Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3034/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia [..] kwotę 254 (dwieście pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/13, na skutek skargi Stowarzyszenia [..], zobowiązał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (powoływany dalej jako "Dyrektor ZIKiT") do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2013 r., stwierdzając, że bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył jednocześnie organowi grzywnę w wysokości 2000 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie "Obywatel na Straży" pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. wystąpiło do Dyrektora ZIKiT w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej, tj. podanie ile zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy B i nie zwalniających z opłat za parkowanie zostało wydanych w 2012 r.

Dyrektor ZIKiT w Krakowie, pismem z dnia 13 lutego 2013 r., poinformował wnioskodawcę, że nie pozostaje dysponentem żądanej informacji.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżące Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek.

Stowarzyszenie [..] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność. W skardze zarzuciło organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), domagało się zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z pisma Dyrektora ZIKiT z dnia 7 lutego 2012 r. wynika, iż zezwolenie na wjazd do strefy "B" wydawane jest na wniosek. W piśmie z dnia 8 marca 2012 r. wyjaśniono dodatkowo, że wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie zezwolenia na wjazd do strefy "B" ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy w dzienniku podawczym ZIKiT oraz wprowadzenie jej do systemu elektronicznej ewidencji pism, jednostka ewidencjonuje wpływające wnioski, a weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Odbiór zezwoleń przez podmioty uprawnione kwitowany jest podpisem na uprzednio złożonym wniosku. Powyższe dowodzi, że organ posiada żądaną przez stronę informację.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZIKiT w Krakowie wniósł o jej oddalenie i wskazał, że poinformował skarżącego, iż nie jest dysponentem żądanej informacji. Brak zobowiązania do udzielenia informacji publicznej organ wywiódł z treści art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził również, że zdecydowana większość zezwoleń na wjazd do strefy B wydawana jest okazjonalnie, na jednorazowy przejazd lub w związku z określonym przedsięwzięciem, np. ze ślubem. Tym samym wydanie zezwolenia dokonywane jest niezwłocznie, na ustny i uzasadniony (poprzez okazanie stosownego dokumentu) wniosek zainteresowanego, który z reguły w dniu konieczności wjazdu do strefy B orientuje się o tym, że należy uzyskać zezwolenie. Organ zaznaczył ponadto, że wydanie zezwolenia stanowi czynność materialnotechniczną, której nie obejmują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", a tym samym wyrażona w art. 14 § 1 k.p.a. zasada pisemności nie znajduje zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/13 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd przykładowo podał, że informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot wykonujący zadania publiczne, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również to, w jaki sposób informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się bezpośrednio do tego podmiotu.

Sąd wskazał, że żądanie udzielenia informacji dotyczącej tego, ile zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy B i nie zwalniających z opłat za parkowanie organ wydał w 2012 r., z całą pewnością ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) kompetencja do ustalenia stref płatnego parkowania należy do rady miasta (rady gminy), zaś stosowna uchwała w tym przedmiocie podejmowana jest na wniosek prezydenta miasta (wójta, burmistrza), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Zarządzanie drogami publicznymi, w tym ustanawianie stref płatnego parkowania, należy do realizacji zadań publicznych i ma wymiar majątkowy, albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy. Z regulaminu organizacyjnego ZIKiT (dostępnego w Internecie, a więc powszechnie znanego) wynika, że zastępcy dyrektora do spraw inwestycji podlega bezpośrednio Biuro Strefy Płatnego Parkowania. Do zadań tego Biura należy m.in. rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów, czy dokumenty dotyczące niewpłaconych opłat. Dyrektor ZIKiT więc, jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną, powinien posiadać informację publiczną żądaną przez skarżącego. Co więcej, z pisma z dnia 8 marca 2012 r. (dopuszczonego przez Sąd jako dowód w sprawie) wynika, iż wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie przedmiotowego zezwolenia ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy w dzienniku podawczym oraz wprowadzane do systemu elektronicznej ewidencji pism. Zatem weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Tym samym za niewiarygodne Sąd uznał twierdzenia organu o tym, że nie jest prowadzony żaden system ewidencjonowania wydanych zezwoleń. Do oceny organu należy jedynie, czy udostępnienie takiej informacji powinno być objęte ograniczeniem stosownie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał również, że we wcześniejszych wyrokach dotyczących podobnych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ZIKiT w Krakowie posiada urządzenia ewidencyjne pozwalające na udzielenie informacji publicznej w tym zakresie.

