pierwszej instancji wywiódł, że działanie skarżącego nie spowodowało żadnej szkody z uwagi na brak dojścia do skutku jakiejkolwiek transakcji kupna-sprzedaży, co powinno mieć wpływ na ocenę stopnia przewinienia skarżącego. Zdaniem Sądu nie było natomiast jasne, jaki na wymiar kary miał wskazany przez Komisję udział w jednym szkoleniu i dlaczego udział w szkoleniach został wskazany jako okoliczność obciążająca skarżącego, mająca wpływ na wymiar kary za popełnienie deliktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie nie wzięto pod uwagę postawy skarżącego od 2005 r. do dnia wydania decyzji oraz nie rozważno, czy zawieszenie licencji ma uzasadnienie, a także czy cel prewencji nie zostanie osiągnięty poprzez upomnienie czy naganę. Organ wszystkie ustalenia zawarł w jednym zdaniu stwierdzając, że "orzeczona wobec pośrednika kara dyscyplinarna odpowiada jego winie". Uznając za niedopuszczalne pominięcie uzasadnienia zastosowanej sankcji, Sąd stwierdził, że taki brak narusza art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podzielił natomiast ocenę organu co do wystąpienia znamion deliktu dyscyplinarnego poprzez naruszenie art. 181 ust. 1 oraz art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak nadzoru nad czynnościami wykonywanymi przez pracowników biur obrotu nieruchomościami, gdzie skarżący był zatrudniony. Wskazane przez skarżącego aktywności nie mogły zdaniem Sądu być uznane za właściwym nadzór, biorąc pod uwagę ilość zawartych umów pośrednictwa. Brak ubezpieczenia również został potwierdzony.

Od powyższego wyroku Minister Infrastruktury złożył skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w punkcie 1−3, zarzucając mu na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 183 ust. 2 w zw. z art. 182 ust. 2 i 181 ust. 1−3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że organ musi uzasadnić wybór zastosowanej kary z punktu widzenia każdej okoliczności jaka występuje lub może wystąpić w sprawie;

2) błędną wykładnię art. 183 ust. 2 w zw. z art. 181 ust. 1−3 i art. 182 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że brak szkody wpływa na wymiar kary dyscyplinarnej;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania na czym polegało dostrzeżone przez Sąd naruszenie prawa materialnego oraz brak wytycznych w tym zakresie co do ponownego postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, stanowisko Sądu dotyczące pominięcia uzasadnienia zastosowanej kary dyscyplinarnej nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale, gdyż w treści decyzji wskazano, dlaczego kara zawieszenia licencji zawodowej na okres sześciu miesięcy jest najwłaściwszą karą dyscyplinarną, jaką należało orzec wobec M. K. Przy wyborze kary wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa, wagę naruszonych przepisów prawa, świadomość pośrednika, co do działania niezgodnego z przepisami prawa, a także jego postawę po wszczęciu postępowania i dotychczasową niekaralność. O powyższym, w ocenie organu świadczą m.in. następujące fragmenty decyzji:

"Sprawowanie nadzoru "wg potrzeb na telefon" jest w opinii Komisji niewystarczające, tym bardziej że wszystkie biura pracowały w pełnym wymiarze godzin a M. K. był jedynym pośrednikiem nadzorującym ich pracę. Narażał w ten sposób klientów biur na szkodę, co w połączeniu z okresowymi brakami ubezpieczenia OC, jest tym bardziej naganne."

"W związku z powyższym należało orzec wobec pośrednika M. K. karę dyscyplinarną, wiążącą się z zawieszeniem licencji zawodowej, po to aby pośrednik miał czas na przemyślenie swojego postępowania i w przyszłości uniknięcie wykorzystania swojej licencji zawodowej w sposób opisany w przedmiotowej sprawie". Mając na uwadze stopień zawinienia pośrednika, względy prewencji ogólnej i szczególnej, zasadnym było w ocenie organu wymierzenie pośrednikowi kary dyscyplinarnej zawieszenia licencji na okres 6 miesięcy. Minister zauważył także, że przepisy prawa dotyczące odpowiedzialności zawodowej pośredników w obrocie nieruchomościami (art. 183 w zw. z art. 181 ust. 1−3 i art. 182 ust. 2) nie wskazują, jakie okoliczności należy uwzględnić przy zastosowaniu konkretnej kary dyscyplinarnej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu organu orzekającego.

