Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 907/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla działki nr [...] obręb Ł. I. stwierdza nieważność rozdziału 16.2.42.V.RM – Tereny zabudowy zagrodowej Kierunków rozwoju przestrzennego (część C) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały dla działki nr [...] obręb Ł. oraz odpowiadającego mu fragmentu załącznika graficznego nr 3 do tej uchwały oznaczonego symbolem RM; II. zasądza od Gminy Miejskiej Ż. na rzecz Wojewody D. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Dnia [...] Rada Miejska w Ż. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł. W podstawie prawnej wskazano na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2017 poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 994) oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...].

Rada Miejska w Ż. uchwaliła: § 1 uchwala się zmianę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł. § 2. Załącznikami do niniejszej uchwały są następujące dokumenty: 1. ujednolicony tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" - Załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 2. ujednolicony rysunek "Gmina Ż. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" - Załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; 3. ujednolicony rysunek "Gmina Ż.. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki rozwoju przestrzennego" - Załącznik nr 3 do niniejszej uchwały; 4. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany "Studium..." - Załącznik nr 4 do niniejszej uchwały, 5 "bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w Gminie Ż." - załącznik nr 5 do niniejszej uchwały. § 3. Zmienia się ustalenia zawarte w tekście "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". § 4. Zmienia się ustalenia zawarte na rysunku "Gmina Ż. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania rozwoju przestrzennego". § 5. Zmienia się ustalenia zawarte na rysunku "Gmina Ż. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki rozwoju przestrzennego". § 6. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Ż. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do uchwały (k. 123) wskazano: pod poz.16.2.42.V. RM - Tereny zabudowy zagrodowej; 1) dopuszcza się zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne; 2) dopuszcza się wykorzystanie rekreacyjne, o ile nie jest to sprzeczne z przepisami; 3) dopuszcza się obiekty malej architektury; 4) dopuszcza się wprowadzanie zieleni, w sposób niekolidujący z przeważającą funkcją terenu; 5) dopuszcza się przeprowadzanie dróg i ulic (publicznych łub wewnętrznych) oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, jeżeli sposób ich lokalizacji będzie minimalizował wpływ na tereny przewidziane pod zainwestowania oraz obszary podlegające ochronie. 6) Zasady lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich strefy ochronne zawarto w pkt 20.1 ppkt 5.IV niniejszego studium.

Skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), wniósł, działający jako organ nadzoru, Wojewoda D.

Wniósł o 1. stwierdzenie nieważności rozdziału 16.2.42.V.RM - Tereny zabudowy zagrodowej kierunków rozwoju przestrzennego (część C) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł. oraz odpowiadającego mu fragmentu załącznika graficznego nr 3 do uchwały, oznaczonego symbolem RM; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zarzucono Radzie Miejskiej w Ż. podjęcie rozdziału 16.2.42.V.RM - Tereny zabudowy zagrodowej kierunków rozwoju przestrzennego (część C) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały oraz odpowiadającego mu fragmentu załącznika graficznego nr 3 do uchwały, oznaczonego symbolem RM - z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "ustawą" w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez brak określenia wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania dla nowo wprowadzonych terenów zabudowy zagrodowej RM.

Na uzasadnienie wskazano, że Rada Miejska w Ż. w dniu [...] w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Ż. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł., zwaną dalej "uchwałą". Podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Miejska w Ż., uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Doprecyzowanie wskazanej regulacji znajduje się w przepisach rozporządzenia, w których w § 6 pkt 2 przyjęto: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych;".

Zaskarżonym fragmentem studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, ustalono: "RM - Tereny zabudowy zagrodowej: 1) dopuszcza się zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne; 2) dopuszcza się wykorzystanie rekreacyjne, o ile nie jest to sprzeczne z przepisami; 3) dopuszcza się obiekty małej architektury; 4) dopuszcza się wprowadzenie zieleni, w sposób niekolidujący z przeważającą funkcją terenu; 5) dopuszcza się przeprowadzenie dróg i ulic (publicznych lub wewnętrznych) oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, jeżeli sposób ich lokalizacji będzie minimalizował wpływ na tereny przewidziane pod zainwestowania oraz obszary podlegające ochronie. 6) zasady lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich strefy ochronne zawarto w pkt 20.1 ppkt 5.IV niniejszego studium." (str. 123 studium).

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że na terenie objętym zmianą studium, tj. na działce [...] ustala się kierunek zagospodarowania przestrzennego w celu umożliwienia lokalizacji projektowanej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, co wynika z kopii pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ż. z dnia 26 września 2018 r. (znak [...]). W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście studium rozwiązanie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Ze wskazanych regulacji wynika, że parametry i wskaźniki urbanistyczne są elementem obligatoryjnym projektu studium. Na skutek skierowanego przez Wojewodę D. zapytania, dotyczącego przyczyn braku określenia tych wskaźników i parametrów, Przewodniczący Rady Miejskiej w Ż. pismem z dnia 10 września 2018 r. wyjaśnił, że w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 751/07). Zgodnie z treścią tego orzeczenia: "(...) intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Jeżeli tak, to należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż narusza i to w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie można też upatrywać - jak chce tego strona skarżąca - w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy. W przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy).".

