Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2104/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 184 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. S.K. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 817/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. S.K. w [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 817/18, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez K. S. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Nadto zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 13 października 2017r. (w piśmie z dnia 11 października 2017 r.) [...] Spółka z o.o. S.K.A. w [...] (dalej: Spółka, inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i drobnego handlu w parterze, z wbudowanymi garażami, parkingami naziemnymi i podziemnymi (o wysokości do 21 m), drogami wewnętrznymi, budowlami (m.in. mury oporowe) wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i [...], składającej się z kilkudziesięciu działek szczegółowo we wniosku wymienionych. Inwestor wskazał, że przedsięwzięcie kwalifikuje się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. "b" i pkt 56 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2010 r.). Do wniosku dołączono m.in.: Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia (dalej: KIP) z dnia [...] października 2017 r., uproszczone wypisy z rejestru gruntów, dwie mapy wraz z legendami - z wyrysowanymi liniami wskazującymi teren realizacji przedsięwzięcia i przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (na jednej mapie wyrysowano czternaście budynków, na drugiej szesnaście), kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterach budynków, z garażami podziemnymi i naziemnymi, miejscami parkingowymi, drogami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu (m.in. mury oporowe) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz na części działek nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą (wymienione w tej decyzji działki pokrywają się z częścią działek wymienionych we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej); decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2017 r. częściowo reformatoryjną w odniesieniu do ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r.; dwa fragmenty nieopisanej mapy z wyrysowanymi "granicami terenu objętego wnioskiem".

Po wszczęciu postępowania, organ pierwszej instancji wystąpił do dyrektorów trzech Departamentów Urzędu Miejskiego w [...] (Gospodarki Komunalnej, Urbanistyki i Zarządu Dróg Miejskich) o wyrażenie opinii o przedsięwzięciu. Z udzielonych przez w/w jednostki informacji wynikało, że część działek objętych planowanym przedsięwzięcie jest usytuowana na terenie o wysokim poziomie wód gruntowych (tereny zalewowe w sąsiedztwie rzeki [...]) i istnieje duże ryzyko podtapiania nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie. Teren, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale znajduje się w granicach objętych uchwałą z dnia 27 października 2008 r. nr XXXIlI/396/08 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] i [...] w [...] (rejon ulic: [...],[...] i [...]); nieruchomość jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie uregulowanego fragmentu koryta rzeki [...] (działka nr [...]). Przedstawiona koncepcja zagospodarowania terenu przez wnioskodawcę nie jest zgodna z ustaleniami Studium w zakresie kształtowania funkcjonalnego terenu oraz konieczności ochrony sytemu przyrodniczego rzeki [...]. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich negatywnie zaopiniował propozycję układu komunikacyjnego inwestycji, w szczególności połączenie tylko jednym zjazdem z ulicą [...] będącą drogą krajową o dużym natężeniu ruchu w kierunku centrum miasta z [...].

W piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia o informacje szczegółowo wskazane i wymienione w tym piśmie w kilkudziesięciu punktach. Zakreślił termin do dnia 15 stycznia 2018 r. Uzupełnioną KIP Spółka złożyła w dniu 15 stycznia 2018 r. (k. 18 akt adm.). Wynika z niej, że zmniejszono powierzchnię łączną przedsięwzięcia z 8,5551 ha na 7,3148 ha oraz zmniejszono powierzchnię parkingów z 7 800 m2 (707 miejsc parkingowych) na 7 600 m2 (654 miejsca parkingowe).

Organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się o wyrażenie opinii dotyczącej przedsięwzięcia do Dyrektora Departamentu Urbanistyki i Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich UM w [...]. Dyrektor Departamentu Urbanistyki w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. (k. 26 akt adm.) wskazał uzupełniająco, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego obszar z zaplanowaną inwestycją ustalono linię zabudowy w odległości 90 m od rzeki [...]; na terenie nieruchomości położony jest rów melioracyjny ujęty w Opracowaniu ekofizjograficznym dla miasta [...] i wyrysowany na rysunku "Hydrografia"; w rejonie rowu znajduje się teren potencjalnego zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, zaś polityką przestrzenną miasta odnośnie rowów jest "renowacja rzek i rowów odwadniających w celu uzyskania właściwych parametrów technicznych". W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich ponownie negatywnie zaopiniował proponowaną obsługę komunikacyjną inwestycji z uwagi na duże natężenie ruchu ulicy [...].

