Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1759/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 288
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 831/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 831/08 oddalił skargę [...] SA z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2008 r., o wymierzeniu [...] SA, zwanym dalej Spółką, opłaty z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza z samolotów za II kwartał 2004 roku w kwocie 27.494,01 zł., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z danych przedłożonych przez podmiot korzystający ze środowiska za ten okres. Z przytoczenia uzasadnienia decyzji SKO przez Sąd pierwszej instancji wynika, że organ ten oparł się na następujących ustaleniach. Podstawę do wymierzenia opłat stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w Spółce w okresie od 8 października 2007 r. do 8 listopada 2007 r. Pismem z dnia 21 listopada 2007 r. poinformowano Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia należnych opłat. Wskazano, iż Spółka nie wywiązała się z obowiązku przedłożenia informacji o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, co stanowi naruszenie art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), nie określiła również wysokości należnej opłaty z tego tytułu i nie wniosła jej na właściwy rachunek, co stanowi naruszenie art. 284 ust. 1 ustawy. W piśmie tym Spółka została wezwana także do przedłożenia brakujących wykazów. W odpowiedzi Spółka nadesłała pismo z argumentami uzasadniającymi nienaliczanie opłat. Ostatecznie opłatę naliczono odwołując się do ustaleń kontroli. W jej trakcie ustalono wielkość emisji uwzględniając ilość wykonywanych cykli start - lądowanie (ang. skrót LTO). W trakcie kontroli na podstawie danych uzyskanych od strony ustalono liczbę wykonanych cykli dla poszczególnych samolotów. Spółka wskazała, iż w trakcie operacji startu i wznoszenia stosowana jest operacja tzw. ograniczonego ciągu, a następnie określiła stopień ograniczenia emisji z tego tytułu wyłącznie przy operacji startu. Po zakończeniu kontroli przekazała także dane dotyczące czasu kołowania dla poszczególnych typów samolotów w okresie, za który wymierzono opłaty. Spółka wskazywała także na inne czynniki, które mają wpływ na zmniejszenie emisji (w związku ze zmniejszeniem zużycia paliwa), lecz nie określiła stopnia ograniczenia emisji jako konkretnej wartości procentowej. Przedstawione certyfikaty dla silników pozwalają ocenić wielkość emisji w cyklu LTO dla takich substancji jak węglowodory (HC), tlenek węgla (CO) i tlenki azotu (NOx). Dane te zastosowano jedynie jako dane wyjściowe i zmodyfikowano uwzględniając czynniki wskazane przez Spółkę (kwestia ograniczonego ciągu oraz krótszego czasu kołowania w stosunku do przyjmowanych dla potrzeb podawania danych w certyfikatach). Odwołano się także do średnich wartości emisji z tabeli nr 18 z opracowania pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza, Warszawa 2003, wydanego przez Ministerstwo Środowiska oraz Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (kwestie emisji CO2 i SO2). Z uwagi na brak danych od Spółki dla ustalenia procentowego stosunku węglowodorów alifatycznych i aromatycznych przy spalaniu paliw posłużono się wskaźnikami zawartymi w materiale Obliczanie opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza z silników spalinowych, przekazanych przez Ministerstwo Środowiska w 1993 roku, dokonując zaokrągleń na korzyść strony. Wysokość opłat została określona z uwzględnieniem stawek obowiązujących w okresie korzystania ze środowiska.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, gdzie podnoszono, iż ustalenie opłat nie jest dopuszczalne z uwagi na brak precyzyjnych danych dotyczących wielkości emisji, a przeprowadzenie faktycznych pomiarów praktycznie nie jest możliwe, SKO wskazało, iż przepisy dopuszczają ustalanie wysokości należnej opłaty na innej podstawie niż pomiary emisji, co potwierdza treść art. 287 ust. 1 i 288 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Z kolei w kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazało, iż strona była informowana o każdej czynności organu administracji na etapie kontroli, a później po wszczęciu postępowania administracyjnego. Niepoinformowanie o treści tego przepisu w trakcie postępowania administracyjnego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro strona wypowiadała się w pismach kilkakrotnie odnośnie całego zebranego materiału dowodowego.

W skardze na decyzję Spółka podniosła następujące zarzuty:

– naruszenie przepisów postępowania w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie poinformował o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się odnośnie tego materiału; podniesiono, iż postępowanie kontrolne, w ramach którego informację taką przekazano, jest odrębnym w stosunku do wszczętego później postępowania administracyjnego, natomiast organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w tak krótkim terminie, iż Spółka nie mogła się wypowiedzieć odnośnie do stwierdzeń zawartych w piśmie przewodnim organu pierwszej instancji, przy którym przekazano odwołanie oraz

– naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.).

