Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 294/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 87 ust. 1-3, art. 88 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 67 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 271 ust. 1, 2, 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku - garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy N. (Gmina) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i orzekająca o nakazie rozbiórki budynku garażu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – nakazał D. R. (uczestniczka) rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 69 o wymiarach 5,06 m x 3,00 m położonego na działce nr ew. 168/1 w N. będącej własnością Gminy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że organ odwoławczy pismem z dnia 13 lutego 2020 r. przekazał interwencję w sprawie "samowoli budowlanych ulokowanych za zgodą Burmistrza Miasta i Gminy N. na osiedlu B. na działce nr ewid. 168/1 obręb N.". W dniu 3 marca 2020 r. inspektorzy organu w obecności przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy N. dokonali oględzin w terenie, podczas których ustalono, że na działce nr 168/1 będącej własnością Gminy znajdują się obiekty budowlane w ilości ok. 65 sztuk. Obiekty ustawione są na działce leśnej. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie zawartych umów z Gminą. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy. Organ I instancji podał, że powierzchnia łączna działki nr 168/1 wynosi 0,8140 ha. Przeznaczenie działki to: grunty leśne - użytek gruntowy Ls - las; klasa gruntu IV. Na działce wybudowano 65 obiektów budowlanych użytkowanych jako garaże i budynki gospodarcze. Zabudowa działki jest częściowo szeregowa - składająca się z 8 nieregularnych rzędów, miejscami lokowanie budynków przypadkowe bez ładu planistycznego. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów budowlanych doprowadzona jest instalacja elektryczna. Otoczenie działki stanowią od strony północnej, południowej i zachodniej droga dojazdowa, a od strony wschodniej działka leśna częściowo zabudowana obiektami budowlanymi. Działka położona jest na terenie płaskim, nie jest ogrodzona. Działka jest zalesiona, porośnięta trawą i innymi nasadzeniami, pomiędzy obiektami budowlanymi rosną drzewa o różnej wielkości i wysokości. Podczas kontroli w dniu 11 sierpnia 2020 r. ustalono, że na działce nr 168/1 znajduje się obiekt budowlany – garaż oznaczony nr 69. Właścicielem obiektu jest uczestniczka. Garaż według oświadczenia A. R. – syna uczestniczki, został wybudowany w 2004 r. Garaż ma kształt prostokąta o wymiarach 5,06 m x 3,00 m. Wysokość garażu wynosi 2,28 m. Odległość przedmiotowego obiektu od garażu o nr 68 od strony zachodniej wynosi 0,56 – 0,59 m; odległość od garażu nr 70 od strony wschodniej wynosi 0,44 - 0,49 m; odległość od garażu nr 62 od strony północnej wynosi 10,10 m. Budynek o konstrukcji z profili stalowych obłożonych blachą trapezową posadowiono na płycie betonowej i zamocowano za pomocą kotew stalowych. Dach na garażu jest dwuspadowy z profili stalowych, kryty blachą trapezową ocynkowaną. Garaż nie jest orynnowany, woda opadowa spływa połacią dachową bezpośrednio na grunt. Obiekt wyposażono w bramę wjazdową dwuskrzydłową o wymiarach 2,81 m x 1,95 m z elementów stalowych obłożonych blachą trapezową. Obiekt nie jest ogrzewany. Najazd do garażu o wymiarach 1,40 m x 3,30 m wykonano z betonu. Stan techniczny obiektu określono jako dobry; brak widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej; ściany bez odchyleń, z zewnątrz brak widocznych śladów znacznej korozji stali; konstrukcja dachu bez ugięć. Estetyka budynku została oceniona jako dobra. Uczestniczka nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu. Organ I instancji uznał, że budynek został wybudowany w 2004 r. w warunkach samowoli budowlanej. Budynek ma wymiary 5,06 m x 3,00 m co daje powierzchnię zabudowy 15,18 m2. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Legalność wykonania robót budowlanych ocenia się według przepisów obwiązujących w dacie realizacji tych robót. W świetle obecnie obowiązujących przepisów - art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr 168/1 wynika, że ma ona powierzchnię 8140 m2. Na działce znajduje się 65 sztuk obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu, wybudowanych w różnym okresie czasu. Organ uznał więc, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki (0,8140 ha) nie zostały spełnione, gdyż w przypadku lokalizacji na działce więcej niż 16 obiektów tego typu (8140 m2 : 500 m2 = 16,28 szt.) wymóg ograniczenia ich ilości przypadającej na dany obszar nie został spełniony. W związku z tym na budowę przedmiotowego obiektu właściciel zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę od organu architektoniczno- budowlanego, w tym przypadku Starosty Tarnobrzeskiego. Wobec braku takiego pozwolenia organ stwierdził, że należy wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 48 ust 1 pkt 1 u.p.b. Organ wyjaśnił że zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Organ I instancji wyjaśnił, że mówiąc o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na uwadze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a w szczególności zgodność ta musi wynikać z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku takiego planu dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podał, że wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje się inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Organ podał, że w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. i teren obecnych garaży na os. B. przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr 9 KOGP. Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. zmieniony został miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie tak, że działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr 9. Organ I instancji podkreślił, że legalizacja obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie jest możliwa w wypadku niezgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Plan miejscowy nie stanowi prawnej formy legalizacji samowoli budowlanej. Przepisy planu mogą jedynie umożliwić legalizację samowoli budowlanej poprzez zmianę przeznaczenia danego terenu pod określonego rodzaju zabudowę. W omawianym przypadku Gmina nie podjęła czynności zmierzających do zmiany aktu prawa miejscowego. Organ zauważył, że jest to proces długi, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Plan obejmuje z reguły część obszaru gminy, a jego zapisy muszą być zgodne z uchwalonym uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia planu miejscowego mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą zarówno organy gminy i administracji publicznej, jak i obywateli. Kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zmiana studium jak i planu następuje w formie uchwały rady gminy. Organ stwierdził, że problem nielegalnej zabudowy działek jest znany od wielu lat, a mimo to nie został uchwalony plan miejscowy, który ten problem mógłby rozwiązać i nie ma pewności, że plan taki powstanie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Organ podkreślił, że sama zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi legalizacji w rozumieniu przepisów u.p.b. W celu legalizacji samowoli w każdym przypadku inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję legalizacyjną właściwego organu nadzoru budowlanego. Organ wskazał również, że działka nr 168/1 posiada rodzaj użytku gruntowego Ls - las. Skoro sporny obiekt zrealizowano na gruncie leśnym (co wynika z wypisów rejestru gruntów), to niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego. Gmina zwróciła się z prośbą do Lasów Państwowych o zmianę przeznaczenia gruntów, jednakże w tej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja, więc na mocy powszechnie obowiązujących przepisów teren w dalszym ciągu stanowi działkę o przeznaczeniu leśnym. Odnosząc się do zapisów u.p.b. organ I instancji wskazał, że art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie), budynek garażowy należy zakwalifikować jako nie przeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 rozporządzenia do kategorii PM. Stosownie do treści § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0 m. W ocenie organu stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu. Organ wskazał, że "właścicielka garażu" użytkuje go na mocy obowiązującej umowy zawartej z Gminą na dzierżawę gruntu. Sama umowa zawarta pomiędzy właścicielem garażu a Gminą nie stanowi pozwolenia w rozumieniu prawa budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił, że jeżeli samowola nie może być zalegalizowana ze względu na niespełnienie którejś z przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. wówczas właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki. Za samowolę budowlaną odpowiada: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji uczestniczka zarzuciła:

