Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1524/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2, § 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 32, art. 35 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we [...] przyznał na 2013 r. S. K. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – strefa nizinna II w kwocie 594 zł i odmówił przyznania mu na rok 2013 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w strefie nizinnej I oraz nałożył sankcje trzyletnią w wysokości 1.260,16 zł.

W wyniku odwołania strony, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich dostępnych danych dotyczących ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności oraz nieprzekonująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] po raz kolejny przyznał na 2013 r. S. K. płatność ONW (Nizinne strefa II) w kwocie 594 zł oraz odmówił przyznania mu na rok 2013 płatności ONW w strefie nizinnej I oraz nałożył sankcje trzyletnią w wysokości 1317,44 zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podniósł, iż weryfikacja administracyjna wniosku oraz weryfikacja terenowa powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) działek zadeklarowanych do płatności przez stronę wykazały, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną przy płatności ONW-strefa nizinna I wynosi 7,36 ha, co stanowi 170,93% (zadeklarowana: 11,59 ha, stwierdzona: 4,23 ha). W przypadku tej płatności różnica przekracza 50% i dlatego płatność nie została przyznana oraz nałożono na rolnika sankcje. Natomiast jeżeli chodzi o płatność ONW-strefa nizinna II powierzchnia zadeklarowana działek rolnych wynosiła 2,25 i taka powierzchnia przez organ została stwierdzona. W związku z tym płatność została przyznana w kwocie 594 zł (2,25 ha x 264 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że powierzchnie deklarowane we wniosku podała w oparciu o pomiary wykonane w postępowaniu geodezyjnym w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów oraz decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Ponadto wskazała na rozbieżności w kolejnych decyzjach wydawanych przez organy obu instancji w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Oświadczyła również, że nie rozumie, dlaczego po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazywana jest za każdym razem inna kwota nałożonej sankcji.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił podstawy prawne przyznawania płatności ONW za rok 2013 oraz kontroli wniosków. Wskazał m.in., że podstawą identyfikacji działek rolnych dla celów płatności i kontroli wniosków o płatność jest System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Podstawowym elementem oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni działek rolnych są ortofotomapy, stanowiące element systemu LPIS. Po wykonaniu prac ortofotomapy podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu LPIS są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, pozyskiwane od organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że maksymalna powierzchnia kwalifikowana (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] gm. [...] wyznaczona została na podstawie ortofotomapy wykonanej ze zdjęć z dnia 28 kwietnia 2012 r., z uwzględnieniem wyników wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2013 r. W trakcie tej wizytacji terenowej wykonano również pomiary siedmiu obszarów stanowiących maksymalną powierzchnię kwalifikowalną (PEG) i ustalono trzy obszary niekwalifikujące się do płatności, ponieważ miały powierzchnię mniejszą niż minimalna powierzchnia działki rolnej tj. 0,10 ha.

Biorąc pod uwagę powyższe Dyrektor ARiMR stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona zadeklarowała do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 11,59 ha, natomiast w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że powierzchnia stwierdzona w strefie nizinnej I wynosi 4,23 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną tej płatności wyniosła 7,36 ha. Zawyżenie przekroczyło zatem 50%.

Z tego tytułu zasadnie organ I instancji odmówił przyznania j płatności - ONW strefa nizinna I - na 2013 r. i nałożył sankcję o wartości stwierdzonej różnicy. Sankcja w grupie nizinnej I wyniosła 1317,44 zł (7,36 ha x 179 zł). Stosownie do treści art. 16 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Ponieważ różnica procentowa wyniosła w tym wypadku 170,93%, więc zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 – jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3% ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną. Natomiast jeżeli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

Organ drugiej instancji zauważył również, że pomiary działek w postępowaniu ewidencyjnym oraz ustalenia klas gleb na danej działce nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności. Na zgłoszonym do płatności obszarze nie wykorzystywano go rolniczo, działka nr [...] była zadrzewiona

i zakrzaczona.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego sposobu liczenia sankcji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, która odmawiała przyznania płatności ONW i nakładała sankcję w kwocie 5961,55 zł (powinno być: 1285,22 zł) została uchylona przez organ drugiej instancji wobec braku ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w stosunku do części działek wymienionych we wniosku.

