Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 485/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 138 par. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 roku sprawy ze sprzeciwu E.M. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 25 maja 2022 roku nr 134/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego oddala sprzeciw. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 485/22

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 24 stycznia 2021 roku E.M. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w K. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] – obręb K.).

Pismem z dnia 7 lutego 2022 roku organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] w obrębie K.), usytuowanego przy granicy z działką nr ew. [...] oraz jednocześnie poinformował, że w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, strony mogą zapoznać się z przedłożoną dokumentacją techniczną wnioskodawcy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie oraz składać ewentualne zastrzeżenia i wnioski.

W dniu 7 lutego 2022 roku Starosta Kutnowski wydał postanowienie nakładające na Inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej istniejącego budynku znajdującego się na sąsiedniej działce wraz z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, zgodnie z § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz analizy przesłaniania zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

W dniu 16 lutego 2022 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo projektanta P. R. z dnia 14 lutego 2022 roku wraz z uzupełnieniem wskazanych w ww. postanowieniu braków.

Pismem z dnia 21 lutego 2022 roku zatytułowanym "Odwołanie" J.J. wyraziła kategoryczny sprzeciw, dotyczący planowanej zabudowy sąsiedniej nieruchomości w przedstawionej formie, stwierdzając, że planowana inwestycja w ogromnym stopniu zaburzy funkcjonowanie jej nieruchomości przy ul. [...] w K. J.J. obawia się, że planowana rozbiórka istniejącego budynku, który przylega do jej domu trwale naruszy konstrukcję obiektu, ponieważ oba budynki usytuowane są na wspólnym (połączonym) fundamencie. Jednocześnie planowane zabudowanie sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...], nowym obiektem usługowo-mieszkalnym w granicy z jej nieruchomością (działka nr ewid. [...]), spowoduje znaczne uciążliwości i fatalne skutki, ponieważ pozbawi dostępu do światła dziennego, narazi na wdychanie szkodliwych spalin z komina projektowanego obiektu oraz pozbawi walorów estetycznych. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje dla jej rodziny utratę komfortu życiowego i narażenie na szkodliwe warunki, które mogłyby negatywnie wpłynąć na ich zdrowie. W związku z tym J.J. nie akceptuje planowanych działań inwestycyjnych w formie przedstawionej w przedłożonej dokumentacji technicznej i prosi o zmianę koncepcji planowanego zagospodarowania nieruchomości przez inwestora, a mianowicie, oddalenie projektowanego obiektu od granicy do wymaganej prawem odległości czterech metrów lub rozbudowę istniejącego obiektu w zarysie nieprzekraczającym wymiarów jej budynku.

W dniach 14 marca 2022 roku i 18 marca 2022 roku do Starosty Kutnowskiego wpłynęły pisma M.J. i K.P., w których podnoszą, iż planowana inwestycja spowoduje dla domowników znaczne uciążliwości i fatalne skutki, łącznie z możliwością utraty zdrowia. Inwestycja zaprojektowana w przedstawionej przez Inwestora formie wykazuje znaczne oddziaływanie na ich nieruchomość. Pozbawi mieszkańców sąsiedniej nieruchomości dostępu do światła dziennego i w ogromnym stopniu zaburzy ich codzienne funkcjonowanie i potrzeby życiowe. Narazi także na wdychanie szkodliwych spalin z projektowanego komina i wpłynie negatywnie na walory estetyczne istniejącej zabudowy. Planowana rozbiórka istniejącego budynku, który przylega do ich domu trwale naruszy konstrukcję obiektu, ponieważ oba usytuowane są na wspólnym (połączonym) fundamencie. M.J. i K.P. wnoszą o zmianę koncepcji zagospodarowania nieruchomości inwestora w kwestii planowanego zamierzenia, w taki sposób, aby wykluczyć opisane niedogodności i zminimalizować ryzyko, na które mogliby zostać narażeni mieszkańcy sąsiedniej nieruchomości.

