Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1097/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 570/13 w sprawie ze skargi Z.M. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 570/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.M. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Warszawie (aktualnie [..] S.A. z siedzibą w Warszawie) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w pkt 1) zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku Z.M. z dnia 4 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3) zasądził od [..] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Z.M. wezwał [..] S.A. z siedzibą w Warszawie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz [..], dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości stanowiącej jego własność.

W piśmie tym został zawarty również wniosek o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na jego działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

Wobec braku realizacji powyższego wniosku Z.M. wniósł skargę na bezczynność [..] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił Spółce nieudostępnienie żądanej informacji publicznej na wniosek z dnia 4 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu podał, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są, oprócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Skarżący wskazał, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych wiąże się zawsze z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przesył informacji i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo do przesyłu informacji, ze względu na znaczenie informacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego w rozumieniu art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Skarżący podniósł jednocześnie, że skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w świetle orzecznictwa nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A., podnosząc, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wniosła o jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu podała, że katalog podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, został określony w art. 4 tej ustawy.

[..] S.A. nie jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podmiotów, bowiem nie spełnia żadnego z warunków określonych przez ustawę. Podkreśliła, że w przypadku osób prawnych, które nie reprezentują Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tymczasem [..] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Spółka powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających powyższe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle w milczeniu. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania U.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 U.d.i.p. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 U.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na jego działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a U.d.i.p, stanowią zatem informację publiczną.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 U.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Sąd podkreślił, iż w pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zauważył, że telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd zauważył również, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił przy tym, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że [..] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

W ocenie Sądu I instancji, skoro Spółka nie udzieliła skarżącemu żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r., to tym samym pozostawała w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do jego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 P.p.s.a. powodującą nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez [..] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem [..] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z art. 1 i 2 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. [..] S.A. w odpowiedzi na skargę podniósł wniosek o odrzucenie skargi wobec braku statusu organu administracji oraz braku statusu sprawy administracyjnej. Sąd poza typowym pierwszym akapitem w części subsumcji uzasadnienia wyroku w ogóle nie odniósł się i nie zbadał kwestii dopuszczalności skargi i ww. statusów [..] S.A. Tymczasem brak kognicji sądu administracyjnego jako powodujące nieważność postępowania winno być brane pod uwagę z urzędu i niezależnie od granic skargi.

Podkreślono również, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji uwzględniając zapis art. 4 ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy, który wskazuje także na osoby prawne tzw. państwowe lub samorządowe uznał, iż [..] S.A. nie jest takim podmiotem jednakże jako przedsiębiorca prywatny ze względu na swój zasięg, wielkość i stan posiadania oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna społecznie i publicznie wykonuje zadania publiczne. Tym samym, że mieści się w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych ze zd. 1 art. 4 ust. 1. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązanie [..] S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych mniejszych niż [..] S.A. ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjny i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.M. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W sprawie niniejszej zarzuty zarówno materialnoprawne, jak i dotyczące prawa procesowego sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd I instancji, że [..] S.A. (podmiot obecnie działający pod nazwą [..] S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie kwestionuje procesowe konsekwencje przyjętej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W tej szczególnej sytuacji to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy rozpatrzeć w pierwszej kolejności.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1-5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013r. sygn. akt I OSK 831/13).

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się zatem z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ... budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego ... łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym - dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępie do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa - porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 58 § 1 pkt. 1 i art. 183 § 2 pkt. 1 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.