Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1269/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 17a,  art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 i 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Joanna Skiba Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę M., z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb N., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą NR [..].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] S.A. w W. (dalej jako [...] S.A.) zwróciły się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego o wydanie w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) – dalej jako u.g.n., decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej N., obręb N., oznaczonego w ewidencji gruntów m.in. jako działka nr [...]. We wniosku o uwłaszczenie [...] S.A. oświadczyło, iż nie zachowały się dokumenty, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) – dalej jako Rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych), wobec czego przedłożyło do akt sprawy oświadczenie, iż przedmiotowa działka znajdowała się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.

Powołując się na treść przepisu art. 17 a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. nr 32, poz. 191) – dalej jako p.w.s.t) Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Organ ustalił wcześniej, że

w prowadzonej przez niego bazie skomunalizowanych nieruchomości w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie była dotychczas wydana decyzja komunalizacyjna. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., zawieszono z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę dla komunalizacji stanowi przepis art. 5 ust. 1 p.w.s. t. Organ pierwszej instancji ustalił, że od momentu założenia w 1978 r. rejestru gruntów dla obrębu [...], również w dacie 27 maja 1990 r., co do działki nr [...] ujawniona była własność Skarbu Państwa, we władaniu [...] Dyrekcji [...] w K. (por. zaświadczenie Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]). W dniu 11 maja 2010 r. w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. dla tej działki założono księgę wieczystą [...], gdzie w dziale II jako właściciela nieruchomości wpisano Skarb Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] lutego 2010 r. stwierdzającego, iż Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 13 października 1979 r. prawo własności działki nr [...] położonej w N. Wojewoda [...] ustalił również na podstawie odpisu księgi wieczystej nr NS1 [...] oraz opracowania do celów prawnych sporządzonego przez geodetę uprawnionego L. G., że nie zachowały się dokumenty archiwalne, w których ujawnione były parcele, które weszły w skład działki nr [...], obręb N. Wyjaśnił, że w praktyce nadal funkcjonują w obrocie nieruchomości, które nie mają założonej księgi wieczystej. Stan taki w szczególności dotyczył na początku lat 90 ubiegłego wieku nieruchomości Skarbu Państwa położonych na terenach kolejowych. Organ wskazał jednakże, że brak urządzonej księgi wieczystej w dacie 27 maja 1990 r., nie uniemożliwia ustalenia stanu prawnego mienia ogólnonarodowego (państwowego), gdyż ustalenie stanu prawnego danej nieruchomości w konkretnej dacie jest możliwe na podstawie analizy dokumentów stanowiących dowód nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży lub zamiany sporządzonej w formie aktu notarialnego), na podstawie decyzji administracyjnej (orzeczenia bądź decyzji o wywłaszczeniu, decyzji o przejęciu w przymusowy zarząd państwowy) lub orzeczenia sądu powszechnego (stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie). Dopuszczalne jest także nabycie z mocy samego prawa - ex lege (art. 208 traktatu z dnia 10 września 1919 r. między mocarstwami sprzymierzonymi i stowarzyszonymi z Austrią podpisanego w St - Germain en Laye - Dz.U. Rp z 1925 r. Nr 17), co potwierdził w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN Sąd Najwyższy, jednakże w takiej sytuacji konieczne jest zbadanie dawnych rejestrów katastralnych, z których wynika kto władał gruntami w momencie ich przejęcia z mocy prawa. W ocenie organu z samej treści założonej księgi wieczystej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie 11 maja 2010 r., można ustalić stan prawny nieruchomości ujawnionej w tej księdze, w dacie 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] uznał, że skoro sąd wieczystoksięgowy dał wiarę dokumentowi w postaci odpisu wyroku sądu ustalającego nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości z dniem 13 października 1979 r. i ujawnił na podstawie tego dokumentu w dziale II księgi wieczystej Skarb Państwa, to należy przyjąć, że między okresem wyznaczonym dwiema datami: 13 października 1979 r. (nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie) i 11 maja 2010 r. (chwilą ujawnienia i zapisania księgi wieczystej), działka nr [...] wskazana zarówno w orzeczeniu o zasiedzeniu jak i w księdze wieczystej, była własnością tylko i wyłącznie Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie podlegające komunalizacji z mocy prawa obejmowało działkę nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa i jej oznaczenie było tożsame

