Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 735/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i  2, art. 16 par. 1, art. 158 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S., W. S., E. S.-C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. S., W. S., E. S.-C. i M. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r., nr [..] w sprawie nieodpłatnego przeniesienia na rzecz J. i S. P. własności działek nr [..] i [..] położonych w M. w części dotyczącej nieodpłatnego przeniesienia na rzecz J. i S. P. własności działki nr [..] o pow. 0,14 ha położonej w M.

Ustalony przez organ stan sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2008 r. Wojewoda przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo Wójta Gminy, w którym zwrócono się o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ decyzji z dnia 19 września 1991 r., nr [..] w sprawie nieodpłatnego przeniesienia na rzecz J. i S. P. własności działek nr [..] i [..] położonych w M., w części dotyczącej działki [..] opow. 0,1400 ha jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (wniosek - k. 14 akt organu I instancji).

W oparciu o pismo Wójta Gminy Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji z dnia 19 września 1991 r. w sprawie nieodpłatnego przeniesienia na rzecz J.i S.P. własności działek nr [..] i [..] położonych w M. w części dotyczącej działki [..] o pow. 0,1400 ha, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną (S. P. zmarła w 1993 r.), kolejną decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., Kolegium stwierdziło jej nieważność. Decyzja z dnia 12 kwietnia 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna (k. 55 - 60 akt sprawy), co oznaczało konieczność rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności.

Rozpoznając sprawę Kolegium zacytowało treść art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. i wskazało, że z akt sprawy i treści opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. wynika, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3. 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Nie jest także decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Jedyną wadą, która może jej dotyczyć jest wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa do jakiego doszło przy jej wydaniu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Omawiając przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazało Kolegium, że to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; por. też wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Te poglądy aprobowane są również w najnowszym orzecznictwie - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, cyt.: "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą" (OSP 2007 r. nr 9, poz. 100) (zob. M. Jaśkowska Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEX, 2017).

Z drugiej strony jednak "rażące naruszenie prawa" zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1986 r., nr 1, s. 69 i nast.).

Za pewne podsumowanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uznało Kolegium poglądy przedstawione w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 3/17, Legalis nr 1597264), w którym przyjęto, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji niewątpliwego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, LEX nr 1654675). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z akt sprawy wynika, że J. i S.P. na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 26 sierpnia 1980 r. przekazali na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne położone w M., gmina P. o łącznej powierzchni 6,77 ha składające się z działek: nr [..] o pow. 0,14 ha, [..] o pow. 0,02 ha, [..] o pow. 5,19 ha, [..] o pow. 1,05 ha oraz ½ część działki nr [..] o pow. 0,75 ha. Jednocześnie do bezpłatnego użytkowania J. i S. P. przekazano działkę gruntu rolnego stanowiącą część działki nr [..] o pow. do 0,30 ha (odpis decyzji w aktach sprawy, wniosek Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 września 1991 r. - w aktach sprawy).

Na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Wójt Gminy decyzją z dnia 19 września 1991 r. przeniósł nieodpłatnie na rzecz J. i S. P. własność działki nr [..] o pow. 0,14 ha i [..] o pow. 0,32 ha (odpis decyzji - k. 56 akt organu I instancji).

Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie własności działki mogło dotyczyć wyłącznie działki oddanej w użytkowanie z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu.

Działka nr [..] nie była działką oddaną w użytkowanie J. i S. P. z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, gdyż taką działką była część działki [..] (w dacie wydawania decyzji z 1991 była to już działku [..] o pow. 0,32 ha powstała z podziału działki [..]). Tym samym przeniesienie własności działki nr [..] stanowiło przyznanie prawa wbrew przesłankom przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tej przyczyny Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. nr [..] w części dotyczącej działki nr [..] opow. 0,1400 ha jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. S., E. S.-C., M.C. i W.S., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego.

W skardze pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz postępowania:

rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 9 art. 10 i art. 40, art. 73 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (pominięcie zmiany stron w postępowaniu, uniemożliwienie nowym stronom wypowiedzenia się co do materiałów postępowania). Powyższe prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

obrazę prawa procesowego przez nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 80 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie zgromadzono w sposób wyczerpujący, a co za tym idzie ustaleń nie dokonano w oparciu o całokształt materiału dowodowego, co prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

obrazę prawa materialnego przez nieuwzględnienie, że decyzja Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. spełnia przesłanki z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

naruszenie prawa procesowego - przez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. nr [..], wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a..

naruszenie prawa procesowego - art. 16 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia pomiędzy innymi stronami postępowania wobec śmierci dotychczasowych adresatów decyzji - małż. J.i S. P.

