Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1942/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269, art. 187 § 2, art. 190, art. 15 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1045/06 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1045/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], wydaną w przedmiocie reformy rolnej, uchylił decyzję i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. M. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] – która była przedmiotem wniesionej skargi - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w majątku J. w gminie W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 3,1208 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż B. S. złożyła do Wojewody W. wniosek o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), decyzji stwierdzającej, że dwór w J. w gminie W. wraz z otaczającym go parkiem nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanego dalej "dekretem".

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy położony w majątku J. w gminie W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 3,1208 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odwołanie od tej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy Wojewodzie W. do ponownego rozpatrzenia, a ewentualnie o umorzenie postępowania. W ocenie Agencji przedmiotowy zespół dworsko-parkowy wchodził w skład nieruchomości majątku J. o ogólnej powierzchni 344,93 ha i w dniu wejścia w życie dekretu nie był wydzielony prawnie, nie stanowił odrębnej nieruchomości, a cała nieruchomość była własnością jednego właściciela: A. S.-M. i jej męża S. S.-M. Spod działania dekretu nie były wyłączone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, na co wskazuje art. 1 dekretu. Nieruchomość ziemska nie oznacza tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej. Interpretację taką wzmacnia, zdaniem Agencji, art. 6 dekretu, stanowiący, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi podlegającymi, zgodnie z art. 2 dekretu, jego działaniu wraz z budynkami, a więc także budynkami mieszkalnymi, którymi są również dwory. W związku z tym cele reformy rolnej określone w dekrecie nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, w skład której wchodziły budynki mieszkalne z parkami. Argumentację tą potwierdza również § 44 rozporządzenia, z którego wynika, iż podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabudowania dworskie i przemysłowe oraz zabytki architektoniczne, z czego wynika, że podlegały one przejęciu na cele reformy rolnej, choć nie podlegały podziałowi. Odwołujący się wskazał także na § 11 rozporządzenia określający składniki mienia nie podlegające przejęciu, wśród których nie wymienia się dworu ani parku, a więc podlegały one przepisom dekretu tym bardziej, że zgodnie z art. 7 dekretu wywłaszczonym właścicielom nie wolno było zamieszkiwać ani przebywać na przejętej nieruchomości. W tej sytuacji – zdaniem Agencji - jeżeli tylko zespoły dworsko-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o pow. powyżej 100 ha powyżej 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu prawnego, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeżeli choćby mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 dekretu. Organ pierwszej instancji nie poczynił tymczasem ustaleń faktycznych na okoliczność możliwości wykorzystania przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego na cele reformy rolnej.

Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w odwołaniu wskazała ponadto, iż w sprawie brak jest podstaw do badania istnienia związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym, a zespołem dworsko-parkowym, zaś uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., na którą powołał się Wojewoda W., po wejściu w życie Konstytucji RP utraciła moc powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższa uchwała zapadła ponadto w stanie faktycznym i prawnym różnym od tego, który występuje w niniejszej sprawie. Z ostrożności procesowej Agencja zaznaczyła, iż w jej przekonaniu między gospodarstwem rolnym, a zespołem dworsko-parkowym istniał związek funkcjonalny przez powiązanie podmiotowe (przez osobę właściciela) i terytorialne (dwór i park mieściły się na terenie majątku ziemskiego w J. i wchodziły w skład jednego majątku ziemskiego, nie będąc wyodrębnione prawnie, a samo ogrodzenie choćby trwałym płotem nie wystarcza do uznania terenu zajmowanego przez zespół dworsko-parkowy za odrębną nieruchomość).

Wskazano także w odwołaniu, iż Wojewoda W., stosownie do § 5 i § 6 rozporządzenia, miał i ma kompetencję do orzekania o niepodpadaniu pod działanie dekretu wyłącznie w stosunku do całej nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa, nie zaś w stosunku do jej części składowych, a i to jedynie wówczas, gdy wnioskodawca udowodni, że cała nieruchomość nie spełniała określonych dekretem norm obszarowych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] (Nr [...]) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy w całości uznał za uzasadnione zarzuty odwołującej się Agencji. Powołując się na dotychczasową linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – Minister uznał, że brak jest podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia w sytuacji gdy mamy do czynienia de facto ze sporem dotyczącym praw rzeczowych, w tym co do ustalenia, czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest, czy też nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia takie, zdaniem organu, mają charakter cywilny i w związku z tym można ich dochodzić jedynie na właściwej dla nich drodze postępowania przed sądem powszechnym, tj. w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjnego lub żądania ustalenia prawa.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zaskarżona do WSA w Warszawie przez K. M. – reprezentowanego przez adw. A. W. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., polegającą na uznaniu, że:

1. na podstawie dekretu przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego;

2. w rozumieniu dekretu ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym,

3. przepisy dekretu nie uzasadniają konieczności badania istnienia związku

funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią przejętej nieruchomości;

4. organy są uprawnione do podjęcia decyzji o niepodleganiu nieruchomości reformie rolnej jedynie co do jej całości, nie zaś także co do jej wydzielonej części.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości i przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z następujących względów.

