Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1266/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i § 5, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1963/18 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1963/18, oddalił skargę P. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lutego 2013 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek Uniwersytetu Warszawskiego – Wydział Prawa i Administracji o finansowanie projektu w ramach programu "Diamentowy Grant" pt. "[...]". Osobą prowadzącą projekt był P. B. (skarżący).

Zgodnie z art. 26 ust. ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96 poz. 615 ze zm.; dalej: u.z.f.n.), finansowanie programów lub przedsięwzięć ustanawianych przez Ministra obejmuje działania dotyczące realizacji określonych przez Ministra zadań wynikających z polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. Środki finansowe przeznaczone na finansowanie wspomnianych programów lub przedsięwzięć są przekazywane jednostce naukowej lub innemu uprawnionemu podmiotowi na podstawie umowy (art. 26 ust. 4 ww. ustawy).

Pismami z dnia [...] marca, [...] i [...] kwietnia 2013 r. MNiSW poinformowało Uniwersytet Warszawski, iż ww. wniosek nie spełnia wymogów formalnych, określonych w ogłoszeniu o konkursie z dnia 6 listopada 2012 r., co uzasadnia pozostawienie omawianego wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wezwał MNiSW do usunięcia naruszenia prawa, składając również do WSA w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez tego Ministra.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 19/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ww. skargę na bezczynność, uznając, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania wszczętego przez Uniwersytet Warszawski.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1824/13 uchylił ww. postanowienie, stwierdzając, że skarżący posiada legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego w tej sprawie wynika z przysługującej mu ochrony prawa refleksowego, mającej oparcie w art. 187a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), które to prawo zostało zagrożone pozostawieniem bez rozpoznania przez MNiSW wniosku Uniwersytetu Warszawskiego, ukierunkowanego na przyznanie skarżącemu środków finansowych.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 4/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z udziałem Uniwersytetu Warszawskiego – Wydziału Prawa i Administracji w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant", zobowiązał MNiSW do rozpoznania wniosku Uniwersytetu Warszawskiego – Wydziału Prawa i Administracji z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "[...]" w ramach programu "Diamentowy Grant" – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność MNiSW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1360/14, oddalił skargę kasacyjną MNiSW.

Następnie, Minister skierował wniosek do rozpatrzenia przez Zespół specjalistyczny ds. projektów zgłoszonych do konkursu w ramach programu "Diamentowy Grant".

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. MNiSW odmówił przyznania wnioskodawcy – Wydziałowi Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego przyznania środków finansowych na realizację przedmiotowego projektu. Zespół specjalistyczny ocenił wniosek, przyznając za poszczególne kryteria łącznie 72 punkty na 100. Jednocześnie stwierdził, że w II edycji konkursu finansowane były projekty, które uzyskały co najmniej 82 punkty.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. MNiSW uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2015 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po zakończonym postępowaniu opiniodawczym powzięto informację o skreśleniu P. B. z listy studentów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego poinformował MNiSW, że P. B. w dniu [...] stycznia 2014 r. został skreślony z listy studentów z powodu niezłożenia w terminie egzaminu dyplomowego i w związku z tym wnioskodawca nie popiera wniosku autorstwa P. B., złożonego do konkursu w ramach programu "Diamentowy Grant". Wskazane okoliczności powodują, zdaniem organu, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skargę P. B. na powyższą decyzję WSA w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2085/16, który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2163/18. Zdaniem NSA, w postępowaniu sądowym nie brała udziału strona postępowania administracyjnego, tj. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, co pozbawiło go możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wynik postępowania dotyczy interesu prawnego tego podmiotu, mimo że nie wnosił on skargi do sądu administracyjnego, jednakże brał udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż złożył wniosek o finansowanie projektu i istota sporu w sprawie dotyczy skuteczności tego wniosku. W ocenie NSA, w sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.. Zatem, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, Sąd rozpoznał sprawę poza granicami wniesionej skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wydziałowi Prawa i Administracji UW został doręczony odpis skargi oraz odpowiedzi na skargę, a także zawiadomienie o rozprawie, jednak uczestnik nie zajął stanowiska w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na decyzję MNiSW z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 187a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wybitnie uzdolnieni absolwenci studiów licencjackich i inżynierskich oraz studenci po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich, łącznie nie więcej niż 100 osób, mogą w drodze konkursu, realizowanego w ramach programu ministra właściwego do spraw nauki "Diamentowy grant", otrzymać środki na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę. Jak wynika z komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant" (M.P. z 2011 r.. nr 98 poz. 999), o przyznanie środków finansowych w ramach programu mogą ubiegać się jednostki naukowe, o których mowa w art. 2 pkt 9 lit. a-d u.z.f.n., posiadające kategorię naukową A+, A lub B, w których absolwent lub student prowadzi badania naukowe określone we wniosku o finansowanie w ramach programu i – w przypadku studentów – kontynuuje naukę (pkt II). Środki finansowe w ramach programu są przyznawane jednostce naukowej na podstawie decyzji Ministra (pkt III.5 Komunikatu). Środki finansowe są przekazywane jednostce naukowej na podstawie umowy, z przeznaczeniem na finansowanie badań naukowych prowadzonych w ramach programu przez absolwentów lub studentów (pkt III.6 Komunikatu). Środki finansowe są przekazywane absolwentowi lub studentowi na podstawie umowy zawartej z jednostką naukową (pkt III.7 Komunikatu).