W skardze do sądu administracyjnego S. K. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak podstaw prawnych do odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji, oraz bezpodstawne stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni zadeklarowanych do płatności. Ponadto podniósł, iż raport z kontroli przeprowadzonej dnia 10 grudnia 2013 r. otrzymał po 7 miesiącach od dnia kontroli i to tylko do wglądu. Zwracał się kilkakrotnie o przeprowadzenie wizytacji terenowej z jego udziałem celem prawidłowego określenia powierzchni kwalifikowalnej do płatności odnośnie działki nr [...] w miejscowości [...]. Wobec odmowy przeprowadzenia tego dowodu sam zwrócił się do geodety, który wykonał operat techniczny gruntów użytkowanych rolniczo i według tych pomiarów powierzchnią kwalifikowalną do dopłat jest obszar 8,50 ha a nie jak wskazuje organ 4,41 ha.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia w zakresie ustaleń faktycznych sprawy i dowodów, w oparciu o które dokonano tych ustaleń. Zatem istotnie narusza przepis art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest omówienia i oceny dowodów, na których oparto ustalenia faktyczne w sprawie. Zawiera błędy merytoryczne wskazując powierzchnię działki nr [...], uprawniającą do płatności raz 4,41 ha, w innym miejscu 4,23 ha. Te same błędy pojawiają się w kwotach nałożonych sankcji. Dodatkowo materiał dowodowy, zawarty w przedłożonych aktach administracyjnych, nie w pełni poddaje się kontroli Sądu.

Kluczowym problemem, który stanowi źródło sporu prawnego pomiędzy skarżącym a organami jest kwestia różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku o płatność na rok 2013, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli.

Zastrzeżenia dotyczą powierzchni zadeklarowanej do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – strefa nizinna I. Należy zauważyć, że ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności ulegały kilkukrotnej zmianie.

S. K. ubiegając się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w złożonym wniosku do powyższej płatności zadeklarował działkę rolną D o powierzchni 6,03 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], działkę rolną DA o pow. 3,18 położoną również na działce ewidencyjnej nr [...], działkę rolną E o pow. 2,38 ha położoną na tej samej działce ewidencyjnej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności względem powierzchni uprawnionej do płatności. Stwierdził, że powierzchnia działek rolnych wynosiła 4,76 ha. Wyliczył i nałożył sankcję w kwocie 1260,16 zł. Decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego – została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Przyczyny uchylenia tej decyzji są wyjaśnione w sposób nader niejasny. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do ustalenia faktycznej powierzchni działek rolnych D, DA, E. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) winno nastąpić w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Wydziału GiS Biura Kontroli na miejscu ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy.

W kolejnej decyzji o przyznaniu płatności (z [...] sierpnia 2014 r.) organ przyjął, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW jest mniejsza niż zadeklarowana. Kontrola administracyjna wniosku doprowadziła organ do konkluzji o konieczności dokonania pomniejszeń działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...]: działki rolnej D z pow. deklarowanej 6,03 ha na pow. 2,74 ha, działki rolnej nr DA z pow. deklarowanej 3,18 ha na pow. 1,52 ha i działki rolnej E z pow. deklarowanej 2,38 ha na pow. 0,15 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia rozbieżności między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynikły "z pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz na podstawie załączników graficznych na których rolnik obrysował przebieg granic poszczególnych działek rolnych". Nałożona została sankcja w kwocie 1285,22 zł. Również i tą decyzję uchylił organ drugiej instancji.

Trzecia z kolei decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ drugiej instancji podniósł, że maksymalną powierzchnię kwalifikowaną (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] wyznaczono na podstawie ortofotomapy wykonanej ze zdjęć z dnia 28 kwietnia 2012 r., z uwzględnieniem wyników wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2013 r. W trakcie tej wizytacji terenowej wykonano również pomiary siedmiu obszarów stanowiących maksymalną powierzchnię kwalifikowalną (PEG) i ustalono trzy obszary niekwalifikujące się do płatności ponieważ miały powierzchnię mniejszą niż minimalna powierzchnia działki rolnej tj. 0,10 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 7,36 ha. Z tego tytułu organ I instancji odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich

i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – strefa nizinna I na rok 2013 oraz nałożył sankcję o wartości stwierdzonej różnicy w ramach grupy tej grupy. Sankcja w tej grupie upraw wynosi 1317,44 zł .

