Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 299/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1 ust.2 pkt.7, art.6 ust.1, art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2008 r. sprawy ze skargi J.O. na uchwalę Rady Miejskiej w M. z dnia [....] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana III. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego J.O. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia ........2008 r. J.O. reprezentowany przez radcę prawnego R.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr ....z dnia [....] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. (publ.: Dziennik Urzędowy Województwa ......z dnia........) wnosząc o orzeczenie jej nieważności jako niezgodnej z przepisami art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 42 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam przedstawione oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą z dnia [....] Rada Miejska w M. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. Obszar zmiany planu dotyczył trzech działek ewidencyjnych o numerach nr nr ....... obręb ......, położonych w M. przy ulicy......, w odległości kilkuset metrów od...... Współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr .....jest skarżący i to właśnie tej nieruchomości zmiana miejscowego planu zagospodarowania w rzeczywistości dotyczy. Działki nr nr ......są własnością parafii .........[....] i są zabudowane domem ........oraz drugim budynkiem. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do ........ W zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta jest przeznaczona pod zabudowę usługową z zakresu usług publicznych (symbol 1 i 2 UP), a nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w taki sposób, że budynki usytuowane na tej nieruchomości znajdują się w całości na obszarze przeznaczonym pod zabudowę.

Z kolei działka ewidencyjna nr ......, stanowiąca własność skarżącego, jest niezabudowana. Zgodnie z uprzednio obowiązującą treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [....] (publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa .......z dnia.......) działka ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe w strukturze zwartej zabudowy miejskiej (symbol MU 1). W zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gmina M. przeznaczyła nieruchomość skarżącego pod zabudowę usługową z zakresu usług publicznych (symbol 1 UP), przy czym jednocześnie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w taki sposób, że w strefie objętej zakazem zabudowy pomiędzy ulicą ......a linią nieprzekraczalnej zabudowy nieruchomość skarżącego (działka ewidencyjna nr .......) znalazła się w całości. Skarżący podnosi, że przeznaczanie nieruchomości pod zabudowę (usługową z zakresu usług publicznych - 1 U P) z jednoczesnym zakazem zabudowy (poprzez takie, a nie inne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy) jest działaniem wątpliwym pod względem racjonalności.

Skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z pkt 6 powołanego przepisu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem również (czy nawet przede wszystkim) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni. Uchwalenie miejscowego planu, nawet dla bardzo niewielkiego obszaru, nie dzieje się w przestrzennej, czy ekonomicznej próżni. Kilka działek, których przeznaczenie jest ustalane, czy zmieniane jest częścią większej całości i charakter tej całości należy uwzględniać przy kształtowaniu przeznaczenia części. Przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, że przedmiotowy przepis ogranicza organy planowania przestrzennego w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia terenu, który jest "predestynowany do określonego ekonomicznego wykorzystania". W przypadku braku wskazań odmiennych wynikających z przepisów prawa ukształtowanie odmienne od tej predestynacji może stanowić nadużycie tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminie (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 14-15). Podnosi się także, że gospodarka przestrzenią powinna być prowadzona ze szczególnym poszanowaniem istniejących już walorów ekonomicznych, które nie tylko winny być zachowywane, ale wręcz wzmacniane (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Zakamycze 2004). Stanowisko to znalazło również odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 roku, SA/Wa 239/07, w którym wskazano, że co do zasady ingerencja gminy w prawo własności jest dopuszczalna, jednakże konieczna jest analiza, czy w danym przypadku ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w ustawie, to jest czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla zrealizowania funkcji publicznych gminy. Sąd przyjął także w sposób dorozumiany, iż niezbędne jest uzasadnienie przez radę gminy, że nieruchomość jest predestynowana do wykonywania określonych funkcji; dalej dokonał rozróżnienia pomiędzy badaniem legalności przeznaczenia terenu nieruchomości na określone w planie cele, a kwestią odszkodowania lub innych roszczeń przysługujących właścicielowi. Wreszcie Sąd stwierdził, że o ile ingerencja w prawo własności nieruchomości nie jest uzasadniona, o ile w sposób nieuprawniony Rada Gminy przyznała prymat jednej z zasad uchwalania planu określonych w art. 1 ustawy, to zarzut przekroczenia dopuszczalnego tzw. władztwa planistycznego" byłby uzasadniony.

