Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2588/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 82/18 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Powiatu [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 82/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Powiatu [...] (dalej: skarżący, Powiat) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 23 listopada 2017 r. w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z 6 października 2016 r., wystawionych przez Wojewodę Lubuskiego (dalej: Wojewoda, wierzyciel), celem zaspokojenia zaległości Powiatu [...], ustalonych na mocy decyzji Wojewody z 7 maja 2013 r., utrzymanych w mocy decyzjami Ministra Finansów z 31 grudnia 2013 r.

Pismem z 24 stycznia 2017 r. Powiat [...] wystąpił, na podstawie art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), o zwolnienie z egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych. Powiat wskazał na szczególną uciążliwość tego środka egzekucyjnego, która uniemożliwi realizowanie ustawowych zadań Powiatu istotnych dla funkcjonowania społeczności lokalnej.

Postanowieniem z 30 stycznia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmówił zwolnienia wierzytelności z egzekucji, wskazując na brak innego majątku Powiatu, z którego możliwe byłoby zaspokojenie roszczeń wierzyciela.

W wyniku wniesionego zażalenia ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 18 kwietnia 2017 r. z uwagi na brak wnikliwego rozważenia w rozstrzygnięciu przesłanki ważnego interesu zobowiązanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z 14 czerwca 2017 r. orzekł o zwolnieniu z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w O., będących środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i odmowie zwolnienia z egzekucji w części dotyczącej pozostałych wierzytelności z tego rachunku oraz o zwolnieniu wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wycofane z obrotu prawnego postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 26 lipca 2017 r., nr 0801-IEE.711.133.2017.2 z uwagi na brak precyzyjnego wskazania przedmiotu sprawy.

W wyniku powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r. orzekł o zwolnieniu z egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z 6 października 2016 r. części wierzytelności z rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w O., będących środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i odmowie zwolnienia z egzekucji w części dotyczącej pozostałych wierzytelności z tego rachunku, oraz o zwolnieniu wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...].

Powiat [...] złożył zażalenie, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o zwolnieniu z egzekucji całości wierzytelności lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Powiat zarzucił brak wnikliwego rozpoznania stanu faktycznego sprawy, w kontekście istnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie w sprawie instytucji przewidzianej w art. 13 § 1 u.p.e.a. Ponadto zarzucono brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu okresu, na jaki dokonano zwolnienia części wierzytelności.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 23 sierpnia 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego wskazane we wniosku projekty i zadania wykonywane przez Powiat zgodnie z przepisami prawa i w celu poprawy funkcjonowania lokalnej społeczności, co prawda mają wpływ na ogólną sytuację finansową jednostki samorządowej, jednakże istniejące i planowane zadania są wynikiem realizowanych przez Powiat zadań i nie mają charakteru nadzwyczajności lub wyjątkowości. Organ podzielił wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji ocenę, że ww. okoliczności nie uzasadniają bezspornie stwierdzenia, że jednostka znajduje się w szczególnej sytuacji z uwagi na wykonywanie zadań ustawowo nałożonych na każdą tego rodzaju jednostkę samorządu terytorialnego. Sytuacja w jakiej znalazł się Powiat jest efektem prowadzenia niezgodnej z prawem gospodarki finansowej, tj. nie przekazywaniem należnych środków Skarbowi Państwa. Obowiązkiem Powiatu było terminowe dokonywanie zwrotu dochodów budżetowych z tytułu opłat eksploatacyjnych, a w sytuacji niewykonania tego obowiązku Powiat powinien liczyć się z koniecznością ich wyegzekwowania. Mając na uwadze przesłankę interesu publicznego odnoszącą się do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa organ zauważył, że w interesie publicznym nie leży uprzywilejowanie podmiotów, które nierzetelnie wywiązują się ze swoich zobowiązań. Ponadto w ocenie organu odwoławczego powoływanie się przez Powiat na konieczność obsługi zobowiązań kredytowych nie powinno następować kosztem nieregulowania należności publicznoprawnych. Zaciąganie zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, w tym kredytów i pożyczek jest decyzją każdego podatnika, a realizowanie ich spłaty nie stanowi o jego ważnym interesie.

