Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1537/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.63 ust 2-4, art. 63 ust1,4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2498/14 w sprawie ze skargi F.K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. K. Sp. z o.o. w W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2498/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącej działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] objętej księgą wieczystą [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym F. K. sp. z o.o. w W., w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że użytkownik wieczysty nie rozpoczął w terminie wynikającym z umowy użytkowania wieczystego zabudowy nieruchomości, co uzasadniało ustalenie opłaty rocznej bez względu na stan realizacji inwestycji w późniejszym czasie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła F.K. Sp. z o.o. w W., wyjaśniając przyczyny niedotrzymania terminu oraz stwierdzając, że organ powinien był wyznaczyć dodatkowy termin.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) wskazano, że formę decyzji administracyjnej przewidziano jedynie dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Z kolei przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości oraz wyznaczenie terminu dodatkowego, przybierają formę czynności cywilnoprawnej. SKO uznało, że z brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. przyczyny niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości nie mają znaczenia przy nakładaniu dodatkowej opłaty rocznej. W ocenie kolegium, decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a zatem jeżeli organ korzysta z tego uprawnienia, badaniu podlega jedynie istnienie ustawowych przesłanek wydania takiej decyzji. Przyczyny niedotrzymania terminu nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. SKO wskazało, że brzmienie art. 63 ust. 2 wskazuje, że chodzić może zarówno o termin rozpoczęcia jak i zakończenia zabudowy.

Na powyższą decyzję F.K. Sp. z o.o. w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 62 ust. 4 w zw. z art. 63 u.g.n. poprzez wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej zanim został rozpoznany wniosek skarżącej o wydłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy, w sytuacji gdy obowiązkiem organu powinno być wpierw prawidłowe rozpoznanie wniosku o wydłużenie rozpoczęcia zabudowy, a dopiero później ewentualne wymierzenie opłaty dodatkowej;

2. art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wymierzenie opłaty dodatkowej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie, w sytuacji gdy zakończenie zabudowy rozumiane jako stan surowy zamknięty zostało osiągnięte przed terminem wynikającym z aneksu do umowy użytkowania wieczystego tj. przed [...] marca 2014 r., a zatem nie było podstaw do dyscyplinowania użytkownika wieczystego do terminowego zagospodarowania nieruchomości, co jest podstawową funkcją opłaty dodatkowej;

3. art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wykorzystanie przez organ informacji przekazywanych przez skarżącego w dobrej wierze we wniosku o wydłużenie termin zabudowy, w celu uzasadnienia przez organ decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej (chodzi o wykorzystanie przez organ informacji pochodzących od skarżącej spółki, że nie dotrzymała terminu wylania fundamentów);

4. art. 62 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) i art. 238 Kodeksu cywilnego oraz z art. 71 u.g.n. poprzez uzależnianie rozpoznania wniosku o wydłużenie terminu zabudowy (czego skutkiem byłby brak podstaw do wymierzenia opłaty dodatkowej) od uiszczenia opłaty stanowiącej 20 % wartości nieruchomości nieprzewidzianej przepisami prawa;

5. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. i przypisanie słowu "lub" w treści art. 62 ust. 2 funkcji koniunkcji zamiast alternatywy rozłącznej;

6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy, skutkiem czego doszło do niezgodnego z prawem wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej;