Sąd podał ponadto, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, a żaden przepis ustawy nie nakłada na podmiot zobowiązany konieczności nadawania tej czynności szczególnej formy. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. Brak konkretnej odpowiedzi stanowiącej udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektora ZIKiT w Krakowie.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 września 2013 r. wniósł Dyrektor ZIKiT w Krakowie, reprezentowany przez r.pr. M.M., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na przyjęciu przez Sąd istnienia okoliczności wskazujących na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ informował o braku posiadania takich informacji, a w konsekwencji tego naruszenia, uznanie przez Sąd, że organ posiadał wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był zobowiązany do ich udostępnienia;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za czynność materialnotechniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, a w szczególności powodów, dla których Sąd wywiódł z faktu, iż wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie zezwolenia są ewidencjonowane poprzez nadanie im na dzienniku podawczym numeru sprawy oraz wprowadzane do systemu ewidencji elektronicznej pism, skutkować miało po stronie organu stanem bezczynności;

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

d) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice orzekania, w wyniku określenia w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sposobu rozpatrzenia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przy uwzględnieniu skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd nie może przesądzać o treści wydanego aktu lub podjętej czynności;

e) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie istniał stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a także poprzez uznanie, iż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może wynikać z okoliczności zaistniałych w innych sprawach tej samej osoby;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada;

b) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie do takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony, pominął okoliczność, że pismem z dnia 13 lutego 2013 r. organ zrealizował obowiązek informacyjny w zakresie wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. wskazując, że żądaną informacją w określonym zakresie nie dysponuje, gdyż zezwolenia wydawane są okazjonalnie, na jednorazowy przejazd lub w związku z określonym przedsięwzięciem, a ich ewidencja lub jakikolwiek inny spis nie jest prowadzony. Sąd natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny przesądził o sposobie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyprowadzone przez Sąd wnioski w zakresie powinności dysponowania informacją, stanowią w istocie przypuszczenia i są zupełnie dowolne, czym naruszono art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że powołane przez Sąd argumenty dowodzą jedynie, że organ posiada program ewidencjonujący wpływającą do niego pocztę, którą są między innymi wnioski o wydanie zezwolenia. Organ podkreślił jednak, że numer sprawy nadany przez zintegrowany system zarządzania informacją nie jest umieszczany na wydrukowanym zezwoleniu, a co za tym idzie, nie stanowi on jakiejkolwiek podstawy do ustalenia liczby wydanych zezwoleń. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Wniosek z dnia 21 stycznia 2013 r. dotyczył przekazania określonych dokumentów i informacji z nich wynikających. Organ poinformował jednak skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, natomiast udostępnieniu podlega tylko taka informacja, którą organ dysponuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. nie zachodzą, zatem należało odnieść się do podstaw kasacji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ze względu na to, że skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że z jego treści wynika, iż sąd administracyjny pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz w sprawach - jak w niniejszej sprawie - ze skarg na bezczynność organów administracyjnych orzeka (co jest wyjątkiem), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/). Innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli działalności organu administracji publicznej, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach bądź też z uwzględnieniem dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 - 5 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył tak sformułowany obowiązek. Sąd wyprowadził ocenę prawną na podstawie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, a mianowicie wniosku strony z dnia 21 stycznia 2013 r., pisma ZIKiT z dnia 13 lutego 2013 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek, wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2013 r., a także z - dopuszczonych jako dowód z dokumentów - pism z dnia 7 lutego 2012 r., 17 października 2012 r. i 8 marca 2012 r. na okoliczność odpowiednio, że zezwolenie na wjazd do strefy B wydawane jest na wniosek, pisemnej formy wniosków o zezwolenie na wjazd i ewidencjonowania składanych wniosków. Zadania i kompetencje Dyrektora ZIKiT Sąd wywiódł prawidłowo z obowiązujących aktów prawnych i aktów kierownictwa wewnętrznego powszechnie dostępnych.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem działania organu administracyjnego formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy (wyrok NSA z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2570).

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej z perspektywy przedstawionych argumentów nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek spośród wymienionych powyżej sytuacji, albo sytuacja im podobna, która mogłaby być w pełni zasadnie kwalifikowana, jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym wywiódł prawidłowo z kompetencji organu określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz w regulaminie organizacyjnym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu powszechnie dostępnym.