Organ wskazał, że Powiat złożył wykaz składników majątku wskazujący nieruchomości oraz wierzytelności, które w jego ocenie będą najmniej uciążliwe dla zobowiązanego i jednocześnie pozwolą na zaspokojenie wierzyciela. Jednakże w zakresie egzekucji z nieruchomości egzekucja nie mogła zostać przeprowadzona z uwagi na niewpłacenie przez wierzyciela zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków związanych z tą egzekucją. W zakresie zaś wskazanych wierzytelności ustalono, że stanowią one m.in. wierzytelności egzekwowane przez komorników sądowych lub są zgłoszone w postępowaniach upadłościowych albo postępowania egzekucyjne prowadzone wobec tych podmiotów zostały umorzone ze względu na bezskuteczność egzekucji, a ponadto łączna kwota zadłużenia podmiotów zalegających z płatnościami na rzecz Powiatu może w zależności od efektywności egzekucji zmniejszyć wielkość zadłużenia na rzecz Wojewody, jednak nie wystarczy do zaspokojenia całej dochodzonej zaległości.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że całkowite odstąpienie od możliwości realizacji w sprawie egzekucji z wierzytelności z rachunków bankowych byłoby niecelowe i dokonane z pokrzywdzeniem interesu wierzyciela. Zasadna zatem była, odmowa zwolnienia pozostałej części wierzytelności z rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w O. W przypadku ewentualnego dokonania zajęcia wierzytelności z tego rachunku bankowego zajęciu nie będą podlegać zwolnione z egzekucji wierzytelności wpływające na ten rachunek, a zakres zwolnienia wskazany w zaskarżonym postanowieniu dotyczy całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Niezasadny zatem jest zarzut Powiatu w kwestii wskazania okresu, na jaki zwolnienie zostało dokonane.

W ocenie organu stosowanie dyspozycji art. 13 § 1 u.p.e.a., nie może prowadzić do pozbawienia wierzyciela możliwości realizacji dochodzonego obowiązku i zniweczenia celu prowadzenia egzekucji. Zobowiązany występując z żądaniem zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych powinien wskazać nie tylko argumenty przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, ale również wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji z innych składników majątku, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Organ II instancji podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że wskazywane we wniosku okoliczności dotyczą ważnego interesu zobowiązanego, jednak w kontekście sposobu powstania zaległości i zasad funkcjonowania zobowiązanego, kwoty objętej egzekucją z majątku Powiatu oraz jej skuteczności, a także interesu wierzyciela, nie uzasadniają wnioskowanego zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego w części określonej w postanowieniu organu I instancji.

W skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze Powiat [...] zarzucił niezbadanie i nieuwzględnienie ważnego interesu zobowiązanego oraz błędną wykładnię art. 13 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że jedynym celem postępowania egzekucyjnego jest zaspokojenie wierzyciela. W sprawie nie została nadto zbadana aktualna sytuacja finansowa Powiatu i organ skupił się jedynie na zdarzeniach przyszłych i okolicznościach powstania przedmiotowych zaległości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA wskazał, że Powiat nie wykazał, aby "jego ważny interes" przemawiał za zwolnieniem spod egzekucji wszystkich wierzytelności z rachunków bankowych wymienionych we wniosku z 24 stycznia 2017 roku. Nie wskazał także innych składników swojego majątku, z którego organ mógłby przeprowadzić egzekucję, w szczególności w przypadku uwzględnienia wniosku w szerszym zakresie, niż w zaskarżonym postanowieniu. Aby określony składnik majątku został zwolniony spod egzekucji zobowiązany powinien przedstawić nie tylko argumenty przemawiające za jego zwolnieniem, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych. Art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego, jak i wierzyciela, dlatego też nie może prowadzić do takich sytuacji, w których egzekucja okaże się bezskuteczna. Jak wynika z zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i dokumentów dołączonych do akt egzekucyjnych organ egzekucyjny poddał wnikliwej analizie stan sprawy. W szczególności organ egzekucyjny wskazał, że dotychczas egzekwując wierzytelności dokonał zajęcia ruchomości stanowiących własność zobowiązanego, których wartość została ustalona w toku postępowania egzekucyjnego przez biegłego na kwotę 43.800 zł. Jednocześnie organ odstąpił od zajęcia niektórych ruchomości zobowiązanego czy to z powodu złego stanu technicznego (dwa wózki podnośnikowe) oraz pojazdów użytkowanych przez Komendę Powiatową Państwowej Pożarnej w S., Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w S., Placówkę [...] w C. oraz pojazdów mechanicznych zwolnionych z egzekucji na podstawie art. 8 § 1a u.p.e.a., które zostały zakupione w ramach projektów z udziałem środków unijnych. Organ egzekucyjny przedstawił również w sposób wyczerpujący analizę możliwości prowadzenia egzekucji z wierzytelności jakie zobowiązanemu przysługują wobec osób trzecich, oceniając, że wysokość kwot jakie wierzyciel uzyska z tego sposobu prowadzenia egzekucji może kształtować się na poziomie około 140.000 zł miesięcznie. Skarżący nie kwestionował, ani też nie przedstawił dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia niż uczynił organ egzekucyjny. Należy podzielić stanowisko organu egzekucyjnego, że środki finansowe jakie organ może uzyskać z prowadzenia egzekucji z ruchomości dłużnika, jak i wierzytelności nie są wystarczające do zaspokojenia wierzyciela. Zaległości zobowiązanego wobec wierzyciela objętej tytułami wykonawczymi wymienionymi w sentencji zaskarżonego postanowienia wynoszą ponad 5.000.000 zł i nie są to jedynie zobowiązana ciążące na zobowiązanym. Zaległości zgłoszone do realizacji w drodze egzekucji administracyjnej przez Wojewodę Lubuskiego wynoszą bowiem ponad 25 000 000 zł. Nie może więc budzić wątpliwości, że spodziewane rezultaty przeprowadzenia egzekucji z wierzytelności i ruchomości zobowiązanego nie doprowadzą do zaspokojenia wierzyciela, w szczególności w okresie, który byłby do zaakceptowania. Tym samym zasadnie organ egzekucyjny uznał, że nie może w całości odstąpić od możliwości zastosowania w przyszłości środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, co mogłoby doprowadzić do pokrzywdzenia wierzyciela. Powiat nie wskazał, ani okoliczności przemawiających za zwolnieniem wierzytelności z rachunku bankowego, ani tego, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników jego majątku. Podzielić należy również stanowisko organu egzekucyjnego odnośnie realizacji przez zobowiązanego projektów i zadań wykonywanych zgodnie z obowiązującymi przepisami na rzecz lokalnej społeczności i konieczności realizacji zobowiązań z tytułu umów kredytowych. Planując wykonanie na rzecz społeczności określonych zadań związanych z infrastrukturą, szkolnictwem, pomocą do osób niepełnosprawnych i inne zobowiązany powinien uwzględnić posiadane możliwości, na które mają również wpływ zobowiązania publicznoprawne, zobowiązania wobec innych podmiotów.

Powiat [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie właściwej subsumpcji w wyniku wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po stronie Powiatu [...] nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, warunkujący konieczność zwolnienia z egzekucji całości określonego przez zobowiązanego składnika majątku w postaci wszystkich wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku Spółdzielczym w O., podczas gdy zarówno aktualna, jak i występująca - w dacie orzekania przez organ II instancji - sytuacja majątkowa Powiatu, zaświadcza o zaistnieniu przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego", albowiem zajęcie wskazanego rachunku bankowego, będącego jedynym rachunkiem wydatków zobowiązanego, wywoła znaczną szkodę oraz spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki, a nadto skutkować będzie zupełnym paraliżem całej społeczności lokalnej, co uzasadnia postawioną przez skarżącego tezę, iż zastosowanie wnioskowanego zwolnienia egzekucyjnego jest zasadne, jak i społecznie pożądane;

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku poprzez jego niezastosowanie, w wyniku przyjęcia, iż zobowiązany nie wskazał także innych składników swojego majątku, z których organ mógłby przeprowadzić egzekucję, podczas gdy skarżący wskazał wszelkie inne składniki majątkowe, z których egzekucja może być skutecznie prowadzona, co doprowadzi do uzyskania - przez organ egzekucyjny - . egzekwowanych należności w całości;