W dniu 25 marca 2022 roku Starosta Kutnowski, decyzją nr 128/2022, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowany i udzielił E.M. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego – kat. obiektu XVII / I w K. przy ul. [...] (działka nr ewd. [...] – obręb K.).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli w ustawowym terminie M.J., K.P. i J.J., reprezentowani przez pełnomocnika. Strona skarżąca wydanej decyzji zarzuca naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, przeprowadzając postępowanie w sposób pobieżny, nieuwzgledniający istotnych przeszkód do jej wydania, polegających na naruszeniu praw skarżących poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku o wysokości 6,75 m i szerokości 9 m całkowicie przesłaniającego otwartą przestrzeń działki o nr ew. [...]; nieprzeprowadzenie badań budynku skarżących wybudowanego w 1932 roku pod kątem jego wytrzymałości i określenia ryzyka trwałego uszkodzenia w trakcie prac rozbiórkowych budynku sąsiedniego oraz jego rozbudowy – w tym prac ziemnych;

2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze i pobieżne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego oraz postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Kutno, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z prawem;

3) art. 80 k.p.a. poprzez a priori przyjęcie, że przedstawiona dokumentacja, w szczególności decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta Miasta Kutno z dnia 19 lipca 2021 r. nr 40/2021 oraz dokumentacja techniczna i projekt budowlany, przedstawione przez inwestorkę, są zgodne z prawem;

4) art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie zamierzenia budowlanego sprzecznego z przepisami, jego rozbudowę poza obrys budynku istniejącego w ostrej granicy działki, której szerokość przekracza 16 metrów, a także w sposób, w którym ściana nowego budynku nie przylega w całości do budynku na działce o nr ew. [...];

5) § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, poprzez rozbiórkę budynku posadowionego na działce o nr ew. [...], a następnie jego odbudowę i rozbudowę w taki sposób, że jego ściana nie przylega całkowicie do ściany budynku posadowionego na działce o nr ew. [...]

6) § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego w ostrej granicy działki, której szerokość przekracza 16 m, w taki sposób, że nowa część projektowanej inwestycji nie przylega do budynku posadowionego w granicy działki o nr ew. [...], stanowiąc w istocie budynek nowy, a nie odbudowany.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia 25 maja 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Starosty Kutnowskiego z dnia 7 lutego 2022 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową planowana inwestycja obejmuje budowę budynku usługowo-mieszkalnego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, niepodpiwniczonego, do realizacji na działce nr ewid. [...] w obrębie K., położonej przy ul. [...] w K.. Budynek w rzucie zaprojektowano w kształcie prostokąta o wymiarach 8,88 m × 22,14 m i wysokości 7,15 m. W części usługowej prowadzona będzie działalność gospodarcza związana z usługami kosmetycznymi i fryzjerskimi. W projekcie przewidziano możliwość budowy budynku w dwóch etapach: etap I – budowa części parteru o funkcji usługowej, etap II – budowa pozostałej części parteru o funkcji usługowej z częścią mieszkalną na pierwszym piętrze. Etap I inwestycji obejmuje pomieszczenia wraz z wyposażeniem niezbędnym do czasowego użytkowania do czasu budowy etapu II. Do budowy części etapu I wykorzystano ściany zewnętrzne wraz z fundamentami istniejącego budynku mieszkalnego. Możliwość wykorzystania części elementów budynku istniejącego stwierdzono w opinii technicznej zawartej w projekcie architektoniczno-budowlanym. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Prezydent Miasta Kutno decyzją nr 40/2021 z dnia 19 lipca 2021 roku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...](obręb 4- K.), pow. kutnowski, woj. łódzkie. Ww. decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu od dnia 6 sierpnia 2021 roku. W pierwszej kolejności organ odwoławczy dokonał sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ww. decyzją, która wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wydana przez Prezydenta Miasta Kutno decyzja nr 40/2021 z dnia 19 lipca 2021 roku ustala nw. warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu:

- rodzaj inwestycji: budowa budynku usługowo-handlowego – warunek spełniony;

- sposób zagospodarowania terenu: zabudowa, urządzenia budowlane, dojścia i dojazdy, miejsca do parkowania, wykonanie zieleni urządzonej i izolacyjnej oraz miejsca na odpady, infrastruktura komunikacyjna i techniczna – warunek spełniony;

