Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 488/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1  art. 32
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1,  art. 154 par. 1,  art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącej M. K. K. kwotę 460 zł. (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 marca 2007r. nr [...] [...] Inspektor Sanitarny [...] zakazał wprowadzania do obrotu preparatu "[...]" zawierającego w swoim składzie miłorząb japoński jako suplementu diety. Jako podstawę prawną decyzji przywołano przepisy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 z późn. zmianami) oraz art. 3 ust. 1,2,3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006r. Nr 171 poz. 1225). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia produkty nie spełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium RP jako żywność. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 39 cytowanej ustawy żywnością (środkiem spożywczym), w tym również suplementem diety, jest każda substancja lub produkt przetworzony, częściowo przetworzony lub nieprzetworzony, przeznaczony do spożycia przez ludzi, lub którego spożycia przez ludzi można się spodziewać, przy czym do żywności (środków spożywczych) nie można kwalifikować produktów leczniczych. Oferowany środek pod nazwą "[...]" jest ekstraktem z miłorzębu japońskiego. Produkty zawierające miłorząb japoński figurują w Urzędowym Wykazie Produktów Leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium RP.

W takiej sytuacji, skoro wspomniany środek "[...]" spełnia warunki kwalifikujące go jako środek spożywczy i równocześnie kwalifikujące go jako produkt leczniczy, podlega on przepisom dotyczącym produktów leczniczych.

M. K. wnioskiem z dnia 26 lipca 2007 r., powołując się na treść art. 154 k.p.a. - wystąpiła do [...] Inspektora Sanitarnego [...], o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż po wydaniu tejże decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego, która powoduje, że wydana decyzja nie odpowiada prawu i winna zostać uchylona. W dniu 11 maja 2007 r. weszła bowiem w życie nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne wprowadzona ustawą z dnia 30 marca 2007 r. – o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ustawa nowelizująca w art. 3a stanowi, że do produktu spełniającego kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu, w szczególności suplementu diety stosuje się przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne. Z kolei art. 9 ustawy nowelizującej mówi wprost, że produkty, które w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej spełniały jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu określone odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 3a Prawa farmaceutycznego, mogą pozostawać w obrocie na dotychczasowych zasadach do dnia 31 grudnia 2009 r. M. K. podniosła, iż w tej sytuacji zakazanie wprowadzania do obrotu spornego środka nie ma żadnego uzasadnienia. W ocenie strony zostały również spełnione przesłanki uchylenia decyzji zawarte w art. 154 k.p.a.

[...] Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 13 września 2007 r. nr [...], powołując się na treść art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmówił uchylenia a także zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 5 marca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że preparat "[...]" znajdował się w obrocie, jednak nie uzyskał pozytywnej opinii Głównego Inspektora Sanitarnego w wyniku procedury przeprowadzonej na podstawie art. 29 – 31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Odmowa dopuszczenia tego środka do obrotu znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku eksperckim z dnia 17 stycznia 2007 r. Komisji ds. Kwalifikacji Produktów z Pogranicza, działającej jako organ doradczy Ministra Zdrowia, odmawiającym zasadności stosowania miłorzębu japońskiego w suplementach diety. Ponadto Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r. stwierdził, że jeżeli środek spożywczy spełnia warunki kwalifikacji zarówno jako środek spożywczy jak i produkt leczniczy, może być kwalifikowany wyłącznie jako produkt leczniczy, a nie środek spożywczy. Organ pierwszej instancji podniósł, iż nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne nie wprowadza żadnych zmian do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym do procedur dotyczących powiadamiania o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, obowiązku przestrzegania przez podmioty działające na rynku spożywczym zasady niemożności znakowania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jako żywności produktów nie spełniających wymogów prawa żywnościowego i zasady zakazującej wprowadzania do obrotu lub stosowania w produkcji innych środków spożywczych, środków spożywczych nie spełniających wymagań zdrowotnych.

W ocenie organu nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji z dnia 5 marca 2007 r.

W odwołaniu M. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu podniosła, że organ próbuje "rozszerzyć" podstawy wydania własnej decyzji z dnia 5 marca 2007 r. o elementy dotyczące niespełnienia wymagań zdrowotnych przez środek "[...]", powołując się na treść art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 stycznia 2007 r. nie jest decyzją administracyjną, a zatem w procedurze wydawania decyzji dotyczącej zakazania wprowadzania do obrotu organ pierwszej instancji nie jest tym stanowiskiem bezwzględnie związany. W ocenie strony organ powinien we własnym zakresie dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto M. K. ponowiła argumentację - tożsamą z tą, jaką zawarła we wniosku z dnia 26 lipca 2007 r. o uchylenie decyzji z dnia 5 marca 2007 r.

W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji [...] Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 5 marca 2007 r.