1) brak właściwej oceny stanu faktycznego, albowiem uczestniczka jest tylko dzierżawcą, podczas gdy właścicielem gruntu jest Gmina. Zgodnie z zasadą, że to co zostało wybudowane na gruncie jest własnością właściciela gruntu uczestnik uznał, że garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to wówczas nie stanowi budowli - nie jest trwale związany z gruntem. W przedmiotowej decyzji organ nie podjął próby ustalenia, czy garaż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gminnego, co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwale związane z gruntem. W decyzji zabrakło również rozważań na temat sposobu wykonania garażu, tj. w jaki sposób dzierżawca i Gmina ten garaż wznieśli, a co za tym idzie, kto jest rzeczywistym właścicielem garażu w części trwale związanej z gruntem. Najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy, która należy do Gminy. Jeżeli zaś konstrukcja nie jest trwale związana z gruntem, to nie można uznać jej za obiekt budowlany. Organ powinien więc wyjaśnić, co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego;

2) niewyjaśnienie przez organ kolejności lokowania garaży. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy przeciwpożarowe oraz stwierdzono, że na działce może być 16 garaży, a jest 65. Organ przyjął zatem, że wszystkie garaże są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy więc ustalić 16 najwcześniej wybudowanych garaży;

3) organ w dniu wydawania decyzji posiadał informację o zakończeniu postępowania prowadzonego przez Lasy Państwowe w sprawie wyłączenia działki nr 168/1 z produkcji leśnej. Organ powinien więc zawiesić postępowanie do czasu wydania decyzji przez Lasy Państwowe, tym bardziej, że postępowanie to było na końcowym etapie;