Organ określając czynności wykonane przez pracowników Agencji jako weryfikację terenową nie wskazał, czy była to kontrola na miejscu. Odnosząc się do materiału dowodowego sprawy Sąd wskazuje na poważne wątpliwości jakie wzbudził sposób przeprowadzonej przez organ wizytacji terenowej. Procedura dotycząca przeprowadzanych przez organ kontroli uregulowana została u ustawie o płatnościach oraz rozporządzeniu nr 1122/2009.

W myśl art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.), czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy, osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) pobierania próbek do badań; 5) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (art. 31 ust. 8 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie i w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Jerzy Bieluk, Dorota Lobos-Kotowska, Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska, Komentarz do art. 30 ustawy; wersja elektr.). Art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich brzmi nieomal identycznie jak art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego więc komentarz do tego przepisu jest również aktualny dla tej normy prawnej.

W świetle powyżej przywołanych reguł przyznawania płatności trzeba stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

W przywołanym powyżej art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazano, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazując wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Nadto z art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a), przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy(b). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organ przeprowadzający kontrole za pomocą teledetekcji lub też fizycznej kontroli na miejscu nie ma obowiązku umożliwienia rolnikowi podpisania sprawozdania z przeprowadzonej kontroli, o ile kontrola ta nie wykaże nieprawidłowości. W sytuacji natomiast gdy kontrola na miejscu wykaże jakiekolwiek nieprawidłowości organ za każdym razem obowiązany jest umożliwić rolnikowi zapoznanie się z tym sprawozdaniem, jego podpisanie oraz powinien umożliwić mu ustosunkowanie się do dokonanych przez organ ustaleń, zanim ten wyciągnie z niej wnioski. Ponadto jak wynika z art. 31 ust. 8 ustawy w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych na k-53 znajduje się raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG działki referencyjnej nr [...], bez wskazania daty jej przeprowadzenia, jedynie z datą zatwierdzenia tj. 31 stycznia 2014 r. oraz wskazaniem powierzchni PEG zmierzonej w ramach działki referencyjnej - nr [...] – 2,56 ha. Z kolei na k-76 znajduje się raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG identyczny jak poprzedni za wyjątkiem wskazania powierzchni PEG zamierzonej w ramach działki referencyjnej nr [...] – 4,41 ha. Raporty sporządzone są przez dwie osoby. Nie można ustalić jakie uprawnienia do pomiarów w terenie i weryfikacji powierzchni PEG mają te osoby. Treść raportu jest krótka i enigmatyczna. Na odwrotnych stronach jednego i drugiego raportu znajdują się odręczne zapisy dotyczące pomiarów siedmiu obszarów stanowiących maksymalną powierzchnię kwalifikowalną (PEG) dla w/w działki. Nie wiadomo jednak kto je sporządził gdyż nie zostały podpisane. Organ w żaden sposób nie omawia tego dowodu. Nie zauważa, że tożsame raporty sporządzone w oparciu o te same fotografie 51-104 zawierają różne wyniki powierzchni kwalifikowalnej.

W ocenie sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ stosuje procedury kontrolne, w sposób odmienny od tego, w jaki zostały one uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach, w tym wspólnotowych. Oczywiście sąd nie podważa możliwości dokonywania wizytacji terenowych, o ile oczywiście zgodnie z wyjaśnieniami organu służą one wyłącznie weryfikacji poprawności danego fragmentu ortofotomapy, a nie weryfikacji poprawności złożonego przez rolnika wniosku oraz wykonane są poprawnie i czytelnie i poddają się weryfikacji.

W toku postępowania Biuro Kontroli na Miejscu, Wydział ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosowało trzy pisma (z 24 marca 2014 r., 3 czerwca 2014 r., 27 stycznia 2015r.) – informacje dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Z informacji wynika, że dokonano modyfikacji ustaleń w zakresie obszaru kwalifikującego się do płatności. W pierwszym piśmie z dnia 24 marca 2014 r. wskazano maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności dla działki nr [...] na 4,76 ha, w dwóch kolejnych wskazywano na powierzchnię 4,41 ha ustaloną w oparciu o ortofotomapę z dnia 28 kwietnia 2012 r. oraz na podstawie wyników z wizytacji terenowej.

