Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1141/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...], skierowaną do Z. U. orzekł o przywróceniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] do stanu poprzedniego w km 1+148 oraz wymierzył karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej w wysokości 12.348 zł. na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż w dniu [...] 2004r. podczas kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] stwierdzono, że została umieszczona w km 1+148 w miejscowości A, ul. B tablica reklamowa o treści: "[...]". Dokonano pomiarów tablicy- łączna powierzchnia reklamowa wynosi 2,40 m2 (1 m x 1,20 m) x 2 (dwustronna).

Z. U. - właściciel reklamy, pomimo wezwania reklamy nie usunął z pasa drogowego, co wykazały kontrole w dniach [...] 2004r. i [...] 2005r. Nie przedłożył też zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ uznał, iż działania te wyczerpały dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z uwagi na to, iż reklama była usytuowana w pasie drogowym w okresie od 9 czerwca 2004r. do 17 maja 2005r. została naliczona kara w wysokości 12.348 zł, której wysokość obliczono na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami drogami lub ruchu drogowego.

Z. U. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2005r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium stwierdziło, że nie zostało w sposób bezsporny ustalone, iż obszar, który uległ zajęciu przez powieszenie reklamy, kwalifikować należy jako pas drogowy, czy reklama usytuowana była w pasie drogowym czy też poza jej granicami. Nadto wątpliwości Kolegium wzbudził sposób określenia powierzchni reklamy.

Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] - umorzył postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzył Z. U. karę pieniężną w wysokości 9.746,70 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie dwustronnej reklamy w terminie od dnia 9 czerwca 2004r. do dnia 17 maja 2005r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że uzupełnił dokumentację o aktualne mapy zasadniczą i ewidencyjną oraz ustalił kwestie własności działki ewidencyjnej o nr 835. Operatem geodezyjnym nr [...] z dnia 18 stycznia 2006r. działka nr 835 położona w obrębie A uległa podziałowi na działki nr: 835/1, 835/2, 835/3. Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności działki nr 835/1 przez Województwo, z uwagi na fakt, że nie została ona zajęta pod drogę. Tym samym również ówczesna działka 835 nie została zajęta pod drogę. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy mapą zasadniczą granica pomiędzy działką nr 835/1, a działką nr 559/2, stanowiącą pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...], przebiega wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego. Jednak to nie na działce nr 835 znajdowała się reklama, a jedynie konstrukcja wsporcza reklamy. Natomiast tablica reklamowa znajdowała się nad działką nr 559/2 oznaczonej w rejestrze gruntów, jako działka drogowa. Ustalono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ stwierdził, że opłata odpowiadająca iloczynowi metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wyliczona została na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Organ zaznaczył, iż w trakcie wykonywanych w dniu 9 czerwca 2004r., pomiarów tablicy reklamowej zmierzono jedynie jej wysokość (1,0 m) i szerokość (1,2 m), nie uwzględniając faktu, że nośnik reklamowy ma kształt wielokąta. Z tego względu konieczne stało się doprecyzowanie zajętej powierzchni pasa drogowego. Ponieważ reklama została usunięta nie można było przeprowadzić ponownych pomiarów i posłużono się dokumentacją fotograficzną stanowiącą załącznik protokołu z kontroli pasa drogowego i metodą proporcji określono wysokość prostokąta oraz wysokość trójkąta, które składają się na kształt reklamy.

Od powyższej decyzji Z. U. wniósł odwołanie.

Podniósł, że działka nr 835 uległa podziałowi na podstawie decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 2006r. na działki 835/1, 835/2 i 835/3. Działka 835/1 na podstawie umowy sprzedaży jest własnością P. U. W toku postępowania w sprawie podziału działki 835 nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe z działką 559/2, będącej własnością Skarbu Państwa. Brak jest widocznych znaków granicznych i innych urządzeń wskazujących na przebieg granicy pomiędzy działkami 835/1, a 559/2. Pomiędzy tymi działkami istnieje pas ziemi o nieustalonej szerokości, porośnięty trawnikiem. Podniósł, że zajmuje się pielęgnacją tego pasa.

