Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 162/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 134 i 138 par. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skarg A. S.A. w K. i B. Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo-apartamentowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz A. S.A. w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt siedem) oraz na rzecz B. Sp. z o.o. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...] – umarzającą postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo – apartamentowego przy ul. Z. [...] w K. (dz. [...] , obr. 3) – i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o podjęcie działań w związku z zaistnieniem samowoli budowlanej przy realizacji przez C. Sp. z o.o. z/s w K., inwestycji polegającej na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo – apartamentowego w K. (dz. [...] , obr. 3), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując że ww. roboty budowlane zrealizowane zostały na podstawie decyzji Starosty Powiatu J. z dnia [...] r., nr [...]. Choć z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej wynika, że przeprowadzone prace miały miejsce z tzw. nieistotnymi odstępstwami, to należy uznać je za legalne.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], DWINB po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie PINB z dnia [...] r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie było prawidłowe. Wykonane roboty budowlane nie można określić mianem samowoli, pomimo podnoszenia przez skarżącego, że rozpoczęto je znacznie wcześniej przed uzyskaniem wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest do zaakceptowania sytuacja ewentualnego zakończenia postępowania nakazem rozbiórki robót budowlanych, na które inny organ wyraził zgodę ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego, będzie warunkowało wszczęcie postępowania organu nadzoru budowlanego.

Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 525/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu), po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił postanowienie DWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Zasadniczym motywem wydania orzeczenia kasatoryjnego była ocena, iż przedwczesnym było wydanie formalnego postanowienia opartego o treść art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności i terminu realizacji spornych robót budowlanych, co z kolei wymuszało wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. W wyniku braku określenia rzeczywistej daty rozpoczęcia robót budowlanych nie ustalono, czy odbyło się to przed uostatecznieniem decyzji o pozwoleniu na budowę, z więc czy była to samowola budowlana (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 741/12).

W zaleceniach Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę PINB, jeżeli nie znajdzie uzasadnionych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania opartych o przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., to powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, które to postępowanie winno zakończyć się merytoryczną decyzją, chyba że wydanie takiego rozstrzygnięcia okaże się z jakiś powodów bezprzedmiotowe, co skutkować będzie umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji omówionego wyroku, decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo – apartamentowego przy ul. Z. w K. (dz. [...] , obr. 3). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że toku postępowania administracyjnego, przeprowadzono w dniu 22 marca 2016 r. wizję lokalną, w trakcie której uzyskano wyjaśnienia od prezesa C. sp. z o.o. (obecnie A. S.A. z/s w K.; dalej: A. S.A.), iż roboty budowlane zostały wykonane po wydaniu pozwolenia na budowę. Wcześniej prowadzono jedynie prace, które miały charakter przygotowawczy oraz usuwane były usterki gwarancyjne. Na terenie obiektu realizowano również prace objęte wcześniejszym pozwoleniem na budowę. Zgromadzono również dokumentację dot. zakończenia robót budowlanych zrealizowanych na podstawie o pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wraz z rysunkami zamiennymi oraz protokołami z pomiarów kontrolnych instalacji elektrycznej oraz odpowiednimi oświadczeniami kierownika robót oraz projektanta, dotyczącymi zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi polskimi normami ze wskazaniem zakresu zmian. Rysunki zamienne obejmują tzw. nieistotne odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w tym m.in. zmianę układu przegród w części pomieszczeń. W związku z powyższym nie stwierdzono samowoli budowlanej, a dalsze prowadzenie postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe, wobec czego orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, polegające na błędnych ustaleniach faktycznych oraz całkowitym pominięciu dowodów znajdujących się w dyspozycji organu i podnoszonych przez stronę, przez co organ naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało wadliwe zastosowanie art. 105 k.p.a. Skarżący podniósł, iż roboty związane z przebudową wykonano jeszcze przez uzyskaniem pozwolenia na budowę (zauważono, że ze względu na ich charakter oraz technologię wykonania nie jest możliwym, przy zachowaniu reżimu technologicznego, wykonanie przedmiotowych prac, zgodnie z zapisami w dzienniku budowy od 27 grudnia 2013 r. do 24 stycznia 2014 r., tj . w ciągu 27 dni), a nadto że zakres wykonanych robót jest obszerniejszy – wskazano na wykonane samowolnie instalacje sanitarne, w tym rozkucia pod piony w elementach konstrukcji budynku. Zauważono również, że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy z dnia 3 stycznia 2014 r. rozpoczęto wykonanie instalacji elektrycznych. Powstały również nowe pomieszczenia, a dla ich potrzeb wybudowano dodatkowe kominy. Wszystkie ww. prace nie były objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. Charakter wykonanych prac skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku. Wobec tego brak jest wymaganych opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie ma także wymaganych prawem świadectw charakterystyki energetycznej budynku, pomimo tego że w wyniku przeprowadzonej przebudowy uległy zmianie pierwotne parametry, w tym zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną EP oraz zapotrzebowanie na energię końcową EK. W świetle powyższego, roboty budowlane zostały zrealizowane w granicach samowoli budowlanej. Wobec tego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź wydanie orzeczenia merytorycznego poprzez stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej przy realizacji ww. robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], DWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu uznano, że postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, z tego powodu iż organ orzekający nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wystarczającym stopniu, tj. nie ustalono w rzetelny i wyczerpujący sposób kwestii kluczowej dla niniejszego postępowania, a mianowicie daty wykonania spornych robót budowlanych oraz rzeczywistego zakresu robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora. Oględziny przeprowadzone w dniu 22 marca 2016 r. ograniczyły się do odbioru oświadczenia od przedstawiciela inwestora. Organ zaniechał porównania rzeczywistego zakresu robót budowalnych, z zakresem wynikającym z projektu budowlanego, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Zwłaszcza że skarżący zaoferował konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, co zaś stanowi obrazę art. 75 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. Ponadto, z niewiadomych przyczyn zaniechano ustalenia, chociażby za pomocą dowodów: z treści dziennika budowy, zeznań świadków, przesłuchania stron, kiedy przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęto. Skoro skarżący twierdzi (i popiera swe twierdzenia dowodami), że roboty w istocie wykonano wcześniej, niż uzyskano stosowne pozwolenie, to okoliczność tę bezwzględnie należy ustalić, jako, że istnieje prawdopodobieństwo popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej. Nie zapewniono także skarżącemu możliwości czynnego udziału w oględzinach, pomimo tego, że strona złożyła z wyprzedzeniem wniosek o zmianę terminu ich dokonania, w wyniku czego uchybiono art. 10 k.p.a. Reasumując, stan faktyczny sprawy nie daje na obecny moment podstaw do umorzenia postępowania, wobec czego orzeczono jak na wstępie.