- realizacja planowanej inwestycji zgodnie z oznaczoną na załączniku nr l do niniejszej decyzji nieprzekraczalną linią zabudowy – warunek spełniony;

- maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej: do 0,3 – warunek spełniony (w projekcie jest: 0,298);

- szerokość elewacji frontowej budynku: do 11,5 m – warunek spełniony (w projekcie jest: 8,88 m);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jego gzymsu lub attyki: do 8,5 m od poziomu terenu – warunek spełniony (w projekcie jest: 7,15 m);

- układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych do 25° – warunek spełniony (w projekcie jest: dach płaski wielospadowy o kącie połaci 1°);

- wysokość kalenicy budynku: do 9,5 m – warunek spełniony (w projekcie jest: 7,25 m).

Zgodnie z ww. decyzją ustalone zostały następujące warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków: przyłącza istniejące – warunek spełniony;

- doprowadzenie energii elektrycznej: przyłącze istniejące – warunek spełniony;

- doprowadzenie sieci ciepłowniczej: kotłownia na gaz ziemny – warunek spełniony;

- obsługa komunikacyjna inwestycji: działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez zjazd istniejący.

Biorąc pod uwagę powyższą analizę, organ II instancji stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W następnej kolejności organ odwoławczy poddał analizie zgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projektowany budynek usługowo-mieszkalny został usytuowany w odległościach: - od strony północno-wschodniej: 9,10 m (ściana z oknami i drzwiami) – od działki nr ewid. [...]; - od strony południowo-wschodniej: 9,65 m (ściana z oknami i drzwiami) – od działki nr ewid. [...]; - od strony południowo-zachodniej: 3,00 m (ściana z oknami i drzwiami) – od działki drogowej nr ewid. [...]; - od strony północno-zachodniej: w granicy (ściana bez okien i drzwi) z działką nr [...].

Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zasadą jest, że budynki na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Od tej zasady prawodawca przewidział jednak wyjątki wynikające m. in. z § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wysokość projektowanego budynku jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Kutno decyzją nr 40/2021 z dnia 19 lipca 2021 roku o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowany budynek spełnia jeden z warunków, określony w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia, dotyczący jego wysokości, natomiast nie spełnia warunku co do długości w odniesieniu do istniejącego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] – działka nr ewid. [...]. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, projektowany budynek usytuowany w granicy z działką nr ewid. [...] przylega wprawdzie do budynku na działce sąsiedniej, ale jest on zdecydowanie większy, tj. dłuższy niż istniejący budynek. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia powołanego przepisu nie oznacza, że chodzi o jakikolwiek stopień przylegania ściany projektowanego budynku do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Językowo wyrażenie "przylegania" oznacza "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku, która ma być zgodna bądź to z ustaleniami miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zatem może być inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną), o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć, nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko częściowo do ściany budynku istniejącego. Zatem planowany budynek usługowo-mieszkalny został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] w taki sposób, że nie przylega swą ścianą do ściany istniejącego budynku na jego długości, w związku z powyższym nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany nie spełniał ww. wymagań, a wydane przez Starostę Kutnowskiego postanowienie z dnia 7 lutego 2022 roku było niepełne, z uwagi na brak nałożenia na Inwestora obowiązku w zakresie doprowadzenia usytuowania projektowanego budynku do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta Kutnowski powinien również poinformować inwestora o możliwości złożenia wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie lokalizacji budynku na działce budowlanej. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 roku, w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie z ust. 2 organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, a sam wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektonicznobudowlanej składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego).

Po dalszej analizie projektu budowlanego organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń związanych z przesłanianiem innych istniejących obiektów. Analiza w tym zakresie została opracowana, w formie opisowej i graficznej, przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej na sąsiednich działkach i wykazała, że przesłanianie nie występuje. Również zgodnie z przedstawioną analizą warunek wymaganego czasu nasłonecznienia uważa się za spełniony.