W ocenie organu nadzoru taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przyznać należy, że studium stanowi akt planistyczny mający charakter programowy. Jednocześnie musi ono spełniać wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz akcie wykonawczym do ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura sporządzania studium i jego elementy zostały szczegółowo uregulowane w ustawie. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Następnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 ustawy).

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęło się określać studium mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki planistycznej. Oznacza to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jako akt polityki wewnętrznej gminy, powinno zostać opracowane według stosownej procedury, z uwzględnieniem zasad jego sporządzania określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu. Artykuł 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przede wszystkim wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium. Można tu wyróżnić dwie zasadnicze kategorie treści: część "informacyjną" (ust. 1), stanowiącą opis dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego jest sporządzane studium, tj. uwarunkowania oraz część "regulacyjną" (ust. 2), zawierającą postanowienia dotyczące realizacji polityki przestrzennej gminy, tj. kierunki.

W kontrolowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania gminy, rada nie odniosła się do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie określiła bowiem wskaźników zagospodarowania i użytkowania dla terenów RM przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie organu nadzoru, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać zawarte w studium. Tymczasem studium w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem RM ustaleń takich nie zawiera. Nie zostały określone w żaden sposób ani minimalne, ani maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Wojewoda podziela stanowisko przedstawione w wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ż. dotyczące charakteru studium. Organ nadzoru nie ma wątpliwości, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednakże należy mieć na uwadze, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, ustawa wymaga bowiem, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Powyższe uwzględnia również treść rozporządzenia wskazując w § 6 pkt 2, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Wynika z tego, że w rozporządzeniu określony został zakres obligatoryjnych regulacji (w przedmiocie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów), poprzez określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. W studium należy zatem określić wartości minimalne i maksymalne danego parametru. Tymczasem w analizowanym studium parametrów tych nie określono w żaden sposób. Kwestia ta została pominięta. Jak wskazano, studium zawiera ustalenia koncepcyjne, w postaci kierunków polityki przestrzennego zagospodarowania gminy oraz postulatów i rekomendacji do innych władz planistycznych, a także ustalenia wiążące przy planowaniu miejscowym. Taka kategoryzacja ustaleń studium jest istotna z uwagi na zasadę nienaruszania ustaleń studium wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy. Zależność między studium a planem miejscowym jest istotna, bowiem na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie art. 20 ustawy warunkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprzednie stwierdzenie przez radę, że plan nie narusza ustaleń studium. Procedura oceny zgodności projektu planu ze studium stawia wymóg czytelnej i jednoznacznej redakcji studium. Studium jako akt gminnej polityki planistycznej, nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, jednakże określając politykę przestrzenną gminy, wiąże jednocześnie wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Takie postanowienia studium, które są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego i które determinują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny cechować się kategorycznością i jednoznacznością zapisów. Postanowienia studium (te o charakterze wiążącym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) są przenoszone ze studium do planu miejscowego, po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych, określeniu granic obszarów, lokalizacji infrastruktury w terenie itd. Ponadto, jak wynika z regulacji rozporządzenia, wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów mogą zostać określone w sposób elastyczny, poprzez wskazanie ich maksymalnych i minimalnych parametrów. Powyższe nie oznacza jednak, że dopuszczalne jest ich nieokreślenie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, w ocenie organu nadzoru, postanowienia te powinny zostać uregulowane. Według art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Brak obligatoryjnego elementu studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapisy studium mogą w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych, co do zgodności z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, bądź nienaruszania jego ustaleń. Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Tak więc chociaż ustalenia studium mają charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, to nie mogą one nie określać w żaden sposób minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych.

Wojewoda wskazał na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 862/13), zgodnie z którym: "Jeżeli zatem Rada Miejska chciała wprowadzić odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników ustalonych przez siebie dla objętego studium obszaru, to jednocześnie powinna ustalić wyraźne limity tych odstępstw. Nie czyniąc tego z naruszeniem przytoczonego wyżej unormowania nie określiła minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla całego obszaru objętego studium, dopuszczając na niektórych jego terenach do możliwości w istocie dowolnego ich określenia w planie miejscowym. Tak więc chociaż przedmiotowe ustalenia studium mają charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, to nie mogą one - nawet w drodze wyjątku i tylko na niektórych terenach - nie określać jednoznacznie minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych". Teza ta ma zastosowanie również do rozpoznawanej sprawy. W wyroku mowa bowiem o niedopuszczalności takich zapisów studium dotyczących wskaźników urbanistycznych, które pozwalają na dowolne zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do omawianej kwestii Sąd ten odniósł się także w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 99/17) wskazując, że: "Z całą pewnością zapisy studium posiadają mniejszy stopień precyzyjności i uszczegółowiane czy konkretyzowane są one dopiero na zasadniczym etapie postępowania planistycznego tj. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak ustawodawca nie pozostawił radzie swobody w decydowaniu, które wskaźniki i w jakim zakresie należy uwzględnić, a jakie można pominąć. Wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, że "w studium określa się w szczególności", czy też podał, że zapisy "powinny zawierać" mowa jest o elementach niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. To, że zapisy mówią o określeniu "w szczególności" czy "powinny w szczególności określać" faktycznie nie daje możliwości, jak chce tego rada, ograniczenia elementów studium. Innymi słowy zastosowane pojęcia należy rozumieć w ten sposób, że omawiane przepisy wskazują minimum elementów studium w zakresie jego zawartości.".