Następnie organ pierwszej instancji, na podstawie art 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o opinię czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Zapytane organy wyraziły opinie, że nie istnieje taka potrzeba.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 11 października 2017 r. uzupełnionego w dniu 15 stycznia 2018 r. oraz w dniu 11 kwietnia 2018 r.:

- w punkcie I nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem,

- w punkcie II nałożył na inwestora obowiązek podjęcia określonych działań wymienionych w punktach 1 - 10: 1. wycinkę drzew prowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od 15 marca do 31 lipca; 2. wycięcie drzew i krzewów uwarunkować nasadzeniami zastępczymi zgodnie z projektem planu nasadzeń zastępczych przedłożonym do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w ilości 3 drzewa za jedno usunięte, 3. w celu minimalizacji wpływu planowanej inwestycji na stwierdzone w sąsiedztwie płazy prowadzić stałą obserwację obszaru w trakcie prowadzenia budowy i w razie potrzeby wstrzymać prace, uzyskać stosowne zezwolenia lub decyzję derogacyjną, 4. ze względu na ryzyko wystąpienia zalewania terenu inwestycji należy przewidzieć w projekcie budowlanym rozwiązania zabezpieczające przed zalewaniem (np. wały, skarpy), 5. w projekcie wyłączyć z zabudowy pas o szerokości co najmniej 100 m wzdłuż rzeki [...] i pozostawić jako teren zielony, 6. w przypadku konieczności odwodnienia wykopów pod fundamenty, należy wystąpić ze zgłoszeniem wodnoprawnym, 7. zachować istniejący rów jako otwarte urządzenie odwadniające, w celu jego odbudowy należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne, 8. zaprojektować obsługę komunikacyjną planowanego osiedla z uwzględnieniem budowy ulicy [...], 9. zaprojektować retencjonowanie wód opadowych i roztopowych, 10. nadmiar wód opadowych i roztopowych odprowadzić do kanalizacji deszczowej na warunkach określonych przez gestora sieci.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: K. S. i wnioskodawca - spółka [...].

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części:

- pkt II ppkt 2 dotyczącego wprowadzenia warunku wykonania nasadzeń zastępczych za wycięte drzewa i krzewy w ilości 3 drzewa za jedno usunięte oraz pkt II ppkt 5 dotyczącego wyłączenia z zabudowy pasa o szerokości co najmniej 100 m wzdłuż rzeki [...] i pozostawienia tego terenu jako terenu zielonego - w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji;

- punktu II ppkt 8 dotyczącego zaprojektowania obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla z uwzględnieniem budowy ulicy [...] i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że nakazało "zminimalizować uciążliwości związane z przemieszczaniem się nowych pojazdów poprzez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy";