Wojewoda uznał ponadto, że lokalizacja stanowisk postojowych zewnętrznych jest zgodna z przepisami powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość placu pod kontener na odpady odpowiada wymogom § 23 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Organ wskazał także, że projekt spełnia wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza uzgodnienie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. H.B. Projekt został również uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych mgr inż. A.G.

Z dokumentacji projektowej wynika, że jest przewidziana do likwidacji istniejąca na terenie działki inwestycyjnej studnia kopana. Likwidację zaplanowano poprzez demontaż kręgów do głębokości min. 0,50 m p.p.t. i zasypanie gruntem. W tym miejscu organ zauważył, że studnia jest urządzeniem wodnym, ponieważ zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych. Z uwagi na brak danych dotyczących istniejącej studni (czy pobór wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód, jaka jest głębokość studni), nie można jednoznacznie stwierdzić na podstawie art. 395 Prawa wodnego, że w przypadku likwidacji przedmiotowej studni nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne albo zgłoszenie wodnoprawne. Powyższe wymaga wyjaśnienia.

Wojewoda zwrócił nadto uwagę, że zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 E.M. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła ww. oświadczenie podpisane przez siebie. Tymczasem z wypisu z ewidencji gruntów, jak również z treści księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] (na której zlokalizowana jest planowana inwestycja) stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską E. i D.M. W takiej sytuacji inwestor (E.M.) powinien oświadczyć, iż posiada zgodę współwłaściciela nieruchomości na inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane pod rygorem odpowiedzialności karnej przez współwłaściciela tej nieruchomości.

Z załączonego projektu wynika, że na działce inwestycyjnej planuje się rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 3,0 × 4,80 m, który jest w stanie ruiny (pozostałości ścian, brak dachu) oraz rozbiórkę niektórych elementów istniejącego budynku mieszkalnego: dachu o konstrukcji drewnianej z pokryciem papą, stropów o konstrukcji drewnianej, rozbiórkę ścian budynku murowanej z cegły ceramicznej wraz z fundamentami od strony północnej, ścian do poziomu projektowanego stropu części budynku od strony południowej i ścianki działowej murowanej z cegły ceramicznej oraz wykucie otworów w ścianach przewidzianych do wykorzystania.

