Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 610/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 33, 34, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 480/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B. S. kwotę: 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 480/18 oddalił skargę B. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 33, 34, 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S.-J. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę obejmującą zmianę konstrukcji dachu na budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Organ II Instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2017 r. J. S.-J. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę i możliwości zapoznania się stron postępowania z aktami sprawy oraz zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków, a następnie wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., od której odwołanie złożył B. S.

Organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], dla inwestycji: nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego. Analizując ustalenia ww. decyzji w zakresie warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wytycznymi w niej zawartymi. Z akt sprawy wynika bowiem, że nadbudowa i przebudowa budynku została zaprojektowana zgodnie ze wskazaną obowiązującą linią zabudowy, tj. w linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale 5,0 - 6,5 m. Parametry zaprojektowanego dachu również spełniają warunki ww. decyzji w zakresie kąta nachylenia połaci dachowej 42,26 % (dopuszczalny od 10° do 30°, tj. od 17,6 % do 57,7 %) i wysokości głównej kalenicy 9,5 m (dopuszczalna od 7,5 m do 9,5 m). Ponadto układ połaci dachowych ustalono jako dach dwuspadowy, a kierunek głównej kalenicy dachu pozostawiono bez zmian.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, planowana nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego nie wymaga dodatkowych miejsc parkingowych, a dostęp do drogi publicznej ul. [...] zapewniony jest istniejącym zjazdem. W zakresie warunków ochrony środowiska, uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Uznał zatem, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji wypełnia wszystkie ustalenia określone w decyzji o warunkach zabudowy, zarówno w zakresie warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych jak i wytycznych urbanistyczno-architektonicznych.

Dalej podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym, po realizacji inwestycji budynek mieszkalno-usługowy będzie obiektem o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym. Odprowadzenie wód opadowych z budynku będzie nawierzchniowe, po terenie własnej działki. Istniejący budynek oddziałuje na teren w obrębie granic własnej działki ([...] i [...]) oraz na działkę ewid. nr [...]. Obiekt nie wywiera negatywnego oddziaływania na środowisko oraz tereny działek sąsiednich. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz które złożyły stosowne oświadczenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto, zdaniem organu II instancji, projekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1554).

W konkluzji organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi, co obligowało organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. S.-J. pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym lokowania nadbudowy w granicy działki, zacieniania należącego do niego budynku oraz niewłaściwego usytuowania pojemników na śmieci.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że spór pomiędzy stronami związany był z usytuowaniem rozbudowywanego obiektu (w granicy z nieruchomością, której skarżący pozostaje współwłaścicielem) i związanym z tym zacienieniem budynku mieszkalnego, usytuowanego na tejże nieruchomości, a także możliwością jego rozbudowy w kontekście znowelizowanego brzmienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwanego dalej rozporządzeniem).

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że okoliczność, iż skarżącemu doręczano zawiadomienia pod adresem położenia nieruchomości, której pozostaje współwłaścicielem, a pod którym faktycznie nie zamieszkuje, pozostaje bez znaczenia, skoro ten adres wskazuje jako jego adres w postępowaniu. Również na ten adres, zgodnie z żądaniem skarżącego, doręczona została decyzja organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, faktem jest, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało skarżącemu na adres ustalony w ewidencji gruntów ([...], [...]) i powróciło do organu jako prawidłowo awizowane. Dopiero z adnotacji doręczyciela, poczynionej na przesyłce, zawierającej decyzję organu I instancji, wynikało, iż adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. Jednak składając odwołanie skarżący wskazał ten adres jako adres dla doręczeń, zatem kwestionowanie doręczeń na powyższy adres Sąd uznał za nieuprawnione.

