Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1056/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. W. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [... ] z dnia [... ] lutego 2021 r. nr [... ] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [... ] lutego 2021 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na synem, który zaliczony został do I grupy inwalidów ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo te istnieje od czasów dzieciństwa. Ponadto z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pobiera emeryturę od dnia 1 grudnia 2014 r. W tej sytuacji został w sprawie spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. W. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opierającą się na literalnym brzmieniu ustawy z pominięciem celów ustawy o świadczeniach rodzinnych jako całości oraz niezastosowanie art. 32, 69, 71 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, podczas gdy skarżąca z uwagi na sprawowanie opieki nad synem zmuszona jest do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia. Skarżąca mimo posiadanego prawa do emerytury mogłaby podjąć dodatkowe zatrudnienie, za które otrzymywałaby wynagrodzenie, przy jednoczesnej wypłacie emerytury (bez konieczności jej zawieszenia). Dlatego też oddalenie w całości wniosku jest ze wszech miar społecznie niesprawiedliwe. Dodatkowo skarżąca wskazała, że wysokość uzyskiwanej emerytury wynosi [...] zł (po potrąceniach emerytura do wypłaty wynosi [...] zł). Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a wysokością uzyskiwanej emerytury, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do jej ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111 ze zm.) i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła T. W. (osoba spokrewniona w pierwszymi stopniu), w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim synem legitymującym się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczającym go do I-ej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Powyższe wskazuje na ziszczenie się przesłanki z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. d ustawy, polegającej na legitymowaniu się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Jednakże okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem traktowanym na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to warunek konieczny do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyny. Organ II instancji wskazał, że ustawa prócz warunków niezbędnych do skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, w art. 17 ust. 5 zawiera również katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwia ubieganie się o świadczenie w tej formie. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać wszystkie ustawowe przesłanki, a ponadto nie mogą zaistnieć negatywne przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego T. W. posiada prawo do świadczenia emerytalnego od 2014 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczności powyższe świadczą o wystąpieniu negatywnej przesłanki z powyżej przytoczonego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodność powyższego przepisu z zapisami ustawy zasadniczej była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał powyższy przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Toteż swoim zakresem odnosi się on jedynie, zdaniem organu, do osób, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie do osób posiadających emeryturę. Zdaniem organu powyższego rozstrzygnięcia nie można odnieść do osoby, która z racji nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego nie jest aktywna zawodowo. Zdaniem organu II instancji ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z racji zaprzestania aktywności zawodowej. W ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego, unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 291 ze zm.) oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ogólnie rzecz biorąc, emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy, które powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 ustawy). Ustawodawca przyjął zatem przypadku osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego i osoby pozostającej pod opieką, pierwszeństwo zaspokajania potrzeb rodziny z emerytury. Świadczy o tym mechanizm działania szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego, co więcej z emerytury nie można przejść na świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i ma wymagany okres ubezpieczenia. W tym celu właśnie (w celu nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego) ustawodawca przewidział, że za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 423 ze zm.). Mechanizm działa zatem w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującymi się osobą niepełnosprawną warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnymi członkiem rodziny, a także zapewniający opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, celem nabycia prawa do tych świadczeń w przyszłości.

W niniejszej sprawie nie ma także, w ocenie organu II instancji, zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Zatem skarżąca nie posiada prawnej możliwości wyboru miedzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalnym, zaś nawet ewentualne wstrzymanie wypłaty emerytury nie może być utożsamiane z utratą prawa do emerytury czy też brakiem "ustalenia prawa do emerytury", o którym mowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ocena zgodności unormowań prawnych z ustawą zasadniczą leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś organów administracji (art. 79 Konstytucji). Zatem dokonanie wykładni sprzecznej z treścią ustawowych zapisów, co do których nie ma wątpliwości (a takowych nie budzi zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) prowadziłaby do złamania wskazywane powyżej zasady legalizmu. Organy administracji nie mogą natomiast wyręczać prawodawcy i kreować norm prawnych. Powyższe odnieść należy analogicznie do żądania skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą - w aktualnym stanie prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, w oparciu o który możliwe byłoby takie różnicowanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, tracąc tym samym źródło jakiegokolwiek dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną przy jednoczesnym braku uprawnień do innych wskazanych enumeratywnie świadczeń, pokrywanych z budżetu państwa. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto w przypadku osób posiadających prawo do emerytury osoby te są już po okresie aktywności zawodowej. Nie jest możliwy zatem zbieg prawa do obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Natomiast samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Świadczenie emerytalne, choć niekiedy niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury. Zatem skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T. W. . W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opierającej się na literalnym brzmieniu ustawy z pominięciem celów regulacji oraz celów ustawy o świadczeniach rodzinnych jako całości oraz niezastosowaniu się do art. 32, art. 69, art. 71 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na przyznane prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy syn skarżącej dotknięty jest niepełnosprawnością, zaś skarżąca z uwagi na sprawowanie opieki nad synem zmuszona jest do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2020 r. Dz. U. 111 ze zm.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Zwrócić należy uwagę, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (jako przykład można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18).

W części orzeczeń akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjne-go wykładania omawianego przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś do-prowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 291 ze zm.) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne". W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 kpa obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów do-tyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przy-znane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). Podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie jest do przy-jęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia.

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, dotyczącej m.in. sposobu interpretacji norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i obecnie sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.

Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.