Odnosząc się do obaw odwołujących, iż rozbiórka budynku przy ul. [...] grozi m.in. naruszeniem konstrukcji budynku na ich działce, organ odwoławczy zwraca uwagę, że inwestor załączył inwentaryzację budynku do rozbiórki, jak również ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji budynków istniejących na działce sąsiedniej nr ewid. [...] opracowaną przez osobę uprawnioną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z ekspertyzy wynika, że podczas oględzin części nadziemnej budynków istniejących na działce sąsiedniej nie stwierdzono oznak przeciążenia i zagrożenia awarią. Projektowany budynek usługowo-mieszkalny na działce nr ew. [...] posiadać będzie własną niezależną konstrukcję oddylatowaną w pionie na całej wysokości (od fundamentów po dach) od istniejących budynków na działce sąsiedniej nr ew. [...]. Budynek projektowany posiadać będzie od strony granicy działki sąsiedniej ścianę wysuniętą ponad pokrycie dach – attykę, która uniemożliwi dodatkowe obciążenie w postaci zsuwu śniegu na dachy budynków położonych poniżej na działce sąsiedniej. Fundamenty budynku projektuje się oddylatować i posadowić na poziomie fundamentów budynków istniejących w sposób nie naruszający ich konstrukcji. Wykonywanie fundamentów projektowanego budynku przy fundamentach istniejących budynków na działkach sąsiednich wykonywane będzie odcinkami o długości do 1,5 m z przerwami min. 3,0 m. W związku powyższym autor ekspertyzy stwierdza, że projektowana inwestycja nie powoduje istotnego oddziaływania na konstrukcje budynków na działce sąsiedniej nr ew. [...] i jest możliwa do wykonają zgodnie z projektem, a szczegółowe warunki wykonania konstrukcji projektowanego budynku określone zostaną w projekcie technicznym branży konstrukcyjnej. Ekspertyza techniczna jest spełnieniem wymogu wynikającego z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto Wojewoda wskazał, że organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektonicznobudowlanej, zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania, również w zakresie bezpiecznego odprowadzania produktów powstających w procesie spalania, co podnoszą skarżący. Powyższe koresponduje z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Z kolei kontrola realizacji obiektu, jak i jego użytkowania pod względem zgodności z dokumentacją projektową, leży w gestii organu nadzoru budowlanego. W kwestii obaw skarżących, że "rozbiórka w ostrej granicy działki, a następnie budowa nowej części budynku "(poza obrysem i fundamentem budynku, który ma być rozebrany)", będzie musiała być wykonywana częściowo na ich działce, organ wyjaśnił ,że Prawo budowlane normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych, bezwzględnie wymaga wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, wiążącego się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu, dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości. W takim przypadku, zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót, uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Stosownie do art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Reasumując, mając na uwadze wskazane w niniejszej decyzji okoliczności, Wojewoda Łódzki stwierdził, że decyzja Starosty Kutnowskiego nr 128/2022 z dnia 25 marca 2022 roku, zapadła w wyniku naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania w postanowieniu Starosty Kutnowskiego z dnia 7 lutego 2022 roku wszystkich nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Kutnowskiego wraz z poprzedzającym ją postanowieniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nadrzędna jest kwestia usytuowania projektowanego budynku na działce zgodnie z powołanymi warunkami technicznymi, organ pierwszej instancji powinien nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia usytuowania projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z obowiązującymi przepisami, jak również poinformować o możliwości złożenia wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie lokalizacji budynku na działce budowlanej. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia niniejszej decyzji oraz konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zgodnie z art. 15 k.p.a. wskazane braki i nieścisłości powinny być uzupełnione, wyjaśnione na etapie prowadzonego ponownie postępowania przez Starostę Kutnowskiego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ich uzupełnienia w terminie umożliwiającym dokonanie tej czynności. Po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień, organ pierwszej instancji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a następnie zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego wydać właściwe rozstrzygnięcie, wyczerpująco je uzasadniając zgodnie z § 107 k.p.a.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, a planowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie usytuowania budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Formułując powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeśli budynek będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym / decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany powyżej przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do działki budowlanej znajdują się już budynki usytuowane wzdłuż ich granicy. Możliwość usytuowania budynku przy granicy nieruchomości jest w takim przypadku uzasadniona przede wszystkim potrzebą zachowania ukształtowanego już ładu przestrzennego (tworzy się wówczas tzw. zabudowę pierzejową). Ma to gwarantować także, iż zabudowa będzie spójna, a także podkreślać będzie dbałość o walory estetyczne i funkcjonalne danego terenu. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w odległości od granicy działki budowlanej w zależności od tego, czy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy bądź ścianą bez okien i drzwi (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Powyższe oznacza, że przepis ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, jednakże jego zakres nie może być w procesie wykładni również zawężany. Wykładania w tym przypadku wymaga opierania się przede wszystkim na dosłownym brzmieniu przepisu w celu ustalenia wynikającej z niego normy prawnej. Za trafną więc – wbrew twierdzeniom organu – uznać należy taką interpretację ww. przepisu, która nie wymaga przylegania ściany projektowanego budynku całą swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej. Z niezrozumiałych jednak przyczyn na gruncie niniejszej sprawy, Wojewoda prezentuje przeciwne stanowisko wskazując, że wymóg przylegania ściany planowanego budynku do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce należy rozumieć w ten sposób, że cała ściana planowanego budynku musi przylegać do ściany sąsiedniej. Taka interpretacja przepisu jest jednak nieuzasadniona. Wojewoda powołując się na językowe brzmienie słowa "przylegać" które oznacza "dotykać czegoś bezpośrednio, graniczyć z czymś, być zgodnym z czymś" błędnie interpretuje to w taki sposób, że ściany projektowanego oraz istniejącego na nieruchomości sąsiedniej budynku winny przylegać do siebie całą powierzchnią – nie wynika to ani z § 12 ust. 3 rozporządzenia ani z językowego brzmienia słowa "przylegać". Ustawodawca nie wskazuje, że stykanie się tych ścian dotyczy całej ich powierzchni, a więc nie ma podstaw, by wysnuwać taki wniosek. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia został zmieniony w wyniku wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 14 listopada 2017 r. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem tego przepisu, możliwe było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jedynie w zabudowie jednorodzinnej, z następującym zastrzeżeniem: "sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;". Na kanwie wówczas obowiązujących przepisów wynikało wprost, że ściany muszą przylegać do siebie całą powierzchnią. Na podstawie rozporządzenia zmieniającego przepis ten uległ istotnej zmianie. Co najistotniejsze, nie zawiera on już zwrotu "(...) jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce (...)" co należy rozumieć w ten sposób, iż zmiana ta była zamierzona i miała na celu wyeliminowanie wymogu przylegania ścian do siebie całą ich powierzchnią. Obecne brzmienie przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia nie wprowadza już takiego obowiązku. Obecne brzmienie § 12 ust. 3 rozporządzenia nawiązuje treścią do brzmienia § 12 ust. 4 pkt 2, które obowiązywało w latach 2004-2009. Przepis ten brzmiał wówczas następująco: "Jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.". Na gruncie obowiązywania przepisu w takim brzmieniu sądy administracyjne co do zasady orzekały jednolicie w kwestii wymogu przylegania do siebie ścian budynków, które bezpośrednio do siebie przylegają. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Interpretacja przedstawiona przez organ jest bezzasadna. Planowana przez skarżącą inwestycja zgodna jest bowiem z treścią par. 12 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji Wojewoda nie miał podstaw do tego, aby uchylić pozwolenie na budowę.