7. naruszenie zasady ne bis in idem i wymierzenie opłaty dodatkowej wraz z równoległym żądaniem przez organ zapłaty przez skarżącą kary umownej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie w tej samej wysokości co opłata dodatkowa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ powinien był w pierwszej kolejności, zanim wymierzył opłatę dodatkową, rozpoznać wniosek strony o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. Z uwagi na fakt, że czynność taka przybiera formę umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, spółka nie mogła wcześniej kwestionować takiego działania organu. W ocenie strony skarżącej, organ powinien w pierwszej kolejności badać, czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, a także czy istnieją przesłanki do wyznaczenia terminu dodatkowego. Strona wymieniła ponadto okoliczności, z których w jej ocenie wynikało, że niedochowanie terminu rozpoczęcia zabudowy nie wynikało z jej winy. Wskazano ponadto, że w umowie użytkowania wieczystego błędnie postanowiono, że zarówno nierozpoczęcie zabudowy w terminie jak i jej niezakończenie rodzi możliwość naliczenia opłaty dodatkowej, podczas gdy ustawa przewiduje możliwość wprowadzenia takiej sankcji tylko za naruszenie jednego z tych terminów.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za bezsporne, że termin użytkowania wieczystego przedłużono umową notarialną do [...] grudnia 2069 r., rozpoczęcie zabudowy nieruchomości miało nastąpić do [...] marca 2012 r., zaś zakończenie do [...] marca 2014 roku. Bezsporne również było to, że użytkownik wieczysty nie rozpoczął zabudowy w terminie, dochował zaś terminu zakończenia zabudowy. Zdaniem Sądu, żaden z argumentów przedstawionych przez stronę skarżąca dla poparcia tezy, że dodatkowa opłata roczna nie powinna była zostać ustalona, nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, wykładnia norm Kodeksu cywilnego odnoszących się do użytkowania wieczystego, jak również ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia budynków lub innych urządzeń, umowa może określić zarówno termin rozpoczęcia jak i zakończenia zabudowy. Następnie Sąd zauważył, że przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 62 ust. 4 i 63 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe w formie decyzji administracyjnej, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego i jego przedłużenie może nastąpić tylko w przypadku złożenia przez strony zgodnych oświadczeń woli. Co za tym idzie, brak zgody jednej ze stron na przedłużenie terminu nie może być podstawą kwestionowania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej. Brak jest podstaw ustawowych do przyjęcia, że treść stosunku cywilnoprawnego może podlegać władczym kompetencjom organu administracyjnego. W ocenie Sądu, nieuzasadniona odmowa przedłużenia terminu może być podstawą powództwa użytkownika wieczystego przeciwko właścicielowi gruntu, w związku z czym kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Odnosząc się następnie do zarzutów skargi kwestionujących zasadność równoczesnego pobierania opłaty dodatkowej w trybie administracyjnym i kary umownej, Sąd wskazał, że o zasadności naliczania kary umownej może wypowiadać się jedynie sąd powszechny, gdyż stanowi to materię cywilnoprawną, a nie administracyjną.

W oparciu o te argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną za pośrednictwem pełnomocnika wniosła F.K. Sp. z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a jedyną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie obiektywnego faktu nierozpoczęcia zabudowy w terminie, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy;

- art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej na użytkownika wieczystego nie jest uzależnione od ustalenia, że niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości nastąpiło z winy użytkownika wieczystego, czyli de facto przez przyjęcie, że przewidziana w art. 63 ust. 2 ustawy sankcja typu finansowego wymierzana jest na zasadzie ryzyka, gdyż może być ona ustalona w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminów zabudowy nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych, a nawet z przyczyn zawinionych przez organ administracji publicznej wymierzający tę karę (przewlekłe prowadzenie postępowań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę oraz zmiana ustaleń będących podstawą udzielenia decyzji o warunkach zabudowy poprzez pozbawienie użytkownika wieczystego dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwiało rozpoczęcie inwestycji);

- art. 62 ust. 4 w zw. z art. 63 u.g.n. poprzez wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej zanim został rozpoznany wniosek Skarżącego o wydłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy, w sytuacji gdy obowiązkiem organu l instancji powinno być wpierw prawidłowe rozpoznanie wniosku o wydłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy, a dopiero później ewentualne wymierzenie opłaty dodatkowej;

- art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wymierzenie opłaty dodatkowej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie, w sytuacji gdy zakończenie zabudowy rozumiane jako stan surowy zamknięty zostało osiągnięte przed terminem wynikającym z aneksu do umowy użytkowania wieczystego tj. przed [...].03.2014r, a zatem nie było podstaw do dyscyplinowania użytkownika wieczystego do terminowego zagospodarowania nieruchomości, co jest podstawową funkcją opłaty dodatkowej;

- art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wykorzystanie przez Organ I instancji informacji przekazywanych przez Skarżącego w dobrej wierze we wniosku o wydłużenie terminu zabudowy w celu uzasadnienia przez Organ l instancji decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej (chodzi o wykorzystanie przez Organ informacji pochodzących od Skarżącego, że nie dotrzymał on terminu wylania fundamentów);

