Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 490/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 pkt 1 ust 2, pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1822
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1213/17 w sprawie ze skargi S. L. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1213/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Łodzi z 19 czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej.

Orzeczeniem z 10 kwietnia 2017 r., nr [...], Łódzka Rejonowa Komisja Lekarska uznała kandydata do służby S. L. za niezdolnego do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej. Komisja rozpoznała u ww. krótkotrwałe reakcje adaptacyjne, przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B, nadciśnienie tętnicze oraz skoliozę piersiowo-lędźwiową.

Orzeczeniem z 19 czerwca 2017 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uchyliła orzeczenie Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW i wydała własne orzeczenie.

Centralna Komisja Lekarska zadecydowała o przeprowadzeniu dodatkowej oceny psychologicznej oraz dodatkowych konsultacji specjalistycznych. Badanie kardiologiczne nie potwierdziło zdiagnozowanego przez organ pierwszej instancji nadciśnienia tętniczego.

Organ ten ponownie przeprowadził konsultację psychiatryczną oraz badanie psychologiczne. Psycholog uznał skarżącego za niezdolnego do służby. W opinii psychologa opartej na ponownej analizie testów, rozmowie z kandydatem oraz ocenie dodatkowo przeprowadzonych testów, stwierdzono: wyniki poniżej wymogów, symulację, która może wskazywać na trudności z wglądem i obiektywną samooceną. Ponadto stwierdzono u skarżącego wpływ stresu na funkcje uwagi i krytycyzm. Psycholog podtrzymał wniosek o niespełnianiu wymogów psychologicznych do służby. Opinia psychologiczna została podtrzymana przez psychiatrę, co potwierdziło rozpoznanie dokonane przez Rejonową Komisję Lekarską. Centralna Komisja podtrzymała także stanowisko Rejonowej Komisji w zakresie zdiagnozowanego przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu B. Konsekwencją rozpoznania krótkotrwałej reakcji adaptacyjnej - § 79 pkt 1, oraz przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu B - § 50 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. 2014 r. poz. 1898; zwanego dalej "rozporządzeniem"), jest wydanie przez komisję lekarską orzeczenia o niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ stwierdzenie chociażby jednego schorzenia powodującego niezdolność do służby, skutkuje wydaniem orzeczenia o niezdolności do służby (kategoria N).

Organ podniósł, że zaświadczenie wydane przez specjalistę chorób zakaźnych dr D. K. w dniu 4 kwietnia 2017 r. legło u podstaw stwierdzenia schorzenia opisanego w punkcie 2 rozpoznania (przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B) i decyzji orzeczniczej związanej z kwalifikacją zdolności do służby. W przywołanym zaświadczeniu w punkcie "Rozpoznanie" widnieje wpis: "B 18.1". Jest to kod Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych (dalej "ICD- 10"), którego treść brzmi: "przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby B bez wirusa delta". W treści zaświadczenia nie ma stwierdzenia o zdolności do służby w PSP, a jedynie do pracy w PSP. Kwalifikacja zdolności do służby dokonywana jest przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Organ wskazał, że rozpoznanie reakcji adaptacyjnych i przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby jest wynikiem analizy stanu zdrowia w aspekcie przyszłej służby

w PSP. Wskazane rozpoznania figurują w wykazie chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby zawartym w rozporządzeniu odpowiednio w § 79 pkt 1 (reakcja adaptacyjna krótkotrwała) i § 50 pkt 4 (przewlekłe zapalenie wątroby typu B, C i innych typów nieupośledzające sprawności ustroju) i kwalifikują stronę jako kandydata niezdolnego do służby w PSP.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Wskazanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to § 50 pkt 4 oraz § 79 pkt 1 rozporządzenia z 19 grudnia 2014 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Skarżący podniósł także, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania:

- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz.1822 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich") oraz art. 39 ust. 5 i art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez wydanie w wyniku odwołania orzeczenia tożsamego z orzeczeniem organu pierwszej instancji oraz nienależytym przeprowadzeniem postępowania dowodowego i niewłaściwą oceną zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że od kilku lat ma prawo jazdy kategorii: AM, B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T i wykonuje zawód kierowcy. Jest jednocześnie operatorem ciężkiego samochodu i dźwigu służącego m.in. podnoszeniu samochodów ciężarowych autobusów i innych samochodów. Bezpośrednio współpracuje z jednostkami Państwowej Straży Pożarnej przy katastrofach i wypadkach drogowych. Praca zawodowa wymaga od niego sprawności psychofizycznej oraz odporności na stres. Skarżący ma wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności wyników badania psychologicznego. W aktach administracyjnych brak jest przeprowadzanych testów psychologicznych oraz opisu wyników testów psychologicznych. Brak jest również możliwości pełnego odczytania zapisów zawartych w badaniu psychiatrycznym i psychologicznym z 13 lipca 2017 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, które zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o komisjach lekarskich oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 grudnia 2014 r.