Decyzją z dnia 24 października 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], powołując się na treść art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. powiadomiła zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu preparatu "[...]". Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 22 stycznia 2007 r. w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przekazał stanowisko stronie, że przedmiotowy preparat nie może być wprowadzony do obrotu jako suplement diety ze względu na obecność miłorzębu japońskiego powołując się na stanowisko eksperckie z dnia 17 stycznia 2007 r. Komisji ds. Kwalifikacji Produktów z Pogranicza wyrażone w uchwale nr [...]. Z kolei Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, który ustawowo jest powołany do wydawania opinii - czy środek spożywczy objęty powiadomieniem nie spełnia wymagań produktu leczniczego, w piśmie z dnia 10 września 2007 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego poinformował, że opinie Urzędu są zgodne z Uchwałami Komisji ds. Produktów z Pogranicza. Oznacza to pełne uznanie stanowisk eksperckich wyrażonych w uchwałach pomimo, że Komisja ta została rozwiązana. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa żywnościowego stawiają przed producentem obowiązek przedstawienia wiarygodnych danych, które jasno wykażą, że preparat "[...]" może być stosowany jako suplement diety i jest bezpieczny dla zdrowia konsumenta. Strona nie dostarczyła jednak żadnych opinii naukowych, które wyeliminowałyby wątpliwości organu urzędowej kontroli żywności dotyczące bezpieczeństwa stosowania tego produktu, zwłaszcza, że miłorząb japoński występuje w wielu preparatach leczniczych. Wprawdzie w piśmie z dnia 28 marca 2007 r. strona podała, że w innych krajach Unii Europejskiej zostały dopuszczone do obrotu suplementy diety zawierające miłorząb japoński, a w niektórych krajach istnieją ograniczenia dotyczące maksymalnej zawartości na przykład w odniesieniu do glikozydów flawonoidowych lub/i laktonów terpenowych ginkgolidów i bilobalidu, to jednakże nie przedstawiła wiarygodnych dokumentów np. kopii powiadomienia lub zezwolenia wydanego przez właściwy organ w innym kraju członkowskim potwierdzającej dopuszczenie preparatu "[...]" do obrotu. Organ odwoławczy podniósł, że w Unii Europejskiej nie ma jednolitego, powszechnie obowiązującego rozporządzenia, które regulowałoby skład jakościowy i ilościowy składników roślinnych stosowanych w suplementach diety. Jedynym aktem prawnym w zakresie składu suplementów diety jest dyrektywa 2002/46/EWG, zawierająca wykaz dopuszczonych witamin i składników mineralnych oraz ich form chemicznych, która została wdrożona do ustawodawstwa krajowego w postaci Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie suplementów diety z dnia 19 grudnia 2002 r. Z art. 27 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że suplementy diety spełniają wymagania zdrowotne jeśli maksymalny poziom zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji w suplementach diety zapewnia, że zwykłe stosowanie suplementu diety zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu będzie bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka. W ocenie organu drugiej instancji - w kontekście uchwały nr [...] oraz zgromadzonego materiału preparat "[...]" nie spełnia wymagań zdrowotnych suplementu diety.

Odnosząc się do argumentu strony, że znowelizowana ustawa Prawo farmaceutyczne obowiązująca od 11 maja 2007 r. regulująca obecność w obrocie produktów spełniających jednocześnie kryteria środka spożywczego (suplementu diety) i produktu leczniczego w stosunku do spornego preparatu nie ma zastosowania, organ wskazał, iż istotnie ustawa Prawo farmaceutyczne w przepisie przejściowym (art. 9) stanowi, że do 31 grudnia 2009 r. produkty spełniające jednocześnie kryteria produktów leczniczych i środków spożywczych mogą pozostawać w obrocie na dotychczasowych zasadach. Podany przepis dotyczy jednak tych produktów, które przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne tj. przed 11 maja 2007 r. przeszły pozytywnie procedurę określoną w art. 29 - 31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tzn. gdy Główny Inspektor Sanitarny nie zgłosił zastrzeżeń do bezpieczeństwa ich stosowania. Powyższa interpretacja wynika z faktu, że nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne nie wprowadza żadnych zmian do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r., w tym do procedur dotyczących powiadamiania o pierwszym wprowadzeniu do obrotu (art. 29-31), uprawnień organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej określonych wart. 8 i 32 ustawy i w szczególności obowiązku przestrzegania przez podmioty działające na rynku spożywczym zasady określonej w art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy. Cytowany okres przejściowy jest okresem pozwalającym producentom produktów leczniczych i środków spożywczych na dostosowanie się do wymogów Prawa farmaceutycznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła, iż organy administracji obu instancji próbują "rozszerzyć" podstawy wydania decyzji z dnia 5 marca 2007 r. o elementy dotyczące niespełnienia wymagań zdrowotnych przez środek "[...]", powołując się na treść art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W ocenie skarżącej organy nie mogły oprzeć się na opinii Głównego Inspektora Sanitarnego, gdyż opinia ta ani nie zakazuje wprowadzania do obrotu ani też nie kwestionuje spełniania wymagań zdrowotnych przez środek "[...]". Ponadto opinia ta nie uwzględnia nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne. Skoro zatem przepisy prawa dopuszczają taką sytuację, że produkt spełniający zarówno kryteria środka spożywczego, jak i leczniczego może pozostawać w obrocie na dotychczasowych zasadach do dnia 31 grudnia 2009 r., to zarówno decyzja z dnia 5 marca 2007 r., jak również stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego winny ulec modyfikacji. Zdaniem skarżącej zmiana stanu prawnego wypełnia dyspozycję art. 154 k.p.a., gdyż nie może istnieć w obrocie prawnym decyzja administracyjna zakazująca wprowadzania do obrotu produktu, w sytuacji, gdy później wprowadzona nowelizacja przepisów dopuszcza do obrotu produkt do końca 2009 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego nie budzi kontrowersji pogląd, że zmianie lub uchyleniu w trybie przepisu art. 154 lub 155 k.p.a. nie podlegają decyzje administracyjne dotknięte wadliwością kwalifikowaną. Wadliwość taka może zostać bowiem usunięta w trybie przepisów art. 156 – 158 k.p.a. - o ile zachodzą przesłąnki stwierdzenia nieważności lub 145 – 151 k.p.a. – jeśli zachodzą przesłanki wznowienia postępowania.

