Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2241/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa"), po rozpatrzeniu wniosku K. K. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] maja 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W przedmiotowym wniosku wskazał, że z dniem [...] września 1988 r. podjął służbę na stanowisku [...] grupy [...] Służby Bezpieczeństwa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Z uwagi na brak jakiegokolwiek przeszkolenia z zakresu Służby Bezpieczeństwa nie realizował czynności operacyjnych, a wykonywał jedynie zadania związane z archiwizacją dokumentów, prace kancelaryjne oraz zaznajamiał się z przepisami oraz specyfiką służby. Wnioskodawca podkreślił, że w 1990 r. został w Policji, gdzie przez okres ponad 20 lat rzetelnie i sumiennie realizował zadania i obowiązki służbowe.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł skargę na wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19 uchylił ww. decyzje Ministra.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. okres 1 roku i 11 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby strony wynosi 22 lata, 2 miesiące i 15 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej został zaliczony wnioskodawcy okres 1 roku, 11 miesięcy i 26 dni zasadniczej służby wojskowej. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister podniósł, że Komendant Główny Policji w piśmie z [...] października 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby strony. Ze zgromadzonych

w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych stronie karach dyscyplinarnych. Jednocześnie Komendant Główny Policji poinformował, że brak jest również dokumentów potwierdzających udział strony w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Zdaniem organu krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzić należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem

z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19, zobligował organ do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył, że całkowity okres służby pełnionej przez wnioskodawcę wynosi 22 lata, 2 miesiące i 15 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 11 miesięcy, to zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Niemal 2 - letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Na wyrażone w przedmiotowej kwestii stanowisko organu istotny wpływ miał również fakt, że służba we wskazanej formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli wnioskodawcy. Dlatego też, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Stanowczego podkreślenia wymaga, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym wnioskodawca otrzymywał

w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże nadanie zainteresowanemu Brązowej Odznaki Zasłużonego Policjanta oraz Medalu Złotego za Długoletnią Służbę wskazuje, że wnioskodawca realizując powierzone zadania służbowe wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże wnikliwa analiza kompletnych akt osobowych otrzymanych z IPN bezsprzecznie dowiodła, że zainteresowany w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera raport strony

z dnia [...] lipca 1988 r., w którym widnieje zapis o następującej treści: "Uprzejmie proszę o zatrudnienie mnie w organach Służby Bezpieczeństwa. Studiuję pedagogikę przysposobienia obronnego i taki charakter pracy umożliwi mi realizację zainteresowań

i wykorzystanie zdobytych wiadomości". Ponadto wnioskodawca wykonywał tam zadania stricte operacyjne, bowiem zajmował stanowisko [...] Grupy [...] SB [...] w [...], stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Jak wynika z zapisów zawartych m.in. w opinii służbowej z dnia [...] października 1989 r. wnioskodawca: "Na tle zespołu wyróżnia się jako jeden z funkcjonariuszy osiągających najlepsze wyniki operacyjne."

W ocenie organu powyższe jednoznacznie wskazuje, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący kopię akt osobowych o sygn. [...] bezsprzecznie dowodzi, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990 rokiem zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy, działa na niekorzyść byłego funkcjonariusza.

Następnie Minister podniósł, że w kolejnych dokumentach przekazanych przez IPN znajdują się informacje, że wnioskodawca był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Z opisu zawartego w Encyklopedii PWN, dotyczącego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej wynika, że PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów

i innych związków wyznaniowych. W świetle powyższego nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się

w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach totalitarnego państwa, zdaniem organu nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,

w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowodzi, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań

i funkcji, wnioskowanie o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa oraz chęć zdobywania wyższych kwalifikacji zawodowych, to przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Pismem z [...] maja 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję

z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia przepisów. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 28 sierpnia 2020 r. Wydając obecnie zaskarżoną decyzję organ wskazał, że okres służby pełnionej przez skarżącego na rzecz "totalitarnego państwa" od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r. (w tym od [...] stycznia 1990 r. w Milicji Obywatelskiej), tj. 1 rok i 11 miesięcy, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Stwierdzając, że nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ dopuścił się naruszenia prawa, gdyż sformułował pogląd sprzeczny z dokonaną oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w ww. wyroku. Wbrew wskazaniom Sądu, Minister nie ustosunkował się również do podniesionej przez skarżącego kwestii daty końcowej służby na rzecz "państwa totalitarnego", którą powinien być dzień [...] stycznia 1990 r., a nie dzień [...] lipca 1990 r. Minister przedstawił swój pogląd odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wbrew wskazaniom wyrażonym w ww. wyroku a także wbrew utrwalonemu orzecznictwu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1464/19, I OSK 1690/19, I OSK 1711/19, I OSK 1924/19). Organ ponownie bowiem przyjął stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy, stąd też, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Autor skargi wskazał, że w dacie podjęcia przez skarżącego służby w dniu [...] września 1988 r. w Polsce rozpoczynał się już okres transformacji ustrojowej, a zatem pozostawanie na etacie w okresie służby przygotowawczej w Grupie [...] SB [...] w [...] w żaden sposób nie stanowiło wsparcia na rzecz "państwa totalitarnego". Charakter wykonywanych przez skarżącego zadań służbowych w okresie od [...] września 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., polegający na ochronie mienia i prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstw gospodarki narodowej (zwłaszcza ujawniania przypadków niegospodarności i marnotrawstwa) oraz służby w Milicji Obywatelskiej od [...] stycznia 1990 r. do [...] lipca 1990 r., w żadnym wypadku nie stanowił służby na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący w tym okresie nie wykonywał bowiem żadnych czynności zmierzających do walki ze związkami zawodowymi, opozycją demokratyczną, stowarzyszeniami, kościołami i związkami wyznaniowymi, nie podejmował też jakichkolwiek działań represyjnych zmierzających do naruszenia podstawowych praw i wolności. Wbrew twierdzeniom organu, aktywność zawodowa skarżącego ograniczała się do standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa jako takiego. Potwierdzeniem powyższego jest pozytywna weryfikacja w lipcu 1990 r. przez [...] Komisję Kwalifikacyjną w [...], po której skarżący rozpoczął służbę w Policji. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie organu, że skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ustrój państwa totalitarnego zadaniami i funkcjami. Minister nawet nie podjął próby zdefiniowania pojęcia państwa totalitarnego, jego zadań i funkcji, przytaczając jedynie opis zawarty w Encyklopedii PWN, dotyczący Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Z kolei rozważania aksjologiczne i podnoszone przez organ argumenty dotyczące poglądów politycznych skarżącego sprzed 1990 roku nie mają związku z unormowaniem zawartym w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i jawią się jako próba dokonywania ocen na gruncie ideologiczno-politycznym, a nie prawnym.

W ocenie autora skargi nieuprawnione i nie znajdujące żadnych podstaw jest stwierdzenie organu, że charakter służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. był ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań

i funkcji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji oceny mają charakter niepopartego faktami przypuszczenia, na podstawie którego organ dowolnie przyjął, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym organ przekroczył granice uznania administracyjnego, a swoje kompetencje uznaniowe zrealizował

w sposób nieodpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego i nie uwzględnił konstytucyjnego prawa skarżącego do zaopatrzenia emerytalnego

w wysokości określonej w oparciu o zasady materialnoprawne. Rozstrzygnięcie Ministra ma więc charakter dowolny i arbitralny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] kwietnia 2021 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. Poprzednie bowiem decyzje organu z [...] lipca 2018 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r. zostały bowiem uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd uchylając poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje Ministra w wyroku z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19 wskazał, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Sąd wskazał przy tym, że okres 1 roku i 11 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 22 lata 2 miesiące i 15 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Biorąc pod uwagę wykładnię językową, stwierdził, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niecałe 2 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego.

Sąd wskazał również, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił zaś od oceny tego, czy w okresie od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Sąd powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1895/19, z którego wynika, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność zdaniem Sądu należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd stwierdził również, że nie jest jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano go w stopniu służbowym. Skarżący był wielokrotnie wyróżniany odznaczeniami: Brązowym za Zasługi dla Obronności Kraju, Medalem Złotym za Długoletnią Służbę, a także Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych skarżącemu. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jego życia lub zdrowia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot:

"w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych

z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd zauważył, że organ w konsekwencji uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby. Sąd podkreślił przy tym, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu

o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium - "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia

i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby

w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Sąd wskazał, że te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Sąd zauważył również, że nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca

w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił przy tym, że wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna

z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, że informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ, jest kwestionowany przez stroną skarżącą. Na potwierdzenie powyższego Sąd przywołał stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu

i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym

w ustawie zaopatrzeniowej. Dlatego też Minister winien ustosunkować się do podnoszonej przez skarżącego kwestii daty końcowej okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący podnosi bowiem, że datą tą winien być dzień [...] stycznia 1990 r., a nie dzień [...] lipca 1990 r.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19.

Przede wszystkim zauważyć należy, że po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister, wbrew stwierdzeniu Sądu zawartym w ww. wyroku ponownie uznał, że okres służby pełnionej przez skarżącego na rzecz "totalitarnego państwa" od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 11 miesięcy, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Tym samym, zgodzić się należy ze skarżącym, że organ uznając, iż nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dopuścił się naruszenia prawa, gdyż sformułował pogląd sprzeczny z dokonaną oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w ww. wyroku. Pomimo wyraźnego wskazania Sądu, Minister nie ustosunkował się również do kwestii daty końcowej służby na rzecz "państwa totalitarnego", którą według skarżącego powinien być dzień [...] stycznia 1990 r.,

a nie dzień [...] lipca 1990 r. Minister przedstawił także swój pogląd odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wbrew wskazaniom wyrażonym

w ww. wyroku a także wbrew utrwalonemu orzecznictwu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, jak słusznie zauważył skarżący, mają zaś charakter niepopartego faktami przypuszczenia, na podstawie którego organ dowolnie przyjął, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, sprawa nadal nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ nie przeprowadził

też w wyczerpujący sposób oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Minister ponownie więc przekroczył granice uznania administracyjnego bowiem jego rozstrzygnięcie ma charakter dowolny i arbitralny.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby skarżącego bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych

i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym

z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również wyroku z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/19 zapadłego w sprawie skarżącego. Wbrew zaś stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Przynależność skarżącego do organizacji takiej jak Polska Zjednoczona Partia Robotnicza czy chęć zdobywania wyższych kwalifikacji zawodowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej).

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

Sąd mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.