W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. Przepisy art. 149 P.p.s.a. zawierają normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia czynności albo wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Zarzucając naruszenie art. 149 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że w ramach skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy, tj. nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści. Podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie co do zasady, wskazać należy, że nie można zgodzić się jednakże, że wskazany przepis został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W żaden sposób nie wskazano w zaskarżonym wyroku sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wręcz przeciwnie zastosowano formułę wynikającą z treści art. 149 P.p.s.a. Stanowisko Sądu, że organ powinien posiadać określone informacje, zostało wywiedzione z zadań i kompetencji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie stosownych aktów prawnych. Sąd przesądził zatem o obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż do tego został powołany, nie zaś o sposobie realizacji tego obowiązku.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim z ich sformułowania wynika, że skarżący kasacyjnie zamierza podważyć przyjęty przez Sąd stan faktyczny co do braku przesłanek do uznania, iż organ był bezczynny. We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna przebiegać w ten sposób, iż zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie organ będący w faktycznym posiadaniu żądanej informacji publicznej, bez względu na jego zakres właściwości rzeczowej. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Wspomnianego uregulowania nie można rozumieć tak, jak to przyjmuje skarżący kasacyjnie, że zobowiązany jest tylko podmiot, który faktycznie posiada informację, a zatem nie jest zobowiązany taki, który jej z jakichkolwiek względów nie posiada (mimo że mógłby, albo powinien ją posiadać). W myśl bowiem tej regulacji zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), niezależnie od swojej właściwości do załatwienia konkretnej sprawy. Należy więc uznać, iż zobowiązanym jest każdy podmiot, który posiada informację publiczną (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Z kolei skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

1) wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2) adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

3) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania.

W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor ZIKiT poinformował go, że nie jest dysponentem żądanej informacji. Stanowisko to prowadzi do wniosku, że osoba na której wniosek udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi jest faktycznie pozbawiona ochrony prawnej. Samo udzielenie odpowiedzi usuwa bowiem - jak twierdzi organ - stan bezczynności, natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlega jakiejkolwiek ocenie. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 i z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 257/12).

W konsekwencji należy uznać, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność, skoro w zakresie kompetencji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jako wyodrębnionej jednostki budżetowej pełniącej funkcję zarządu dróg publicznych, pozostaje zarządzanie strefą płatnego parkowania. Sąd trafnie zwrócił uwagę na zadania Zarządu w ramach wskazanych kompetencji, które zostały określone w aktach prawnych wydawanych przez Radę Miasta Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa. W świetle przywołanych w wyroku regulacji prawnych nie ma wątpliwości, że informacje żądane we wniosku pozostają w związku z kompetencjami Zarządu. Ponadto z pism Dyrektora ZIKiT - dopuszczonych jako dowody uzupełniające w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. - wynika, że zezwolenie na wjazd do strefy "B" wydawane jest na wniosek, które są ewidencjonowane i wprowadzane do systemu elektronicznej ewidencji pism, a weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie numeru sprawy, a także, że odbiór zezwoleń kwitowany jest podpisem. Z pismami tymi korespondują informacje zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2012 r., które zostało złożone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 czerwca 2014 r., wskazujące na liczbę wydanych zezwoleń UMK w latach 2010 – 2012 i wyjaśniające powód braku możliwości podania szczegółowych informacji co do wszystkich wydanych zezwoleń przez ZIKiT. Powyższe wskazuje, że nie są prawdziwe twierdzenia skarżącego kasacyjnie co do tego, że nie posiada żadnych informacji na temat liczby zezwoleń wydawanych przez ZIKiT.

W tym miejscu należy zauważyć, iż przyczyny nieposiadania przez organ informacji publicznej, mieszczącej się w zakresie jego właściwości rzeczowej, pozostają bez wpływu na obowiązek realizacji wniosku o jej udostępnienie i ocenę działań organu pod kątem ewentualnej bezczynności. W przeciwnym wypadku prawo do informacji publicznej pozostałoby prawem iluzorycznym, skoro organ mógłby w każdym wypadku uwolnić się od obowiązku realizacji wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł zostać uznany za słuszny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. ust. 1 pkt. 1 lit. a) i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię nie jest zrozumiały. Wskazane przepisy ustawy służą do ustalenia, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, a nie do kwestionowania obowiązku udostępniania informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucając ich naruszenie nie kwestionuje w istocie tego, że żądane informacje nie są informacja publiczną, ale wskazuje wyłącznie, że ich nie posiada. A zatem tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut zaś naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne jego zastosowanie pozostaje nieskuteczny z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował tego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przypomnieć należy, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.