Od geodety, który wykonywał projekt podziału działki 835, otrzymał informacje, że w toku postępowania działowego Zarząd Drogowy został zawiadomiony o terminie wykonywania na gruncie podziału nieruchomości, jednak nikt nie zjawił się w dniu wyznaczonym przez geodetę. Według geodety, pomiędzy działkami 835, a 559/2 było rozgraniczenie dokonane w latach 50 przy okazji wywłaszczenia działki pod drogę, jednakże bez utrwalenia jej słupkami granicznymi. Tak, więc granica w dalszym ciągu nie jest ustalona. Powoływanie się na fakt, że Wojewoda odmówił przejęcia części działki 835/1 o niczym nie świadczy, gdyż i w tym wypadku nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe.

Nie można na podstawie zdjęć z 2005r. ustalić, czy został reklamą naruszony pas drogowy gdyż reklama została usunięta.

Organ nie mógł zastosować stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie uchwały z 28 stycznia 2008r., gdyż nawet gdyby przyjąć, że zajęcie nastąpiło to miało ono miejsce w 2004r.

Ponadto granice naturalne jakimi są płoty, drzewostan, krzewy istniejące wzdłuż drogi są usytuowane w różnej odległości od drogi-od zera do trzech metrów. Dlatego aby wyznaczyć granice pasa drogowego należy przeprowadzić kompleksowe postępowanie rozgraniczeniowe.

Nadto stwierdził, że reklama była ustawiona na jego gruncie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2009r., Nr [...] - uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło Z. U. karę pieniężną w wysokości 9.137,52 zł. na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, § 4 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, jednakże wysokość kary nie została ustalona w sposób prawidłowy.

Przywołując treść definicji ustawowej pasa drogowego zwartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Kolegium stwierdziło, że zlokalizowanie obiektu - reklamy - w pasie drogowym powinno zostać stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, a organy stwierdzając ten fakt mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych. Niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej w postaci dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizje umieszczonych w pasie drogowym obiektów (reklam) z tymi liniami. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze.

Kolegium uznało, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu spełniono warunki dotyczące należytego zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna uzupełniona przez materiał zdjęciowy. Organ I instancji określił przy tym graficznie sposób usytuowania tablicy reklamowej w terenie. Zebrane dowody w opinii Kolegium, pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zajęty pas drogowy w czasie określonym w zaskarżonej decyzji. Tym samym Kolegium uznało, iż organ I instancji wypełnił jego wskazania zawarte w decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...].

Wypełniając zalecenie dotyczące kształtu reklamy przy obliczeniu kary organ I instancji wziął pod uwagę to, iż reklama jest kształtu pięciokąta, a nie prostokąta. Zasadne, zatem było przyjęcie do obliczeń sumy powierzchni trójkąta wynoszącej 0,312 m2 oraz powierzchni prostokąta wynoszącej 0,576 m2. Kwotę kary stanowi powyższa suma pomnożona przez 2 (z uwagi na obustronność reklamy), liczbę dni (343), stawkę kary, a następnie 10 (zgodnie z art. 40 ust. 12).

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji bezzasadnie zastosował przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008r., która weszła w życie w dniu 11 marca 2008r., zastępując obowiązującą w całym okresie zajęcia pasa drogowego w sprawię uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zgodnie z § 4 pkt 3 uchwały z dnia 28 czerwca 2004r. stawka opłaty wynosiła za każdy dzień zajęcia przez 1 m2 powierzchni reklamy kwotę 1,50 zł. Obowiązywała, więc inna stawka opłaty w dniu orzekania przez organ, aniżeli ta, która obowiązywała w okresie zdarzenia będącego podstawą do wymierzenia kary pieniężnej. Kolegium zaznaczyło, iż uchwała z dnia 28 stycznia 2008r. nie zawiera przepisów intertemporalnych. W takiej sytuacji należy stosować stawki obowiązujące w dniu zajęcia pasa drogowego. Kolegium uznało więc, iż obliczona z uwzględnieniem stawki w wysokości 1,5 zł/1 m2 za jeden dzień zajęcia pasa, kara pieniężna wynosi 9137,52 zł.

