Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...], T. K., S. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 326/18

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [...].02.2016r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie I piętra wraz z częścią komunikacyjną i pomieszczeniami sanitariatów w poziomie parteru (kat. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. S. w T.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w T. pismem z dnia [...].07.2017r. przekazał mu informację o wynikach czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniach 19, 20 i 21 czerwca 2017r. w rozbudowanej części przedmiotowego budynku usługowo-handlowego.

Kontrola wykazała, że inwestor dokonał zmian konstrukcyjnych w stosunku do założeń projektu budowlanego, co spowodowało zmianę warunków dotyczących klasy odporności ogniowej elementów konstrukcji nośnej. Pozwolenie na użytkowanie obiektu zostało wydane z pominięciem możliwości zajęcia stanowiska przez organ Państwowej Straży Pożarnej. Pismo zawierało wniosek o podjęcie działań w trybie nadzoru w celu zapewnienia klasy odporności ogniowej elementów konstrukcji nośnej obiektu, przewidzianej projektem budowlanym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].02.2016r.

Badając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].02.2016r. pod kątem jej zgodności z prawem, organ wojewódzki stwierdził, że zachodzi przesłanka z art. 156 § pkt. 2 k.p.a., która uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej [...].04.2015r. przez Prezydenta Miasta [...].

Projekt budowlany inwestycji opracowany w maju 2014r. przez mgr inż. arch. J. K. zatwierdzony pozwoleniem na budowę zakładał wykonanie obiektu w klasie "C" odporności pożarowej. Słupy, konstrukcje i podciągi będące elementami konstrukcji nośnej obiektu zaprojektowano jako żelbetowe z zapewnieniem klasy odporności ogniowej minimum R 120. Stropy obiektu nad parterem i I piętrem zaprojektowano jako żelbetowe strunobetonowe klasy odporności ogniowej minimum REI 60.

W trakcie budowy dokonano zmian konstrukcyjnych, na co wskazał Komendant Miejski Powiatowej Straży Pożarnej w T. Strop nad kondygnacją parteru wykonano jako żelbetowy, natomiast nad kondygnacją I piętra zastosowano bezpośrednio dach konstrukcji stalowej bez wykonania stropu. Konstrukcja nośna obiektu opiera się na stalowych słupach i podciągach, bez otuliny żelbetowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], działając na podstawie art 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), kwestionowana decyzją udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie I pietra wraz z częścią komunikacyjną i pomieszczeniami sanitariatów w poziomie parteru.

Wcześniej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane przeprowadził kontrolę obowiązkową zakończonej budowy obiektu budowlanego.

W ocenie organu nadzoru, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył zasady postępowania, które doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2016r. stwierdzono, że nie wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Protokół zawiera zapis, że wystąpiło odstępstwo polegające na zmianie układu ścianek działowych oraz funkcji, zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne (dołączony został rzut piętra wraz z naniesionymi zmianami). W protokole brak jest wzmianki o dokonanych zmianach konstrukcji budynku.

Sporządzone w lipcu 2015r. opracowanie zamienne do projektu budowlanego zakładało wykonanie słupów i podciągów konstrukcji stalowej zabezpieczonych do klasy R 60 farbami pęczniejącymi. Projektant złożył oświadczenie, że wykonana zmiana konstrukcji nośnej - z konstrukcji żelbetowej na konstrukcję stalową - zabezpieczona zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i wymaganiami p.poż. nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zostało wydane zamienne pozwolenie na budowę. W opinii Państwowej Straży Pożarnej w wyniku wprowadzonych zmian w razie pożaru budynek nie zapewnia nośności konstrukcji w wymaganym czasie.

Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.

Dokonana przez projektanta kwalifikacja odstąpienia nie ma jednak charakteru wiążącego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. W przypadkach spornych to do tych organów należy ocena, czy dokonana przez projektanta kwalifikacja jest prawidłowa w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na dzień wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na użytkowanie, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś odstąpienie nieistotne nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

- oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Skoro wykonane odstąpienie wymagało uzyskania uzgodnienia, wymaganego przepisami szczególnymi, to należało je kwalifikować jako istotne odstąpienie od projektu.