W tym ostatnim zakresie podniesiono, że w istocie brak jest danych pozwalających na precyzyjne ustalenie wielkości emisji w związku z eksploatacją samolotów. Stwierdzono, że wobec braku wystarczających informacji, skoro ich nie przekazała strona, to należało powołać na tę okoliczność biegłego (art. 84 k.p.a.), gdyż ciężar gromadzenia dowodów nie obciąża wyłącznie strony. Zarzucono, że z następujących powodów niemiarodajne były sposoby szacowania wielkości emisji zastosowane przez organy administracji:

– pominięto kwestie ograniczenia emisji w związku z zastosowaniem przy wznoszeniu tzw. ograniczonego ciągu (wyjaśniono, że danych o wpływie tej procedury na zmniejszenie emisji Spółka nie przekazała w piśmie z 8 listopada 2007 r. przez niedopatrzenie), który może mieć wpływ na ograniczenie emisji w zależności od typu samolotu od 10 do 20% oraz kwestie wpływu na wielkość emisji takich czynników jak umycie traktu powietrznego wpływu paliwa, ciężar samolotu w trakcie startu, pora roku, temperatura, ciśnienie (wyjaśniono, że danych w tym zakresie Spółka nie posiada);

– wykorzystanie danych z tabeli nr 17 i 18 opracowania pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza było niezasadne, gdyż zawarte tam informacje, na których oparto się szacując wielkości emisji CO2 i SO2, dotyczą częściowo samolotów innych typów niż eksploatowane przez Spółkę, a ponadto nie są znane metody, jakimi posługiwano się przy opracowaniu wytycznych;

– wartości wskazane w certyfikatach, którymi posłużono się szacując wielkość emisji HC, CO i NOx, są niemiarodajne, gdyż odnoszą się wyłącznie do warunków teoretycznych, dla których wskazuje się wartości; zdaniem Spółki należałoby to odnieść do szeregu warunków rzeczywistych, takich jak wskazane wcześniej kwestie ograniczenia ciągu i innych czynników.

Spółka wskazała też, że w istocie nie dysponuje żadnymi danymi dotyczącymi rzeczywistej wielkości emisji. Dane przekazywane wcześniej (w 1995 roku) były wyłącznie szacunkowe, a dokumentacja za lata 1996 i 1997 wykonana przez firmę Atmoterm nie zachowała się, co nie stanowi naruszenia prawa.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji Spółka podniosła następujące dodatkowe okoliczności:

– wykorzystanie danych z tabel opracowania pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza było niedopuszczalne, pomimo iż tam gdzie brak było danych odnośnie typów samolotów eksploatowanych przez Spółkę przyjęto wartości najniższe (na korzyść strony), gdyż dane te dotyczą samolotów czterosilnikowych a nie dwu (jakie posiada Spółka) oraz samolotów starszych typów;

– Spółka byłaby w stanie opracować algorytm służący bardziej precyzyjnemu ustaleniu wielkości emisji z samolotów, lecz wymagałoby to czasu (około 3 miesięcy), przy czym nigdy nie deklarowano organom administracji, iż w określonym terminie dane w tym zakresie zostaną przedstawione, prace nad tym nie zostały dotąd wszczęte a obecnie Spółka przedkłada wykazy za kolejne okresy stosując metodologię przyjętą przez organ administracji (z uwzględnieniem kwestii ograniczenia ciągu przy wznoszeniu);

- pobieranie opłat wyłącznie od Spółki jest naruszeniem wymagań uczciwej konkurencji.

Zwrócono także uwagę na brak regulacji kwestii ponoszenia opłat ekologicznych w prawodawstwie wspólnotowym (w tym brak zasad ponoszenia opłat w powiązaniu z cyklem LTO) oraz stosowanie odmiennych zasad w tym zakresie w innych państwach europejskich. Podniesiono również, iż nałożenie obowiązku poniesienia opłaty może naruszać przepisy ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. nr 130, poz. 1112 ze zm.) jak i Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. nr 35, poz. 212).

Ponadto Spółka wniosła o odroczenie rozprawy z uwagi na potrzebę zwrócenia się o dostarczenie przez organ administracji dodatkowej dokumentacji związanej z przeprowadzeniem kontroli w Spółce (dokumentów stanowiących podstawę sporządzenia protokołu z kontroli), zaznaczając, że nie kwestionuje ona treści tego protokołu.

Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku o odroczenie rozprawy, stwierdzając, że instytucja ta stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i z tego względu przesłanki odroczenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dalej wskazał, że przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi odrębną czynność w stosunku do postępowania administracyjnego, w rozumieniu działu II k.p.a. Z art. 378 ust. 3 pkt 3 i 4 wynika, że ustalenia z kontroli mogą być oparte nie tylko na czynnościach technicznych, takich jak oględziny, pomiary itp., lecz także na ustaleniu innych faktów istotnych dla sprawy. Z kolei protokół, o którym mowa w art. 380 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, sporządzony w wymaganej formie przez osoby upoważnione przez organ administracji, o ile zostanie także wszczęte postępowanie administracyjne, stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.. Nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciw treści tego dokumentu, jednak obciąża to stronę, która kwestionuje ustalenia protokołu. W tej sytuacji, skoro podstawą wszczęcia postępowania był protokół zawierający opis faktów związanych z tokiem kontroli, a strona nie kwestionuje jego treści, natomiast spór dotyczy jedynie konkluzji, jakie wynikają z dokonania określonych ustaleń, to brak było przesłanek do odroczenia rozprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie może mieć znaczenia fakt, iż w treści protokołu przywoływano określone dokumenty wskazując, iż stanowią one "dowód kontroli". Walor dowodu, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jako urzędowe potwierdzenie okoliczności w nim wskazanych, ma bowiem wyłącznie sam protokół. Wskazywane w nim dokumenty mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy wyłącznie w przypadku kwestionowania treści protokołu, jako pozostającego w sprzeczności z tymi dokumentami. Błędnie natomiast w piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia 30 listopada 2007 r. wskazano, iż przywołane w protokole dokumenty stanowią jego integralną część. Stwierdzenie takie – jak dalej wywodzono - nie rodzi skutków prawnych w zakresie właściwej kwalifikacji powołanych dokumentów.

Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie narusza ona prawa. Zaznaczył, że stosownie do art. 284 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podmioty korzystające ze środowiska są zobligowane samodzielnie obliczać i wnosić opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Zobowiązane są również do gromadzenia danych służących ustaleniu zakresu korzystania ze środowiska m.in. w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza (art. 297 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), co ma znaczenie dla wielkości należnej opłaty. Opłaty są wnoszone za poszczególne okresy. Jedynie w nielicznych przypadkach emisja gazów i pyłów do powietrza objęta jest obowiązkiem stałego monitorowania (art. 147 ust. 2 powołanej ustawy), we wskazanych przypadkach wymagane jest prowadzenie pomiarów okresowych (art. 147 ust. 1 w zw. z art. 148 powołanej ustawy), w innych prowadzenie pomiarów nie jest w ogóle wymagane. Wynika stąd jednoznacznie– zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż gdy prowadzone są wyłącznie pomiary okresowe lub ich prowadzenie nie jest w ogóle wymagane, istnieje jedynie możliwość oszacowania faktycznej wielkości emisji, przy czym przepisy nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku. Skoro zatem nawet podmioty wnoszące opłaty we własnym zakresie są uprawnione do szacowania wielkości należnej opłaty w oparciu o dostępne dane, tego rodzaju metoda jest dopuszczalna również w przypadku, gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji, gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art. 288 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Konkluzję taką – zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdza art. 288 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, w myśl którego marszałek województwa może dokonywać ustaleń na podstawie określonych danych technicznych lub technologicznych.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie opłata była wymierzona w oparciu o dostępne dla organu dane przekazane przez stronę (liczba cyklów startów i lądowań samolotów poszczególnych typów, ograniczenie emisji związane z zastosowaniem ograniczonego ciągu w trakcie startu, krótszy czas kołowania), dane wynikające z certyfikatów silników oraz dane ze sporządzanych dla potrzeb organów administracji opracowań metodycznych (m.in. opracowanie pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza), przy czym z uwagi na brak danych dotyczących części samolotów eksploatowanych przez stronę przyjęto wartości najniższe spośród zawartych w tabelach. Wyjaśnił, na podstawie protokołu kontroli, że z uwagi na brak jakichkolwiek danych odnośnie długości przelotów samolotów Spółki nad terytorium Polski, wielkość emisji szacowano uwzględniając wyłącznie cykl start – lądowanie (LTO), a więc przeloty nad terytorium Polski do wysokości 1000 m n.p.t. Uznał, że szacując wielkość należnej opłaty organ wykorzystał dostępne mu dane, zwracając się wielokrotnie do strony o ich udostępnienie, przy czym zaznaczył, że obowiązek ich gromadzenia przez stronę wynika z treści art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, a nawet na etapie postępowania sądowego, Spółka nawet nie uprawdopodobniła, iż przy zastosowaniu innych, precyzyjniejszych metod wysokość należnej opłaty byłaby niższa. Konkluzję taką – zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdza okoliczność, iż do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd nie podjęła nawet prac nad stworzeniem bardziej precyzyjnej metodyki, a opłaty są uiszczane według zasad stosowanych przez organ administracji (z korektą ograniczenia emisji wynikającego z ograniczenia ciągu przy wznoszeniu). W tym kontekście za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy (zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.), zwłaszcza w kontekście ewentualnej potrzeby powołania biegłego. Nie przedłożono bowiem, jak przyjął, przekonujących dowodów, iż bardziej precyzyjne ustalenie wielkości emisji (wyłączając pomijaną dotąd emisję z przelotów) prowadziłoby do ustalenia innej opłaty niż w zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu pierwszej instancji, nie jest trafny zarzut, iż podstawą do ustalenia wielkości opłat nie mogło być opracowanie pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza, jako dowód w sprawie należy bowiem dopuścić wszystko co może służyć jej wyjaśnieniu (art. 75 § 1 k.p.a.). Stwierdził w związku z tym, że opracowanie metodyczne, sporządzone na zlecenie wyspecjalizowanego organu może stanowić podstawę dokonywania szacunków, a przesłanką skutecznego kwestionowania takiego dowodu przez stronę może być wyłącznie wykazanie, iż opracowanie jest wadliwe lub nie może być wykorzystane z innych przyczyn merytorycznych. W tym kontekście wobec faktu, iż organ administracji dokonywał jedynie szacunku wielkości emisji, dopuszczalne było jego zdaniem przyjęcie wielkości najniższych lecz wskazanych dla innych typów samolotów. Jak zauważył, Spółka do dnia rozprawy nie dysponowała dowodami, iż ilości gazów i pyłów emitowane z samolotów przez nią eksploatowanych były istotnie mniejsze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady określonej w art. 10 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w oparciu o ustalenia kontroli, co do których strona skarżąca była informowana i wypowiadała się w tym przedmiocie. W toku postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono pismem z dnia 21 listopada 2007 r., nie poinformowano stronę o możliwości zapoznania z ostatecznie zgromadzonym materiałem dowodowym (wskazując jednak możliwość zapoznania z dowodami w określonym miejscu i czasie) oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie, jednak z jego treści jednoznacznie wynika, iż organ administracji oczekuje od strony przedstawienia dodatkowych danych w stosunku do zgromadzonych w trakcie czynności kontrolnych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podmiot w stosunku do którego prowadzone było postępowanie posiadał własne, profesjonalne służby prawne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres obowiązku informowania strony (art. 9 k.p.a.) musi być oceniany w kontekście konkretnej sprawy, sięga on bowiem np. dalej gdy postępowanie toczy się w stosunku do stron nie mających wiedzy prawniczej i nieporadnych. Ponadto strona skarżąca musiała być świadoma możliwości wypowiedzenia się w sprawie, przekazane przez nią dodatkowe informacje zostały bowiem uwzględnione na etapie postępowania (dane o czasie kołowania przekazane pismem z dnia 7 grudnia 2007 r.). W dalszym etapie postępowania strona jednak nie przedłożyła żadnych dodatkowych informacji istotnych dla bardziej precyzyjnego ustalenia wysokości należnych opłat. Ponadto dopiero na etapie składania skargi określiła orientacyjnie wpływ stosowania operacji ograniczonego ciągu przy wznoszeniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest również zasadny zarzut naruszenia wymagania zapewnienia stronie udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego. Stosunkowo krótki czas, w jakim nastąpiło rozpatrzenie sprawy wynikał z faktu, że organ odwoławczy nie orzekał na podstawie dodatkowego materiału dowodowego. Bez znaczenia pozostaje kwestia, iż strona nie mogła wypowiedzieć się odnośnie treści pisma przewodniego organu pierwszej instancji, nie zawierało ono bowiem żadnych informacji merytorycznych, istotnych z punktu widzenia orzekania przez organ odwoławczy. W tej sytuacji szczegółowe zreferowanie treści tego stanowiska w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku przywołania okoliczności i faktów istotnych dla orzekania. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji o ile strona faktycznie była zainteresowana zgłoszeniem istotnych w sprawie informacji, mogących stanowić podstawę do bardziej precyzyjnego ustalenia wielkości emisji, a więc wielkości należnej opłaty, mogła tego dokonać wnosząc odwołanie. Podniesienie w nim przez podmiot, dysponujący profesjonalnymi służbami prawnymi, wyłącznie zarzutów o charakterze formalnym i nie zawarcie istotnych informacji, np. przedłożonych w zdawkowym zakresie dopiero na etapie wniesienia skargi w kwestii wielkości ograniczenia emisji w zw. ze stosowaniem ograniczonego ciągu przy wznoszeniu (pominięta jak twierdzi strona jeszcze w listopadzie 2007 roku w wyniku niedopatrzenia) mogło prowadzić wyłącznie do oceny, iż Spółka nie jest faktycznie zainteresowana przekazaniem posiadanych informacji przydatnych dla bardziej precyzyjnego ustalenia wielkości należnych opłat lecz przewlekłością postępowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wnoszono o udzielenie czasu na opracowanie bardziej szczegółowych danych, lecz, jak potwierdzono na rozprawie, do dnia rozpatrzenia sprawy przez Sąd nawet nie podjęto prac w tym zakresie. W tym świetle, zdaniem Sądu pierwszej instancji orzekanie przez organy obu instancji na podstawie zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego nie mogło naruszać treści art. 7 i 77 k.p.a., pozostając w zgodzie z zasadą ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.).