Autor skargi podniósł także, że odległość projektowanego placu pod kontener na odpady stałe wynosi: - powyżej 10,0 m od okien projektowanego budynku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na parterze oraz I piętrze. Klatka schodowa nie jest pomieszczeniem na pobyt ludzi w związku z tym nie stosuje się ego wymagania do okien tej części budynku; - powyżej 10,0 m od budynków na działkach sąsiednich. W związku z tym odległość od okien w tych budynkach wynosi również powyżej 10,0 m. Opinię geotechniczną wykonano na podstawie odkrywki (wykopu badawczego) oraz zachowania budynków sąsiednich. W wykonanym wykopie badawczym stwierdzono: - grunty jednorodne spoiste w postaci glin piaszczystych w stanie twardoplastycznym; - poziom wód gruntowych poniżej poziomu posadowienia. Poziom wód gruntowych na podstawie poziomu w istniejącej studni kopanej ustalono na 3,50 mppt. Na podstawie oględzin istniejących budynków, których oddziaływanie na podłoże jest o zbliżonych wartościach co projektowany obiekt, stwierdzono, że podłoże gruntowe posiada nośność wystarczającą dla projektowanego budynku. Szacowana nośność jednostkowa podłoża gruntowego wynosi powyżej 150kPa. Na podstawie przeprowadzonej oceny warunków gruntowych stwierdzono proste warunki geotechniczne. Projektowany budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych o prostej konstrukcji statycznie wyznaczalnej. Teren pod inwestycje nie podlega wpływom eksploatacji górniczej, nie jest zagrożony osuwiskami oraz innymi niekorzystnymi zjawiskami geologicznymi. Kategoria geotechniczna projektowanego budynku "I". Likwidacja studni kopanej polegać będzie na montażu na istniejącej obudowie studni (kręgach betonowych) przykrycia szczelnego w formie płyty żelbetowej. Na płycie wykonana zostanie podbudowa i nawierzchnia projektowanego utwardzenia terenu. W związku z powyższym, projektowana likwidacja studni nie będzie powodować ingerencji w warunki gruntowo-wodne i nie będzie wymagać pozwolenia wodnoprawnego. Szczegółowe rozwiązanie konstrukcji przekrycia studni zostanie zaprojektowane w projekcie technicznym. Odnosząc się do braków w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane skarżąca wskazała, że złożone przez inwestora oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest dla organu wiążące. Dopiero wówczas, gdy zaistnieją jakiekolwiek wątpliwości odnoście do jego treści, organ może w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Treść oświadczenia złożonego przez inwestora jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Składane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne, jeśli z zebranego materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. D.M. – mąż skarżącej – nie zgłosił w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, a także nie sprzeciwił się złożonemu oświadczeniu. Organ nie ma podstaw ku temu by sądzić, że złożone przez inwestora oświadczenie jest nieprawdziwe. Wprost przeciwnie – sam Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości. Niemniej, aby nie było żadnych wątpliwości w ww. zakresie, do sprzeciwu załączono oświadczenie podpisane przez męża Skarżącej z informacją, że złożone przez nią oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało złożonego za jego zgodą.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że wszystkie ww. kwestie, wynikają z akt postępowania, dowodzą, że Wojewoda ma możliwość wydania pozytywnej decyzji w tej sprawie, w związku z czym nie ma podstaw do tego, by organ uchylał decyzję i przekazywał ją organowi I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem wniesionego sprzeciwu stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 25 maja 2022 r. uchylająca w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 25 marca 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w K. przy ul. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja została zlokalizowana na działce w sposób, który narusza przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji organ I instancji powinien nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia usytuowania projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z obowiązującymi przepisami, jak również poinformować o możliwości złożenia wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie lokalizacji budynku na działce budowlanej