Organ podał, że do jego zadań nie powinno, co do zasady, należeć badanie skutków wadliwej działalności pośrednika w obrocie nieruchomościami, w tym pod kątem zaistniałej szkody, a w związku z tym stwierdzenie, czy szkoda rzeczywiście zaistniała i w jakiej wysokości lub też, czy tej szkody nie stwierdzono, nie powinno mieć wpływu na wymiar kary. Zadaniem organu jest natomiast ocena działań tego pośrednika w kontekście wypełnienia przez niego obowiązków zawodowych zawartych w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo organ zauważył, że w niniejszej sprawie pośrednik odpowiadał za delikty formalne, tzn. za które odpowiedzialność ponoszona jest bez względu na powstanie skutku takiego czynu. Z tego też względu brak szkody nie powinien wpływać na wymiar kary dyscyplinarnej.

Organ stwierdził, że rozważania dotyczące sytuacji materialnej pośrednika nie mają żadnego znaczenia dla wymiaru kary i w związku z tym nawet brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowych rozważań nie może wpłynąć na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej zastosowanej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy, nie ograniczono się do jednego zdania, że "orzeczona wobec pośrednika kara dyscyplinarna odpowiada jego winie", skoro organ w uzasadnieniu tej decyzji odniósł się i podzielił stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która wnioskując o zastosowanie takiej właśnie kary dyscyplinarnej powołała się na charakter naruszeń obowiązkom zawodowym przez skarżącego, podkreślając, że "jego praca i sprawowany nadzór był fikcją" oraz że takie postępowanie naraziło klientów na szkody z uwagi na wykonywanie czynności zawodowych przez osoby nieuprawnione. Powołała się również na okoliczność, iż skarżący nie posiadał okresowego ubezpieczenia. Z uwagi na powołanie się przez organ na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej należy uznać, iż to stanowisko Komisji było również stanowiskiem organu, a zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uchybiało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej na podstawie art. 183 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika za niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 181 tej ustawy. W myśl zaś tego przepisu pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardem zawodowym, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności.

Stąd też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organ przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej powinien wziąć również pod uwagę, że postępowanie skarżącego nie spowodowało żadnej szkody a nadto, iż nie bez znaczenia jest sytuacja materialna skarżącego, który jest jedynym żywicielem rodziny.

W art. 183 ust. 2 omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano gradację kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej pośrednika począwszy od kary upomnienia (art. 183 ust. 2 pkt 1) po karę pozbawienia licencji zawodowej (art. 183 ust. 2 pkt 5), przy czym zastosowanie konkretnej kary pozostawiono tzw. uznaniu administracyjnemu, gdyż w przepisie tym użyto zwrotu "wobec pośrednika mogą być orzeczone (...)". Decyzje wydane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie mogą oczywiście oznaczać dowolności działania organu, gdyż nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych określonych w k.p.a.

W przedmiotowej sprawie − jak już była o tym mowa − organ orzekając o wymierzeniu kary zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy podał jakimi motywami się kierował, wskazując na charakter naruszeń przez skarżącego obowiązkom zawodowym, czasokres tych naruszeń, a także fakt, iż nawet po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego skarżący kontynuował kwestionowany rodzaj zatrudnienia.

W tych okolicznościach nie można podzielić poglądu Sądu, iż zaskarżona decyzja naruszała powołane przez ten Sąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do wystąpienia znamion deliktu dyscyplinarnego poprzez naruszenie przez skarżącego art. 181 ust. 1 i art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy są przepisami prawa materialnego. Stąd też za niezrozumiałe należy uznać, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.