Reasumując organ nadzoru stwierdza, że wskazane na wstępie postanowienia studium naruszają art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna oświadczyła, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem skargi dotyczącej podjęcia uchwały nr [...] przez Radę Miejską w Ż. z dnia [...] - Rada Miejska w Ż. uznaje skargę w całości i stwierdza, że argumentacja prawna zaprezentowana przez stronę skarżącą w treści skargi jest zgodna z zasadą legislacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Dalej trzeba powiedzieć, że wedle art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli według podanych kryteriów jest uchwała Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla działki nr [...] obręb Ł.".

Oceniając tę uchwałę pod względem legalności sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę D. fragmenty uchwały są wadliwe, gdyż podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania studium, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Wiążą się one zatem z problematyką sporządzania aktu planistycznego. Dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, należało podzielić w całości zarzuty organu nadzoru co do naruszenia zasad sporządzenia studium wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), przez nieokreślenie dla terenów 42.V. RM, w części tekstowej, a także w załączniku graficznym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organy gminy opracowując i uchwalając studium uwzględniają w nim w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. W realiach kontrolowanej zmiany studium wolą gminnego prawodawcy było wyznaczenie terenu opisanego jako działka nr [...] obręb Ł., jako terenów zabudowy zagrodowej - RM. Wynika z tego, że teren jest terenem przeznaczonym pod zabudowę z tym, że zabudowa ta ma mieć charakter zabudowy zagrodowej. W takim przypadku, zdaniem sądu, organ uchwałodawczy gminy jest obowiązany określić dla tego terenu wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, objętych zmianą studium. Zarówno w treści uchwały, jak i w załączniku graficznym brak jest tego elementu, który – o czym należy przypomnieć – jest elementem obowiązującym w procesie planowania miejscowego, a w konsekwencji regulacje te winny być zawarte w studium. Lektura studium wskazuje zaś jednoznacznie, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem RM takich ustaleń nie zawiera. Nie zostały określone w żaden sposób ani minimalne, ani maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Należy także pamiętać, że konsekwencje prawne unormowań zawartych w studium mają bezpośrednie przełożenie na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nadto trzeba dodać, że w rozporządzeniu nomenklaturowym uściślono obligatoryjne regulacje w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania obszarów, objętych uchwałą o studium poprzez określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Obowiązkiem rady jest określenie w uchwale o studium (czy jak w tej sprawie zmiany studium) wartości minimalnych i maksymalnych parametrów normatywnych. Tymczasem, o czym była mowa wcześniej, kwestia ta została, w kontrolowanej uchwale całkowicie pominięta.

Nie można tracić z pola widzenia, że wykładnia gramatyczna art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że zapisy studium posiadają mniejszy stopień precyzyjności i uszczegółowiane czy konkretyzowane są one dopiero na zasadniczym etapie postępowania planistycznego tj. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 u.p.z.p.), jednak ustawodawca nie pozostawił radzie swobody w decydowaniu, które wskaźniki i w jakim zakresie należy uwzględnić, a jakie można pominąć. Unormowania zawarte w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, że "w studium określa się w szczególności", czy też podał, że zapisy "powinny zawierać" mowa jest o elementach niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. Przepis § 6 rozporządzenia nomenklaturowego wskazuje, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Suma przywołanych okoliczności wskazuje, że zasadnie wywodzi Wojewoda D., że kwestionowany fragment uchwały w części tekstowej i graficznej narusza zarówno art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. jak i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sposób istotny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 3231/14), wyraził pogląd, że "Ocena legalności studium może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady istotne, których nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji, nie może być uznany za nieważny zapis, jeżeli nie można stwierdzić, że został on uchwalony sprzecznie z obowiązującym prawem" - LEX nr 2142426.

Dalej trzeba powiedzieć, że art. 28 u.p.z.p. jako skutek istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie przewiduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotna jest także treść art. 27, który stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., (sygn. akt I OSK 1388/16) - LEX nr 2230824 wyjaśnił, że art. 28 u.p.z.p. zarówno dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera regulację materialnoprawną zastosowania sankcji nieważności, przyjmując jednolitą w tym zakresie konstrukcję podstaw jej zastosowania zarówno do studium jak i miejscowego planu.

Ze wskazanych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p oraz rozporządzenia należy uznać za zasadne, co powoduje, że zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie sądu stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Reasumując, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.