-w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO zaakceptowało jako prawidłową, dokonaną na podstawie § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b, pkt 56 lit. b, ust. 2 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. przez organ I instancji, kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Wskazało, że organy opiniujące PPIS, RDOŚ oraz Dyrektor Zarządu Zlewni nie stwierdziły w sporządzonych opiniach konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Tę ocenę SKO podzieliło wskazując, że jest ona wynikiem analizy KIP oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie materiałów. Powołując regulacje art. 84 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wskazało, że w decyzji objętej odwołaniem określono warunki i wymagania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor uzyskał wcześniej decyzję z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, na podstawie której uzyskał następnie pozwolenie na budowę, jednakże decyzja z [...] września 2016 r. oraz kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia. Pierwotnie inwestycja obejmowała budowę od 6 do 12 budynków (inwestor uzyskał na nią pozwolenie na budowę), zaś obecnie zakłada budowę do 16 budynków, a więc obecnie inwestycja ma szerszy zakres. Zdaniem Kolegium decyzja pierwszoinstancyjną uwzględnia ewentualną kumulację oddziaływań. W ocenie SKO, dostrzeżono możliwość kumulacji inwestycji z już istniejącą zabudową sąsiednią ("kumulacja oddziaływań z sąsiednimi ulicami i wzrost poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza"), jednak nie jest to kumulacja polegająca na "ewentualnym powiązaniu z podobną inwestycją", bowiem "o kumulacji oddziaływań można mówić wówczas, gdy na danym terenie istnieje inna inwestycja - a nie podobna zabudowa mieszkaniowa, jak w niniejszym przypadku". Nieuniknione są, w ocenie Kolegium, emisja i występowanie innych uciążliwości związanych z przemieszczaniem się pojazdów nowych mieszkańców, jednak nie będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, zwłaszcza że inwestycja przewidziana jest na terenie zurbanizowanym, sąsiadującym z już istniejącą zabudową, zaś uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym zostaną zminimalizowane przez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy. W oparciu o informacje zawarte w KIP Kolegium uznało, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny rezerwatów przyrody i obszary chronione w ramach europejskiej sieci Natura 2000. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że pod względem hydrograficznym przedsięwzięcie znajduje się w zlewni powierzchniowej rzeki [...], stanowiącej lewobrzeżny dopływ [...], w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) Regionu Wodnego Środkowej [...] "[...]" kod [...], której status określono jako silnie zmieniona część wód, stan oceniony został jako zły, a z oceny stanu wynika, że jest ona zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Celem środowiskowym w tym przypadku, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 911) jest głównie osiągnięcie dobrego stanu lub potencjału ekologicznego i utrzymanie dobrego stanu chemicznego. Jak wskazał organ, w zlewni [...] "zidentyfikowana została w głównej mierze presja komunalna oraz niska emisja, z tego względu w programie działań zaplanowano działanie obejmujące przegląd pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przez użytkowników zlewni [...] z uwagi na zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych, mające na celu szczegółowe rozpoznanie i w rezultacie ograniczenie presji komunalnej tak, aby możliwe było osiągnięcie wskaźników zgodnych z wartościami dobrego stanu. Z uwagi jednak na czas niezbędny dla wdrożenia tych działań, a także okres niezbędny, aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027". Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji rozważył czas niezbędny do wdrożenia tych działań, a następnie konkretnych działań naprawczych, a także okres niezbędny aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, przy czym dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027. Także Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie będzie położone w obrębie jednolitej części wód podziemnych [...], której stan oceniony został jako dobry, a z oceny wynika, że jest ona niezagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. W ten sposób, uwzględniono powodowaną przez inwestycję presję komunalną. Następnie Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera niezbędne wymagania wynikające z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, w szczególności informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Rozważono powiązania z innymi przedsięwzięciami (w tym kumulację oddziaływań), kwestię różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych (wskazano ilość wykorzystywanych wody i innych surowców na etapie realizacji i eksploatacji), emisję i występowanie innych uciążliwości, ryzyko wystąpienia poważnych awarii i katastrof w szczególności ze względu na bliskie sąsiedztwo rzeki [...]. Zaprojektowano zabezpieczenia w postaci wałów i skarp ochronnych, odniesiono się do zagrożenia zdrowia ludzi wynikającej z emisji. Ustalono, że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających ryzyko poważnych awarii. Dalej wskazało, dokonując oceny jednego z zarzutów podniesionych w odwołaniu, że brak jest przepisów prawa, które nakazywałyby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko tylko z uwagi na skalę powierzchniową przedsięwzięcia (całkowita powierzchnia zabudowy 7, 3148 ha, powierzchnia parkingów 3, 8 ha). Kolegium nie podzieliło stanowiska, jakoby ocena powinna być przeprowadzona z uwagi na kilkakrotnie przekroczone normy przewidziane przepisami prawa dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W zakresie, w jakim SKO uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji orzekając reformatoryjnie wskazało, że przepis art. 84 ust. 1 i 1a ustawy środowiskowej umożliwia wprowadzenie do decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko warunków lub wymagań oraz nałożenia określonych obowiązków. Kolegium zakwestionowało jednak możliwość nałożenia na tej podstawie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych wynikających z przepisu art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "a". Podobnie SKO nie zgodziło się z nałożeniem na inwestora obowiązku zapewnienia obsługi komunikacyjnej z uwzględnieniem budowy ulicy [...], bowiem dla zapewnienia celów środowiskowych wystarczające jest nałożenie obowiązku zaprojektowania ciągów komunikacyjnych i wjazdów zapewniających płynność ruchu, zaś na etapie decyzji środowiskowej nie musi być jeszcze znane położenie konkretnych zjazdów, zwłaszcza, że decyzje w tym zakresie podejmą organy orzekające na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. S.. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 63 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez ich błędną wykładnię co skutkowało odstąpieniem od przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, pomimo istnienia przesłanek do jej sporządzenia. Zdaniem wnoszącego skargę analiza cech planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej świadczy jednoznacznie o konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej. Skarżący zacytował fragmenty uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której organ wskazał, że realizacja inwestycji może przyczynić się do kumulacji oddziaływań, spowoduje znaczne zwiększenie ruchu drogowego, wpłynie negatywnie na płynność ruchu, a co za tym idzie zwiększenie emisji substancji do powietrza. Inwestycja będzie stanowić jeden z lokalnych czynników wpływających na zmianę klimatu, mogą wystąpić negatywne oddziaływania związane z prowadzeniem prac budowlanych, wystąpią emisje substancji do powietrza i emisje hałasu, istnieje ryzyko podtopienia. Omawiany teren znajduje się w zasięgu potencjalnego zalewu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1 %, istnieje zagrożenie ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. O konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko świadczy zdaniem wnoszącego skargę również skala przedsięwzięcia i zakres zajmowanego terenu, bowiem wartości charakteryzujące przedsięwzięcia stanowią w przybliżeniu odpowiednio trzyipółkrotność i siedmiokrotność minimalnych wartości, w przypadku których prawodawca przesądził o zaliczeniu ich do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej wynika, że już sama tylko realna możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych obligatoryjnie powinna skutkować stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Takie realne niebezpieczeństwo istnieje, zdaniem skarżącego, w przypadku spornej inwestycji, skoro znajduje się ona w obrębie Jednolitej Części Wód Powierzchniowych Regionu Wodnego [...][...] o silnie zmienionej części wód, o stanie określonym jako zły oraz stwierdzonym ryzyku nieosiągnięcia celów środowiskowych, dla której ustalono odstępstwo w postaci przedłużenia terminu osiągnięcia celu środowiskowego z uwagi na konieczność ograniczenia presji komunalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 817/18 uznając skargę za uzasadniona uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Nadto zasadził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy bezsporna jest kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na: powierzchnię zabudowy inwestycji w jej części mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturę zaplanowane na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt 53 lit. "b" rozporządzenia z 2010 r. - powyżej 2 ha przy zaplanowanej 7,3148 ha); z uwagi na powierzchnię użytkową w części obejmującej garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów (§ 3 pkt 56 lit. "b" rozporządzenia z 2010 r. – powyżej 0. 5 ha przy zaplanowanej 3,8 ha) oraz z uwagi na przebudowę linii elektroenergetycznej (§ 3 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r.).

