Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1285/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie Oddział [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2401/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie Oddział [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. Oddział [...] w P. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek Gminy Chojna z dnia 12 stycznia 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w dniu 4 marca 2011 r., przeprowadzili kontrolę utrzymania i użytkowania betonowego wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na przystanku osobowym Lisie Pole, nad linią kolejową CE-59 Wrocław – Szczecin. Po którym odbywa się lokalny ruch samochodowy związany z dojazdem mieszkańców okolicznych wiosek do stacji kolejowej oraz dowóz dzieci z Kolonii Lisie Pola do Szkoły Podstawowej – w Lisim Polu. Po przeprowadzeniu kontroli Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał [...] S.A. Oddział [...] w P., usunięcie w terminie do 30 września 2011 r. nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu posadowionego nad linią kolejową CE 59 Wrocław – Szczecin w km 307,304 na przystanku osobowym Lisie Pole, na działce [...] obręb [...], będącej terenem kolejowym zamkniętym poprzez wykonanie następujących robót: 1) odtworzenie betonowych murków po stronach prawej i lewej na wjeździe i zjeździe na wiadukt, 2) zlikwidowanie po obu stronach wiaduktu ubytków i spękań gzymsu, 3) przymocowanie metalowych barierek do słupków, 4) wymianę skorodowanych części barierek, 5) pomalowanie metalowych barierek i siatki ochronnej przeciwporażeniowej nad trakcją elektryczną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wiadukt posadowiony jest na działce nr [...], obręb [...], będącej terenem kolejowym zamkniętym. Przęsło wiaduktu graniczy z jednej strony z działką nr [...], a z drugiej z działką [...], obręb [...]. Działki nr [...] i [...], decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 26 lutego 2008 r. r. zostały wyłączone z ewidencji terenów zamkniętych. Są one własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Skoro użytkownik wieczysty gruntu jest jednocześnie właścicielem obiektów na nim zlokalizowanych, to adresatem nałożonych obowiązków był [...] S.A. Oddział [...] w P.

Organ wskazał na przepis art. 61 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tzn. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Nadto zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ musi nakazać, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

[...] S.A. w W. Oddział [...] w P. wniosły odwołanie od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nadto przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Bezspornym było również, że na wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach nr [...],[...] i [...], łączących miejscowość Lisie Pole – Lisie Pole Kolonia z miejscowością Rurka, czy Lisie Pole z miejscowością Grzybno.

W postępowaniu odwoławczym ustalono, że drogi zlokalizowane na ww. działkach nie zostały zaliczone do dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej u.d.p. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 u.d.p. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Wiadukt położony jest w pasie drogi wewnętrznej, która nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 5, 6, 6a, 7 u.d.p.

Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że wiadukt drogowy (część drogi) wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.p.

[...] S.A. w W., Oddział [...] w P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zagadnieniem prawnym, które musiał rozstrzygnąć, była kwestia prawidłowego ustalenia adresata decyzji – zobowiązanego do wykonania robót budowlanych. Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu nie był bowiem kwestionowany i został należycie przez organ wykazany.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Skoro przedmiotowy wiadukt znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania to, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu adresatem obowiązków określonych przez organ, na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak ustalono w toku postępowania, działka nr [...], obręb ew. [...], na której usytuowany jest przedmiotowy wiadukt stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. Na mocy decyzji Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 2009 r. Nr 14, poz. 51 ze zm., tom XVI załącznika, poz. 296), działka nr [...] uznana została za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Bezspornym było również, że na wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach nr [...] [...] i [...], łączących miejscowość Lisie Pole – Lisie Pole Kolonia z miejscowością Rurka, czy Lisie Pole z miejscowością Grzybno. Przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.

Sąd wskazał, że drogi zlokalizowane na ww. działkach nie zostały zaliczone do dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2, 3 u.d.p. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 u.d.p. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu.

Dlatego słusznie organ odwoławczy stwierdził, że wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.p.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z podniesioną w skardze argumentacją, że przedmiotowy wiadukt nie jest potrzebny do realizacji transportu kolejowego. Gdyby bowiem nie istniała przedmiotowa linia kolejowa, to wiadukt jako obiekt inżynieryjny nigdy by tam nie powstał.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na budowie i utrzymywaniu tejże infrastruktury w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego. W świetle § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 151, poz. 987), w celu zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego przez pojazdy drogowe i pieszych linia kolejowa powinna być wyposażana w przejazdy i przejścia, których kategorie i rodzaje, dostosowane do natężenia ruchu kolejowego i drogowego, określają przepisy szczególne. W § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. wiadukty oraz nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Natomiast w § 48 ust. 1 ww. rozporządzenia do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza się: mosty, wiadukty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych.

Dlatego też przedmiotowy wiadukt zapewnia bezkolizyjną eksploatację linii kolejowej CE-59 Wrocław – Szczecin.

Sąd podkreślił również, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), [...]Spółka Akcyjna wstępuje w prawa i obowiązki [...] S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl ust. 4 ww. art. staje się zarządem kolei. Od zasady tej ustawodawca wprowadził w art. 15 ust. 4a ww. ustawy, wyjątek, w którym wyłączył z zarządzania przez [...] S.A. budynki i budowle przeznaczone do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, tj. obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych – art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), np. dworce, budowle służące przejściu (przejeździe) nad linią kolejową, itp.

Zdaniem Sądu nietrafna jest argumentacji skarżącej, iż przedmiotowy wiadukt jest elementem komunikacji drogowej między miejscowościami Lisie Pole i Rurka, a jego zarządcą jest zarządca drogi, czyli gmina. Wiadukt leży bowiem w ciągu dróg wewnętrznych, zlokalizowanych na dz. ew. nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Spółka Akcyjna w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

– rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 20 ust. 4 u.d.p. przez bezpodstawne uznanie, że obowiązki przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego obciążają skarżącego, podczas gdy ich adresatem jest zarządca drogi gminnej, co znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, polskich sądów administracyjnych i sądów powszechnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:

– art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie faktów powszechnie znanych, a przemawiających się tym, że powszechnym zjawiskiem jest odbywanie się ruchu pojazdów samochodowych po drogach wewnętrznych – pełniących de facto funkcję dróg publicznych – łączących drogi publiczne i że właściciele dróg publicznych, w większości powiatowych i gminnych nie dopełnili obowiązku uregulowania spraw formalno-prawnych, w tym zakresie,

– art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2011 r. narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Spór jaki wynikł w tej sprawie w istocie dotyczy adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a nie tego czy były podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nakazano wykonanie określonych robót budowlanych [...] S.A. Odział [...] w P., gdyż jak ustalono wiadukt posadowiony jest na działce nr [...], obręb [...] będącej terenem kolejowym zamkniętym. Przęsło wiaduktu graniczy z jednej strony z działką nr [...], a z drugiej z działką nr [...], obręb [...]. Działki ww. są własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Użytkownik wieczysty gruntu jest jednocześnie właścicielem obiektów na nim zlokalizowanych, co wynika z zasady superficies solo cedit, do której odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym przypadku należałoby raczej odwołać się do przepisów art. 235 k.c., gdyż [...] S.A. jest wieczystym użytkownikiem i powyższy przepis stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 48 k.c. (Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1997, s. 117). Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Bezspornym jest, że na przedmiotowym wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach nr [...],[...] i [...] łączących m. Lisie Pole – Lisie Pole Kolonia – m. Rurka czy m. Lisie Pole – m. Grzybno (Strzelczyn). W postępowaniu odwoławczym ustalono, że droga zlokalizowana na ww. działkach nie została zaliczona do dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2, 3 u.d.p., zatem organy przyjęły, że jest to droga wewnętrzna, do której ma zastosowanie art. 8 u.d.p. Jednak jak ustalono w protokole Nr [...] z oględzin z dnia [...] marca 2011 r. (k. 11) do wiaduktu dochodzi droga gminna, położona z jednej strony na działce nr [...], a z drugiej na działce nr [...], obręb [...]. Działki te zostały decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. wyłączone z ewidencji terenów zamkniętych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie stwierdził, że wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce w przypadku dróg publicznych.

Z powyżej przedstawionym tokiem rozumowania i ustaleniami stanu faktycznego sprawy, zaakceptowanymi przez Sąd zaskarżonym wyrokiem, nie można się zgodzić.

Po pierwsze, należy odróżnić wiadukt drogowy od wiaduktu kolejowego, czego chyba Sąd nie zauważa odwołując się w uzasadnieniu wyroku (s. 13) do przepisów ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc tu mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tym zakresie, a nie przepisy dotyczące transportu kolejowego i wiaduktów kolejowych. Następną kwestią, z którą nie można się zgodzić, jest ustalenie organów, przyjęte również przez Sąd, że droga, w ciągu której jest usytuowany przedmiotowy wiadukt jest drogą wewnętrzną, bowiem droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. Tymczasem z protokołu oględzin powołanego wcześniej wynika, że do wiaduktu dochodzi droga gminna położona z jednej strony na działce nr [...], a z drugiej na działce nr [...], obręb [...]. Ten fakt został pominięty w uzasadnieniach wydanych decyzji bez wyjaśnienia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Dalej przyjęto, że działki nr [...] i [...] leżące po obu stronach wiaduktu, są też w wieczystym użytkowaniu [...] S.A., co jednak nie zmienia, że łączą się one po obu stronach z drogą gminną (drogą publiczną), co należy mieć na uwadze w tej sprawie. Wiadukt zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem budowlanym liniowym. Powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt 2 oraz pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak z akt sprawy wynika, mamy tu do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiadukt, droga) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca.

Tak więc w świetle art. 235 k.c. [...] S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działkach nr [...],[...] i [...] był zarządca drogi, w ciągu której one leżą – drogi gminnej. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. Ten ostatni przepis wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. Za tym aby w świetle art. 668 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie właścicielem wiaduktu uznać [...] S.A., a zarządcą drogi, zarządcę drogi, w ciągu której są położone działki nr [...],[...] i [...], przemawia również art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., w którym wyraźnie ustawodawca oddziela dolną część konstrukcji wiaduktu drogowego od części górnej zajętej pod drogę. Nie ma więc potrzeby tworzyć fikcję oderwaną od rzeczywiści, że droga na wiadukcie jest drogą wewnętrzną.

Przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., który powinien być wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, zgodnie z którym do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 u.d.p. nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. Powyższy przepis jak wynika z akt sprawy, nie był w ogóle brany pod uwagę przez organy wydające decyzje administracyjne w tej sprawie ani przez Sąd kontrolujący je. Dyskusyjne też jest jak się wydaje przyjęcie poglądu (w brzmieniu obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych), że decydujące znaczenie przy zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, ma podjęcie stosownych uchwał przez radę gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.), gdyż do odmiennych wniosków prowadzić może wykładnia innych przepisów tej ustawy. Podobne wątpliwości można mieć w stosunku do dróg powiatowych i wojewódzkich.

Zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a u.d.p. Tak więc od ustalenia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę należałoby rozpocząć rozważania, czy dana droga jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną. W związku z powyższym należy przypomnieć o art. 51 pkt 2 u.d.p. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na mocy art. 73 ust. 1 powyższej ustawy "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3 art. 73). Decyzja wojewody w tym przypadku ma charakter decyzji deklaratoryjnej, tak więc przejście własności nieruchomości nie zależy od wydania decyzji, ponieważ następuje z mocy prawa. Analizując skutki ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. należałoby brać pod uwagę przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnych rozważań w tym zakresie, a w szczególności, czy przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie spowodował z mocy prawa zmian własnościowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przebiegające po wiaduktach drogowych usytuowanych nad liniami kolejowymi lub w sytuacji takiej jak działki nr [...] i [...].

Kolejnym przepisem, który może świadczyć o tym, że nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną, jest art. 2 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (drogi: krajowe, wojewódzkie powiatowe, gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym placem zagospodarowania przestrzennego). Należy chyba zgodzić się z poglądem, że w myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi.

Do podobnego wniosku można dojść dokonując wykładni art. 8 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym do kategorii dróg wewnętrznych zalicza się tylko te drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Przy czym dwa ostatnie warunki muszą być spełnione łącznie (jednocześnie), aby można daną drogę zakwalifikować jako drogę wewnętrzną za czym przemawia użycie w tym zdaniu spójnika "i". Tego typu analizy i wykładni powyższych przepisów nie przeprowadzono w niniejszej sprawie także, co mogłoby mieć, jak wynika z akt sprawy, wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że nie można ustalenia, jaki dana droga ma charakter, drogi publicznej (gminnej), czy wewnętrznej wyłącznie uzależniać od podjęcia uchwały przez radę gminy, jest brzmienie ust. 1 art. 7 u.d.p., zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Powyższy przepis stanowi definicję legalną drogi gminnej, której nie

można nie brać pod uwagę, nakładając obowiązki określone w art. 66 Prawa budowlanego.

Reasumując powyższe rozważania, odwołujące się do przepisów ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu aktualnie obowiązującym), można mieć poważne wątpliwości, czy uchwały jednostek samorządu terytorialnego rzeczywiście powinny decydować o tym, które drogi mają mieć status dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, a tym samym dróg publicznych. Gdyby tak było to o sieci dróg publicznych (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) w rezultacie decydowałyby organy jednostek samorządu terytorialnego i ich niekiedy partykularne interesy (budżet) a nie administracja rządowa i potrzeby państwa.

Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej między miejscowościami Lisie Pole i Rurka, służy więc miejscowym potrzebom i jest usytuowany w ciągu drogi gminnej, a nie drogi wewnętrznej, jak ustaliły organy. Powyższe zwraca uwagę na fakt, że inne może być faktyczne wykorzystanie danej drogi, wynikające z miejscowych potrzeb i lokalnego znaczenia, a inny jej status formalny wynikający z podjętej bądź niepodjętej uchwały rady gminy. Należy wszak zauważyć, że zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. rodzi dla zarządcy tej drogi określone obowiązki i koszty wynikające z art. 20 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Należy zgodzić się z poglądem, że realizacji celu publicznego nie można traktować tylko i wyłącznie w kategoriach prawa. Gmina ma obowiązek budowy i utrzymania dróg publicznych, a nie tylko prawo ich budowania i utrzymania. Faktem jest, że ten obowiązek gminy często realizują niechętnie (T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i nast.).

Niestety art. 9 u.d.p. pozwalający ministrowi do spraw transportu zaliczyć drogę niebędącą drogą publiczną do odpowiedniej kategorii, jeżeli droga ta była niezbędna do komunikacji publicznej, spełniała właściwe kryteria, a nie została zaliczona przez właściwy organ do jednej z kategorii dróg publicznych, został uchylony z dniem 15 kwietnia 2008 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien zwrócić uwagę na ustalenia stanu faktycznego sprawy, które budzą wątpliwości. Skoro bowiem sam wiadukt jest usytuowany na działce nr [...] a przęsła jego z jednej strony graniczą z działką nr [...], a z drugiej z działką nr [...], które to działki mają połączenie z droga gminną z obu stron, to nie można przyjmować, że odcinek drogi biegnącej po działkach o numerach [...],[...] i [...] jest drogą wewnętrzną, gdyż jest to sprzeczne z rozumieniem art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p.

Z powyższego bowiem wynika, że odcinek drogi usytuowany na działkach nr [...], [...] (na wiadukcie) i na działce nr [...] jest zlokalizowany w pasie drogowym drogi gminnej (drogi publicznej), nie może więc być drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p.

Dla prawidłowego ustalenia statusu drogi organy powinny się zapoznać z treścią uchwał wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. dotyczących drogi (dróg) gminnej łączącej się z działkami nr [...] i nr [...]. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 63) i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała rady gminy ustalająca przebieg drogi gminnej, nie może wyłączać pewnych odcinków drogi tylko z tej racji, że w ciągu tej drogi stoi wiadukt, który został posadowiony na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., bowiem niezależnie od tego status drogi biegnącej po wiadukcie powinien być taki, jak dróg dochodzących do niego z obu stron.

Gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z droga wewnętrzną, a nie z drogą gminną to i tak błędnie dokonano wykładni art. 8 u.d.p. Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 u.d.p. nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 u.d.p. należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Nie można więc w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez wiadukt, wiadukt jest budowlą, której właścicielem jest właściciel (użytkownik wieczysty) terenu, na którym stoi wiadukt w tym przypadku [...] S.A., a zarządcą terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, która jest też budowlą, jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Wydaje się oczywistym, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku [...] S.A.) gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym (patrz K. Świderski, Charakter prawny dróg wewnętrznych, "Casus" 2013, nr 67, s. 33). Powyżej przedstawiony pogląd jest zbieżny z zakresem obowiązków należących do zarządów kolei wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wykładnia ust. 3 art. 8 u.d.p. powinna być zgodna z przepisami rozdziału 3 ustawy o drogach publicznych, które mają zastosowanie do wszystkich dróg zdefiniowanych w art. 4 pkt 2 u.d.p., a więc również do dróg wewnętrznych. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 u.d.p. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym) – tak też art. 19 i 20 u.d.p.

Jeżeli nawet w omawianej sprawie właścicielem wiaduktu i użytkownikiem wieczystym terenu, na którym wiadukt ten jest zlokalizowany jest [...] S.A., to nie oznacza, że zarządcą terenu w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.d.p., na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna biegnąca przez działki nr [...],[...] i [...] jest również [...] S.A. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia prezentowany przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, to zarządcą wszystkich dróg biegnących po wiaduktach drogowych nad torami kolejowymi byłoby [...] S.A., gdyż wiadukty te są zawsze bądź prawie zawsze usytuowane na gruntach należących do [...], co jednak wynika z innych przepisów (Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tymczasem utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 u.d.p., nie należą do [...] S.A., co wynika z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linia kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. I nie może mieć tu znaczenia kto wybudował wiadukt, czym innym jest utrzymanie wiaduktu w należytym stanie technicznym, a czym innym utrzymanie drogi biegnącej po nim i górnej części konstrukcji wiaduktu związanej z drogą (art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.).

Obowiązki zarządów kolei w przypadku skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi zostały określone w art. 28 u.d.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.