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, poprzez jego niezastosowanie w wyniku stwierdzenia, iż przeprowadzenie egzekucji z zajętych wierzytelności i ruchomości zobowiązanego nie doprowadzi do zaspokojenia wierzyciela "w szczególności w okresie, który byłby do zaakceptowania", podczas gdy o niezasadności zastosowania wnioskowanej przez zobowiązanego instytucji, mówić można jedynie w przypadku ustalenia, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne - na skutek zastosowanego zwolnienia - okaże się bezskuteczne, a nie przewlekłe nie doprowadzi do szybkiego wykonania obowiązku;

4) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż środki majątkowe jakie organ może uzyskać z prowadzenia egzekucji z ruchomości, jak i wierzytelności zobowiązanego nie są wystarczające do zaspokojenia wierzyciela, przy czym koniecznym jest wykazanie, iż egzekucja stanie się bezskuteczna, a nie przewlekła, przeciągnięta w czasie, przy jednoczesnej dostępności innych składników majątkowych przedstawionych do zajęcia przez zobowiązanego, z których wierzyciel może się zaspokoić;

5) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), mające istotny wpływ na treść wydanego wyroku, poprzez wykroczenie poza granicę rozpoznawanej sprawy w wyniku przyjęcia, iż zaległości zgłoszone do realizacji na drodze egzekucji administracyjnej przez wierzyciela wynoszą ponad 25 000 000 zł, podczas gdy zaległości zobowiązanego objęte rozpoznawaną sprawą nie przedstawiają takiej wartości;

6) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych na łamach skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konieczność odniesienia się do wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych (zgłoszonych) przez skarżącego względem kwestionowanego aktu administracyjnego, czego Sądu I instancji nie dokonał, a co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego;

7) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 163 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność, w tym i odpowiedzialność finansową, a niezwolnienie składnika majątku Powiatu [...] w postaci wszystkich wierzytelności z jedynego rachunku bankowego wydatków spowoduje – w istocie - prawie całkowitą niemożliwość realizacji przez skarżącego kasacyjnie jakichkolwiek zadań publicznych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Biorąc pod uwagę treść skargi kasacyjnej należy wskazać, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 8 maja 2014 r., I GSK 1005/12; z 2 września 2014 r., II OSK 435/13; z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 19 listopada 2014 r., I FSK 1367/13; z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13).

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w niej zarzutów, najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd w pierwszej kolejności to ten zarzut został objęty oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wtedy, gdyby wydane orzeczenie nie poddawało się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu lub w przedstawieniu przyjętego do tego celu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje się bowiem tak dalece wadliwe uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przypadku niniejszego orzeczenia WSA.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu był wniosek, w którym skarżący Powiat- posiadający niespornie status zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym - domagał się zastosowania wobec niego art. 13 § 1 u.p.e.a. Regulacja ta stanowi, że organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części, określone składniki majątkowe zobowiązanego. Zobowiązany wniósł o zwolnienie z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w O.