Skarżący wskazuje, że zasady, o których mowa powyżej, należy rozpatrywać w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (przepisy art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji). Ograniczenie chociażby jednego z aspektów prawa własności, na przykład prawa do zabudowy, które to prawo na danym obszarze co do zasady przysługuje, nie jest dopuszczalne bez wyraźniej legitymacji ustawowej. Własność podlega ochronie równej dla wszystkich i właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie zurbanizowanym ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości na podobnych zasadach jak sąsiedzi. Wykluczenie jednego z podmiotów od tego, co jest możliwe dla innych, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy prawa rangi ustawowej. Nie w każdym przypadku działanie gminy, polegające na określeniu przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem - nawet w przypadku spełnienia wszelkich wymogów proceduralnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach szczególnych. Ustawodawca w art. 28 powołanej ustawy wyraźnie bowiem rozróżnia "naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego" i "naruszenie właściwości organów" od "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego". Naruszeniem tych zasad jest nie tylko np. wykonanie części graficznej planu w skali niezgodnej z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy, ale także (a może nawet -przede wszystkim) naruszenie pewnych ogólnych reguł, które stanowią podstawę planowania przestrzennego. Nie zmienia tego formalna zgodność podjętych działań z art. 21 ust. 2 Konstytucji, polegająca na przysługiwaniu zainteresowanemu określonych roszczeń o charakterze odszkodowawczym lub quasi-odszkodowawczym. Ograniczenie prawa własności jest środkiem o charakterze ostatecznym, nawet możliwość uzyskania pełnego odszkodowania nie stanowi dla właściciela całkowitej rekompensaty za pozbawienie lub ograniczenie prawa własności. W przypadku nieruchomości chodzi o to, że często z daną nieruchomością związane są określone plany życiowe czy też zamierzenia danej osoby. Wyrazem powszechnie akceptowanego poglądu, że samo pozbawienie lub ograniczenie prawa własności jest działaniem o charakterze wyjątkowym, a wymóg zapewnienia słusznego odszkodowania jest tylko przesłanką dodatkową jego dopuszczalności jest m.in. to, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje zamknięty katalog celów publicznych, uzasadniających wywłaszczenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (np. orzeczenie z dnia 12 stycznia 1999 roku, P 2/98).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy skarżący podnosi, że uchwalenie tzw. punktowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą właściciel danej nieruchomości zostaje pozbawiony możliwości korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej ekonomiczną predestynacją jest naruszeniem samodzielności planistycznej gminy, podobnie jak każde inne działanie władzy publicznej nie uwzględniające dopuszczalnych granic ograniczania prawa własności byłoby naruszeniem prawa - chyba, że gmina wskaże i uzasadni przesłanki podjęcia takiej decyzji mieszczące się w pojęciu "interesu publicznego" i stanowiące podstawę do przyjęcia prymatu tego interesu nad interesem prywatnym właściciela nieruchomości. Okoliczności takie w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego nie zachodzą.