W ocenie Sądu I instancji, nie można również czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że nie uwzględnił okoliczności zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 27 marca 2018 r., skoro pismo to wpłynęło do Wojewody już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Odwołanie skarżącego wpłynęło do Wojewody Łódzkiego w dniu 13 marca 2018 r., a decyzja została wydana [...] marca 2018 r. Pomiędzy datą złożenia odwołania (27 lutego 2018 r.), a datą nadania "pisma w postępowaniu odwoławczym wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania" (28 marca 2018 r.) upłynęło zatem 29 dni, co stanowi okres ponad dwukrotnie przekraczający termin do skutecznego wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, stanowi co prawda naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący ani w treści pisma, złożonego po wydaniu skarżonej decyzji, ani w treści skargi nie wskazał takich okoliczności ani wniosków dowodowych, które rodziłyby konieczność przeprowadzenia określonych czynności procesowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej w uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu 4 sierpnia 2017 r., a zatem w sprawie obowiązują przepisy (§ 12 rozporządzenia) w dotychczasowym brzmieniu, pozwalającym na lokowanie inwestycji w granicy również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że podlegający nadbudowie budynek mieszkalno - usługowy już obecnie zlokalizowany jest w granicy, co pozwalało na jego nadbudowę w oparciu o § 12 ust. 3 rozporządzenia w dotychczasowym brzmieniu, przewidującym, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, odległość mniejsza niż określona w ust. 1 § 12 rozporządzenia dla ścian pozbawionych otworów okiennych oznacza także nadbudowę obiektów usytuowanych bezpośrednio w granicy nieruchomości. Przeciwna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku sprzecznego z logiką, pozwalając na lokowanie obiektu w ostrej granicy, zabraniając zaś jego rozbudowy i nadbudowy.

Jeżeli natomiast chodzi o zacienienie budynku mieszkalnego skarżącego to, zdaniem Sądu I instancji, w projekcie budowlanym nie ma załączonej analizy przesłaniania projektowanej nadbudowy w stosunku do zlokalizowanego na działce skarżącego budynku mieszkalnego, niemniej jednak, odległość budynku mieszkalnego skarżącego od projektowanej nadbudowy jest na tyle duża (ok. 5 m w linii prostej ze ścianą szczytową nadbudowywanego obiektu zwróconą w kierunku północno-wschodnim), że o przesłanianiu nie może być mowy. Dodatkowo analiza zdjęć na portalu www.google.pl.maps/place/[...] potwierdza, że budynek skarżącego jest w istocie niezamieszkałą ruiną z zarwanym na całej długości dachem, w którym, biorąc pod uwagę obecny stan techniczny, nie sposób wskazać jakichkolwiek pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Co się zaś tyczy zarzutu usytuowania pojemników na odpady w granicy z działką skarżącego, Sąd I instancji podkreślił, że analiza projektu zagospodarowania działki wskazuje, że miejsce składowania odpadów faktycznie nie zostało zwymiarowane (wbrew zarzutom nie jest jednak usytuowane w granicy), co stanowi naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Brak ten jednak w związku z brakiem wymogu zachowania odległości, o których mowa w § 23 ust. 1 i w powiązaniu z faktem, że budynek zlokalizowany na działce skarżącego, z uwagi na jego stan techniczny, nie jest obecnie zamieszkały i w istocie nie posiada pomieszczeń, które nadawałyby się na pobyt ludzi, nie stanowi tego rodzaju wady, która skutkować mogłaby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i w zw. z art. 235 § 1-2 k.p.c. oraz art. 236 k.p.c., poprzez oddalenie skargi i oparcie rozstrzygnięcia na pozaprocesowej weryfikacji stanu nieruchomości co do możliwości jej użytkowania (zamieszkiwania), w oparciu o zapisy (dane) znajdujące się w przeglądarce internetowej, nie zaś w mogącym stanowić dowód uzupełniający, dokumencie oraz braku ich weryfikacji ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów (dokumentach urzędowych), podczas gdy przeprowadzenie dowodu uzupełniającego winno obejmować wyłącznie dokument oraz zostać poprzedzone wydaniem stosownego postanowienia umożliwiającego stronom zajęcie stanowiska,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że skarżącemu zapewniony został czynny udział w postępowaniu przed organami administracyjnymi, podczas gdy skarżący wskazywał na brak zapoznania się z aktami postępowania oraz wyraził wolę uzupełnienia złożonego odwołania po dokonaniu wglądu w akta, zaś wydana decyzja zapadła w terminie faktycznie pomijającym pismo zawierające uzupełnienie odwołania,