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, jeśli taki obowiązek zostanie stwierdzony w postanowieniu organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podejmując postanowienie na podstawie art. 63 ust. 1, organ ten jest zobowiązany do łącznego uwzględnienia kryteriów wymienionych w punktach 1-3 tego przepisu. Jednym z podlegających uwzględnieniu kryteriów w ramach usytuowania przedsięwzięcia jest wpływ na wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. k). Dla tego elementu środowiska ustawodawca dodatkowo zindywidualizował warunki, w jakich nie można poprzestać jedynie na jego uwzględnieniu i rozważeniu (rozpoznaniu, informacyjnym wskazaniu, ocenie), ale należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Wynika to wprost z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym jeśli z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja przedsięwzięcia może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, to organ nie ma wyboru odnośnie tego, czy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko czy też nie, ale przeprowadzenie tej oceny staje się jego obowiązkiem. Zdaniem Sądu, nie wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, jak też nie wynika z uzasadnienia postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, że organy kontrolowały przedstawiony przez inwestora materiał dowodowy w kontekście powyższej regulacji. Przede wszystkim podstawowy dokument w sprawie przedkładany przez inwestora, czyli Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, ani w wersji pierwotnej, ani w wersji uzupełnionej nie zawiera odniesienia do osiągnięcia celów środowiskowych na obszarze dorzecza, na którym zaplanowano inwestycję. Brak jest danych, o których mowa w art. 62a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy środowiskowej. Informacja o wystąpieniu ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych dla [...], w obrębie której ma się znajdować przedsięwzięcie, wynika wprost z opinii Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 26 marca 2018 r. Nie jest to zatem przypuszczenie czy przewidywanie wyinterpretowane przez skarżącego z całokształtu okoliczności sprawy, ale ustalony i wykazany fakt, zidentyfikowany przez uprawniony i wyspecjalizowany organ. Co prawda organ Wód Polskich w konkluzji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego konkretnego spornego przedsięwzięcia, jednakże organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie jest taką opinią bezwzględnie związany. Organ opiniujący wskazał, że głównym powodem ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych (dobry potencjał ekologiczny i utrzymanie dobrego stanu chemicznego) jest presja komunalna i niska emisja, zaś osiągnięcie wartości dobrego stanu wymaga przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, szczegółowego rozpoznania i w efekcie ograniczenia presji komunalnej oraz podjęcia działań naprawczych. Osiągnięcie dobrego stanu zostało przesunięte na rok 2027. Przy tak sformułowanych przesłankach ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie dostrzegł i nie podjął próby wyjaśnienia, w jaki sposób ta konkretna, sporna w sprawie niniejszej inwestycja wpłynie na ujawnione ryzyko, tzn. czy je zwiększy, czy zmniejszy, czy zakres inwestycji pozostaje bez wpływu na osiągnięcie celów środowiskowych. Jest to istotne, zwłaszcza że skala przedsięwzięcia jest bardzo duża. Nadto, w opinii Wód Polskich wskazano, że osiągnięcie celów środowiskowych będzie możliwe przy podjęciu konkretnych działań mających na celu przede wszystkim ograniczenie presji komunalnej. W przypadku spornej inwestycji mamy do czynienia ze zwiększeniem presji komunalnej a nie jej zmniejszeniem. Wystąpiła zatem sytuacja, w której żaden z organów orzekających w sprawie, w tym organ opiniujący Wód Polskich, nie wypowiedział się w jaki sposób ta konkretna inwestycja ma wpływ na osiągnięcie celów środowiskowych.