4) pośpiech w wydaniu decyzji dotyczący również planu miejscowego. Organ wskazał, że zgodnie z aktualnym planem miejscowym działka przeznaczona jest pod obwodnicę, dlatego też nie ma możliwości zalegalizowania garażu. Organ nie wyjaśnił, czy prowadzone są prace w zakresie tego planu, podczas gdy obecnie toczą się prace nad zmianą planu miejscowego dla przedmiotowej działki. Organ nie wyjaśnił, na jakim etapie są te prace, i ile jeszcze postępowanie może potrwać. Uzasadniony jest zatem zarzut o działanie niebudzące zaufania, gdyż pomimo zmiany planu, nakaz usunięcia garaży pozostanie w obiegu prawnym. Uczestniczka wniosła zatem o zwrócenie się do Gminy i uzyskanie informacji na jakim etapie jest procedura zmiany planu miejscowego dla działki, oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o zmianę planu miejscowego,

5) organ nie zauważył, że w latach 1992-1997 plan miejscowego przewidywał możliwość budowy zespołów tymczasowych przestawnych garaży. Organ przyjął z góry, że w tym czasie żadne pozwolenie czy też żadna legalizacja nie miała miejsca. Organ przyjął zatem domniemanie bezprawności postawionych garaży, podczas postępowania nikt nie był pytany o legalizację, pozwolenie czy zgłoszenie, tym bardziej, że mógł to zrobić obecny właściciel czyli Gmina lub poprzedni właściciel. Większość tzw. starych garaży zmieniła właściciela, tzn. zmieniał się najemca, ale tego organ nie wyjaśnił. Stosowne dokumenty mogą znajdować się zarówno w Starostwie Powiatowym jak i w Urzędzie Gminy, która we wspomnianych latach wydała decyzje budowlane i legalizowała samowole.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 decyzji) i jednocześnie nakazał uczestniczce rozbiórkę budynku - garażu nr 69 o wymiarach 5,06 m x 3,00 m położonego na działce nr ew. 168/1 w N. będącej własnością Gminy N. (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a decyzja podlega zreformowaniu z uwagi na to, że sentencja decyzji została niewłaściwie sformułowana. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r., wprowadziła w art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Jednakże art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2020 r. - do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 u.p.b., jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Według oświadczenia syna uczestniczki, budynek ten został wybudowany w 2004 r. i na jego wykonanie nie posiada żadnej dokumentacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W dacie budowy przedmiotowego obiektu (tj. 2004 r.) w art. 29 ani w art. 30 u.p.b. ustawodawca nie zwolnił budowy garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że na działce nr 168/1 usytuowanych jest 65 obiektów budowlanych stanowiących garaże. Działka posiada powierzchnię wynoszącą 8140 m2. Zgodnie z wyliczeniem (8140 m2 : 500 m2= 16,28) na działce nr 168/1 może być usytuowane nie więcej niż 16 obiektów typu garaż. Z urzędu wiadome jest organowi, że przed 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wybudowano ok. 30 garaży. Zatem budowa przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził więc, że realizacja garażu nr 69 na działce nr 168/1 została dokonana samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy, jak i w dacie orzekania. Mamy więc do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 u.p.b. Organ podkreślił, że określone w art. 48 ust. 2 u.p.b. warunki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie któregokolwiek z nich wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. Ponadto organ ten wskazał, że teren na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r., w którym teren działki nr 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. Rady Miejskiej, dokonano zmiany w w/w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N.. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Realizacje garaży na podstawie planów zagospodarowania terenu w celu zachowania ładu przestrzennego. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r., po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - "projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.). Pismem z dnia 19 października 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy N., poinformował, że w dniu 14 października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta N., obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę miasta N. oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy N. obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr 9. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy garaż położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.). Zatem jego budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu. Zatem organ I instancji zobowiązany był wydać, na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał, że właścicielem przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) jest Gmina. Przepis art. 48 k.c. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jednak z uwagi na fakt, że uczestniczka jest użytkownikiem garażu, to w ocenie organu należy uznać ją za podmiot, o jakim mowa jest w art. 52 u.p.b., tj. zarządcę obiektu, a tym samym może być ona adresatem rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana nieprawidłowo, gdyż nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i konsekwencje dla wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego należało zreformować sentencję decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kolejność budowy garaży usytuowanych na działce nr 168/1 nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej, podobnie jak kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe w kwestii wyłączenia w/w działki z produkcji leśnej. Bez znaczenia są również prace dotyczące ewentualnej zmiany aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N.. Do pozostałych zarzutów odniesiono się w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że do strony postępowania należy inicjatywa dowodowa w kwestii np. przedstawienia pozwolenia na budowę badanego obiektu.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w zakresie pkt 2 decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie oraz § 102-108 i § 274-281 rozporządzenia poprzez niezastosowanie,