Ponadto z urzędu Sądowi znane są ustalenia zawarte w uzasadnieniach decyzji zaskarżonych do WSA dotyczących płatności za rok 2010 (sprawa o sygn. akt III SA/Lu 1280/15) i za rok 2009 (sprawa o sygn. akt III SA/Lu 1278/15 i III SA/Lu 1279/15), w których przyjęto maksymalną powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla działki ewidencyjnej nr [...] na 6,73 ha. Powierzchnia ta jest w zasadzie podobna do tej jaką ustalili pracownicy Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w dniach 24-25 listopada 2014 r., tj. 6,83 ha jako obszar kwalifikowalny dla działki nr [...]. Kontrola na miejscu została więc przeprowadzona w niecały rok od domniemanej daty weryfikacji terenowej i zawiera odmienną powierzchnię od tej z grudnia 2013 r.

Przedstawiona analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz znanych Sądowi z urzędu wskazuje, że w sprawie kilkukrotnie dokonywano odmiennych ustaleń co do powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do płatności

i na podstawie tego dokonywano różnego wyliczenia sankcji

Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie płatności ONW), płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).

W myśl § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w wysokości:

1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I,

2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II,

3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami,

4) 320 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego

- stanowiących stawki podstawowe.

Z tego przepisu i dalszych regulacji, wskazujących na konieczność utrzymywania działek rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek wynika, że miarodajny dla ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności musi być stan obowiązujący w roku, w którym złożono wniosek.

Natomiast z analizy akt sprawy oraz treści skargi i skarżonych decyzji, można stwierdzić brak jednoznacznych i wiarygodnych dowodów stwierdzających, które spośród różnych wyników pomiarów powierzchni PEG dokonywanych przez organy są prawidłowe i zgodne z rzeczywiście użytkowaną rolniczo powierzchnią poszczególnych kwestionowanych działek rolnych. W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi co do tego, że organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż wskazane przez niego w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wielkości powierzchni działki kwestionowanej jako przedeklarowane, odpowiadają powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na rok 2013.

Organ drugiej instancji pomimo jednoznacznych zarzutów odwołania, ustosunkował się do nich bardzo enigmatycznie, nie dokonując merytorycznej ich oceny. Prawidłowo skarżący wskazywał na wyniki kontroli na miejscu która odbyła się na jesieni 2014 r. Wyniki zawarte w protokołach z kontroli na miejscu wskazują w zasadzie taką samą powierzchnię działki [...] jaką przyjęto do płatności na 2010 r. Przy braku bliższych danych dotyczących trwałości zakrzaczeń i zadrzewień na działce nr [...], nasuwają się wątpliwości co do prawidłowości pomiarów z weryfikacji terenowej, tym bardziej, że sam raport zawiera różne powierzchnie (PEG) przedmiotowej działki.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę w całości merytorycznie co do jej istoty. Jeżeli zgadza się z ustaleniami organu pierwszej instancji powinien wyraźnie to wskazać wraz z własnym szczegółowym uzasadnieniem, natomiast jeśli wykryte nieprawidłowości nie miały, zdaniem organu wpływu na wydana decyzję, to również winno być uzasadnione.

Nie jest trafna argumentacja organu odwołująca się do zmiany zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikającymi z treści ustawy o płatnościach w stosunku do zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Owszem, na mocy art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO i UPO niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone. W szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji

i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek respektowania reguł praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na rzeczowe odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Obowiązków tych nie dopełnił organ wydając zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w sprawie został wydane w oparciu o dane które nie poddają się weryfikacji Sądu, gdyż przedstawiony materiał dowodowy zawiera wzajemne sprzeczności. Ponadto uzasadnienie organu nie wyjaśnia kluczowej kwestii przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w wyniku kontroli, a także nie odnosi się do zmiennych ustaleń w tym zakresie w toku poszczególnych podejmowanych czynności kontrolnych.

Organ dopuścił się tym samym naruszenia podstawowych zasad postępowania dowodowego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ponadto sporządził uzasadnienie nie odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dotyczą bowiem kwestii kluczowych dla jej rozstrzygnięcia. Istnieje zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd nie prowadził postępowania dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego z uwagi na fakt, że zakres wniosków przekraczał uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, przewidziane art. 106 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.