Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 459/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: 103 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 182 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 53
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 145 § 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...], nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. M. (dalej jako: skarżący lub strona) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej również jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty G. (dalej jako: Starosta lub organ I instancji) z [...] nr [...] orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i B do czasu zdania egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje z wynikiem pozytywnym (pkt 1) i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2) – decyzję organu I instancji uchylił w całości i orzekł co do istoty o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A i kat. B na okres od 31 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że 29 maja 2020 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla [...] W. w W. [...] Wydział Karny z [...], sygn. Akt [...], w którym Sąd uznał skarżącego m.in. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. umyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym, polegającego na prowadzeniu w dniu 31 grudnia 2017 r. pojazdu marki [...] nr rej. [...] w stanie nietrzeźwości (art. 178a § 1 k.k.) i orzekł o zastosowaniu wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat oraz zaliczający stronie na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 31 grudnia 2017 r. do dnia 13 sierpnia 2019 r.

Organ I instancji działając na podstawie art. 61 § 1 kpa, art. 182 § 2 k.k.w. i art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), dalej jako: ustawa, zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A i B, pouczając ją przy tym o przysługujących jej uprawnieniach procesowych. Zawiadomienie zostało doręczone w trybie zastępczym.

Decyzją z [...] nr [...], Starosta orzekł o cofnięciu skarżacmu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i B do czasu zdania egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje z wynikiem pozytywnym i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisów wskazanych w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia podkreślając, że 3-letni okres cofnięcia uprawnień obejmuje okres od 31 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. Dalej podał, że od 1 stycznia 2021 r. strona jest zobligowana zdać egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. A i B, a w dalszej kolejności złożyć wniosek o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Starosta wyjaśnił nadto, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany w związku z koniecznością ochrony interesu społecznego. Do akt sprawy włączono postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. z [...], sygn. akt [...] o zatrzymaniu stronie prawa jazdy nr [...], wydanego 23 listopada 1999 r., a zatrzymanego 31 grudnia 2017 r. Dokument ten jest w depozycie organu I instancji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w odwołaniu od niego podniósł zarzut niedokładnego zapoznania się z aktami sprawy przez organ I instancji, nie uwzględniającego podjętych przez niego się kroków w celu odzyskania prawa jazdy, tj. wniosku z 12 czerwca 2020 r. skierowanego do Rzecznika Praw Obywatelskich o sporządzenia skargi nadzwyczajnej, "która skasuje niesłuszny wyrok". W ocenie strony do czasu rozpatrzenia tej skargi organy nie powinny podejmować żadnych działań, "pod rygorem" pociągnięcia do odpowiedzialności na podstawie art. 231 k.k., jeżeli postępowanie nie będzie "wstrzymane, zawieszone albo odroczone".

Decyzją z [...] Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekło co do istoty o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A i kat. B na okres od 31 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do podstawy materialnoprawnej, tj. ustawy o kierujących, podkreślając, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, a wobec art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 53 z późn. zm.), dalej: k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, któremu w trybie art. 182 § 2 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobligowany wydać decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowani pojazdami i że jest związany treścią wyroku, którego nie może modyfikować. To oznacza, że zobowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przedmiotowym oraz na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się bowiem rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczył organ odwoławczy wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/G1 1396/19, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Zdaniem organu odwoławczego decyzja narusza dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 182 § 2 k.k.w. w sposób uniemożliwiający utrzymanie jej w obrocie prawnym, bowiem z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że organ I instancji cofnął P. M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A i kat. B "do czasu zdania egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje z wynikiem pozytywnym", podczas gdy Sąd Rejonowy dla [...] W. w W. [...] Wydział Karny w pkt III i w pkt IV orzekł w prawomocnym wyroku z [...] sygn. Akt [...] , o zastosowaniu wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat oraz o zaliczeniu na jego poczet okres zatrzymania prawa jazdy od 31 grudnia 2017 r. do 13 sierpnia 2019 r. W ocenie SKO organ zamiast orzec w osnowie na jaki okres, obejmujący konkretny przedział czasowy ("od dnia - do dnia") cofnięto stronie uprawnienia do kierowania pojazdami, bezpodstawnie wskazał, że cofniecie to jest do czasu zdania egzaminu, przywołując przesłankę pozaustawową, nie wynikającą ani z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy, ani z art. 182 § 2 k.k.w.