Sąd ten wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Sąd przytoczył treść art. 32 ustawy o komisjach lekarskich. Wskazał, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a., ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w ustawie o komisjach lekarskich, jednak zgodnie z art. 4 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. Stwierdził, że w związku z ww. przepisami prawa oraz na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie uznały skarżącego za niezdolnego jako kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z orzeczenia Komisji Lekarskich obu instancji, u skarżącego rozpoznano dwa schorzenia, które czynią go niezdolnym do służby w Państwowej Straży Pożarnej: przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B (§ 50 pkt 4 rozporządzenia) oraz krótkotrwałe reakcje adaptacyjne (§ 79 pkt 1 rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że orzeczenie organu odwoławczego wydane zostało po przeprowadzeniu dodatkowych badań: badania kardiologicznego (w dniu 13 czerwca 2017 r.), badania psychologicznego (w dniu 9 czerwca 2017 r.) oraz badania psychiatrycznego (w dniu 13 czerwca 2017 r.). W badaniu kardiologicznym stwierdzono brak wskazań do rozpoznania nadciśnienia tętniczego, w badaniu psychologicznym ponownie stwierdzono, że skarżący nie spełnia wymogów psychologicznych do służby w PSP, a w badaniu psychiatrycznym stwierdzono sytuacyjne reakcje dezadaptacyjne. Ponowna ocena psychologiczno – psychiatryczna przeprowadzona została w związku z zarzutami dotyczącymi prawidłowości w badaniu psychologicznym. Opinia psychologa wydana w dniu 9 czerwca 2017 r. oparta została na ponownej analizie testów, rozmowie ze skarżącym oraz ocenie dodatkowo przeprowadzonych testów, jak wskazuje w uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy. W badaniach testowych stwierdzono wyniki poniżej wymogów, dysymulację, która może wskazywać na trudności z wglądem i obiektywną samooceną. Ponadto stwierdzono wpływ stresu na funkcje uwagi i krytycyzm. Rozpoznanie sytuacyjnych reakcji dezadaptacyjnych potwierdzone zostało również w trakcie konsultacji psychiatrycznej w dniu 13 czerwca 2017 r. dokonanej w ramach postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznanie dokonane przez organy oparte zostało na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu orzeczniczym. Organ odwoławczy wziął pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu i stosownie do treści tych zarzutów uzupełnił materiał dowodowy sprawy. Również rozpoznanie przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu B ma oparcie w przeprowadzonych w sprawie badaniach lekarskich i laboratoryjnych, i jest wynikiem analizy stanu zdrowia skarżącego w aspekcie przyszłej służby. Organ w tym zakresie powołał się trafnie na kod rozpoznania zawarty w zaświadczeniu z 4 kwietnia 2017 r. - kod "B 18.1", który oznacza w Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych – "przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby B bez wirusa delta".

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola orzeczeń komisji lekarskich o zdolności do służby obejmuje: sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, a także ocenę, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby była zgodna z przepisami w sprawie orzekania o zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Sąd nie jest natomiast uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisję rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby. Ustalony m.in. na podstawie wyżej wymienionych dokumentów stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej.

Sąd ten stwierdził, że orzekająca w pierwszej instancji Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Łodzi była właściwa miejscowo i rzeczowo do orzekania w sprawie w myśl art. 2 i art. 17 ustawy o komisjach lekarskich. Stosownie do art. 18 i art. 19 Komisja orzekała w składzie trzech lekarzy. Swoje orzeczenie wydała na podstawie wszechstronnego badania skarżącego oraz konsultacji specjalistycznych. Również Centralna Komisja, orzekająca w składzie trzech lekarzy, działała zgodnie ze swoją właściwością. Orzeczenie zostało wydane w następstwie analizy zgromadzonej dokumentacji medycznej. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały należycie uzasadnione. Na podstawie przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych Komisja stwierdziła u skarżącego krótkotrwałe reakcje adaptacyjne i przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B, a to oznacza, że miała podstawy do kwalifikacji schorzenia zgodnie z § 79 pkt 1 oraz § 50 pkt 4, co spowodowało zaliczenie skarżącego do kategorii N - trwale niezdolny do służby w PSP.