Wskazano w skardze, że działka nr ...... obręb .......jest położona przy ul..... w .......M. Nieruchomości sąsiednie są zabudowane i na podstawie dotychczas obowiązującego miejscowego planu ta możliwość istniała również w stosunku do działki ........ W czasie procedury planistycznej żaden z właściwych organów, tj. ani Burmistrz Miasta M. , ani Rada Miejska w M. nie podjął rozważań w przedmiocie walorów ekonomicznych przestrzeni, tj. w szczególności nie wskazał dlaczego, z punktu widzenia ekonomii przestrzeni, akurat działka nr ..... nie może zostać zabudowana pomimo tego, że znajduje się w terenie zabudowanym. Uzasadniając nieuwzględnienie uwagi skarżącego, postulującej pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia jego nieruchomości, Burmistrz M., a w ślad za nim Rada Miejska, powołał się na następujące okoliczności. Po pierwsze wskazano, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się dom ..... będący budynkiem użyteczności publicznej. Twierdzenie to w ocenie skarżącego byłoby prawdziwe, gdyby Rzeczpospolita Polska była państwem wyznaniowym, a religia .........oficjalnym jej wyznaniem. W tej kwestii przepisy art. 25 ust. 2 Konstytucji, art. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, czy art. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską stanowią coś zupełnie przeciwnego. Wychodząc z tego błędnego założenia, że dom ........ jest obiektem użyteczności publicznej organy planowania przestrzennego doszły do drugiego błędnego przekonania, że nieruchomość skarżącego stanowi przestrzeń publiczną z tym obiektem związaną. W rzeczywistości są to nieruchomości stanowiące własność dwóch osób: skarżącego i osoby prawnej, jaką jest parafia kościoła.......... Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Organy uznały też, że budynek domu .........jest wartościowym obiektem stanowiącym dobro kultury współczesnej o cechach regionalnych właściwych dla środowiska kulturowego M., stanowi kluczową rolę kompozycyjną i jest dobrze wyeksponowany od strony ....... Wreszcie wskazano, że wprowadzenie zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego zagwarantuje zachowanie i właściwe ukształtowanie istniejącego wnętrza kulturowo-krajobrazowego (wynika to z protokołu z przeprowadzenia dyskusji .........j nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, protokołu z posiedzenia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wykazu i sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu).

Skarżący zauważa, że argumentacja organów planowania przestrzennego oparta jest na wykazaniu pewnych okoliczności faktycznych, które jednak nie zostały uwzględnione w przepisach prawa jako podstawa do ograniczenia prawa własności czy wręcz na sprzecznej z przepisami prawa kwalifikacji stanu faktycznego (np. status domu ......). Zdaniem skarżącego budynek domu ......... jest zwykłym budynkiem, którego forma architektoniczna w żaden sposób me wskazuje, że znajduje się on w M. - równie dobrze mógłby on stać na wybrzeżu Morza ......... Budynek ten nie jest zabytkiem. Nawet gdyby budynek ten był w rzeczywistości wartościowy kulturowo, to okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podstawą taką nie może być również korzystna ekspozycja budynku. Ustawodawca przewiduje zachowanie wartości, jaką jest ekspozycja nieruchomości kosztem interesów prawnych osób trzecich tylko w przypadku, gdy nieruchomość stanowi zabytek. Można wówczas wpisać otoczenie zabytku do rejestru zabytków (przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeżeli nieruchomość zabytkiem nie jest to jej właściciel powinien o jej ekspozycję zadbać sam, najlepiej poprzez nabycie nieruchomości sąsiednich. Nie wiadomo również na jakiej podstawie organy planowania przestrzennego zamierzały doprowadzić do właściwego ukształtowania nieruchomości skarżącego w szczególności poprzez urządzenie publicznego placu ze skwerem zieleni, jeżeli działanie takie stanowiłoby naruszenie prawa własności skarżącego. Należy zatem uznać w ocenie skarżącego, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu nie zostały uwzględnione ekonomiczne walory przestrzeni, ani nie zostało uwzględnione prawo własności.

