Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 276/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3a, art. 42
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust. 2, § 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 184,  art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1856/12 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. na rzecz W. N. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 czerwca

2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1856/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w C. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lipca 2006 r. W. N. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarowała do tych płatności działki rolne o łącznej powierzchni 15,46 ha oznaczone symbolem A i B, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], leżących w gminie D., powiat s.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawczynię niezbędnych warunków do przyznania płatności.

W dniu [...] maja 2007 r. strona złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem potwierdzającym wykonanie prac zalesieniowych, z dnia [...] maja 2007 r. wydanym przez Nadleśnictwo Ł.

W dniu [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją nr [...] odmówił skarżącej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, wskazując na złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia po terminie.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w G. z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1560/08. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze) znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uchybienia terminowi ostatecznemu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a zatem niezłożenia tego oświadczenia do dnia 31 maja, natomiast termin czternastodniowy jest jedynie terminem dyscyplinującym stronę

i uchybienie mu, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przekroczył terminu ostatecznego nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Od tego wyroku została wniesiona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt: II GSK 920/09 oddalił.

W następstwie tego orzeczenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ponownie rozpoznając sprawę W. N. i uznając, że płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2006 r. przyznawane były do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r., zgodnie z treścią ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił przyznania płatności.

Ponadto, organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował stronę o możliwości dochodzenia odszkodowań z tytułu niewypłaconych środków na drodze powództwa cywilnego.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy opisaną decyzję. Uznał zarzuty naruszenia prawa, to jest art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) za bezzasadne. Podkreślił, że w trakcie procedowania organ opierał swoje rozstrzygnięcia na właściwych przepisach prawa, a decyzje poprzedzone były dokładną analizą sprawy.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że kwestią wymagającą podkreślenia w rozpatrywanej sprawie było nieprzekazanie do Sądu przez organ II instancji pełnych akt sprawy. Sąd wyraził negatywną ocenę wobec takiej praktyki, odbiegającej od ustawowego wymogu wynikającego z art. 54 § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), to jest przekazania do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, a zatem wszystkich tych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na zaznajomienie się z pełnym przebiegiem sprawy, a następnie dokonanie oceny jej okoliczności.

Ponadto WSA podniósł, że organ nie wyjaśnił, jaki wpływ na niedochowanie przez skarżącą terminu miało wydanie zaświadczenia przez Nadleśniczego w dniu [...] maja 2007 r., a zatem 7 dni po wpływie do Nadleśnictwa informacji skarżącej

o wykonaniu zalesienia. Zaniechanie to skutkuje naruszeniem art. 153 p.p.s.a., który – jak wskazał Sąd – ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można było uznać, że organy przeprowadziły niezbędne postępowanie pozwalające wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, że wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy podejmując wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Zatem, w ocenie Sądu, naruszyły także przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w M. z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na zalesianie oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości wskazując, że termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zgodnie z którym pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r., jest terminem prawa materialnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Organ drugiej instancji podkreślił, że w przypadku upływu tego terminu, organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winien orzec o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych został złożony [...] lipca 2006 r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia [...] maja 2007 r. w terminach właściwych zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym

i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, powinnością organu I instancji było więc załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej (przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia) do 30 czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że przedmiotem sporu jest ocena, czy mimo upływu terminu przypadającego na dzień 30 czerwca 2008 r., wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony złożonego w dacie, kiedy przepis ten jeszcze nie obowiązywał, jak wskazuje strona, czy też – wobec upływu powołanego terminu

o charakterze materialnoprawnym, organ pozbawiony jest, po wskazanej wyżej dacie, podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i winien wydać jedynie decyzję umarzającą, formalnie kończącą postępowanie.

Sąd I instancji zaznaczył również, że sprawa jest rozpoznawana przez sąd administracyjny po raz czwarty i przypomniał, że w wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1560/08, WSA w G. we wskazaniach co do dalszego sposobu postępowania stwierdził, że zachodzi konieczność zbadania, jaki wpływ na niedochowanie przez skarżącą terminu miało wydanie zaświadczenia przez Nadleśniczego dopiero po 11 dniach od wpływu do Nadleśnictwa informacji skarżącej

o wykonaniu zalesienia, na który to termin strona nie ma żadnego wpływu, przy czym "interpretacja organu po wyjaśnieniu tej kwestii powinna być dokonana

w przedstawionym wyżej kierunku, tj. uznania, że dochowanie terminu 31 maja 2007 r. jest wystarczające dla uznania, że termin nie został przekroczony". Skarga kasacyjna organu od tego rozstrzygnięcia została oddalona. Pomimo tych prawomocnych wskazań WSA, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] czerwca

2011 r. w żaden sposób się do nich nie odniósł.

