Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 24, art. 25, art. 68 § 2, art. 69 § 1, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 987/13 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 987/13, po rozpatrzeniu skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ustalił w wysokości 45.000 zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek: [A], [B], [C], stanowiącej własność G.G.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7, art. 98a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz w związku z § 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 9 grudnia 2008 r. Nr [...] w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr 255, poz. 4674), zmienionej uchwałą tej samej Rady z dnia 15 maja 2012 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 2602). W uzasadnieniu organ I instancji powołał przepisy art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że stawka opłaty adiacenckiej ustalona w powołanej w sentencji decyzji uchwale wynosi 30%. Następnie podał, że dokonano podziału nieruchomości składającej się z trzech działek nr [A], [B], [C], na łącznie 25 działek od nr [D] do nr [X], przy czym działki nr [F] i [G] stanowią fragment pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [H] to niepodzielona pozostałość. Zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy nr [...] i nr [...] wydanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu [...] listopada 2009 r. przedmiotowy teren znajduje się na obszarze o dominującym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r., która stała się ostateczna z dniem 13 lipca 2010 r. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 150.000 zł, wobec czego opłata adiacencka stanowi kwotę 45.000 (30%·150.000 zł). Organ zaznaczył, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 23 lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.C.. Organ I instancji wyjaśnił, że sporządzony operat został poddany analizie pod względem formalnym i prawnym. Organ szczegółowo odniósł się do ustaleń z niego wynikających i w rezultacie uznał go za sporządzony prawidłowo. W konsekwencji ustalił opłatę adiacencką w kwocie 45.000 zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem G.G. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, 24, 25, 77 § 1, art. 68 § 2, art. 69 § 1, art. 92, 94 i art. 80 kpa.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w chwili, gdy ostateczna stała się decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej S. z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej. Kolegium zauważyło, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Podkreśliło, że rzeczoznawca wyliczając wartość przedmiotowej nieruchomości zastosował metodę korygowania ceny średniej dla szacowania wartości nieruchomości przed i po podziale. Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, dla nieruchomości obowiązywały decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. Zdaniem organu II instancji operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod uwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i drogi. Organ odwoławczy, uznając operat za rzetelny, stwierdził, że ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w opinii rzeczoznawcy są poparte dokumentami (zdjęcia i mapa zasadnicza). Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem uwzględnił przeznaczenie jej i jej części w miejscowych aktach planistycznych. Wyceniając dużą część nieruchomości przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne wskazał 11 nieruchomości z okolicznych rejonów. Opisał ich cechy, wskazał ich procentowy udział w ogólnej skali wartości nieruchomości (100%). Zdaniem Kolegium opinia rzeczoznawcy zawiera pełne informacje, ogólne tendencje, a nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości, dokonany wybór nieruchomości przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że biegły prawidłowo wybrał nieruchomości do porównania po podziale, uwzględniając tylko takie, które składają się z kilku działek.

Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz dokonał oceny materiału dowodowego, uczynił to wnikliwie i w pełni uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zaznaczono, że strona, nie zgadzając się z opinią biegłego, mogła zwrócić się do organizacji zawodowej o stosowną opinię. Strona brała czynny udział w postępowaniu, w jego trakcie składając pisma, na które uzyskała odpowiedź biegłego. Ponadto, zdaniem Kolegium brak było podstaw do uznania, że Burmistrz podlegał wyłączeniu od orzekania w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył G.G.. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

- art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości,

- art. 138 w związku z art. 140 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, przywołując wcześniej postawione zarzuty naruszenia:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie oceny mocy prawnej oświadczenia Burmistrza S. z dnia 10 września 2012 r. o odstąpieniu od porozumienia z dnia 14 kwietnia 2009 r., uzupełnionego aneksem nr 1 z dnia 25 lutego 2010 r.,

- art. 24 i art. 25 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zarzutu błędów przy rozpoznaniu wniosku o wyłączenie Burmistrza od udziału w postępowaniu przez ten sam organ, którego dotyczył wniosek oraz ograniczeniu postawy prawnej przyczyn wyłączenia organu tylko do przepisu art. 25 kpa,

- art. 68 § 2 i art. 69 § 1 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zarzutu błędów przy odczytaniu i przedstawieniu do podpisania protokołu rozprawy osobom obecnym i osobie zeznającej podczas rozprawy,

- art. 92 i art. 94 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zarzutu błędów przy przerwaniu rozprawy i jej wznowieniu przed upływem 7-dniowego terminu na doręczenie wezwań,

