Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 484/11 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. S., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia M. S. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego wraz z garażem na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działka objęta wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], tym samym koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. nr 179, poz. 2632), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Dalej organ stwierdził, że w sprawie istotne jest położenie działki nr [...] w obrębie [...], nie zaś jej lokalizacja na terenie wsi [...]. Zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, zatem okoliczność, że w studium działka inwestora jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-usługową nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Dalej organ wywodzi, że planowana zabudowa ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stąd też nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych dotyczące budowy urządzeń wodnych czy też obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki.

Odnosząc się do § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że przesłanki tam wymienione muszą zostać spełnione kumulatywnie. Po pierwsze, teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, na analizowanym terenie dopuszczono możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Po trzecie, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Ponadto organ odwołał się do komentarza K. G. do art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Następnie stwierdził, że z mapy ewidencyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ortofotomapy umieszczonej na portalu internetowym "Geoportal" wynika, że na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa wsi [...]. Dalej stwierdził, że najbliżej położona zabudowa znajduje się na działkach, które nie sąsiadują bezpośrednio (nie przylegają) z działką o nr ew. [...], stąd niemożliwym stało się wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu powołanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. Organ uznał, że pojęcie działki przylegającej oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczącej z działką przeznaczoną do zainwestowania. W swoich rozważaniach organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że działki (nr [...] i [...]) należące do jednego właściciela i objęte jedną księgą wieczystą stanowią jedną działkę, która winna zostać oceniona jako zabudowana. Działka bezpośrednio przylegająca do działki skarżącej nie jest zainwestowana. Budynek jest posadowiony na działce nr [...], natomiast do działki objętej inwestycją przylega jedynie działka nr [...], która nie jest zabudowana. Odnośnie działki z drugiej strony tj. działki nr [...], organ stwierdził, że nie jest ona zabudowana, natomiast wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działki przyległe powinny być już zabudowane. Z tego względu organ I instancji uznał, że działki przylegające tj. o nr [...] i [...] aktualnie są niezabudowane obiektami budowlanymi.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że proponowana przez inwestora zabudowa działki nie stanowi uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego (§ 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia), jak również nie stanowi terenu dostępu do wód publicznych (§ 4 ust. 5 pkt 3 ww. rozporządzenia).

Z tych powodów organ uznał, że w sprawie nie mogą być zastosowane odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz.Urz.Woj.Warm.- Maz. nr 179, poz. 2632) poprzez ustalenie braku podstaw do zastosowania przedmiotowej podstawy prawnej oraz naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżącego, w sprawie powinno mieć zastosowanie odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego wyżej rozporządzenia. Z zaświadczenia wydanego w dniu 21 stycznia 2011 r. przez Urząd Gminy w Gietrzwałdzie wynika, że działki oznaczone nr [...] i [...] położone są w zwartej zabudowie wsi [...] zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Działka pod inwestycję znajduje się w zwartej zabudowie, tymczasem organ ocenił tę okoliczność jedynie na podstawie kopii mapy ewidencyjno-wysokościowej oraz portalu internetowego. Tym samym dokonano niewłaściwej oceny stanu faktycznego.

W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że pojęcie działki przylegającej oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym funkcjonuje pojęcie "działki sąsiedniej" i termin zawarty w rozporządzeniu Wojewody powinien być rozumiany w znaczeniu "działki sąsiedniej". To ostatnie pojęcie oznacza nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą - jak wynika z bogatej literatury i orzecznictwa, lecz również działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie.

Skarżąca stoi na stanowisku, że działką sąsiednią wobec działki stanowiącej jej własność jest działka nr [...] zabudowana domem mieszkalnym. Nadto działki nr [...] oraz [...] objęte są jedną księgą wieczystą, co oznacza, że tworzą jedną nieruchomość.

Na zakończenie podniesiono, że błędnie organ odwoławczy przyjął, że odstępstwo od zakazu zabudowy zawarte w § 4 ust. 5 pkt 1 odnosić się powinno do sytuacji, gdzie zostaną spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki, tj. położenie w zwartej zabudowie, uzupełnienie istniejącej zabudowy, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych. Prawodawca w przywołanym przepisie zawarł dwie okoliczności wyłączenia zakazu zabudowy. Pierwszy dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium, natomiast drugi dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11, uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Sąd stwierdził, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4 przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

Organ odmawiając uzgodnienia zasadnie, jeśli chodzi o zastosowanie przepisów, powołał się na zapisy rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji organy dokonały błędnej wykładni przepisów, mających zasadnicze znaczenie w sprawie. Powołane rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w § 4 ust. 1 pkt 8 wprowadziło zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony zakaz, bowiem stan faktyczny w sprawie polega na tym, że działka objęta projektem decyzji położona jest w pasie 100 m od linii rzeki [...]. Dalej dokonał prawidłowej analizy zarówno stanu faktycznego, jak również norm materialnych odnośnie tego, że nie występują odstępstwa od ustalonego zakazu zabudowy przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia Wojewody.

Natomiast, jak trafnie wywodzi skarżący, organy przyjęły wadliwą interpretację zapisu § 4 ust. 5 pkt 1. Przepis ten brzmi: "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych".

W ocenie Sądu wykładnia organu uznająca, iż do zastosowania powyższego przepisu konieczne jest wystąpienie kumulatywnie wszystkich wymienionych przesłanek nie jest możliwa do zaakceptowania. Otóż przepis powyższy przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie od tego czy będzie to uzupełnienie zabudowy oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Sąd podziela wywody organu, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Otóż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu w art. 61 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem "działka sąsiednia," jednak właśnie celowo prawodawca posłużył się w powoływanym rozporządzeniu innym terminem i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności przywołaną normą.