Sąd zauważył na wstępie, iż zaskarżona decyzja została wydana jako owoc poglądu o niedopuszczalności orzekania w drodze decyzji administracyjnej - wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - że część nieruchomości - z uwagi na swój charakter funkcjonalny - nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przez co ta część jest wyłączona z przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powołanego przepisu dekretu. Pogląd ten – obecny także w dotychczasowych orzeczeniach WSA w Warszawie i części orzeczeń NSA oraz Sądu Najwyższego - uzasadniany jest tym, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, o określonym w tym przepisie areale powierzchni ogólnej, bądź odpowiednim areale użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Brak jest w dekrecie jak i w przepisach wykonawczych uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym, a w szczególności zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa z mocy samego prawa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani od ujawnienia na jego podstawie w księdze wieczystej nabytej przez Skarb Państwa własności. W § 6 rozporządzenia wskazano na dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i wniosek taki, zgodnie z § 5 rozporządzenia, był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 rozporządzenia nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie natomiast z § 5 rozporządzenia na wniosek

strony organ administracji mógł orzec o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia jedynie wielkość jej areału, w tym wielkość areału użytków rolnych. Wynika to wprost z zestawienia treści § 5 i § 6 rozporządzenia. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał dotychczas, iż przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. W konsekwencji takiego poglądu Sąd przyjmował, iż wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania którego, zgodnie z art. 2 § 1 i art. 3 kpc są powołane sądy powszechne. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym jego art. 2 ust. 1 lit. e), zostały faktycznie przejęte przez państwo, może być zatem dokonywane na właściwej dla nich drodze, tj. w postępowaniu przed sądem powszechnym w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjnego albo żądania ustalenia prawa.

WSA w Warszawie zauważył równocześnie, iż w praktyce orzeczniczej NSA został zaprezentowany pogląd przeciwny, dopuszczający badanie przez organy administracji, na podstawie § 5 rozporządzenia, czy nieruchomość lub jej część, ze względu na jej charakter funkcjonalny, podpada, czy też nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Wobec rysującej się w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 5 czerwca 2006 r. w składzie powiększonym siedmiu sędziów uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06, zgodnie z którą § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Pogląd prawny wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanej w celu ujednolicenia praktyki orzeczniczej w zakresie stosowania § 5 rozporządzenia – zasługuje zdaniem WSA w Warszawie na uwzględnienie stosownie do art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270,,ze zm.). W związku z tym za nieprawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] o niedopuszczalności orzekania przez organy administracji w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie, czy jedynie część majątku J. w postaci zespołu dworsko-parkowego o pow. 3,1208 ha, nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] naruszała art. 105 k. p. a. w zw. z § 5 rozporządzenia.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w P. zaskarżył wyżej wymieniony wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o powołaną podstawę prawną bez wskazania przez WSA w Warszawie, które z przepisów postępowania naruszył w rozpoznawanej przez WSA sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając w dniu [...] zaskarżoną decyzję znak nr [...], i na czym oparł stwierdzenie WSA w Warszawie, że naruszenie przez organ tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 269 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz art. 190 i art. 15 § 1 pkt 3 Ustawy poprzez ich pominięcie i nieuprawnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, że pogląd prawny wyrażony w innej sprawie sądowoadministracyjnej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2006 r. (IOPS 2/06), wiązał również ten skład WSA w Warszawie także i w przedmiotowej sprawie;

- naruszenie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez orzeczenie na podstawie aktu nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, w myśl powołanych przepisów, jakim jest orzeczenie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie sądowo administracyjnej;