Z. U. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20.01.2010r. sygn. akt III SA/Kr 315/09 uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd zaznaczył, iż nie kwestionuje ustaleń dokonanych w sprawie przez organy obu instancji, a jedynie kwestionuje podstawę prawną, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. W szczególności Sąd podzielił stanowisko organów, że cała reklama (za wyjątkiem konstrukcji z wysięgnikiem, która została ustawiona na działce własności skarżącego) znajdowała się w pasie drogowym, który został ustalony jednoznacznie na podstawie dokumentacji do tego służącej. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że reklama pozostawała (bez wymaganego zezwolenia) w przestrzeni pasa drogowego w okresie dnia 9 czerwca 2004 r. do dnia 17 maja 2005 r.

Sąd zwrócił uwagę, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało - poza art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. Organ II instancji nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że ta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 sierpnia 2004r., nr 222, poz. 2512, a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 24 sierpnia 2004 r. Oznacza to, że na podstawie tej uchwały organ II instancji nie mógł wymierzyć skarżącemu kary pieniężnej za cały okres zajmowania pasa drogowego, tj. od 9 czerwca 2004r. do 17 maja 2005r., a jedynie za okres od 24 sierpnia 2004r. do 17 maja 2005r. Jak, bowiem organ słusznie zauważył ustalając wysokość kary pieniężnej należy stosować stawki obowiązujące w dniu zajęcia pasa drogowego.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, ustali, czy i jakie stawki obowiązywały w okresie od 9 czerwca 2004 r. do dnia 23 sierpnia 2004 r. i tym samym czy i na jakiej podstawie prawnej można byłoby naliczyć karę pieniężna za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w tym okresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28.07.2010r. [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. U. od decyzji z dnia [...] 2008 r. ([...]), - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż wymierzyło Z. U. karę pieniężną w wysokości 8 604,72 zł. - na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 10a ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, § 4 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego,

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, co zostało potwierdzone przez Sąd.

W dniu 9 czerwca 2004 r. podczas kontroli pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną reklamę o treści "[...]" umieszczoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji A - S w m. A, ul. B, po stronie prawej (k. 1 i 2). Właściciel reklamy Z. U., został wezwany do usunięcia reklamy (k. 4), jednak bezskutecznie (k. 5). Wobec tego wszczęto postępowanie w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczenia kar za samowolne umieszczenie reklamy (k. 17).

W dniu 11 marca 2005 r. został przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowej reklamy z udziałem Z. U. (k. 27 i 28), w czasie którego zobowiązał się do usunięcia reklamy z pasa drogowego do dnia 15 maja 2005 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] 2005 r. wykazała, iż reklamy nie usunięto (k. 42). Reklamę usunięto w dniu następnym (k. 48).

Decyzją z dnia [...] 2005 r. (znak [...]), orzeczono o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 12.348,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia z dnia [...] 2005 r. (znak [...]) uchyliło rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia kwestii zajęcia pasa drogowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez organ l instancji spełniono warunki dotyczące należytego zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, uzupełniona przez materiał zdjęciowy. Organ l instancji określił przy tym graficznie sposób usytuowania tablicy reklamowej w terenie (k. 107). Zebrane dowody pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zajęty pas drogowy w czasie określonym w zaskarżonej decyzji. Tym samym organ l instancji wypełnił wskazania Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] 2005r.

Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia w sprawie, iż brak jest znaków granicznych, wyznaczających granicę pomiędzy działkami nr 835/1 i 559/2, a także to, że rozgraniczenie pomiędzy działkami przeprowadzono wiele lat temu. Nie można, bowiem zgodzić się ze stroną, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nie jest możliwy do ustalenia. Mapy dołączone do akt sprawy pozwalają na określenie, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy działkami w sposób wystarczający do stwierdzenia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

Dowody w postaci zdjęć stanowią pomocny materiał w kwestii ustalenia zajęcia pasa drogowego (należy podkreślić ich liczbę oraz to, że ujęcia były zrobione z różnych miejsc) i pozwalają na wyciągnięcie wniosków w tej kwestii, bez potrzeby przeprowadzania pomiarów w terenie.

Akta sprawy nie dają podstaw dla stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym w związku z przejściem własności nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż zajęta pod drogę działka nr 559/2 stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka o nr 835/1 jest własnością obecnie P. U. Z akt nie wynika, iż toczy się jakiekolwiek postępowanie sądowe w kwestii ustalenia własności terenu zajętego pod pas drogowy (stanowiącego według map część działki nr 559/2). Nie ma w tym względzie znaczenia kwestia pielęgnacji trawnika wchodzącego w skład pasa drogowego w przekonaniu, iż wchodzi on w skład posesji. Kolegium nie może natomiast odnieść się do uwag strony co do zajęcia terenu wzdłuż drogi w innych miejscach po obu stronach posesji, gdyż przedmiotem sprawy jest jedynie zajęcie pasa drogowego przez tablicę reklamową ustaloną przez stronę.

W celu weryfikacji ustaleń organu l instancji Kolegium dokonało analizy dołączonych do akt sprawy map, porównując je z dokumentacją zdjęciową i określiło położenie tablicy względem określonych punktów odniesienia w postaci zaznaczonych na mapie obiektów położonych w pasie drogowym (takich jak słupy energetyczne, czy mur oporowy, wybudowany od strony drogi, następnie rozebrany przez Stronę, ale uwzględniony na kopii z mapy zasadniczej).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. W tym zakresie należy w szczególności zwrócić uwagę na to, że, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, tablica reklamowa sięgała poza linię wyznaczoną przez umiejscowione przy drodze słupy energetyczne (m.in. k. 27, k. 114). Tymczasem, jak wynika z kopii z mapy zasadniczej, słupy te znajdują się w całości w pasie drogowym (na działce 559/2) i są posadowione w niewielkiej odległości od granicy działki nr 835/1 (k. 104).

Kolegium zwróciło uwagę, że nie ma znaczenia to, iż wysięgnik na którym umocowano tablicę reklamową, został posadowiony poza pasem drogowym, na działce prywatnej. Istotne jest, iż tablica reklamowa zajmuje przestrzeń nad pasem drogowym. "W sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt I ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem." (uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/2000, ONSA 2001/1, poz. 11). W wyroku NSA - OZ w Katowicach z dnia z dnia 28 listopada 2002 r. (sygn. II SA/Ka 194/2001, LexPolonica nr 360570) stwierdzono, iż "nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza drogą czy obiektów w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów."

Kolegium dokonało weryfikacji obliczenia kary uwzględniając kształt reklamy (pięciokąt). Zasadne, zatem było przyjęcie do obliczeń sumy powierzchni trójkąta wynoszącej 0,312 m2 (1/2 x szerokość reklamy wynosząca 1,2 m x wysokość trójkąta stanowiąca, jak wynika z akt sprawy, 52 % wysokości całej reklamy wynoszącej 1 m) oraz powierzchni prostokąta wynoszącej 0,576 m2 (szerokość reklamy wynosząca 1,2 m x 48 % wysokości całej reklamy wynoszącej 1 m). Kwotę kary stanowi powyższa suma pomnożona przez 2 (z uwagi na obustronność reklamy), liczbę dni (łącznie 343), stawkę opłaty za 1 m2, a następnie pomnożona przez 10 (zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy).