Poza swoją oceną Sąd pierwszej instancji pozostawił kwestię, czy wymierzenie opłat względem Spółki może prowadzić do naruszenia jej interesu z punktu widzenia konkurencyjności względem innych podmiotów, co uzasadnił tym, że o ile inni przewoźnicy wykonujący przewozy nad terytorium RP podlegają polskiej jurysdykcji, brak jest przeszkód aby stosowne opłaty były od nich egzekwowane we właściwym trybie.

Za pozbawione znaczenia w sprawie Sąd pierwszej instancji uznał podniesiony na rozprawie brak regulacji kwestii ponoszenia opłat ekologicznych w prawodawstwie wspólnotowym (w tym brak zasad ponoszenia opłat w powiązaniu z cyklem LTO) oraz stosowanie odmiennych zasad w tym zakresie w innych państwach europejskich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotne znaczenie mogło by mieć wyłącznie wykazanie, iż funkcjonujące w Polsce regulacje pozostają w sprzeczności z prawodawstwem wspólnotowym. Jednakże wobec dotychczasowego nieuregulowania tych kwestii, państwa członkowskie dysponują swobodą przy kształtowaniu norm w tym zakresie. Ograniczeniem w tym względzie może być wyłącznie poszanowanie zasady tzw. "czterech swobód" – Sąd pierwszej instancji nie dostrzega jednak ich naruszenia skoro prawodawstwo polskie obejmuje obowiązkiem ponoszenia opłat wszelkie podmioty – krajowe i zagraniczne – korzystające ze środowiska w analogicznym zakresie na terytorium Polski. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej, jakoby obowiązek ponoszenia opłat, obciążający w prawodawstwie polskim na równi wszystkich przewoźników lotniczych, mógł stanowić naruszenie przepisów ustawy – Prawo lotnicze lub Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago. Podniósł, że Spółka nie wskazała konkretnych przepisów tych aktów normatywnych, które mogły być naruszone (w szczególności nie wyjaśniono, w jakim zakresie regulacja rangi ustawowej – ustawa Prawo ochrony środowiska, statuująca obowiązek ponoszenia opłat, może naruszyć postanowienia innego aktu tej samej rangi, tj. ustawy – Prawo lotnicze). Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również takiego naruszenia z urzędu.