Zdaniem Sądu, powyższe zaniechanie stanowi naruszenie w zakresie pełnego wyjaśnienia sprawy, niezbędnego do zastosowania lub niezastosowania art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji ma wpływ na wynik sprawy, bowiem od wyniku dodatkowych wyjaśnień zależy obowiązek lub brak obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W dalszej części uzasadnienia Sąd uznał również za niewyczerpującą dokonaną przez organy ocenę przesłanki kumulowania się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej) oraz uznania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko z jednoczesnym brakiem uzasadnienia dlaczego w takim przypadku z oceny oddziaływania na środowisko zrezygnowano. Przyznaniu możliwości wystąpienia kumulacji nie towarzyszyła ocena organu pierwszej instancji, czy istnieje z uwagi na tę kumulację obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co było obowiązkiem organu wynikającym z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Z kolei rozważania organu odwoławczego w materii kumulacji nie tworzą jasnej i spójnej całości. Zdaniem Sądu, po pierwsze nie jest jasne, jakie konkretnie kumulację organ miał na myśli, jakie konkretnie ma być jej źródło (czy chodzi o kumulację z ruchem komunikacyjnym związanym z sąsiednią zabudową mieszkaniową, czy też Kolegium miało na uwadze kumulację oddziaływań ruchu komunikacyjnego inwestycji z bezpośrednio sąsiadującą z inwestycją drogą krajową o dużym natężeniu ruchu). Nie zostało sprecyzowane, czy organ rozważa kumulację inwestycji czy kumulację oddziaływań (hałas, spaliny, emisja innych substancji do powietrza). Zdaniem Sądu, co trafnie wskazał skarżący, skumulowane oddziaływanie należy badać w połączeniu z innymi oddziaływaniami dotyczącymi tych samych zasobów lub (a także) przedmiotów oddziaływania. Skumulowanie dotyczy więc oddziaływań a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, skala przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu oraz ich wzajemne proporcje mają znaczenie dla oceny, czy skumulowane oddziaływanie wystąpi i z jakim rodzajem oddziaływania - mając na uwadze obszar sąsiedni (droga krajowa, ruch komunikacyjny związany z sąsiednią zabudową). Tymczasem ani z KIP, ani z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, na podstawie jakich konkretnych danych stwierdzono, że możliwa kumulacja jest takiej skali, że nie będzie ponadnormatywna i oceny środowiskowej nie wymaga. Tymczasem skoro KIP zawiera informacje o możliwym natężeniu ruchu i jego parametrach występujących na terenie planowanego przedsięwzięcia (w zakresie emisji hałasu i substancji do powietrza), to możliwa staje się ocena kumulacji tego oddziaływania z oddziaływaniem występującym w sąsiedztwie.

W dalszych rozważaniach Sąd wskazał, że z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, występujące ryzyko podtopienia, zaplanowanie inwestycji w bliskiej odległości od rzeki, które to informacje wynikają ze zgromadzonych podczas postępowania administracyjnego dokumentów, w tym z opinii Wód Polskich organy nie rozważyły wystąpienia do inwestora o uzupełnienie wniosku o decyzję środowiskową oraz KIP o sposób zabezpieczenia budynków mających być położonych w sąsiedztwie rzeki [...] i rowu odwadniającego, sposoby zabezpieczenia dróg dojazdowych i miejsc postojowych na wypadek powodzi i wezbrania rzeki oraz wody w rowie.

Wyłącznie wyjaśnienie o posadowieniu budynku na wyższej rzędnej i wykonaniu skarp jest zbyt ogólne dla właściwego zidentyfikowania zagrożenia.