Zdaniem WSA, organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył w przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP (zasada prawna legalizmu), organ działał bowiem w oparciu o przyznane przepisami prawa kompetencje, a sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy prawa proceduralnego i materialnego.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek obowiązuje zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona rozporządza sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego podlega ograniczeniu w art. 105 § 2 k.p.a., dotyczącym sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. W dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. nie mieści się zatem sytuacja, w której wnioskodawca składa oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a bez wniosku strony organ prowadzący postępowanie nie może orzekać w sposób merytoryczny. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającej zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji zachodzi bowiem tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku.

WSA stwierdził, że odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między UW a skarżącym tak, aby w razie uzyskania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie UW mógł zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę i przekazać mu stosowne środki finansowe na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę, objętych programem "Diamentowy Grant", stosownie do art. 187a Prawa o szkolnictwie wyższym. Sąd podkreślił, że prawa skarżącego różnią się od praw jednostki naukowej. Skarżący nie dysponował własnym prawem dla wszczęcia postępowania o udział w omawianym programie, gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej środki finansowe. Ewentualna decyzja nie mogłaby zatem kształtować jego praw i obowiązków w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Jest to tzw. prawo refleksowe, które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Prawo refleksowe wywodzi się z prawa pierwotnego i nie może bez niego istnieć.

Zdaniem WSA, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy cofnięcie wniosku przez jednostkę naukową oznacza, że sprawa nie może być rozstrzygnięta co do istoty. Wobec tego za bezzasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 105 § 2 k.p.a., co dałoby skarżącemu możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec ewentualnego cofnięcia wniosku.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a., Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ II instancji istotnie uchybił terminom załatwienia sprawy, określonym w art. 35 k.p.a., a także terminowi do rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże opóźnienie w załatwieniu sprawy nie miało wpływu na prawidłowość merytoryczną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nastąpiło skuteczne cofnięcie wniosku o finansowanie projektu badawczego, podczas gdy ze stosownej korespondencji między organem a kierownikiem jednostki naukowej powyższe nie wynika bowiem cofnięcie wniosku musi cechować klarowność, jednoznaczność i nie może ono budzić jakichkolwiek wątpliwości co do intencji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd a quo – za organem – nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacjach obiektywnych i wyjątkowych, a umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny. Co za tym idzie – przez uznanie za właściwie umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty;

3) art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 i art. 232 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.); dalej; k.p.c., przez nieodniesienie się przez Sąd a quo w uzasadnieniu wyroku (w części zawierającej ustalenia faktyczne i ocenę dowodów) do wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, mimo jego dopuszczenia na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r., a z którego wynikała zgoda kierownika jednostki na dalsze procedowanie wniosku;

4) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. przez zaniechanie sporządzenia właściwego, uargumentowanego uzasadnienia wyroku i sprowadzenie tej szczątkowej argumentacji jedynie do formuły – "nie zasługuje na uwzględnienie" – bez przekonującego wyjaśnienia, jakie okoliczności prawne i faktyczne legły u podstaw takiego stanowiska;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie za wyczerpujące uzasadnienia decyzji organu z dnia 28 kwietnia 2016 r., podczas gdy uzasadnienie wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania powinno zawierać uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniać, dlaczego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a ponadto zawierać ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i również należyte wyjaśnienie stanu faktycznego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że "[...] skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej środki finansowe" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy adresatem takiej decyzji jest zarówno jednostka naukowa, jak i autor wniosku (co wynika choćby z postanowienia NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IIGSK1824/13, LEX nr 1440511);

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 187a Prawa o szkolnictwie wyższym przez nieodniesienie się do kwestii statusu skarżącego w kontekście art. 187a tej ustawy, w sytuacji gdy skarżący wykazuje określone tam cechy (tj. posiada status studenta, absolwenta, ma osiągnięcia kwalifikujące do realizacji projektu badawczego), co zamknęło drogę do rozpoznania sprawy ad meritum)

