Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 400/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 10, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 131 w zw. z par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. B. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 761/08 w sprawie ze skargi F. B. i W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 29 stycznia 2008 r. nr XIX/131/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości: Tanowo, Węgrownik, Zalesie – tzw. "Tanowo" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy Miasta Police na rzecz F. B. i W. W. solidarnie kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. F. B. i W. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 29 stycznia 2008 r., nr XIX/131/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości Tanowo, Węgrownik, Zalesie - tzw. "Tanowo". Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały z powodu naruszenia:

a) art.1 ust.2 pkt 5, art.24 ust.1 i 3 w zw. z art.18 ust.2 pkt 1, pkt 2a, 4, 5a, 6, 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, nr 15 poz.139 ze zm.),

b) art.7, art.21, art.31 ust.3, art.61 ust.3, art.64, art.68, art.74 ust.3 i ust.4 Konstytucji RP oraz art.140 Kodeksu cywilnego,

c) art.3, art.10, art.12, art.40 ust.1 pkt 1 i pkt 3, art.41 ust.1 i ust.2 pkt 8, 9, 10, art.52 ust.1, ust.1a, ust.1b, ust.1c w zw. z art.51 ust.1 pkt 1, art.53, art.71 ust.1, ust.2 i ust.3, art.72 ust.4 i ust.5, art.173 i art.174 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2006, nr 129 poz.902 z późn. zm.),

d) § 2 ust.1 pkt 8 lit. d, § 3 ust.1 pkt 11 lit. b, lit. g, § 4 pkt 2 lit g, pkt 3 lit. a i lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 179 poz.149),

e) § 3 pkt 1 lit a i lit b, pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 155 poz.1298),

f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 179 poz.1490)

g) art.5 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz.1118 z późn. zm.)

h) artykułów 6-10 i 28 K.p.a.

i) § 1 ust.3 pkt 1, § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430),

j) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155 poz.1298),

2. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. II SA/Sz 761/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę F. B. i W. W. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 29 stycznia 2008r.

Procedurę planistyczną w sprawie zapoczątkowała uchwała Rady Miejskiej w Policach z dnia 27 marca 2001, nr XXXV/268/01 o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej obrębów Tanowo, Węgornik, Zalesie. Uchwała ta została zmieniona uchwałami z dnia 29 stycznia 2002, nr XLVI/354/02 oraz z dnia 30 grudnia 2003 r., nr XVII/130/03. Dlatego Sąd uznał, że art.85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniał Radę do uchwalenia planu na zasadach ustalonych przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, nr 15 poz.139 ze zm.).

Sąd nie uwzględnił zarzutu braku powiadomienia o terminach wyłożenia planu oraz o terminach sesji Rady Miejskiej w Policach w przedmiocie protestów i zarzutów. Dowodem prawidłowego działania są znajdujące się w aktach sądowych kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia 2 lipca 2003 r. zawiadamiajacego o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach 25 sierpień 2003 r. do 25 wrzesień 2003 r., kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia 24 sierpnia 2006 r. zawiadamiającego o wyłożeniu projektu planu w dniach od 20 września 2006 r. do 10 października 2006 r., a także kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia 10 maja 2007 r. zawiadamiającego o terminie sesji wyznaczonej na dzień 29 maja 2007 r., na której były rozpatrywane nie uwzględnione protesty i zarzuty.

Gmina Police zawiadomiła właścicieli i władających nieruchomościami o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu kierując się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (art.21 ust.1 i art.22 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1988 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2000, nr 100 poz.1086 ze zm.). W. W. był zawiadamiany o terminach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, wniósł także zarzuty. Mimo że nie udokumentował swego prawa współwłasności działki nr [...] uczestniczył czynnie w procedurze planistycznej.

Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, mimo że nie jest ono wymagane przepisami ustawy (art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Prognoza oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu została sporządzona w maju 2006 r. i została przedłożona Sądowi I. instancji wraz z uchwałą. Opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone na podstawie projektu rozporządzenia, gdyż w czerwcu 2002 r. nie zostały jeszcze wydane przepisy wykonawcze do ustawy określające rodzaje, zakres i sposób wykonania opracowań ekofizjograficznych. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest ewentualnie sporządzany przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a nie na etapie sporządzania planu miejscowego (art.51 ust.1 i 2 w zw. z art.46 ust.4 Prawa ochrony środowiska).