2) naruszenie art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.p.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że pkt 1 zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, albowiem decyzję organu I instancji należało uchylić w całości. Jednocześnie rozstrzygnięcie w pkt 2 jest niezasadne, albowiem po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości należało sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Gmina podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, o czym świadczy stwierdzenie organu, że garaże przymocowane są za pomocą kotew. Takie konstrukcje blaszane są przedmiotem sprzedaży przez internet, gdzie sprzedawana jest konstrukcja w postaci garażu posiadającego ściany boczne oraz dach i przeznaczone do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest stale związany z gruntem. Ponadto betonowa wylewka w środku garażu nie stanowi fundamentu, albowiem przepisy techniczne dotyczące wymagań technicznych dla garaży i ich usadowienia są inne, aniżeli dla budynków. Zakwalifikowanie garaży blaszanych, jako budynków, jest istotnym błędem metodologicznym, albowiem dalsze rozważania organu dotyczą garaży, jako budynku, a nie jako obiektu budowlanego. Co za tym idzie, w stosunku do przedmiotowego garażu zostały zastosowane niewłaściwe przepisy wykonawcze rozporządzenia dotyczącego wymagań technicznych dla obiektów budowlanych i ich usytuowania. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako budynku rodzi istotne wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, albowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy. Gmina stwierdziła, że ma bardzo istotny interes w celu zakwestionowania przedmiotowej decyzji również i z tego względu, że organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 u.p.b. Gmina podkreśliła, że posiada wiele nieruchomości, które oddała w najem lub dzierżawę. W sytuacji, gdy na oddanej przez Gminę nieruchomości istniałby jakikolwiek obiekt budowlany, który zostałby samowolnie rozbudowany, czy przebudowany, to istnieje realne zagrożenie, że decyzje rozbiórkowe będą nakładane na najemcę lub dzierżawcę, a co za tym idzie, będzie naruszona własność Gminy. Zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności Gminy, albowiem w przypadku uznania, że jakakolwiek część garażu została trwale związana z gruntem, na przykład betonowa wylewka, to przedmiotowa decyzja ingeruje w część składową działki gminnej. Organ poszedł o krok dalej i uznał, że nawet blaszany garaż jedynie zakotwiony, stanowi własność Gminy, podczas gdy ani z umowy, ani z przepisów prawa nie można wywnioskować, aby coś, co jest tylko nietrwale związane z gruntem, było własnością Gminy. Ponadto Gmina uważa, że dokonana przez organ interpretacja art. 52 u.p.b. jest nie tyle nieprawidłowa, co wysoce niepokojąca na przyszłość. Gmina podkreśliła, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, odnosząc się jedynie do przepisu § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszym przypadku. Analiza usytuowania przedmiotowego garażu z działką leśną jest nieprawidłowa. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, a należy wskazać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. Zatem w sprawie zupełnie niezasadnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia, a jednocześnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274- 281 rozporządzenia. Przepisy te określają wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać garaże, zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie. Przepisy te mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę przepisów technicznych odnoszących się do garaży oraz ich wzajemnego usytuowania. Uchybienie jest o tyle istotne, że na działce nr 168/1 znajduje się 65 garaży (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przy powołaniu liczby garaży organ kwalifikuje je, jako obiekty budowlane, a nie jako budynki). Organ dokonał wyliczeń, zgodnie z którymi przyjął, że na każde 500 m2 działki mogą przypadać 2 garaże. Powierzchnie działki 8140 m2 podzielił przez 500 m2 i wyszło, że może znajdować się 16,28 garaży na przedmiotowej działce, podczas gdy wynik ten powinien być przemnożony, przez 2, bo na 500 m2 powierzchni mogą być 2 garaże. Zatem już samo wyliczenie organu stanowi błąd matematyczny. Dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu może być usadowionych 32 garaże. Co więcej, Gmina jest uczestnikiem we wszystkich postępowaniach dotyczących garaży na przedmiotowej działce i zauważa, że jak dotąd jedynie w kilkunastu przypadkach organ uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś ostatnie decyzje, które Gmina otrzymuje, są to decyzje rozbiórkowe. Trudno jest zrozumieć, dlaczego organ w tej samej sprawie, co do takich samych garaży, w tym samym czasie, wydaje różne decyzje i stosuje różne przepisy prawa. Co więcej, garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy też nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, Gmina nie odnotowała też żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży. Gmina wskazała, że w decyzji z dnia 22 grudnia 2020 r. nr OA.7721.23.42.2020 organ odwoławczy uznał, że garaż wskazany w tej decyzji podlega przepisom ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz zauważył, że zgodnie z przepisami tamtej ustawy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W powołanej decyzji organ odwoławczy słusznie wskazał, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ jednoznacznie wyartykułował we wspomnianej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, że organ I instancji nie wykazał przesłanek rozbiórki garażu, a przede wszystkim nie przeanalizował przepisów warunków technicznych dotyczących garaży. Jednocześnie nakazał przeanalizowanie i wykazanie, że obiekt budowlany w postaci garażu spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Zatem organ w zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji - blaszane garaże przytwierdzone do podłoża za pomocą kotew, przy czym podłoże stanowi wylewka betonowa - stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, przy czym nawet w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji nie jest konsekwentny i w sytuacji, gdy w sentencji decyzji klasyfikuje garaż, jako budynek, to w uzasadnieniu powołuje się na obiekt budowlany. Ponadto tylko w nielicznych przypadkach organ zwrócił uwagę na możliwość usankcjonowania istnienia garażu w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez kontrolowane organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, których postać i stopień miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O ile nie budzi wątpliwości Sądu kwalifikacja spornego obiektu budowlanego (garaż nr 69, wybudowany w 2004 r. na działce nr 168/1 należącej do Gminy i Miasta N., będącej przedmiotem dzierżawy D. D.) jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt. 2 u.p.b. (jest to bowiem obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach), o tyle dalsze ustalenia faktyczne i oceny prawne organów okazały się niepełne, błędne merytorycznie lub przedwczesne.