z oznaczeniem aktualnie obowiązującym w operacie ewidencji gruntów. Wojewoda [...] zauważył również, że w toku postępowania uwłaszczeniowego ustalono, iż brak jest dokumentów potwierdzających istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa [...] w W. do przedmiotowego gruntu. W szczególności organ wskazał na treść nadesłanych do akt sprawy pism Urzędu M. z [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]), pisma Starostwa Powiatowego w N. z [...] października 2010 r. (znak: [...]) oraz pisma [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami z dnia 12 października 2010 r. (znak: [...]). Wojewoda [...] przyznał, że choć Starostwo Powiatowe w N. przedłożyło do akt sprawy decyzje Naczelnika Miasta N. z dnia [...] sierpnia 1986 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie gruntu objętego pozycją rejestrową nr [...], w której była działka nr [...], to jednak przyjął linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, iż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd nieruchomością nie wyłącza nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy p.w.s.t. Organ zauważył, że grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia o zasiedzeniu stwierdzającego nabycie prawa własności z dniem 13 października 1979 r. Przed tą datą zgodnie z art.

6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), majątek oddany [...], w myśl art. 4 tego rozporządzenia w użytkowanie i zarząd lub na własność tego przedsiębiorstwa, został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, przy czym, podlegał on inwentaryzacji i oszacowaniu. Wojewoda [...] wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko zgodnie, z którym nie można wywodzić prawa zarządu [...] do konkretnej nieruchomości z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa, gdyż przepisy te mają charakter ogólnych aktów normatywnych i mogą jedynie stanowić podstawę do ustalania przez właściwe organy prawnorzeczowych tytułów do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników mienia ogólnonarodowego w drodze aktów zindywidualizowanych. Wojewoda [...] ustalił również, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], co wskazuje na to, że przedmiotem, do którego należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Stwierdzenie to jest zgodne z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd. Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że opisany wyżej stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. i z mocy prawa stała się własnością Gminy M.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę M., z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow.[...] ha, objętej księgą wieczystą NR [...].

Od powyższej decyzji [...] S.A. wniosły odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej domagając się jej uchylenia.

W toku postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że zgodnie

z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo - odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99). Według art. 38 ust. 2 tej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 roku. Tymczasem w ocenie organu drugiej instancji skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, choć ta indywidualizacja jest niezbędna do oceny tytułu prawnorzeczowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz.97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco. Ponadto takie stanowisko Sądu jest w pełni aktualne także w stosunku do treści § 4 ust 1,2,3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a także § 2 ust 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 roku. Skoro więc skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 p.w.s.t. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku, art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 roku. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Organ odwoławczy wskazał, że w Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji

z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie w/w przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie [...], tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała również, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe [...] takiego tytułu nie tworzą. Również nie tworzą takiego ograniczonego prawa rzeczowego po stronie [...] żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Natomiast faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Komisja podkreśliła, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, decyzją o ustaleniu opłat. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez [...]. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo [...] do określonego gruntu. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo - odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Skarżący nie legitymuje się żadnym z tych dokumentów, a jedynie powołuje się na decyzję wywłaszczeniową. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że przyjmuje się w nim, iż [...] nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 roku prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że w rozpoznawanej sprawie komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stroną, że dla prawidłowej oceny prawnej przedmiotowego zagadnienia powinien mieć zastosowanie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 roku I OSK 1401/09.

Reasumując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do działki nr [...], to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 p.w.s.t. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku.

W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę M., z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb N., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą NR [...].

Na powyższą decyzję [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (DZ. U. z 1948 r., nr 43, poz. 321), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na [...] jest inwentaryzacja i wycena mienia, a nie okoliczność jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

- art. 5 ust. 1 pkt. 1 p.w.s.t. w związku z art. 6 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- art. 6 ustawy z dnia 29 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie p.w.s.t., polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co

w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacja mienia, polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t. polegające na niezastosowaniu

i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego,

- błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1995 nr 95 poz. 474), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest

9 grudnia 1989 r.)";

- błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez [...] prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał. Przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to:

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o [....] linie kolejowe były

w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty - pozostawały w dyspozycji "[...] w dniu wejścia w życie ustawy o [...] oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g. i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do [...] na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o [...] ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego

z ustawą wymogu legitymowania się przez [...] zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu

w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która

w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania.