Zmiana konstrukcji budynku, spowodowała zmianę warunków dotyczących klasy odporności ogniowej elementów konstrukcji. Przedmiotowy budynek zaliczony został do strefy pożarowej z oznaczoną kategorią zagrożenia ludzi - ZLI - zawierający pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

Rozwiązania projektowe dotyczące budynków z kategorią zagrożenia ludzi ZLI podlegają obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem (§ 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Dz. U. z 2015r., poz. 2117).

W związku z powyższym wszelkie elementy ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym pierwotnie projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie wymagającym uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia, rodziło obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego.

W prawie budowlanym bezpieczeństwo pożarowe wymieniane jest na drugim miejscu wśród wymagań stawianych obiektom budowlanym, zaraz po bezpieczeństwie konstrukcji (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączyć należy oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor obowiązany był zawiadomić te organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania w celu zajęcia przez organy stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym (art. 56 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane).

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].02.2016r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. podał, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu Inwestor dołączył oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak inwestor nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia organu Państwowej Straży Pożarnej. Pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu zostało wydane z pominięciem (ewentualnego) stanowiska organu Państwowej Straży Pożarnej.

Zatem nie było podstaw do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego. Jeżeli w obrocie prawnym obowiązuje obarczona wadą decyzja pozwolenia na użytkowanie obiektu, to bez jej uchylenia organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

T. K., P. S., S. S. wnieśli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r.

Decyzji tej zarzucili sprzeczność ze stanem faktycznym oraz przepisami ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazali, że decyzja nie została wydana w stosunku do osoby, która powinna być stroną i zgłosili żądanie ewentualnego stwierdzenia jej nieważności.

Wywodzili, że sporządzona w lipcu 2015r. przez mgr inż. architektury J. K. dokumentacja projektowa pod nazwą "opracowanie zamienne" przewidywała m.in. że strop nad parterem będzie z płyt strunobetonowych natomiast nad I piętrem przewiduje się rozwiązania z zastosowaniem konstrukcji stalowej.

Do opracowania zostały załączone rysunki zamienne, a zgodność dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag stwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z.Z. w dniu [...] lutego 2016r.

Projektant zakwalifikował zamierzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nieistotne oraz zamieścił w opracowaniu zamiennym wymagane rysunki i opisy, a także uzyskał potwierdzenie zgodności dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej od uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Dokonana przez organ wykładania art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowa. Przepis art. 6b ustawy o ochronie przeciwpożarowej przewiduje, iż projekt budowlany obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony przed pożarem, wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, ale uzgodnienie takie zostało dokonane w dniu [...] lutego 2016r., przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z.

Zmiany projektowe nie dotyczyły żadnego z elementów wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania zastały zawiadomione, korespondencją wysłaną listem zwykłym, zarówno Państwowa Inspekcja Sanitarna jak i Państwowa Straż Pożarna.

W czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta [...] przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie uczestniczył przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej, co zostało potraktowane jako brak sprzeciwu lub uwag ze strony tego organu.

W trakcie użytkowania obiektu zostały przeprowadzone trzy kontrole w zakresie bezpieczeństwa pożarowego tj. [...] czerwca 2017r., [...] sierpnia 2017r. i [...] października 2017r., z których wynika, że obiekt spełnia wszelkie wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Nadto adresatem decyzji był "I." T. K., S. S., P. S. Spółka Cywilna, tymczasem ww. spółka cywilna została przekształcona w spółkę komandytową pod nazwą I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa i wpisana w dniu 28.11.2016r. do Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania T. K., P. S., S. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K., S. S. i P. S. - właścicielom Spółki Cywilnej "I." pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowego o część handlowo-usługową (kategoria XVII) na działkach nr ewid. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną: budowa dróg dojazdowych wraz z miejscami postojowymi oraz przebudowa sieci uzbrojenia terenu kolidujące z projektowaną inwestycją na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T. przy ul. S.

W projekcie architektonicznym rozbudowany obiekt posiada dwie kondygnacje stanowiące jedną strefę pożarową i zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Maksymalna ilość osób mogących przebywać jednorazowo na parterze to 200, a na pierwszym piętrze to 100 osób. Wymagana projektowana klasa odporności pożarowej budynku "C".

