Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 10/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/201/2013 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXVIII/201/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonym przez Gminę Miasto Golub- Dobrzyń przedszkolu publicznym Rada Miasta Golubia-Dobrzynia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz.594), oraz art. 5c pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) uchwaliła:

"§ 1. Ustala się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 7,5 godzin dziennie od poniedziałku do piątku, w Przedszkolu Publicznym Nr [...] im. M. K. w Golubiu-Dobrzyniu, zwanym dalej Przedszkolem w godzinach 6.30-10.30 oraz 13.30-17.00.

§ 2. 1. Ustala się odpłatność za świadczenia w godzinach przekraczających wymiar, o którym mowa w § 1 w wysokości 2,40 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń Przedszkola.

2. Wysokość miesięcznej opłaty za świadczenia, stanowi iloczyn liczby dni pracy przedszkola w danym miesiącu, opłaty wskazanej w ust. 1 oraz dziennej liczby godzin wykraczających ponad wymiar, o którym mowa w § 1.

§ 3. Opłatę, o której mowa w § 2 obniża się o 25% w przypadku uczęszczania i korzystania ze świadczeń przedszkolnych drugiego i kolejnego dziecka oraz dzieci przyjmowanych do przedszkola na podstawie orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, stwierdzającej niepełnosprawność dziecka uczęszczającego do przedszkola.

§ 4. Traci moc uchwała Nr XVI/63/2011 Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 26 października 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Publiczne Nr [...] im. M. K. w Golubiu-Dobrzyniu. (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom.Nr 254, poz. 2458).

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Golubia-Dobrzynia.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r.

§ 7. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego."

Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 u.o.ś. oraz aktów wykonawczych i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie wątpliwości rodzi postanowienie uchwały ustalające konkretne godziny bezpłatnego pobytu dzieci w przedszkolu. Godziny te ustalono z podziałem na dwa bloki: poranny (6.30-10.30) i popołudniowy (13.30-17.00).

Podstawę prawną uchwały stanowi art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 u.o.ś. Przepisy te ustalają kompetencję rady gminy do określenia wysokości "opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Natomiast zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkole publiczne "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie".

Z przedstawionej regulacji wynika, że rada gminy ustala czas bezpłatnego korzystania z zajęć nauczania, wychowania i opieki publicznego przedszkola (zwany również "wymiarem zajęć") oraz jednocześnie określa opłaty za świadczenia udzielane poza czasem nieodpłatnym.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego (przepisy powszechnie obowiązujące). Tym samym treść upoważnienia ustawowego powinna być interpretowana w sposób ścisły.

Sporną w niniejszej sprawie jest ocena sposobu realizacji kompetencji rady gminy, czy ta może być wykonana poprzez ustalenie wymiaru czasu łącznie, np. 5 godzin dziennie albo poprzez ścisłe wskazanie konkretnych godzin realizacji świadczeń bezpłatnych, lub też jak w niniejszej sprawie - ścisły wymiar czasu dodatkowo rozdzielono na dwa bloki.

Literalna treść cyt. przepisów pozostawia pewien luz interpretacyjny i może pozwalać na kilka sposobów ustalania czasu bezpłatnego. Jednakże na zakres pozornej swobody ma wpływ wykładnia funkcjonalna i systemowa. Treść normy powinna zostać ustalona z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, aktów wykonawczych i Konstytucji RP. Już w wykładni literalnej należy wskazać na wytyczne dla kompetencji ustalenia wymiaru czasu poprzez użycie przez ustawodawcę łącznej liczby godzin (powinność oznaczenia wymiaru w ten sposób, a nie konkretnych godzin od-do) oraz wskazanie na słowo "ustala" (ustala się ostateczną formę, decyzję, prawo) - wymiar, a nie np. słowo "określa" (wymienić charakterystyczne cechy, podać czas, miejsce, wielkość) - w konsekwencji szczegółowo określone godziny. Taka wykładnia jest zgodna z przedstawionymi poniżej argumentami funkcjonalnymi i systemowymi.

Stosownie to treści art. 6 ust. 1 u.o.ś., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności.