W skardze kasacyjnej Spółka Polskie Linie Lotnicze LOT zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na wydaniu wyroku bez zapoznania się z całością akt postępowania administracyjnego, pomimo złożonego przez stronę skarżącą wniosku o odroczenie rozprawy i zobowiązanie organu administracji do przedłożenia całości akt postępowania. (Podniosła, że w konsekwencji trudno jest twierdzić, iż pomimo wyraźnie sformułowanego obowiązku prawnego wydania wyroku na podstawie akt sprawy administracyjnej, sąd pierwszej instancji zadośćuczynił temu nakazowi. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości przeprowadzenia pełnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ II instancji w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 288 § 2 Prawa ochrony środowiska, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym, związanym z ustaleniem opłat za korzystanie ze środowiska, można jako dowód dopuścić opracowanie pt. Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza, mimo iż z przepisów Prawa ochrony środowiska wynika, iż w przypadku nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, organ wymierza opłatę na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a własne ustalenia organu mogą być dokonane wyłącznie na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, względnie na podstawie innych danych technicznych i technologicznych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji administracyjnej nie odnosi się do zarzutów podnoszonych przez stronę zarówno w trakcie kontroli Marszałka Województwa Mazowieckiego, jak również w zastrzeżeniach do protokołu pokontrolnego, dotyczących głównie niezasadności przyjmowania do ustalenia wyników kontroli danych, zawartych w wymienionych wyżej Wskazówkach dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji..., w wyniku czego doszło także do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie konieczności powołania przez organ administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym biegłego w sprawie, podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, których organ administracji nie posiadał;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie ogólnego i bardzo lakonicznego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ przy wydaniu decyzji przepisów ustawy – Prawo lotnicze lub Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago, a w szczególności wskazania, że strona nie wskazała konkretnych przepisów tych aktów normatywnych, które mogły być naruszone, oraz ograniczenia się wyłącznie do stwierdzenia, że nie wyjaśniono, w jakim zakresie regulacja rangi ustawowej – ustawa Prawo ochrony środowiska, statuująca obowiązek ponoszenia opłat może naruszyć postanowienia innego aktu tej samej rangi.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego wydania wyroku na podstawie niepełnych akt postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że naruszenie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nastąpiło poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wniosku o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na przekazanie przez organ niepełnych akt postępowania kontrolnego. Tymczasem akta kontroli i sam protokół pokontrolny w tym postępowaniu administracyjnym spełniały bardzo ważną rolę, stanowiły bowiem podstawę do ustaleń faktycznych, zawartych w decyzji. Co prawda Spółka nie wnosiła zastrzeżeń do treści protokołu, niemniej jednak kwestionowała konkluzje z niego wynikające, w szczególności sposób przyjęcia do obliczeń danych wynikających z opracowania Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza. Z uwagi więc na fakt, iż zarówno kontrola, która zakończyła się sporządzeniem protokołu pokontrolnego, jak również postępowanie pokontrolne, a dalej postępowanie administracyjne, będące kontynuacją i bezpośrednim wynikiem ustaleń poczynionych podczas kontroli, były prowadzone przez ten sam organ administracji, zdaniem strony skarżącej, Sąd powinien badać nie tylko legalność działania organu podczas postępowania administracyjnego, ale również – a może przede wszystkim – także legalność działania organu podczas postępowania kontrolnego. Wynika to z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga skargę w granicach sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami danej skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z uwagi więc na fakt, iż organ w zasadzie nie przeprowadzał dodatkowych dowodów, a skupił się jedynie na ustaleniach wynikających z protokołu pokontrolnego, postępowanie kontrolne jest funkcjonalnie związane z postępowaniem administracyjnym nie tylko z uwagi na tożsamość organu, przeprowadzającego oba postępowania, ale przede wszystkim na tożsamość stanu faktycznego, jaki stał się przedmiotem ustaleń tego organu.

Skarga kasacyjna nie podziela również stanowiska Sądu, że protokół kontroli, akurat w tym postępowaniu, przeprowadzonym przez ten sam organ, ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Protokół kontroli mógłby być uznany za dokument urzędowy jedynie wówczas, gdyby kontrola została przeprowadzona przez inny organ (w tej sytuacji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowisko), w tej jednak sytuacji występuje konieczność dokonywania oceny dokumentu przez organ, który go stworzył, a taka ocena z natury nie może być oceną obiektywną.