- art. 80 kpa przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących wartości nieruchomości w oparciu o niewiarygodną, niepełną i niefachowo sporządzoną opinię rzeczoznawcy majątkowego.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 987/13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), którego treść przytoczył. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 czerwca 2012 r. należące do skarżącego nieruchomości nr: [A], [B] i [C] zostały podzielone na łącznie 25 działek od nr [D] do nr [X], przy czym jedna z działek o nr [F] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a pozostałe pod zabudowę jednorodzinną. Spełniona została tym samym przesłanka, określona w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa w art. 98a ust. 1 tej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 6/13, Lex nr 1391607). Za bezpodstawny zatem Sąd I instancji uznał zarzut strony skarżącej o niezachowaniu przez organy orzekające terminu do ustalenia przedmiotowej opłaty.

W dalszych rozważaniach Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący - zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 kpa - zarzutu uchybień, których dopuścił się organ I instancji przy rozpoznaniu wniosku o wyłączenie go od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 i art. 25 kpa i w tym kontekście zarzutu nieustosunkowania się do mocy prawnej oświadczenia woli Burmistrza S. z dnia 10 września 2012 r. o odstąpieniu od porozumienia z dnia 14 kwietnia 2009 r., uzupełnionego aneksem nr 1 z dnia 25 lutego 2010 r. Sąd przywołał treść art. 25 oraz art. 26 § 2 kpa i przenosząc treść tych uregulowań na grunt rozpatrywanej sprawy stanął na stanowisku, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że podniesione przez stronę przyczyny wyłączenia Burmistrza S. od udziału w niniejszej sprawie dotyczyły zawartego pomiędzy nim a G.G. porozumienia z 14 kwietnia 2009 r., które nie dotyczyło interesów majątkowych ani Burmistrza, ani osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa, ani też osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa, lecz dotyczyło budowy odcinka drogi publicznej na części działki nr [H] należącej do skarżącego. Trafnie zatem organ I instancji uznał, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 25 § 1 kpa uzasadniające wyłączenie Burmistrza.

Sąd równocześnie dostrzegł brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegający na niewyjaśnieniu braku przesłanek do wyłączenia organu na podstawie art. 24 kpa. Jednakże również to uchybienie nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie, wziąwszy pod uwagę, że przesłanki określone w art. 24 § 1 kpa nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia organu. Na marginesie Sąd wyjaśnił, że porozumienie zawarte pomiędzy Burmistrzem S. a skarżącym miało charakter umowy cywilnoprawnej, której stronami byli G.G. i Burmistrz S.. Nie mogło ono wywierać skutków prawnych w sferze prawa publicznego - administracyjnego, w szczególności nie mogło stanowić przesłanki do odstąpienia od zastosowania przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rezultacie do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej i obciążenia nią skarżącego. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens) i znajduje każdorazowo zastosowanie przy ustaleniu, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 68 § 2 i art. 69 § 1 kpa polegającego na nieodczytaniu stronom protokołu rozprawy administracyjnej oraz nieprzedstawienia tegoż protokołu do podpisania w dniu rozprawy, ponieważ miał uwadze, że pismem z dnia 14 lutego 2013 r. protokół rozprawy został doręczony pełnomocnikowi skarżącego. Następnie strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu m.in. żądając wydania dokumentów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M.C. (pismo z 28 lutego 2013 r.), żądając uzupełnienia operatu szacunkowego (pismo z 28 lutego 2013 r.), odbierając żądane dokumenty w dniu 2 kwietnia 2013 r., a następnie składając pisemne wyjaśnienia (pismo z dnia 3 kwietnia 2013 r.). Tym samym skarżący czynnie uczestniczył w dalszym toku postępowania. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób naruszenia procesowe dotyczące sposobu przeprowadzenia rozprawy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na względzie, Sąd uznał powyższe uchybienia za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zważywszy, że procesowe uchybienia nie wpłynęły, w ocenie Sądu, na wynik sprawy, koniecznym stało się w ocenie Sądu zbadanie, czy nie doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

