Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1501/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50, art. 51 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 818/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r. znak: WOP.7721.124.2020.EL w przedmiocie niestwierdzenia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 818/20 w wyniku rozpoznania skargi A. B. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 4 września 2020 r. nr WOP.7721.124.2020.EL oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kwidzynie (dalej: PINB) z 10 lipca 2020 r. nr PINB.5160.3.2020.KM w przedmiocie niestwierdzenia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 27 stycznia 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy ścian zewnętrznych elewacji frontowej i tylnej budynku nr [...] położonego na działce nr ew. [...] przy ul. X. w K., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 10 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., orzekł o braku podstaw do wydania J. R. i K. R. nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej przebudowy ścian zewnętrznych elewacji frontowej i tylnej budynku nr [...] polegającej na zmianie otworów okiennych w poziomie parteru i piwnicy tego budynku. Uzasadniając powyższą decyzję, PINB przywołał ustalenia wynikające z kontroli lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. X. [...]. Wskazują one na to, że pod lokalem mieszkalnym nr [...] znajduje się kondygnacja podziemna, do której jest dostęp z części mieszkalnej (schody wewnętrzne) znajdującej się na parterze budynku. W pomieszczeniu kondygnacji podziemnej stwierdzono, że ściana zewnętrzna od strony elewacji frontowej posiada otwór okienny o wymiarach 80/200 cm, który powstał w wyniku zamurowania dolnej części otworu wejściowego do zakładu [...]. Ponadto, stwierdzono również, że wysokość otworu okiennego od strony elewacji tylnej w poziomie parteru została zmniejszona o 20 cm. Obecnie otwór ten posiada wymiary 80/120 cm, a pierwotna wysokość otworu okiennego wynosiła 140 cm. W ocenie PINB, zmniejszenie wielkości otworów okiennych ma charakter przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku, a zatem w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., roboty te wymagały zgłoszenia. Organ wskazał, że w sprawie odwołać się równocześnie należy do treści art. 39 ust. 3 p.b., wobec ustalenia, że budynek przy ul. X. [...] został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [...]. W toku wdrożonej procedury legalizacyjnej PINB postanowieniem z 18 lutego 2020 r. nałożył na J. R. i K. R. obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego zgodności zrealizowania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, a także uzgodnienia robót budowlanych z właściwym organem ochrony zabytków i po stwierdzeniu, że wezwanie to strony wykonały, po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją uznał, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania zostały wykonane prawidłowo i nie ma potrzeby nakładania na inwestora określonych obowiązków celem doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez A. B. (współwłaściciela budynku nr [...]) dotyczących braku zgody na zmianę wielkości otworów okiennych, PINB wskazał, że obowiązek badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest niezgodny z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Nie uwzględniając odwołania A. B., PWINB decyzją z 4 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od tego, czy wykonane samowolnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też w ogóle były zwolnione z takiego obowiązku, mogą podlegać ocenie w trybie art. 50-51 p.b., zasadne zatem było wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując analizy zebranego materiału dowodowego podziela stanowisko PINB o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 p.b. PWINB stwierdził, że przedłożona ocena techniczna wykazała prawidłowość wykonania robót budowlanych z punktu widzenia wymogów technicznych, a właściwy organ ochrony zabytków uzgodnił wykonane roboty. Odnośnie do braku zgody współwłaścicielki na wykonanie robót budowlanych PWINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zachodzi rozbieżność co do konieczności lub braku obowiązku oceny przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę zakres zrealizowanych robót budowlanych oraz fakt, że utrzymanie i wymiana okien należy do właścicieli lokali mieszkalnych oraz mając na uwadze rozbieżność orzeczeń w tej sprawie organ odwoławczy, jak wskazał, postanowił uznać rozstrzygnięcie PINB za prawidłowe.