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że powołana decyzja Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. narusza prawo w sposób rażący;

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. wobec faktu, że unieważniona decyzja wywołała w tym wypadku nieodwracalne skutki prawne.

rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzji ostatecznej od 26 lat, co w konsekwencji prowadzi skarżących do pozbawienia własności nieruchomości.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uniemożliwienie stronom zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami przed wydaniem decyzji w ocenie pełnomocnika skarżących należy postrzegać jako rażące naruszenie przepisów postepowania w postaci art. 9, art. 10 i art. 40, oraz art. 73 § 1 i art. 77 §1 k.p.a. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skarżący nie zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami przed wydaniem decyzji. Pomiędzy wydaniem uchylonej decyzji z 19 września 1991 r., a wydaniem zaskarżonej doszło do zmiany stron postępowania. Nowe strony nie otrzymały zawiadomienia o zakończeniu postępowania z pouczeniem o możliwości zapoznania się w siedzibie SKO z aktami niniejszej sprawy oraz zgłoszenia uwag w zakreślonym terminie, co narusza również zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Dalej pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. spełnia przesłanki z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. To pierwotna decyzja Naczelnika Gminy z dnia 26 sierpnia 1980 r. zawierała błędne ustalenie (w pkt 4) powierzchni działki gruntu, jaka winna być przekazana małżonkom P. do bezpłatnego użytkowania. W decyzji łączny obszar działki zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne winien mieć co najmniej - 0,5 ha. W związku z powyższym to decyzja Naczelnika Gminy z dnia 26 sierpnia 1980 r. w zakresie pkt 4, który winien obejmować również działkę [..] o pow. 0,14 ha, winna być zmieniona, nie zaś unieważniona decyzja z 19 września 1991 r., która przenosi nieodpłatnie na własność działki o powierzchni zgodnej z w/w ustawą oraz zapisami art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Podał pełnomocnik skarżących, że małżonkowie P. na podstawie unieważnionej decyzji z dnia 19 września 1991 r. nabyli nieodpłatnie własność działek [..] o pow. 0,14 ha oraz [..] o pow. 0,32 ha. Następnie działki te stały się przedmiotem dalszych przesunięć majątkowych. W dniu 16 kwietnia 1996 r. J. P. aktem notarialnym rep. A nr [..] zawarł umowę dożywocia, której przedmiotem było przeniesienie na rzecz J. i W. S.własności działki gruntu o pow. 1400 m2 nr [..], której dotyczy unieważniona decyzja. Na dzień zawierania umowy uprawnienia właścicielskie J. P. były niekwestionowane i doszło do legalnego przeniesienia własności na nowych nabywców w dobrej wierze oraz ujawnienia ich praw w księdze wieczystej. Do chwili śmierci J. P. w 1999 r. przez okres trzech lat na mocy umowy dożywocia małżonkowie S. przyjęli go do wspólności domowej, dostarczyli mu mieszkanie składające się z trzech pokoi, kuchni i łazienki, dostarczali do mieszkania prąd i opał, zapewniali mu wyżywienie i ubrania oraz odpowiednią pomoc lekarską i pielęgnowanie w chorobie, sprawili mu także pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. O zawartej umowie dożywocia powiadomiono także Gminę. Nadto J. S. nabyła spadek po J.P. – co zostało stwierdzone postanowieniem sądu z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt [..]. Prawo własności zostalo ujawnione w księdze wieczystej.

Zdaniem pełnomocnika uznać należy, że decyzja na podstawie której S. i J. P. nabyli własność działki nr [..] winna mieć charakter trwały, zwłaszcza że kształtuje ona sytuację prawną innych osób.

Podkreślił pełnomocnik skarżących, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W tym wypadku wobec zmiany właściciela i nabycia prawa własności działki nr [..] skutki prawne decyzji są nieodwracalne. Decyzja administracyjna wywołała pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, stając się podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego. W sytuacji takiej organ administracji nie będzie dysponował instrumentami do tego, aby taki skutek prawny odwrócić, co doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych.

Kwestionując przyjęcie przez orzekający organ, że w sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa powołał się pełnomocnik skarżących na poglądy doktryny, według których naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym wypadku stwierdzenia nieważności decyzji nie można by zaakceptować z punktu widzenia zasady praworządności. Na skutek decyzji nabyto prawo własności, które następnie zostało przeniesione na inne podmioty, które nabyły je w dobrej wierze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego przewidzianego w art. 156-159 k.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa. Organ w uzasadnieniu przywołał normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście tego unormowania.

Nie sposób odmówić zasadności poczynionemu przez Kolegium wywodowi dotyczącemu reguł ustalania wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Wyjaśnić bowiem należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok NSA z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń LEX nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niewątpliwie należało mieć na względzie, że art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r., poz. 2336) nie stanowi podstawy prawnej do zgłaszania roszczenia o przyznanie własności innych działek, niż działka objęta prawem użytkowania. Z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie mogą skorzystać wyłącznie osoby, które faktycznie korzystały z określonej działki w związku z udzielonym im prawem użytkowania tej działki. Zatem jedyną wymaganą przesłanką wskazaną w art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, niezbędną do nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu, jest przysługiwanie prawa użytkowania tej działki gruntu.

Należy jednak podkreślić, że w przypadku ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, aktualna staje się konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Analiza tych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest – odmawia stwierdzenia jej nieważności (vide art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

Nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA: z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755; z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1480/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/BK 134/08, wszystkie orzeczenia opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie nieruchomość będąca uprzednio własnością S.i J. P., przejęta na własność Skarbu Państwa w drodze decyzji z dnia 26 sierpnia 1980 r., składała się z działek o nr [..] i nr [..] (z której wydzielono następnie działkę nr [..]). Działki te zostały przeniesione nieodpłatnie na rzecz S. i J. P. decyzją Wójta Gminy z dnia 19 września 1991 r. Po śmierci S. P., jedyny jej spadkobierca, J. P. - na mocy umowy dożywocia zawartej w dniu 16 kwietnia 1996 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [..] - przeniósł na J. i W. S.udział wynoszący 1/2 część w prawie własności ww. nieruchomości w zamian za dożywocie w rozumieniu art. 908 k.c., na co J. i W. S. wyrazili zgodę. Nadto postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy stwierdził nabycie spadku po J. P. zmarłym dnia 4 marca 1999 r. przez J. S. w całości. Na mocy umowy darowizny zawartej w dniu 13 grudnia 2012 r. w drodze aktu notarialnego Rep. A nr [..] J. i W. S. darowali E. S.-C. oraz M. C. cały przysługujący im udział wynoszący 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.] oraz nr [..].

Powyższe okoliczności przywołane w skardze ale też znane organowi, skoro stanowią materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które nie wypowiedziało się w żadnym zakresie, czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia 19 września 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości. Taki sposób procedowania zdaniem sądu jest błędny. Wyjaśnić należy bowiem, że nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nie można – tak jak to uczynił organ administracji – zupełnie pominąć skutków zbycia przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia 19 września 1991 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92). Decyzja zatem powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/15, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z tych względów Kolegium niedokonując jakiejkolwiek oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym poddana kontroli decyzja wywołała, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne, wydało decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mieć przy tym należy na względzie, że wszelkie dokumenty, w postaci aktów notarialnych opisanych wyżej umów cywilnoprawnych, postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, odpisów księgi wieczystej znajdują się w aktach administracyjnych przedmiotowego postępowania, zatem rzeczą Kolegium było odniesienie się do ich treści w kontekście przeanalizowania przesłanki nieodwracalności skutków wywołanych przez kwestionowaną w trybie nadzoru decyzji z dnia 19 września 1991 r. Wydanie decyzji bez dokonania oceny całego materiału dowodowego sprawy narusza art. 80 k.p.a. również w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji treść rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstawy faktycznej i prawnej decyzji narusza także w sposób istotny art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Następnie odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 maja 2015 r. wydał w sprawie o sygn. akt P 46/13 wyrok, w którym stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia jednak wymaga, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, tj. nie tylko zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, co oznacza, że przepis ten nie zostaje usunięty z obrotu prawnego, lecz wymaga każdorazowo dokonania wykładni na podstawie całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 260/17 (dostępny j.w.), stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji nie została wydana ustawa naprawiająca wskazane przez Trybunał pominięcie ustawodawcze, wobec czego nadal aktualny jest przewidziany we wskazanym przepisie dziesięcioletni termin prekluzyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy że kwestionowana decyzja wydana została w 1991 r., aktualizuje się dla Kolegium przede wszystkim obowiązek ustalenia nieodwracalności skutków prawnych, ale też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych powołanych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i odniesienia się następnie w tym zakresie do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia 19 września 1991 r.

Zasadnie w skardze zarzucono naruszenie przez Kolegium obowiązek zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten określa obowiązek informowania stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co stanowi wyraz zabezpieczenia interesów stron w tym zakresie. W aktach administracyjnych SKO brak jest zawiadomienia skierowanego do stron postępowania w trybie ww. przepisu, mimo że Kolegium uznaje skarżących za strony postępowania, skoro doręczyło im zaskarżoną decyzję. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ani z akt administracyjnych ani z ustaleń organu nie wynika, że skarżący mieli zapewniony udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące wskazanych przepisów postępowania. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi oparte na wadliwości decyzji z dnia 26 sierpnia 1980 r., ponieważ nie jest ona przedmiotem badania ani organu ani sądu wojewódzkiego. Kontrolowane postępowanie dotyczy wyłącznie decyzji z dnia 19 września 1991 r., a porównuje się ją w zakresie objętym przepisem art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez pryzmat pozostającej w obrocie prawnym i niezmienionej decyzji z dnia 26 sierpnia 1980 r. przekazującej Państwu gospodarstwo rolne małżonków P.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni przedstawioną oceny prawną i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzony, ustalony i oceniony materiał dowodowy, z zastosowaniem art. 156 § 2 k.p.a. wobec przyjęcia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 oraz art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone od organu solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania składa się kwota 200 zł wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.