Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 971/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1780/15 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1780/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że C. L., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 17 maja 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 8,75 ha, położone na działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie [...], powiecie c., gminie C., obrębie J.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał C. L. na rok 2004 płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1.566,25 zł. Przyznaną płatność w dniu 31 stycznia 2005 r. przekazano na rachunek bankowy wskazany przez stronę. W związku z wpływem w dniu 16 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. stosownych dokumentów dotyczących zgłoszonych przez skarżącą do płatności działek, postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. wznowiono postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Ostatecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] maja 2011 r., którą stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. z naruszeniem prawa. Z uwagi na brak możliwości uchylenia na skutek upływu terminu 5 lat od dnia doręczenia stronie ww. decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, iż decyzja o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została wydana z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 1195/11) oddalił skargę na powyższą decyzję.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ustalił C. L. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w wysokości 1566,25 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności przyznanych decyzją z dnia [...] grudnia 204 r. z uwagi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji przyznającej płatność z naruszeniem prawa. Równocześnie organ wyjaśnił, iż brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001 r., str. 11 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 34, str. 308 ze zm. – dalej rozporządzenie nr 2419/2001). ).

Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że płatność została przyznana na podstawie żądania strony i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż organ przyznając płatność nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z 29 grudnia 1995 r. zawartej pomiędzy C. i J. L. a M. P., ani też oświadczenia strony, że nie jest użytkownikiem działek zgłoszonych do płatności.

Zdaniem organu, nie można również uznać, że strona działała w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 akapit drugi ww. rozporządzenia), skoro nie poinformowała organu, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wypłacone w niniejszej sprawie płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając płatności nie był w posiadaniu umowy dzierżawy zawartej pomiędzy C. i J. L. a M. P., a także oświadczenia strony, że nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2004.

W ocenie Sądu I instancji, w materiale dowodowym sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że strona poinformowała organ, że z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku, a działki te są wydzierżawiane. Sąd I instancji podkreślił, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad.

Sąd I instancji zauważył, że rolnik wnioskujący o płatność obszarową nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik posiadał decyzyjność jak, gdzie i kiedy dany grunt użytkować.

C. L. złożyła od wyroku WSA w Gdańsku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

I Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy według strony skarżącej przepis ten powinien być podstawą uchylenia przez Sąd meriti zaskarżonej decyzji, gdyż:

- Sąd I instancji uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki ww. art., gdyż w dokumentacji sprawy brak jest dokumentów dotyczących umowy dzierżawy, jak też oświadczenia skarżącej o tym, że nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku;

- Sąd meriti badając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, że skarżąca nie ukrywała tych wiadomości przed organem, była znana osobiście przez pracowników ARiMR (Dyrektor ARiMR w przedmiotowym czasie był jej bezpośrednim sąsiadem i znał jej sytuację faktyczną), na szkoleniach organizowanych przez ARiMR nie było mowy o niemożności składania wniosków przez właścicieli wydzierżawiających swe gospodarstwa, złożyła w niniejszej sprawie oświadczenie, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników ARiMR oraz że wszelkie środki przekazała na rzecz dzierżawców. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że skarżąca była przekonana, na podstawie otrzymanych błędnych informacjach od pracowników ARiMR, że jako właściciel w imieniu własnym na rzecz dzierżawcy miała prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem;

- podkreślenia wymaga okoliczność, że pracownicy organu właściwego - ARiMR w C. znali sytuację bytową skarżącej i sposób prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego (skarżąca na przestrzeni lat wielokrotnie współpracowała z ARiMR w C., uczestniczyła w szkoleniach ARiMR, miała zaufanie do wiedzy i fachowości pracowników ww. organu), tym samym organ, nie dokonując weryfikacji posiadanej przez siebie wiedzy na temat sytuacji skarżącej, z aktualnym w danym czasie (z uwagi na zmienność uregulowań w spornym zakresie) stanem prawnym, popełnił błąd, który w świetle całokształtu sprawy (podeszły wiek skarżącej, wykształcenie podstawowe, zaufanie do wiedzy i fachowości pracowników organu, wiedza organu nt. wydzierżawiania przez skarżącą przedmiotowych działek) nie mógł być przez nią wykryty. W pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi do występowania o nie i do ich otrzymania wg ARiMR na terenie całego kraju, w tym w C., byli zamiennie i solidarnie właściciele, bądź posiadacze zależni, dlatego też nigdy przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w C., jak i pracownikami, skarżąca nie ukrywała, że wydzierżawiła przedmiotową nieruchomość;