- art. 62 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) i art. 238 k.p.a. oraz z art. 71 u.g.n. poprzez uzależnianie rozpoznania wniosku o wydłużenie terminu zabudowy (czego skutkiem byłby brak podstaw do wymierzenia opłaty dodatkowej) i w konsekwencji odstąpienie od wymierzenia opłaty dodatkowej od uiszczenia kwoty stanowiącej 20% wartości nieruchomości nieprzewidzianej przepisami prawa;

- art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. i przypisanie słowu "lub" w treści art. 62 ust. 2 funkcji koniunkcji zamiast alternatywy rozłącznej;

- naruszenie zasady ne bis in idem i wymierzenie opłaty dodatkowej wraz z równoległym żądaniem przez Organ l instancji zapłaty przez Skarżącego kary umownej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie w tej samej wysokości co opłata dodatkowa.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 63 ust. 2 u.g.n. polegająca na uznaniu, że jedyną przesłanką zastosowania dodatkowej opłaty rocznej jest niedochowanie terminów zagospodarowania nieruchomości, jest niewłaściwa i sprzeczna z celem tej instytucji. W ocenie strony skarżącej zastosowanie tej sankcji powinno być poprzedzone ustaleniem, że użytkownik wieczysty, z przyczyn od siebie zależnych nie dotrzymuje terminów zabudowy. Ustalenie dodatkowej opłaty nie powinno być dopuszczalne w sytuacjach, gdy istnieją obiektywne przesłanki do przedłużenia terminu zabudowy. Zdaniem skarżącego, użycie w przepisie art. 63 ust. 2 sformułowania "mogą być ustalone" wskazuje, że decyzja taka jest wydawana w ramach uznania administracyjnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie ani organy administracji ani Sąd nie analizowały przyczyn opóźnienia rozpoczęcia zabudowy, skupiając się jedynie na stwierdzeniu obiektywnego faktu niedotrzymania terminu. Następnie w uzasadnieniu obszernie omówiono sekwencję zdarzeń, które doprowadziły do opóźnienia.

Uzasadniając kolejny zarzut strona skarżąca stwierdziła, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej, powinno być poprzedzone analizą przesłanek wskazywanych przez użytkownika we wniosku o przedłużenie terminu. Wskazano ponadto, że pogląd, jakoby użytkownikowi wieczystemu przysługiwało powództwo do sądu o przedłużenie terminu nie znajduje poparcia w orzecznictwie. Strona skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy organ administracyjny odmówił przedłużenia terminu, możliwość kwestionowania tego działania pojawiła się dopiero przy odwołaniu od decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej.

Następnie strona skarżąca wskazała, że nie istnieje podstawa prawna, która umożliwiłaby organowi żądanie opłaty w wysokości 20% wartości nieruchomości w zamian za przedłużenie terminu zagospodarowania. Granice swobody kształtowania użytkowania wieczystego były w tym wypadku określone przez Kodeks cywilny i ustawę o gospodarce nieruchomościami, przy czym żaden z tych aktów nie zawierał podstawy dla ustalenia powyższej opłaty, jak również delegacji ustawowej dla uchwalenia stosownych przepisów prawa miejscowego w tym zakresie. Jak wskazano, generalną zasadą wynikającą z Konstytucji jest, że nakładanie jakichkolwiek danin publicznych możliwe jest wyłącznie w drodze ustawy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają kompetencję dla jednostek samorządu do uchwalania aktów prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy, jednakże akty te nie mogą przekraczać upoważnienia ustawowego. Tymczasem ustawa nie daje możliwości naliczania dodatkowych opłat z tytułu zmiany treści użytkowania wieczystego.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że celem ustalenia opłaty dodatkowej jest "zmobilizowanie" użytkownika wieczystego do wywiązywania się ze swoich obowiązków dotyczących zagospodarowania nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zabudowa została zakończona przed określonym w umowie terminem, nie było zatem uzasadnienia dla ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano następnie, że użycie w art. 62 u.g.n. sformułowania, że w umowie ustala się "termin rozpoczęcia zabudowy lub termin zakończenia", należy to rozumieć jako alternatywę rozłączną i nie można wprowadzić w umowie sankcji za naruszenie obu tych terminów.

Uzasadniając ostatni zarzut, strona skarżąca wskazała, że organ domagając się zarówno kary umownej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie jak również opłaty dodatkowej narusza zasadę ne bis in idem i takie postępowanie nie powinno podlegać ochronie prawnej.