Powyższa negatywna ocena legalnościowa jest konsekwencją analizy akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organów administracyjnych w procesie formułowania wniosków interpretacyjnych lub subsumpcyjnych na podstawie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, albo do uzupełniania uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć na tle materiału procesowego wynikającego z akt sprawy. Kontrolowane organy mają bezwzględny obowiązek przeprowadzania pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wykazania zasadności przyjętej oceny prawnej w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Nie jest zatem rzeczą Sądu uczestniczenie w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która stała się przedmiotem kontroli legalnościowej.

Należy w związku z powyższym przypomnieć organom, że jakkolwiek sąd administracyjny orzeka zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy (w tym przede wszystkim akt sprawy administracyjnej), jednak nie jest jego zadaniem i obowiązkiem przejmowanie kompetencji kontrolowanych organów w zakresie prawidłowego, spójnego i pełnego uzasadniania dokonywanych ocen dowodowych i ocen prawnych, które są następnie podstawą rozstrzygnięć administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest bowiem "trzecią instancją" orzekającą merytorycznie w sprawach administracyjnych. W granicach kompetencji kontrolnych o charakterze co do zasady kasatoryjnym sąd ten dokonuje weryfikacji legalnościowej przedmiotu zaskarżenia, nie będąc uprawnionym do uzupełniania lub modyfikowania przedmiotu zaskarżenia o oceny, które nie zostały przez organy wyrażone, szczególnie w zakresie ustaleń faktycznych, ocen dowodowych lub wniosków subsumpcyjnych. Zastrzeżenie to jest szczególnie istotne, albowiem podejmowane niekiedy przez skarżony organ odwoławczy próby uzupełnienia argumentacji prawnej lub dowodowej dopiero w skardze kasacyjnej od wyroków uwzględniających skargi trzeba ocenić jako niedopuszczalne prawnie. Dalsza praktyka w tym zakresie może i powinna stać się przedmiotem sygnalizacji Sądu na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. przez poinformowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o naruszającej prawo praktyce skarżonego organu. Sądowi znane są z urzędu liczne przykłady tego rodzaju działań skarżonego organu, które niezależnie od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wnoszonych przez ten organ skarg kasacyjnych, stanowią dowód nieznajdującej podstaw prawnych praktyki usuwania wadliwości ustaleń lub ocen prawnych (m.in. w zakresie niepełności ustaleń faktycznych, ocen dowodowych, interpretacji i subsumpcji) zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie postępowania kasacyjnego.

Trafnie i dobitnie zauważył ten problem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1506/16, wskazując, że "jedynym miejscem prezentacji zasadniczych motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Odpowiedź na skargę oraz skarga kasacyjna nie mogą być natomiast wykorzystywane przez skarżone organy do przedstawiania nowego lub uzupełnienia już zajętego stanowiska, które stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawę do przeprowadzenia procesu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju następcza próba sanowania braków lub błędów uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia przez skarżony organ jest sprzeczna z założeniami, istotą i celem postępowania sądowoadministracyjnego. Akceptacja takiej praktyki mogłaby ponadto zachęcać organy do sporządzania niepełnych, lakonicznych lub pozbawionych pogłębionej argumentacji uzasadnień, które można by uzupełniać za pośrednictwem odpowiedzi na skargę lub skargi kasacyjnej".

Przechodząc natomiast do podania zasadniczych powodów uwzględnienia skargi, Sąd wskazuje, co następuje.

Po pierwsze, nie może zostać uznany za prawidłowo rozważony i rozwiązany problem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym sporną działkę nr 168/1. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja oraz prawidłowa wykładnia przepisów art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do wniosku, że III zmiana MPZP miasta N. przyjęta uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. utraciła z dniem 1 stycznia 2004 r. moc obowiązującą.