Kontynuując wskazał organ odwoławczy, że również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuzasadnione. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 108 § 1 zd. 1 Kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Kolegium podkreśliło, że przesłanki określone w przywołanej regulacji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, ponieważ dotyczą sytuacji, kiedy zwłoka w wykonaniu decyzji stanowi zagrożenie dla dóbr chronionym tym przepisem. Zagrożenie to musi być realne, a nie tylko prawdopodobne. Tak też, jak wskazało SKO, stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 20 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 130/21. Zdaniem organu II instancji z akt sprawy wynika, że strona nie posiada dokumentu prawa jazdy, bowiem postanowieniem z [...]., sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej W. orzekł o zatrzymaniu jej prawa jazdy w dniu popełnienia czynu. Uznało Kolegium, że skoro dokument ten jest zdeponowany w Starostwie Powiatowym w G., to nie zachodzi przywołana w decyzji z [...] przesłanka "konieczności ochrony interesu społecznego". Tym samym w ocenie Kolegium zasadne było uchylanie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Dalej podkreśliło, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, a materiał dowodowy przedłożony przez organ I instancji wraz z odwołaniem jest kompletny, dlatego sprawę należy rozstrzygnąć co do istoty. Bezsporna i jednoznaczna jest także treść przytoczonych powyżej przepisów art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 182 § 2 k.k.w. Kolegium podkreśliło także, że organ, któremu na podstawie art. 182 § 1 zd. 1 k.k.w. sąd, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, przesyła odpis wyroku, jest zobligowany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia pojazdów w orzeczonym zakresie. Dalej wskazało, że organ nie ma tzw. luzu decyzyjnego, ponieważ decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym i nie zależą od uznania organu, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Kontynuując swój wywód Kolegium podkreśliło, że Starosta G. nie ma racji, twierdząc, wobec treści § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.), brak jest podstaw prawnych do określania w osnowie decyzji okresu, na jaki sąd orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w sytuacji, kiedy okres ten jest dłuższy niż 1 rok. Zgodnie z tą regulacją w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Dalej SKO wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji określił termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami (§17 ust. 2). W ocenie organu odwołaczego problematyka ta aktualnie nie budzi żadnych wątpliwości, co potwierdza ujednolicony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż uwzględnienie regulacji § 17 ust. 1 stanowiłoby jednocześnie naruszenie przepisu art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) jest w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis ustawy. Z tego względu – w ocenie Kolegium – przyjmuje się, że w osnowie decyzji organ zobowiązany jest orzec w przedmiocie okresu cofnięcia uprawnień, co poparło stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Dalej organ odwoławczy przytoczył art. 12c k.k.w., który stanowi, że jeżeli kara lub inny środek podlegający wykonaniu według przepisów niniejszego kodeksu są określone w tygodniach, miesiącach lub latach, przyjmuje się w postępowaniu wykonawczym, że tydzień liczy się za dni 7, miesiąc za dni 30, a rok za dni 365. Następnie zaznaczył, że wobec strony prawomocnym wyrokiem orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat, z zaliczeniem na poczet orzeczonego środka karnego okresu zatrzymania prawa jazdy od 31grudnia 2017 r. do 13 sierpnia 2019 r., okres, na jaki cofa się stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A i kat. B obejmuje przedział czasowy od dnia 31 grudnia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji okoliczności złożenia do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o sporządzenie skargi nadzwyczajnej Kolegium wskazało, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma regulacji, maco której organ administracji publicznej byłby zobligowany zawiesić postępowanie z powodu złożenia wniosku o uruchomienie trybu, o którym mowa w art. 87 i nast. ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 51 z późn. zm.).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o uchylenie przytoczonej na wstępie decyzji Kolegium z [...] w całości. Podkreślił skarżący, że 12 czerwca 2020 r. złożył Rzecznikowi Praw Obywatelskich wniosek o sporządzenie skargi nadzwyczajnej w sprawie wyroku, w oparciu o który obebrano mu prawo jazdy, którego to faktu organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Podkreślił nadto, że rozpatrzenie przez Sąd Najwyższy jego sprawy będzie mieć "kluczowe znaczenie" w sprawie jego prawa jazdy. Podniósł, że nie można obecnie przyjąć jak RPO ustosunkuje się do wniosku skarżącego, ale jeżeli podejmie działania i do "kasacji wyroku w sprawie mojego prawa jazdy dojdzie" wówczas sankcje nałożone na niego mogą okazać się niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odwołanie. W motywach podkreśliło, że powody, dla których wydano decyzję uchylającą orzeczenie organu I instancji w całości i orzekającą co do istoty zostały szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy zauważył, że argumenty podnoszone w skardze są powtórzeniem tych z odwołania. Podtrzymując zatem argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji wskazało Kolegium, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Podkreśliło, że podniesione w niej kwestie nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1212, ze zm.), dalej: u.k.p w zw. z a art. 182 § 1 i 2 z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.), zwanej nadal: k.k.w.

Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z kolei w art. 182 § 1 i 2 k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu (§ 2).

Decyzja wydawana na podstawie 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 182 k.k.w. ma charakter aktu związanego, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego (zob.: wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1656/19; WSA w Gliwicach z 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/19; WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1293/19; WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1438/19; NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18).