Kolegium ustaliło, że w okresie od dnia 9 czerwca 2004 r. (początek zajęcia pasa drogowego) do dnia 23 sierpnia 2004r. wysokość stawki opłaty dla reklamy umieszczonej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej wynosiła 1,10 zł za 1 m2 powierzchni reklamy, zgodnie z § 10a ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986 r., nr 6, poz. 33 ze zm.). Natomiast od dnia 24 sierpnia 2004 r. (data wejścia w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, stawka opłat dla reklam wynosiła 1,50 zł za 1 m2 powierzchni reklamy (§ 4 pkt 3 uchwały). A zatem, kara za zajęcie pasa drogowego w okresie od 9 czerwca 2004 r. do 17 maja 2005 r. wynosić będzie łącznie kwotę 8 604,72 zł.

Kolegium wskazało sposób wyliczenia kary:

- w okresie od 9.06.2004 r. do 23.08.2004 r. kara wynosi: powierzchnia reklamy 0,312 m2+0,576m2x 2 (dwustronność reklamy) x 75 dni x stawka 1,10 zł x 10=1.465,20 zł;

- w okresie od 24.08.2005 r. do 17 maja 2005 r. kara wynosi: pow. reklamy 0,312 m2+0,576 m2 x 2 (dwustronność reklamy) x 268 dni x stawka 1,50 zł x 10=7,139,52 zł,

- co daje łącznie kwotę w wysokości 8604,72 zł (1 465,20 z +7 139,52 zł), stanowiącą karę pieniężną należną w sprawie.

Na powyższą decyzję Z. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności przyjęcie, że naruszenie pasa drogowego miało miejsce, pomimo braku wyznaczonej granicy. Skarżący twierdził, że nie naruszył pasa drogowego przez ustawienie reklamy. W dalszym ciągu podtrzymał twierdzenie, że nie naruszył granicy pomiędzy działką skarżącego, a pasem drogowym. Istniejące wówczas ogrodzenie nie było granicą pomiędzy działkami. Ogrodzenie usunął i w dalszym ciągu kwestia granicy jest otwarta i wymaga wyznaczenia geodezyjnego. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że tablica reklamowa zachodziła na pas drogowy i nie można podawać długości i szerokości zajętego pasa drogowego, a tym samym nie można na tej podstawie obliczać kary za naruszenie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2010r. skarżący przedłożył rejestr pomiarowy z podziałem działki 576. Podniósł, że w wyniku podziału działki 576 o pow. 4880 m2 powstała działka 576/1 o pow. 4764 m2, która była własnością W. i Z. G. Podział działki 576 miał na celu wydzielenie pow. 116 m2 zajętej pod pas drogowy i przeznaczonej do wywłaszczenia. Do wydania decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie doszło i w dalszym ciągu G. byli właścicielami całości działki. W 1986r. działkę 576/1 nabyli D. i W. małżonkowie U., którzy w 1989r. przekazali tą działkę synowi Z. U. Powierzchnia 116 m2, która miała być wywłaszczona jeszcze w lach 70 nie została do chwili obecnej wywłaszczona. Powierzchnia ta znajdowała się w posiadaniu samoistnym małżonków G. przez wszystkich poprzedników prawnych, aż do obecnego posiadacza Z. U. Skarżący załączył zdjęcia z których wynika, że zasiał trawę, kosił ją oraz porządkował teren, aż do samego chodnika. Załączone dokumenty wskazują zdaniem skarżącego, że Skarb Państwa nie jest właścicielem ani posiadaczem samoistnym 116 m2, które miały podlegać wywłaszczeniu. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że nie można uznać, że przekroczył granice działki, które nie istnieją w terenie i zajął pas gruntu nie będący ani w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych ani też w jego posiadaniu.