Słupy konstrukcyjne i podciągi będące elementami konstrukcji nośnej obiektu zaprojektowano jako żelbetowe wylewane na budowie z betonu z zapewnieniem klasy odporności ogniowej minimum R 120. Stropy obiektu nad parterem i piętrem zaprojektowano jako żelbetowe strunobetonowe klasy odporności ogniowej minimum REI 60.

W trakcie budowy dokonano zmian konstrukcyjnych. Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...]czerwca 2017 r. wynikało, że strop nad kondygnacją parteru wykonano jako żelbetowy. Natomiast nad kondygnacją pierwszego piętra zastosowano bezpośrednio dach konstrukcji stalowej bez wykonania stropu. Konstrukcja nośna obiektu opiera się na stalowych słupach i podciągach. Brak jest otuliny żelbetowej słupów i podciągów.

W dniu [...] lutego 2016 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przeprowadził kontrolę obowiązkową, podczas której nie stwierdził żadnych odstąpień istotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Stwierdził natomiast nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na "zmianie układu ścianek działowych oraz funkcji".

W protokole kontroli wskazano: "dołączony został rzut piętra wraz z naniesionymi zmianami, zakwalifikowanymi przez projektanta jako nieistotne".

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. PINB Miasta [...] wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedłożył wymagane dokumenty w tym m.in. oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w T. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., skierowanym do PINB Miasta T. wskazał, że "inwestor ww. obiektu dokonał istotnych zmian konstrukcyjnych w stosunku do założeń projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, które naruszają warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu".

W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w T. wskazał, że przedmiotowy budynek na skutek zmian konstrukcyjnych w stosunku do założeń projektu budowlanego, w razie pożaru nie zapewnia nośności konstrukcji w wymaganym czasie.

Podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (art. 59a ust. 2 lit. b ww. ustawy).

W razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli prowadzonej w trybie art. 59a istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli odstępstw dopuszczalnych jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że przedmiotowy budynek został wykonany z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmian konstrukcji.

Inwestor przedłożył "Opracowanie zamienne do projektu budowlanego istniejącego budynku handlowego o część handlowo-usługową wraz z infrastrukturą techniczną: budowa dróg dojazdowych wraz z miejscami postojowymi oraz przebudowa sieci uzbrojenia terenu" wykonane w lipcu 2015 r. Projekt ten zakłada wykonanie słupów i podciągów konstrukcji stalowej zabezpieczonych do klasy R 60 farbami pęczniejącymi.

Pomimo powyższych odstępstw organ powiatowy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w ogóle nie wypowiedział się na temat zmian konstrukcyjnych w stosunku do zatwierdzonego projektu. W protokole obowiązkowej kontroli nie zostały one w ogóle zauważone.

PINB Miasta T. nie dokonał oceny odstępstw w zakresie stropów, nie zakwalifikował ich jako istotnych albo nieistotnych. Nie określił również zakresu wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

GINB podzielił stanowisko [...] WINB, iż dokonana przez projektanta kwalifikacja badanego odstąpienia nie miała charakteru wiążącego dla organów nadzoru budowlanego.

Oceniając charakter odstąpienia od projektu należało mieć na uwadze przeznaczenie obiektu oraz to, że jest on udostępniony znacznej liczbie osób.

Zgodnie z protokołem z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2017 r. na parterze mieści się lokal handlowy, w którym jednocześnie może przebywać do 200 osób i lokal gastronomiczny dla maksymalnie 50 osób. Na pierwszym piętrze mieści się sala do ćwiczeń siłowych, w której jednocześnie może przebywać do 50 osób oraz fitness dla 25 osób.

Rozbudowana część budynku została zaprojektowana jako jedna strefa pożarowa. W związku z tym, że przedmiotowy budynek został zaliczony w projekcie budowlanym do strefy pożarowej oznaczonej kategorią zagrożenia ludzi - ZLI, dotyczące go rozwiązania projektowe, podlegały obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej.

Wynika to z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U z 2015 r., poz. 2117).

Zgodnie ze wskazanym przepisem obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są budynki zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V.

Wszelkie aspekty ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191) uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Samo zakwalifikowanie odstępstwa w rozwiązaniach projektowych ochrony przeciwpożarowej jako wymagającego uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń było wystarczające do oceny tego odstępstwa jako istotnego w świetle art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

Odstępstwo wymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, jest odstępstwem istotnym nawet jeżeli nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Warunkiem uznania odstępstwa za istotne jest sam fakt nałożenia przez przepisy szczególne wymogu uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń.