Projekt planu został uzgodniony z właściwymi organami, a § 9 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszcza odstępstwa od warunków dotyczących odległości miedzy skrzyżowaniami, jeżeli nie zagrozi to bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Ustawa nie przewiduje możliwości sporządzenia kilku wariantów projektu planu. Plan miejscowy nie może obowiązywać w kilku wersjach wariantowych. Rada Miejska uznała, że inne możliwe warianty przebiegi drogi 09 KDL są mniej korzystne z punktu widzenia ładu przestrzennego, pogorszyłyby bowiem bezpieczeństwo na drogach publicznych i wymagałyby zmiany przebiegu innych dróg gminnych, ponadto pozbawiłyby dostępu do drogi publicznej tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, do obsługi których droga została zaprojektowana. Naruszone zostałoby prawo własności większej ilości właścicieli nieruchomości i nie byłoby to korzystne dla gospodarowania przez Gminę środkami publicznymi.

Rada Miejska w Policach przekonująco wykazała, że zaprojektowanie spornej drogi w sposób przebiegający przez nieruchomość skarżących było niezbędne z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, a także bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

3. W skardze kasacyjnej F. B. i W. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 nr 153 poz.1269z późn.zm.),

b) art.3 § 1 i 2 pkt 5 art.106 §§ 3 i 5, art.133 § 1, art.134 § 1, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art.183 § 2 pkt 3, art.186 P.p.s.a.,

c) art.233 § 1 K.p.c.

Sformułowali również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art.7, art.21, art.31 ust.3, art.61 ust.3, art.64, art.68, art.74 ust.3 i ust.4 Konstytucji RP

b) art.85 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 nr 80, poz.717; dalej "u.plan.zagos.prz."),

c) art.1 ust.2 punkty 2, 3 i 5, art.24 ust.1 i ust.3 art.18 ust.2 pkt 1, pkt 2 a, pkt 4, pkt 5 a, pkt 6, pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 1999 r., nr 15, poz.139 z późn. zm., dalej "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym")

d) art.10, art.40 ust.1 pkt 1 i pkt 3, art.41 ust.1 i ust.2 punkty 6, 8, 9, 10, art.46 ust.4 pkt 6a lit. c, art.51 ust.1 pkt 1, art.52 ustępy 1, 1a, 1b, 1c, art.53, art.71 ustępy 1, 2 i 3, art.72 ustępy 4 i 5, art.73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2008, nr 25, poz.150 z późn. zm.)

e) art.33 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 nr 92 poz.880 z późn.zm.),

f) art.41 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U, z 2007r. nr 19 poz.155)

g) art.5 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2006, nr 156 poz.1118 z późn. zm.)

h) art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm.)

i) art.140 kodeksu cywilnego,

j) § 1 ust.3 pkt 1, § 9 ust.1 pkt 5 i ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999, nr 43, poz.430).

k) § 2 pkt 1, § 3 pkt 1, § 4, § 5, § 6 pkt 6 lit. a i lit. c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. 2002, nr 155, poz.1298),

l) § 3 pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 197, poz.1667),

Sąd I. instancji błędnie interpretował i niewłaściwie zastosował art.85 ust. 2 u.plan.zagos.prz. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r., nr XVI 1/130/03 Rada zmieniła swą uchwałę z dnia 27 marca 2001 r. nr XXXV/268/01 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeśli Gmina kontynuowałaby procedurę planistyczną zmian do planu zagospodarowania przestrzennego to nadal mogłaby stosować przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z art.85 § 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast powyższa nowelizacja uchwały zobowiązywała do stosowania ustawy z 2003 r.

Niewłaściwe zastosowanie art.85 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez WSA w Szczecinie polega także na przyjęciu, że dzień 31 grudnia 2003 r. (data utraty mocy obowiązującej dotychczasowego planu) a nie — 11 lipca 2003r. (data wejścia w życie nowej ustawy) jest momentem rozstrzygającym o możliwości stosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Konsekwencją powyższego błędu było uznanie przez Sąd I. instancji za prawidłową procedurę uchwalania planów na podstawie ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Taki wyrok jest sprzeczny z art. 141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., w związku z art.85 § 2 u.plan.zagos.prz.

WSA w Szczecinie niewłaściwie zastosował art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.3 § 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę uchwały podjętej przez Radę Gminy Police. Organ nie przedstawił żądnych dowodów, że już na etapie projektowania przeprowadzona została jakakolwiek analiza alternatywnych rozwiązań.

Brak jest dowodu, że na etapie projektowania sporządzona została prognoza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przewidziana przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 197, poz.1667).

Opracowanie ekofizjogarficzne sporządzone zostało na podstawie projektu rozporządzenia i organ nie sprawdził zgodności tego opracowania z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. 2002, nr 155, poz.1298).