Z kolei Centralna Komisja brała pod uwagę wszystkie zawarte w aktach wyniki badań, o czym świadczy uznanie, że nie występuje niezdolność skarżącego do służby z powodu nadciśnienia tętniczego (§ 47 pkt 1).

Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1921/14 (dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, jeżeli na moment orzekania wyniki badań skarżącego stwierdzają ewidentnie występowanie konkretnego schorzenia powiązanego z określoną kategorią zdrowia, to jest on niezdolny do służby. Sąd ocenia bowiem prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem oraz zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy (w tym wypadku wyniki badań lekarskich zgromadzonych w toku postępowania orzeczniczego).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej kwalifikujące S. L. jako niezdolnego do służby w PSP, nie narusza prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, wskazywanych przez skarżącego. Zdaniem Sądu Komisje Lekarskie, opierając się na dokumentach zgromadzonych w toku postępowania, miały wystarczające podstawy do zastosowania przepisu § 79 pkt 1 i § 50 pkt 4 powołanego rozporządzenia, który w odniesieniu do kandydata do służby w PSP nakłada obowiązek orzeczenia kategorii N zdolności do służby.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 47 pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. 2014 poz. 1822 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., nr [...], wydając w to miejsce nowe orzeczenie na niekorzyść osoby badanej, pomimo iż brak było ku temu przesłanek ustawowych;

b) § 50 pkt 4 oraz § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący jest niezdolny do służby, z uwagi na nosicielstwo wirusowego zapalenia wątroby typu B (kod B.18.1.) bez wykonania dodatkowych badań, konsultacji z zakresu histopatologii, które potwierdzałyby czy skarżący jest faktycznie niezdolny do służby - pomimo, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z opinią lek. spec. chorób zakaźnych dr D. K. (opinia z 4 kwietnia 2017r.), która stwierdza, że "brak przeciwskazań do pracy w Straży Pożarnej". Lekarz do spraw chorób zakaźnych stwierdza bowiem, że poziom antygenu HBs świadczy o przebytej chorobie w przeszłości i wytworzeniu przeciwciał, nie jest to jednak nosicielstwo, które rodzi jakiekolwiek ryzyko zakażenia lub miałoby wpływ na aktualny stan zdrowia i jego zdolności w zakresie pełnienia czynności służbowych. Powyższe rozstrzygnięcie jest więc niezgodnie z zasadami wiedzy medycznej w zakresie nosicielstwa wirusa WZW typu B, zaś powstałe sprzeczności i wątpliwości nie zostały wyjaśnione. Na etapie odwołania do CKL nie zlecono ponownych badań laboratoryjnych, jak również nie zasięgnięto wiadomości specjalnych i opinii uzupełniającej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli działalności organu administracyjnego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze do WSA;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, bez wyczerpującego zbadania sprawy i rozpoznania zarzutów skargi, pomimo iż w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w której nie zostały dostatecznie wyjaśnione istotne wątpliwości, w tym nie przeprowadzono dowodów z pełnej dokumentacji medycznej z przebiegu badania psychologicznego i psychiatrycznego skarżącego oraz opinii lekarza orzecznika z zakresu chorób zakaźnych i uzupełniającej opinii dr D. K.;

- przez pozbawienie strony możliwości wglądu w dokumentację medyczną z przebiegu badań psychologicznych i psychiatrycznych (pełnomocnikowi skarżącego odmówiono wglądu w dokumentację RKL), zaniechanie powtórzenia badań wobec pojawiających się wątpliwości;