Dla poparcia swoich zarzutów, strona skarżąca przytoczyła ponadto obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić.

Stosownie do art. 62 u.g.n., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4).

Natomiast art. 63 u.g.n. stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1); a w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, przedłużonego, czy też dodatkowego.

Zauważyć również należy, że art. 63 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od wykazania winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości, ani nawet od wykazania przez użytkownika wieczystego obiektywnych przyczyn, które miały wpływ na niedotrzymanie tego terminu. Jedynie przepis art. 65 ust. 1 u.g.n. wskazuje przypadki, w których nie pobiera się dodatkowych opłaty rocznych.

Niewątpliwie termin zagospodarowania nieruchomości jest ustalany w zawartej między właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym umowie w formie aktu notarialnego. Nie sposób też a priori twierdzić, że termin ów był nierealny do dotrzymania od samego początku, gdyż użytkownik wieczysty zdając sobie z konsekwencji (prawnych i ekonomicznych) nie powinien był zawierać takiej umowy lub miało to wpływ na cenę zawartej transakcji. Zgodnie z zasadą pacta sunt servanda stanowiącą podstawę funkcjonowania stosunków obligacyjnych w prawie cywilnym - zawarte umowy muszą być dotrzymywane. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne nie są powołane do badania i oceny zawartej przez strony takiej umowy oraz sposobu i zakresu jej realizacji. Wszelkiego rodzaju kwestie i spory rodzące się na tle prawidłowego wykonywania zawartej pomiędzy stronami umowy władny jest rozstrzygać wyłącznie sąd cywilny. Dopóki zatem umowa w drodze porozumienia między stronami nie zostanie zmieniona lub wykonywanie nie zostanie zakwestionowane stosownym wyrokiem przez sąd cywilny, to wiąże ona obie strony, które zobowiązane są do jej przestrzegania. Przy zawieraniu umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przy akceptacji warunków przetargu, można i należy dochować należytej staranności, celem zabezpieczenia swoich interesów, aby możliwe było wywiązanie się z umowy. Użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa prawo użytkowania wieczystego danej nieruchomości wraz z określonymi w umowie warunkami, a więc powinien liczyć się ze skutkami jego nabycia. Jeśli więc jest mu wiadomo jakie są terminy wykonania obiektów (często dość krótkie lub wręcz już dawno przekroczone), to nabywając prawo użytkowania wieczystego użytkownik wieczysty musi się liczyć z konsekwencjami tego nabycia, wśród których jest nałożenie dodatkowej opłaty rocznej. W tym kontekście trudno zaliczyć do przejawów należytej staranności powoływanie się przez użytkownika wieczystego w niniejszej sprawie na decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2007r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy, która została wydana dla innego inwestora i dla inwestycji obejmującej szerszy zakres działek, na których miała być ona realizowana.

Podstawą funkcjonowania organów administracyjnych są wyłącznie normy administracyjnoprawne zawarte w prawie administracyjnym materialnym i procesowym, mające nadto charakter ius cogens. Taką normę o charakterze materialnym kreuje art. 63 ust. 2 u.g.n. stanowiący podstawę dla ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek inne przesłanki nałożenia owej dodatkowej opłaty, jak tylko uchybienie terminom, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz w art. 62 u.g.n. Niedopuszczalne jest, aby organ administracyjny odnosił się do przesłanek (a tym bardziej je stosował), które nie zostały określone w normie administracyjnoprawnej.

Podkreślić należy, że instytucja użytkowania wieczystego ma w zasadzie charakter cywilnoprawny. Tylko w pewnym, wąskim, zakresie ustawodawca dopuścił drogę administracyjnoprawną do określenia niektórych elementów tej instytucji. Nadto o ile w przypadku zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przewidziana procedura ma charakter hybrydowy (administracyjno-cywilnoprawny), to już postępowanie w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty jest typowym postępowaniem administracyjnoprawnym. Natomiast, jak słusznie zresztą podnosi to także Sąd Okręgowy W Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt XXV C 1834/13, zarówno przedłożenie terminu (art. 62 ust. 4 u.g.n.), jak i wyznaczenie terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1 u.g.n.) następuje w drodze zmiany postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a w dalszej kolejności możliwe jest rozstrzyganie tych kwestii w drodze procesu cywilnego. (zob. także wyrok NSA z 27 października 2015r., sygn. I OSK 217/14). W tym zakresie organ działa bowiem w sferze dominium (reprezentując właściciela nieruchomości - jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), a nie w sferze imperium (władztwa administracyjnego).