Skarżący podnosi, że prawo własności obejmuje dwa zasadnicze uprawnienia właściciela, a to prawo do korzystania z rzeczy (w tym na przykład posiadania rzeczy i pobierania pożytków) i rozporządzania nią. Analizując te uprawnienia z punktu widzenia właściciela nieruchomości położonej w .......można dojść do wniosku, że tak naprawdę właściciel nieruchomości bez prawa do zabudowy został tego prawa materialnie pozbawiony, chociaż formalnie nadal jest właścicielem. Niewątpliwie podmioty prywatne są zainteresowane dwoma rodzajami nieruchomości znajdujących się w miastach - nieruchomościami lokalowymi oraz nieruchomościami gruntowymi, które można zabudować. Korzystanie z nieruchomości położonej w .......miasta, a której zabudować nie można jest pozorne. Pobieranie pożytków z niezabudowanej nieruchomości jest co najmniej wątpliwie, natomiast posiadanie nieruchomości dla samego posiadania nie można nazwać wykonywaniem własności. Rozporządzanie nieruchomością gruntową w .......miasta bez prawa do zabudowy jest faktycznie niemożliwe i nie ma podmiotów, które chciałby nabyć taką nieruchomość, albo na przykład uzyskać na niej ograniczone prawo rzeczowe. Nie można się nawet zrzec własności takiej nieruchomości, a to w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 48 póz. 462), zgodnie z którym art. 179 Kodeksu cywilnego został uznany za niezgodny z art. 2 oraz art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i utracił moc z dniem 15 lipca 2006 r. W celu pozbycia się własności takiej nieruchomości właściciel musiałby zawrzeć umowę darowizny z gminą, która na skutek tego nie tylko przestałaby uzyskiwać podatek od nieruchomości, ale z tytułu dokonania tej czynności prawnej musiałaby zapłacić podatek od spadków i darowizn, którego stawka w trzeciej grupie podatkowej wynosi od 12% do 20% wobec tego możliwość przekazania takiej nieruchomości gminie jest wyłącznie teoretyczna. Tym samym fakt bycia właścicielem nieruchomości implikuje wyłącznie obowiązek płacenia podatku od nieruchomości, względnie wypełnianie innych obowiązków prawem przewidzianych (np. uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W ocenie skarżącego osoba, która pozostając właścicielem zostaje pozbawiona wszystkich istotnych uprawnień wynikających z prawa własności tak, że narusza to jego istotę jest w rzeczywistości wywłaszczona. Wywłaszczenie nie polega tylko na odjęciu prawa własności ale także na jego ograniczeniu (przepis art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nie może jednak zostać dokonane poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani dla osiągnięcia celu w jakim zaskarżony miejscowy plan został uchwalony. Miejscowy plan jest podstawą wywłaszczenia, a nie aktem na podstawie którego bezpośrednio następuje utrata prawa własności. Wywłaszczenie może nastąpić, na postawie decyzji administracyjnej, tylko na cele publiczne. Pośród celów publicznych, o których stanowi przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (oraz ustawy, do których odsyła pkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie znajduje się poprawa ekspozycji inwestycji kościelnych (w rozumieniu przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej) co było rzeczywistą przyczyną uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już tylko z uwagi na charakter podmiotu, który realizuje korzyść z uchwalenia miejscowego planu przestrzennego - osobę prawną kościoła katolickiego - nie może być mowy o celu publicznym. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. l SA 1986/99 (publ. LEX nr 75560) "celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego." O tym, że rzeczywistym zamiarem organów planowania przestrzennego było wywłaszczenie skarżącego świadczy - w ocenie skarżącego uzasadnienie do rozstrzygnięcia Burmistrza w przedmiocie uwagi skarżącego do projektu planu. Nieruchomość ta ma mianowicie zostać przeznaczona, w sensie inwestycyjnym a nie planistycznym, na publiczny plac ze skwerem zieleni służący użytkownikom domu ........ Jeżeli organy Miasta M. planują założenie placu ze skwerem zieleni na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu prywatnego to tym samym zamierzają tę nieruchomość wywłaszczyć. Wywłaszczenie nieruchomości wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek i dochowania stosownej procedury. Aby wywłaszczenie było możliwe należy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określić obszar przeznaczony na cel publiczny, czyli jeden z celów, o których stanowi przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie po pierwsze nie wskazano w planie prawdziwego celu ograniczenia prawa własności przez wykluczenie możliwości jej zabudowy (cel ten wynika z dokumentacji towarzyszącej uchwalaniu planu) ograniczając się do ustanowienia strefy 1 UP - usługi publiczne z odpowiednim poprowadzeniem linii nieprzekraczalnej zabudowy. Po drugie, rzeczywisty cel uchwalenia miejscowego planu nie jest celem publicznym i nie może stanowić podstawy wywłaszczenia. W dalszej kolejności wywłaszczenie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, dla którego jest przewidziana szczegółowa procedura i w ramach tego postępowania sprawdzane są dalsze przesłanki do wywłaszczenia, w szczególności te, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez wywłaszczenie, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodziła i nie przeprowadzono odpowiedniej dla wywłaszczenia procedury. Pomimo tego cel ograniczenia prawa własności, cel wywłaszczenia, został osiągnięty. Poprzez zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego ekspozycja domu ......... zostanie zachowana. Organy planistyczne posługując się subiektywnymi terminami wartości kulturowej czy lokalnego stylu doprowadziły do prawie całkowitego ograniczenia prawa własności, w praktyce równego jego pozbawieniu. Z uwagi na charakter postępowania planistycznego skarżącemu nie przysługiwały takie środki, jakie byłyby dla niego dostępne w trybie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a które wynikają z zasad postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponieważ cel ograniczenia prawa własności nie wymaga przejęcia jej na własność jedynym środkiem obrony przysługującego skarżącemu prawa jest niniejsza skarga. Tym samym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy Konstytucji oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących przesłanek i trybu wywłaszczania.