Kwalifikacji tej nie zmienia fakt stwierdzenia przez rzeczoznawcę zgodności projektu z przepisami.

Zmiany wprowadzone w przedmiotowym obiekcie powinny zostać zakwalifikowane jako istotne i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez właściwe organy.

Rażące naruszenie prawa przez PINB, polegało na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu w okolicznościach faktycznych uzasadniających jego odmowę.

Decyzja organu powiatowego rażąco narusza art. 59 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konsekwencji nie stwierdził istnienia żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy te odstępstwa były i miały charakter istotny.

Treść naruszonych przepisów nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Decyzja PINB Miasta [...] wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jeżeli pozostanie w obrocie prawnym, to organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wywiązania się przez inwestora z obowiązku zawiadomienia Państwowej Straży Pożarnej o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu - GINB wskazał, że przeczy temu treść protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. Wynika z niego, że "o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania inwestor nie zawiadomił organu Państwowej Straży Pożarnej.

Według pisemnego oświadczenia P. S. (z [...] czerwca 2017 r.) - do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie było składane oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej.

Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączone jest oświadczenie S. S. z dnia [...] lutego 2016 r., z którego wynika że o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania rozbudowy zawiadomił tylko Państwową Inspekcję Sanitarną. Zawarte więc w decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzenie, że inwestor dołączył do ww. wniosku "oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze stron organów wymienionych w art. 56 ust. 1a (..) ustawy Prawo budowlane" nie jest prawdziwe.

Nie jest również zasadny zarzut skierowania decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2017 r. do osoby, która nie jest stroną postępowania. Zdaniem skarżących stroną postępowania jest I. Sp. z o.o. Sp. komandytowa jako następca prawny I. Spółki Cywilnej.

Pozwolenie na budowę zostało udzielone "dla T. K., S. S. i P. S. - właścicieli Spółki Cywilnej "I."", a nie Spółce Cywilnej.

Konsekwentnie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i niniejszego postępowania, powinni być T. K., S. S. i P. S.. Skoro tym osobom zostało udzielone pozwolenie na budowę, to nie mogło przejść na I. Sp. z o.o. Sp. komandytową, jako następcę prawnego spółki cywilnej.

T. K., P. S., S. S. oraz I. Spółka z o.o. Spółka komandytowa., wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016r., doszło do rażącego naruszenia prawa.

Argumentowali, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Sporządzona w lipcu 2015r. przez mgr inż. architektury J. K.. dokumentacja projektowa pod nazwą "opracowanie zamienne" do projektu budowlanego rozbudowy istniejącego budynku handlowego o część handlowo-usługową, przewidywała m.in. że strop nad parterem będzie z płyt strunobetonowych natomiast nad piętrem przewiduje się rozwiązania z zastosowaniem konstrukcji stalowej.

Do opracowania zostały załączone rysunki zamienne, a zgodność dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził w dniu [...] lutego 2016r. rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z.

Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, projektant dokonał kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zamieścił w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Uzyskał potwierdzenie zgodności dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej od uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładania art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowa.

Zgodność zmodyfikowanego projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej potwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sporządzono "opracowanie zamienne" we właściwym trybie i w uzgodnieniu z rzeczoznawcą ds. ochrony pożarowej. Zmiany projektowe nie dotyczyły żadnego z elementów wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Nie było podstaw do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

O zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania zastały zawiadomione, korespondencją wysłaną listem zwykłym, zarówno Państwowa Inspekcja Sanitarna jak i Państwowa Straż Pożarna. Na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie stawił się przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej, co zostało potraktowane jako brak sprzeciwu lub uwag ze strony tego organu.

Nadto już w trakcie użytkowania obiektu zostały przeprowadzone trzy kontrole w zakresie bezpieczeństwa pożarowego tj. z [...] czerwca 2017r., z [...] sierpnia 2017r. i [...] października 2017r., z których wynika, że obiekt spełnia wszelkie wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

W ocenie skarżących decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].02.2016r., została wydana w stosunku do osób, które nie powinny być stroną postępowania.

Adresatami decyzji są bowiem T. K., S. S., P. S., prowadzący działalność w ramach spółki cywilnej pod nazwa I., tymczasem spółka ta została przekształcona w spółkę komandytową pod nazwą I.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

To I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i adresatem wydanej w takim postępowaniu decyzji.

Racje ekonomiczne oraz społeczne przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż konsekwencją stwierdzenia jej nieważności będzie, niepowetowana strata dla skarżących wynikająca z ewentualnego wstrzymania użytkowania obiektu oraz obciążenie środków publicznych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Miasto na prawach Powiatu T. kosztami ewentualnego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ sprawdza, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca go do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Jedną z tych przesłanek jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nadto o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organy nadzoru budowlanego działając w nadzwyczajnym trybie nieważności, oceniały decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [...].02.2016r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie I piętra wraz z częścią komunikacyjną i pomieszczeniami sanitariatów w poziomie parteru (kat. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu prawidłowo uznały, że zmiany konstrukcji budynku polegające na zastosowaniu nad kondygnacją I piętra bezpośrednio dachu konstrukcji stalowej, w miejsce zaprojektowanego wcześniej stropu żelbetowego i oparcie konstrukcji nośnej obiektu na stalowych słupach i podciągach bez otuliny żelbetowej, stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. wydając w dniu [...].02.2016r. decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydał ją z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana z pominięciem możliwości zajęcia stanowiska przez organ Państwowej Straży Pożarnej w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego. W tej sytuacji zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [...].02.2016r.

Oceniając charakter odstąpienia od projektu organ powiatowy powinien mieć na uwadze przeznaczenie obiektu oraz to, że jest on udostępniony znacznej liczbie osób.

Rozbudowana część budynku została zaprojektowana jako jedna strefa pożarowa. W związku z tym, że przedmiotowy budynek został zaliczony w projekcie budowlanym do strefy pożarowej oznaczonej kategorią zagrożenia ludzi - ZLI, dotyczące go rozwiązania projektowe, podlegały obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej.

Wynika to z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U z 2015 r., poz. 2117).

Zgodnie ze wskazanym przepisem obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są budynki zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V.

W związku z powyższym wszelkie elementy ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191) uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Samo zakwalifikowanie odstępstwa w rozwiązaniach projektowych ochrony przeciwpożarowej jako wymagającego uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń jest wystarczające do oceny tego odstępstwa jako istotnego w świetle art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

Warunkiem uznania odstępstwa za istotne był sam fakt nałożenia przez przepisy szczególne wymogu uzyskania uzgodnienia. Kwalifikacji tej nie zmienia fakt stwierdzenia przez rzeczoznawcę zgodności projektu z przepisami p.poż.

Odwołać się należy do stanowiska prezentowanego w doktrynie (Z. Kostka. Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007 , s. 128), gdzie wskazano, że wynikający z art. 36 a ust. 6 obowiązek projektanta zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących odstąpienia, o którym mowa w ust. 5, nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organu nadzoru budowlanego.

Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 224/2011 - który stwierdził, że dokonanie kwalifikacji odstąpień przez projektanta, o których mowa w art. 36a ust. 6 u.p.b. nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organów nadzoru budowlanego.

Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Dlatego też dokonanie stosownej adnotacji o odstąpieniu nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania prawidłowości dokonanej oceny w tym zakresie.

Rażące naruszenie prawa przez PINB Miasta [...] polegało na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu w okolicznościach faktycznych uzasadniających jego odmowę.

Badana w trybie nieważności decyzja organu powiatowego rażąco narusza art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Organ powiatowy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konsekwencji nie stwierdził istnienia żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy te odstępstwa były i miały charakter istotny.

Treść naruszonych przepisów nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Decyzja PINB Miasta T. wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jeżeli decyzja ta zostanie w obrocie prawnym to organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Nie jest również zasadny zarzut skierowania decyzji wydanej w trybie nieważności do osoby, która nie jest stroną postępowania.

Pozwolenie na budowę zostało udzielone "dla T. K., S. S.i P. S. - właścicieli Spółki Cywilnej "I."", a nie Spółce Cywilnej.

Konsekwentnie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i postępowania nadzwyczajnego powinni być T. K., S. S. i P.S. Skoro tym osobom zostało udzielone pozwolenie na budowę, to nie mogło więc przejść na I. Sp. z o.o. Sp. komandytową, jako następcę prawnego spółki cywilnej.

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów. Sąd podzielił w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.