Zatem w odniesieniu do powyższych uwag nieuzasadnione są zarzuty naruszenia:

- zasady ne bis in idem (nie ma tu mowy o odpowiedzialności karnej i podwójnym karaniu, lecz co najwyżej o sankcjach mających na celu dyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wykonania jego obowiązków na gruncie dwóch odmiennych płaszczyzn: administracyjnoprawnej – opłata dodatkowa, która jest normą narzuconą przez ustawodawcę o charakterze ius cogens i cywilnoprawnej – kara umowna, która została dobrowolnie zaakceptowana przez użytkownika wieczystego z chwilą podpisania umowy notarialnej; obie płaszczyzny nie są one wobec siebie konkurencyjne);

- art. 62 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) i art. 238 k.p.a. oraz z art. 71 u.g.n. (gdyż, jak wskazano wyżej są to zagadnienia cywilnoprawne i to od czego uzależniał organ przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy);

- art. 62 ust. 4 w zw. z art. 63 u.g.n. z tych samych powodów co wyżej.

Natomiast podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 63 ust. 2 w zw. z art.62 ust.2 u.g.n.

Dodatkowa opłata roczna z tytułu nie zagospodarowania nieruchomości ustalana w decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego". Pokreślić należy, że uznanie administracyjne jest tzw. pojęciem narzędziem o utrwalonym znaczeniu w języku prawniczym i jednoznacznie używanym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Uznanie stanowi więc przedostatni element procesu stosowania prawa administracyjnego, który następuje po dokonaniu subsumcji, a przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu administracyjnego (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 55–63; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s.116–117). Użyty w art.63 ust.2 u.g.n. zwrot, iż "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne" nie stanowi jeszcze normy prawnej, lecz tworzy ją w zestawieniu z innymi przepisami prawa, z których dana norma będzie wyprowadzona. Sama decyzja wydana na tej podstawie (art.63 ust.2 i 3 u.g.n.) jest decyzją związaną i konstytutywną tj. z chwilą wszczęcia postępowania w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, po przeprowadzeniu stosownej procedury, zgromadzeniu materiału dowodowego i po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji, organ może wydać tylko jedno, zgodne z prawem, rozstrzygnięcie - nie ma tu swobody w orzekaniu i nie zachodzi uznanie administracyjne.

W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania podejmowane w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II u.g.n. statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n. wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa.

Z analizy przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wynika bowiem, że ów wybór organu dotyczyć może wyłącznie kwestii: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, to organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, wyznaczy termin dodatkowy, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Poza tym pozostaje jeszcze możliwość przedłużenia terminu (art.62 ust.4 u.g.n.), lecz działanie organu jest tu warunkowane wnioskiem użytkownika wieczystego. Wybór tu dokonywany przez organ nie dotyczy jednego spośród kilku możliwych rozstrzygnięć indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz fazy wstępnej, przed samym wszczęciem postępowania zmierzającego do nałożenia dodatkowej opłaty. Mieści się on w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od działania jurysdykcyjnego i wiąże się z wszczęciem postępowania z urzędu. Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego. Fakultatywność lokuje się na etapie poprzedzającym stosowanie prawa administracyjnego i sprowadza tym samym wybór pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji oraz powstrzymaniem się od tego. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu przy podjąć jurysdykcyjne postępowanie administracyjne – czy jest ono uzasadnione z punktu widzenia celów państwa, jednostki samorządu terytorialnego, samego organu wynikającymi z ustaw prawa materialnego, a nawet z przyczyn ekonomicznych. Organ musi w takiej sytuacji dokonać aktu wyboru z uwzględnieniem determinant obiektywnych (prawnych, faktycznych) oraz subiektywnych. Mając to na względzie, nie można a limine wykluczyć, że zaistnieją szczególne przesłanki związane, bądź z osobą lub sytuacją samego użytkownika wieczystego, bądź z charakterem inwestycji, która ma być zrealizowana na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, czy inne jeszcze przesłanki, które zdecydują, że organ ani nie wystąpi do sądu z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, nie wyznaczy terminu dodatkowego, ani nie nałoży w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej. Tym samym organ administracyjny ma swobodę decyzyjną na etapie przedjurysdykcyjnym, w ramach której będzie badał i oceniał, czy zaistniałe prawnie relewantne fakty (nie rozpoczęcie budowy lub jej nie zakończenie w terminach określonych w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego) skutkują koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, czy też podjęciem innych działań (rozwiązań) skutkujących osiągnięciem ustawowych celów.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową z tytułu użytkowania wieczystego jest decyzją o charakterze fakultatywnym i jej wydanie podlega kontroli zarówno w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym), jak i sądowym. Kontroli będą podlegały zarówno przesłanki, którymi kierował się organ wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do jej wydania, jak i zachowanie zasad i trybu postępowania administracyjnego, w tym również zachowanie prawidłowości elementów samej decyzji. Wzorzec kontroli przesłanek determinujących wszczęcie postępowania w przypadku decyzji fakultatywnych kreowany jest przez zasady Konstytucji RP, zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez konstrukcję legalności celu ustawy. Z punktu widzenia zasad Konstytucji RP będą to przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzona z niej zasada proporcjonalności (art.2) oraz zasada praworządności (art.7). Z punktu widzenia zasad ogólnych k.p.a. będą to przede wszystkim zasada legalności (art.6), zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego (art.7) oraz zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8). Wreszcie legalność celu ustawy wyznacza art. 12 u.g.n. kreujący zasadę prawidłowej gospodarki nieruchomościami. W kontekście tak sformułowanych kryteriów kontroli stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ich nie spełniają.

Zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy ukazuje w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, tożsamy zresztą z ustaleniami dokonanymi przez Sąd Okręgowy W Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt XXV C 1834/13. Organy administracyjne w ramach posiadanych przez siebie kompetencji powinny sprzyjać realizacji uprawnień przysługującym obywatelom, które zostały "dobrze nabyte". Tymczasem np. w odpowiedzi na pismo inwestora z [...] stycznia 2012r. zawierające wniosek o przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami w sposób błędny poinformował użytkownika wieczystego pismem z [...] stycznia 2012r., iż "stosowne działania w kwestii terminów zagospodarowania nieruchomości mogą być podejmowane w sytuacji, gdy ustalony termin zabudowy upłynął." Otóż przedłużenie terminu na podstawie art.62 ust.6 u.g.n. (o co wnosił użytkownik wieczysty) może nastąpić przed upływem terminu zabudowy nieruchomości określonego w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego, a jedynie wyznaczenie terminu dodatkowego jest możliwe po upływie tego terminu. Właściciel powinien był więc odnieść się merytorycznie do tego wniosku. Wreszcie użytkownik wieczysty wykazał, że zrealizował warunek wynikający ze sposobu zagospodarowania nieruchomości kończąc budowę w stanie zamkniętym surowym na kilka miesięcy przed terminem wynikającym z treści umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (k.204 i 205 akt sądowych). Istotne w niniejszej sprawie było nie tylko to, że przekroczony został termin rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, ale również czy został dochowany termin jej zakończenia. W konsekwencji w świetle tych ustaleń uznać należy, że organy administracyjne (zwłaszcza I instancji) dopuściły się naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8 k.p.a.) oraz praworządności i wyważania interesu publicznego i indywidualnego (art.7 k.p.a.), a także legalności celu ustawy wyznaczonego art. 12 u.g.n. kreującym zasadę prawidłowej gospodarki nieruchomościami, gdyż nieruchomość została zabudowana w określonym w umowie terminie, a więc nie było podstaw faktycznych i prawnych do nakładania na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej, której celem jest przymuszenie użytkownika wieczystego do wykonania obowiązków wynikających z tej umowy. Nałożenie opłaty dodatkowej w sytuacji, gdy nieruchomość została zabudowana w terminie wyznaczonym w umowie, ma wyłącznie charakter represyjny i nie zmierza do zapewnienia realizacji ustawowych celów. Tym samym organy nie działały także z zasadą proporcjonalności, a więc naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] .

Ponownie rozpoznając sprawę wszczętą z urzędu organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Na podstawie art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, miarkując ich wysokość względem nakładu pracy pełnomocnika oraz zakresem uwzględnionych przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.