Zgodnie z art. 14 ust. 3-4 u.oś.: "3. Dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. 4. Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy." Natomiast w art. 14a ust. 3 ustawy ustalono, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka.

Ustawodawca kształtując redakcję art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.ś. wskazał, że: "... treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. W proponowanym brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty określa się, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zapewnia to osiągnięcie celów określonych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego." (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 5.08.2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991).

Wobec powyższego ustawa gwarantuje mieszkańcom możliwość bezpłatnego wychowania przedszkolnego, w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Dlatego każdy mieszkaniec powinien móc realizować to prawo w godzinach pracy dziennej przedszkola. Tym bardziej, że wskazane regulacje nakładają na mieszkańców ustawowy obowiązek korzystania z rocznego przygotowania przedszkolnego. W myśl regulacji ustawy (ratio legis) obowiązek ten powinien być realizowany nieodpłatnie, w połączeniu z korzystaniem z gwarantowanych ustawą świadczeń ujętych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego.

Należy również wskazać na zasadę ujętą w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP: "Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna." "Wydaje się, że w zakresie, w jakim przedszkola publiczne służą realizacji jednego z obowiązków edukacyjnych - obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego - mogą być uważane za "szkoły" w znaczeniu konstytucyjnym." (Mateusz Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz; LEX, 2013).

Wskazane regulacje kształtują kompetencje rady gminy do ustalenia wymiaru zajęć jako prawa wskazania łącznej liczby godzin świadczeń nieodpłatnych - co gwarantuje pełną realizację prawa do bezpłatnej, obowiązkowej nauki. Natomiast poza takim zakresem rodzic ma prawo korzystania z pozostałej oferty przedszkola (nieobowiązkowej), w tym opieki w godzinach pracy przedszkola.

W niniejszej sprawie ustalono wymiar czasu w specyficzny sposób, dzieląc go w ciągu dnia pracy przedszkola. Analizowane powyżej przepisy powinny być rozumiane jako prawo do niepodzielnego wymiaru czasu bezpłatnego, zgodnie z postulatem organizowania w tym czasie świadczeń ustawowych (związanych z realizacją podstawy programowej) oraz obowiązkiem korzystania z wychowania przedszkolnego przez dzieci 5-letnie. Dlatego nawet ewentualne przesądzenie o możliwości wskazania przez radę gminy konkretnych godzin realizacji świadczeń bezpłatnych, nie powinno jeszcze przesądzać o legalności zapisu § 1 uchwały.

Dodatkowo podkreślania wymaga fakt, że bezpłatną jest również opieka nad dzieckiem ujęta w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.ś. (funkcja wyręczenia rodziców i możliwość realizacji spraw zawodowych). Dlatego sprzeczne z przepisami jest rozdzielanie prawa dostępu do bezpłatnych (obowiązkowych) świadczeń na odrębne godziny, przy braku prawa do bezpłatnej opieki w czasie tej przerwy.

Ponadto wydaje się, że ujęte w art. 14 ust. 5 sformułowanie "wymiar zajęć" podkreśla niepodzielność prawa do czasu nieodpłatnych świadczeń. Rada gminy nie jest uprawniona do ustalania kilku wymiarów zajęć.

Dlatego też ewentualna możliwość wskazania przez radę gminy konkretnych godzin realizacji świadczeń bezpłatnych nie może polegać na ich dowolnym dzieleniu w sposób, który faktycznie uniemożliwia rodzicom realizację prawa do wyłącznie bezpłatnego zakresu wychowania przedszkolnego.

W niniejszej sprawie można również podnieść zarzuty dotyczące naruszenia przez Radę Miasta przepisów o organizacji pracy przedszkola publicznego, w tym kompetencji dyrektora, ustalonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624). Ustalenie konkretnych godzin ingeruje w samodzielność przedszkola do ustalania organizacji pracy, w tym sposobu realizacji programu wychowania przedszkolnego, narzucając powinność przekazywania treści podstawy programowej w wyznaczonych przez Radę Miasta godzinach. Stosownie do treści § 9 rozporządzenia: "1.Organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola na wniosek rady pedagogicznej, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, zasady określonej w § 5 ust. 2-5 oraz oczekiwań rodziców (prawnych opiekunów).

2. Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel (nauczyciele), któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci." Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia: "Praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego", o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. Zasada samodzielności pracy przedszkola jest ustalona w art. 34b ustawy: "Organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie."

Podobne wątpliwości wobec kwestionowanej uchwały przedstawiła również K.-P. Kurator Oświaty w piśmie z [...].08.2013 r., znak [...] r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Golubia-Dobrzynia wniosła o jej oddalenie

W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.ś. wynika, iż przedszkole musi zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzącym nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z przepisu tego nie wynika, że 5 godzin dziennie musi być w jednym bloku.

Zgodnie z przepisami ustawy oferta przedszkola dla rodziców to zapewnienie wychowania przedszkolnego, czyli nauczania, wychowania i opieki, opartego na programach wychowania przedszkolnego, w ustalonym dziennym czasie pracy przedszkola.

Ustawowe prawo do czasu bezpłatnego pobytu dzieci w przedszkolu dotyczy również opieki, a nie tylko ściśle rozumianej realizacji podstawy programowej (nauczania). Dlatego ogół zadań z ustawy jest realizowany w dziennym czasie pracy przedszkola na podstawie rozkładu dnia pracy.

Ustawa wprost tego nie określa, ale można dostrzec postulat, aby w godzinach nieodpłatnych przede wszystkim, skoncentrowane były zajęcia nauczania i wychowania uwzględniające elementy podstawy programowej. Należy dodać, że nie jest obowiązkiem realizacja podstawy programowej wyłącznie w godzinach bezpłatnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów opłata za przedszkola wiąże się ogólnie z pobytem dzieci w przedszkolu, bez warunku realizacji określonych świadczeń.

Nie obowiązują również żadne przepisy, które ograniczałyby kompetencję rady do ustalania czasu nieodpłatnego, np. w postaci jednego bloku.

Dlatego zgodnie ze swoją kompetencją rada gminy ustala czas bezpłatnej możliwości korzystania z usług przedszkola. Taka kompetencja powierzona organowi prowadzącemu gminy służy kreowaniu polityki oświatowej w gminne - stymulowaniu rozwoju i dostępności oferty edukacyjnej, w tym aby jak najlepiej odpowiadała potrzebom rodziców, przy możliwościach gminy.

Rada Miasta ustaliła 7,5 godziny bezpłatnych świadczeń, czyli znacznie ponad ustawowe minimum, mając na uwadze:

1) zapewnienie komfortu rodzicom pracującym, którzy nie mogą zapewnić opieki (do nich przede wszystkim jest skierowana oferta przedszkola publicznego) - godziny skrajne czasu bezpłatnego mogą koncentrować się na opiece, a dla pozostałych świadczeń pozostaje pięć godzin czasu bezpłatnego;

2) ustalony rozkład godzin zapewnia zrównanie możliwości korzystania z pełnej oferty przedszkola w optymalnym dla dzieci czasie, w tym zajęć dodatkowych, bowiem:

do tej pory ciężar płatności spoczywał na rodzicach zmuszonych do korzystania z pełnego dnia pracy przedszkola, a była to nieznaczna liczba [...]% ogółu rodziców - taka mała ilość płacących powodowała potrzebę podnoszenia opłaty, czyli faktycznie powodowała politykę ograniczania dostępności do oferty przedszkola,

system odpłatności "zmuszał" rodziców do ograniczania korzystania z przedszkola (również angażowania innych osób do opieki),

aktualną uchwałę podejmowano mając na uwadze zaawansowany proces uchwalenia tzw. programu przedszkole za złotówkę, którego celem jest zniesienie obciążeń finansowych dla rodziców w korzystaniu z pełnej oferty przedszkoli (ustawa weszła w życie 1 września 2013 r.),

3) przyjęty system realizuje postulat powszechnej i wyrównanej dostępności do usług przedszkola publicznego.

Uchwałę podjęto z inicjatywy dyrektora przedszkola i na skutek postulatów rodziców. Rada Miasta uchwalając uchwałę brała pod uwagę nie tylko w/w przepis, ale również opinię dyrektora przedszkola, według której podział godzin na dwa bloki umożliwi przeprowadzenie zajęć dodatkowych.