W dalszej części skarżący podniósł, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że przeznaczenie terenu na cele inwestycji kościelnej ustala się w tych planach na wniosek ...............lub wyższego przełożonego zakonnego. Inwestycją kościelną jest inwestycja inna niż budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy dokonywana przez kościelną osobę prawną (przepis art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy osobami prawnymi są parafie. Nieruchomość skarżącego została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej z zakresu usług publicznych przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zabudowy.

Podkreślono, że z samej treści miejscowego planu przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję kościelną nie wynika, ale z dokumentacji planistycznej już tak. Uzasadniając konieczność powstania placu i skweru zieleni organy planistyczne powołały się na rangę i funkcję domu ......... oraz stosunkowo dużą liczbę osób mogących korzystać z tego budynku, w związku z czym plac taki ze względów przestrzennych, funkcjonalnych i bezpieczeństwa użytkowników jest niezbędny. Ponieważ zmiana miejscowego planu dotyczy dwóch nieruchomości stanowiących własność parafii ...........oraz jednej nieruchomości skarżącego pod tę inwestycję przeznaczoną to plan ten dotyczy inwestycji kościelnej. Tym samym uchwalenie tego planu wymagało wniosku.........., którego to wniosku nie było. Ratio legis, a w ślad za nim skutek naruszenia, normy przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej jest oczywiste. Z uwagi na hierarchiczną strukturę kościoła........., w ramach której istnieje domniemanie przysługiwania ......... w powierzonej mu diecezji wszelkiej władzy (przepis kanonu 381 Kodeksu prawa kanonicznego). Z tego punktu widzenia jest oczywistym, że podjęcie tak ważnej decyzji jak lokalizacja inwestycji kościelnej lub sakralnej należy do .........i zasada ta została transponowana do prawa świeckiego, zgodnie z którym przeznaczenie terenu na takie inwestycje dokonuje się w planach na wniosek........... Gdyby tego rodzaju nadzoru nad inwestycjami kościoła nie było, to decyzję o budowie nowych obiektów sakralnych i kościelnych mógłby przeprowadzić sam ..........(lub administrator ........), który w myśl przepisu art. 7 ust. 3 pkt. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, jest organem ........ Wniosek .........jest zatem elementem procedury planistycznej, elementem wręcz kluczowym, sprawczym, dla całej procedury, a jego brak stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i na zasadzie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

Skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej władzy samorządowej zadziałały na korzyść właściciela jednej nieruchomości - parafii ...........kosztem interesów skarżącego. Interes parafii .......nie jest jednak interesem publicznym, a nawet gdyby był to i tak przez sam ten fakt nie może być przedkładany ponad interes prywatny (zawsze należy uzasadnić, że w danym przypadku interes prywatny musi ustąpić przed interesem publicznym - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 roku, III ARN 49/1993). Należy zatem rozstrzygnąć, gdzie przebiega granica rozdzielająca władztwo planistyczne pomiędzy jego prawidłowym zastosowaniem a nadużyciem. Dla rozstrzygnięcia tego należy pamiętać, że także co do tego aspektu działalności organów samorządu gminnego ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawo, o którym przepis wspomniany stanowi to w przedmiotowej sprawie także przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym, który szereg wartości ustanawia pryncypiami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedna z tych wartości - prawo własności - ma szczególne znaczenie dlatego, realizacja publicznej funkcji planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenów, które w znakomitej większości stanowią własność osób prywatnych. Nie może być pierwszeństwa w kształtowaniu przestrzeni przed prawem własności. Przepisy prawa ustanawiają w tym zakresie szczegółowe wymagania, które zostały przez organy miasta M. naruszone.

Podkreślono, że naruszenie interesu prawnego skarżącego polega na zakazie lokalizowania wszelkich kubaturowych obiektów budowlanych, na podstawie przepisu 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który zakaz taki, w obrębie od ulicy ........do nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadza. W szczególności przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak podnosi skarżący retoryczne jest pytanie co, poza zabudową, można zrobić z nieruchomością położoną w......... Wolność zabudowy, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności wymaga, aby ograniczające prawo zabudowy akty prawne były zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o oddalenie skargi.

Podniesiono, że powodem zmiany planu był fakt, że obszar będący przedmiotem opracowania położony jest w ściśle określonej przestrzeni ........i konieczne było stworzenie warunków do jej chronienia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Sprowadzenie planowania przestrzennego - jak czyni to skarżący - do przeznaczania terenów dla ich ekonomicznego wykorzystania, w tym konkretnym przypadku rozpatrywanego obszaru w .........., byłoby w ocenie organu planistycznego sprzeczne z samą ideą planowania przestrzennego, prowadziłoby do pogorszenia ukształtowanego przez dziesiątki lat wnętrza urbanistycznego, jakim jest ten fragment M. , przy zbiegu ulicy ....... i wjazdu na.......... Wykorzystanie władztwa planistycznego gminy polega w tym przypadku na reakcji na zachodzące zmiany społeczno-ekonomiczne, w kierunku ochrony wartości już istniejących i stworzenia warunków dla ich utrwalenia.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że obiekt i jego otoczenie stanowią naturalne przedłużenie przestrzeni, jaką stanowi Zespół Kościoła [....] . wraz z [....] (wpisanego do rejestru zabytków podr. .....) Plac ......oraz zabytkowy zespół urbanistyczny (historyczny) miasta M. - ......(wpisanego do rejestru zabytków pod nr ......).