Zdaniem Sądu ocena, czy w sposób uzasadniony odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie może pomijać koncepcji zagospodarowania i kierunków rozwoju tego terenu zidentyfikowanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W zakresie warunków środowiskowych, przyrodniczych i ekofizjograficznych Studium wraz z opracowanymi dla niego dokumentami jest dowodem kompleksowo wskazującym uwarunkowania istniejące i kierunku rozwoju. Z akt wynika, że pewne rozwiązania Studium zostały uwzględnione (np. konieczność odbudowy rowu odwadniającego - vide s. 7 decyzji pierwszoinstancyjnej), inne jednak nie (w zakresie wyłączenia z zabudowy określonej szerokości pasa wzdłuż rzeki [...]). Tymczasem w przypadku pasa wyłączonego z zabudowy należało mieć na uwadze, że nie chodzi wyłącznie o wskazanie dopuszczalnej linii zabudowy i zachowanie pewnego układu przestrzennego (to oczywiście może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy), ale chodzi o wprowadzenie i zachowanie szerszej koncepcji systemu przyrodniczego miasta (obszaru o funkcji ekologicznej wzdłuż rzeki [...]), co ma znaczenie z punktu widzenia uwarunkowań środowiskowych (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. "g", pkt 2 lit. "h", pkt 3 lit. "d", "e" ustawy środowiskowej). Powinno zatem zostać wyjaśnione, czy sygnalizowana przez komórki Urzędu Miejskiego w [...] konieczność zachowania zakazu zabudowy wzdłuż rzeki [...] wpisuje się w koncepcję szerszego, miejskiego systemu przyrodniczego wzdłuż tej rzeki. Jeśli tak, to stosowne ujęcie tej okoliczności w decyzji środowiskowej jest niezbędne, zaś pozostawienie decyzji w tym zakresie organom wydającym warunki zabudowy byłoby nieprawidłowym zaniechaniem i niewypełnieniem funkcji, jaką decyzja środowiskowa ma pełnić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd nakazał organom uwzględnienie wyżej wskazanej oceny prawnej, uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku przez Sąd wskazanym oraz wydanie rozstrzygnięcia mając na uwadze funkcję decyzji środowiskowej, cele oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. S.K.A. w [...] wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez stwierdzenie przez Sąd, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pomijać koncepcji zagospodarowania i kierunków rozwoju terenu zidentyfikowanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w sytuacji gdy weryfikacja zagospodarowania przestrzeni nie może się oprzeć ani na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani na innym dokumencie potwierdzającym faktyczny sposób użytkowania działki w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji objętym wnioskiem;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien oddalić skargę;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało uwzględnienie skargi, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem postanowień kwestionowanej decyzji organu I i II instancji;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji, która w dużej części opierała się na powtórzeniu argumentacji podniesionej w skardze - bez własnej, dogłębnej analizy zarzutów;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się:

- w błędnym stanowiska Sądu w zakresie oceny okoliczności sprawy w kontekście treści art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej t.j. "uzyskania stanowiska Wód Polskich odnośnie konkretnej inwestycji jako mogącej spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych", w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 ustawy środowiskowej, organ zasięgający opinii przedkłada m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, zatem organ opiniujący wypowiedział się w stosunku do konkretnej inwestycji, a nie jakiejkolwiek inwestycji, jak to się wydaje sugerować Sąd;

- opieraniu się na niedozwolonych przypuszczeniach i domysłach przejawiających się w stanowisku, że niezbędne są dodatkowe wyjaśnienia i uzyskanie stanowiska Wód Polskich odnośnie zamierzonej inwestycji jako mogącej spowodować "nieosiągnięcie celów środowiskowych", w sytuacji gdy, jak wskazuje sam Sąd, organ Wód Polskich, merytorycznie właściwy do wypowiadania się w zakresie swoich kompetencji, w opinii wydanej na potrzeby prowadzonego postępowania środowiskowego nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Celem środowiskowym w tym przypadku, jak wskazał organ I instancji, jest głównie osiągnięcie dobrego stanu lub potencjału ekologicznego i utrzymanie dobrego stanu chemicznego, w zlewni [...] zidentyfikowana została w głównej mierze presja komunalna oraz niska emisja, z tego względu w programie działań zaplanowano działanie obejmujące przegląd pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przez użytkowników zlewni. W świetle powyższego organ rozpatrzył pro- środowiskowe zagospodarowanie wód deszczowych oraz to, że ścieki bytowe będą odprowadzane do kanalizacji miejskiej, a obowiązek podjęcia działań unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej został nałożony na Inwestora w sentencji decyzji z 31 lipca 2018 r.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § k.p.a. kpoprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji na podstawie błędnego przyjęcia, iż organ naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w jego całokształcie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki uzasadnienia decyzji, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności w sytuacji gdy:

- organy opiniujące t.j. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] oraz Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako merytorycznie właściwe wyraziły opinie, że nie istnieje potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a ich stanowisko miało wpływ na rozstrzygnięcie organu I i II Instancji i zostało uwzględnione w uzasadnieniach decyzji;