A. B. złożyła skargę na powyższą decyzję PWINB, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez uwzględnienie jedynie zapewnienia warunków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w sytuacji, gdy badaniu powinny podlegać również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a więc wykonanie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przypadku przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z.; błędne odczytanie przez organ ustaleń planu miejscowego i przyjęcie, że ochronie konserwatorskiej nie podlega elewacja przedmiotowego budynku; uznanie, że zmiana wielkości otworów okiennych oraz likwidacja otworu drzwiowego na ścianie zewnętrznej budynku nie stanowi ingerencji w jego konstrukcję przeznaczoną do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej; 2) art. 36 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że przeprowadzone roboty nie doprowadziły do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru; 3) art. 36, art. 50 i art. 51 p.b. poprzez błędne ustalenie, że na przeprowadzenie przedmiotowych prac na zabytkowej elewacji nie trzeba było uzyskać pozwolenia konserwatora w formie decyzji administracyjnej; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi pozostają zasadne. Sąd I instancji wyjaśnił, że z ustaleń faktycznych organu wynika, iż otwór okienny w zewnętrznej ścianie frontowej budynku o wymiarach 80/200 cm powstał w wyniku zamurowania dolnej części otworu wejściowego do zakładu [...] w poziomie piwnicy. Konfrontacja zdjęć z portalu "google maps" z 2013 r. z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli nieruchomości w 2020 r. potwierdziła dokonanie opisanej wyżej przebudowy. Organ co prawda nie ustalił dokładnie, kto dokonał przebudowy w ścianach zewnętrznych, ale dla odpowiedzialności za istniejący stan samowoli budowlanej powyższa kwestia nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 52 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b. Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości. Z ustaleń organów wynika, że pomieszczenia piwnicy, do której prowadzą schody wewnętrzne przylegające do lokalu nr [...], są wykorzystywane przez właścicieli tego lokalu. Wobec tego, nawet, gdyby roboty związane z przebudową otworu okiennego w ścianie frontowej budynku wykonał poprzedni właściciel, to jego następcy prawni – J. R. i K. R. jako aktualnie posiadający tytuł do wykonania działań naprawczych, powinni być adresatami obowiązków naprawczych. Zdaniem Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b., należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sąd zwrócił uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmiany w jego obrębie, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Bez względu na to, czy wykonanie przebudowy otworów okiennych umiejscowionych w ścianach zewnętrznych budynku przy ul. X. [...] w K. wymagało w dacie ich wykonania uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 p.b., czy też zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 p.b., to żadna ze stron postępowania nie kwestionowała ustaleń organu, że roboty te wykonane zostały samowolnie. W związku z tym, jak wskazał Sąd I instancji, przyjąć należy ocenę, że organy prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że w toku postępowania organ I instancji zweryfikował zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z wymogami techniczno-budowlanymi, pozyskując w trybie art. 81c ust. 2 p.b. wykonaną na zlecenie właścicieli lokalu nr 1 opinię techniczną. W ocenie Sądu, opinia ta w sposób wystarczający na potrzeby postępowania naprawczego wykazała zgodność robót budowlanych z wymogami technicznymi oraz wykluczyła negatywny ich wpływ na stan techniczny budynku. Ze względu na to, że budynek przy ul. X. [...] w K. jest włączony do gminnej ewidencji zabytków, a jego ochrona jako zabytku tzw. ewidencyjnego wymagała uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków na wezwanie organu właściciele lokalu nr [...] przedłożyli ostateczne postanowienie z 15 kwietnia 2020 r. uzgadniające w trybie art. 39 ust. 3 p.b. i art. 106 § 3 k.p.a. roboty budowlane polegające na zmianie wielkości okien w budynku przy ul. X. [...] z określonymi warunkami konserwatorskimi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, karta gminnej ewidencji zabytków złożona do akt sprawy administracyjnej potwierdza w sposób niewątpliwy, że budynek przy ul. X. [...] w K. włączony jest do gminnej ewidencji zabytków. Z informacji umieszczonych w karcie ewidencyjnej zabytku bynajmniej jednak nie wynika, aby wskazany budynek był również wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie uzgadniające, zdaniem Sądu I instancji, wyczerpuje potrzebę weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami w zakresie ochrony zabytków. Sąd I instancji podkreślił, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 p.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 4 p.b. W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianach zewnętrznych miały miejsce w kontrolowanej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji przypomniał, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada. Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego powinny były ustalić, czy sprawca samowoli bądź jego następca prawny dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nich robót, a kwestia ta powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.), dalej u.w.l. W przypadku tzw. małych wspólnot mieszkaniowych zastosowanie ma art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. W świetle powyższego, stanowisko organów obu instancji co do braku potrzeby zweryfikowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, zdaniem Sądu I instancji, było nieprawidłowe i doprowadziło do takich braków postępowania wyjaśniającego, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Organy z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, bez poczynienia kluczowego ustalenia co do prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedwcześnie rozstrzygnęły o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. Dodatkowo Sąd I instancji dostrzegł, że w toku rozpoznawania sprawy organy całkowicie pominęły zbadanie kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z aktami prawa miejscowego.

PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. PWINB zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 p.b. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 p.b.;

2) art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 p.b. mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 p.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postepowania. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Następstwem tejże oceny jest oddalenie skargi kasacyjnej, a nie jej odrzucenie, przyjąć bowiem trzeba, że dostrzeżone w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez skarżącą mankamenty środka odwoławczego nie mogły pociągać za sobą wskazanego wyżej skutku. Skarżący kasacyjnie organ prawidłowo oznaczył zaskarżone orzeczenie (art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Pomyłka mająca związek z mylnym powołaniem numeru decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji pozostaje bez znaczenia procesowego. Zauważenia wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej i zamieszczone w niej rozważania jednoznacznie wskazują, iż wadliwe oznaczenie zaskarżonego aktu ma charakter oczywistej omyłki i nie budzi wątpliwości w sprawie, że zarzuty skarżącego kasacyjnie organu dotyczą przeprowadzonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 818/20 kontroli decyzji PWINB z 4 września 2020 r. nr WOP.7721.124.2020.EL a nie innego aktu tego organu wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotem sporu w świetle sformułowanego w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. pozostaje kwestia tego, czy w procedurze naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 p.b. posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zagadnieniem, które podlega badaniu przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Sądu I instancji potwierdzające spoczywający na PWINB w tym zakresie obowiązek jest błędne, nie wynika ono bowiem z treści przywołanej w wyroku uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22, nie znajduje ono wsparcia również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych po podjęciu wskazanej uchwały (wyrok NSA z 30 maja 2016 r., II OSK 2284/14; wyrok NSA z 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., II OSK 2669/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną tak sformułowanego zapatrywania jednakże nie podziela, uznaje bowiem, że przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 p.b. organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest obarczony jakąkolwiek wadliwością rzutującą na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że we wskazanej uchwale z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Jednakże wniosek ten nie może być traktowany jako wskazanie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Stanowisko przyjęte w uchwale jest motywowane wyłącznie uznaniem, że obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zasadniczo odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych (dowodowych).

Podkreślić wypada, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać, co organ prowadzący postępowanie powinien poddać weryfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosku tego nie podważają przywołane przez skarżący kasacyjnie organ orzeczenia, w których uwarunkowania konkretnej sprawy decydowały o zajęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska.

Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Nie ulega wątpliwości, że stanowisko Sądu I instancji w całości wpisuje się w linię orzeczniczą ukształtowaną po podjęciu przez skład siedmiu sędziów uchwały z 10 stycznia 2011 r., która musi być traktowana jako zdecydowanie dominująca (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r., II OSK 1221/21; wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., II OSK 2010/19; wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 833/21; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1338/21; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3060/20; wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2396/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19; wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2844/18; wyrok NSA z 30 października 2019 r., II OSK 345/19; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2195/17; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 384/17; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 2953/16; wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17; wyrok NSA z 5 września 2017 r., II OSK 3063/15; wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 310/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 222/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14; wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 870/14; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14; wyrok NSA z 7 października 2015 r., II OSK 320/14; wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., II OSK 2367/13; wyrok NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12).

Nie można zapominać, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem". Pod tym pojęciem należy rozumieć stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2016, II OSK 817/15, jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego wykazania przez inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości, prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Z tych powodów argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła skutecznie prowadzić do podważenia oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 p.b. miały obowiązek zbadania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez uczestników postępowania (J. R. i K. R.) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego dla skarżącej, wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze złożeniem przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną oświadczenia o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.