- ponadto dopiero w 2007 r. ustawodawca w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (obecne brzmienie) ustanowił przepis art. 18 ust. 1, tym samym wskazał, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje, posiadaczowi zależnemu gruntu - vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Powyższe wskazuje, że ustawodawca był świadomym stosowanych przez organy rozbieżnych interpretacji dotychczasowych przepisów. Powyższe wskazuje, że skarżąca, która jest osobą nieposiadającą wykształcenia prawniczego nie miała realnej możliwości wykrycia błędu wobec niewłaściwego poinformowania jej przez pracowników ARiMR na szkoleniach, że może, mimo wydzierżawiania gruntów, samodzielnie złożyć stosowny wniosek;

2) art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, gdzie w przypadku nieuznania zasadności zwolnienia skarżącej z obowiązku zwrotu należności na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, organ winien uwzględnić dobrą wiarę skarżącej, która była wielokrotnie przez nią wykazywana, poprzez:

- niezatajanie informacji o wydzierżawianiu gruntów - faktem jest, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o powyższym, jednakże mając na uwadze całokształt sprawy, tj. m.in. fakt, iż skarżąca była znana pracownikom ARiMR osobiście, wiedzieli oni o wydzierżawianiu przez skarżącą gruntów (Dyrektor ARiMR w C. w tym czasie był jej bezpośrednim sąsiadem) uznać należy, iż skarżąca działała w dobrej wierze;

- przedkładania na wniosek organu będących w jej posiadaniu wszelkich dokumentów;

- przekazanie przyznanych środków dzierżawcom (oświadczenie skarżącej, oświadczenia dzierżawców), tym samym nie doszło po stronie skarżącej do jakiegokolwiek wzbogacenia, a cel dla którego przyznano te środki, został spełniony, tym samym nie miała żadnej motywacji by celowo naruszyć przepisy prawa, a całość jej działań była spowodowana błędnym przekonaniem co do słuszności i legalności podejmowanych czynności;

- nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności po odbyciu szkolenia dla rolników organizowanego przez ARiMR w C., na którym informowano, że stosowne wnioski mogą składać alternatywnie właściciele lub dzierżawcy;

- Sąd I instancji przy ocenie, czy po stronie skarżącej istnienie dobra wiara, nie wziął pod uwagę dodatkowo tego, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku - 82 lat, która posiada wykształcenie podstawowe, choruje na reumatyzm, schorzenia kręgosłupa, od wielu lat ma bardzo duże problemy z poruszaniem (obecnie gdy jest konieczność przemieszczania, posługuje się laską czy balkonikiem), ma zaawansowaną chorobę wieńcową oraz miażdżycę naczyń - co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji jak też znajomości wprowadzonych przepisów dotyczących dopłat unijnych;

- Sąd I instancji przy badaniu dobrej wiary skarżącej nie wziął pod uwagę, że postępowanie wszczęte przez ARiMR w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW zostało wszczęte po przedstawieniu stosownych umów dzierżawy przez skarżącą, gdy tylko uzyskała ona informację, że umowy te mają znaczenie prawne w sprawie (co potwierdza jej dobrą wiarę);

Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie, w przypadku nieuznania błędu organu, ma zastosowanie art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004, wobec istnienia po stronie skarżącej dobrej wiary;

3) art. 73 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego zastosowanie, gdzie Sąd meriti błędnie uznał, że w niniejszej sprawie termin przedawnienia wynosi 10 lat - vide zarzuty materialne i procesowe niniejszej skargi;

4) art. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie, gdzie przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - zmienność uregulowań prawnych oraz wprowadzenie w błąd przez organ państwowy nie może skutkować obowiązkiem ponoszenia wszelkich negatywnych konsekwencji przez obywatela - osobę w podeszłym wieku, posiadającą wykształcenie podstawowe. Zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej stanowi naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony, jaką powinno zapewnić obywatelom państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu w zakresie weryfikacji wniosku przyznano skarżącej środki finansowe;

5) art. 4 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 5, ust. 5 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej ustawa o ARiMR) w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo wywiązał się ze swoich wszelkich obowiązków względem skarżącej, podczas gdy ustawa o ARiMR wskazuje, że praca organu nie ogranicza się jedynie do czynności materialno-technicznych przyjmowania wniosków od rolników. Zgodnie z ustawą działalność ARiMR polega w dużej mierze na działalności szkoleniowej i pomocniczej dla rolników - tym samym pracownicy organu stanowią swego rodzaju autorytet dla rolników, w tym autorytet prawny. Wykładnia prawa dokonana przez pracowników organu i przekazywana na szkoleniach w przeświadczeniu rolników ma przymiot prawdziwości. Wprowadzenie przez ustawodawcę art. 4 ust. 5 ww. ustawy podkreśla znaczenie i rolę instrukcji oraz zapewnień, które otrzymała skarżąca od pracowników ARiMR w C. i brak jej zawinienia w naruszeniu przepisów prawa w przedmiotowym zakresie. Całokształt podjętych rozważań, zdaniem strony skarżącej wskazuje, że organ naruszył zaufanie skarżącej do organów państwowych.

II Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na subiektywnie selektywnym potraktowaniu dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą i nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy - powyższe skutkowało błędnym niezastosowaniem w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c/ p.p.s.a., gdyż Sąd meriti nie wziął pod uwagę, iż:

- działanie skarżącej było przez nią niezawinione, gdyż nie mogła wykryć błędu, który został popełniony na skutek niedopełnienia obowiązku, a tym samym wprowadzenia w błąd przez pracowników ARMiR w C., gdzie również brak dokumentów na temat dzierżawy w aktach sprawy oraz oświadczenia o braku użytkowania działek zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku (gdzie skarżąca informowała o powyższym ustnie pracowników ARiMR) może świadczyć, że skarżąca nie została poinformowana, że powinna takie dokumenty dostarczyć, a organ zaniedbał dokonania weryfikacji przedstawionych mu danych (w świetle całokształtu stanu sprawy należy stwierdzić, że skarżąca jest osobą współpracującą i wywiązującą się ze swoich obowiązków względem ARiMR oraz innych organów);

- skarżąca działała w dobrej wierze, uzyskane środki zostały przeznaczone zgodnie z celem ich przyznania, a skarżąca nie uzyskała żadnej dodatkowej korzyści dla siebie, tym samym nie miała żadnej motywacji, by celowo naruszyć przepisy prawa, a całość jej działań była spowodowana błędnym przekonaniem co do słuszności i legalności podejmowanych czynności - według strony skarżącej jest to okoliczność świadcząca o istnieniu po jej stronie dobrej wiary, a nie jej braku - jak przyjął Sąd meriti;

- skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności po odbyciu szkolenia dla rolników organizowanego przez ARiMR w C., na którym informowano, że stosowne wnioski mogą składać alternatywnie właściciele lub dzierżawcy – Sąd I instancji wskazał jedynie, że skarżąca powinna znać przepisy prawa, gdzie wobec wcześniej przedstawionej argumentacji zasadności niniejszej skargi, stanowisko Sądu I instancji jest błędne;

- skarżąca przed złożeniem wniosku dzierżawiła przedmiotowe areały - co było wiadome pracownikom ARiMR - Sąd meriti nie odniósł się do tych okoliczności, które wskazują na zasadność skargi, gdyż świadczą, że organ wprowadził skarżącą w błąd, a skarżąca przez cały czas działała w dobrej wierze;

- postępowanie wszczęte przez ARiMR w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW zostało wszczęte po przedstawieniu stosownych umów dzierżawy przez skarżącą (Sąd meriti nie odniósł się do tej kwestii), gdy tylko uzyskała ona informację, że umowy te mają znaczenie prawne w sprawie (co potwierdza jej dobrą wiarę).

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny – jak wyżej wskazano - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to istotne jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, gdyż zawarte w nich przyczyny zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji determinują kierunek działalności sądu kasacyjnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Dodać przy tym trzeba, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania bądź też do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

We wniesionej skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. Charakter tych zarzutów wymaga wpierw odniesienia się do zarzutów zawartych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na subiektywne potraktowanie dowodów przedstawionych przez skarżącą i nieodniesienie się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wskazano przy tym jakich – w ocenie skarżącej – Sąd I instancji okoliczności nie uwzględnił.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej połączył zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wyjaśniając bliżej w czym upatruje naruszenie każdego z tych przepisów, a przecież odnoszą się one do odmiennych kwestii prawnych. Zatem ocena tych zarzutów wymaga odniesienia się do każdego z tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Otóż, orzekanie "na postawie akt sprawy", jak stanowi powołany wyżej przepis, oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u postaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/08, lex nr 594014). Natomiast pominięcie podczas kontroli sądowej niektórych dowodów z akt sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (np. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zarzut ten powinien być postawiony przez naruszenie stosownych przepisów postępowania obowiązujących organ administracji publicznej w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stasowanym przez sąd administracyjny. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przy czym wskazanie jedynie, że Sąd: "błędnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a." bez określenia, które przepisy procedury obowiązującej organ wydający decyzję w niniejszej sprawie zostały naruszone i dlaczego oraz jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest niewystarczające, gdyż przepis ten jest jedynie normą wynikową i regulującą sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji.

Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki bowiem charakter mają zarzuty, w których podnosi się, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż działanie C. L. było przez nią niezawinione, gdyż nie mogła wykryć błędu, który został popełniony na skutek niedopełnienia obowiązku przez pracowników ARiMR w C., że skarżąca działała w dobrej wierze, gdyż uzyskane środki zostały przeznaczone zgodnie z celem ich przeznaczenia, a nadto, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż powinna ona składając wniosek o płatność znać przepisy prawa.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza tylko to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Takie też tyło działanie Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Zatem w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej grupując zarzuty w pkt II petitum skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał w jakim zakresie odnoszą się one do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej argumentacji wskazuje się, że Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności podnoszonej przez skarżącą, że w jej ocenie przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności pracownicy organu wiedzieli, iż dzierżawiła ona przedmiotowe działki. Otóż, tego rodzaju zarzuty nie wskazują na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji wprost stwierdził, że w sprawie brak jest dowodów poinformowania przez stronę, iż grunty objęte wnioskiem są przedmiotem zawartej umowy dzierżawy.

Nie są przy tym trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zważywszy na ich komplementarne powiązanie z naruszeniem pozostałych ww. przepisów p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia o "nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy".

Otóż, zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Do tego zaś w istocie rzeczy sprowadzają się zarzuty i argumentacja dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w ich ramach podnosi się, że Sąd I instancji wadliwie ocenił działania skarżącej przyjmując za organem, że nie pozostawała ona w dobrej wierze oraz że nie mogła wykryć błędu. Brak przekonania skarżącej odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu do wskazanych przez skarżącą okoliczności sprawy. Tego rodzaju argumentacji nie można przede wszystkim zakwalifikować jako zarzutu, że Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności, gdy w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12; z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 886/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując, zarzuty sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej z przyczyn wyżej wskazanych należało uznać za chybione.

Nie są też zasadne zarzuty zawarte w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

Dotyczą one naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 5, ust. 5 ustawy o ARiMR w zw. z art. 8 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ ARiMR prawidłowo wywiązał się względem skarżącej ze swoich wszelkich obowiązków wynikających z powołanych uregulowań prawnych. Zdaniem kasatora wprowadzenie przez ustawodawcę art. 4 ust. 5 ustawy o ARiMR podkreśla znaczenie i rolę instrukcji oraz zapewnień, które otrzymała skarżąca od pracowników ARiMR i brak jej zawinienia w rozumieniu przepisów prawa w przedmiotowym zakresie. Całokształt podjętych rozważań, zdaniem skarżącej wskazuje, że organ naruszył jej zaufanie do organów państwowych.

Tego rodzaju konstrukcja zarzutów, w których wprost nie wskazuje się na sposób naruszenia poszczególnych norm prawnych, skutkuje tym, iż są one niezrozumiałe, gdyż nie spełniają standardów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wprost nie nawiązuje do norm prawnych wymienionych w omawianym zarzucie.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o ARiMR zadaniem Agencji jest wspieranie realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej – rybołówstwo (w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że Agencja realizuje zadania wymienione w ust. 1 zwłaszcza przez finansowanie lub udział w finansowaniu - w przypadku zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5, 7 i 8. W myśl art. 4 ust. 5 ww. ustawy Agencja prowadzi szkolenia w zakresie związanym z realizacją jej zadań, a także informuje o swoich działaniach i promuje je.

Powyższe regulacje prawne określają zadania jakie zostały nałożone przez ustawodawcę na Agencję. Z tego rodzaju unormowań prawnych w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosków, jak usiłuje to czynić kasator, sprowadzających się do twierdzenia, że z uwagi na zakres, rangę i charakter działalności szkoleniowej pracowników ARiMR i pomocniczej dla rolników, organ naruszył wobec skarżącej zasady zawarte w art. 8 k.p.a. Zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Otóż, wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na te organy obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnienia w wydanej decyzji interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zastrzec jednak trzeba, że obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą wydawania decyzji w innych postępowaniach. Brak zaś podstaw do przyjęcia, aby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, organy naruszyły art. 8 k.p.a. Zatem zarzuty te należało uznać za chybione.

Zwrócić też należy uwagę, że wskazane w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej przepisy nie są przepisami prawa materialnego, jak je zakwalifikował kasator. Uchybienie to nie stanowiło jednak podstawy uznania tych zarzutów z tej przyczyny za niezasadne.

Nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które zostały sformułowane w pkt I ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się szczegółowo do ww. zarzutów przypomnieć należy, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań, że wykazanie przez kasatora, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, a przyjęty przez Sąd I instancji do wyrokowania jest nieprawidłowy, gdyż został wadliwie ustalony bo błędnie oceniono materiał dowodowy bądź też nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, możliwe jest wyłącznie w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak tego rodzaju zarzutów bądź też ich bezskuteczność oznacza, że podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (lub brak zastosowania) jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

Kasator w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie.

Z kolei w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004 także poprzez jego niezastosowanie.

Treść obu ww. zarzutów dowodzi, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie wskazanych przepisów poprzez ich niezastosowanie z tej przyczyny, że powinny mieć one zastosowanie w okolicznościach sprawy, gdyż odnoszą się do tzw. błędu organu (art. 73 ust. 4 rozporządzenia) oraz dobrej wiary rolnika (art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia).

Jednocześnie w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 73 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego zastosowanie, tj.: przyjęcie 10-letniego terminu przedawnienia z uwagi na ustalenie złej wiary skarżącej.

Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, a także wadliwe zastosowanie wskazanego ostatnio przepisu nie zasługują na uwzględnienie przede wszystkim z tej przyczyny, że w rozpoznawanej sprawie podstawą rozważań, ocen i stosownych ustaleń prowadzonych przez organy obu instancji, jak i przez Sąd I instancji w kwestii tego czy w sprawie zachodzą czy też nie negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności był art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001 (błąd organu) oraz art. 49 ust. 5 tego aktu prawnego (10 i 4-letni termin przedawnienia z uwagi na złą lub dobrą wiarę rolnika). Ten przepis jako naruszony przez jego niezastosowanie bądź też bezzasadne zastosowanie nie został powołany w skardze kasacyjnej. Jednocześnie formułując zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4, ust. 5 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004 przez ich niezastosowanie, autor skargi kasacyjnej nie zarzucał, aby te przepisy miały mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a nie zastosowane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji regulacje z art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001. Taką samą uwagę należy sformułować co do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż autor skargi kasacyjnej nie zarzuca, że przepis ten wadliwie został zastosowany, gdyż miał mieć w sprawie zastosowanie art. 49 ww. rozporządzenia i dlaczego.

W tej sytuacji kwestia niezastosowania w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy art. 49 ust. 4 i ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 2419/2001 oraz zastosowanie art. 49 ust. 5 akapit pierwszy tego aktu wspólnotowego pozostawała poza zakresem skargi kasacyjnej.

Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia się do powyższych zarzutów, co ewentualnie uprawniałoby sąd kasacyjny do rozważenia, czy nie zachodzi możliwość przyjęcia, że zostały one sformułowane. Jedynie zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że skutki dotyczące biegu terminu przedawnienia roszczenia powinny być rozpatrywane tylko w odniesieniu do decyzji przyznającej dotację. Jednocześnie nie sformułowano żadnych zarzutów procesowych, które uprawniałyby przyjęcie, że w ten sposób kwestionowane są stosowne ustalenia dokonane w tym względzie. Zatem kwestia ustaleń co do sposobu obliczania 10-letniego okresu przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności pozostaje poza zakresem zarzutów kasacyjnych. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ONW za rok 2004 w dniu 3 października 2014 r., a wypłata tej płatności nastąpiła w dniu 31 stycznia 2005 r.

Reasumując, z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie.

Zgodnie z tym przepisem Ustawy Zasadniczej Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Naruszeniem powołanego przepisu byłaby akceptacja działań skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że pozostawała ona w dobrej wierze i nie zakwestionowano prawidłowości działań organów. Naruszeniem powołanego przepisu byłoby usankcjonowanie zasad dystrybucji środków finansowych UE, wbrew wymogom ustawowym oraz przepisom UE, które jako beneficjenta wskazują podmiot faktycznie użytkujący posiadane grunty rolne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.