Zatem organ administracji, do którego wpływa wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. zobowiązany jest rozważyć w pierwszym rzędzie, czy decyzja, której dotyczy wniosek wolna jest od wad, mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Decyzja [...] Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 5 marca 2007r. nr [...] rozstrzyga o zakazie wprowadzenia do obrotu określonego preparatu, powołując się na przepisy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 z późn. zmianami) oraz art. 3 ust. 1,2,3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006r. Nr 171 poz. 1225).

Powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje na to, że decyzja ta wydana została w trybie przepisów rozdziału 8 tej ustawy – "Żywność wprowadzana po raz pierwszy do obrotu". Przepisy tego rozdziału zawierają szczegółowe określenie trybu postępowania poszczególnych organów administracji w związku z wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu:

1) środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3,

2) suplementów diety,

3) środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi

Z regulacji art. 29 ust.1 ustawy wynika obowiązek powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu m.in. suplementu diety.

Główny Inspektor Sanitarny może w konsekwencji przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy wymienione w powiadomieniu suplementy diety oraz środki spożywcze wzbogacane substancjami dodawanymi do żywności spełniają warunki określone w stosownych przepisach ... oraz czy produkty, jako środki spożywcze, nie posiadają właściwości produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego.

Przywołany w decyzji z 5 marca 2007r. przepis art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust.1 ustawy. Według art.32 ust. 2 ustawy decyzja taka jest podejmowana również w przypadku stwierdzenia, że produkt objęty powiadomieniem posiada właściwości produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego i powinien zostać zakwalifikowany jako produkt leczniczy.

Zatem art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia daje podstawę jedynie do czasowego wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Nie upoważnia natomiast organów inspekcji sanitarnej do wydania definitywnego zakazu wprowadzenia do obrotu określonych środków.

Art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnienie, by w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakazać w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, zaś zgodnie z ustępem 2 art. 27 jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje ... wycofanie z obrotu środka spożywczego ... lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z 5 marca 2007r. brak jest wzmianki o tym, by wprowadzenie do obrotu preparatu [...] powodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ponadto należy wskazać także, że skoro przepisy rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawierają szczegółowe uregulowanie dotyczące zakresu kompetencji organów administracji w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy suplementu diety – to uznać należy za niedopuszczalne w objętym tą regulacją zakresie stosowanie ogólnych przepisów kompetencyjnych zawartych w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Powyższe okoliczności powinny zostać rozważone w ramach odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 marca 2007r., które to postępowanie może zostać wszczęte z urzędu (art.157§2 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] jest bowiem organem wyższego stopnia wobec [...] Inspektora Sanitarnego [...], właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Wynik tego postępowania, które doprowadzić powinno do wyjaśnienia, czy decyzja z 5 marca 2007r. nie jest dotknięta nieważnością z uwagi na rażące naruszenie prawa będzie miał natomiast charakter prejudycjalny dla postępowania prowadzonego na podstawie wniosku strony opartego na art. 154§1 k.p.a.

Konsekwencją takiej oceny prawnej dokonanej przez organ odwoławczy powinno być uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138§2 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ przed wyjaśnieniem zagadnienia wstępnego przez organ wyższego stopnia. Postępowanie to powinno zostać następnie zawieszone na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – kwestii stwierdzenia, czy wady, jakimi obciążona jest decyzja z 5 marca 2007r. skutkują jej nieważnością.

Skoro natomiast postępowanie w sprawie zakończono decyzją odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji z 5 marca 2007r. na podstawie art. 154 k.p.a. bez wyjaśnienia tego, czy decyzja ta nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa to uznać należało, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138§2 k.p.a. , a zatem podlegała uchyleniu na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji powinien zastosować się do powyższych zaleceń w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.