Po raz drugi sprawa była rozpatrywana przez WSA, który w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11, stwierdził niewykonanie przez organ wskazań zawartych w poprzednio zapadłym wyroku o sygn. akt III SA/Gl 1560/08, co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na zalesianie i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ po raz kolejny nie odniósł się do wskazań Sądu zawartych

w kolejnych wyrokach WSA i stwierdził jedynie, że wobec upływu terminu wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który jest terminem prawa materialnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji, w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku, stwierdził ponadto, że przytoczenie rozstrzygnięć sądowych zapadłych w sprawie było konieczne celem wyjaśnienia, że mimo jasnych wskazań Sądu, co do konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu faktu terminowego złożenia oświadczenia o założeniu uprawy leśnej, zawartych zarówno w wyroku z dnia 4 maja 2009 r., jak i w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., organy cały czas od takiego rozstrzygnięcia się uchylają, a przez to, dopuszczają się naruszenia art. 153 p.p.s.a., co samo w sobie już czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji, a to celem wydania decyzji uwzględniającej wykładnię prawną i wskazania Sądów zawarte w powołanych wyrokach.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ograniczający okres, w którym może być udzielona pomoc został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., podczas gdy strona złożyła wniosek o dofinansowanie w dniu [...] lipca 2006 r., a w dniu [...] maja

2007 r. – oświadczenie o wykonaniu zalesienia, które – jak wynika z orzeczeń WSA

i NSA wydanych w tym przedmiocie – było złożone terminowo. Fakt ten powoduje, w ocenie Sądu, dwojaki skutek.

Po pierwsze, Sąd wskazał, że do oceny skutków prawnych zdarzenia należy stosować prawo materialne z dnia jego zaistnienia. Zatem, skoro wniosek skarżącej został złożony pod rządami określonych przepisów, to również te przepisy winny stanowić podstawę jego rozpatrzenia. Tymczasem, co Sąd podkreślił, przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącą wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy. Strona złożyła skutecznie wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2006 r., a podnoszony przez organ art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, będący de facto podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2007 r.

Po wtóre, w ocenie WSA oznacza to, że z tym dniem – a więc ponad rok przed upływem terminu wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – organ miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a – wobec faktu wykonania zalesienia potwierdzonego przez Nadleśniczego

i terminowego złożenia oświadczenia o zalesieniu – wydaje się, że środki pieniężne powinny zostać wypłacone w oparciu o przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Skoro zatem skarżąca terminowo wypełniła wszelkie nałożone na nią obowiązki, a nieprawidłowości występowały po stronie organów, to zaniedbania te nie mogły negatywnie wpłynąć na sytuację prawną skarżącej poprzez pozbawienie jej uprawnień do płatności. Zatem organ wydający zaskarżoną decyzję, w istocie obciążył stronę skarżącą negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania, a takie postępowanie stanowi naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał również, że organy obu instancji naruszyły swoim działaniem art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Zdaniem WSA nie zmienia tej oceny informacja zawarta w piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r., wskazująca stronie możliwość dochodzenia na drodze powództwa cywilnego odszkodowania z tytułu niewypłaconych środków pomocowych.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wykładni prawa i wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych także w wyrokach o sygn. akt: III SA/Gl 1560/08 i III SA/Gl 2117/11, które Sąd w składzie orzekającym

w przedmiotowej sprawie podzielił i przyjął za własne. W szczególności uwzględni, że oświadczenie o wykonaniu zalesienia zostało złożone terminowo i oceni, czy skarżąca spełniła wszystkie inne przesłanki do uzyskania płatności. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń, wyda decyzję merytoryczną, uwzględniającą fakt, że w dacie złożenia wniosku o płatność art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jeszcze nie obowiązywał.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia przy jednoczesnym umorzeniu postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania skargowego.

Wnoszący skargę kasacyjną organ, zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3a ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez nieuzasadnione uznanie, iż przepis ten nie pozwała organom administracji na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym

w tym przepisie, tj. po 30 czerwca 2008 r., mimo że wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie powołanego przepisu.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wobec upływu terminu ustalonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. z dniem 30 czerwca 2008 r., organy nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i w tym względzie powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w C. uznał, że upływ terminu materialnoprawnego wskazanego w art. 5 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, przesądził o braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, czyniąc tym samym bezprzedmiotowość postępowania, czemu dał wyraz w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2012 r.

W. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie

w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach w niej określonych, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione

w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Przywołany przepis został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy

z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). W tym miejscu należy zauważyć, że ani ustawa wprowadzająca ten przepis, ani też ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji

i Gwarancji Rolnej nie zawiera własnych, kompletnych przepisów przejściowych.

Problem, który wyłonił się na tle rozpoznawanej sprawy, tj. czy w świetle treści art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich mogła być przyznana pomoc po dacie 30 czerwca 2008 r., w sytuacji, w której wniosek o jej przyznanie został złożony przed wejściem w życie tego przepisu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1880/13 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając w całości obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, notabene poczynione na tle identycznego stanu faktycznego i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wniesionej skardze kasacyjnej

i stwierdza co następuje:

W sprawie zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy dokonanie przez organy oceny wniosku o przyznanie płatności na zalesienie złożonego przez W. N. w dniu [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pozostawało w zgodzie z konstytucyjną zasadą nabywania praw majątkowych. Przedstawione zagadnienie stanowi przedmiot prawa intertemporalnego.

Brak przepisów przejściowych sprawia, że wszelkie rozważania intertemporalne muszą być, z konieczności, prowadzone na podstawie zasad ogólnych. Skoro bowiem nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy wskazującego, jak należy rozwiązać problem prawa właściwego, istnieje konieczność odwołania się do zasady zaufania do państwa

i prawa chroniącej jednostkę, tj. zasad poprawnych konstrukcyjnie i tłumaczących się aksjologicznie, przede wszystkim na gruncie praktyki konstytucyjnej, możliwych do zaakceptowania (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99, publ. ONSA 2000 Nr 3 poz. 89, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, publ. ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; M. Zirk-Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, 1999 r.).

W polskim prawie administracyjnym nie występują jednoznaczne reguły rozwiązywania problemów intertemporalnych. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki jest zasada niedziałania prawa wstecz, która wyprowadzana jest z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste «domniemanie» przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie – znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (...). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej

i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) stwierdził, że "w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, «lukę» tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października

1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia – w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie

z którą, wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia

w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce

i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać

z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym, jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Jak należy oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego również wyjaśnia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że ochronie konstytucyjnej, obok praw majątkowych określanych jako prawa nabyte, podlegają również tzw. "ekspektatywy maksymalnie określone" (wyroki TK: z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98, OTK 1998, nr 7, poz. 114; z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40; z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100; z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt 7/00, OTK 2000, nr 7, poz. 256; z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt 2006 r., sygn. akt SK 30/04, OTK 2006, nr 4, poz. 42).

Według Trybunału, ekspektatywy maksymalnie ukształtowane to sytuacje, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo, ani stwierdzającego przysługiwanie prawa, ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa, brak tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. K 33/02) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ekspektatywa maksymalnie ukształtowana oznacza "prawnie relewantną sytuację cechującą się istnieniem wyraźnych zawiązków przyszłego prawa podmiotowego, którego powstanie, a w konsekwencji realizacja, mają nastąpić dopiero w przyszłości w razie – i z chwilą - zaistnienia określonych okoliczności".

Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że pojęcie "ekspektatywa maksymalnie ukształtowana", choć ma charakter uniwersalny dla całego systemu prawa (w tym także swoistych publicznych praw majątkowych) nie jest definiowana jednolicie, a konkretyzacja jego treści następuje w określonej sytuacji faktycznej i prawnej. Generalnie można przyjąć, że ekspektatywami są oczekiwania prawne – sytuacje przejściowe, tymczasowe, jeszcze nie w pełni ukształtowane, ale prowadzące w przyszłości – po spełnieniu wielu warunków, realizowanych w pewnych odstępach czasu, sukcesywnie – do powstania prawa podmiotowego. A zatem, aby mówić o ekspektatywie, przynajmniej jedna z przesłanek nabycia prawa podmiotowego musi zostać spełniona, a co najmniej jedna – nie. Musi istnieć w obowiązującej regulacji prawnej po stronie potencjalnych jej adresatów sytuacja dająca pewną perspektywę, szansę nabycia prawa, która po przystąpieniu przez zainteresowanych do realizacji określonych przez ustawodawcę przesłanek prowadzi do nabycia prawa.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowelizacja przepisów regulujących warunki nabycia prawa nie może prowadzić do wygaśnięcia towarzyszącej mu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ekspektatywa nabycia prawa podmiotowego staje się bowiem z chwilą jej maksymalnego ukształtowania odrębnym od tego prawa przedmiotem ochrony konstytucyjnej, co w konsekwencji daje podmiotowi prawo nabycia prawa podmiotowego na warunkach obowiązujących

w momencie jej maksymalnego ukształtowania.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd zaprezentowany

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 287/13, zgodnie z którym termin przewidziany w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest terminem o charakterze materialnym, co sprawia, że wraz z jego upływem, ustała możliwość realizacji określonego uprawnienia i to niezależnie od tego, w jakiej dacie złożono wniosek o płatność (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 346/11 i z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 468/11).

