Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 585/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 kwietnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, dwukondygnacyjnego na działce nr [...] km. W., ul. T. w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 22 września 2010 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] ul. T. w G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Na skutek rozpoznania skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 415/11, uchylił obie decyzje stwierdzając, że w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd dostrzegł sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z treścią analizy stanowiącej do niej załącznik. Zwrócił również uwagę na brak zgodności co do charakteru terenu objętego wnioskiem. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano bowiem jako inwestora Gminę, podczas gdy z analizy wynikało, że teren objęty wnioskiem stanowi własność prywatną. Wobec braku ustalenia czy teren objęty wnioskiem stanowi grunt publiczny, czy prywatny brak było możliwości ustalenia, czy konieczne jest ustanowienie służebności drogowej, aby zapewnić dostęp do drogi publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G. przy ul. T. stanowiącej własność Gminy oraz działki nr [...] dla obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zaistniały warunki do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. T., gdyż przylega do tej ulicy. Rodzaj dostępu w tym przypadku nie ma znaczenia, albowiem techniczne parametry dostępu nie są badane w postępowaniu lokalizacyjnym, ale na etapie pozwolenia na budowę, a warunki obsługi komunikacyjnej ustalono z zarządcą drogi.

Odwołania od tej decyzji wniosły M. C. i D. M. żądając jej uchylenia. Zarzuty odwołujących sprowadzały się do twierdzenia, że niemożliwa jest zabudowa działki nr [...] z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej – ul. T. oraz ze względu na legalną zabudowę działki przy ul. T., na której ściana budynku z otworami okiennymi zlokalizowana jest w odległości około 50 m od działki nr [...]. W ocenie odwołujących się, pas terenu o szerokości 3 m nie może spełniać funkcji dojścia i dojazdu do planowanego budynku, w rzeczywistości działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż od drogi publicznej dzieli ją chodnik z przylegającymi trawnikami i krawężnikiem. W odwołaniu wskazano, że sporny pas stanowiący część działki nr [...] nie był i nie jest drogą, nie jest możliwe wykonanie zjazdu z drogi publicznej, który powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym szerokość jezdni nie mniejszą niż 3 m. Odwołujące się podkreśliły, że z regulacji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika jednoznacznie, że do budynku musi być zapewniony dojazd, który może odbywać się przez ciągi pieszo-jezdne oraz dojścia o określonych parametrach. Wymóg taki jest oczywisty, konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości, jak i podyktowana względami bezpieczeństwa, w tym zapewnienia dojazdu pojazdów ratowniczych.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że zachowano zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i jednorodzinna z usługami, a także spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2-5 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Przylega bowiem bezpośrednio do pasa drogowego ul. T. na odcinku o szerokości 3 m. W ocenie organu odwoławczego dla spełnienia przesłanki dostępności do drogi publicznej wystarczający był sam fakt bezpośredniego graniczenia działki objętej planowaną inwestycją z drogą publiczną bez względu na to, w jakich warunkach technicznych ona zachodzi. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej świadczy o istnieniu dostępu do drogi publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na wskazanej we wniosku nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w tym następnym postępowaniu, organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że mogą być one podnoszone na późniejszym etapie realizacji inwestycji, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze na powyższą decyzję M. C. zarzuciła

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej - od strony ulicy T.;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art.5 ust.1 lit. e ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż dla działki nr [...] nie sporządzono raportu wskazującego na następcze uciążliwości powodowane przez hałas i wibracje względem budynku posadowionego przez poprzedniego właściciela na działce [...] w odległości około 50 cm od wąskiego pasa gruntu o szerokości 3 m i długości ponad 28 m, którym działka [...] przylega za pośrednictwem chodnika z krawężnikiem i usytuowanego przy nim trawnika, które oddzielają wyżej wymieniony pas gruntu od drogi publicznej;

- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, iż dopiero wydanie pozwolenia na budowę obligować będzie inwestora do opracowania projektu obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości;

2. naruszenie art. 140 k.c. poprzez będące konsekwencją w/w decyzji rażące ograniczenie możliwości niezakłóconego korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości oraz rozporządzania nią skoro przepis wskazuje, iż wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego";