W rozpatrywanym przypadku niewłaściwa jest argumentacja podważająca publiczną użyteczność domu ........ i negująca uzupełniający charakter przestrzeni publicznej, którą dla budynku ........ stanowi również teren działki ....... Podkreślono, że budynek ......wybudowany został w latach 1930-1938, jeszcze przed II wojną światową, odbywały się tam imprezy dla dzieci i młodzieży a obiekt miał pełnić rolę domu kultury ogólnie dostępnego. W latach 1940-1944 budynek przejął okupant i przeznaczył na funkcję klubu oficerskiego. W roku 1945 budynek został upaństwowiony i przeznaczony, w części na [....] - w którym odbywały się również przedstawienia teatralne i koncerty, w części mieścił muzeum........i ......... W latach 70-tych budynek przeszedł remont ze środków państwowych i dalej pełnił funkcje publiczne. Po roku 1990 budynkiem administruje i prowadzi sukcesywnie jego remont ......Komitet .......W wyremontowanej części funkcjonuje [....] ogólnie dostępna, organizowane są wystawy: [....] , urządzane są konkursy na szczeblu powiatowym, odbywają się także szkolenia członków klub [....] , a ponadto funkcjonuje mieszkanie ........Po wyremontowaniu dużej sali przywrócone zostaną jej funkcje [....] Budynek o takim przeznaczeniu i powierzchni zabudowy ok. .....(ok. ...... powierzchni użytkowej) nie może funkcjonować bez dodatkowej przestrzeni niezbędnej dla urządzenia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, dróg ewakuacyjnych, zieleni ochronnej i ozdobnej. Część tej przestrzeni (ok. 30%) pełnił w sposób naturalny i winien dalej pełnić teren działki ........ Drugi budynek we władaniu ........, położony na sąsiedniej działce ....... użytkowany był na cele......., a kilka lat temu nastąpiła zmiana funkcji ........na budynek ogólnie dostępny, w którym wydawane są [....] . Budynki te we władaniu ....... tworzą kompleks wymagający ochrony wraz z otoczeniem i zaskarżony plan miejscowy ma takie zadanie.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że wyznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego funkcje mieszczą się w katalogu celów publicznych, o których stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Celami tymi są m.in. "placówki opiekuńczo-wychowawcze". Ustalenia planu nie definiują właściciela tylko funkcję obiektu, .......na zasadzie partnerstwa cywilnego może współdziałać z innym użytkownikiem, dom ........może zmienić właściciela, istotna jest funkcja, budynek mieści funkcje (i będą one poszerzane) które służą ogółowi i zaspakajają powszechne potrzeby społeczne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru działek nr nr ........obr..... w M. stwierdzono, że: 1) zgodnie z wymogami art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożono Wojewodzie ....... zaskarżoną uchwałę wraz załącznikami oraz dokumentację prac planistycznych - w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, 2) przedłożone dokumenty planistyczne oceniono w zakresie spełnienia warunków przepisów prawa dotyczących: kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania planu, zawartości i treści przedmiotowej uchwały, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących planów miejscowych, 3) przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 póz. 1587), 4) tryb sporządzania projektu przedmiotowego planu został przeprowadzony zgodnie z przepisami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

Ustalenia przedmiotowego planu przeanalizowane zostały również pod kątem zgodności z przepisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M." uchwalonego Uchwałą nr ......Rady Miejskiej w M. z dnia [....] (zmienionego uchwałą nr..... z dnia ........). Zaznaczono, że służby Wojewody szczególnie wnikliwie przeanalizowały dokumentację planistyczną oraz uchwałę w sprawie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że tryb i zasady sporządzania przedmiotowego planu miejscowego spełniają wymóg i obowiązującego prawa.

Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (skala planu 1:500 a nie 1:1000) jest chybiony, bowiem ustawa dopuszcza skalę 1:500 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W tym przypadku ze względu na mały obszar planu i potrzebę uzyskania większej szczegółowości oraz na obowiązującą dla terenów zurbanizowanych miejskich skalę podkładów mapowych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjęto za zasadną skalę planu 1:500. Zaskarżona uchwala Rady Miejskiej w M. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa ........ nr ........z dnia [....] Burmistrz Miasta i Gminy M. przedkładając Radzie Miejskiej projekt w/w zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uchwalenia miał na uwadze konsekwencje dla Gminy wynikające z art. 36 ustawy z dnia 23 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis tego artykułu reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy Gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą wartości nieruchomości we wyniku uchwalenia planu lub jego zmianą. Podniesiono, że już w trakcie trwania procedury planistycznej Gmina M. zaoferowała skarżącemu nieruchomość zamienną a [....] ewentualny wykup nieruchomości. Propozycje te zostały przez właścicieli działki ....... odrzucone.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono art. 6 i 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż budynek zlokalizowany na działce ...... pełni funkcje publiczne, zarówno w rozumieniu ustawowym jak i faktycznym i takie też funkcje pełnił w przeszłości. Z kolei załączone przez skarżącego zdjęcia pokazują rolę działki ..... dla przestrzeni wokół budynku parafialnego. Brak urządzonej zieleni ozdobnej, izolacyjnej oraz małej architektury tworzy "wyrwę" w krajobrazie odsłaniając nie posiadający jakichkolwiek walorów architektonicznych budynek z minionej epoki oraz rachityczną zieleń w tle.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała całą uchwała Rady Miejskiej w M. nr .......z dnia [....] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M.

W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest zatem uchwała Rady Miejskiej w M. nr .... z dnia [....] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. , natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a zwłaszcza nie podziela stanowiska, aby dla przyjęcia ustaleń przedmiotowego planu konieczny był wniosek właściwego biskupa. Pogląd, iż w zaskarżonym planie nastąpiło przeznaczenie terenu na cele inwestycji kościelnej nie znajduje uzasadnienia w treści tego planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Miasta M. przekroczyła - jak twierdzi skarżący - granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu tak dalece uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, że mają w istocie charakter wywłaszczenia nieuzasadnionego prawnie i dokonanego w niewłaściwym trybie.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTKz 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, póz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [....] . w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. Niewątpliwie jednak doszło do drastycznego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, gdy uwzględni się podnoszony w skardze "miejski" charakter nieruchomości i związany z nim podstawowy sposób jej zagospodarowania, jakim jest zabudowa nieruchomości. Ingerencja w prawo zabudowy nie jest jednak równoznaczna z ingerencją w istotę prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie znajduje uzasadnienia. W ocenie sądu zasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

W ocenie sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba ochrony ściśle określonej przestrzeni ........miasta, jaką stanowią tereny będące przedłużeniem przestrzeni Zespołu Kościoła [....] wraz z ......,....,...., oraz zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta M. - ...., nie uzasadnia całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości nr ..... prawa zabudowy należącej do niego działki. Należy ponadto z naciskiem podkreślić, że związek pomiędzy ingerencją w prawo własności nieruchomości należącej do skarżącego a ochroną wskazanych wyżej przestrzeni jest jedynie pośredni, gdyż podstawowym powodem przyjęcia kwestionowanej treści planu wskazywanym przez organ planistyczny jest zapewnienie przestrzeni publicznej wokół domu ......, który nie stanowi obiektu w sposób szczególny chronionego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie ma statusu zabytku. Nie kwestionując faktu realizowania w tym budynku szeregu zadań o charakterze publicznym, nie można zaakceptować poglądu, iż dla funkcjonowania tego budynku niezbędne jest wprowadzenie zakazu całkowitej zabudowy działki nr ....... Być może zakaz taki ułatwia korzystanie z usług użyteczności publicznej świadczonych w domu ......., a opisanych w odpowiedzi na skargę, jednakże sama potrzeba takiego ułatwienia nie równoważy zasadności tak drastycznego ograniczenia prawa własności skarżącego, jakie nastąpiło w zaskarżonej uchwale. Analiza argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej, na którą powołuje się skarżący, nie daje podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie w kwestionowanym planie całkowitego zakazu zabudowy działki nr ..... mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że podnoszony przez stronę skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w M. przez nieuzasadnioną w tak istotnym stopniu, jak to nastąpiło w zaskarżonej uchwale, ingerencję w prawo własności skarżącego jest uzasadniony.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące m.in. działki nr ......stanowi zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Niezależnie od zarzutów skargi należy ponadto zauważyć, że w przedmiotowym planie miejscowym w § ..... określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w M. nr ........z dnia [....] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M. , która zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie spełniła wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowe, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważność uchwały w całości, gdy zważy się, iż stawka w wysokości 0% dotyczy całości ustaleń planu, a całkowity zakaz zabudowy dotyczy - w różnym stopniu wszystkich objętych planem nieruchomości. Dlatego należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [....] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście M.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.)

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).