Zauważyć należy, że powyższy pogląd został wyrażony w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym niż ten, który występuje w niniejszej sprawie, gdyż postępowania w przywołanych sprawach dotyczyły przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz płatności

z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, natomiast w niniejszej sprawie postępowanie toczy się w sprawie przyznania tzw. płatności zalesieniowych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Nie ma tu uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa.

Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich budzi poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym w zakresie przyjętej przez organ wykładni reguły intertemporalnej. Niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3a cytowanej ustawy, warunku i terminu – pogorszyło w wymierny sposób sytuację osób, które złożyły wnioski o przyznanie płatności na zalesienie i spełniły wszystkie wymagane warunki do przyznania płatności, a z powodu nieprawidłowego postępowanie organów utraciły możliwość otrzymania płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnych zasad: równości podmiotów względem prawa, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych, zasady sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów. Ma to na celu uniknięcie dokonania jedynie formalnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Uzyskiwanie płatności na zalesianie zostało uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i w myśl tego rozporządzenia wykonawczego jest procesem rozciągniętym w czasie, który kończy – w przypadku spełnienia wszystkich warunków – decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie. Na proces ten składa się kilka czynności, podejmowanych nawet w znacznych odstępach czasowych. Chodzi w szczególności o następujące zdarzenia: złożenie wniosku o przyznanie płatności (§ 6 ust. 2), weryfikacja wniosku przez kierownika biura powiatowego Agencji (§ 7 rozporządzenia), wykonanie zalesienia (§ 8), złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne z planem zalesienia (§ 9 rozporządzenia), przyznanie płatności (10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego).

W orzecznictwie wskazuje się, że dopiero łączne spełnienie określonych w § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia wykonawczego warunków, w szczególności zaś faktyczne dokonanie zalesienia na całej powierzchni deklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz złożenie zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zalesienia, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia wykonawczego stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10, LEX nr 1151651).

Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwszym etapem postępowania jest badanie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie pod kątem spełnienia warunków

i wymagań, które kończy się wydaniem postanowienia o spełnieniu tych warunków (lub decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie). Zalesienie wykonuje się dopiero po wydaniu przez organ postanowienia, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Z powyższego wynika, że uzyskanie takiego postanowienia daje rolnikowi gwarancję przyznania pomocy, o którą wnioskuje. Jak wynika z § 7 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, omawiane postanowienie powinno zawierać pouczenie

o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji

o wykonanym zalesieniu. Oznacza to, że w drugiej części postępowania rolnik jest pouczany o jedynym warunku, jaki musi być spełniony, aby pomoc została przyznana. Tym warunkiem jest złożenie w terminie określonym w rozporządzeniu oświadczenia

o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołącza się zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Ostatnie omawiane zdarzenie, tj. przyznanie płatności, jest zatem jedynie konsekwencją złożonego wniosku i oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wnioskodawczyni W. N. spełniła wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania pomocy finansowej określone w rozporządzeniu

z dnia 11 sierpnia 2004 r., bowiem jeszcze przed wejściem w życie art. 5 ust. 3a ustawy, tj. dnia [...] lipca 2006 r., skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał postanowienie o spełnieniu we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych niezbędnych warunków. Dnia [...] maja 2007 r., a więc w ustawowym terminie, W. N. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączyła zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt.

Płatność zalesieniowa jest majątkowym prawem podmiotowym realizowanym –

w konsekwencji koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie – w drodze decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Organ rozpatrując sprawę nie może w tym postępowaniu działać na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego, lecz ma obowiązek przyznania płatności na zalesienie, jeśli wniosek został złożony w terminie i spełnione zostały przesłanki szczegółowo określone

w rozporządzeniu.

