Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 582/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta N. odmówił ustalenia, na wniosek firmy A sp. z o.o., warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastruktura techniczną na terenie działki znaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb O.) oraz działka [...] (obręb Ś. ).

Organ wskazał, iż obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."). Planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ wskazał, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną zalicza się do funkcji przemysłowej. W związku z tym przeprowadzono analizę zgodności planowanej inwestycji w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego, obejmującego teren przedmiotowej inwestycji, wyznaczono na załączniku graficznym na kopi mapy zasadniczej do niniejszej analizy przyjmując wartość 50 m. Stwierdzono, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa produkcyjna. W związku z powyższym nie ma możliwości ustalenia wskaźników dla przedmiotowej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł inwestor – firma A Sp. z o.o. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika.

Decyzją z dnia 03 czerwca 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 610 ze zm. – dalej jako: "u.o.z.e.").

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacja odnawialnego źródła energii stanowi - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego- a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Kolegium wskazało, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem organu odwoławczego brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy.

Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalacje odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zatem należało sprawdzić czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Następnie wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brzmienie nadane art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 187, data wejścia w życie 30 października 2021 r.): "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące".

Stosownie do art. 15 ust 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z tego wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych.

Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, ze w odniesieniu do inwestycji, którą planuje odwołująca, w więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (8000 kW) konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy.

Kolegium w tym celu wystąpiło do organu I instancji, celem ustalenia zgodności inwestycji ze studium. W piśmie z dnia 30 maja 2022 r. organ I instancji wskazał, iż dla działek nr [...] oraz [...] obowiązuje "zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta N. " zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta N. z dnia 29 lipca 2019 r., w którym działka nr [...] znajduje się na terenach ZL- tereny z przewagą lasów i zalesień oraz obiektów gospodarki leśnej; R – tereny z przewagą użytkowania rolniczego; MP - tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji nie kolidujących z funkcja mieszkaniową, natomiast działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych jako ZL i R.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż w studium nie przewiduje się dla działek nr [...] oraz [...] rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tym bardziej urządzeń o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW). Zatem w ocenie Kolegium nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W ocenie Kolegium system planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowi spójną całość i nie można oczekiwać, że instalacje odnawialnych źródeł energii traktowane będą przez ustawodawcę inaczej dla celów planowania przestrzennego, a inaczej dla zagospodarowania. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kw wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza ze tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Zatem planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 up.p.z.p., jest sprzeczna z przepisem odrębnym tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Warunek niespełniony.

Kolegium uznało, iż wydaną w sprawie decyzję należało utrzymać w mocy. W ocenie organu odwoławczego mimo błędnego uzasadnienia (tj. uznania planowanej inwestycji jako zabudowy przemysłowej i w związku z tym badania spełnienia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) decyzja odpowiada prawu, bowiem ostatecznie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu firma A Sp. z o.o. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie miesiąca decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy, (zgodnie z wnioskiem Skarżącej), na podstawie art. 145a § 1 ust. 1 p.p.s.a., tj. wydanie decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. (organu I instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") i rozstrzygającej istotę sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb O.) oraz jako działka [...] (obręb Ś. , gmina N. , zgodnie z wnioskiem Skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 2 czerwca 2022 r. oraz uchylenie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest tak zwanym aktem planowania, który nie stanowi również przepisu odrębnego o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. a tym samy, który nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod uwagę;

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi przepis odrębny, o którym mowa art. 61 ust. 1 ust 5 u.p.z.p., a co za tym idzie nie został spełniony warunek wskazany w tym przepisie to jest zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, konsekwencją czego było wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r.); podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanową przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;

3. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a u.p.z.p przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu i nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.,

4. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p., gdy w rzeczywistości jest to norma techniczna, instrukcyjna, która nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, przez co nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. a w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji konsekwencją której, jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, a więc organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jako przepisu odrębnego, stanowiącego podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy;

5. art. 61 ust. 1 (in fine) u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie przez organ II instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki po spełnieniu których możliwe jest wydanie decyzji ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 (in fine) u.p.z.p., i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem,

6. art. 7 K.p.a., poprzez wskazanie, że dla działki [...] nie przewiduje się w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, podczas gdy skarżąca wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb O.) oraz jako działka [...] (obręb Ś. , gm. N. , nie zaś dla działki [...] powoływanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji;

