Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 639/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 i  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L.O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając z urzędu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. Z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. nakazał R. i L. O. rozebrać budynek gospodarczy wykonany na terenie posesji w S. przy ul. L. nr [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntu [...]), teren po rozbiórce doprowadzić do stanu poprzedniego, tj. przed wybudowaniem budynku gospodarczego i zawiadomić organ nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonych obowiązków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. O., zarzucając:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w oparciu o obecnie obowiązujący plan miejscowy, zamiast prawidłowo – na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu,

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pomięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego,

3) naruszenie zasad ogólnych, tj. art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 20 lipca 2016r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że poprzednią swoją decyzją z dnia 2 września 2011 r. (nr [...]) organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie daty powstania budynku, a ponadto organ odwoławczy podniósł, że wdrażając procedurę określoną w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązkiem organu jest ustalić, czy przedmiotowy budynek naruszał zapisy obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego (podkreślenie organu II instancji). Jak stwierdził, w przypadku braku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w momencie wybudowania obiektu organ winien zbadać inwestycję z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu obecnej decyzji stwierdził nadto, że organ I instancji ustalił datę budowy samowolnego obiektu budowlanego na rok 1981. W czasie budowy obowiązywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Z. z dnia 26 listopada 1974r. , z którego zachowała się – jak twierdzi organ - jedynie część graficzna bez części opisowej. Ustalono także, że Wójt Gminy S. zaświadczeniem z dnia 2 października 2013r. stwierdził, że przedmiotowa zabudowa nie jest sprzeczna z planem miejscowym z 1974r.

Na żądanie organu inwestorzy przedłożyli także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku oraz orzeczenie techniczne. Z uwagi na położenie nieruchomości w strefie ochrony konserwatorskiej, dokumentacja przekazana została do zaopiniowania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w W.. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. konserwator zabytków poinformował, że nieruchomość przy ul. L. [...] znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej – zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 kwietnia 2013 r. zawierają m.in. nakaz odtworzenia zniszczonych wnętrz układu urbanistycznego, zachowania historycznego przebiegu linii zabudowy, kształtowania nowej zabudowy oparciu o dostępny materiał ikonograficzny oraz usunięcia obiektów dysharmonizujących oraz tymczasowych. W ocenie konserwatora zabytków legalizacja istniejącego budynku gospodarczego wzniesionego w technologii "mieszanej", krytego blachą trapezową, nie spełnia wymogów aktualnego planu dla nowej zabudowy w strefie "A", w obrębie której istnieje wręcz nakaz usunięcia obiektów dysharmonizujących oraz tymczasowych, do których w ocenie konserwatora zabytków należy zaliczyć przedmiotowy obiekt.

Organ I instancji zawarł także w decyzji informację, że działka inwestorów, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt gospodarczy zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 1 września 1959 r. nr [...].

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dokonał wnikliwej analizy zarówno treści odwołania jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

W ocenie organu odwoławczego poza sporem pozostaje fakt budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w 1981 r.

Organ odwoławczy stwierdził również, że faktem jest iż budynek gospodarczy zlokalizowany jest na terenie ochrony konserwatorskiej powstałej od 1959 r. i obecnie, na podstawie aktualnego m.p.z.p. znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, a jego dalsze funkcjonowanie zakwestionował Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w W., gdyż w ocenie organu konserwatorskiego wygląd budynku nie harmonizuje z wymogami obowiązującego aktualnie planu miejscowego.

Organ odwoławczy zgodził się ponadto z tym, że organ stopnia podstawowego słusznie badał niniejszą sprawę w trybie art. 37 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zawiązku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, gdyż mógł mieć on zastosowanie. W sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i/lub 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Bezsporne w ocenie organu jest również to, że przedmiotowy budynek wymagał przed wybudowaniem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), w myśl którego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.