Złożenie zatem przez skarżącą wniosku o zalesienie prowadziło nie tylko do wszczęcia postępowania administracyjnego (sprawy w znaczeniu procesowym), lecz również oznaczało jej wolę skorzystania z przysługującego uprawnienia i zrealizowanie prawa do otrzymania płatności na zalesienie. Do odmowy wydania decyzji o przyznaniu płatności mogło dojść tylko ze ściśle określonej w rozporządzeniu przyczyny. Skoro żadna ze wskazanych przeszkód nie występowała (przesądził o tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r.

o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do zalesienia gruntów rolnych), to skarżąca mogła zasadnie oczekiwać, że jej żądanie – mające charakter prawa podmiotowego – zostanie uwzględnione, zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ I instancji jeszcze przed wejściem w życie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wydał postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Innymi słowy, skarżącej przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, tj. uprawnienie do otrzymania płatności na zalesienie, której ukształtowanie nastąpiło już w momencie złożenia przez nią oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i wraz

z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną (...), który spełnia m.in. warunek zobowiązania się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. Przepis ten stanowi jedną z przesłanek materialnoprawnych udzielenia producentowi rolnemu płatności na zalesianie. Skoro skarżąca spełniła przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia, gdyż zobowiązała się i dokonała zalesienia działek stosownie do przedłożonego planu zalesienia, to organ ARMiR, po otrzymaniu w terminie stosownego oświadczenia wraz

z zaświadczeniem nadleśniczego, stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, zobowiązany był do wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie przyjmując za podstawę dla określenia jej wysokości plan zalesienia sporządzony przez właściwe nadleśnictwo.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znajduje zastosowanie zasada dalszego działania ustawy dawnej. Sąd wskazał bowiem, że "do oceny skutków prawnych zdarzenia należy stosować prawo materialne z dnia jego zaistnienia. Zatem skoro wniosek skarżącej został złożony pod rządami określonych przepisów, to również te przepisy winny stanowić podstawę jego rozpatrzenia". Sąd I instancji uznał zatem, że przepis art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie znajduje zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji. Tym samym należy odrzucić tezę zaprezentowaną w rozpoznawanej sprawie przez organy ARiMR, zgodnie z którą, datą miarodajną dla określenia prawa właściwego w rozważanej sprawie jest data decyzji kończącej postępowanie w sprawie, wydanej po zmianie prawa. Zważyć trzeba, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w jego literalnym brzmieniu, gdyby zastosować – tak jak to uczyniły organy ARiMR – zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, w sposób wymierny pogorszyłby sytuację tych podmiotów, których wnioski o płatności nie zostały załatwione do dnia 30 czerwca 2008 r. ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy i wydawanie nieprawidłowych decyzji.

Z uwagi na wadliwe działania organów administracji, których błędne orzeczenia w przedmiocie naruszenia przez skarżącą terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego zostały – w drodze kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 maja 2009 r.) – wyeliminowane z obrotu prawnego, nie doszło do przyznania płatności na zalesianie

w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia (§ 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego), co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z powołaniem się na upływ terminu określonego w powyższym przepisie, który umożliwia realizację określonych płatności na zalesienie.

Takie rozstrzygnięcie kwestii międzyczasowej oznaczałoby w praktyce obarczenie jednostki negatywnymi konsekwencjami wadliwej pracy organów administracji publicznej. Prowadziłoby to też do tego, że sądowa kontrola administracji w niniejszej sprawie miałaby jedynie charakter formalny, czy wręcz pozorny. Zadaniem sądowej kontroli administracji jest eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Jeżeli kontrolowana decyzja nie odpowiada prawu, sąd administracyjny ma obowiązek uchylić tę decyzję po to, aby nakazać organowi administracyjnemu działanie zgodne z prawem. Takie właśnie zachowanie było powinnością tego organu. Gdyby organ administracji od początku działał prawidłowo i zgodnie z wymaganymi przez prawo standardami postępowania, to powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku i wydać pozytywną decyzję przyznającą skarżącej płatności na zalesienie