- art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez [...] tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie podstawowy błąd organu wynika z błędnego zastosowania wykładni przepisu art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż zamiast traktowania obu przepisów jako odrębnych norm prawnych, uznaje je jako jedną. Skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie, że z jednej strony wskazują, iż dla komunalizacji konieczny jest tytuł prawnorzeczowy do zindywidualizowaniej geodezyjnie nieruchomości po stronie [...] S.A. z drugiej jednak strony nie zbadały one jaki zindywidualizowany tytuł do działki geodezyjnie miał terenowy organ administracji państwowej. Skarżący uważa również, że argumentacja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarta w zaskarżonej decyzji jest niespójna. Skarżący zakwestionował również stanowisko organu, iż Traktat Wersalski nie zdołał wywrzeć skutków prawnych w postaci istnienia po stronie [...] prawa rzeczowego. [...] S.A. w W. podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 roku (od podpisania Traktatu Wersalskiego) i nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej. Skarżący uważa również, że nie jest prawdą, iż jedynie tytuł prawny po stronie [...] mógłby wyłączać komunalizację. [...] S.A. W. zakwestionowały również stanowisko organów, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Istnieje bowiem wiele przykładów tytułów prawno – rzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami, w wielu miejscach w Polsce tytuł prawno – rzeczowy wynikał ze Zwodu Zakonów i specyficznych uprawnień w nim przewidzianych, ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, prawa wodnego i szeregu rozmaitych innych ustaw. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 20120 roku, sygn. akt I OSK 1401/09.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ) (dalej jako p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r.,

w podanym wyżej zakresie nie potwierdziła, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji komunalizacyjnych organu pierwszej i drugiej instancji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. Ten akt prawny jakkolwiek stosowany przy uwzględnieniu innych ustaw i przepisów, miał zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek komunalizacji. W myśl art. 5 ust. 1 p.w.s.t., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się

w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd zgodnie, z którym użyte w przepisie art. 5 ust.

1 p.w.s.t. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt

I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). Dlatego też, w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy, faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust.

1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Wskazać również należy, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tym samym prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był - według ustawy - terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie p.w.s.t., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że skarżącemu nie przysługiwało

w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. Wojewoda [...]

i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa potwierdzili, że [...] nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości lub jakimkolwiek, indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W nadesłanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 12 października 2010 r., nr [...] skarżąca potwierdziła, że nie odnalazła dokumentów potwierdzających prawo zarządu do działki podlegającej komunalizacji. Również kwerenda przeprowadzona w Starostwie Powiatowym (vide pismo z dnia 20 października 2010 r., nr [...] ) nie potwierdziły, aby [...] przysługiwało prawo zarządu do opisanych wyżej działek.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko, które ukształtowało się

w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Jedynie zatem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m. in.

w wyrokach: z 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje – wbrew stanowisku skarżącego - prawa zarządu. Ponadto rozstrzygający w niniejszej sprawie skład Sądu w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Skoro więc po stronie [...] brak było tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości to fakt ten oznacza, że nieruchomość należała wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 p.w.s.t. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd pragnie podkreślić, że w tak ustalonym stanie prawnym rzeczy zostały spełnione wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia

z mocy prawa. Tym samym zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 5 ust. 1 p.w.s.t., poprzez wadliwe uznanie, że działka nr [....] z jednostki ewidencyjnej N., należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony. Błędny jest również zarzut skarżącego mówiący, iż prawo zarządu przysługiwało skarżącemu na podstawie Rozporządzenia Prezydenta RP

z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym przywoływane w skardze, jak ww. Rozporządzenie nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez organy przy rozstrzyganiu sprawy ww. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia. Choć przepisy rozporządzenia

z 1926 r. przewidywały, że przedsiębiorstwo "[...]" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze) a cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "[...]" w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w ust. 3 art. 6 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu [...] jednak nie przedłożyło. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że prawo zarządu kreuje po jego stronie przepis art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego z tego przepisu nie wynika, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione,

a orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, za odosobnione. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w tym orzeczeniu poglądu.

Za chybiony należy również uznać zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. Wskazać należy, że stosownie tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem [...] nie należy do kręgu wymienionych

w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych

i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało ujęte. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 p.w.s.t, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Zaś sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa. Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) Sąd zauważa, że przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34 a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r.

w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu ich w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia

z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 p.w.s.t, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia

istnienia zarządu [...] przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego [...], nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...] nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia wskazują na to, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa i Wojewoda [...] poprawnie rozpatrzyli całokształt materiału dowodowego i dokonali oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, przy zachowaniu reguł wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uzasadniły stanowisko wyrażone w wydanych rozstrzygnięciach w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.