Uzasadniając zarzut dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Spółka wskazała, że już na etapie skargi do WSA prezentowała stanowisko, iż obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób prawidłowy i wyczerpujący spoczywa na organie administracyjnym. W przypadku więc, gdy podmiot nie sporządził wykazu dotyczącego wysokości opłat za korzystanie ze środowiska, obowiązek ustalenia wysokości opłat spoczywa na organie administracyjnym. W skardze zaś skarżąca wskazywała także, jaki wpływ na wysokość wymierzonej opłaty może mieć uwzględnienie faktu stosowania przez spółkę ograniczonego ciągu przy wznoszeniu samolotów, podając że może to obniżyć opłaty o ok. 10 do 20%. Algorytm ten, uwzględniający ograniczony ciąg przy wznoszeniu, jest stosowany począwszy od okresu dotyczącego opłat za II półrocze 2007 r. i nie został dotychczas w żaden sposób zakwestionowany przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie zakwestionował stanowiska strony o możliwości obniżenia opłat za korzystanie ze środowiska przy zastosowaniu ograniczonego ciągu przy wznoszeniu, uznał jednak, iż nie przedstawiając tych danych strona w rezultacie miała na celu jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Strona skarżąca nie przedstawiła jednak dokładnych informacji, dotyczących wyliczeń pozostając, być może w błędnym przekonaniu, o oczywistości naruszenia przez organ administracji art. 7 i 77 k.p.a., która skutkowałaby uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym.

Dla zobrazowania wpływu tych wskaźników na wysokość opłaty Spółka wskazała, iż przy zastosowaniu dokładnie identycznego mechanizmu (niekwestionowanego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego) opłata w niniejszej sprawie powinna wynieść najwyżej 26.271,11 zł, a więc została zawyżona co najmniej o 1.222 zł. Z powyższego wynika, że nieuwzględnienie przez organ administracji faktu ograniczenia ciągu przy wznoszeniu samolotów przy wyliczeniu opłat miało wpływ na wynik sprawy, a organy administracji – mimo ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – nie zrealizowały tego obowiązku. Gdyby Sąd dostrzegł, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. musiałby uwzględnić skargę i wydać wyrok uchylający decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia art. 8, 75, 84 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 288 § 2 Prawa ochrony środowiska, skarga kasacyjna wskazała, że w sprawie niezauważonymi zostały naruszenia przepisów postępowania, które wiążą się z zastosowaniem przez organ do wyliczenia opłat Wskazówek dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza. Zaznaczono, że strona nie kwestionuje uprawnienia (czy nawet obowiązku) organu do szacowania wielkości emisji, niemniej jednak nie zgadza się z tym, iż skoro przepisy nie określają stopnia dokładności takiego szacunku, może być to dokładność dowolna. Wynikający bowiem z art. 75 k.p.a. nieograniczony katalog środków dowodowych, na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska ulega istotnemu ograniczeniu. I tak, stosownie do art. 288 § 2 Prawa ochrony środowiska, ustalenia wysokości opłat, w przypadku kiedy podmiot korzystający ze środowiska nie sporządził wykazów, mogą być wyłącznie podjęte na podstawie: 1) pomiarów, dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska, 2) na podstawie innych danych technicznych i technologicznych.

Wymienione więc Wskazówki... nie mogą być wzięte pod uwagę przy wyliczaniu wielkości emisji z samolotów, użytkowanych przez skarżącą, choćby z takiej przyczyny, że jak wynika z wprowadzenia do tego opracowania, autorzy traktują je jako opracowanie zawierające szereg uproszczeń. Skarżącej, co wielokrotnie podnoszono, nie jest znana metodologia jaka służyła do przygotowania tego opracowania, nie uczestniczyła ona w przygotowaniu tego opracowania ani nie miała możliwości wypowiedzenia się w czasie jego tworzenia. W dokumencie tym użyto np. danych samolotów starszego typu, których Spółka nie użytkuje, a nie zostały wymienione nowoczesne (a więc i bardziej ekologiczne) samoloty EMBRAER, którymi Spółka wykonuje blisko połowę operacji lotniczych. Ze wskazówek nie można dowiedzieć się, jakie silniki miały zainstalowane samoloty, których dane zostały zamieszone w opracowaniu, co jest niezwykle istotne, ponieważ nawet zastosowanie innego silnika (np. starszego typu) może mieć znaczenie przy ustaleniu wielkości emisji. Ponieważ Spółka wykazała, że nie jest w stanie dokonywać na bieżąco pomiarów emisji z silników lotniczych, ani – według jej wiedzy – nie robi tego żaden inny podmiot czy organ administracji, w takiej sytuacji organ mógłby dokonać ustaleń na podstawie innych danych technicznych i technologicznych. W toku czynności kontrolnych Spółka wskazywała, iż za takie miarodajne dane mogą zostać uznane dane z certyfikatów silników lotniczych, użytkowanych przez Spółkę. Organ takie stanowisko zaaprobował. Ponieważ nie miał jednak pomysłu na rozwiązanie problemu wyliczania pozostałych gazów, posłużył się jedynymi danymi jakimi dysponował, które jednak nie mogą zostać uznane za dane technicznie lub technologiczne, w rozumieniu art. 288 § 2 Prawa ochrony środowiska. Ze sposobu skorzystania ze Wskazówek... przez organy administracji, a za nimi przez Sąd, wynika, że uznano tego rodzaju opracowanie praktycznie za źródło prawa. Jest to jednak źródło nieznane polskiemu porządkowi prawnemu, a które w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego nazywane jest "prawem powielaczowym". Dopuszczenie tego dowodu niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a niedostrzeżenie przez Sąd tych nieprawidłowości skutkowało oddaleniem skargi.