Nie godząc się z powyższą decyzją inwestor A. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oprotestowała ją w całości w skardze do WSA we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że J. K. jest stroną postępowania i w związku z tym pochodzące od niego odwołanie może zainicjować postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji tego zaniechanie wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania;

2. art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującego zebrania oraz oceny materiału dowodowego i w związku z tym:

a. dokonanie błędnych ustaleń w zakresie stron postępowania – uznanie za jedną ze stron J. K., podczas gdy za strony postępowania powinni być uznani jedynie A. S.A., B. sp. z o. o. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. Z. [...] w K.;

b. uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny i konieczny do jej rozstrzygnięcia, pomimo, że wyczerpująca analiza zgromadzonych w aktach sprawy dowodów prowadzi do wniosku, że zasadne było – w oparciu o te dokumenty, wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych

3. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuznania przez Sąd zasadności dalej idącego zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 §1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a., zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji PINB i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że nie było ku temu podstaw.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od DWINB zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:

1. wyroku Sądu Apelacyjnego we W. I Wydział Cywilny z [...] r" sygn. akt [...] na okoliczność tego, że właściciele lokali budynku przy ul. Z. [...] w K. tworzą Wspólnotę Mieszkaniową ul. Z. w K., która jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową uprawnioną do reprezentowania właścicieli lokali w zakresie nieruchomości wspólnej;

2. uchwały nr 2/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

3. uchwały nr 3/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

4. uchwały nr 4/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

5. uchwały nr 1/2013 r. właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

6. uchwały nr 10/2013 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

na okoliczność sposobu zarządu Wspólnotą Mieszkaniową ul. Z. [...] w K..

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zaznaczono, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji PINB byli jedynie: A. S.A. (jako inwestor), B. Sp. z o.o. z/s w M., dalej: B. Sp. z o.o. (jako właściciel lokali w obrębie których wykonywano prace, których legalność była kontrolowana) oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. Z. [...] w K. (jako podmiot reprezentujący właścicieli lokali budynku gdzie realizowana jest inwestycja w zakresie nieruchomości wspólnej). Zaś współwłasność lokalu znajdującego się poza obszarem robót budowlanych będących przedmiotem postępowania nie może uzasadniać posiadanie przez J. K. indywidualnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a.