Dlatego do wyjaśnienia pozostało, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i/lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W tym celu organ I instancji miał za zadanie ustalić, czy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym organ winien kierować się wskazaniami zawartymi w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r.(sygn. akt II OPS 2/13), zgodnie z którą "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 z póź. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z póź, zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji , z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Zatem, w ocenie organu II instancji, PIBN zasadnie dążył do tego aby ustalić, jakie było przeznaczenie działki od chwili budowy budynku do daty wydania decyzji. Pomimo jednakże przeprowadzenia postępowania dowodowego, organowi I instancji nie dało się jednak ustalić pierwotnego przeznaczenia działki inwestorów, ponieważ, nie zachowała się opisowa część planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1974. Natomiast sam fakt wydania przez Wójta Gminy S. zaświadczenia o braku sprzeczności inwestycji z planem miejscowym z 1974 r., "w sytuacji opisanych braków w treści tego planu, organ I instancji słusznie uznał zatem za niewystarczające. Sam fakt wydania takiego zaświadczenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od samodzielnego postępowania dowodowego w kwestii zgodności inwestycji z planem obowiązującym w czasie budowy." Na skutek braku części opisowej dawnego planu, bez której nie jest możliwa pełna analiza przeznaczenia działki, zdaniem organu odwoławczego, słusznie uznano zaświadczenie Wójta za niewystarczający dowód na zgodność budowy z zapisami planu z 1974r.

Oczywistym dla DWINB jest, że zapisy obowiązującego obecnie m.p.z.p. z dnia 23 kwietnia 2013r. w zakresie położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, nie dadzą się pogodzić z dalszym istnieniem obiektu, na co zwrócił uwagę w swojej opinii konserwator zabytków.

W skardze na powyższą decyzję L. O. podniósł zarzuty naruszenia przez DWINB przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w oparciu o obecnie obowiązujący plan miejscowy, zamiast prawidłowo - na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę a także naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Ponadto zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie przepisu art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r. skarżący wskazuje w uzasadnieniu skargi, że organ powinien zbadać, czy przedmiotowy budynek narusza przepisy obowiązujące w czasie jego wybudowania, w szczególności obowiązujący wówczas plan miejscowy. W analizowanej sprawie tak się nie stało, organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o aktualnie obowiązujący m.p.z.p. z 2013r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się tylko do stwierdzenia, że podjęto próbę pozyskania dokumentacji planistycznej z okresu budowy obiektu, ale jak stwierdził organ "dostarczone dokumenty nie rozstrzygają o zgodności wykonanej inwestycji z byłymi planami zagospodarowania przestrzennego." Organ I instancji nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej odmowę przyznania wartości dowodowej pozyskanym dokumentom, w tym w szczególności zaświadczeniu Wójta Gminy S. z dnia 2 października 2013r. stwierdzającemu, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili jego wzniesienia.

Skarżący dalej podnosi, że organy same przyznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie fundamentalnej dla niniejszego postępowania kwestii jaką jest zgodność wykonanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili wybudowania spornego obiektu budowlanego. Wątpliwości budzi tym bardziej zbagatelizowanie wartości dowodu przedłożonego przez skarżącego w postaci wspomnianego zaświadczenia Wójta Gminy S.. Obowiązkiem organu było bowiem zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zgromadzenie z urzędu całego materiału dowodowego służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czemu organ I instancji nie sprostał, a organ II instancji utrzymał w mocy wadliwą decyzję uzasadniając ją tylko i wyłącznie aktualnie obowiązującym stanem prawnym.

W oparciu o powyższe w ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że przedstawione przez skarżącego twierdzenia i dowody nie opierają się na prawdzie, tym bardziej, że zaświadczenie z dnia 2 października 2013 r. zostało pozyskane przez skarżącego na żądanie organu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa więc na administracyjnym organie orzekającym.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), orzeka bowiem na podstawie przedłożonych akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. - j.t. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego ( art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. ), które zostały zastosowane co najmniej przedwcześnie.