- przez brak należytego uzasadnienia i wykazania przesłanek do uznania skarżącego za niezdolnego do służby w oparciu o wyniki badań psychologa i psychiatry - poprzestano wyłącznie na przedstawieniu skarżącemu wniosku końcowego ("nie spełnia wymogów psychologicznych do służby w PSP") bez podania jakiegokolwiek konkretnego uzasadnienia i wglądu w wyniki przeprowadzonych badań i testów. W całości pominięto złożoną przez skarżącego prywatną opinię psychologiczną z 7 czerwca 2017 r. oraz zaświadczenie lekarza psychiatrii P. G. z 31 lipca 2017 r., które stwierdzają, że u skarżącego nie stwierdza się żadnych zaburzeń czy chorób psychicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 9 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. zapytanie wszystkie strony taką zgodę wyraziły, w związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli działalności organu administracyjnego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. reguluje ogólnie kompetencje sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (publ. CBOSA), przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość sądów administracyjnych. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie. Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził badanie legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej i zastosował właściwy środek. Ocenił przy tym akt poddany jego kognicji. Nie mogło zatem dojść do naruszenia ww. przepisu prawa, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Nie jest możliwe ww. zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Jak wynika z utrwalonych poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, oraz postanowienie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wszystkie publ. CBOSA). Zawarte w tym przepisie unormowanie nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia ww. przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjne powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17, CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Analiza sprawy poczyniona przez Sąd pierwszej instancji była wystarczająca dla poddania zaskarżonego wyroku kontroli przez Sąd drugiej instancji. Autor skargi kasacyjnej, zrzucając, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, nie wskazał, do których to zarzutów i argumentów Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten rozpatrzył sprawę w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822, dalej: ustawa o komisjach lekarskich) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1898 r., dalej: rozporządzenie MSW w sprawie wykazu chorób i ułomności), wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 2 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich.

Ww. ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2042/17, CBOSA).

Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby m.in. w Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP), odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby w PSP. Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem, tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby w PSP na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętego w ww. rozporządzeniu wykonawczym do ww. ustawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony na mocy art. 77 § 1 k.p.a. na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną, bądź nie (art. 80 k.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (por. np. wyroki NSA z: 27 maja 1999 r., II SA/Łd 744/98 i 4 października 2005 r., I OSK 159/05, CBOSA). Zgodnie z zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zwrócić należy uwagę, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii medycznych. Sąd nie jest także uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ww. ustawy rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Powyższa regulacja określa zakres materiału dowodowego, jaki winien być uwzględniony w toku oceny stanu zdrowia osoby badanej, który winien być zebrany i rozpatrzony w toku postępowania przeprowadzonego z zachowaniem procedur określonych w powołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przywołany przepis odnosi się do postępowania prowadzonego przed rejonową komisją lekarską, natomiast postępowanie odwoławcze przed Centralną Komisją Lekarską regulowane jest w przepisie art. 46 ustawy o komisjach lekarskich, na którego naruszenie w skardze kasacyjnej nie wskazano. Podniesiono natomiast zarzut naruszenia "art. 47 pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 47 pkt 2" ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., nr [...], wydając w to miejsce nowe orzeczenie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - na niekorzyść osoby badanej, pomimo iż brak było ku temu przesłanek ustawowych.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich, Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych.