3. naruszenie zasad postępowania - w szczególności przepisu art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez nie zastosowanie się w najbardziej istotnych kwestiach do wskazań WSA w Gdańsku wyrażonych w kolejnych wyrokach: z dnia 19 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1016/05, z dnia 25 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 342/08 oraz z dnia 5 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 415/11.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje dostęp do drogi publicznej działki nr [...] twierdząc, że szerokość działki przylegającej do ulicy T. nie spełnia warunków technicznych dojazdu do nieruchomości. Skarżąca wskazała, że Gmina Miasto w obrębie W., [...], dysponuje również innymi działkami poza działką nr [...], które mają odpowiednie warunki do tego, ażeby zagospodarować je w planowany przez Gminę sposób. Według skarżącej działka nr [...] doskonale nadaje się na plac zabaw dla dzieci, który można zorganizować na tym terenie. Skarżąca wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego z dnia 24 marca 2009 r. w uzasadnieniu przyznaje, że omawiany wyżej pas gruntu nie może spełniać funkcji drogi dojazdowej, stąd obawy o stwarzane w ten sposób uciążliwości oraz ewentualne zagrożenia w postaci silnego natężenia uciążliwych dla mieszkańców posesji hałasów oraz naruszenia ich prywatności nie mogą być brane pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia wad postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 kwietnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] położonej w G. przy ul. T. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzje te wydane zostały po ponownym rozpoznaniu sprawy, w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 415/11, mocą którego uchylono wcześniejsze decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Związanie to, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ponownie procedując w tej samej sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu, co w rozpatrywanej sprawie zostało zrealizowane wbrew twierdzeniom skarżącej.

Organy orzekając ponownie po wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 415/11, usunęły rozbieżności w zakresie charakteru działki nr [...] wyjaśniając, że stanowi ona własność Gminy, co miało istotny wpływ na ocenę dostępności tej działki do drogi publicznej. Usunięto również sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie numerów działek, ich wielkości i położenia. Wskazać należy, że procedując w kontrolowanej sprawie organy administracji nie były związane w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach wydawanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 1016/05 i II SA/Gd 342/08, albowiem sprawy te dotyczyły warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w G. przy ul. T., czyli na działce przed jej podziałem m.in. na działkę nr [....].

Podstawą materialnoprawną orzekania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zasadę sformułowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi zatem uwzględniać obok chronionego interesu publicznego również prawo do ochrony własnych interesów prawnych osób trzecich ocenianych w kategoriach obiektywnych, czyli ochrony przed naruszeniem uprawnień wynikających z u.p.z.p. i z innych ustaw. Subiektywne przekonania osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem inwestycji planowanej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, Lex nr 48740).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzając je do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie, wydanie decyzji przez organ I instancji, było poprzedzone analizą funkcji terenu, a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Analiza funkcji terenu wskazuje jednoznacznie, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar analizowany został wyznaczony wokół działki inwestora zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (90 m), przy czym za front działki przyjęto granicę działki równoległą do ulicy T., leżącą w drugiej linii zabudowy tej ulicy.

Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że na tym obszarze występuje jednorodna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Główną funkcją terenu jest mieszkalnictwo oraz obsługa komunikacyjna terenów mieszkaniowych. Działka objęta planowaną inwestycją ma charakterystyczne położenie wewnątrz kwartału zabudowy jednorodzinnej. Specyfika tego położenia polega na tym, że główna część działki położona jest w drugiej linii zabudowy ulicy T., natomiast jedynie wąski pas tej działki o szerokości 3 m, jak ustalił organ, przylega bezpośrednio do ulicy T.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uwzględniły w przeprowadzonej analizie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasadnie uznały spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy planowanej inwestycji ocenianej z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wynika, że nowa zabudowa będzie mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/2011, Lexis.pl nr 8180673).

Tym samym stwierdzić należy, że rozpoznawanej sprawie organy orzekające, bazując na prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściły do realizacji inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora – Gminę uznając ją za zgodną z zasadami dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. To daje Gminie przyzwolenie na zgodną z prawem realizację planowanej zabudowy na warunkach określonych w decyzji. Tym samym argumenty skarżącej odnośnie możliwych alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej nie mogły zostać uwzględnione. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwym forum dla rozważań odnośnie celowości proponowanego przez właściciela sposobu zagospodarowania jego działki. W ramach obowiązującej wolności zabudowy to właściciel decyduje o sposobie wykorzystania swojej nieruchomości, co z punktu widzenia prawa ogranicza wyłącznie wzgląd na interes publiczny i interesy prawne osób trzecich. Jeśli z poszanowaniem tych interesów inwestor ma możliwości prawne realizacji zaplanowanej inwestycji to organy orzekające o warunkach zabudowy nie mają podstaw do ich odmowy (art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Skarżąca mogłaby zgłaszać alternatywne sposoby zagospodarowania działki nr [...] w toku prowadzonej przez gminę procedury planistycznej, gdzie wówczas również obywatele mogą wpływać na ustalenie określonego przeznaczenie terenu. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zmierza natomiast do zweryfikowania możliwości zabudowy nieruchomości w sposób zaproponowany przez inwestora. W tej sytuacji nie ma miejsca na rozważanie alternatywnych rozwiązań inwestycyjnych, albowiem inwestor zgłasza się do organu ze ściśle określoną koncepcją zainwestowania, którą zamierza zrealizować.

W ocenie Sądu, spełnione zostały również pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 u.p.z.p. do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarówno te, które nie były sporne, jak również ten, który stanowił główną oś sporu, tzn. dostępność działki nr [...] do drogi publicznej – ulicy T.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Wskazany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej.

Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wynika z tego, że w każdej rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, w tym z załącznika graficznego do analizy wynika, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Działka ta bowiem ma kształt prostokąta przylegającego do ul. T. za pośrednictwem pasa gruntu o szerokości 3 m. Pas ten stanowi integralną część działki nr [...], która nie ma statusu odrębnej drogi dojazdowej. Dojazd zatem do głównej części działki nr [...], na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny, odbywać się będzie przez pas tej działki prowadzący od ul. T. w głąb kwartału do drugiej linii zabudowy tej ulicy. Tego rodzaju okoliczności należało uznać za wypełniające definicję ustawową pojęcia "dostępu do drogi publicznej" o charakterze bezpośrednim.

Organ zasadnie uznał zatem, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, inwestor mógłby zabiegać w postępowaniu cywilnym o uzyskanie odpowiedniej służebności przechodu i przejazdu kosztem części nieruchomości sąsiednich.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej zawarte w u.p.z.p. dotyczy jedynie nieruchomości, a nie budynków planowanych na nieruchomości.

Pomimo tego, że według Sądu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów do nieruchomości i budynków, to wskazać należy, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422), pas działki nr [...] o szerokości 3 m przylegający bezpośrednio do ul. T. realizuje wskazany w tym przepisie parametr szerokości jezdni mogąc stanowić tym samym dojście i dojazd do pozostałej części działki, w tym planowanego budynku. Przepis ten stanowi bowiem, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Pojęcie "jezdni" użyte w powyższym przepisie odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Wymóg ten jest kompatybilny z parametrem szerokości przewidzianym dla zjazdu indywidulanego, o którym mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem zjazd indywidulany powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zatem szerokość pasa działki nr [...] przylegającego do drogi spełnia również wymogi szerokości jezdni dla zjazdu indywidulanego z drogi publicznej.

Zwrócić należy uwagę, że § 14 ust. 3 rozporządzenia stanowiąc, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m, reguluje wymogi dotyczące budynków wymagających dojazdów, przy czym wymóg taki wynikać musi z przepisów prawa.

W zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymogi w zakresie parametrów technicznych dróg pożarowych określone w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), nie miały do niej zastosowania. Budynek mieszkalny jednorodzinny zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Ten rodzaj budynków natomiast na podstawie § 12 tego rozporządzenia nie wymaga doprowadzenia do nich drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. Planowany budynek, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy bowiem do grupy wysokości budynków niskich (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Tego rodzaju budynki nie są objęte dyspozycją § 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W konsekwencji działki nr [...] nie dotyczy również wymóg § 13 ust. 1 rozporządzenia minimalnej szerokości drogi pożarowej, która powinna wynosić co najmniej 4 m.

Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 460), czyli takiego połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8). Przesądzenie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z ulicy T. na działkę inwestora nie powinno być przedmiotem orzekania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i uzgodnienia z zarządcą drogi. W rozpatrywanej sprawie wobec treści art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, Prezydent Miasta będący zarządcą drogi publicznej - ulicy T. nie był zobligowany jako organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do odrębnego uzgadniania w zakresie wymaganym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na marginesie jednak tych rozważań należy wyjaśnić, że w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji powinien wypowiedzieć się wyłącznie, co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie możliwości wyrażenia zgody na realizacje zjazdu mogą być przesądzane i muszą być właściwie uzasadnione w decyzji wydawanej w przedmiocie wyrażenia zgody na jego realizację wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1798/05, Lex nr 214355).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że możliwe uciążliwości związane z zainwestowaniem działki nr [...] przemawiały za uznaniem, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej posiada w świetle art. 28 k.p.a., oparte na treści art. 144 k.c. prawo do ochrony swego interesu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] przewidzianej w niewielkiej odległości od jej nieruchomości. Umożliwienie stronie udziału w postępowaniu zabezpiecza jedynie jej uprawnienia określone w art. 10 § 1 k.p.a., przewidującym zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Istnienie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza natomiast konieczności uwzględnienia interesu strony dopuszczonej do udziału w sprawie, bowiem co do zasady z art. 36 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy może wywoływać skutki polegające na uciążliwościach dla nieruchomości sąsiednich. Ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Wskazać należy, że pełnienie przez wąski pas gruntu funkcji dojazdu do planowanego na nieruchomości budynku nie świadczy o tym, że pas ten uzyska charakter działki drogowej. Na nieruchomości nie jest możliwie zrealizowanie drogi i nie jest to celem inwestora. Po pasie gruntu odbywać się będzie w przyszłości jedynie dojazd do położnego na nieruchomości budynku. W warunkach miejskich jest to sytuacja typowa i brak jest podstaw do uznania, by stan taki naruszał interesy właściciela nieruchomości, w szczególności w sytuacji, gdy budynek na tej nieruchomość jest zbliżony do granicy nieruchomości. W sprawie brak było zatem podstaw do dopuszczania dowodu z opinii biegłego na okoliczność związanego z przejazdem pojazdów hałasu, a organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, procedowały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i w prawidłowy sposób zastosowały przepisy u.p.z.p.

Uzasadniało to oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a jako bezzasadnej.