Niezależnie od tego wskazano, kierując się względami ostrożności procesowej, iż DWINB w nieuzasadniony sposób ocenił, że organ I instancji nie dokonał ustaleń pozwalających mu na wyciągnięcie wniosku o braku podstaw do uznania, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem oraz w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę [...] r. W toku postępowania zostały dokonane oględziny przedmiotowej nieruchomości, do materiału dowodowego włączono dokumentację projektową i poddano ją ocenie. Organ I instancji powołał się również na posiadaną przez siebie dokumentację dotyczącą zakończenia robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. wraz z rysunkami zamiennymi oraz protokołami z pomiarów kontrolnych instalacji elektrycznej oraz odpowiednimi oświadczeniami kierownika robót oraz projektanta co do zgodności wykonanych robót z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi normami. W toku postępowania organ I instancji odebrał oświadczenie od inwestora co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją. Dodano również, że nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Jarosławowi Kopaczowi udziału w oględzinach. Zawiadomienie o wizji datowane na dzień 7 marca 2016 r. zostało doręczone stronom z dużym wyprzedzeniem – oględziny były wyznaczone dopiero na dzień 22 marca 2016 r. Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych przez J. K. oraz zaniechanie jego przesłuchania. Ww. przedkładał w toku postępowania pisma w których wyczerpująco prezentował swoje stanowisko oraz przedkładał dowody, które w jego przekonaniu miałyby dowodzić tego, że dopuszczono się samowoli budowlanej.

Mając na względzie powyższe uznano, że skarga jest uzasadniona.

Powyższą decyzję oprotestował również w całości w skardze do WSA we Wrocławiu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, B. Sp. z o.o., właściciel lokali w obrębie których wykonywano prace, których legalność była kontrolowana, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że J. K. jest stroną postępowania i w związku z tym pochodzące od niego odwołanie może zainicjować postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji tego zaniechanie wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania;

2. art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującego zebrania oraz oceny materiału dowodowego i w związku z tym:

a. dokonanie błędnych ustaleń w zakresie stron postępowania – uznanie za jedną ze stron J. K., podczas gdy za strony postępowania powinni być uznani jedynie A. S.A., B. sp. z o. o. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. Z. [...] w K.;

b. uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny i konieczny do jej rozstrzygnięcia, pomimo, że wyczerpująca analiza zgromadzonych w aktach sprawy dowodów prowadzi do wniosku, że zasadne było - w oparciu o te dokumenty, wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych

3. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuznania przez Sąd zasadności dalej idącego zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 §1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a., zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji PINB i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że nie było ku temu podstaw.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od DWINB zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:

1. wyroku Sądu Apelacyjnego we W. I Wydział Cywilny z [...] r" sygn. akt [...] na okoliczność tego, że właściciele lokali budynku przy ul. Z. [...] w K. tworzą Wspólnotę Mieszkaniową ul. Z. w K., która jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową uprawnioną do reprezentowania właścicieli lokali w zakresie nieruchomości wspólnej,

2. uchwały nr 2/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

3. uchwały nr 3/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

4. uchwały nr 4/2010 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

5. uchwały nr 1/2013 r. właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

6. uchwały nr 10/2013 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. z dn. [...] r.,

na okoliczność sposobu zarządu Wspólnotą Mieszkaniową ul. Z. [...] w K..

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zaznaczono, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji PINB byli jedynie: A. S.A. (jako inwestor), B. Sp. z o.o. z/s w M., dalej:B. Sp. z o.o. (jako właściciel lokali w obrębie których wykonywano prace, których legalność była kontrolowana) oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. Z. [...] w K. (jako podmiot reprezentujący właścicieli lokali budynku gdzie realizowana jest inwestycja w zakresie nieruchomości wspólnej). Zaś współwłasność lokalu znajdującego się poza obszarem robót budowlanych będących przedmiotem postępowania nie może uzasadniać posiadanie przez J. K. indywidualnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a.