7. art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. który nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., oraz oparcie się w rozstrzygnięciu na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jest tak zwanym aktem planowania, który nie może być podstawą decyzji konsekwencją której, jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji powinien opierać się na przepisach prawa, art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, konsekwencją czego jest odmowa ustalenia warunków zabudowy podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 (in fine) u.p.z.p. i organ II instancji miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

8. art. 8 ust. 2 K.p.a. poprzez sprzeczne z przepisami prawa stwierdzenie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może stanowić podstawę decyzji konsekwencją której, jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy nie jest ono przepisem prawna o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co stanowi nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki orzeczniczej, według której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, przy czym organ II instancji powinien przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie negatywnych decyzji przez organ I instancji a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę wydaną wcześniej przez Burmistrza Gminy i Miasta N. decyzję z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...], pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla tego samego terenu, dnia 22 września 2021 r. (na co wskazywano w odwołaniu od decyzji), biorąc pod uwagę niewielki odstęp czasowy, tego samego adresata, taki sam stan faktyczny, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia zmiany, co stwarza niepewność obrotu prawnego i naraża inwestorów na straty dużych rozmiarów, podczas gdy organy powinny działać w sposób budzący zaufanie uczestników podstępowania do stron i nie odstępować w sposób nieuzasadniony od nie dość, że utrwalonej powszechnej praktyki orzeczniczej, to jeszcze od własnej praktyki decyzyjnej, a w konsekwencji wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

9. art. 8 ust. 1 K.p.a w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się przez organ II instancji na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zasady praworządności i obowiązku organu oparcia się na przepisach prawa. Niezasadne jest również odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy, jako podstawy dla konieczności badania analizy zgodności inwestycji ze studium dla celów ustalenia warunków zabudowy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrz Gminy i Miasta N. o odmowie ustalenia, na wniosek firmy A sp. z o.o., warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastruktura techniczną na terenie działki znaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb O.) oraz działka [...] (obręb Ś. .

Jak wskazuje analiza akt sprawy podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było uznanie, że przedmiotowa inwestycji jest niedopuszczalna, ponieważ możliwości jej realizacji nie przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powyższej kwestii podnieść należy, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na rozróżnienie zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW oraz powyżej 500 kW. Lokalizacja tych ostatnich jest możliwa przy uwzględnieniu treści art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje, że dopuszczenie lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW musi nastąpić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, łącznie z ustaleniem ich stref ochronnych oraz treści art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym należy określić w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Regulacja zawarta w art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. została wprowadzona ustawą z dnia 06 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., Nr 155, poz. 1043) i była uzasadniona koniecznością uwzględniania w planowaniu przestrzennym zagadnień energetycznych, co miało pozwolić na uporządkowanie na przyszłość gospodarki przestrzennej w odniesieniu do planowania i realizacji inwestycji energetycznych (druk sejmowy Sejmu RP VI Kadencji, poz. 2565). Jak powyżej wskazano, jej skutkiem było rozróżnienie dwóch rodzajów urządzeń – wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) oraz urządzeń wytwarzających energię o niższej mocy.

W przypadku tych pierwszych powstały wątpliwości dotyczące zasad ich lokalizacji, a w szczególności ustalenia, czy możliwa jest ich realizacja na terenach, które nie zostały pod ten cel przewidziane, najpierw w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie w planie miejscowym. Odnosząc się do powyższej kwestii podzielić należy pogląd, że przepisy art. 15 ust. 3 pkt 2a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zakazują realizacji elektrowni fotowoltaicznych poza obszarami wskazanymi w studium pod tego rodzaju inwestycji, nawet w przypadku, gdy realizacja tego typu inwestycji nie została przewidziana w powyższym akcie planistycznym. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, to zawarłby w tym względzie podobne unormowanie, jak w odniesieniu do obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, dla których art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wprost przewiduje możliwość ich lokalizacji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW takiego przepisu brak. W konsekwencji, gdy takie obszary nie zostały wskazane w studium, to dopuszczalność inwestycji należy ocenić, biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu miejscowego, natomiast w przypadku jego barku realizacja tego typu inwestycji jest możliwa na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Jak powyżej wskazano, gdyby taka była wola ustawodawcy do odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b ustawy w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w oparciu o wadliwą wykładnię art. 10 ust. 2a u.p.z.p., co w konsekwencji oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępownaiu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do dokonania merytorycznej oceny decyzji orgau I instancji.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego w wysokości 480,- zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wpis od skargi w wysokości 500,- oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.