W tej kwestii Sąd przywołał treść art. 4 ust. 6a oraz 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uznał, że nie można zgodzić się ze skarżącym, iż ocena organu odwoławczego w zakresie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jest niewiarygodna, niepełna i niefachowa. Sąd przywołał treść art. 156 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 23 lipca 2012 r., zaś wydanie zaskarżonej decyzji w dniu [...] czerwca 2013 r. Nie doszło więc do upływu 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Należy zatem uznać, że ustalenia operatu miały cechę aktualności. Ponadto w operacie (na s.24) rzeczoznawca majątkowy wyraźnie zastrzegł, charakteryzując rynek lokalny nieruchomości, że objął swym badaniem okres 2009-2012, przy czym analiza rynku lokalnego nie wykazała konieczności zastosowania poprawki uwzględniającej trend czasowy. Wskazał, że biorąc pod uwagę tendencję do stabilizacji cen nieruchomości odstąpiono od aktualizacji trendem. W związku z powyższym należało uznać przedstawione wartości za aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu biegły znał i wziął pod uwagę faktyczny stan powierzchni nieruchomości wycenianej przed podziałem. Przyjął, że wartość działek o łącznej powierzchni 2460 m2, wydzielonych pod drogę wewnętrzną, nie generuje wzrostu wartości spowodowanej podziałem i zastosował się do regulacji przewidzianej w art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez biegłego rozbieżności powstałej w dwóch operatach co do ceny tej samej nieruchomości położonej w G. o powierzchni 10038 m2, biorąc pod uwagę, że podnoszona przez stronę różnica w cenie omawianej nieruchomości wynosi 8 groszy i nie mogła wpłynąć na wysokość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a w rezultacie na wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu jej podziału. Za gołosłowny Sąd uznał zarzut skarżącego, jakoby do analizy cen rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (duże powierzchnie przed podziałem) biegły użył w operacie transakcji dotyczącej nieruchomości w K. o powierzchni 161389 m2, na którą nie były wydane warunki zabudowy i w związku z tym nie powinna być użyta do analizy, gdyż wypacza jej wynik. Sąd podkreślił, że organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że dla określenia wartości prawa własności działki przed podziałem, jako części nieruchomości gruntowych rolnych, przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych o ponadnormatywnych areałach. Wyjaśnił, że z uwagi na ograniczenie rynku nieruchomości podobnych, rzadkość występowania nieruchomości o dużych areałach oraz podobnym przeznaczeniu w Studium, dla których nie występował plan miejscowy ani warunki zabudowy, rzeczoznawca zdecydował się na rozszerzenie przestrzenne rynku na całą gminę, rejony o zbliżonej aktywności inwestycyjnej, jako rynki równoległe. W następstwie tego do bazy danych biegły przyjął nieruchomości wielkopowierzchniowe, na których istnieją przesłanki planistyczne w Studium dla zabudowy mieszkaniowej. W tej sytuacji zarzut skarżącego o przyjęciu do porównania nieruchomości położonej w K. o powierzchni 161389 m2 jest niezrozumiały w świetle art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno w operacie, jak i w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że uwzględniono nieruchomości wielkopowierzchniowe podobne do nieruchomości wycenianej ze stanu przed podziałem, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w Studium, a nie tylko w decyzji o warunkach zabudowy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także postawiony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę faktu istnienia infrastruktury technicznej na wycenianej nieruchomości oraz zarzutu nieprzedstawienia, pomimo wyraźnego żądania strony, danych dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania i transakcji ich obejmujących.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające prawidłowo ustaliły, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość. W szczególności dokonały wszechstronnego zbadania i oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego pod kątem jego metodologii i zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zarzucone natomiast przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G.G.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zastąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy orzekaniu przez ten organ i rozpoznanie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w treści odwołania oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wyroku w zastępstwie decyzji organu odwoławczego i uzasadnienia tejże decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oddalił skargę,

- art. 145 § 1 pkt 1) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przeprowadzenie wadliwej oceny mocy prawnej oświadczenia woli Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 września 2012 r. o odstąpieniu od porozumienia z dnia 14 kwietnia 2009 r., uzupełnionego aneksem nr 1 z dnia 25 lutego 2010 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ograniczyło zakres faktycznych okoliczności wpływających na wątpliwość co do bezstronności Burmistrza Miasta i Gminy S.,

- art. 145 § 1 pkt 1) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 i 25 kpa przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. i błędną wykładnię art. 24 kpa i 25 kpa przez ograniczenie podstawy prawnej przyczyn wyłączenia organu tylko do przepisu art. 25 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do sytuacji, gdy o wyłączeniu Burmistrza Miasta i Gminy S. od udziału w postępowaniu decydował ten sam organ, którego dotyczył wniosek,