Niezależnie od tego wskazano, kierując się względami ostrożności procesowej, iż DWINB w nieuzasadniony sposób ocenił, że organ I instancji nie dokonał ustaleń pozwalających mu na wyciągnięcie wniosku o braku podstaw do uznania, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem oraz w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę [...] r. W toku postępowania zostały dokonane oględziny przedmiotowej nieruchomości, do materiału dowodowego włączono dokumentację projektową i poddano ją ocenie. Organ I instancji powołał się również na posiadaną przez siebie dokumentację dotyczącą zakończenia robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. wraz z rysunkami zamiennymi oraz protokołami z pomiarów kontrolnych instalacji elektrycznej oraz odpowiednimi oświadczeniami kierownika robót oraz projektanta co do zgodności wykonanych robót z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi normami. W toku postępowania organ I instancji odebrał oświadczenie od inwestora co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją. Dodano również, że nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Jarosławowi Kopaczowi udziału w oględzinach. Zawiadomienie o wizji datowane na dzień 7 marca 2016 r. zostało doręczone stronom z dużym wyprzedzeniem – oględziny były wyznaczone dopiero na dzień 22 marca 2016 r. Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych przez J. K. oraz zaniechanie jego przesłuchania. Ww. przedkładał w toku postępowania pisma w których wyczerpująco prezentował swoje stanowisko oraz przedkładał dowody, które w jego przekonaniu miałyby dowodzić tego, że dopuszczono się samowoli budowlanej.

Mając na względzie powyższe uznano, że skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie, wskazując że merytoryczne uzasadnienie stanowiska zawarte zostało w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie z dniu 23 maja 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawę ze skargi A. S.A. (II SA/Wr 162/17) oraz sprawę ze skargi B. Sp. z o.o. (II SA/Wr 165/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą II SA/Wr 162/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art.153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Ol 259/12). Skoro sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie jest już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Dodatkowo podkreślić należy, że polemika z oceną prawną dopuszczalna jest oczywiście na etapie składania skargi kasacyjnej bezpośrednio od pierwszego wyroku, ale już na etapie kontroli przez WSA sposobu wywiązania się przez właściwy organ z obowiązku wykonania wcześniejszego wyroku w sprawie jest niedopuszczalna.

W badanej sprawie, w zakresie kontrolowanego rozstrzygnięcia, przepisy prawa nie uległy zmianie. Mając zatem na uwadze powyższe unormowania, podkreślenia wymaga fakt związania organu i sądu obecnie orzekającego w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 525/15). Sąd ten wskazał bowiem, że ponownie rozpoznając sprawę PINB ma zastosować się do przedstawionej przez Sąd wykładni art. 61a § 1 k.p.a. i dopiero jesli nie znajdzie uzasadnionych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku J. K., to wówczas przeprowadzi postępowanie administracyjne i zakończy je w zależności od ustaleń albo decyzją merytoryczną albo decyzją formalną, jeśli okaże się z jakiś powodów postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a).

PINB w J. po uprawomocnieniu się ww. wyroku i otrzymaniu akt sprawy zawiadomił inwestora i pozostałych poszczególnych właścicieli lokali o przeprowadzeniu wizji w terenie a nastepnie przeprowadził postępowanie administracyjnne. W aktach admnistracyjnych przy piśmie J. K. z dnia 15 marca 2016 r. znajduje się skierowane do niego przez prezesa Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Z. w K. pismo z dnia 11 marca 2013 r.. Z powyższego wynika, że nieruchomością wspólną zarządza Zarząd tejże Wspólnoty Mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika tekże, że sporna inwestycja (obejmująca część budynku A1) dotyczy czterech kondygnacji (od parteru do trzeciego piętra). Na stronie 14 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty J. z dnia [...] r. (nr [...]) znajduje się opis prac polegających na: usunieciu ścianek działowych w poszczegolnych pomieszczeniach apartamentowych i zaprojektowaniu nowych ścianek działowych w apartamentach i Hydroterapii, ponadto zaprojektowano wstawienie drzewi w wybranych pomieszczeniach w otworach istniejących. Funkcja i forma obiektu pozostają bez zmian, projekt nie prowadza zmian ani w układzie konstrukcyjnym obiektu ani w istniejących instalacjach: wod.-kan., wentylacji, p.poż. i elektrycznej.