Z akt sprawy wynika, że sporna działka nr 168/1 znajduje się w obszarze objętym granicami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta N. (MPOZP) przyjętego uchwala Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia 27 maja 1988 r. Plan Ogólny był następnie przedmiotem zmian na podstawie uchwały Nr XXVII/187/92 Rady Miejskiej z dnia 27 marca 1992 r. (I zmiana), uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 października 1994 r. (II zmiana), uchwały Nr XXXIX/303/97 Rady Miejskiej w N. z dnia 24 kwietnia 1997 r. (III zmiana) oraz uchwały Nr XXXIX/304/97 Rady Miejskiej w N. z dnia 24 kwietnia 1997r. (IV zmiana). Dokumentacja zgromadzona przez organy prowadzi do wniosku, że MPOZP z 1988 r. przewidywał, że sporny teren był przeznaczony pod budowę drogi tranzytowej głównej o funkcji międzyregionalnej (KOGt), jednak zgodnie z I zmianą MPOZP z 1992 r. dopuszczono na tym terenie budowę zespołów tymczasowych, przestawnych garaży (k. 16 akt organu I instancji). Organ nie zgromadził jednak pełnej treści uchwał obejmujących zmiany II, III i IV (lata 1994-1997), a jedynie załączył pierwszą stronę uchwały Nr XXXIX/303/97 oraz ustalenia realizacyjne komunikacji (nie jest pewne, jakiej wersji MPOZP one dotyczą). Z dokumentów tych wynika jedynie, że sporna działka ma znajdować się na terenie przeznaczonym pod projektowaną "ulicę główną ruchu przyśpieszonego – kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.)".

Wniosek organu planistycznego oraz organu odwoławczego, że III i IV zmiana MPOZP zachowały moc obowiązującą jest błędny, jakkolwiek dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednoznaczne i przekonujące.

Przede wszystkim w aktualnym stanie prawnym zasadniczą podstawą oceny mocy obowiązującej miejscowych planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz po tym dniu jest art. 87 ust. 1-3 w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (z zastrzeżeniem art. 27 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie należy kategorycznie stwierdzić, że będący podstawą tymczasowego utrzymania w mocy miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub zmian tego rodzaju planów przepis art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił bezwzględnie moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r. (zob. art. 88 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 88 ust. 2). Tym samym regulacja przedłużająca moc obowiązującą miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub ich zmian (art. 67 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wyłączająca zasadę utraty mocy obowiązującej planów w odniesieniu do "terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie" planistycznej z dnia 7 lipca 1994 r. (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) utraciła moc obowiązującą w dniu 11 lipca 2003 r. W tym zakresie należy mieć oczywiście na względzie normatywny związek przepisu art. 67 ust. 2 z przepisem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 67 ust. 2 nie ma samodzielnego znaczenia w tym sensie, że jedynie w zakresie czasowym obowiązywania ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. wyłącza stosowanie art. 67 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do terenów objętych zmianami planistycznymi dokonanymi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Sądowi jest oczywiście znane orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 721/13), które nadały przepisowi art. 67 ust. 2 samodzielne znaczenie, uznając za błędnymi poglądami doktryny (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, art. 87, teza druga, LEX/el., Zakamycze 2004), że o ile dokonane po dniu 1 stycznia 1995 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. zmiany planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r., zgodnie z zasadami i trybem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mają na tyle "samodzielne znaczenie planistyczne", to należy uznać, że zmiany te zachowały moc również po dniu 11 lipca 2003 r. Stanowisko to bez żadnej podstawy normatywnej (zob. T. Bąkowski, jw.: "Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu") "przedłuża" na czas nieokreślony obowiązywanie tego rodzaju "zmian" nieobowiązujących planów. Nie uwzględniono natomiast, że przepisy art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w pełnym zakresie utraciły moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r., a przepis art. 87 u.p.z.p. nie zawiera żadnej normy, która stanowiłaby podstawę dla przyjęcia, że zmiany planistyczne, o których mowa w art. 67 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zachowują bezterminowo tego rodzaju moc obowiązującą.

O ile zatem obowiązuje zasada, że pomimo braku wyraźnej regulacji ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie uchylonej ustawy zachowują moc, o tyle w przypadku aktów normatywnych (w tym rozporządzeń wykonawczych i aktów prawa miejscowego) obowiązuje zasada odwrotna. Konieczne jest zatem ustanowienie i obowiązywanie odrębnej ustawowej regulacji intertemporalnej, która stanowi podstawę dalszego obowiązywania aktów normatywnych podustawowych wydanych na podstawie uchylonej ustawy (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 430 i n.). Odmienne stanowisko jest rażąco błędne i sprzeczne z prawem.