Za trafne Sąd I instancji uznał także ustalenia organu, że działka w rozumieniu rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna. Gdyby intencją owej regulacji było objęcie tym pojęciem szerszego terenu, na co wskazywała skarga, wówczas prawodawca użyłby terminu nieruchomość.

Sąd stwierdził, że organ trafnie ocenił drugą okoliczność wyłączającą zakaz zabudowy przewidzianą w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia jako nie mającą miejsca w przedmiotowej sprawie.

Następnie Sąd wskazał, że skoro przyjął interpretację powołanego przepisu polegającą na istnieniu dwóch odrębnych przesłanek, zasadniczego znaczenia nabiera pierwsza z okoliczności, a mianowicie czy działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że na tym terenie nie występuje zwarta zabudowa, a ustalenie takie poczynił w oparciu o kopię mapy oraz ortofotomapę w portalu internetowym, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenie wyraźnie nakazuje w tym zakresie odniesienie się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ tymczasem nie odniósł się do tego aktu, a jedynie stwierdził w innym fragmencie uzasadnienia, że studium nie stanowi obowiązującego prawa. W kontekście jednak zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tam zawartych zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Organ natomiast ustalenia swoje odniósł do innych dowodów, które nie mogły mieć tutaj znaczenia, nawet posiłkowo. Przepis wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar można traktować jako obszar zwartej zabudowy wsi [...]. W ocenie Sądu I instancji organy wbrew zasadom postępowania dowodowego nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, który winien zostać zgromadzony w tej konkretnej sprawie. Tym samym uchybiły przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

§ 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli postanowienia organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,

Ponadto z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez Sąd I instancji wykładnią ww. przepisu prawa materialnego oraz nie wskazano dlaczego takie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 107 K.p.a., poprzez niewykazanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył ww. przepisy K.p.a., a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego, poprzez zebranie materiału dowodowego z dokumentu, jaki w istocie stanowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gietrzwałd, zmienione uchwałą Nr XXXV/243/2008 z dnia 28 października 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd, tym samym naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstawy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony wnoszącej skargę kasacyjną, że zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach ww. przepisu Sąd I instancji prawidłowo wyróżnił istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy w tym względzie bowiem dokonać wyłączenie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Sąd I instancji dokonując wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia prawidłowo wyróżnił w tym przepisie dwie przesłanki, wskazując, że dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu, na który nie występuje zwarta zabudowa. Nie ulega wątpliwości, że analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka wyszczególniona przez Sąd I instancji ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Z powyższego wynika, że zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej wykładni, należy uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Sądowi I instancji nie można zarzucić, że poprzez wydanie zaskarżonego wyroku doszło do dokonania błędnej kontroli postanowienia organu administracji, w kontekście art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniami strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, a w szczególności tego, że nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez Sąd I instancji wykładnią ww. przepisu prawa materialnego oraz nie wskazano dlaczego takie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, Sąd dokładnie wskazał, z jakich względów wydał zaskarżony wyrok, tj. dokonując wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stwierdził, że organ administracyjny dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Wyróżnienie w tym przepisie dwóch przesłanek oznaczało to, że w niniejszej sprawie wymagane było dokładne ustalenie, czy działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Ponadto, bez znaczenia jest to, czy Sąd I instancji wskazał na konkretne reguły na jakich oparł swoje wnioskowanie. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że proces wykładni prawa nie może zostać przeprowadzony w sposób wybiórczy, ponieważ prawidłowy wynik wnioskowania może dać jedynie przeprowadzenie tego procesu w oparciu kolejno o dyrektywę językową, systemową i funkcjonalną. Jak wyżej wskazano, dokonanie wykładni w oparciu o ww. dyrektywy musiało dać wynik taki, jaki przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Po drugie, w związku z ww. oceną, Sąd I instancji wskazał, że ustalenia organu administracyjnego w tym zakresie nie były wystarczające z punktu widzenia zasady postępowania - prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Wykazując uchybienia organu właśnie w tym zakresie Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, co nie było przedmiotem oceny organu, a co w związku z obowiązującymi przepisami winno być przedmiotem takiej oceny. Mowa tu o ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do których organ w ogóle się nie odniósł. Uchybienia te były istotne w tym znaczeniu, że skoro zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje oceny działalności administracji publicznej, to Sąd I instancji nie mógł dokonać oceny tego co nie było przedmiotem działalności organu administracyjnego. W tym zakresie Sąd I instancji mógł jedynie wskazać na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co też uczynił, zawierając w uzasadnieniu stosowne wytyczne dla organu administracyjnego. Z tych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można było skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., ale również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 107 K.p.a. Zarzuty te należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.

Jak wynika z powyższego wywodu, skoro Sąd I instancji wskazał na istotne uchybienia prawa procesowego w zakresie tego, jakie dowody winny być przedmiotem wypowiedzi organu administracyjnego, to wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną brak było podstaw do uzyskania przez Sąd I instancji dowodów, które nie były przedmiotem oceny organu administracyjnego, a de facto ocena tych dowodów miała istotny wpływ na wynik postępowania nie przed sądem lecz przed organem administracyjnym. Jeszcze raz wskazania wymaga, że w tym zakresie Sąd administracyjny mógł stwierdzić jedynie uchybienia organu, natomiast nie mógł za organ formułować oceny, co też byłoby sprzeczne z funkcją kontrolną, jaką sprawuje sądownictwo administracyjne nad działalnością organów administracji publicznej. Z tego względu zarzut dotyczący naruszenia art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., a tym samym naruszenia art. 7 K.p.a., należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało uznać za błędnie sformułowany. Przepis art. 151 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie stanowił bowiem podstawy do orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, dlatego wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Ponadto jak wynika z przedstawionych powyżej wywodów Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł z powodów, jakie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, naruszyć art. 151 p.p.s.a. Dlatego zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.