Ponadto podkreślono, że w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych poddanych kontroli Sądu I instancji w żaden sposób nie omówiono zarzutów podnoszonych od początku postępowania kontrolnego, dotyczących wykorzystania Wskazówek... jako dowodu w sprawie. W uzasadnieniu żadnej z decyzji nie znalazły się argumenty, którymi kierowały się organy administracji – mimo tak zdecydowanej postawy strony – uznając za wiarygodne oraz zgodne z zasadami logicznego rozumowania dane, zawarte we wskazówkach oraz, że w związku z tym mogą one służyć jako dowód w sprawie administracyjnej. Nieuwzględnienie tego w treści uzasadnienia uniemożliwia stronie w praktyce polemikę z organami administracji w zakresie prawidłowości oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, a dodatkowo narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, wynikającą z art. 8 k.p.a. Tych nieprawidłowości także Sąd administracyjny nie dostrzegł, a dostrzeżenie tych naruszeń postępowania administracyjnego skutkowałoby uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.

Jak zauważa skarżąca Spółka w wymienionej sprawie, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędna była wiedza specjalistyczna, której to wiedzy organ administracji nie posiadał. W takiej sytuacji organ administracji nie tylko mógł, ale wręcz powinien skorzystać z opinii biegłego, z uwagi na ciążące na nim obowiązki dążenia do prawdy obiektywnej i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie musi bowiem następować wyłącznie na wniosek strony. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji w której organ administracji w sposób dowolny, niezgodny z zasadami swobodną oceny dowodów, oparł swoje rozstrzygnięcie w oparciu o dane, zawarte we Wskazówkach..., miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a Sąd orzekający nie dostrzegł tych nieprawidłowości i naruszeń k.p.a. Z pewnością, gdyby te naruszenia dostrzegł, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wydałby orzeczenie uwzględniające skargę.

W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie zrozumiał istoty zarzutu, jakoby obowiązek ponoszenia opłat obciążający w prawodawstwie polskim na równi wszystkich przewoźników lotniczych mógł stanowić naruszenie przepisów ustawy – Prawo lotnicze lub Konwencji o Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago. Odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skarżącej jest lakoniczne i zbyt ogólne, przez co uniemożliwia odniesienie się merytoryczne do stanowiska Sądu. W szczególności Sąd nie przeprowadził analizy relacji norm, zawartych w obu ustawach, z zastosowaniem reguł kolizyjnych przy interpretacji przepisów.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 §2 p.p.s.a. co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych dotyczący wydania wyroku bez zapoznania się z całością akt postępowania administracyjnego, pomimo złożonego przez stronę skarżącą wniosku o odroczenie rozprawy i zobowiązania organu administracji do przedłożenia całości akt postępowania. Należy podkreślić, iż instytucja odroczenia terminu rozprawy stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki odroczenia rozprawy. W toku przeprowadzanej kontroli strona skarżąca była informowana o podejmowanych działaniach i poczynionych ustaleniach. W trakcie postępowania kontrolnego i po zakończeniu kontroli organ administracji zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie danych i informacji, tak aby oszacować wielkość emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza w wyniku eksploatacji samolotów użytkowanych przez Spółkę i określić wysokość opłaty należnej z tego tytułu.

Ponadto protokół pokontrolny, o którym mowa w art. 380 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, sporządzony w wymaganej formie przez osobę upoważnioną przez organ administracyjny, stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje treści protokołu pokontrolnego i w postępowaniu odwoławczym również nie wnosiła zastrzeżeń do jego treści. Dokumenty wskazane w protokole pokontrolnym (akta kontroli) mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy wyłącznie w przypadku kwestionowania protokołu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził pełną i prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Po drugie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 288 § 2 Prawo ochrony środowiska, art. 8 k.p.a. i 107 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisami k.p.a., obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób prawidłowy i wyczerpujący spoczywa na właściwym organie administracyjnym. Polskie Linie Lotnicze LOT SA to podmiot korzystający ze środowiska, który jest obowiązany do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, tj. emisję gazów i pyłów do powietrza w związku z eksploatacją samolotów (art. 273 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 274 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzeń, wnosi się na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce rejestracji podmiotu korzystającego ze środowiska, a więc w przedmiotowej sprawie na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego (art. 277 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Zgodnie z art. 285 ust 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska okresem rozliczeniowym jest półrocze. Dodatkowo w tym samym terminie podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do przedkładania marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska (art. 286 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska marszałek województwa ma obowiązek wymierzyć opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli w wykazie zawierającym informacje i dane w zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat znajdują się informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa jest zobowiązany do wymierzenia, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat czy też na podstawie innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