Przedkładając powyższe wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia stanu prawnego pasa drogowego, który jest w samoistnym posiadaniu skarżącego i jego poprzedników prawnych. Dokumenty zostały przez skarżącego pozyskane jako archiwalne tylko dlatego, że sprawa zawisła przed Sądem, wcześniej zaś nie znał szczegółowych dokumentów przygotowanych do wywłaszczenia a w szczególności operatu pomiarowego z 1976r. nr [...]. Dodał, że nie udało mu się odszukać operatu rozgraniczeniowego, który by ustalił granicę pomiędzy działką 576/1, a powierzchnią która miała być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażoną w powyższym przepisie zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 315/09, uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2009r., Nr [...]. Sąd wskazał, iż nie kwestionuje ustaleń dokonanych w sprawie przez organy administracyjne obu instancji, a jedynie kwestionuje podstawę prawną w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, ustali, czy i jakie stawki obowiązywały w okresie od 9 czerwca 2004 r. do dnia 23 sierpnia 2004 r. i tym samym czy i na jakiej podstawie prawnej można byłoby naliczyć karę pieniężna za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w tym okresie.

W szczególności Sąd podzielił stanowisko organów, że cała reklama (za wyjątkiem konstrukcji z wysięgnikiem, która została ustawiona na działce własności skarżącego) znajdowała się w pasie drogowym, który został ustalony jednoznacznie na podstawie dokumentacji do tego służącej. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że reklama pozostawała (bez wymaganego zezwolenia) w przestrzeni pasa drogowego w okresie dnia 9 czerwca 2004 r. do dnia 17 maja 2005 r.

Skarżący w ponownie wniesionej skardze w dalszym ciągu twierdzi, że nie naruszył pasa drogowego przez ustawienie reklamy. Zarzut ten nie mógł przynieść zamierzonego skutku, ponieważ nie zgadzając się z takim ustaleniem stanu faktycznego dokonanym przez organy administracyjne obu instancji a zaakceptowanym przez Sąd w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 315/09, miał możliwość wzruszenia wyroku zawierającego taką ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku. W konsekwencji Sąd ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku.

W tej sytuacji, należy mieć na względzie treść powołanych przez organy przepisów - art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych w wersji obowiązującej w chwili zajęcia pasa przez reklamę ustawioną przez skarżącego (tj. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115):

Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: (...) 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,.

6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (...)

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Z prawidłowo dokonanych przez Kolegium ustaleń wynikało, że w dniu [...] 2004 r. podczas kontroli pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną reklamę umieszczoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji A - S w m. A, ul. B, po stronie prawej. Właściciel reklamy Z. U. zobowiązał się do usunięcia reklamy z pasa drogowego. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] 2005 r. wykazała, iż reklamy nie usunięto. Reklamę usunięto w dniu następnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z dnia [...] 2005 r. (znak [...]) uchyliło rozstrzygnięcie organu l instancji z dnia [...] 2005 r. (znak [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia kwestii zajęcia pasa drogowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez organ l instancji w sprawie spełniono powyżej opisane warunki dotyczące należytego zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, uzupełniona przez materiał zdjęciowy. Organ l instancji określił przy tym graficznie sposób usytuowania tablicy reklamowej w terenie. Zebrane dowody pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zajęty pas drogowy w czasie określonym w zaskarżonej decyzji. Tym samym organ l instancji wypełnił wskazania Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] 2005r.

Trafnie Kolegium wskazało, że nie ma znaczenia w sprawie, iż w terenie brak jest znaków granicznych, wyznaczających granicę pomiędzy działkami nr 835/1 i 559/2, a także to, że rozgraniczenie pomiędzy działkami przeprowadzono wiele lat temu. Nie można, bowiem zgodzić się ze skarżącym, który twierdził, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nie jest możliwy do ustalenia. Mapy dołączone do akt sprawy pozwalają na określenie, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy działkami w sposób wystarczający do stwierdzenia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

Niewątpliwie dowody w postaci zdjęć stanowią pomocny materiał w kwestii ustalenia zajęcia pasa drogowego i pozwalają na wyciągnięcie wniosków w tej kwestii, bez potrzeby przeprowadzania pomiarów w terenie, itd.

Akta sprawy nie dają podstaw dla stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym w związku z przejściem własności nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż zajęta pod drogę działka nr 559/2 stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka o nr 835/1 jest własnością obecnie P. U.

