Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 707/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1 w zw. z  art. 14  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 31 marca 2014 r. nr XXXIV/310/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Inowrocław w części miejscowości Słońsko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 4 pkt 3, § 20 pkt 6, § 21 pkt 5, § 27 pkt 4, § 28 pkt 4, § 29 pkt 4, § 30 pkt 4 oraz w zakresie załącznika nr 1 w części terenu obejmującego działki o nr ewidencyjnych 22/1, 29, 30 i 31, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Inowrocław w dniu 31 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/ 310/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Inowrocław w części miejscowości Słońsko.

Na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę zarzucając naruszenie przepisów:

art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.);

art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie:

załącznika nr 1 do uchwały w części terenu wykraczającego poza obszar objęty projektem planu określony w uchwale intencyjnej tj. terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...],

§ 5 ust. 4 pkt 3, § 20 pkt 6, § 21 pkt 5, § 27 pkt 4. § 28 pkt 4. § 29 pkt 4 oraz § 30 pkt 4.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda uznał, że w wyniku porównania przebiegu granic zaznaczonych na załącznikach graficznych do uchwały z dnia 28 stycznia 2011 r. Rady Gminy Inowrocław nr IV/23/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Inowrocław w części miejscowości Słońsko oraz zaskarżonej uchwały nie są one tożsame. W zaskarżonej uchwale zwiększono obszar objęty granicami projektu planu (wschodnia granica terenu oznaczonego symbolem 02KDZ). Granica określona na załączniku graficznym do uchwały nr IV/23/2011 Rady Gminy Inowrocław z dnia 28 stycznia 2011 r. wyznaczona została wzdłuż granicy działki ewidencyjnej nr [...], natomiast granica obszaru objętego zaskarżonym planem zaznaczona na załączniku nr 1 do uchwały nr XXXIV/310/2014 Rady Gminy Inowrocław z dnia 31 marca 2014 r. została przesunięta na wschód, wskutek czego obszar objęty planem został powiększony o część działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz [...].

Zdaniem Wojewody chociaż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza szczególnych wymagań, co do techniki sporządzania załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, że wyznaczone w nim granice obszaru wskazanego w części opisowej uchwały muszą być maksymalnie precyzyjne, aby uniknąć wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom przyszłego planu.

Wojewoda stanął na stanowisku, że treść art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć należy ten sposób, iż wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania planu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2010 r., II SA/Łd 759/10).

Wojewoda przyjął, iż przyjęcie ustaleń dla terenu leżącego poza granicami planu, wymaga zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Muszą to być działania podjęte przez właściwy organ i we właściwym trybie. Oznacza to, że zmiany obszaru objętego projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego może dokonać rada gminy w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca.

Wojewoda podał, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Rada Gminy Inowrocław wyodrębniła w ramach zaskarżanej uchwały tereny oznaczone symbolami: 46E - 50E, 51K - 58K, 016KDW-019KDW, 021KDW - 026KDW, 028KDW, 030KDW - 049KDW, które wyznaczono na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W stosunku do wyżej wymienionych terenów uchwała dopuszcza w § 20 pkt 6, § 21 pkt 5, § 27 pkt 4, § 28 pkt 4, § 29 pkt 4, § 30 pkt 4 zmianę ich przeznaczenia, poprzez włączenie ich w całości lub części do terenów sąsiednich m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zieleni parkowej.

Dla terenów elektroenergetyki (E) w § 20 pkt 6 uchwały i przepompowni ścieków (K) w § 21 pkt 5 uchwały ustalono, cyt.: "w przypadku zbędności terenu w całości lub częściowo na cele określone planem dopuszcza się włączenie go w teren przyległej działki". Dla terenów dróg wewnętrznych (KDW) w § 27 pkt 4, § 28 pkt 4, § 29 pkt 4, § 30 pkt 4 dopuszczono natomiast dostosowanie długości drogi do wydzielonej ilości działek.

Zdaniem Wojewody, linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawić organowi innemu niż rada (w tym - organowi wykonawczemu gminy) możliwości ich przesuwania poza planem. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan. (...) w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo uregulowany został tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzowany został również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym.

Powyższe zapisy zaskarżonej uchwały wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ww. ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za takie organ nadzoru uznał niesprecyzowanie linii rozgraniczających, co w konsekwencji może doprowadzić do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 17 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 166/09).

Zatem w zaskarżanej uchwale dopuszczono niezgodnie z przepisami prawa zmianę przeznaczenia terenów oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Następnie Wojewoda wskazał, że przepisy przedmiotowej uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek uzgadniania pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem z odpowiednimi organami. Kwestionowany zapis o brzmieniu: "obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Gminną Spółką Wodną" zawarty zostały w § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały.

Ustalenie to, w ocenie skarżącego stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych, a ponadto nakłada dodatkowy wymóg, wykraczający poza powszechnie obowiązujące prawo dopuszczający odstępstwo od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 w/w ustawy.

W ocenie Wojewody plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych, tym samym uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 224/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 836/12).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Inowrocław oświadczyła, iż po dokonaniu analizy wniesionej skargi podziela przedstawioną w niej argumentację prawną i uwzględnia skargę w całości, pozostawiając Sądowi odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwana dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając zatem, że do sporządzania planu przystąpiono uchwałą z dnia 28 stycznia 2011 r., Nr IV/23/2011, należy stwierdzić, że w procedurze planistycznej zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Inowrocław z dnia 31 marca 2014 r. nr XXXIV/310/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Inowrocław w części miejscowości Słońsko.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2003 r., Nr 80, poz. 717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu, stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Organ nadzoru stwierdził, że w wyniku porównania przebiegu granic zaznaczonych na załącznikach graficznych do uchwały z dnia 28 stycznia 2011 r. Rady Gminy Inowrocław nr IV/23/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Inowrocław w części miejscowości Słońsko oraz zaskarżonej uchwały nie są one tożsame. Wskazać należy, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnego rozróżnienia w zakresie procedury planistycznej dotyczącej charakteru dokonywanych zmian w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie zmiany miejscowego planu muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej, w tym m.in. wymogów określonych w art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających dokonywanie zmian, nawet jednostkowych, z pominięciem procedury planistycznej określonej w art. 17 ww. ustawy. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub poprzez uchylenie tej uchwały.

Skoro zatem bezspornym pozostaje, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta z pominięciem trybu, o którym mowa w art. 17 ww. ustawy, zaś Rada Gminy Inowrocław nie zainicjowała nawet wszczęcia procesu planistycznego (art. 27 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy), to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tutejszy Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 394/08, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń, wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawsze powinien się pokrywać z obszarem zakreślonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejną kwestią podniesioną przez organ nadzoru jest kwestia wyznaczenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W stosunku do terenów oznaczonych symbolami: 46E - 50E, 51K - 58K, 016KDW-019KDW, 021KDW - 026KDW, 028KDW, 030KDW - 049KDW uchwała dopuszcza w § 20 pkt 6, § 21 pkt 5, § 27 pkt 4, § 28 pkt 4, § 29 pkt 4, § 30 pkt 4 zmianę ich przeznaczenia, poprzez włączenie ich w całości lub części do terenów sąsiednich m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zieleni parkowej. Dla terenów elektroenergetyki (E) w § 20 pkt 6 uchwały i przepompowni ścieków (K) w § 21 pkt 5 uchwały ustalono, cyt.: ,,w przypadku zbędności terenu w całości lub częściowo na cele określone planem dopuszcza się włączenie go w teren przyległej działki". Dla terenów dróg wewnętrznych (KDW) w § 27 pkt 4, § 28 pkt 4, § 29 pkt 4, § 30 pkt 4 dopuszczono natomiast dostosowanie długości drogi do wydzielonej ilości działek.

W ocenie Wojewody linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawiać organowi innemu niż rada możliwości ich przesuwania poza planem. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru. Podzielić przy tym należy argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10 (opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), który stwierdził, że kluczowym jest ustalenie normatywnej treści ustawowego zwrotu "linia rozgraniczająca". Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN Warszawa 2008, pod pojęciem "linia" należy rozumieć znak graficzny mający tylko jeden wymiar - długość, dzielący płaszczyznę na części, wyznaczający jakiś obszar lub tworzący wzór, rysunek itp. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że linia rozgraniczająca, która jest jednym z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna, być obiektem o "grubości", szerokości najmniejszej z możliwych do fizycznego (realnego) wytyczenia, rozgraniczającym obszary o różnym przeznaczeniu.

Sposób w jaki Rada Gminy w zaskarżonej uchwale określiła linie rozgraniczające tereny, narusza zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Może także prowadzić do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone.

Również zapis określony w § 5 ust. 4 pkt 3 planu wskazujący, że "obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Gminną Spółką Wodną" stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 w/w ustawy.

W ocenie Sądu uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz uwzględnienia warunków wskazanych przez podmioty takie jak Gminna Spółka Wodna wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję wyrażoną w art. 15 ww. ustawy.

Na uwzględnienie nie zasługuje oświadczenie organu administracji o uwzględnieniu skargi w całości. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona.

Stwierdzenie nieważności jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt. 1.