W przedmiotowej sprawie, należy podkreślić, iż strona skarżąca uchylała się od obowiązku przedłożenia wykazów zawierających informacje i dane dotyczące ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza jak i samonaliczania opłaty za korzystanie ze środowiska. Dopiero kontrola przeprowadzona w Spółce pozwoliła uzyskać informacje i dane stanowiące podstawę określenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska. W toku kontroli strona skarżąca była informowana o podejmowanych działaniach, udzielała informacji i danych. Po zakończeniu kontroli Spółka została wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień materiału.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, podmiot korzystający ze środowiska jak i organy administracji nie mogą dokonać pomiarów wielkości emisji i w związku z tym przy wymierzaniu wysokości opłaty należy oprzeć się na metodzie szacunkowej. Należy zauważyć, iż zastosowania metody szacunkowej nie wykluczają przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wymierzenie wysokości opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza opiera się na wynikach kontroli oraz danych technicznych i technologicznych. Do określenia ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza w wyniku użytkowania samolotów przez [...] SA wykorzystano certyfikaty silników samolotów a także Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza. Powyższe Wskazówki zostały wykonane wspólnie przez Krajowe Centrum Inwentaryzacji Emisji w Instytucie Ochrony Środowiska i firmę Atmoterm SA Stanowią materiał metodyczny, który określa jak przeprowadzić proces inwentaryzacji źródeł emisji oraz dają możliwość ujednolicenia podejścia do inwentaryzacji w skali kraju. W przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa Mazowieckiego wykorzystując opracowanie Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza do określenia wielkości emisji wziął pod uwagę fakt, iż dotyczy ono innych samolotów niż użytkowane przez [...] SA i do wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska przyjął najniższą wielkość emisji, a więc najkorzystniejszą dla Spółki. Ponadto, nie można zgodzić się z opinią [...] SA, że zastosowanie opracowania Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza jest niezasadne przy ustalaniu wysokości przedmiotowych opłat z uwagi na to, że zawierają dane dotyczące samolotów starszego typu, a Spółka użytkuje nowocześniejsze samoloty, które są bardziej ekologiczne. Należy zauważyć, iż tabela 17 Wskazówek dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony środowiska prezentuje średnie wskaźniki emisji i zużycie paliwa w cyklu start-lądowanie dla reprezentatywnego samolotu (kg/cykl LTO) i zgodnie z tymi danymi nie można bezpośrednio wnioskować, iż im nowszy samolot tym wielkość emisji jest niższa, np. wielkość emisji CO przy eksploatacji nowszych samolotów (B737-400) przy lotach krajowych wynosi ok. 11,8 kg CO/cykl LTO, a przy eksploatacji starszych samolotów (B737-400) ok. 4,8 kg CO/cykl LTO.

Należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego a także na etapie postępowania sądowego Polskie Linie Lotnicze nawet nie uprawdopodobniły, iż przy zastosowaniu innych metod, wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska byłaby niższa. Ponadto, Strona do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd pierwszej instancji nie podjęła nawet prac nad opracowaniem bardziej precyzyjnej metodyki. W tym kontekście, nie jest trafny zarzut braku właściwego wyjaśniania sprawy, konieczności powołania przez organ administracyjny biegłego czy też zarzut uwzględnienia opracowania Wskazówki dla wojewódzkich inwentaryzacji emisji na potrzeby ocen bieżących i programów ochrony powietrza przy określaniu wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. Strona skarżąca nie przedłożyła przekonujących dowodów, iż bardziej precyzyjne ustalenie wielkości emisji prowadziłoby do ustalenia innej opłaty niż ta, którą naliczył i wymierzył właściwy organ administracji. Należy podkreślić, iż obecnie strona skarżąca przedkłada wykazy z zastosowaniem metodologii przyjętej przez organ administracji (z uwzględnieniem kwestii ograniczenia ciągu przy wznoszeniu). Natomiast jak podniesiono w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca pominęła kwestię ograniczenia emisji w związku z zastosowaniem przy wznoszeniu tzw. ograniczonego ciągu – nawet w piśmie z dnia 8 listopada 2007 r. przysłanym do organu I instancji – przez "niedopatrzenie".

Po trzecie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zawarcie ogólnego i bardzo lakonicznego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ przy wydaniu decyzji przepisów ustawy – Prawo lotnicze lub Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago. Instytucja opłaty za korzystanie ze środowiska jest instytucją regulowaną także w prawodawstwie wspólnotowym oraz w krajowych porządkach prawnych. Należy podkreślić, iż u podstaw instytucji opłat za korzystanie ze środowiska leży zasada ogólna prawa ochrony środowiska, tj. zasada "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays). Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją między innymi Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W przypadku prawa wspólnotowego jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 174 ust. 2 TWE (dawny art. 130r ust. 2), który stanowi: "Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (...) opiera się (...) na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W prawodawstwie polskim zasadę "zanieczyszczający płaci" reguluje art. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Należy podkreślić, że zasady prawa wyznaczają kierunki działań prawodawczych, jednocześnie ukierunkowują proces interpretacji przepisów szczegółowych i tworzenia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji na podstawie stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie właściwie orzekł, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska lub Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago. Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska dotyczy wszystkich podmiotów korzystających ze środowiska. Należy podkreślić, iż prawo polskie jak i wspólnotowe nie przyznaje wyższego stanu ochrony przedsiębiorcom krajowym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.