Z akt nie wynika, iż toczy się jakiekolwiek postępowanie sądowe w kwestii ustalenia własności terenu zajętego pod pas drogowy (stanowiącego według map część działki nr 559/2). Nie ma w tym względzie znaczenia kwestia pielęgnacji trawnika wchodzącego w skład pasa drogowego jak i przywoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące zajęcia terenu wzdłuż drogi w innych miejscach po obu stronach posesji, gdyż przedmiotem sprawy jest zajęcie pasa drogowego przez tablicę reklamową ustawioną przez skarżącego.

W celu weryfikacji ustaleń organu l instancji Kolegium dokonało analizy dołączonych do akt sprawy map, porównując je z dokumentacją zdjęciową i określiło położenie tablicy względem określonych punktów odniesienia w postaci zaznaczonych na mapie obiektów położonych w pasie drogowym (takich jak słupy energetyczne, czy mur oporowy, wybudowany od strony drogi, następnie rozebrany przez skarżącego, ale uwzględniony na kopii z mapy zasadniczej).

W konsekwencji trafnie w ocenie Sądu, Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, tablica reklamowa w przedmiotowym w sprawie okresie sięgała poza linię wyznaczoną przez umiejscowione przy drodze słupy energetyczne. Tymczasem, jak wynika z kopii z mapy zasadniczej, słupy te znajdują się w całości w pasie drogowym (na działce 559/2) i są posadowione w niewielkiej odległości od granicy działki nr 835/1.

Trafnie też Kolegium zwróciło uwagę, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, iż wysięgnik, na którym umocowano tablicę reklamową, został posadowiony poza pasem drogowym, na działce prywatnej. Istotne jest, iż reklama zajmuje przestrzeń nad pasem drogowym. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. Przedstawienie, więc w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2010r. dodatkowych dokumentów, nie wchodzących w skład akt administracyjnych, którymi dysponował organ wydając decyzję, a zatem nie będących podstawą jej wydania, nie może wywołać zamierzonego przez skarżącego skutku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., co do zasady sąd administracyjny opiera kontrolę legalności na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Sądy administracyjne nie są, bowiem sądami merytorycznymi, lecz kontrolują na podstawie ustawy legalność zaskarżonego aktu, badając przy tym, czy organy nie naruszyły przy wydawaniu tego aktu prawa materialnego, czy też procesowego.

Ponadto należy zauważyć, że mając na uwadze zalecenia Sądu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w okresie od dnia 9 czerwca 2004 r. (początek zajęcia pasa drogowego) do dnia 23 sierpnia 2004 r. wysokość stawki opłaty dla reklamy umieszczonej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej wynosiła 1,10 zł za 1 m2 powierzchni reklamy, zgodnie z § 10a ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.z 1986 r., nr 6, poz. 33 ze zm.). Natomiast od dnia 24 sierpnia 2004 r. (data wejścia w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz.Urz. Województwa z 2004 r., nr 222, poz. 2512). stawka opłat dla reklam wynosiła 1,50 zł za 1 m2 powierzchni reklamy (§ 4 pkt 3 uchwały).

Kolegium prawidłowo dokonało weryfikacji obliczenia kary uwzględniając kształt reklamy (pięciokąt). Zasadne, zatem było przyjęcie do obliczeń sumy powierzchni trójkąta wynoszącej 0,312 m2 (1/2 x szerokość reklamy wynosząca 1,2 m x wysokość trójkąta stanowiąca, jak wynika z akt sprawy, 52 % wysokości całej reklamy wynoszącej 1 m) oraz powierzchni prostokąta wynoszącej 0,576 m2 (szerokość reklamy wynosząca 1,2 m x 48 % wysokości całej reklamy wynoszącej 1 m). Kwotę kary stanowi powyższa suma pomnożona przez 2 (z uwagi na obustronność reklamy), liczbę dni (łącznie 343), stawkę opłaty za 1 m2, a następnie pomnożona przez 10 (zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy).

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.