Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 604/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 1 w zw. z art. 23g ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 133 § 1 art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1403/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lipca 2012 r. nr SKO-IP-4105-22/12 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1403/12, po rozpoznaniu skargi K. W.uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lipca 2012 r. nr SKO-IP-4105-22/12 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. (AGP.1431.6.2012) na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) Burmistrz Rabki-Zdroju odmówił K. W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Rabki-Zdroju rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r. – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

Organ wskazał, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy w okresie objętym żądaniem wnioskodawcy zawiera zestawienie decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r., tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Rabka-Zdrój. Natomiast w okresie od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. na obszarze gminy Rabka-Zdrój obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w tym okresie nie prowadzono rejestru decyzji o warunkach zabudowy i wnioskowany do udostępnienia. Podał organ, że w zakresie żądania obejmującego okres od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem o nieposiadaniu rejestru decyzji o warunkach zabudowy za ten okres.

Natomiast w zakresie żądania wnioskodawcy za okres od dnia 1 stycznia 2010 do dnia 4 sierpnia 2010 r. wskazał organ, że przedmiotowy rejestr zawiera w kolumnie nr 5 oznaczenie nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy tj. numery działek ewidencyjnych oraz ich położenie. Udostępnienie wnioskodawcy tego typu informacji naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1597 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Za pomocą bowiem numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. W..

Decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. (SKO-IP-4105-22/12) podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 2a ust 1, art. 5 ust .2, art. 16 oraz art. 23 a ust. 1 i art. 23 g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. organ I instancji jako podstawę orzeczenia podał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), podczas gdy z dniem 29 grudnia 2011r. zaczęły obowiązywać zmiany wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., nr 204, poz.1195 ze zm.). Zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do porządku krajowego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003.

Zgodnie z nową regulacją wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 23 a ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Przepisy ustawy określiły również odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku, wskazując m. in. w art. 23 g ust. 4, że "w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania". Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23 g, a nie w trybie określonym wart. 13-16 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, K. W. miał prawo żądania od organu I instancji informacji publicznej wobec treści art. 2 ust. 1 i ma prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej - art. 2a ust. 1 ustawy. Z kolei Burmistrz Rabki-Zdroju jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 4 ustawy. i jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 23 a ust. 2 w/w ustawy).

SKO wyjaśniło, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentu ww. rejestru (który nie został udostępniony w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym, udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż wynika to z obecnie obowiązującej i obowiązującej już w dacie orzekania przez organ I instancji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwość zaskarżonej decyzji i naruszenie przepisów postępowania, jak i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie powodują, że konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to: art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (udip) poprzez przyjęcie, że żądana informacja publiczna ma służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej; art. 23 a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 udip poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Dodatkowo wskazał na naruszenie art.15 k.p.a., art. 138 §2 kpa oraz art. 136 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej podczas gdy w sprawie nie istniały okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Podniósł nadto, że organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 udip oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

Skarżący wskazał, że przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej (por. str. 3 uzasadnienia projektu do znowelizowanej ustawy). Cele implementowanej dyrektywy związane są ze sferą możliwych działań Unii Europejskiej w zakresie praw gospodarczych, a harmonizacja zasad i praktyk Państw Członkowskich odnoszących się do wtórnego wykorzystywania w gospodarce informacji wytworzonych pierwotnie przez sektor publiczny przyczynia się do osiągnięcia tych celów. Rezultatem tych działań nie może być jednak ograniczenie dostępu obywateli państw członkowskich do informacji o działaniach organów władz.

Wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać – czy z ogólnego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też ze szczególnego trybu wykorzystywania informacji publicznej. Organ administracji nie ma przy tym możliwości do żądania wyjaśniania w jakim celu wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, nie dysponuje też podstawą prawną do "przekwalifikowania" złożonego żądania udostępnienia informacji publicznej w żądanie ponownego wykorzystania informacji. Błędne jest więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który przyjął, że wniosek z dnia 22 kwietnia 2001 r. był wnioskiem podlegającym trybowi szczególnemu z art. 23 g ust. 1 pkt 1 udip .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione jest od woli wnioskodawcy. O tym decyduje bowiem charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem wniosku. Przyjęcie wykładni wyrażonej w skardze prowadziłoby do wybierania przez stronę zainteresowaną informacją publiczną kryteriów jej udostępniania.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia, że organ I instancji rozpoznał wniosek niespełniający warunków formalnych i rozstrzygnął sprawę w trybie niewłaściwym (których to uchybień organ odwoławczy nie mógł naprawić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa), właściwym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 kpa.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że już w dacie złożenia wniosku przez K.W. obowiązywały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., nr 204, poz.1195 ze zm.). Sprawę rozpatrywano zatem w systemie prawnym, w którym obok siebie funkcjonowały dwa "reżimy" udostępniania informacji publicznej: pierwszy dotyczący "zwykłego" dostępu i drugi dotyczący dostępu do informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Wprowadzenie do ustawy drugiego z wymienionych reżimów związane było z koniecznością transpozycji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Wyrokiem z dnia C-362/10 Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa UE. Trybunał zauważył, że okoliczność, iż zgodnie z obowiązującym prawem polskim wszelkie dostępne informacje sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane automatycznie i - według stanowiska polskiego rządu - bez ograniczeń, jest sama w sobie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia kwestii prawidłowej transpozycji przepisów dyrektywy do porządku prawnego tego państwa członkowskiego. Ustanowione dyrektywą warunki ponownego wykorzystywania należy bowiem uznać nie za ograniczenie prawa do wykorzystywania dokumentów sektora publicznego, lecz za obowiązki, których organy sektora publicznego muszą przestrzegać, gdy ponowne wykorzystywanie posiadanych przez nie dokumentów jest dopuszczalne. Trybunał podkreślił, iż transpozycja przepisów dyrektywy jest konieczna, w szczególności w celu zapewniania, by osoby zamierzające ponownie wykorzystywać informacje sektora publicznego były wstanie ustalić, w jakich okolicznościach mogą liczyć na poszanowanie warunków ponownego wykorzystywania określonych w dyrektywie. Założeniem dyrektywy jest zapewnienie, by warunki te były uczciwe, proporcjonalne i niedyskryminacyjne. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w żaden sposób nie zapewnia więc przestrzegania przez organy sektora publicznego ustanowionego dyrektywą prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji. Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego wymaga uprzedniego dostępu do nich, ale oba procesy są oczywiście odmienne. Wynikający zaś z motywu 5 dyrektywy jej cel tj. polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji publicznej służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej, nie musi być tym samym celem, jakiemu służą uregulowania krajowe dotyczące dostępu do informacji.

W realizacji opisanego wyroku ETS polski ustawodawca do istniejącej ustawy o dostępie do informacji publicznej dodał rozdział 2a pt. "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej". Przepisy tego rozdziału, stosownie do zasady lojalności wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30), należy wykładać w sposób zapewniający wykonanie zobowiązań wynikających z dyrektywy. Tym zobowiązaniem zaś jest, jak wyżej wskazano, zagwarantowanie równego, uczciwego, proporcjonalnego i niedyskryminacyjnego dostępu do informacji sektora publicznego, wykorzystywanych następnie na rynku. Dyrektywa nie ingeruje w wewnętrzne regulacje państw dotyczące dostępu do informacji publicznej w ogóle, a jej przepisy dotyczą informacji już dostępnych (jawnych). Transparentność życia publicznego sama w sobie stanowi pierwotne założenie unijnego prawodawcy, który już na jej gruncie kreuje obowiązek stworzenia odpowiednich warunków i gwarancji dla wtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego nie w celu poddania społecznej kontroli życia publicznego, lecz w celach rynkowych i gospodarczych.

Polska ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalana w dniu 6 września 2001 r. co do zasady gwarantować miała realizację zapisanego w art. 61 Konstytucji RP politycznego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 23a ust. 1. wprowadzonym nowelizacją tej ustawy z dnia 16 września 2011 r. "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale". Cytowany przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystania. W kontekście zaś powyższych uwag przepisu tego nie można wykładać w sposób abstrahujący od jego kontekstu systemowego i celowościowego. Nie można w szczególności twierdzić, że prawo do ponownego wykorzystania informacji to to samo co prawo do dostępu do informacji. Tak zaś w istocie uważa organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, skoro wskazuje, że sam dostęp do informacji jest już ponownym jej wykorzystaniem. Organ twierdzi, że żądana informacja została wytworzona w celu usprawnienia działalności organu. Jej udostępnienie "realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona". Organ więc publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystania, o jaki chodzi w Dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do wadliwej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystanie. Z reguły bowiem informacja publiczna jest wytwarzana w innych celach niż tylko jej udostępnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, leżące u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia założenie wynika z wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Powód, dla którego organ odwoławczy (z pominięciem weryfikacji motywów rozstrzygnięcia organu I instancji i zarzutów odwołania) uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania w całości, w rzeczywistości nie istnieje.

W ocenie Sądu, organ administracji winien kierować się przede wszystkim wynikającą z Konstytucji RP i ustawy z dnia 6 września 2001 r. zasadą powszechnego i szybkiego dostępu do informacji publicznej. Ograniczenia w dostępie do informacji mają charakter wyjątkowy. W rozpatrywanej sprawie nic nie wskazuje na to, aby przeszkodą w udostępnieniu żądanej informacji było niespełnienie warunków o jakich mowa w art. 23 b ustawy. Także więc i z tego względu nakaz rozpoznania wniosku skarżącego "w innym trybie" nie znajduje uzasadnienia.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji odmówił udostępnienia informacji ze względu na ochronę danych osobowych. Do tego motywu decyzji i związanych z nim zarzutów odwołania organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, w rzeczywistości więc nie rozpoznał istoty sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wobec :

1) błędnego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydając decyzję z dnia 26 lipca 2012 r. naruszyło art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ II instancji był obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i orzec, a powód dla którego organ odwoławczy uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania w rzeczywistości nie istnieje,

2) naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione przypisanie Kolegium poglądu, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, a w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż cyt: "... prawo do ponownego wykorzystania informacji to to samo co prawo do dostępu do informacji ",

3) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku takiego zarzutu, który uzasadniałby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a tym samym wewnętrzną niespójność uzasadnienia wyroku.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23a ust. 1 w związku z art. 23g ust. 1 pkt 4, ust.2, ust. 13, polegającą na:

1) uznaniu, że udostępnienie informacji publicznej w postaci fragmentu rejestru decyzji o warunkach zabudowy nie powinno odbywać się na zasadach określonych w przepisach rozdziału 2a ustawy dotyczącego ponownego wykorzystywania informacji publicznej pomimo tego, że pierwotny publiczny cel, dla którego informacja ta została wytworzona, nie może być tożsamy z celem komercyjnym lub niekomercyjnym, stojącym u podstaw żądania jej udostępnienia,

2) uznaniu, że kryterium zastosowania trybu udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, określonego w przepisach rozdziału 2a ustawy nie jest charakter żądanej informacji publicznej, lecz inne kryterium, które jednak nie zostało przez WSA wskazane.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o warunkach zabudowy prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentów ww. rejestru (które nie zostały udostępnione w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym należało uznać, że udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym w wyniku opisanej powyżej zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować obecnie organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Istota sporu sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej ustawą.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek K.W. został złożony w dniu 4 maja 2011 r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, wydając zaskarżoną decyzję w dniu 26 lipca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, stosowało przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), które weszły w życie w dniu 29 grudnia 2011 r.

Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą z dnia 16 września 2011 r., była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Wspomniana dyrektywa miała na celu częściową harmonizację przepisów prawa krajowego Państw Członkowskich dotyczących dostępu podmiotów prywatnych do informacji gromadzonych przez podmioty prawa publicznego.

Dyrektywa stworzyła szczególny system udostępniania informacji w określonym celu. Został on oparty o krajowym systemie dostępu do informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że go zastępuje. Należy więc przyjąć, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez ustawę, a dopiero w razie zamiaru jej wtórnego (gospodarczego) wykorzystania, należałoby zastosować procedurę przewidzianą przez dyrektywę (wniosek o ponowne wykorzystywanie).

Na cele wdrożenia regulacji dotyczącej ponownego wykorzystywania informacji publicznej wskazuje tenor 4 preambuły do dyrektywy, zgodnie z którym sektor publiczny zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia szeroki zakres informacji w wielu obszarach działalności, takich jak społeczne, ekonomiczne, geograficzne, dotyczące pogody, turystyczne, gospodarcze. W zasobach administracji publicznej znajduje się szereg różnego rodzaju dokumentów papierowych, elektronicznych, dźwiękowych, zdjęć, map, opracowań, analiz, sprawozdań, opinii itp. Wykorzystanie tych informacji przez sektor prywatny (niepubliczny) może sprzyjać tworzeniu nowych projektów komercyjnych i niekomercyjnych, może mieć także wpływ na tempo wzrostu gospodarczego kraju, innowacyjność gospodarki i szybszy rozwój społeczeństwa informacyjnego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. W powołanej wyżej ustawie odmiennie został uregulowany tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu

i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca odróżnia udostępnienie informacji publicznej od ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W świetle art. 2a ust. 1-2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). W ślad za tym ustawa odrębnie reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznej - Rozdział 2 ustawy (art. 6 – art. 23), odrębnie zaś zasady i tryb w jakim następuje ponowne wykorzystywanie informacji publicznej - Rozdział 2a (art. 23a – art. 23i). Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) ma sformalizowany charakter. W tej sytuacji wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku

o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94) i zawierać w szczególności informacje o sposobie i formie przekazania wnioskodawcy informacji publicznej, a także o celu i zakresie ponownego wykorzystywania udostępnianej informacji publicznej, biorąc pod uwagę sprawność i przejrzystość postępowania .

Porównując oba prawa, tj. prawo do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystania tej informacji widoczny jest ich odmienny charakter. Niewątpliwie prawo dostępu do informacji publicznej to prawo wolnościowe – prawo obywateli i innych podmiotów do pełnej wiedzy o tym, co robi władza publiczna. Prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej to rodzaj prawa gospodarczego, prawa o wymiarze ekonomicznym, prawa do tworzenia wartości dodanej w oparciu o informacje publiczne, gromadzone przez sektor publiczny.

Stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych

w niniejszym rozdziale.

Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 tej ustawy) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 ustawy). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i wykonywania zadań publicznych, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszyło przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy wniosek K. W. z dnia 17 maja 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Skarżący, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starostwa Powiatu Nowotarskiego o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Starostwo rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 maja 2011 r., wskazując, że wnosi o prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać.

Zmiany do ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonane nowelą z dnia 16 września 2011 r., nie zmieniły charakteru wniosku strony. Jak już wcześniej wskazano wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie wpływa w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej, której celem jest kontrola władz publicznych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co sprzeczne jest z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Organ odwoławczy publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystywania, o jaki chodzi w dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do błędnej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystywanie.

Należy podkreślić, że akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy.

Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części

w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona.

Sąd I instancji zasadnie również wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.