Sąd niewłaściwie zinterpretował również § 3 pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002r. nr 197, poz.1667) w zw. z art.40 ust.1 pkt 1 i pkt 3, art.41 ust.1 i ust.2 pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, art.52 ust.1, ust.1 a, ust.1 b, ust.1c wzw. z art.51 ust.1 pkt 1, art.53, art.71 ust.1, ust.2 i ust.3, at. 72 ust.4, ust.5 Prawa ochrony środowiska. Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że sporządzone opracowanie jest zgodnie z wymogami, a nie zbadał samodzielnie czy wymogi te zostały zachowane.

Błędne jest także stanowisko WSA w Szczecinie o braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na etapie sporządzania planu miejscowego. Konieczność taka wynika z treści art.46 ust.4 pkt 6a lit. c art.73 ust.1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art.33 ust.3 ustawy o ochronie przyrody. Sad I instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów skarżących, iż przedmiotowy raport, na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany winien być sporządzony.

Sąd I instancji naruszył przepisy procedury planistycznej poprzez błędną interpretację art.18 ust.2 pkt 5a, pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.10 Prawa ochrony środowiska. Skarżący winni być zawiadamiani o wszystkich terminach wyłożenia planu do publicznego wglądu, a także o wszystkich terminach sesji, na której Rada Miasta Police rozpatrywała nieuwzględnione protesty i zarzuty, zwłaszcza, iż przedmiotowy projekt zmian do planu zagospodarowania przestrzennego przewidywał od samego początku w założeniach przebieg planowanej drogi 09 KDL przez część nieruchomości skarżących. Art.22 ust.2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie usprawiedliwia ani działań organu, ani zaakceptowania tych działań przez Sąd I instancji, w szczególności z tego powodu, że dane ujawnione w ewidencji nie zawierają danych o osobach, które mogłyby mieć interes w sprawie planu zagospodarowania terenu, a które władają daną nieruchomością.

WSA w Szczecinie nie ocenił prawidłowości zawiadomień o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, przyjmując stanowisko oparte na potwierdzeniach odbioru zawiadomień o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które nie zostały podpisane przez skarżących lub skarżący zakwestionowali podpisy na potwierdzeniach załączonych do akt. Skarżący zaprzeczyli aby podpisy złożone na zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2003r. (znak [...]) należały do nich lub członków ich rodziny, tym bardziej, że w 2003 r. i 2006 r. zawiadomienia adresowane były do nieżyjących już wówczas od około 10 lat J. i T. W..

Nie został także poddany ocenie zarzut skarżących dotyczący braku uzasadnienia przez Gminę powodów, dla których rurociąg nie może krzyżować się z planowaną drogą i jakie istnieją przeciwwskazania w tym zakresie.

WSA w Szczecinie nie otrzymał od Gminy kompletnego materiału dowodowego w sprawie. Dopiero na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. Sąd I. instancji postanowił o przeprowadzeniu po zamknięciu rozprawy dowodu z czterech uchwał Rady Miasta w Policach. Sąd I instancji na dzień zamknięcia rozprawy tj. dnia 3.12.2008 r. nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, a tym samym naruszył przepis art.133 § 1 w zw. art.183 § 2 pkt 3 i art.186 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Sąd I instancji nie powinien zamykać rozprawy skoro Gmina nie wykonała ciążącego na niej obowiązku przedłożenia kompletu akt sprawy, o czy mowa w art.54 § 2 P.p.s.a. Sąd pozbawił skarżących możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. WSA w Szczecinie naruszył przepis art.133 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. W sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania z art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Sąd I. instancji błędnie ocenił dowody przeprowadzone w ramach postępowania dowodowego na podstawie art.106 § 3 P.p.s.a. z dokumentów przedłożonych Sądowi przez organ w dniu 10 grudnia 2008 r., poprzez bezwarunkowe przyjęcie i zaakceptowanie w pełni stanowiska organu i pominięcie oceny materiału dowodowego w kontekście zarzutów skarżących, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art.233 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art.106 § 5 w zw. z art.106 § 3 P.p.s.a..

WSA w Szczecinie nie uwzględnia w uzasadnieniu swego orzeczenia zarzutów skarżących dotyczących naruszenia ich prawa własności poprzez nieobjęcie swoją kontrolą zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną art.7, art.21, art.31 ust.3, art.61 ust.3, art.64, art.68, art.74 ust.3 i ust.4 Konstytucji RP oraz art.140 kodeksu cywilnego, co również zawiera się w granicach naruszenia przepisów procesowych i materialnych.