3. naruszenie prawa materialnego, a to § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 2 a contrario i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie techniczne") w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę polegającego na nadbudowie budynku usytuowanego w bezpośredniej granicy działek budowlanych, pomimo braku określenia dopuszczalności takiej nadbudowy w planie miejscowym,

4. naruszenie prawa materialnego, a to § 13 ust. 1 rozporządzenia technicznego w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze [...], która to nadbudowa spowoduje zacienienie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...],

5. naruszenie § 23 ust. 1 rozporządzenia technicznego w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na zamierzenie budowlane obejmujące usytuowanie pojemników na odpady stałe bezpośrednio przy granicy działek [...] i [...], w bezpośredniej styczności do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oparcie wydanego rozstrzygnięcia na pozaprocesowej weryfikacji stanu nieruchomości należącej do skarżącego. Należy zauważyć, że nie jest rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięć organów administracji, ponieważ do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, strona może odnieść się po umożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) ze skutkiem wynikającym z art. 81 k.p.a. (uznania okoliczności za udowodnione). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje również podstaw do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, zwłaszcza że prowadziłoby to do dokonania nowych ustaleń faktycznych, które nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1960/21, LEX nr 3273237). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji przejął rolę organów administracji i ustalał okoliczności stanu faktycznego, w postaci rodzaju i stanu zabudowy na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, odległości pomiędzy istniejącą zabudową, jak również spełnienia wymagań w zakresie zapewnienia dostępu naturalnego światła do pomieszczeń w budynku skarżącego, których to okoliczności nie ustaliły w sprawie organy. Nadto czynił to przy użyciu zdjęć znajdujących się na portalu www.google.pl.maps/place/ ustalając aktualny stan faktyczny nieruchomości należącej do skarżącego. Poza tym przedstawione zdjęcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są dowodem z dokumentu o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i obrazują stan aktualny terenu, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana rok wcześniej i taki właśnie stan faktyczny oraz prawny powinien być brany pod uwagę. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3469/18, LEX nr 3278805). Wprawdzie zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada wymaganiom wynikającym z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, między innymi poprzez brak wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich oraz rodzaju i zasięgu uciążliwości, tym niemniej nie był uprawniony do dokonywania ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w oparciu o zdjęcia z portalu internetowego. Należy przy tym zauważyć, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na działce skarżącego znajdują się dwa budynki mieszkalne, z których jeden przylega do budynku objętego pozwoleniem na budowę.

Kolejny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, oparty o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest zasadny w stopniu wystarczającym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W szczególności, rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem pierwszej instancji, gdyż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym kierowane było na adres, pod którym nie zamieszkiwał. Skarżącemu doręczono dopiero decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, nie zawierające jednak żadnej argumentacji merytorycznej, a jedynie wskazujące, że uzupełnienie jego treść nastąpi po zapoznaniu się z aktami sprawy. Organ drugiej instancji również nie zawiadomił skarżącego o zebraniu niezbędnego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z tym materiałem, jak również możliwości zgłoszenia żądań, po czym wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Okoliczności te dostrzegł wprawdzie Sąd I instancji, jednak wyprowadził z nich wadliwy wniosek, że w stosunku do postępowania przed organem I instancji nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., natomiast uchybienie art. 10 § 1 k.p.a., którego dopuścił się organ II instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym nie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić w realiach sprawy kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że koncentracja materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozpoznanie wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, następuje przed organem architektoniczno-budowlanym. Wraz z wnioskiem inwestor składa projekt budowlany, który podlega ocenie organu pod względem jego kompletności oraz w zakresie jego zgodności z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, a także pod względem zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W sytuacji gdy stronami postępowania są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy) organ winien im zapewnić możliwość udziału na każdym etapie postępowania. Pozbawienie strony tej możliwości z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wtedy, gdy wnosi ona zastrzeżenia do złożonego projektu budowlanego, mające na celu zabezpieczenie i ochronę jej uzasadnionych interesów. W takiej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym mogłoby prowadzić do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, wynikające z art. 15 k.p.a. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie postępowania sądowego, uznać należało za niedopuszczalne.

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku położonego w [...] przy ul. [...], gdyż zgodnie z projektem budowlanym budynek ten jest usytuowany w granicy z należącą do skarżącego nieruchomością. Już z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że skarżący nie miał możliwości zapoznać się dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz uczestniczenia w tym postępowaniu, tym samym w sposób należyty i właściwy chronić swój uzasadniony interes. Także w postępowaniu przed organem II instancji wobec niezawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie mógł on zgłosić swoich uwag w zakresie dotyczącym lokalizacji spornej inwestycji i jej negatywnego oddziaływania na należącą do niego nieruchomość. Należy zauważyć, że podnoszone w treści skargi okoliczności nie były w ogóle przedmiotem rozważań organów pomimo, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, to właśnie na organie architektoniczno-budowlanym spoczywał obowiązek sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym również techniczno-budowlanymi. Zwłaszcza w sytuacji gdy projektowany obiekt zlokalizowany jest w granicy działki.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia zarówno, że w postępowaniu przez organem pierwszej instancji nie doszło do pozbawienie skarżącego udziału w tym postępowaniu, jak i do tego, że pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu przez organem II instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że sam fakt, iż skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty (pozbawione merytorycznych argumentów), nie mógł w tym przypadku sanować oczywistego naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a. (statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu) w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. (określającego prawo strony do dostępu do akt sprawy), podobnie takiego skutku nie wywołuje wniesienie skargi, która inicjuje postępowanie sądowe mające na celu zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, także pod kątem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Dla trafności oceny, że pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu przed organem I oraz II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, świadczy również błędne stanowisko Sądu I instancji, że skarżący podał ten sam adres na który nieskutecznie doręczano mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w treści wniesionego odwołania. Istotne jest bowiem to, że strona nie była skutecznie zawiadamiana o czynnościach podejmowanych przez Starostę, wskutek kierowania pism na niewłaściwy adres oraz przez Wojewodę wobec zaniechania ciążącego na nim obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i do oddalenia skargi również z tego powodu, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nawet nie dostrzegł naruszenia przez Starostę art. 10 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy, naruszenie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego art. 10 § 1 k.p.a., winno skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, czym Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda uchybił również art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadamiając przed wydaniem decyzji skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co skutkowało tym, że skarżący nie mógł zgłosić swoich zastrzeżeń co do lokalizacji projektowanej nadbudowy w granicy działki oraz zacienienia należącego do niego budynku i przyjęcia niewłaściwej lokalizacji pojemników na odpady. Zatem jako sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu należy uznać postępowanie organu II instancji, który nie dał możliwości skarżącemu wyjaśnienia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do wydania decyzji. Tym samym organ uniemożliwił złożenie końcowego oświadczenia i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, a naruszenie to mogło, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego wyjaśnienia mogły hipotetycznie spowodować odmienne ustalenie stanu faktycznego.

W tej sytuacji rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznej oceny podnoszonych w skardze zarzutów, skoro organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego naruszając jednocześnie art. 10 § 1 k.p.a. Z tych samych przyczyn za przedwczesne uznać należy odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, które zmierzają do wykazania, że złożony projekt budowlany zatwierdzony został niezgodnie z wskazanymi w tych zarzutach przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Merytoryczna ocena okoliczności podnoszonych w skardze oraz w skardze kasacyjnej możliwa będzie dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyeliminuje wskazane wyżej naruszenia prawa, umożliwiając skarżącemu udział na każdym etapie postępowania przed wydaniem decyzji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.