- art. 145 § 1 pkt 1) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 68 § 2 kpa i art. 69 § 1 kpa przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. i błędną wykładnię art. 68 § 2 kpa i art. 69 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ograniczyło uprawnienie strony do kontroli treści protokołu rozprawy poprzez odczytanie i przedstawienie do podpisania protokołu rozprawy osobom obecnym i osobie zeznającej podczas rozprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 92 kpa i art. 94 kpa, przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. i błędną wykładnię art. 92 kpa i art. 94 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ograniczyło uprawnienie strony do wpływania na przebieg rozprawy przez przerwanie rozprawy i jej wznowienie przed upływem 7-dniowego terminu na doręczenie wezwań,

- art. 145 § 1 pkt 1) c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 kpa, przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. i błędną wykładnię art. 80 kpa., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących wartości nieruchomości w oparciu o niewiarygodną, niepełną i niefachowo sporządzoną opinię rzeczoznawcy majątkowego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 2.400 zł.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Musi zatem zachodzić związek przyczynowy pomiędzy wskazanym uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu. Oznacza to po stronie skarżącego kasacyjnie obowiązek uzasadnienia i wskazania takiego związku a przynajmniej realnego jego uprawdopodobnienia, czyli wykazania, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Obowiązkiem zatem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. W przypadku sądu II instancji oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby którekolwiek ze wskazanych przez niego ewentualnych naruszeń przepisów postępowania przez Sąd I instancji mogło mieć jakikolwiek wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy merytorycznie dotyczącej wymierzenia skarżącemu przez organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości i ustalenia wysokości tej opłaty.

Za całkowicie chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przywołany przepis, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Również postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za całkowicie chybiony. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zatem o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględnia jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, jak w rozpatrywanej sprawie czyni to skarżący kasacyjnie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że wbrew błędnemu mniemaniu skarżącego kasacyjnie fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku rozpoznał i szeroko uzasadnił wszystkie zawarte w złożonej skardze zarzuty skarżącego, nie świadczy wcale o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jest jedynie dowodem na bardzo poważne podejście Sądu do rozpatrywanej sprawy, wszechstronnym jej zbadaniu oraz godnym pochwały, prawidłowym spełnieniu przez Sąd I instancji obowiązku wynikającego z treści art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stawianie zatem w rozpatrywanej sprawie przez skarżącego kasacyjnie Sądowi I instancji takiego zarzutu jest całkowicie chybione.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1) c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z wymienionymi w skardze przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, 24, 25, 77 § 1, art. 80, 68 § 2, art. 69 § 1, art. 92 i 94). W pierwszej kolejności należy więc wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) zawiera oznaczenie dalszych jednostek redakcyjnych za pomocą liter a-c. Skarżącemu kasacyjnie zapewne chodziło zatem o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż uwzględnione pod lit. b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W rozpatrywanej sprawie przedstawione i szeroko uargumentowane przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które tym samym obligowałoby Sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że w każdej z poruszonych w skardze kwestii Sąd I instancji stanowisko swoje przedstawił w bardzo szerokim, logicznym, jasno sformułowanym i odnoszącym się zarówno do poszczególnych przepisów prawa, jak i do konkretnych elementów stanu faktycznego w sprawie, uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Samo zaś wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Nie znajdując powodów do ponownego przytaczania całego uzasadnienia, które przedstawił już Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w każdej z poszczególnych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku prawidłowo wyjaśnił powody zarówno braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 24 i 25 kpa, jak i kwestii oceny charakteru prawnego oświadczenia woli Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 września 2012 r. o odstąpieniu od porozumienia z dnia 14 kwietnia 2009 r., uzupełnionego aneksem nr 1 z dnia 25 lutego 2010 r., a także skutków przerwania rozprawy (i jej kontynuowania w innym terminie) oraz nieodczytania stronom protokołu rozprawy administracyjnej i nieprzedstawienia tegoż protokołu do podpisania w dniu rozprawy w sytuacji, w której protokół rozprawy został doręczony pełnomocnikowi skarżącego a skarżący miał zapewniony czynny udziału w postępowaniu, z którego aktywnie korzystał. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że żadna z tych okoliczności, podnoszona przez skarżącego kasacyjnie, nie mogła mieć istotnego wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanej w sprawie decyzji dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. Również w treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu nie sposób upatrywać istnienia jakiegokolwiek naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakiekolwiek wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.