w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia (§ 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego), tj. do dnia [...] czerwca 2007 r., a więc ponad rok przed upływem terminu (30 czerwca 2008 r.) wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżąca bez swego wpływu pozbawiona została możliwości korzystania z nabytych praw materialnoprawnych (ekspektatywy otrzymania płatności na zalesienie), tylko dlatego, że organ administracji zachował się wobec niej nieprawidłowo, co wydłużyło postępowanie. W takiej sytuacji, całe postępowanie sądowo-kontrolne byłoby postępowaniem pozornym. W tym miejscu warto dodać, że na tle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka za naruszenie prawa do sądu uznaje się zapewnienie ochrony sądowej tylko formalnej, czy pozornej. Jeżeli więc NSA rozwiązując kwestię intertemporalną za fundament tego rozstrzygnięcia przyjąłby tezę de facto aprobującą umniejszenie kontrolnej roli sądu – sprzeniewierzyłby się swej funkcji ocenianej także z punktu widzenia EKPC zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 - ONSA 2000, z. 3).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie przyjęta przez organy zasada bezpośredniego działania art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie zasługuje na akceptację, gdyż de facto doprowadziłoby to do zaaprobowania wadliwych i niesprawiedliwych działań tych organów, które sądowa kontrola powinna eliminować, a nie aprobować. Strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także honorowania jej praw podmiotowych. Jeżeli organ administracji postępuje w postępowaniu niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony. Organy swoim całkowicie nieuzasadnionym poglądem, w myśl którego skarżąca nie złożyła

w terminie oświadczenia o wykonaniu zalesienia, (stanowisko to zakwestionował WSA we wszystkich wydanych w sprawie wyrokach: z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1560/08, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11 i w objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1856/12 stwierdzającym terminowe złożenie oświadczenia o zalesianiu), doprowadziły do zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a więc przepisu niekorzystnego dla skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącej nie można obciążyć niekorzystnymi zmianami regulacji prawnych wynikającymi z zaniedbań organów administracji, w sytuacji spełnienia przez nią w terminie wszystkich przesłanek uprawniających do otrzymania płatności na zalesianie, po wcześniejszym ich określeniu przez organ i poniesieniu przez skarżącą nakładów finansowych. W analizowanym stanie faktycznym stanowisko organów prowadzi niewątpliwie do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ wydający zaskarżoną decyzję powołując się na fakt upływu terminu, do którego płatność mogła być przyznana w istocie obciążył skarżącą negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a przed zmianą stanu prawnego nie wydano decyzji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego (uchwały składu 7 sędziów NSA: z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 89 oraz z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt 14/00, ONSA 2001, z. 3 poz. 101).

Również w literaturze wyrażono pogląd, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie

w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).

Podzielając w całości powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy zwrócić uwagę także na to, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Reguła bezpośredniego działania prawa nowego zastosowana przez organy ARiMR, te podstawowe zasady konstytucyjne narusza.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono stanowczo, że zasada lojalności państwa wobec obywateli (inaczej zasada zaufania obywateli do państwa

i stanowionego przez nie prawa) bezwzględnie zakazuje nagłego wycofywania się państwa z dotychczasowych reguł postępowania, podkreślając przy tym, że ochrona praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych dotyczy wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, i nie obejmuje takich dziedzin i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym takich zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dacie wprowadzania w życie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie istniały żadne okoliczności, takie jak zmiana warunków społecznych lub gospodarczych, albo inne racje o pierwszorzędnym znaczeniu dla państwa, które by uzasadniły przyjęcie formuły bezpośredniego działania nowego prawa bez jednoczesnego uwzględnienia wymogu ochrony interesów będących w toku lub ochrony praw nabytych, a tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. W tym miejscu należy także dodać, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał takich argumentów natury aksjologicznej czy systemowej, które przemawiałaby za bezpośrednim stosowaniem art. 5 ust. 3a cytowanej ustawy.

Sytuację spowodowaną powoływanym art. 5 ust. 3a ustawy należy też odnieść do zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza ona, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa (np. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II FZ 634/11, Lex nr 965103). Istotę tej zasady określił Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich pierwszych orzeczeń wyróżniając dwa elementy zasady równości: równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa i równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1).

Takim standardom państwa prawa nie odpowiada reguła intertemporalna, zastosowana przez organy ARiMR, której konsekwencją materialnoprawną jest różne potraktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu cechą relewantną, tj. spełniających wszystkie kryteria zawarte w rozporządzeniu uprawniających do otrzymania wnioskowanych płatności na zalesienie, co w istocie oznacza dyskryminowanie osób, które z przyczyn przez siebie niezawinionych nie uzyskały w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. decyzji właściwego organu ARiMR orzekającej o płatności zalesieniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, które sprzeciwiają się traktowaniu w różny sposób podmiotów lub sytuacji podobnych bez racjonalnego, proporcjonalnego

i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań, nie zasługuje na aprobatę bezrefleksyjne ograniczenie się w tej sprawie organów ARiMR, w ramach stosowania zasady praworządności, wyłącznie do reguł bezpośredniego działania art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.