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie innych dokumentów niż znajdujące się w aktach sprawy oraz orzeczenie na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w dacie wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] gdy organ ten wydał zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WSA w Warszawie jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z przepisu tego jednak wynika, że aby móc wydać takie orzeczenie, WSA musiał wpierw łącznie ustalić, że przy wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] które z przepisów i w jaki sposób organ ten naruszył, że naruszenie tych przepisów co najmniej mogło mieć wpływ na wynik sprawy, oraz, że wpływ ten był istotny. Z kolei z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika nakaz takiego sporządzenia uzasadnienia wyroku, aby i strona, i NSA miały możliwość zweryfikowania prawidłowości poczynionych przez sąd administracyjny ustaleń i ich odniesienia do powołanej przez ten sąd podstawy prawnej danego wyroku.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie wskazał jednak żadnych własnych ustaleń poczynionych w wyżej opisanym zakresie, naruszając ww. przepisy postępowania. W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że wymogom postępowania sądowoadministacyjnego czyni zadość niemal dosłowne przytoczenie przez ten WSA (str. od 5 do 8 uzasadnienia) treści uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006r. (sygn. I OPS 2/06), wydanej w innej sprawie, czy też poprzestanie na odwołaniu się do "analogicznego stanu faktycznego i prawnego" (str. 8 uzasadnienia) ponieważ wyłącznie uprawnionym i zobowiązanym do orzeczenia w sprawie zaskarżonej przez J. K. był WSA w Warszawie w składzie wymienionym w wyroku z dnia 13 czerwca 2006r., a nie inny sąd administracyjny, zwłaszcza NSA, co oznacza zarazem że WSA w Warszawie przy wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie nie mógł "wyręczyć się" ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez inny sąd w postępowaniu dotyczącym innej sprawy administracyjnej.

Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej jako błędny należy ocenić pogląd WSA w Warszawie o rzekomym związaniu tego sądu uchwałą rozstrzygającą zagadnienie prawne w innej sprawie. Wskazać przy tym należy, że z art. 15 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia uchwały o charakterze abstrakcyjnym ("uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych" - art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) od uchwał o charakterze indywidualnym (czyli "uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sadowoadministracyjnej" - art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Według Dyrektora Oddziału Terenowego w P. ANR jedynie tym pierwszym uchwałom NSA można by przypisać walor quasi powszechnej wykładni prawa, wiążącej pozostałe sądy administracyjne, w tym i NSA, w sprawach danego rodzaju, do czasu zajęcia innego stanowiska przez NSA w trybie art. 269 p.p.s.a. W tych okolicznościach poszukiwanie przez WSA w Warszawie na tle normy wyrażonej w art. 269 p.p.s.a., rzekomego związania uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., wydaną w trybie rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia prawnego w innej sprawie, a nie na mocy art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uznać należy zdaniem autora skargi kasacyjnej za działanie sprzeczne z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zwłaszcza, że uchwała ta zapadła na podstawie akt innej sprawy, niż będąca przedmiotem obecnego postępowania. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie art. 269 p.p.s.a. mógłby znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby WSA orzekający w tej sprawie miałby inny pogląd prawny niż pogląd wyrażony przez NSA w uchwale wyjaśniającej rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie, podjętej w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., opartej na stanie faktycznym i prawnym

konkretnej sprawy, lub uchwale NSA wcześniej wydanej przez któryś ze składów orzekających WSA z wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, czyli na podstawie akt tej sprawy, zgodnie z kompetencją NSA przyznaną w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz nakazem z art. 190 p.p.s.a. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby którykolwiek z wymienionych przypadków miał miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor Oddziału Terenowego w P. ANR podkreślił ponadto, że WSA w Warszawie - poprzestając na obszernym omówieniu innego orzeczenia NSA w innej sprawie administracyjnej, i nie dokonując własnych ustaleń faktycznych i prawnych, i to choćby poprzez wskazanie przyczyn dla których pogląd NSA podziela, lub dlaczego nie wzbudza on wątpliwości tego sądu, które to wątpliwości mogłyby zostać rozstrzygnięte w trybie art. 269 p.p.s.a. – naruszył art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności WSA w Warszawie nie pokusił się nawet o wskazanie naruszeń przepisów postępowania dokonanych rzekomo przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy podjęciu zaskarżonej decyzji z dnia z dnia [...] Nr [...].