Wbrew odmiennemu w tym wzgledzei stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie doszło do naruszenia "art. 47 pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich, poprzez jego niezastosowanie". Przede wszystkim należy zauważyć, że ustęp 2 art. 47 ww. ustawy nie zawiera punktów. Przepis ten składa się z 4 ustępów, a ustęp 2 składa się z 3 punktów. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie rozpatrująca sprawę w drugiej instancji Centralna Komisja Lekarska nie wydała orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Wydała bowiem orzeczenie znajdujące oparcie w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich. Nie można też zarzucić, że wydała orzeczenie na niekorzyść skarżącego. W postępowaniu odwoławczym uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i wydała nowe orzeczenie, w którym, po uzupełnieniu postępowania poprzez przeprowadzenie dodatkowej oceny psychologicznej oraz dodatkowych konsultacji specjalistycznych, stwierdziła u skarżącego krótkotrwałe reakcji adaptacyjnej - § 79 pkt 1 oraz przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B - § 50 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. 2014 r. poz. 1898; zwanego dalej "rozporządzeniem"), które zostały już także rozpoznane u skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Obydwie te ułomności kwalifikowały skarżącego jako niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej (kat. N). Na podstawie ponownego badania kardiologicznego, które nie potwierdziło zdiagnozowanego przez organ pierwszej instancji nadciśnienia tętniczego, dawało podstawę do wyeliminowania stwierdzonego wcześniej u skarżącego nadciśnienia tętniczego wymienionego w ww. rozporządzeniu w § 47 pkt 1, które także zaliczało skarżącego do kat. N. W tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że wydał orzeczenie niekorzystne dla skarżącego. Organ ten bowiem, będąc związany wynikami przeprowadzonych w sprawie badań przez lekarzy specjalistów nie mógł wydać rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z rozpoznanymi schorzeniami i ułomnościami, a te w dwóch przypadkach kwalifikowały skarżącego do kategorii N – niezdolnego do Państwowej Straży Pożarnej. Zauważyć należy, że stwierdzenie chociażby jednego schorzenia powodującego niezdolność do służby, skutkuje wydaniem orzeczenia o niezdolności do służby (kategoria N).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 50 pkt 4 oraz § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia MSW w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w (...) Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący jest niezdolny do służby, z uwagi na nosicielstwo wirusowego zapalenia wątroby typu B (kod B.18.1.) zauważyć należy, że Centralna Komisja podtrzymała w postępowaniu odwoławczym zdiagnozowane u skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B. Podstawą powyższego rozpoznania było zaświadczenie wydane przez specjalistę chorób zakaźnych dr D. K. w dniu 4 kwietnia 2017 r., który stwierdził występowanie u skarżącego schorzenia opisanego w punkcie 2 rozpoznania (przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B). W przywołanym zaświadczeniu w punkcie "Rozpoznanie" widnieje wpis: "B 18.1". Jest to – jak wyjaśnił organ - kod Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych (dalej "ICD- 10"), którego treść brzmi: "przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby B bez wirusa delta". Podkreślić należy, że w treści zaświadczenia nie ma stwierdzenia o zdolności do służby w PSP, a jedynie do pracy w PSP. Trafnie podnosi organ, że kwalifikacja zdolności do służby dokonywana jest przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Konsekwencją rozpoznania krótkotrwałej reakcji adaptacyjnej - § 79 pkt 1, którego to rozpoznania skarżący nie kwestionuje, oraz przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu B - § 50 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej było wydanie przez komisję lekarską orzeczenia o niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ obydwa ww. stwierdzone schorzenia kwalifikowały skarżącego do kat. N zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej, tj. jako niezdolnego do tej służby.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu przed organem odwoławczym nie został naruszony przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, bez wyczerpującego zbadania sprawy i rozpoznania zarzutów skargi.

Zauważyć należy, że organ drugiej instancji, a do tego organu odnosi się omawiany zarzut, dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym badaniami podstawowymi i specjalistycznymi, dodatkowo zlecił powtórne badanie psychologiczne, psychiatryczne i kardiologiczne. Badania takie zostały przeprowadzone i uwzględnione w procesie orzeczniczym. Skarżący w toku postępowania przed organami orzeczniczymi nie wskazywał na inne dowody, które byłyby istotne dla ustalenia jego stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Nieuprawniony jest zatem zarzut, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Odrębną jest natomiast kwestia dokonanej przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ale w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żadne przepisy, które miałyby zostać przez organ naruszone.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, jak i zarzutu naruszenia § 50 pkt 4 oraz § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia MSW w sprawie wykazu chorób i ułomności należy podkreślić, że sądowa ocena orzeczeń wydanych w sprawie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej nie obejmuje kwestii medycznych. Ocenie tego sądu nie podlega też metodologia przeprowadzonych badań medycznych, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do naruszenia obowiązujących standardów medycznych, których przestrzegania nie jest władny kontrolować.

Na uwzględnienie w tej sytuacji nie zasługiwał też kolejny zarzut uchybienia przepisom postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zasadniczo sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

W wyroku z 25 września 2018 r., sygn. I OSK 814/2018 (LEX nr 2578611) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy."

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Podjęcie decyzji w tym zakresie ustawodawca, z uwagi na słowo "może", pozostawił do swobodnego uznania sądu.

Mając na względzie przedmiot rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie, to jest ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz zakres kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, tj. związania tego sądu zawartym w ww. orzeczeniach, a dokonanym przez uprawnionych lekarzy specjalistów rozpoznaniem chorób i ułomności, należy uznać, że zarzut ten nie jest zasadny. Jak to już bowiem wyżej wskazano, sądowa ocena orzeczeń wydanych w sprawie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej nie obejmuje kwestii medycznych. Ocenie tego sądu nie podlega też metodologia przeprowadzonych badań medycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. W tej sytuacji podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.