Dalej należy wskazać, że w badanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił do końca istnienia interesu prawnego w niniejszym postępowaniu J. K.. Podkreślenia wymaga, iż PINB pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. co prawda wezwał J. K. do przedstawienia dokumentów lub wskazania przepisów prawa materialnego, z których wynika jego obowiazek lub interes prawny w sprawie zgłoszonej przez niego "samowoli budowlanej przy realizacji inwestycji przez inwestora Spółkę C. sp. z o.o. z/s w K. polegajacej na przebudowie wnetrz w budynku A1 kompleksu hotelowo-apartamentowego w K. (dz. Nr [...]) w oparciu o decyzję Starosty J. z dnia [...] r. (nr [...])". Jednakże w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. J. K. oświadczył jedynie, że jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] na zasadach współności ustawowej majątkowej małżeńskiej wraz z żoną S. K. w nieruchomości położonej w K. przy ul. Z.. Z przedmiotowym lokalem jest związany udział we współwłasności działki objetej księgą wieczystą nr [...] oraz we współwłasności niewydzielonych części budynku.

Z informacji zawartych w skardze wynika, że lokal mieszkalny nr [...] (stanowiący współwłasność J. K.) znajduje się na cztwarym piętrze (piątej kondygnacj), gdzie roboty budowlane nie były w ogóle wykonywane. Według skarżącego A. S.A. - następcy prawnego inwestora oraz właściciela lokali – B. sp. z o.o. przebudowa dotyczyła jedynie wnętrza lokali stanowiących jego własność (od parteru do trzeciego piętra).

W tych okolicznościach budzi wątpliwości Sądu, czy odwołanie J. K. organ odwoławczy mógł rozpoznać merytorycznie, nie dokonując wcześniejszej jego analizy pod kątem jego legitymacji do wniesienia odwołania, tzn. czy pochodzi od osoby, której przysługuje przymiot strony postępowania. Sam bowiem fakt uczestniczenia J. K. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie może przesądzać o jego interesie prawnym. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną i musi znajdować swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie odowłujący J. K. nie wykazał żadnego związku pomiędzy realizacją spornej inwestycji w wyodrębnionych nieruchomościach lokalowych B. sp. z o.o. a naruszeniem jego interesu prawnego (nie mylić z interesem faktycznym) związanego ze współwłasnością lokalu mieszkalnego nr [...]. W aktach administracyjnych poza pismami zawalczajacymi przedmiotową inwestycję przez J. K., brak jest wykazania przez niego w jaki konkretnie sposób ta inwestycja narusza jego wyodrębnioną własność lokalu mieszkalnego nr [...], skoro zamyka się ona w całości w obrębie lokali stanowiących własność Instytutu. Gdyby natomiast przyjąć, że inwestycja ta naruszyła w jakiś sposób nieruchomość wspólną, to stroną postępowania powinna być Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Z. [...] w K. (reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty) a nie J. K. czy też inni właściciele lokali mieszkalnych. Tych okoliczności organ odwoławczy nie rozważał. Podkreślenia wymaga, że dopiero pomyślne dla odwołującego przejście badania jego interesu prawnego przesądza o tym, że organ może rozpoznać je merytorycznie. W niniejszej sprawie D. Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjąśnił w uzsasadnieniu decyzji, czy analizował tą kwestię, a jeśli tak to jakie wnioski z takiej analizy wyciągnął. Oznacza to, że taka analiza nie była przeprowadzona.

Dlatego też, organ odwoławczy ponownie badając odwołanie uwzględni przedstawione wyżej uwagi Sądu co do obowiązku analizy interesu prawnego odwołującego się w kontekscie przepisu art. 28 k.p.a., gdyż w świetle akt sprawy wątpliwości budzi czy J. K. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Co prawda pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. Rozwiniętą definicję interesu prawnego sformułował J. Borkowski (Komentarz, 1996, s. 194), który nawiązując do poglądów W. Klonowieckiego (Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938), przyjął, że "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a., w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Trafny jest pogląd, zgodnie z którym "prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego. Treścią cywilistycznego prawa podmiotowego jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań. Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować" (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113).

Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.(zob. więcej w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel LEX 2016).

"Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2595/99, LEX nr 54752, w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie".

Zatem, "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."; zob. także wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 50) i nie znajduje żadnej podstawy w treści przepisu art. 134. Prawidłowe stanowisko w tej kwestii zajął NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r., II GSK 489/08, LEX nr 489237, stwierdzając, że: "Konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania".

Z powyższych względów przedwczesnym byłaby analiza pozostałych zarzutów skarg odnoszących się do merytorycznej strony sprawy, skoro interes prawny odwołującego się budzi uzasadnione wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 tej ustawy.