W związku z powyższym skarżone organy miały obowiązek ustalania przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 u.p.b.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w takiej sytuacji należało w pierwszej kolejności zbadać, czy sporny teren działki nr 168/1 był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Na uboczu rozważań Sąd stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, że tzw. III zmiana MPOZP (uchwała Nr XXXIX/303/97 Rady Miejskiej w N. z dnia 24 kwietnia 1997 r.) zachowała "moc obowiązującą", to i tak organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy i w jakim zakresie wynikające z uchwały z dnia 24 kwietnia 1997 r. przeznaczenie planistyczne działki nr 168/1 ("ulica główna ruchu przyśpieszonego – kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9") zostało ustalone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obowiązującej od dnia 15 marca 1995 r.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne mogła nastąpić w planie pod warunkiem uzyskania zgody właściwego organu (por. również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jeżeli tego rodzaju zgoda nie została uzyskana, to wynikające z uchwały z dnia 24 kwietnia 1997 r. przeznaczenie planistyczne jest nieważne, jeżeli w momencie jej podejmowania działka nr 168/1 (zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, k. 10 akt organu I instancji) miała przeznaczenie leśne.

Należy w powyższym kontekście pamiętać, że pomimo tego, że od roku 1988 sporna działka miała drogowe przeznaczenie planistyczne (z dopuszczalnością tymczasowej zabudowy garażowej, zgodnie z I zmianą MPOZP z 1992 r.), od bliżej nieustalonego momentu jest ona zalesiona i w świetle ewidencji gruntów jest użytkowana jako działka leśna (LsIV).

Po drugie, kontrolowany organ bez bliższego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz bez przeprowadzenia procesu wykładni i subsumpcji zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.). Organ odwoławczy, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie uzupełnił rozważań i ocen organu pierwszej instancji w zakresie § 271 i innych relewantnych przepisów r.w.t, aprobując (nie poddał ich jakiejkolwiek ocenie) ogólnikowe stwierdzenia, że stosownie "do treści § 271 ust. 1 i ust. 8 minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0. Stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu prawa." (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Rozważania te i ich powiązanie z ustalonym stanem faktycznym nie są wystarczające, co przesądza o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ogólna zasada dotycząca usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 ust. 1 r.w.t.) jest modyfikowana w dalszych przepisach. W szczególności przepis § 271 ust. 8 stanowi, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Przepis ten odsyła do § 271 ust. 2, co pozwoliło organom na przyjęcie, że bazowa wartość dla budynku kategorii PM (8 m) podlega zwiększeniu o 50 %. Nie do przyjęcia jako wewnętrznie sprzeczna jest jednak argumentacja, że skoro sporny budynek znajduje się na terenie o przeznaczeniu leśnym (działka nr 168/1, zabudowana dalszymi 64 budynkami garażowymi), to w takim wypadku należy przyjąć, sporny budynek niezależnie od odległości od granicy (konturu) rzeczywiście istniejącego lasu musi być uznany za usytuowany w sposób naruszający § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 1 i w zw. z § 271 ust. 8 r.w.t. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły bowiem, czy i w jakim zakresie na spornej działce nr 168/1 w części znajdującego się tam budynku garażowego nr 56 znajdują się uprawy leśne spełniające definicję z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Nie jest również pewne, gdzie w świetle § 271 ust. 8 r.w.t. przebiega granice (kontur) lasu. Jeśli bowiem działka nr 168/1 o powierzchni 0,8140 ha wykazuje w ewidencji przeznaczenie leśne (nie wiadomo jednak od kiedy), to przed zastosowaniem przepisu § 271 ust. 1-2 i ust. 8 r.w.t. należy jednoznacznie ustalić, czy w obszarze wokół spornego budynku znajduje się grunt pokryty roślinnością leśną lub spełniający inne przesłanki do uznania go za las. Powstaje jednak nadal zasadnicze pytanie, kiedy i na jakiej podstawie sporna działka uzyskała przeznaczenie leśne, skoro jej przeznaczenie planistyczne – uznane za miarodajne – przez organ odwoławczy nie ma żadnego związku z tym przeznaczeniem (przeznaczenie drogowe). W tym zakresie organy popadły zresztą w sprzeczność, wskazując z jednej strony, że obowiązująca – w ich ocenie – III zmiana MPOZP z 1988 r. ustaliła przeznaczenie drogowe działki nr 168/1, a następnie wywodząc, że wynikające z ewidencji przeznaczenie leśne w powiązaniu z § 271 ust. 1-2 i ust. 8 r.w.t. nie pozwala na zabudowę tej działki.

Po trzecie, Sąd stwierdził, że konieczną i wystarczającą przesłanką do wzruszenia zaskarżonej decyzji jest błędna wykładnia i zastosowanie art. 52 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 września 2020 r. (art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r.). Zgodnie z treścią ww. przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W przedmiotowej sprawie skarżony organ przyjął arbitralnie i bez bliższego uzasadnienia (s. 6-7 zaskarżonej decyzji), że D. D. jako "użytkownik garażu" nr 69 jest "zarządcą" obiektu w rozumieniu art. 52 u.p.b. Pomijając już, że ww. nie jest w sensie prawnym użytkownikiem, Sąd stwierdza, że skarżony w ogóle nie zgromadził dowodów, z których wynika status prawny D. D. względem spornego budynku (np. status dzierżawcy lub najemcy), a ponadto w sposób jednostronny i dowolny uznał ww. za zarządcę uprawnionego do wykonywania robót rozbiórkowych.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa zapatrywanie, że pojęcie zarządcy, o którym mowa w art. 52 u.p.b., nie może być definiowane dowolnie lub w sensie potocznym, gdyż jest to pojęcie prawne, jakkolwiek nie podlegające legalnemu definiowaniu w ustawie – Prawo budowlane. Przyjmując, że zarządca obiektu budowlanego to osoba sprawująca zarząd obiektem budowlanym stanowiącym część składową gruntu albo odrębny od gruntu przedmiot własności (niektóre nieruchomości budynkowe albo nieruchomości lokalowe), należy odwołać się do nadrzędnej kategorii pojęciowej zarządu nieruchomościami. Kategoria ta nie jest jednolita, obejmując m.in. trwały zarząd nieruchomości należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (art. 43 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/u.g.n.), zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez sąd na podstawie art. 203 k.c., zarząd sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez zarządcę ustanowionego przez wspólnotę mieszkaniową oraz zarząd sprawowany przez zarządcę nieruchomości (art. 184a u.g.n.) na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością (art. 185 ust. 2 u.g.n.). Nie jest natomiast zarządem nieruchomością i stanowiącym jej część składową budynkiem dzierżawa tej nieruchomości w celu korzystania z posadowionego na niej obiektu budowlanego dla celów indywidualnych (np. korzystanie z budynku garażowego). W sytuacji, gdy dzierżawca tego rodzaju obiektu nie jest dodatkowo jej inwestorem, adresatem ewentualnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku może być jedynie właściciel nieruchomości zabudowanej tym budynkiem.

Nie jest ponadto kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 714/16). Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Jedynie wyjątkowo istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Możliwość ta pojawia się w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11). Dopiero w trzeciej kolejności – w razie niemożności ustalenia inwestora albo skierowania do niego nakazu rozbiórki oraz stwierdzenia, że aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, lub przez podmiot, któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – decyzja rozbiórkowa może zostać skierowana do tego rodzaju podmiotu jako zarządcy nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uznania D. D. za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 u.p.b. Organy nie poczyniły także żadnych ustaleń faktycznych i rozważań co do możliwości kwalifikowania ww. jako inwestora spornego budynku garażowego oraz co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak również podstaw do przyjęcia, że D. D. wybudowała samowolnie sporny obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora.

W tym stanie rzeczy podmiotowy zakres punktu 2 osnowy zaskarżonej decyzji nie tylko jest wadliwy, a może nawet potencjalnie być dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Istniejąca w dniu wydania ostatecznej decyzji i trwała jej niewykonalność prawna może bowiem polegać na tym, że adresat decyzji nie jest uprawniony do zgodnego z prawem wykonania jej treści, a więc w przedmiotowej sprawie – do wykonania robót rozbiórkowych nakazanych w zaskarżonej decyzji.

Po czwarte, niewyjaśnione w przedmiotowej sprawie pozostaje zagadnienie chronologii lokalizowania i powstawania na działce nr 168/1 spornych budynków garażowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 5) wynika jedynie, że na ww. działce posadowionych zostało 65 budynków garażowych, a organowi "z urzędu wiadome jest", że przed 1 stycznia 1995 r. "wybudowano ok. 30 garaży". Ze stwierdzenia tego można zatem wyprowadzić wniosek, że "ok. 35 garaży" zostało wybudowanych po dniu 1 stycznia 1995 r. W przedmiotowej sprawie sporny budynek nr 69 został wybudowany w 2004 r. Powstaje jednak pytanie, czy istnieją podstawy, aby w odniesieniu do garażu nr 69 zastosować przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r., skoro pozwolenia na budowę nie wymagała budowa garaży o powierzchni zabudowy do 35 m kw., przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m kw. powierzchni działki. Z ustaleń organów wynika, że z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogło skorzystać ok. 33 garaży. Nie jest jednak pewne, które obiekty garażowe z grupy ok. 35 garaży, ze względu na moment powstania, mogły zostać zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku dokonania zgłoszenia. W takim przypadku zmianie ulegnie również tryb sankcjonowania samowoli budowlanej (art. 49b zamiast art. 48 u.p.b.), co ma znaczenie z punktu widzenia procedury legalizacyjnej.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.