Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 22/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 27 ust. 1 par. 28 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na lata 2008-2011 uchyla zaskarżoną decyzję .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany "Dyrektorem ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej "Kierownikiem Biura Powiatu [...]"), nr [...] z dnia [...]o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez P.C. płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

P.C. (zwany dalej "Wnioskodawcą", "Stroną", "Skarżącym") począwszy od roku 2008 do 2012 r. występował do Biura Powiatu [...] z wnioskami o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, obejmującego pakiet Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania. Do wsparcia w poszczególnych latach realizacji Programu zgłaszał następujące powierzchnie użytków rolnych:

1. w 2008 r. - [...]ha;

2. w 2009 r. – [...]ha;

3. w 2010 r. – [...]ha;

4. w 2011 r. – [...]ha;

5. w 2012 r. – [...]ha.

Wnioskodawcy z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2008 – 2012, na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] przyznano następujące płatności:

1. za 2008 r. w kwocie [...] zł, odpowiadającej zapisom wniosku;

2. za 2009 r w kwocie [...] zł, od powierzchni stwierdzonej na podstawie ortofotomap, tj. [...] ha;

3. za 2010 r. w kwocie [...] zł, od powierzchni stwierdzonej na podstawie ortofotomap, tj. [...];

4. za 2011 r. w kwocie [...] zł, w tym do działki rolnej oznaczonej jako D o areale [...] ha, dla [...] ha;

5. za 2012 r. w kwocie [...] zł, do stwierdzonej pow. [...] ha oraz z uwagi na wykluczenie z płatności działki D, na której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie należytego zmianowania upraw (§ 27 ust. 1 w zw. z zał nr 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. Nr 33 , poz. 262 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem PRŚ 2009").

Powyższe płatności zostały wypłacone Wnioskodawcy.

W dniu 31 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatu [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia Wnioskodawcy kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2008-2011.

Dnia [...] Kierownik Biura Powiatu [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było przede wszystkim ustalenie przez organ I instancji, iż w okresie trwania realizacji programu rolnośrodowiskowego w wariancie 1.1, na jednej z działek rolnych naruszony został wymóg przestrzegania zasad zmianowania i w konsekwencji obowiązek organu zastosowania pomniejszeń związanych z naruszeniem wymogów także do płatności z lat poprzednich począwszy od wniosku za 2011 r. (art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011"; Dz. Urz. WE nr L 25 z 28 stycznia 2011r. ze zm.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskutek wniesionego odwołania, Dyrektor ARiMR uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, niezależnie od tego, iż nie dopatrzył się zaistnienia nieprawidłowości wskazanych w piśmie odwoławczym, z uwagi na to, że z treści wydanej przez ten organ decyzji nie wynikało w żaden sposób, na jakiej podstawie wyliczono wielkość areału, w stosunku do którego zaistniało rzeczone niedotrzymanie zobowiązania.

Dnia [...] Kierownik Biura Powiatu [...] wydał decyzję nr [...] na mocy której ustalił Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł, na którą złożyło się:

a) [...] zł wypłacone na mocy decyzji nr [...] (uznane za nienależne z uwagi na późniejsze pomniejszenie areału w stosunku do objętego zobowiązaniem i pomocą za rok 2008 o [...] ha),

b) [...] zł wypłacone na mocy decyzji nr [...] (uznane za nienależne z uwagi na stwierdzone w 2012 r. naruszenie przez Stronę wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich – wykluczenie działki D).

Dnia 10 czerwca 2015r. Strona złożyła odwołanie od decyzji nr [...], wnosząc o jej uchylenie, w którym potwierdziła, że na działce rolnej D, do której odnosiło się rozstrzygnięcie organu I instancji w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego nie została zrealizowana zasada uprawy roślin należących do trzech grup (uprawiono zamiennie jedynie pszenicę i rzepak), w wyniku czego pomniejszona została pomoc przyznana na rok 2012. Jednocześnie Strona wskazała, iż zmniejszenie dotyczy jedynie roku 2011, bez wpływu na płatności za lata 2008-2010, z czego wywiodła, że poczynania Kierownika Biura Powiatu [...] stanowią pozakodeksową formę wzruszenia decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011. Ponadto - w opinii Strony - zastosowano w sprawie przepisy, które nie obowiązywały w dacie powstania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podniosła też - z ostrożności procesowej - zarzut przedawnienia roszczenia organu I instancji.

Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatu [...] zasadnie, przyjął, że łączna kwota podlegająca zwrotowi z uwagi na pomniejszenie w 2012 r. powierzchni w stosunku do areału objętego płatnościami w latach poprzednich oraz z uwagi na stwierdzone w 2012 r. naruszenie wymogu zmianowania, przewidzianego w przepisach krajowych, wynosi [...] zł.

W decyzji organ odwoławczy wskazał na sposób wyliczenia wartości pomocy podlegającej zwrotowi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał te zarzuty za niezasadne, wskazując, że działania Kierownika Biura Powiatu [...] w zakresie ustalenia Stronie kwoty płatności nienależnych od działki D z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w roku 2011 z uwagi na naruszenie wymogów w zakresie zmianowania, były w pełni uzasadnione i miały oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, tj. w art. 18 ust. 1 obowiązującego od 1 stycznia 2011 r. rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Nie podzielił stanowiska Strony, jakoby organ I instancji próbował dokonać pozakodeksowego wzruszenia decyzji dotyczącej płatności za rok 2011 r., wskazując, że rozstrzygnięcie to pozostaje w mocy, zaś dochodzenie zwrotu części wsparcia przyznanego na jego mocy wynika z przepisów odrębnych i nie wiąże się z koniecznością wycofywania z obrotu prawnego decyzji przyznającej pomoc na rok 2011.

Zdaniem organu odwoławczego niespełnienie wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego jakie zostało stwierdzone w gospodarstwie Strony i które stanowiło fundament decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, nakładało na organy ARiMR obowiązek odzyskania tej płatności rolnośrodowiskowych, wypłaconych na rzecz Strony z tytułu realizacji Pakietu 1 w wariancie 1.1 w latach wcześniejszych, jaka przypadała do gruntów, na których w 2012r. stwierdzono naruszenie wymogów. Przy czym - z uwagi na fakt, iż przywołany przepis wszedł w życie w 2011 r. - wsteczne obowiązywanie powyższej regulacji ogranicza się do kampanii 2011 r. Oznacza to według organu - że zwrotowi na podstawie przywołanej regulacji podlegają jedynie te płatności, które zostały przyznane i zrealizowane za rok 2011 do wykluczonej działki rolnej D.

Organ za zasadne uznał ustalenie zwrotu nienależnych płatności w związku z pomniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do wsparcia w 2008 r. i 2012 r., wskazując jednocześnie na zasadne odstąpienie od zwrotu za lata 2009 i 2010, z uwagi na nieprzekroczenie wielkości wsparcia nienależnego równowartości 100 EUR.

Organ odwoławczy nie stwierdził także aby w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, uznając za miarodajny okres 10 letni terminu przedawnienia ze względu na niewykazanie działania w dobrej wierze przez Wnioskodawcę. Nie znalazł także podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu płatności na gruncie przepisów wspólnotowych, tj. art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. WE nr L 368 z 23 grudnia 2006r. ze zm.).

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...], Strona wniosła o jej uchylenie, podnosząc analogiczne zarzuty jak w odwołaniu.

Skarżący zarzucił zatem nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w roku przystąpienia do realizacji programu rolnośrodowiskowego, tj. w 2008 r. Wskazał nadto, że:

1. za lata 2008-2010 przyznane płatności rolnośrodowiskowe nie zostały zmniejszone;

2. przyznana płatność rolnośrodowiskowa za rok 2011, m.in. do działki D została ustalona decyzją z dnia [...], zaś wydanie zaskarżonej decyzji jest w rzeczywistości próbą uchylenia w części ww. decyzji w trybie nieprzewidzianym w obowiązujących przepisach prawa.

W skardze Skarżący powołał się także na wyroki WSA w Rzeszowie , sygn. akt I SA/Rz 280/15 i WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 14/15 zapadłe w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków stwierdził, że wynikające z tych orzeczeń powiązanie art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 ustalających ogólne zasady nakładania sankcji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie realizacji niektórych programów pomocowych jest błędne. Zdaniem organu art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 dotyczą odmiennych rodzajów nieprawidłowości, tj. do naruszenia wymogów i do zaistnienia niezgodności, które nie są tożsame. W ocenie organu, katalogi okoliczności faktycznych, od zaistnienia których uzależniona jest zastosowanie jednego lub drugiego rodzaju sankcji tworzą zbiory rozłączne, w przypadku naruszenia wymogów prawodawca przewidział konkretne wielkości sankcji, bez możliwości dokonywania przez organ oceny, zaś zastosowanie sankcji w przypadku niezgodności wymaga przeprowadzenia oceny, od czego uzależniona jest wielkość ostatecznych pomniejszeń. Zdaniem organu odwoławczego stosowanie art. 18 ww. rozporządzenia nie może odbywać się w oderwaniu od przepisów krajowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego.

Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata od 2008 do 2011 w oparciu o § 27 ust. 1, § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia RPŚ 2009 r. oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2012 Skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego Pakiet 1 wariant 1.1 zrównoważony system gospodarowania dotyczący prawidłowego doboru i następstwa roślin, nie zachował wymogu zmianowania roślin na działce D oraz zmniejszył powierzchnię działki w stosunku do pierwszego wniosku (zobowiązania rolnośrodowiskowego), co skutkowało zmniejszeniem płatności na rok 2012.

Spór w sprawie dotyczył prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego realizowanego w latach 2008-2012.

Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i Komisji nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Wobec powyższego, przy rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie mógł przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności.

Zdaniem Sądu, rozporządzenie Komisji nr 65/2011, skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli.

Odnosząc się do ustaleń w zakresie nienależnych płatności z tytułu braku zmianowania upraw na działce D, organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Nie oznacza to jednak, że przepis ten może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię.

Bezspornie przepisy rozporządzenia Komisji nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu), podobnie jak przepisy rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organ administracji powinien rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, przy czym jeśli podstawa prawna do regulacji krajowych pojawia się dopiero w rozporządzeniu nr 65/2011, to bezspornie należy poszukiwać realizacji tejże regulacji po dacie wejścia w życie rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

W niniejszej sprawie, organy co do obowiązku zwrotu płatności co do działki D rozpoznały sprawę w oparciu o § 27 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. dotyczący zmniejszeń. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub (...) w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Przyczyną zastosowania w przedmiotowej sprawie zmniejszenia, o którym mowa w załączniku nr 7 rozporządzenia PRŚ z 2009 r., były ustalenia organów dotyczące braku zmianowania upraw na działce D w 2012 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącego, za którą otrzymał płatność w ramach Programu Rolnośrodowiskowego w zmniejszonej wysokości.

W ocenie Sądu w § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 ustawodawca przewidział "sankcję administracyjną", skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. W tym miejscu należy podkreślić, że konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone "sankcją administracyjną" (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, nierozszerzającego interpretowania znamion deliktu. Zdaniem Sądu rozszerzającą, nieuprawnioną wykładnię § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009, przeprowadził organ w tej sprawie uznając, że w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w przypadku niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej zmianowania upraw, należna kwota do zwrotu przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej w latach poprzednich, winna w omawianym przypadku dotyczyć roku 2011 ponieważ poprzedzał rok 2012, w którym stwierdzono nieprawidłowość.

Niewątpliwie jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej zmianowania upraw o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia PRŚ z 2009, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, zdanie ostatnie organy nieprawidłowo zażądały zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011 w trybie § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009, który przewiduje przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zasadna zatem była w oparciu o ww. § 27 ust. 1, jedynie decyzja dotycząca zmniejszenia płatności za rok w którym stwierdzono brak zmianowania tj. w okolicznościach niniejszej sprawy w roku 2012.

Zdaniem Sądu, ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym (wręcz automatycznym) stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Według Sądu, jak wyżej wskazano, nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Gdyby tak było przepisy dotyczące zwrotu płatności byłyby zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego.

Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się w zakresie zwrotu płatności z tytułu zmniejszenia powierzchni działek w stosunku do deklarowanej powierzchni w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym na § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia RPŚ 2009 r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy: (...) rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu zasadność powołanej podstawy prawnej do żądania zwrotu uzyskanej płatności. Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438) dalej "ARiMR". Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku Skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr z 2013 r., poz. 173) dalej "ustawy PROW", wynika z art. 28 ust. 3 ustawy. Przyznane na rzecz Skarżącego płatności rolnośrodowiskowe, za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich ( art. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 14 ustawy PROW) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej ( art. 20 ustawy PROW).

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres co ma miejsce w przypadku pomniejszenia powierzchni działek.

Nie budzi wątpliwości ustalenie, że w pierwszym wniosku Skarżący zadeklarował do płatności powierzchnię działek [...] ha, w roku 2009 – [...] ha, w roku 2010 – [...] ha, 2011 – [...] ha, w 2012 r. [...] ha. Zatem pomniejszenie powierzchni działek w stosunku do podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest oczywista. Stąd zastosowanie § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia RPŚ 2009 r. nie budzi wątpliwości, wobec § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 13 marca 2010 r.). Wskazać też należy na analogiczne brzmienie przepisu § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 29 lutego 2008 r.), na podstawie których to przepisów podjął zobowiązanie Skarżący.

Wobec brzmienia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 nie doszło także do przedawnienia ww płatności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, powinien uwzględnić ocenę prawną dotyczący charakteru "sankcji", o której mowa w § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. i możliwości jej zastosowania, jedynie w roku, w którym działanie Skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego tj., w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu zmianowania w uprawie na działce D a sprawę ustalenia kwoty nienależnych płatności za lata poprzednie rozpoznać w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu. O ile będą zachodziły przesłanki do dochodzenia nienależnie pobranej płatności z tytułu braku zmianowania upraw na działce D, organ zobowiązany będzie zakończyć sprawę przez wydanie decyzji merytorycznej ewentualnie w inny sposób kończącej postępowanie. Organ wskaże i należycie uzasadni podstawę prawną związaną z ustaloną wysokością kwoty do zwrotu z tytułu braku zmianowania upraw na działce D.

Zatem z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).