Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2879/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 720/15 w sprawie ze skargi A. M. i S. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz A. M. i S. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 720/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. M. i S. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Zarząd Dzielnicy Targówek Miasta Warszawy uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 50 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy Targówek stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 13 lutego 2010 r. Nr 32, poz. 453 oraz poz. 454), art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) odmówił zakwalifikowania i umieszczenia A. i S. M., zamieszkałych przy ul. S. [...] m. [...] w W., na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego z tytułu realizacji inwestycji miejskiej.

W uzasadnieniu organ podał, że A. i S. M. są współwłaścicielami budynku usytuowanego przy ul. S. [...] w W., w którym zamieszkują wraz z dwójką dzieci. W związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożyli wniosek o najem lokalu zamiennego z zasobów m.st. Warszawy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i gdy decyzja ta dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, właściwy zarządca drogi, a w niniejszej sprawie przedstawiciel Miasta Stołecznego Warszawy, jest obowiązany w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. W przypadku jednak, gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, zarządca drogi nie ma obowiązku wskazania lokalu zamiennego. Organ podał, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo upływu 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, nie została objęta przez zarządcę drogi. Zarządca przyszłej drogi publicznej nie musi zatem wskazywać lokalu zamiennego.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, gdyż nie odnosi się on do osób zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie i nie dotyczy właścicieli lub współwłaścicieli tych domów.

Na powyższą uchwałę A. i S. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym przepis ten nie znajduje zastosowania i oparcie na tej podstawie prawnej rozstrzygnięcia zawartego w wymienionych uchwałach, które doprowadziło do odmowy zakwalifikowania skarżących i ich rodziny do najmu lokalu komunalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy i odmowy umieszczenia ich na liście osób zakwalifikowanych do tego najmu,

2) § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali przez:

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie dają podstawy prawnej dla zapewnienia przez m.st. Warszawę lokali zamiennych właścicielom lub współwłaścicielom budynków prywatnych, podczas gdy § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali w ogóle nie reguluje przypadku zapewnienia przez m.st. Warszawę lokali zamiennych, gdyż ten przypadek uregulowany jest w § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, zaś cały § 5 ust. 1 tej uchwały wymienia przypadki, w których do osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy nie stosuje się wszystkich warunków określonych w § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali,

- niezastosowanie w przypadku, gdy skarżący zamieszkiwali w budynku przeznaczonym do rozbiórki w związku z realizacją miejskiej inwestycji, za zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku - w tym za zgodą m.st. Warszawy

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali dotyczy każdej osoby mającej miejsce stałego pobytu na terenie m.st. Warszawy, która zamieszkuje w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskich, bez względu na to, czy jest ona właścicielem lub współwłaścicielem tego budynku, czy też nie posiada tego przymiotu.

Skarżący podnieśli, że organ nie zwrócił uwagi, iż prawo współwłasności do budynku przy ul. S. [...] w W. przysługuje nie wszystkim wnioskodawcom,

co wynika jednoznacznie z wpisów w Dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. Podstawą nabycia przez A. M. udziałów w tym prawie była umowa darowizny, co oznacza, że prawa te stanowią jej majątek osobisty w rozumieniu art. 33 pkt 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zdaniem skarżących, § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali stosuje się jako samodzielną podstawę prawną wynajmu lokalu komunalnego każdej osobie mającej miejsce stałego pobytu na terenie Warszawy, bez względu na to, czy jest właścicielem zamieszkiwanego lokalu, jeśli mieszka ona w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej. W takiej sytuacji § 5 ust. 1 pkt 2 zwalnia te osoby z obowiązku spełnienia wszystkich kryteriów określonych w § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie tej Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niezasadnie nie zastosował w sprawie przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), co doprowadziło do nieuprawnionej odmowy zakwalifikowania i umieszczenia A. i S. M. na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego z tytułu realizacji inwestycji miejskiej. W stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej specustawą. W sprawie jest bezsporne, że decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nie jest też sporne, że faktyczne objęcie nieruchomości wywłaszczonej w drodze specustawy nie nastąpiło w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do treści art. 17 ust. 4a specustawy zarządca drogi nie ma w takim przypadku obowiązku wskazania lokalu zamiennego.