- organ I i II instancji dokonał identyfikacji możliwości kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydając postanowienie, w którym nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ostatecznej zaś oceny kwestii kumulującego się oddziaływania dokonano w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji;

- zakaz zabudowy wzdłuż rzeki [...] przez wyłączenie z zabudowy określonej szerokości pasa nie jest uzasadnione funkcją ekologiczną terenu położonego wzdłuż rzeki, a w prowadzonym postępowaniu zostało ustalone, że przy planowanym użytkowaniu terenu, walory przyrodnicze i krajobrazowe nie zostają zagrożone, co zostało wyrażone m.in. w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - wyspecjalizowanego organu opiniującego w zakresie ochrony środowiska, na której to zostały oparte rozstrzygnięcia organu I i II instancji;

- stwierdzenie, że organ właściwy do zbadania decyzji środowiskowej powinien rozważyć wystąpienie do inwestora o uzupełnienie wniosku, ze względu na to, że posadowienie budynku na wyższej rzędnej i wykonanie skarp ze względu na warunki hydrograficzne — wysokiego poziomu wód gruntowych jest zbyt ogólne dla właściwego zidentyfikowania zagrożenia, a Sąd nie wskazuje dlaczego powziął takie wątpliwości. W prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że teren nie jest zagrożony powodzią, a w zakresie płytkiego zalegania wód gruntowych wskazano na obowiązek wykonania odwodnienia wykopów pod fundamenty, zgodnie z opinią organu Wód Polskich, a ze względu na ryzyko wystąpienia zalewania terenu inwestycji przewidziano, że w projekcie budowlanym Inwestor ujmie rozwiązania zabezpieczające przed zalewaniem, zatem w/w zagrożenie nie zostało niezidentyfikowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami takiego planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Nie uprawnionym jest zatem formułowanie wymogu, aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się także pod kątem zgodności z uchwalonym dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obejmującego między innymi teren na którym ma być ewentualnie realizowane objęte wnioskiem przedsięwzięcie, Sąd I instancji nie nakazał zbadania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego studium, a tym bardziej nie uzależnił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od uprzedniego stwierdzenia takiej zgodności. Z rozważań Sądu I instancji (k. 23 uzasadnienia) wynika, że w zakresie warunków środowiskowych, przyrodniczych i ekofizjologicznych studium wraz z opracowanymi dla niego dokumentami może być dowodem wskazującym między innymi na istniejące w tym zakresie uwarunkowania, które z kolei mogą być przydatne do stwierdzenia przez właściwy organ konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać, według kryteriów określonych w art. 63 ustawy środowiskowej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nakazał zbadać zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami studium i uzależnił od tego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co uzasadniałoby stwierdzenie wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia zdaniem skarżącego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów nakazuje sądowi wydanie wyroku w oparciu o akta sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe, czyli materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt II FSK 113/05), jak i przedstawione sądowi akta administracyjne zawierające materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie opiera się w dużej części na powtórzeniach argumentacji zawartej w skardze, z motywów w nim zawartych nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem zakwestionowanych decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty nie zostały bliżej uzasadnione, nie wykazano przede wszystkim jakie ewentualnie te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji powoływał się na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej. Uwzględnił nie tylko dołączoną do wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, ale także dokumenty dyrektorów trzech departamentów Urzędu Miejskiego w [...] tj. gospodarki komunalnej, urbanistyki i dróg miejskich, zawierające informacje o środowisku, na którym przedsięwzięcie ma być realizowane, jak i również opinie w przedmiocie czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Powyższy materiał dowodowy poddał ocenie, którą następnie przedstawił w uzasadnieniu wyroku. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne stanowią zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie próbę podważenia powyższej oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, które np. zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że podstawą uchylenia zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji wraz z postanowieniem Prezydenta Miasta [...], było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dotyczących konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o art. 63 ustawy środowiskowej. Dotyczyło to przede wszystkim należytego zbadania przesłanki kumulowania się oddziaływania (art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy), zaniechania zbadania czy realizacja planowanego przedsięwzięcia niesie za sobą ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania w jednolitej części wód powierzchniowych Regionu Wodnego [...] "[...]" o statusie: silnie zmieniona część wód, o złym stanie zagrożonym ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych w związku z presją komunalną, jakie niewątpliwie niesie planowane przedsięwzięcie polegające na budowie osiedla domów wielorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki należącej do tego obszaru (art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy) i brak związanych z tym niebezpieczeństwem jakichkolwiek ustaleń w złożonej Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia. Sąd jednoznacznie wskazał, że brak w tym zakresie ustaleń stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 jak również art. 80 k.p.a., albowiem ocena dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy nie jest kompletna. Nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia uzasadnienia odwoływanie się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę we wniesionej skardze, jeżeli jest ono podzielane przez sąd orzekający i znajduje w całości potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stanowi ono uzupełnienie stanowiska sądu. Zbędnym wydaje się uzupełnianie wcześniej przedstawionej już argumentacji w danej sprawie, skoro dotychczasowa jest spójna i kompletna.