Pomimo, iż skarżący wielokrotnie podnosili arbitralność działań gminy Sąd I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu co stanowi istotne naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności w aspekcie arbitralnego przyjęcia wyższości interesu publicznego ponad ochronę prawa własności przysługującą skarżącym. Pominięta została również ocena zarzutów skarżących na temat zagrożenia zdrowia i życia oraz utraty wartości ekonomicznej nieruchomości skarżących spowodowanego przeprowadzeniem planowanej drogi i skrzyżowania przez działkę skarżących i umieszczenie nieruchomości skarżących w samym "środku" skrzyżowania dróg, mającego stanowić część głównego układu komunikacyjnego Tanowa, a więc bezspornie obciążonego dużym natężeniem ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. "WSA w Szczecinie nie uwzględnia w uzasadnieniu swego orzeczenia zarzutów skarżących dotyczących naruszenia ich prawa własności poprzez nieobjęcie swoją kontrolą zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną art.7, art.21, art.31 ust.3, art 61 ust.3, art 64, art.68, art.74 ust.3 i ust.4 Konstytucji RP oraz art.140 kodeksu cywilnego, co również zawiera się w granicach naruszenia przepisów procesowych i materialnych." (s.11 skargi kasacyjnej). "Nie podlegały (...) ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżących odnośnie braku na etapie przygotowania planu rozwiązań wariantowych przebiegu trasy, które bezpośrednio nie ingerowałby w prawo własności skarżących" (s.13 skargi kasacyjnej)

Zacytowane tu zarzuty naruszenia prawa materialnego mają absolutnie zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku pod względem zgodności z prawem materialnym. Kwintesencję stanowiska Sądu I.instancji (jednoznacznie zakwestionowaną niniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego) zawierają dwa zdania uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Ustalenia zawarte w projekcie planu miejscowego ze swej istoty mają więc charakter arbitralny. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może obowiązywać w kilku wersjach wariantowych."

Po pierwsze i przede wszystkim, żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych od chwili ich reaktywowania w 1980 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Kluczowe więc znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego; im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. "Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa (np. na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów) albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art.2 Konstytucji RP - (z powołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wyprowadzono m.in. wymóg uzasadniania uchwał odmawiających udzielenia zgody na zwolnienie radnego z pracy). Wynika on także ze wskazanego przez organ nadzoru § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908). Kwestia czy ta uchwała ma charakter uznaniowy czy też nie ma w sprawie znaczenia prawnego." (wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK1824/08).

Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku: "uzasadnienie uchwały (...) nie jest wymagane przepisami ustawy. Zgodnie z art.8 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Przepisy określają, jakie ustalenia powinny się w planie znajdować (art.10 ustawy). Zatem to treść uchwały ma decydujące znaczenie, nie zaś jej uzasadnienie."

Do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak i każdego innego rozstrzygnięcia uznaniowego), które mają zmniejszyć ryzyko arbitralności decyzji należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów decyzji, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych – a do takich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez wątpienia należy. W ten sposób pojawia się pytanie o kryteria, minimalne standardy, jakie ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu, który zostanie przedłożony uprawnionym podmiotom prawa. Najważniejszych odpowiedzi udziela już Konstytucja RP.

"Rzeczpospolita Polska chroni własność" (art.21 ust.1 Konstytucji RP). "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." (art.64 ust.2 i 4 Konstytucji RP).

Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie — ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym.

Sąd I.instancji nie zweryfikował zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności dla znalezienia optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi – z jednej strony oraz prawnymi interesami skarżących – z drugiej strony. Przeciwnie, Sąd zakwestionował sam obowiązek tego rodzaju.

NSA podziela pogląd skarżących, że nie jest wystarczające sporządzenie alternatywy na etapie postępowania sądowego; musi to być element procedury planistycznej. Organ administracyjny powinien wykazać, że przed skierowaniem projektu do uzgodnień i w toku rozpatrywania uwag do projektu planu zgromadził adekwatne dowody, determinujące wybór jednej z kilku koncepcji.