Sytuacja, w jakiej wnioskodawcy znaleźli się, wskutek wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest w istocie uregulowana w specustawie.

Sąd wskazał, że wskutek powyższej decyzji wywłaszczona została część nieruchomości, której współwłaścicielami byli skarżący, i na której posadowiony był budynek z trzema lokalami mieszkalnymi. Wskutek wywłaszczenia pod drogę części nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] (0,0263 ha), na której posadowiona była tylko część budynku mieszkalnego, organ zezwolił na rozbiórkę budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. [...] w W.

W związku z tym, że nieruchomość wraz z częścią budynku mieszkalnego nie została objęta w faktyczne posiadanie w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, wywłaszczone z nieruchomości osoby wraz z rodzinami nadal zamieszkiwały w tym budynku. Z chwilą objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, w tym tej części budynku, która znajdowała się na wywłaszczonej nieruchomości, osoby te nie miały możliwości dalszego zamieszkiwania w zajmowanych lokalach mieszkalnych. Zgodnie z decyzją dokonano bowiem rozbiórki całego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. [...] w W. Działka nr [...] z obrębu [...], której podziału tą decyzją dokonano, znajduje się, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie tras komunikacji samochodowej, gdzie nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa, a dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu dopuszczony był do czasu realizacji projektowanych ulic i dróg publicznych. Skarżący, wskutek wywłaszczenia części nieruchomości, na której posadowiony był fragment budynku mieszkalnego pozbawieni zostali faktycznej możliwości zamieszkiwania w budynku posadowionym na pozostałej części nieruchomości, tj. na działce ew. nr [...], a to wskutek rozbiórki tegoż budynku.

Z uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wynika, że organy m.st. Warszawy oraz dzielnic m.st. Warszawy winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych (§ 2 uchwały).

Stosownie do przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały, postanowień § 4 nie stosuje się do osób, zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5.

W ocenie Sądu, z treści powołanego wyżej przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 nie wynika, aby nie mógł on znajdować zastosowania do właścicieli czy współwłaścicieli budynku, który wskutek decyzji przeznaczony został w całości do rozbiórki pomimo, że wywłaszczona została tylko część nieruchomości, na której ten budynek był posadowiony. Wskutek działania miasta stołecznego Warszawa współwłaściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. [...] w W., jak i pozostałe zamieszkałe z nimi osoby (członkowie rodziny, w tym dzieci) utracili wskutek rozbiórki budynku, miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę, że zgodnie ze specustawą drogową dotychczasowym właścicielom odszkodowanie przysługuje za wywłaszczoną nieruchomość (tj. za działkę ewidencyjną nr 89/9), a miasto stołeczne Warszawa dotychczas nie nabyło na wniosek współwłaścicieli dawnej nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] pozostałej części tej nieruchomości, tj. obecnie działki ew. nr [...], która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, w ocenie Sądu, przepis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego §5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy, że powołany przepis ma zastosowanie do właścicieli i współwłaścicieli budynku,

2) nieuprawnione zastosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu, abstrahujące w istocie od faktycznej podstawy prawnej przedmiotu sprawy, jakim były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z pełnymi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 17 ust. 4a tejże ustawy, ingerując tym samym w racjonalność wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych - § 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w związku art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150), co prowadzi do podwojenia beneficjów z tytułu równoległego zastosowania wskazanej wyżej ustawy i przepisów uchwały rady m.st. Warszawy,