W ramach postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki, dokonując oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane, poddał bowiem analizie zgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie stała się prawidłowość usytuowania projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego od strony północno-zachodniej w granicy z działką nr [...]. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego odnośnie do niezgodności projektu z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zasadą jest, że budynki na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Od tej zasady prawodawca przewidział jednak wyjątki wynikające m. in. z § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W judykaturze przyjmuje się, że literalna wykładnia tego przepisu nie oznacza, że chodzi o jakikolwiek stopień przylegania ściany projektowanego budynku do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Językowo wyrażenie "przylegania" oznacza "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku, która ma być zgodna bądź to z ustaleniami miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć, nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, jak uważa autor sprzeciwu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej, co oznacza, że nie może być dłuższa (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2095/19, CBOSA).

Jak trafnie zauważył organ II instancji wysokość projektowanego budynku jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Kutno decyzją z dnia 19 lipca 2021 roku o warunkach zabudowy wydanej dla planowanej inwestycji, natomiast nie spełnia warunku co do długości w odniesieniu do istniejącego budynku usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] – działka nr ewid. [...]. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, projektowany budynek usytuowany w granicy z działką nr ewid. [...] przylega wprawdzie do budynku na działce sąsiedniej, ale jest on zdecydowanie dłuższy niż istniejący budynek.

W konsekwencji skoro planowany budynek usługowo-mieszkalny został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] w taki sposób, że nie przylega swą ścianą do ściany istniejącego budynku na jego długości, nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdzenie na etapie postępowania odwoławczego niezgodności planowanej inwestycji z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Co do zasady bowiem w sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 4 marca 2019 r., sygn. II OSK 2321/18). Tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być jednakowoż wyczerpany przed organem pierwszej instancji, nie zaś w postępowaniu odwoławczym. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 302/17, z 27 marca 2019 r., II OSK 1214/17, z 26 maja 2020 r., II OSK 2659/19).

Trafnie zatem zwrócił uwagę Wojewoda Łódzki, że wydane przez Starostę Kutnowskiego postanowienie z dnia 7 lutego 2022 roku było niepełne, z uwagi na brak nałożenia na inwestora obowiązku w zakresie doprowadzenia usytuowania projektowanego budynku do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W konsekwencji należy uznać, że skutkiem błędnej wykładni przez organ I instancji § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie było wadliwe przeprowadzenie postępowania, a wadliwość ta nie może być usunięta przez organ odwoławczy. Braki postępowania nie mogły również zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Stąd koniecznym i usprawiedliwionym stało się wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, przypomnieć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21). Nie podlegają zatem weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (wyrok WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2021 r., IV SA/Po 351/21).

Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Wojewoda Łódzki nie mógł wydać innej decyzji, aniżeli kasacyjna. W konsekwencji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

k.ż.