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 i art. 35 k.p.a. przez niepowiązanie przewlekłości postępowania i bezczynności organu, mimo ich stwierdzenia, tak przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 4 lutego 2019 r. (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jak i w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt V SAB/Wa 4/14, LEX nr 1442762) – z konkretną sytuacją skarżącego, tj. utratą z przyczyn obiektywnych statusu studenta jednostki naukowej, co skłoniło organ do bezpodstawnego wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie zasady ex iniuńa non ońłur ius (z bezprawia nie rodzi się prawo) – skarżący został obarczony konsekwencjami błędów i zaniechań, których dopuścił się organ.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 26 ust. 1-2 i 4 w związku z art. 5 pkt 10a u.z.f.n. przez pominięcie okoliczności, że środki finansowe w ramach programu "Diamentowy Grant" przekazuje się w myśl art. 5 pkt 10a u.z.f.n. na "tworzenie warunków rozwoju naukowego wybitnie uzdolnionych absolwentów studiów pierwszego stopnia oraz studentów, którzy ukończyli trzeci rok jednolitych studiów magisterskich, w tym ustanowienie programu Diamentowy Grant";

2) art. 187a Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez pominięcie jego prymatu nad regulacją prawa wewnętrznego, jaką jest komunikat Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant" (M.P. Nr 98, poz. 999) i nieuwzględnienie, że skarżący tak w roku składania wniosku (2012/2013), jak i obecnie spełnia określone tam przesłanki – jest absolwentem studiów licencjackich, studentem po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich oraz jest wybitnie uzdolniony, co organ potwierdził, przyznając mu trzykrotnie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast obecny na rozprawie przed NSA profesjonalny pełnomocnik MNiSW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uniwersytet Warszawski Wydział Prawa i Administracji nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Warszawie poprzez wadliwe niezastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., zarzucając w pierwszej kolejności niezasadne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nastąpiło skuteczne cofnięcie wniosku o finansowanie projektu badawczego (pkt 1 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W konsekwencji zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów uzasadnia przyjęciem nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis, jak wskazuje, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach obiektywnych i wyjątkowych, a takowe, zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Zdaniem skarżącego nie zaistniała zatem bezprzedmiotowość postępowania, bowiem istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (pkt 1 ppkt 2 petitum). W dalszej kolejności skarżący zarzuca również wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony organu przepisów wskazanych w kolejnych zarzutach kasacyjnych obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a

Wyjaśnić należy, że jeżeli postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, to oznacza że sprawa nie jest nie jest rozstrzygana co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy to postępowanie. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie.

WSA w Warszawie prawidłowo zatem stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej wnioskiem Uniwersytetu Warszawskiego, o finansowanie projektu w ramach programu "Diamentowy Grant" pt.: "[...]", który w dniu [...] lutego 2013 r. wpłynął do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego - bowiem w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego poinformował MNiSW, że P. B. (prowadzący projekt ) w dniu [...] stycznia 2014r. został skreślony z listy studentów i w związku z tym nie popiera wniosku jego autorstwa złożonego do konkursu w ramach programu "Diamentowy Grant".

Zasadne jest stanowisko kasatora, iż skorzystanie z instytucji cofnięcia wniosku, musi być wyrażone w sposób jednoznaczny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do intencji. Kluczowa jest treść samego oświadczenia, z której wprost musi wynikać wola wycofania wniosku.

Wbrew stanowisku skarżącego nakreślone wyżej wymogi co do jednoznaczności cofnięcia wniosku zostały w sprawie skarżącego zachowane. Oświadczenie wnioskodawcy jest stanowcze i jednoznaczne, co oznacza, że należy je potraktować jako cofnięcie wniosku złożonego [...] lutego 2013 r. o finansowanie projektu. Tym samym zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, który uznał, że brak poparcia wniosku skarżącego stanowi skuteczne jego cofnięcie. Nie sposób też przyjąć za skarżącym, że z wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (dopuszczonego przez Sąd) i dwóch pism-załączników do tego wniosku, wynika zgoda na dalsze procedowanie sprawy z wniosku uczelni z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznanie środków finansowych w ramach II edycji konkursu "Diamentowy Grant", skoro pisma te sporządzone zostały po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, którego wnioskująca uczelnia w żaden sposób nie zakwestionowała. Nie dotyczą one zatem w żaden sposób przedmiotowego wniosku o dofinasowanie, z którym wystąpiła uczelnia.

Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między UW a skarżącym tak, aby w razie uzyskania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie Uniwersytet Warszawski mógł zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę i przekazać mu stosowne środki finansowe na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę, objętych programem "Diamentowy Grant", stosownie do art. 187a Prawa o szkolnictwie wyższym.

Trafnie też WSA przypomniał (z powołaniem się na postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013r. sygn. akt 1824/13), iż w tym postępowaniu prawa skarżącego różnią się od praw jednostki naukowej. Skarżący nie dysponował własnym prawem dla wszczęcia postępowania o udział w omawianym programie, gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej stosowne środki finansowe. Decyzja mogłaby być "skierowana" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Ewentualna decyzja nie mogłaby zatem kształtować praw i obowiązków skarżącego w sposób bezpośredni lecz pośredni.

Jest to prawo wynikające z tzw. pośredniego interesu prawnego określone przez Sąd I instancji (z powołaniem się na ww. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt 1824/13) jako tzw. "prawo refleksowe".

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu.

We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Strona ma zatem wpływ na ukształtowanie zakresu sprawy administracyjnej przy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji do ukształtowania zakresu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej. Problematyka prawa strony do kształtowania zakresu postępowania wiąże się z zagadnieniem dysponowania przez nią przedmiotem postępowania. Strona ma również pewien wpływ na kształtowanie zakresu rozstrzygnięcia zapadającego w sprawie. Natomiast strona wywodząca swój interes z prawa refleksowego nie dysponuje takimi uprawnieniami. Tym samym prawo refleksowe nie daje możliwości kształtowania przedmiotu postępowania tak na etapie początkowym, jak i w trakcie przedmiotu postępowania.

Brak uprawnień materialnych strony refleksowej w zakresie kształtowania przedmiotu postępowania skutkuje również wobec pewnych czynności procesowych (uprawnień procesowych) odnośnie do których ustawa procesowa wiąże inicjatywę do ich podejmowania z uprawnieniem do wszczęcia postępowania (por. "Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym" A. Matan, Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2005).

Zatem jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, składa pismo o umorzenie postępowania, organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Tym samym w sprawie zainicjowanej wnioskiem Uniwersytetu Warszawskiego – Wydziału Prawa i Administracji o finansowanie projektu "[...]", w ramach programu "Diamentowy Grant", wobec jego cofnięcia pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak już wyżej wskazano, jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć, co z kolei obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się niezasadny.

Jako niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 i art. 232 k.p.c. polegający, zdaniem kasatora, na braku odniesienia się w pisemnych motywach do przeprowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów na okoliczność zgody na dofinansowania przez dziekana WPiA UW i dyrektora Instytutu Nauk Prawnych PAN na dalsze procedowanie sprawy wniosku o przyznanie dofinansowania w ramach programu "Diamentowy Grant" (złożonego w II edycji konkursu – 2012/2013). Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia istotnie pominął tę okoliczność. Jednakże, wbrew stanowisku strony, powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dokumenty te, nie istniały w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy, a tym samym oświadczenia w nich zawarte nie miały wpływu na ustalenie w dacie orzekania przez organ przesłanki bezprzedmiotowości wniosku i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że powyższe oświadczenia skierowane zostały do skarżącego, a nie do organu orzekającego w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. również nie okazał się trafny

W ocenie kasatora uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter pozorny, jest nieweryfikowalne i nie odpowiada dyspozycji stosownych przepisów prawa. Skarżący zarzucił też jego lakoniczność w odniesieniu do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia oraz brak merytorycznego i prawnego ich uzasadnienia, co w jego ocenie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku i pozbawia stronę możliwości poznania rozstrzygnięcia WSA.

W ocenie NSA zarzut ten jest chybiony, bowiem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów co do zasadności formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Wobec tego stwierdzić należy, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1-2 i 4 w związku z art. 5 pkt 10a u.z.f.n. i art. 187a p.s.w. poprzez nierozważenie regulacji dotyczących programu "Diamentowy Grant" z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 i art. 35 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 187a p.s.w. poprzez zarzucany brak w uzasadnieniu wykładni art. 187a p.s.w. – również nie okazały się trafne.

Skuteczne bowiem cofnięcie wniosku oznaczające brak przedmiotu postępowania (stanowiące tzw. obiektywną konieczność umorzenia postępowania) obligowało jak zasadnie w sprawie przyjęto organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – bez dokonywania rozważań czy w stanie faktycznym sprawy art. 187a p.s.w. (zgodnie z którym wybitnie uzdolnieni absolwenci i studenci i studiów inżynierskich oraz studenci po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich łącznie nie więcej niż 100 osób mogą w drodze konkursu, realizowanego w ramach programu ministra właściwego do spraw nauki Diamentowy Grant, otrzymać środki na badania naukowe, finansowe ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę) – zawierał normę kompetencyjną upoważniającą organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej bowiem wskazano, jeżeli postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, to oznacza, że sprawa nie jest rozstrzygana co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie został uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako nie mającą uzasadnionych podstaw oddalił.