Zasadą jest, że na gruncie art. 13 § 1 u.p.e.a. zobowiązany musi określić składnik, który miałby zostać objęty zwolnieniem i wykazać, na czym polega jego interes w uzyskaniu zwolnienia oraz z jakich powodów należy uznać go za ważny. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest w tym względzie zobowiązany do należytego wyjaśnienia sprawy, jeśli wniosek i jego uzasadnienie są niewystarczające do rozstrzygnięcia (nie dość szczegółowe i wykazane). Ważny interes zobowiązanego nie może abstrahować od konkretnej sytuacji finansowej zobowiązanego co oznacza, że organ winien te okoliczności należycie zweryfikować przed podjęciem rozstrzygnięcia. Stanowią one nie tylko podstawę oceny istnienia przesłanki zwolnienia składnika majątkowego z egzekucji, ale też dają podstawę do ważenia interesu zobowiązanego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. II FSK 789/08 podniósł, że "przesłanka ważnego interesu zobowiązanego" jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. O istnieniu "ważnego interesu" po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria (tak też w sprawach sygn.: II FSK 489/10, I SA/Gd 189/13). Przy czym pojęcia ważnego interesu zobowiązanego nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Przy ocenie tej przesłanki należy też uwzględnić zachowanie samej strony. Korzystając z kompetencji o charakterze uznaniowym (jak ma to miejsce w wypadku stosowania instytucji z art. 13 § 1 u.p.e.a.), organy muszą mieć na uwadze nie tylko ważny interes zobowiązanego, ale także interes społeczny, co w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie ma szczególne znaczenie z uwagi na obowiązki jakie realizuje i finansuje zobowiązany Powiat w interesie publicznym. Rozważana regulacja prawna nie może być w praktyce traktowana jako odejście od zasady celowości postępowania egzekucyjnego i obowiązku organu egzekucyjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej w okolicznościach uchylania się zobowiązanego od dobrowolnego wykonania ciążących na nim obowiązków. Jakkolwiek w niniejszej sprawie Sąd I instancji zwrócił na to uwagę, to jednak równocześnie - całkowicie świadomie, o czym świadczy lektura uzasadnienia - pominął fakt, że strona skarżąca kasacyjnie dysponuje składnikiem majątkowym w postaci nieruchomości, z której organ zaniechał prowadzenia egzekucji, ponadto posiada inne składniki majątkowe, które generują przychody miesięczne w wysokości około 140 000 zł. Postępowanie egzekucyjne polega wprawdzie na wyborze kolejno takich składników majątkowych, z których wierzyciel najszybciej uzyska zaspokojenie, jednak w opisywanej sytuacji nie może to prowadzić do zaniechań, które mogą prowadzić do nieskuteczności egzekucji. Rację ma przy tym skarżący Powiat, że o bezskuteczności egzekucji nie świadczy długość jej prowadzenia. Zastanawiające przy tym jest również i to, że organ egzekucyjny, zaniechał prowadzenia czynności egzekucyjnych z nieruchomości oraz z innych wierzytelności, z których miesięcznie może uzyskać około 140.000 zł, odmawiając równocześnie zwolnienia tego składnika majątkowego, który zapewnia realizację zadań publicznych Powiatu.

Jak już wskazano powyżej, instytucja zwolnienia z egzekucji działa na zasadzie rozstrzygania w oparciu o uznanie administracyjne. Nie oznacza to jednak dowolności w działaniu organu. Kontroli sądu podlega to, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodnie z podstawowymi regułami postępowania, a w szczególności czy wydano je w oparciu o należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd nie przedstawił jednakże w tym zakresie rzetelnej i pogłębionej analizy wykazującej na trafność sformułowanej tezy tak o bezskuteczności egzekucji jak i o przesłance ważnego interesu zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że model sporządzonego uzasadnienia, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, w odniesieniu do zagadnień prawnych ważnego interesu zobowiązanego oraz bezskuteczności egzekucji. Brak jest czytelnego i jednoznacznie merytorycznego stanowiska co do prowadzonego przez organy postępowania. Za takowe nie można uznać przywołania treści właściwych przepisów k.p.a.

W realiach ukształtowanej sprawy, lektura zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że nawet jeśli Sąd I instancji przeprowadził kompleksową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia przedstawionych przez organ analiz i w konsekwencji poczynionych przez niego finalnych ocen, to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione.

Taki stan rzeczy sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać analizie wszystkich kwestii poruszonych w ramach skargi kasacyjnej. Nie znając bowiem stanowiska WSA w danej sprawie niepodobna ocenić, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08). Rozstrzygnięcie tych problemów przez Naczelny Sąd Administracyjny - w sytuacji, gdy uwzględniono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący ich pominięcia w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest niedopuszczalne także z uwagi na dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Sąd wyższej instancji nie powinien wszak odnosić się do kwestii, w stosunku do których Sąd I instancji nie zajął stanowiska, mimo że miał taki obowiązek.

Kwestie te rozważy zatem WSA podczas ponownego rozpoznania sprawy, dając swojemu stanowisku należyty wyraz w uzasadnieniu, o ile będzie ono sporządzone. Stanowisko to musi odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do racji podnoszonych przez strony sporu, dokonując wyczerpującej i umotywowanej oceny ich wartości argumentacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej powody przesądzają o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.