3) nieuzasadnioną wykładnię wskazanego wyżej przepisu wskutek przyjęcia, że z treści powołanego wyżej przepisu nie wynika, aby nie mógł on znajdować zastosowania do właścicieli czy współwłaścicieli budynku, abstrahującej od faktycznego stanu sprawy, tudzież rzeczywistej treści tego paragrafu wskazującego jednoznacznie osoby- najemców - zamieszkujących takie budynki (za zgodą właściciela) oraz podstawy prawnej, która w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie do skarżącej t.j. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i na podstawie której, zabezpieczona została stosownym odszkodowaniem i możliwością dalszego zamieszkiwania w budynku przy ul. S. [...] do czasu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, które zostały zrealizowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały wynika jednoznacznie, że zamieszkujących - za zgodą właściciela - trudno nie uznać za najemców. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywnioskować jakim przepisem ustawowym kierował się Sąd I instancji przyjmując pogląd w istocie nadający status najemcy właścicielom i współwłaścicielom budynku przeznaczonego do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie. Sytuacja w jakiej znaleźli się wnioskodawcy i sami skarżący wskutek wydania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nie regulowana w specustawie - jak przyznaje Sąd I instancji - nie daje jakiejkolwiek podstawy do uznania ich i wnioskodawców, w istocie - za najemców, którym nadaje się uprawnienia korzystania z tego statusu przy bezpodstawnym zastosowaniu wskazanego wyżej § 5 ust. 1 pkt 2 tym bardziej, że nie spełniają ustawowo akceptowanych warunków a określonych w § 4 powołanej wyżej uchwały. Skarżący jak i wnioskodawcy nie byli pozbawieni dalszego zamieszkiwania w budynku przeznaczonym do rozbiórki na podstawie specustawy, a nadto otrzymali godziwe odszkodowanie za cały budynek przy ul. S. [...], zaspakajające ich potrzeby mieszkaniowe, na podstawie akceptowanej przez nich decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., Prezydenta m.st. Warszawy.

Zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej uchwały Rady m-st. Warszawy można uznać za ingerencję w realizację zasady racjonalności w wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu Miasta, o którym mowa w § 2 wskazanej wyżej uchwały. Pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu I instancji uznać należy za całkowicie sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i §2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i S. M. wnieśli o jej odrzucenie z uwagi na to, że została wniesiona przez Urząd Dzielnicy Targówek tj. podmiot niebędący stroną w niniejszym postępowaniu, w myśl art. 32 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy uznać za nietrafne stanowisko strony skarżącej, która domagała się odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu określenia jako podmiotu skargę wnoszącego Urzędu Dzielnicy Targówek, nie mającego podmiotowości umożliwiającej działanie w charakterze strony. Urząd dzielnicy istotnie stanowi jedynie strukturę służącą efektywnemu wykonywaniu zadań przez organ wykonawczy tej jednostki, lecz zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, skarga kasacyjna została faktycznie wniesiona przez organ, którym jest Zarządu Dzielnicy Targówek. Jego to bowiem uchwała była przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji. Ten też organ wniósł także odpowiedź na skargę do WSA w Warszawie. Dzielnica jest jednostką pomocniczą gminy. W skardze kasacyjnej jej autor powołał się na dotychczasowe (złożone przy odpowiedzi na skargę) pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do reprezentacji przed sądami administracyjnymi. To Prezydent jest wyłącznie uprawniony do reprezentowania na zewnątrz Gminy, w skład której wchodzi jednostka pomocnicza, której organ wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałę. Zatem uznać należało, że nieścisłe określenie strony wnoszącej skargę kasacyjną jako Urzędu Dzielnicy Targówek nie ma wpływu na dopuszczalność tej skargi w sprawie, w której to zarząd dzielnicy był stroną postępowania, a skargę kasacyjną wniósł należycie umocowany pełnomocnik.

Skarga kasacyjna opierała się na zarzutach błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwanej dalej uchwałą. Przepis ten stanowi zaś, że, postanowień § 4 (określającego wymogi bezdomności lub trudnych warunków mieszkaniowych oraz niskiego dochodu, którym powinny odpowiadać osoby ubiegające się o wynajem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy) nie stosuje się do osób zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie.

Organ podnosił w toku postępowania, że regulacja art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) zwanej dalej specustawą drogową, wyczerpuje całość obowiązków gminy związanych z rozbiórką zamieszkanego budynku w związku z realizacją inwestycji miejskiej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy decyzja, o której mowa w ust. 1 (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego, z zastrzeżeniem ust. 4a (w przypadku gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna właściwy zarządca drogi nie ma obowiązku do wskazania lokalu zamiennego). Powyższy przepis nakłada zatem na zarządcę drogi obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego na ściśle określony okres, w przypadku przyśpieszonego tempa przejmowania nieruchomości pod budowę drogi, wykluczającego samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przez osobę, która traci możliwość zamieszkiwania w dotychczas zajmowanym lokalu. Przepis ten dotyczy nie tylko gminy, ale i innych podmiotów będących zarządcami dróg.