Na tle przywołanych przepisów wykształcił się pogląd orzeczniczy, wyrażony m.in. przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 czerwca 2013 r., I KZP 4/13, że "źródłem obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami jest wyrok sądu wraz ze stanowiącym jego integralną część rozstrzygnięciem nakładającym na skazanego obowiązek zwrotu takiego dokumentu". Także w komentarzach do Kodeksu karnego wykonawczego podkreśla się związek rozpoczęcia biegu okresu, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, z wykonaniem przez skazanego obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami (por. Z. Hołda, K. Postulski: Kodeks karny wykonawczy, Gdańsk 2005, s. 604 oraz K. Postulski: Kodeks karny wykonawczy, Warszawa 2012, s. 753-754). W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się również, że jeżeli osoba, wobec której orzeczono zakaz nie odda dokumentu, to automatycznie wydłuża się w stosunku do niej faktyczny okres niemożności prowadzenia pojazdów poprzez wstrzymanie biegu okresu takiego zakazu dopóki nie zdeponuje ona owego dokumentu, co nie zmienia przy tym faktu, że obowiązuje on od uprawomocnienia się orzeczenia (zob. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2012 r.,sygn. akt V KK 70/12, System Informacji Prawnej Legalis, czy odwołujące się do niego postanowienie Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I KZP 4/13, OSNKW 2013, z. 8, poz. 64, LEX nr 1353632). Innymi słowy, obowiązek zwrotu przez sprawcę dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu ma urzeczywistniać zakaz prowadzenia pojazdów.

Jednocześnie wskazać należy, że mocą art. 182 § 2 k.k.w. i art. 103 ustawy o kierujących pojazdami starosta po otrzymaniu orzeczenia sądu zawierającego zakaz prowadzenia pojazdów, jest obowiązany wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w roku 2021 r., otóż bowiem organ pierwszej instancji [...] a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją, czyli [...], a zatem po upływnie okresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonych prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] W. w W. [...] Wydział Karny z [...], sygn. Akt [...], w którym Sąd uznał skarżącego m.in. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. umyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym, polegającego na prowadzeniu w dniu 31 grudnia 2017 r. pojazdu marki [...] nr rej. [...] w stanie nietrzeźwości (art. 178a § 1 k.k.) i orzekł Sąd o zastosowaniu wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat oraz zaliczający stronie na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 31 grudnia 2017 r. do dnia 13 sierpnia 2019 r. W tym wyroku sąd karny nie wykonał dyspozycji określonej w art. 43 § 3 k.k.w. – tj. nie nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu. W związku z tym, nie ma w tej sprawie zastosowania § 3 art. 43 k.k., w części stanowiącej o tym, że bieg okresu na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu nie biegnie do chwili wykonania obowiązku zwrotu dokumentu. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie ma również zastosowania § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, ponieważ dotyczy on sytuacji, w której sąd zobowiązał do zwrotu dokumentu. Należy zatem odwołać się do stanowiska SN zajętego w postanowieniu z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I KZP 4/13, że jeżeli sąd z obrazą art. 43 § 3 k.k. nie zobowiązał skazanego do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, bieg okresu na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów rozpoczyna się z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego. SN zwrócił uwagę, – jak wskazano powyżej – że źródłem obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami jest wyrok sądu wraz ze stanowiącym jego integralną część rozstrzygnięciem nakładającym na skazanego obowiązek zwrotu takiego dokumentu, art. 43 § 3 in principio k.k., a nie decyzja organu administracji publicznej o cofnięciu uprawnień, wydana na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 43 § 3 k.k.

Uwzględniając te okoliczności prawne i faktyczne należy zatem przyjąć, że wydanie przez Starostę decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami po upływie okresu ustanowionego prawnie zakazu było bezprzedmiotowe, ponieważ w świetle wspomnianych regulacji zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych nie mógł obowiązywać i zostać ustanowiony po czasie jego wykonania, tj. po czasie jego prawnego ukształtowania w wyroku skazującym. Organ administracji o ile ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w orzeczonym przez sąd karny zakresie, o tyle nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 18/18, wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1221/17).

Tym samym należy zauważyć, że w sprawie – z uwagi na orzeczenie sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres trzech lat, w poczet którego sąd zaliczył skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 31 grudnia 2017 r. do dnia 13 sierpnia 2019 r. – zaistniała bezprzedmiotowość orzekania w tym zakresie po 31 grudnia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Bezprzedmiotowość ta stanowi konsekwencję ziszczenia się okresu zakazu prowadzenia pojazdów ukształtowanego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...]. W. w W. [...] Wydział Karny z [...], sygn. Akt [...], w którym Sąd uznał skarżącego m.in. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. umyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym, polegającego na prowadzeniu w dniu 31 grudnia 2017 r. pojazdu marki [...] nr rej. [...] w stanie nietrzeźwości (art. 178a § 1 k.k.) i orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat oraz zaliczający stronie na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 31 grudnia 2017 r. do dnia 13 sierpnia 2019 r..

W związku z tym skutków nie przekazania czy zbyt późnego przekazania organowi wyroku kształtującego sytuację administracyjnoprawną skarżącego nie można przerzucać na niego. Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Według zaś utrwalonych w piśmiennictwie poglądów – z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia – por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a., uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 Kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie.