Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 43/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. art. 28, 35 par. 1 i 3, 36, 61 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 134, 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie radiowe nr [...] 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji – pozwolenia radiowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S.A. (zwana dalej - stroną) z siedzibą w W., wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej - Prezesem UKE/organem) w sprawie postępowania o sygn. [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej S. S.A. pozwolenia radiowego w standardzie LTE [...] o numerze [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Pozwolenie dotyczyło używania radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowych cyfrowych systemów radiokomunikacyjnych standardu telekomunikacyjnego ETSI/LTE w [...].

W skardze strona wskazała, że działa na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 4 oraz 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") i wnosi o:

1. zobowiązanie Prezesa UKE na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w niniejszej sprawie;

2. stwierdzenie, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa lub ewentualnie, w razie wykazania przez Prezesa UKE, że podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa;

3. zasądzenie na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. ("S." lub "Skarżąca") kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazała, że zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE poinformował Skarżącą, że działając na zasadzie art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. cytowanej dalej jako "Kodeks postępowania administracyjnego" lub "k.p.a.") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej S. S.A. pozwolenia radiowego na używanie urządzenia nadawczo-odbiorczego systemu LTE, z uwagi na brak określenia w niniejszym pozwoleniu służby telekomunikacyjnej. W uzasadnieniu wskazał na potencjalną konieczność przeprowadzenia dla urządzenia nadawczo-obiorczego "koordynacji międzynarodowej". Przedmiotowym zawiadomieniem Prezes UKE zwrócił się do Skarżącej o wyrażenie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, pouczając, że: "Po upływie ww. terminu, zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty."

W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., które Prezesowi UKE doręczono tego samego dnia. Wskazała na całkowity brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, sygnalizując również możliwość uzupełnienia wydanych pozwoleń w trybie art. 155 k.p.a., gdyby Prezes UKE wydając te pozwolenia popełnił jakiekolwiek błędy.

Wskazała na brak podstaw prawnych do przeprowadzania koordynacji międzynarodowej w oparciu o przepisy, które nie stanowią w Rzeczpospolitej Polskiej źródła prawa, wnosiła o umorzenie przedmiotowego postępowania. Jej zdaniem, podniesiona w uzasadnieniu postanowienia Prezesa UKE argumentacja o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi kwestia potencjalnej konieczności przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej została, co do zasady, ostatecznie rozstrzygnięta w lutym 2012 r. Wskazuje, iż bezczynność organu trwa w okresie od [...] czerwca 2011 r. do dnia złożenia niniejszej Skargi. W aktach sprawy, które pełnomocnik Skarżącej przeglądał w pierwszej połowie sierpnia 2012 r. nie znajdowały się jakiekolwiek dokumenty datowane po [...] czerwca 2011 r. Mając na uwadze treść art. 72 k.p.a., który stanowi, że "Czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek protokołów, pism lub adnotacji, nie podlega wątpliwości, że Prezes UKE nie podejmował od dnia [...] czerwca 2011 r. żadnych działań mających na celu załatwienie przedmiotowej sprawy, a więc od tej daty pozostaje bezczynny.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności zdecydowała się na wezwanie Prezesa UKE pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa przez załatwienie przedmiotowej sprawy, w tym w pierwszej kolejności wskazanie nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Pismo to pozostało do daty wniesienia niniejszej skargi bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Prezesa UKE. W takich okolicznościach, z uwagi na bezprawne doprowadzenie przez Prezesa UKE do niezawinionego przez Skarżącą stanu niepewności prawnej, Skarżąca nie ma innej możliwości niż zwrócenie się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o ochronę przed bezprawnymi działaniami Prezesa UKE.

W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie naruszenie prawa ma charakter rażący z uwagi na całkowity brak podstaw do wszczęcia postępowania.

W ocenie Skarżącej, Prezes UKE, w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej S. S.A. pozwolenia radiowego na używanie urządzenia nadawczo-odbiorczego systemu LTE miał pełną świadomość, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe ze względu na brak podstawy prawnej. Jej zdaniem, prowadzenie postępowania stanowi obrazę przez Prezesa UKE podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 36 k.p.a., mające charakter rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części skargi Skarżąca wykazała na czym w jej ocenie polega rażące naruszenie ww. przepisów k.p.a.

Jej zdaniem, już w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezes UKE miał świadomość, że jest ono całkowicie bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wszczęcia. Z powyższych względów nie zrozumiałe jest dla Skarżącej dlaczego Prezes UKE nie zakończył przedmiotowej sprawy pomimo tego, że już w dacie jej wszczęcia sprawa ta spełniała przesłanki art. 105 k.p.a., kwalifikujące ją do niezwłocznego umorzenia. Jej zdaniem Prezes UKE miał świadomość, że wydanie takiej decyzji doprowadzi do wniesienia skargi przez S., którą sądy administracyjne z pewnością uznałyby za oczywiście uzasadnioną.

Pomimo upływu ponad roku od daty, w której zgodnie z dyspozycją art. 35 k.p.a. przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona, Prezes UKE nie podjął żadnych czynności mających na celu zawiadomienie S. o przyczynach zwłoki Prezesa UKE i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Rażącego charakteru tego uchybienia dowodzi w sposób niezbity okoliczność, iż nawet po wezwaniu Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie podjął on jakichkolwiek działań w celu wywiązania się z obowiązku nałożonego na niego przez przepis art. 36 k.p.a.. Skarżąca wskazuje, że w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sposób wyraźny domagała się "wyznaczenia dodatkowego, nie dłuższego niż wskazany powyżej, terminu załatwienia sprawy". Świadome działanie Prezesa UKE nakierowane na zaniechanie wykonania nałożonego na niego obowiązku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy przesądza o rażącym charakterze naruszenia przepisu art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się do P. S.A. w celu zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości [...] MHz, przeznaczonym dla systemu GSM-R, dla celów bezpieczeństwa ruchu kolejowego, z prośbą o przeanalizowanie załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości ich współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ETCS i ERTMS/GSM-R, na zarządzanych przez P. S.A. liniach kolejowych.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z uwagi na brak określenia w pozwoleniu radiowym służby telekomunikacyjnej oraz z uwagi na ewentualną potrzebę wszczęcia koordynacji stacji bazowych i terminali.

Prezes UKE wskazał, że całość argumentacji Skarżącej ferii podniesionej w ramach tego zarzutu nie dotyczy kwestii bezczynności Prezesa UKE, lecz materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania, którego dotyczy niniejsza sprawa, co nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność.

Fakt niewskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania konkretnego punktu z art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego może w przyszłości dojść do stwierdzenia nieważności Decyzji przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, które stanowią podstawę do wszczęcia takiego postępowania, jego zdaniem nie może być uznane za naruszenie art. 8 k.p.a. Wskazał, że art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wskazuje, że należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie co Prezes UKE uczynił pismem z [...] czerwca 2011 r. powiadamiając o tym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji zostało wszczęte, informując jednocześnie Skarżącą o przysługujących jej prawach.

W ocenie organu nie doszło również do rażącego naruszenia art. 12 k.p.a. UKE wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie mógł kosztem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dążyć do najszybszego wydania rozstrzygnięcia. Zaznaczono, iż w niniejszej sprawie oprócz okoliczności wydania Pozwolenia radiowego bez określenia rodzaju służby telekomunikacyjnej występuje jeszcze jedna okoliczność, która wymaga wnikliwego rozpoznania, a mianowicie kwestia konieczności przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej dla stacji bazowych i terminali (Prezes UKE wskazywał na tą okoliczność w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania). Prezes UKE wydając pozwolenie radiowe musi brać pod uwagę nie tylko uwarunkowania międzynarodowe, ale i wewnętrzne związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, mając na uwadze między innymi fakt, że emisja sygnałów przez stacje bazowe sieci S. przy fizycznym zbliżeniu do stacji bazowych GSM-R, może wpłynąć na pracę sytemu GSM-R oraz spowodować zakłócenia urządzeń telekomunikacyjnych pracujących w sieciach GSM-R.

W związku z opisaną powyżej koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz okolicznością organ wskazał, że nie jest jeszcze znany termin uruchamiania na obszarze [...] systemu GSM-R, sprawa nie została dotychczas rozstrzygnięta.

Zaznaczono, że z uwagi na skierowane przez S. S.A. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym S. domaga się niezwłocznego załatwienia sprawy zostało skierowane do P. S.A. pismo wraz z zestawieniem parametrów technicznych stacji bazowych, na które zostały wydane pozwolenia radiowe (w tym Pozwolenie radiowe) z pominięciem P. S.A., w celu zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości [...] MHz, przeznaczonym dla systemu GSM-R, dla celów bezpieczeństwa ruchu kolejowego, z prośbą o przeanalizowanie załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ETCS i ERTMS/GSM-R, na zarządzanych przez P. S.A. liniach kolejowych. W piśmie tym Prezes UKE zwrócił się do P. S.A. o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od doręczenia pisma i zaznaczył, że po upływie tego terminu zostanie wydane rozstrzygniecie.

Odnosząc się do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. wskazał, że nieprawdziwym jest twierdzenie, iż po otrzymaniu pisma z [...] sierpnia 2012 r. nie podjął żadnych działań. Prezes UKE w dniu [...] września 2012 r. skierował do P. S.A. pismo, w którym zwrócił się do P. S.A. o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od doręczenie pisma i zaznaczył, że po upływie tego terminu zostanie wydane rozstrzygnięcie. Z powyższego jego zdaniem wynika, że Prezes UKE podejmuje niezbędne czynności zmierzające do zakończenia sprawy, co więcej został zakreślony termin wydania rozstrzygnięcia.

Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie w sprawie unieważnienia Decyzji przyznającej Skarżącej pozwolenie radiowe należy zakwalifikować jak sprawę skomplikowaną i taką, w której z przyczyn obiektywnych niemożliwym było wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Jak podniesiono sprawą kluczową przy wydawaniu pozwoleń radiowych dla S. jest kwestia zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości [...] MHz, przeznaczonym dla systemu GSM-R, dla celów bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia radiowego dla urządzenia zlokalizowanego w [...] istotną jest okoliczność, że nie jest jeszcze znany termin uruchamiania na obszarze [...] systemu GSM-R. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, iż niemożliwym było wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie Prezes UKE nie pozostawał w bezczynności.

S. S.A. siedzibą w W. podtrzymała argumentację. Wskazała, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2011 r. Stanowisko Skarżącej zostało doręczone Prezesowi UKE w dniu [...] czerwca 2011 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieukończeniu postępowania S. złożyła w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc po 14 miesiącach od wszczęcia postępowania. Prezes UKE nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu [...] sierpnia 2012 r. Dopiero po jej złożeniu, w dniu [...] września 2012 r. Prezes UKE wskazuje na podjęcie rzekomych czynności (mające zresztą na celu wyłącznie stworzenie iluzji jego aktywności, "wymuszone" złożeniem skargi na bezczynność), które miały polegać na wystosowaniu pisma do P. S.A. - podmiotu niebędącego stroną postępowania. To jedyne dokumenty znajdujące się w dołączonych aktach postępowania administracyjnego. W aktach tych brak też postanowień wskazujących na przedłużenie przez Prezesa UKE terminu do wydania decyzji ponad termin ustawowy. Spółka również takich postanowień nie otrzymała. Skarżąca ustosunkowując się do skargi wskazała, że wyrok Sądu orzekającego o tym, że organ pozostaje w bezczynności (lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły) składa się również z rozstrzygnięcia kwestii "czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Spółka podnosi, że wskazane przez nią elementy stanu faktycznego zostały przytoczone jedynie w celu wykazania rażącego charakteru szeregu naruszeń prawa, których dopuścił się Prezes UKE, przejawiających się w tym, że jego bezczynność jest zachowaniem od samego początku celowym, nakierowanym na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Jej zdaniem przepisy p.p.s.a. nie przewidują - niezależnie od podstawy i trybu wszczęcia postępowania - możliwości wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia zastępującego decyzję Prezesa UKE, do wydania której termin dawno upłynął. Z tego względu, jako całkowicie nieprawdziwą uznano postawioną przez Prezesa UKE tezę, że rzeczywistym motywem złożenia przez S. skargi na bezczynność jest zamiar uzyskania oczekiwanego przez Spółkę stanowiska Sądu w kwestiach merytorycznych.

Skarżąca podniosła ponadto, że Prezes UKE zwracając się 14 dni po wniesieniu skargi na bezczynność - do P. ("P.") o zajęcie stanowiska w sprawie, której jej zdaniem nie stanowiło czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lub do załatwienia sprawy. Zgodnie z doręczonym S. "Zawiadomieniem", przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte "z uwagi na brak określenia w niniejszym pozwoleniu rodzaju służby telekomunikacyjnej, mając na względzie ewentualną kwestię potrzeby wszczęcia koordynacji dla stacji bazowych i terminali". Z tego względu przedmiot niniejszego postępowania nie ma nic wspólnego z kwestią systemu GSM-R, a właśnie o ustosunkowanie się w tej kwestii Prezes UKE zwrócił się pismem z dnia [...] września 2012 r. do P.("Pismo do P."). S. informowała o tym wielokrotnie Prezesa UKE i ponownie podkreśla, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, P. nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że dyspozycja art. 61 § 4 k.p.a. w sposób wyraźny precyzuje, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie".

Prezes UKE twierdzi, że "sprawą kluczową przy wydawaniu pozwoleń radiowych dla S. S.A. jest kwestia zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie (...) przeznaczonym dla systemu GSM-R" i ta okoliczność przesądza o tym "iż niemożliwym było wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a.". Twierdzenie Prezesa UKE jest oczywiście nieprawdziwe, gdyż wskazane przez niego okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Przedmiotowe postępowanie nie jest bowiem tożsame z postępowaniem w przedmiocie "wydawania pozwoleń radiowych dla S. S.A.", w szczególności nie stanowi jego wznowienia lecz odmiennie, jest to odrębne postępowanie wszczęte w oparciu o przepisy art. 156 k.p.a. przez Prezesa UKE w dniu [...] czerwca 2011 r. z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji "z uwagi na brak określenia w niniejszym pozwoleniu rodzaju służby telekomunikacyjnej, mając na względzie ewentualną kwestię potrzeby wszczęcia koordynacji dla stacji bazowych i terminali".

Skarżąca stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do utrudniania prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, działania wprost sprzecznego z zasadą maksymalizacji efektywnego wykorzystania częstotliwości radiowych, bezprzykładnego lekceważenia bezpieczeństwa publicznego przez Prezesa UKE, naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu.

We wszystkich pięciu postępowaniach wszczętych skargami S. złożonymi w dniu [...] sierpnia 2012 r. merytoryczna treść pism jest identyczna poza współrzędnymi lokalizacji nadajników, pomimo to Prezes UKE - zapewne w celu utrudnienia Sądowi łącznego rozpoznania wszystkich pięciu spraw - złożył w każdej z nich pismo z pewnymi modyfikacjami, niewynikającymi jednak z odmiennego stanu faktycznego, a stanowiącymi jedynie różne formy przedstawienia merytorycznie tożsamej treści. Kolejnym przykładem takich działań jest opis stanu faktycznego, w którym Prezes UKE naruszył chronologiczny opis zdarzeń tak, aby wywołać złudzenie, że pismo, którym zwrócił się do P. (z dnia [...] września 2012 r.) zostało sporządzone przed wniesieniem skargi na bezczynność (z dnia [...] sierpnia 2012 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: ustawa zmieniająca) obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Natomiast w myśl znowelizowanego art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie strona skierowała do organu w dniu [...] sierpnia 2012 r.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w niniejszej sprawie, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z linią orzeczniczą z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu.

Datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest – dzień wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] – pozwolenia radiowego dotyczącego używania urządzeń nadawczo-odbiorczych systemu LTE tj. [...] czerwca 2012 r., kiedy to organ wystosował do Strony stosowne zawiadomienie.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązywane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagających postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Zakwalifikowanie danej sprawy do "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie do "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji należy przyjąć, że organ administracji publicznej powinien powiadomić o tym stronę (uczestników postępowania); zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 159.

Terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie tylko pod tym względem, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji (B.Adamik, J. Borkowski Polskie postępowanie 1996 s. 126).

Zgoda Strony na załatwienie sprawy administracyjnej w terminie dłuższym od przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. jest pozbawiona znaczenia prawnego i nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia sprawy w terminie.

Jak wynika z akt administracyjnych w okresie od [...] czerwca 2011 r. tj. od daty wszczęcia postępowania do dnia [...] stycznia 2012 r. organ nie podjął żadnych działań w niniejszej sprawie. Chronologia pism znajdujących się w aktach sprawy była następująca:

Dnia [...] czerwca 2011 r. organ wystosował do Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...].

[...] czerwca Skarżąca wystosowała do organu pismo będące odpowiedzią na powyższe zawiadomienie a następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] sierpnia 2012 r. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z powyższego wynika jasno, że przez długi okres blisko 15 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Nadmienić w tym miejscu wypada, że to organ wszczął z urzędu niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i pomimo tego przez tak długi okres nie realizował zasady ogólnej postępowania administracyjnego tj. szybkiego i racjonalnego postępowania, zagwarantowanej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Skoro sprawa; jak twierdzi organ, była skomplikowana to rodzi się pytanie dlaczego Prezes UKE działając zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. nie wystosował do Strony żadnego pisma zawiadamiającego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy informując jednocześnie o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W tym miejscu należy nadmienić, że dopiero po wniesieniu skargi organ zwrócił się pismem z dnia [...] września 2012 r. do P. S.A. w celu przeanalizowania załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości ich współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ ETCS i ERTMS/GSM-R na zarządzanych przez P. S.A. liniach kolejowych.

Na powyższe pismo otrzymał odpowiedź z dnia [...] września 2012 r.

Do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wydał stosownej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. mówiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 i 36 k.p.a. Oznacza to, że Prezes UKE pozostawał w bezczynności albowiem nie podjął żadnych konkretnych działań w niniejszej sprawie, a także skutecznych prób zakończenia postępowania i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu Sąd zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni stosownego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy również wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz

3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzeniem środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszania przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian."- Postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12.

Stosując się do powyższych zasad, a także treści art. 149 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany rozstrzygnąć, czy bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca

2012 r.: "Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło."

W niniejszej sprawie okoliczności sprawy są oczywiste i niewątpliwie i wprost prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności. Prezes UKE nie podejmowała bowiem żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania, nie informował również Skarżącej o przyczynach wydłużenia terminu załatwienia sprawy.

Z tych względów, zdaniem Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niepodjęcie żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, określonych w przytoczonych powyżej przepisach k.p.a.

Zdaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym bezczynności organu, P. nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że dyspozycja art. 61 § 4 k.p.a. w sposób wyraźny precyzuje, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Z uwagi na powyżej należy uznać, że P. nie posiada interesu prawnego. Przyjmuje się interesem prawnym o którym mowa w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego jest związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy, czyli decyzja administracyjna, może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Należy zauważyć, że ani P. ani organ nie wykazały posiadania interesu prawnego.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.