Realizacji opisanego w powyższym przepisie obowiązku przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy służy jednak wprost § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym postanowień § 4 nie stosuje się do osób którym miasto na mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne.

W sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie art. 17 ust. 4 specustawy drogowej bezspornie nie znajdował zastosowania, gdyż objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi nastąpiło po upływie określonego wyżej terminu.

Skoro jednak § 5 ust. 1 uchwały zawiera obok punktu 1 (zwalniającego od spełnienia wymogów z § 4 w sytuacji w której gmina ma ustawowy obowiązek zapewnienia lokalu) także i punkt 2 odnoszący się wprost do osób, które straciły możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wskutek rozbiórki spowodowanej inwestycją miejską, to uznać należy, że jest to regulacja odrębna, wynikająca z obciążającego gminę ustawowego obowiązku tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, niezwiązana z obowiązkiem z art.17 ust. 4 specustawy drogowej. Sąd I instancji zobowiązany był zatem rozważyć trafność wykładni § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w takim zakresie, w jakim miała ona znaczenie dla rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną uchwałą Zarządu Dzielnicy Targówek Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżących było, zgodnie z uzasadnieniem tej uchwały, stwierdzenie, że § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nie dotyczy właścicieli (współwłaścicieli) budynku. Tej interpretacji słusznie nie zaakceptował sąd I instancji, choć jego argumentacja wymaga uzupełnienia.

Należy zwrócić bowiem uwagę na to, że kategoria osób zamieszkujących w lokalu na podstawie innego tytułu prawnego niż własność, a zatem krąg podmiotów, którego według interpretacji organu dotyczyć miałaby regulacja § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały definiowana jest na jej użytek jako "lokatorzy". Wynika to z odesłania zawartego w §1 pkt 19 uchwały, określającego znaczenie pojęcia "lokatora" - do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 31 poz. 266 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 definiuje "lokatora" jako "najemcę lokalu lub osobę używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności". Zgodnie zatem z podstawową regułą wykładni tekstów prawnych, zgodnie z którą pojęcia definiowane w danym akcie prawnym używane są zgodnie z zawartą w nim definicją, należy stwierdzić, że w sytuacji, w której prawodawca w analizowanej uchwale zamierzałby określić krąg osób używających lokale legalnie, z wyłączeniem jednak właścicieli, używałby określenia "lokator".

Skoro w przepisie § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, który był podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że dotyczy on "osób zamieszkujących za zgodą właściciela", nie stosując pojęcia "lokatora", to zasadnie sąd I instancji przyjął, że chodzi tu o szerszy krąg osób uprawnionych. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, nie sposób wykluczyć z tego kręgu współwłaścicieli nieruchomości, którzy zamieszkują w lokalach nie stanowiących odrębnej własności, korzystając z nich na zasadzie podziału do użytkowania, warunkowanego zgodą pozostałych współwłaścicieli. Taka regulacja znajduje racjonalne, aksjologiczne uzasadnienie, gdyż wskutek rozbiórki budynku z powodu inwestycji komunalnej, może dojść do pozbawienia możliwości zamieszkania osoby, która jest współwłaścicielem jedynie w niewielkiej części i ewentualnie uzyskane odszkodowanie w żaden sposób nie umożliwiłoby jej zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Potrzeby te miałaby natomiast nadal zaspokojone w dotychczas zajmowanym budynku, gdyby nie działania gminy (gminne zamierzenie inwestycyjne), prowadzące do jego rozbiórki.

Należy zwrócić ponadto uwagę na to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały dotyczące nieobjęcia właścicieli podlegającego rozbiórce budynku regulacją § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nie odnosi się w żadnej mierze do sytuacji prawnej skarżącego S. M., który nie był współwłaścicielem nieruchomości na której położony był podlegający rozbiórce budynek, gdyż darowizny udziału w prawie własności dokonano na rzecz jego małżonki - do jej majątku odrębnego (art. 33 pkt 2 k.r.i o.).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że nie opiera się ona na usprawiedliwionej podstawie.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez ich pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).