Rodzice nalegali na organizowanie zajęć dodatkowych w przedszkolu, pisemnie deklarowali chęć udziału dzieci w tych zajęciach. Jednak ponad [...] % dzieci było odbieranych z placówki po obiedzie, tj. o godzinie 14.00, w związku z czym nie było możliwości organizowania zajęć dodatkowych dla wszystkich dzieci w czasie wykraczającym poza realizację podstawy programowej (podstawa ta była realizowana w godzinach 8.00-13.00).

Projekt uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonym przez Gminę Miasto Golub-Dobrzyń przedszkolu publicznym był konsultowany telefonicznie z Kuratorium Oświaty w B. (Delegatura w T.), która nie wniosło żadnych uwag oraz z Radą Pedagogiczną Przedszkola oraz z Radą Rodziców.

Należy także wskazać na brak konsekwencji w działaniu skarżącego, albowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego znajduje się opublikowana z analogicznym stanem prawnym i faktycznym Uchwała nr XI/124/12 Rady Miejskiej Kowalewa Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia i czasu przeznaczonego na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Kowalewo Pomorskie. (Dz. U. Woj. Kuj-Pom z 2012 r. poz. 1381). Takie działanie skarżącego podważa zaufanie do prawa i wskazuje na wybiórczy sposób oceny stanowionego przez samorządy prawa miejscowego.

Z powyższego należy wywieść, że brak zmian w obowiązującym prawie od daty publikacji uchwały Rady Miejskiej Kowalewa Pomorskiego oraz brak uchylenia tejże uchwały w trybie nadzoru czyni obecną skargę za nieuzasadnioną i niesłuszna w kontekście ujednolicenia stanowionego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z ww. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem (art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79).

W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do interpretacji treści art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.ś. Zgodnie pierwszym z tych przepisów rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ten ostatni przepis stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z przepisów tych wynika w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości, że rada gminy ma uprawnienia jedynie do ustalenia wysokości opłat oraz ustalenia ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Skoro czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie może być krótszy niż 5 godzin, to rada gminy może tylko ustalić czas dłuższy i jest to jedyne jej uprawnienie dotyczące ustalania tego czasu. Gdyby intencją ustawodawcy było ponadto upoważnienie rady gminy do ustalania godzin, w jakich miałyby się odbywać bezpłatne zajęcia, to wprost dałby temu wyraz w przepisach ustawy, czego niewątpliwie nie uczynił.

Dodatkowym argumentem potwierdzającym tę okoliczność jest powołana przez skarżącego treść § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zgodnie z którym: "Organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola (...). Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel (nauczyciele), któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci." Zapisy te znajdują umocowanie w art. 34b zd. 1 u.o.ś., w myśl którego organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Niewątpliwie uprawnienie rady gminy do ustalania godzin, w jakich mają się odbywać bezpłatne zajęcia, nie wynika z żadnego przepisu, zatem zapis analizowanej uchwały pozostaje również w sprzeczności z tym przepisem.

Reasumując, katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w uchwale podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.ś., nie uprawnia do określania w niej konkretnych godzin, w jakich mają się odbywać zajęcia bezpłatne. Uprawnienie rady gminy w tym zakresie musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiej możliwości. Nie miały zatem żadnego wpływu na ocenę przez Sąd analizowanej uchwały podnoszone przez organ kwestie dotyczące zasadności przyjęcia takiego, a nie innego rozwiązania, albowiem co do samej zasady Rada Miasta nie miała takiego uprawnienia.

Również podnoszona przez Radę Miasta okoliczność, że Wojewoda nie podjął podobnych kroków w przypadku uchwały takiej samej treści uchwalonej przez Radę Gminy Kowalewo Pomorskie, nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd ocenia bowiem tę konkretną zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę i nie może mieć wpływu na to fakt niezaskarżenia przez Wojewodę innej uchwały.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji, przy czym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ stwierdzenie nieważności jej § 1 powoduje, że pozostałe jej zapisy byłyby niewykonalne z uwagi na ich ścisły związek z § 1.