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające organy obu instancji przeprowadziły z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oraz z naruszeniem nałożonego w art. 77 § 1 k.p.a. na organy administracji obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dotyczy to, jak już wyżej wskazano, braku dostatecznego wyjaśnienia przesłanki kumulacji oddziaływania, jak i zagrożenia nieosiągnięcia celów środowiskowych związanych z jakością wód i związana z tymi okolicznościami konieczność rozważenia przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodzić się należy, że stroną skarżąca, że takie organy merytoryczne jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], jak i Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w przestawionych opiniach nie stwierdziły konieczności sporządzenia takiej oceny. Należy jednak stwierdzić, iż ustawodawca nie przewidział związania organu orzekającego opiniami organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Podjęcie decyzji w przedmiocie konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało pozostawione przez ustawodawcę organowi orzekającemu. Przedstawione przez organy w tym przedmiocie opinie podlegają ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym o ile organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany do zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 64 ust. 3 ustawy środowiskowej, to tymi opiniami nie jest związany i do niego należy ostateczna ocena w oparciu o te opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej kryteria, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 810/17). Sąd I instancji kwestionując w tym zakresie stanowisko organów zasadnie zwrócił uwagę na brak należytego rozważenia przesłanki kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co wynika z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wykazał dlaczego uznał, że rozważania organu odwoławczego w tej części nie tworzą jasnej i spójnej całości, a którą to ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Dokładnego wyjaśnienia wymaga również ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych związanych z jakością wód na obszarze dorzecza, na którym zaplanowano realizację przedsięwzięcia. Jak już wskazano złożona Karta Informacyjna Przedsięwzięcia nie zawiera w tym przedmiocie wymaganych informacji, o których mowa w art. 62a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy środowiskowej tj. o rozwiązaniach chroniących środowisko i rodzajach oraz przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko. Należy nadto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że jego realizacja może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Ustawodawca posłużył się zwrotem "może spowodować" , a nie spowoduje, stąd należy przyjąć, że już sama tylko realna możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych obligatoryjnie powinna skutkować stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzjach obu organów, jak i w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, brak jest takiej oceny, która by odpowiadała takim kryteriom. W opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na takie ryzyko się wskazuje między innymi z uwagi na fakt zlokalizowania planowanej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie rzek [...] i związanej z tą zabudową presją komunalną. Z drugiej strony organ ten w przedstawionej opinii stwierdził, że nie zachodzi konieczność sporządzenia opinii o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że teren jest zagrożony zalewaniem, podtopieniami między innymi z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych i są to grunty zalewowe (np. pismo Dyrektora Departamentu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 2 listopada 2017r.), podczas gdy w opinii Dyrektora Zarządu Zlewni PGW stwierdza się, że teren nie jest zagrożony powodzią. Organy nie wypowiedziały się jak ewentualnie, na tereny sąsiadujące z terenem, na którym przedsięwzięcie ma być realizowane, wpłyną wprowadzone zabezpieczenia przed zalewaniem i podtopieniami. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na charakter terenu objętego przedsięwzięciem, planowanym podniesieniem rzędnych i wykonania urządzeń odwadniających oraz skali przedsięwzięcia (obszar, rodzaj i wielkość zabudowy itp.). Te sprzeczności i nasuwające się wątpliwości nie zostały w sprawie wyjaśnione, a zajęte stanowisko w sposób należyty uzasadnione. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że wypowiadając się w przedmiocie kumulacji oddziaływania, związanej przede wszystkim z ruchem, organy stwierdziły, że możliwa jest kumulacja w takiej skali, że nie będzie ponadnormatywna i oceny środowiskowej nie wymaga, jednak nie wykazały w oparciu o jakie dane zajęły takie stanowisko. Brak wskazania w oparciu o jakie przesłanki, dane organy zajęły takie stanowisko czyni niemożliwym jego weryfikację, a tym samym należy uznać je co najmniej za przedwczesne. Wskazać również należy, że sam fakt zidentyfikowania określonego zagrożenia i nałożenie przez organ obowiązku wykonania odpowiedniego zabezpieczenia np. przed zalewaniem, nie oznacza braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265).