Oczywiście nie można domagać się, aby gmina sporządziła kilka równorzędnych i równie szczegółowych alternatywnych projektów planu, gdyż byłoby to narzucanie gminie nieracjonalnej gospodarki finansowej w zakresie finansowania procedury planistycznej. Natomiast konieczne jest przeprowadzenie profesjonalnych studiów przygotowawczych do ostatecznej koncepcji

B. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd uznał za prawidłowe przeprowadzenie całej procedury planistycznej (w tym – podjęcie zaskarżonej uchwały) w reżimie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo skarga kasacyjna wskazała, że art.85 ust.2 u.plan.zagos.prz. dopuszcza zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po dniu 11 lipca 2003 r. jedynie przy kumulatywnym spełnienia dwóch warunków: "Ustawodawca wskazuje na dwa warunki konieczne, których łączne spełnienie umożliwia kontynuację uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o dotychczasowe przepisy, a mianowicie przyjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomienie o pierwszym terminie wyłożenia tych projektów planów do publicznego wglądu." (s.4 skargi kasacyjnej).

Tymczasem Sąd I. instancji ograniczył się do odnotowania, że przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęta zostało wspomniana uchwała, a nie dokonał weryfikacji twierdzenia Gminy, że przed tą datą wszystkie uprawnione osoby zostały powiadomione o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art.18 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.17 pkt 10 w związku z art.85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym zakresie stanowisko Sądu I.instancji jest następujące: "W sprawie będącej przedmiotem skargi Rada Miejska w Policach uchwaliła plan miejscowy na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, nr 15 poz.139 ze zm.), na podstawie przepisu przejściowego obecnie obowiązującej ustawy. Zgodnie bowiem z art.85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r."

W przypadku gdyby okazało się, że po dniu 11 lipca 2003 r. należało działać w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to konieczne będzie dokonanie oceny przeprowadzonej procedury z punktu widzenia tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że odwołanie się przez Sąd do uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. jest zbyt powierzchowne dla uzasadnienia oceny, że wszystkie stadia procedury planistycznej spełniały wymogi ustawy.

C. Prawidłowo skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd ten nie rozpoznał zarzutu skargi o nieprawidłowościach w sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd pozostawił ten zarzut całkowicie nierozpoznany. "Skarżący kwestionują ustalenia zawarte w [prognozie] (...) Prognoza oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu została sporządzona w maju 2006 r. i została przedłożona Sądowi wraz z uchwałą." Zagadnienie to będzie wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu skargi.

D. Równie nieprawidłowe (w świetle art.141 § 4 P.p.s.a.) było rozpoznanie zarzutu wadliwości opracowania ekofizjologicznego. Skoro Sąd ocenił zaskarżoną uchwałę według prawa obowiązującego w dniu jej podjęcia, to nie można poprzestać na stwierdzeniu, że opracowując ten dokument posłużono się projektem rozporządzenia. Sąd był zobowiązany zbadać czy Rada Gminy dokonała oceny tego opracowania pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu 29 stycznia 2008 r. i zweryfikować tą ocenę.

E. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.133 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie dodatkowych dowodów po zamknięciu rozprawy.

Możliwość takiego uzupełnienia materiału dowodowego dopuszcza art.113 § 2 P.p.s.a. Jednakże kompetencja ta musi być stosowana bardzo ostrożnie, gdyż stanowi ona poważne odstępstwo od jawności postępowania wyjaśniającego i czynnego udziału strony w rozprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że i w tym zakresie naruszony został art.141 § 4 P.p.s.a. przez brak podania motywu takiego sposobu przeprowadzenie końcowej części postępowania wyjaśniającego. Brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie pozbawia strony i Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania adekwatnej oceny tej części postępowania sądowego w I.instancji

F. Skarga kasacyjna w szerokim zakresie analizuje zagrożenia jakie dla skarżących będą konsekwencją zrealizowania rozwiązań planu. Każdy jednak zarzut powinien być precyzyjnie odniesiony do treści zaskarżonego wyroku. Sąd dokonał wykładni art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, nr 19 poz.155) oraz § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430) i na tej podstawie doszedł do wniosku, że plan nie narusza tych przepisów. Chcąc zarzucić Sądowi I.instancji naruszenie tych (lub innych jeszcze) przepisów należało wykazać błąd we wspomnianej argumentacji sądu.

To samo można powiedzieć o zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.51 ust.1 i 2 w związku z art.46 ust.4 Prawa ochrony środowiska) oraz wykorzystaniu danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków (artykuły 21 i 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), a wreszcie – znaczeniu dowodowemu podpisów na zwrotnych dowodach doręczenia pism w postępowaniu planistycznym. Każdy z tych zarzutów, aby mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny musi podważyć twierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku. Na tym w szczególności polega wymóg prawidłowego uzasadnienia skargi kasacyjnej (art.176 P.p.s.a. ).

G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. —uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.