Prowadzenie w taki sposób postępowania sądowoadministracyjnego przez WSA w Warszawie naruszało w konsekwencji także art. 132 p.p.s.a., zgodnie z którym to konkretnie wyznaczony w trybie przepisów prawa skład orzekający jest wyłącznie uprawniony, a zarazem zobowiązany, do rozstrzygnięcia danej sprawy wyrokiem. WSA w Warszawie nie był zatem władny scedować swych kompetencji na NSA orzekający w sprawie w sprawie o sygn. I OPS 2/06, co w rzeczywistości jednak uczynił.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje natomiast w tym, iż w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...], a zatem to według stanu faktycznego i prawnego na ten dzień WSA w Warszawie winien był orzec. Tymczasem wydając zaskarżony wyrok sąd ten oparł się na uchwale NSA wydanej już po tej dacie, bo w dniu 5 czerwca 2006r., niezależnie od tego, że jak już wskazano wyżej, nie sposób traktować tej uchwały jako elementu wpływającego na zmianę stanu prawnego, czy też faktycznego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 18 grudnia 2007 r. pełnomocnik K. M. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, iż z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy sprowadza się przy tym do tego, iż stanowisko zawarte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Ponadto zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, niezrozumiałe są zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów proceduralnych (tj. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych), poprzez przyjęcie przez Sąd określonej wykładni przepisów § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, zgodnej z uchwałą NSA. Sąd I instancji nie orzekał bowiem o istnieniu powiązania pomiędzy kompleksem pałacowo – dworskim a gospodarstwem rolnym, lecz jedynie o możliwości i konieczności orzekania w tym przedmiocie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przez właściwe organy administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać - poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Pierwszym z zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia bez wskazania, jaki przepis postępowania został naruszony i bez uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepisy postępowania, które zostały przez organ naruszone, a mianowicie art. 105 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Motywy takiego rozstrzygnięcia znajdują również swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, według którego nieprawidłowe jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, polegające na przyjęciu, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie ustalenia czy zespoły dworsko - parkowe nie podlegają działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem umorzenie przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd I instancji stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych. Stąd też, w ocenie NSA zarzut ten jest bezzasadny.

Nie może również podlegać uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a wśród nich wymienia zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Trudno zgodzić się z tym, iż Sąd I instancji nie poczynił własnych ustaleń. Po dokonaniu analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, NSA doszedł do zupełnie przeciwnego wniosku. Sąd I instancji rozstrzygał sprawę na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a nie stanu faktycznego sprawy podanego w uchwale o sygn. akt I OPS 2/06, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną. Sąd I instancji szeroko przywołując stan faktyczny, na tle którego zapadła wspomniana wyżej uchwała, chciał jedynie wykazać, poprzez porównanie stanów faktycznych, iż pogląd prawny zaprezentowany w uchwale siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 2/06 można, a nawet należy podzielić w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do kolejnego zarzutu tj. naruszenia art. 269 p.p.s.a, poprzez błędne zastosowanie, art. 187 § 2 poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 190 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie, należy zauważyć, że zarzuty te wynikają z niezrozumienia instytucji uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 2 i 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu ujednolicanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisy te wyróżniają dwa rodzaje uchwał: uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 1 pkt 2), których przedmiotem są wątpliwości prawne, nie mające bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej oraz uchwały konkretne podejmowane w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej została uregulowana w art. 269 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Norma ta nie wyróżnia jednego rodzaju uchwał i nie ma odniesienia tylko do uchwał, o których mowa w art. 15 § pkt 3 p.p.s.a. Zatem z komentowanego przepisu wynika, że moc ogólnie wiążącą posiadają, zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. s. 634). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, iż tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, jak wskazano wyżej, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 2/06. W związku z tym nie było podstaw do wystąpienia do NSA o ponowne rozpoznanie spornego stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. NSA zgadza się z podglądem autora skargi kasacyjnej, że art. 87 ust. 1 Konstytucji RP zawiera zamknięty katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis ten nie wymienia uchwał podejmowanych przez NSA. W żadnym jednak wypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że zaskarżone orzeczenie wydano na podstawie uchwały w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OPS 2/06. Sąd I instancji w uzasadnieniu powołał przepisy powszechnie obowiązującego prawa na podstawie których orzekał. Wskazując na treść uchwały siedmiu sędziów NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził jedynie, iż podziela pogląd wyrażony w treści tejże uchwały, zgodnie z którą przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Odmiennie od wnoszącego skargę kasacyjną został oceniony przez NSA zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 133 p.p.s.a., w myśl którego, co do zasady, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ w aktach administracyjnych, może ponadto dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu w sytuacji określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnymi akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, niepubl. ). W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił stan faktyczny, jak też orzekł na podstawie akt sprawy. Natomiast żadna norma prawna nie przewiduje konieczności załączania do akt sprawy treści uchwały NSA, która została powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak uchwały składu siedmiu sędziów NSA w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 p.p.s.a.

Wskazać należy, że uchwały NSA wiążą pośrednio składy orzekające w innych sprawach sądowoadministracyjnych od momentu ich ogłoszenia na rozprawie. W związku z tym, iż nie są one źródłami powszechnie obowiązującego prawa, nie stasuje się do nich procedur ogłaszania aktów prawnych wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w ocenie NSA przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku .