Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2345/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, 46 ust 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. w zw z art 156 par 1 pkt 2, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P[...] Sp.j. w B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Bk 135/12 w sprawie ze skargi P[...] Sp.j. w B[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B[...] z dnia 5 [...] 2011 r. nr 4[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 135/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P[...] Spółka jawna w B[...] /dalej: Przedsiębiorstwo/ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B[...] /dalej: Kolegium lub SKO/ z dnia 5 [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z 7 [...] 2008 r. Nr S[...] Prezydent Miasta B[...] na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, zezwolił na zmianę części powierzchni działki leśnej nr 19[...] (0,4388 ha – powinno być 3,4388 ha) na użytek rolny, a w stosunku do pozostałej części (0,4560 ha) odmówił tego zezwolenia. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, po czym decyzją z dnia 11 [...]2011 r. Nr 4[...] stwierdziło jej nieważność. W ocenie Kolegium, przy wydawaniu decyzji z dnia 7 [...] 2008 r. rażąco naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. nie wyjaśniono, czy zaszły szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu uzasadniające odlesienie, akta sprawy nie zawierają wskazanych w uzasadnieniu decyzji protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej potwierdzających wizję lokalną, nie powiadomiono o postępowaniu współwłaściciela odlesianej działki A[...], a także nie zastosowano obowiązujących w dacie orzekania przepisów art. 46 i 46a ustawy - Prawo ochrony środowiska /dalej: P.o.ś./ statuujących wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Przedsiębiorstwo wskazując, że mimo posiadania interesu prawnego, nie doręczono mu postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Nadto wskazane przez SKO naruszenia przepisów procesowych nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia 5 [...] 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 marca 2011 r. przyznając, że brak doręczenia Przedsiębiorstwu, jako obecnemu właścicielowi działki nr 192/81, postanowienia stanowi uchybienie, niemniej jednak wada ta nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż ze względu na przesłanki stwierdzenia nieważności, pozostawało to bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast wydanie decyzji o odlesieniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, wymaganej przez obowiązujący w dacie orzekania art. 46a ust. 7 P.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z obowiązującym wtedy art. 11 P.o.ś., stanowiło wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a.). Z kolei brak powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, niepowiadomienie męża wnioskodawczyni E[...] o toczącym się postępowaniu i nieuzyskanie jego zgody na odlesienie, stanowiły o rażącym naruszeniu art. 30 w związku z art. 64 § 4 k.p.a. Rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach było także niewskazanie w decyzji z 7 sierpnia 2008 r. wystąpienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu". Z uwagi na brak zagadnienia wstępnego od którego rozstrzygnięcia zależy wynik postępowania nieważnościowego oraz brak wniosku strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, w sprawie nie stwierdzono również podstaw do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo, zarzucając naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa przy jednoczesnym niewykazaniu istotności naruszeń, art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz nieuchylenie decyzji stwierdzającej nieważność z tego powodu, mimo że stronę pozbawiono faktycznie prawa do drugiej instancji, art. 98 w zw. z art. 101 k.p.a. poprzez nierozpoznanie formalne wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, art. 10 § 1 i 15 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niewskazanie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że nie wykazano przesłanek uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny oraz ustalenie, że wnioskodawczyni nie mogła samodzielnie decydować o przeznaczeniu działki, art. 11, 46 ust. 1 pkt 2, 46a ust. 7 pkt 1 d Prawa ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez uznanie, że brak decyzji środowiskowej stanowił naruszenie powodujące nieważność decyzji z mocy prawa, bez wskazania jego wagi i wpływu na wynik sprawy oraz wpływu na stan środowiska.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka była informowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że stwierdzone nieprawidłowości kontrolowanego postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Kolegium trafnie przyjęło, że dla ustalenia bądź wykluczenia sytuacji nieważności określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie jego wydawania (w rozpoznawanej sprawie - dzień 7 sierpnia 2008 r.). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach /Dz. U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679 ze zm./. W decyzji co prawda nie wskazano wprost art. 13 ust. 2 tej ustawy, jednak żadna ze stron nie miała wątpliwości, że przepis ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą regulacją, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, a decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta, na wniosek właściciela lasu. Stosownie do art. 46 ust. 4 pkt 7 obowiązującej w dacie odlesienia ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, którą wydawał wojewoda (art. 46a ust. 7 pkt 1d). Doprecyzowania tego wymagania dokonał ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wskazując, że sporządzenia raportu, a więc i przeprowadzenia postępowania środowiskowego (wydania decyzji środowiskowej) wymaga zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (w sprawie chodziło o grunt o powierzchni przekraczającej tę wielkość). Konsekwencje naruszenia norm środowiskowych regulował art. 11 P.o.ś., zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska była nieważna. Trafnie więc Kolegium dostrzegło, że współzastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 11 P.o.ś. nie dotyczy każdego naruszenia norm ochrony środowiska, lecz tylko takiego, które ma charakter wady rażącej i może mieć istotny wpływ na stan środowiska. Tak należało jednak ocenić brak uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem rozstrzygnięcia o odlesieniu, gdyż wykluczało to rzetelną ocenę wpływu inwestycji na środowisko. Groziło to bowiem dowolnością gospodarowania gruntami leśnymi o dużych powierzchniach, prowadzącą do ich degradacji, co ze względu na znaczenie lasów dla ekosystemu jest nie do zaakceptowania. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11, art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46a ust. 7 pkt 1d P.o.ś. W sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez niewyjaśnienie, jakie szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu przemawiały za zmianą charakteru działek na grunt rolny. Przekształcenie dla powiększenia gospodarstwa rolnego, bez wskazania dodatkowych okoliczności, samo w sobie nie jest wystarczającą, szczególną przesłanką odlesienia; dla wykazania tej okoliczności powinno być przeprowadzone wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, którego wyniki należało ocenić w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza że jak wynika ze sprawozdań pokontrolnych po wydaniu decyzji z dnia 7 sierpnia 2008 r., działki objęte postępowaniem na kilkadziesiąt dni przed odlesieniem zostały odsprzedane przez skarżącego E[...] i A[...] (20.06.2008 r.), a po odlesieniu zawarto kolejną umowę sprzedaży (18.02.2009 r.), dzięki której skarżący odkupił już odlesioną działkę. Odnosząc się do braku udziału A[...] w postępowaniu w przedmiocie odlesienia Sąd zakwalifikował je jako uchybienie przepisom procesowym, które mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./. Samo zgłoszenie wniosku inicjującego postępowanie o odlesienie wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli działki należy uznać za skuteczne, niemniej mogący wynikać z prawa współwłasności interes prawny pozostałych współwłaścicieli nakazywał uznanie A[...] za stronę postępowania o odlesienie i adresata decyzji końcowej. Z kolei brak wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie o odlesienie poprzez przedłożenie decyzji środowiskowej został "pochłonięty" przez wadę nieważności z mocy prawa. Pozostałe uchybienia procesowe zaistniałe w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchybienie w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu, obejmujące umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonych materiałów, zostało naprawione przed rozpoznaniem wniosku zgłoszonego na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., co skarżący przyznał podczas rozprawy, a co wynika z pisma informacyjnego skierowanego do niego w dniu 12 sierpnia 2011 r. Skoro nie uzupełniano materiału dowodowego po wystosowaniu tego zawiadomienia, należy uznać brak wpływu tych naruszeń na prawa skarżącego. Brak było też podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodu niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Uchybienie to nie powoduje sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a sam skarżący nie wnosił o uzupełnienie materiału dowodowego co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia o nieważności. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również sposób procedowania SKO wniosków skarżącego o zawieszenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 k.p.a. Mimo, że każdy wniosek procesowy strony powinien być załatwiony w sposób przewidziany ustawą, zwłaszcza gdy postanowienie go rozpoznające jest zaskarżalne, odstąpienie od wydawania takich postanowień nie miało wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie było wymagane rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kilkukrotne zgłaszanie wniosków o zawieszenie z powołaniem się na okoliczności, o których już raz formalnie rozstrzygnięto, zmierzało do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

W skardze kasacyjnej P[...] Sp. j., reprezentowane przez adwokata, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a także wadą decyzji powodującą jej nieważność z mocy samego prawa, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie wykazał istotności naruszenia mającego skutkować stwierdzeniem nieważności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 157 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony odwołującej się o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania mimo zaistnienia naruszeń proceduralnych, które to skutkowały pozbawieniem strony skarżącej dwukrotnej możliwości rozpoznania sprawy – naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a tym samym WSA w Białymstoku oddalił skargę w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania (strona pozbawiona udziału w postępowaniu przed SKO w B[...] w I instancji),

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 98 i art. 101 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania w formie przewidzianej w przepisach, tj. zaskarżalnym postanowieniem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej się zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w I instancji, a tym samym ograniczenie stronie postępowania administracyjnego wyłącznie do jednej instancji – naruszenie skutkujące koniecznością wznowienia postępowania,

2. Naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu o zmianę lasu na użytek rolny wnioskodawca – E[...], nie wskazała uzasadnionych potrzeb przemawiających za taka zmianą, co w konsekwencji zostało uznane za rażące naruszenie prawa oraz uznanie, iż w/w wnioskodawczyni nie mogła samodzielnie decydować o przeznaczeniu działki,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46a ust. 7 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 w brzmieniu na dzień 7 sierpnia 2008 r.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że brak uzyskania decyzji środowiskowej stanowił naruszenie powodujące nieważność decyzji z mocy prawa, bez wskazania jego wagi i wpływu na wynik sprawy, a przede wszystkim bez określenia jego wpływu na stan środowiska.

Na tej podstawie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art.188 P.p.s.a., a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu w sytuacji uznania, że nastąpiło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że organ wszczynając postępowanie postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., zawarł w nim możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Nie zostało ono doręczone stronie skarżącej, która o prowadzeniu postępowania dowiedziała się z decyzji z dnia 11 marca 2011 r., co naruszyło art. 10 k.p.a., zobowiązujący organ do zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Wiąże się to z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., obligującym organy do poinformowania wszystkich stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż strona została pozbawiona możliwości skorzystania z praw do zgłoszenia wniosków w toku postępowania w I instancji, co de facto, wbrew art. 15 k.p.a. sprowadziło przedmiotowe postępowanie wyłącznie do jednej instancji. Oddalenie skargi w takim stanie faktycznym, gdy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że Kolegium wydając ją oceniło wskazane uchybienie jako istotne, jednakże nie uzasadniające - wbrew art. 138 § 2 k.p.a. - uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niedopuszczalne było również nierozpoznanie przez Kolegium wniosku Spółki o zawieszenie postępowania z dnia 28 listopada 2011 r. i uznanie go jako bezzasadnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r., które to stanowisko – jako pozbawione wpływu na wynik sprawy - zaakceptował Sąd I instancji. Powyższe uchybienia same w sobie powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, charakteru rażącego naruszenia przepisów postępowania nie miał brak umożliwienia stronie składającej wniosek z dnia 23 lipca 2008 r. możliwości zapoznania się z aktami sprawy (postępowanie nie było prowadzone z urzędu i strona inicjująca zaznajomiona była ze złożoną przez siebie dokumentacją), a także niepoinformowanie męża wnioskodawczyni o toczącym się postępowaniu (ustalenie braku działania danej osoby w charakterze strony może być podstawą wznowienia postępowania i to dopiero na jej wniosek). W aktach sprawy brak jest informacji o sprzeciwie współwłaściciela na zmianę przeznaczenia gruntów, a tym samym należy domniemywać, że wniosek złożony był zgodnie przez współwłaścicieli. Kolegium badając merytorycznie decyzję Prezydenta M. B[...] dopuściło się przy tym naruszenia art. 156 k.p.a., rozpatrując sprawę poza granicami wyznaczonymi przez ten przepis w sytuacji, gdy tryb stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie samej badanej decyzji, a nie przeprowadzonego postępowania. Zaskarżona decyzja z dnia 5 grudnia 2011 r. narusza także art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 P.o.ś. błędnie przyjmując, że każde naruszenie w/w ustawy powoduje nieważność decyzji z mocy samego prawa. Wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, organ nie zbadał wagi tych naruszeń ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń o naruszeniu ustawy P.o.ś. i to w sytuacji, gdy to organ administracji ma dowieść, że doszło do rażącego naruszenia prawa (nie wykazano w sposób wyraźny, jaki konkretnie wpływ na środowisko miał fakt braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Podkreślono też, że art. 11 P.o.ś. przestał obowiązywać w dniu 15 listopada 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, wobec tego w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty mające swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy tej podstawie kasacyjnej powszechnie przyjmuje się, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało. Niezależnie od tego winno wykazywać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /zob. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 600/.

Ta uwaga, o charakterze ogólnym, ma znaczenie, bowiem skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego upatruje w tym, że poprzez brak zawiadomienia Przedsiębiorstwa o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawienia strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w I instancji, a w konsekwencji do oddalenia skargi, chociaż zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Podnosi również, że organ nie rozpatrzył wszystkich składanych wniosków w przedmiocie zawieszenia postępowania. Stawiając tej treści zarzuty uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym jednak miejscu nie wykazuje, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten brak uzasadnienia, jeśli się weźmie dodatkowo pod uwagę, że rozpoznawana sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym /stwierdzenia nieważności/ skutkuje, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.

Jeśli chodzi o postępowanie nieważnościowe, to ten tryb zasadniczo różni się od trybu "zwykłego": jest to samodzielne postępowanie, odrębne od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem jego jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Co do zasady, w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego, a stronami tego postępowania są strony, które brały udział w postępowaniu, w którym zapadła weryfikowana decyzja; w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie jest też dopuszczalne rozpatrzenie sprawy co do istoty.

Uwzględniając taką specyfikę postępowania nieważnościowego, Kolegium poddało ocenie decyzję Prezydenta Miasta B[...] z dnia 7 sierpnia 2008 r., zezwalającą na "odlesienie" części działki o pow. 3,4388 ha. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na wniosek E[...] z dnia 15 lipca 2008 r., gdzie wnioskodawczyni domagała się zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny działki nr 192/81 o pow. 3,8948 ha i toczyło się tylko z udziałem wnioskodawczyni, E[...] była też adresatem decyzji z dnia 7 sierpnia 2008 r. Zatem Kolegium wszczynając postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawiadomiło przede wszystkim E[...]. Zawiadomiło również A[...], który był w czasie prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 15 lipca 2008 r. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, po czym decyzją z dnia 11 marca 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B[...]z dnia 7 [...] 2008 r. Podkreślić wypada, że wydając tej treści rozstrzygnięcie organ nadzoru nie prowadził jakiegokolwiek postępowania, a jedynie poddał ocenie weryfikowany akt, w aspekcie podstaw nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Włączenie się na tym etapie skarżącego kasacyjnie i złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy jednoczesnym ujawnieniu, że Przedsiębiorstwo jest aktualnie właścicielem dgr nr 19[...]spowodowało, że Kolegium poinformowało stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie, w związku ze złożonym wnioskiem o zawieszenie postępowania, procedowało w tym przedmiocie, wydając w dniu 27 czerwca 2011 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Następnie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swe rozstrzygnięcie, co nastąpiło postanowieniem z dnia 28 lipca 2011 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie do decyzji z dnia 11 marca 2011 r., bez prowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania, rozpatrzony został dopiero decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. Taki sposób procedowania Kolegium - i co ponownie wymaga podkreślenia – brak uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie do wpływu naruszeń na wynik sprawy, zarzut naruszenia przepisów postępowania czyni nieusprawiedliwionym.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu o zmianę lasu na użytek rolny wnioskodawca – E[...], nie wskazała uzasadnionych potrzeb przemawiających za taka zmianą, co w konsekwencji zostało uznane za rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w tym przepisie nie zostało w ustawie wyjaśnione. Oznacza to, że właściwy organ wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1088/10 - LEX nr 1083523/.

E[...] we wniosku z dnia 15 lipca 2008 r., poza podaniem numeru działki i jej powierzchni wskazała jedynie, że ma jeszcze w innej miejscowości ok. 2 ha gruntu rolnego. Okoliczność ta, nie poparta jakimkolwiek dowodem, sama w sobie miała wykazać, że spełniona została przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Przy tej treści wniosku organ, prowadząc postępowanie ograniczył je wyłącznie do wizji lokalnej przedmiotowej działki i bez jakiegokolwiek dodatkowego postępowania, w tym co do "uzasadnionych potrzeb", wydał w dniu 7 sierpnia 2008 r. decyzję zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny co do części działki nr 192/81 o pow. 3,4388ha. Zaznaczyć należy, że uzasadnienie tej decyzji, a w zasadzie jego brak, w ośmiu linijkach zawiera zarówno opis działki i znajdującego się tam drzewostanu, jak i stwierdzenie, że /grunt/ "może być przekształcony na grunt rolny dla powiększenia gospodarstwa". Ma więc rację WSA stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta B[...] rażąco narusza art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, skoro wydana została bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego co do przesłanki warunkującej zgodę na zmianę lasu na użytek rolny a mianowicie, bez zbadania i wykazania istnienia po stronie właściciela "szczególnie uzasadnionych potrzeb".

Dalsza część zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 11 oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46a ust. 7 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu na dzień 7 sierpnia 2008 r., w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że brak uzyskania decyzji środowiskowej stanowił naruszenie powodujące nieważność decyzji z mocy prawa.

Nie ulega wątpliwości i skarga kasacyjna tego nie kwestionuje, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta B[...], z mocy art. 46 a ust. 7 pkt 1 lit. d P.o.ś., w przypadku zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny, istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka wymagana była przy powierzchni nie mniejszej niż 1 ha /§ 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...)/, a więc w sprawie rozpoznawanej przez Prezydenta, gdyż wniosek dotyczył działki leśnej o powierzchni 3,8948 ha.

Nie jest kwestionowane, że E[...] składając wniosek o zmianę lasu na użytek rolny /działka nr 192/81/, nie dysponowała decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tej decyzji nie został uzupełniony w trakcie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B[...]. Pomimo to organ, co już wyżej wskazano, wydał decyzję zezwalającą na "odlesienie" działki nr 192/81 na powierzchni 3,4388 ha, nie tylko bez zbadania przesłanki wymienionej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ale również bez wymaganej ustawą - Prawo ochrony środowiska decyzji "środowiskowej". Wada ta trafnie oceniona została przez WSA jako rażące naruszenie prawa i w konsekwencji zakwalifikowana jako podstawa stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 P.o.ś. Ze względu bowiem na ochronę pewnych dóbr, a do takich bez wątpienia należą lasy, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy "odlesieniu" świadczy o wadzie o zwiększonym ciężarze gatunkowym, mogącym mieć istotny wpływ na stan środowiska. Oznacza to, że również i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.