W ocenie składu orzekającego prawidłowo w sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Wybudowany w 1981 r. budynek gospodarczy niewątpliwie wymagał – na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - uzyskania pozwolenia na budowę, o którego jednak inwestorzy nie wystąpili do organu. Są to okoliczności niekwestionowane. Zatem odwołując się do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) należy stosować przepisy "dotychczasowe", czyli wspomnianej ustawy z 1974r. Warto przytoczyć tu tezę wyroku NSA z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. II OSK 709/14 – orzeczenie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd stwierdził wyraźnie, że "zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Cytowany przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wszczęcie postępowania administracyjnego polega zaś na prowadzeniu określonych czynności procesowych, w tym np. kontrolnych na nieruchomości". W kontekście powyższego zbędne jest ponadto ustalanie dokładnej daty dokonania samowoli, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika niezbicie że miało to miejsce w 1981 r.

Zgodnie z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy(podkreślenie Sądu), podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z analizy tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

W związku z powyższym należy przyjąć, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była – w czasie jego budowy - tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, iż w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Norma ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami innymi niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych).

Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (vide; uchwała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13).

W badanej sprawie pierwszej kolejności wątpliwości Sądu budzi, po pierwsze wskazanie w postawie prawnej decyzji PIBN z dnia 26 października 2015 r. obu przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., przy jednoczesnym całkowitym braku ustaleń co do istnienia okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, a po drugie odstąpienie od wyjaśnienia okoliczności istotnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w postaci ustalenia, czy sporny budynek gospodarczy wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, czyli w 1981 r.

Podkreślenia wymaga ponadto, że aby móc zastosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. i orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego muszą być spełnione obie przesłanki łącznie, tj. a) wybudowanie budynku niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy i jednocześnie b) lokalizacja tego obiektu musi znajdować się na terenie, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r.). Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek stoi na przeszkodzie wydaniu nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie ustaliły jakie przepisy miejscowego prawa powszechnie obowiązującego - w okresie budowy budynku gospodarczego – nie pozwalały na jego wybudowanie. A przy tym nie uznały za wiarygodny dowód w sprawie treści zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia 2 października 2013r. o braku sprzeczności inwestycji z obowiązującym wówczas planem miejscowym z 1974 r.(,przedłożonym przez skarżącego w dniu 21.10.2013r. do PINB). Pamiętać należy, że zaświadczenie wydane w trybie art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości co do jego treści w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2). Według § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

Kwestionowanie zatem treści takiego dokumentu odbywa się w przewidzianym do tego trybie. Pominięcie treści tego zaświadczenia bez przedstawienia przeciwdowodu jest niedopuszczalne. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże organ (czy też strona), która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinien tę okoliczność udowodnić (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., II OSK 1228/10). W razie zaś obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz autorstwa B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 338). W niniejszej sprawie takim przeciwdowodem mogłaby być przede wszystkim treść tekstowa ( zapisy, czyli normy planowe) uproszczonego planu miejscowego z 1974 r. dla terenu działki nr [...] przy ul. L. [...] w S.. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby PINB wykonał wszelkie czynności, które umożliwiłyby mu odszukanie pełnej treści planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy obiektu. Za niewystarczające należy uznać tylko wystąpienie PINB skierowane do Wójta Gminy w S. o przesłanie takiego planu (pismo z dnia 1.12.2010 r.) i przekazanie z Urzędu Gminy w S. do PINB tylko części graficznej tego planu a następnie bezpodstawne wysnucie na tej podstawie wniosków, że część tekstowa uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. nie zachowała się. W żadnym bowiem piśmie z Urzędu Gminy w S. skierowanym do PINB nie ma śladu informacji, że część tekstowa planu z 1974r. nie zachowała się. Gdyby jednak – po uprzednim wyjaśnieniu przez PINB tej okoliczności – okazało się, że część tekstowa planu uproszczonego z 1974 r. w Gminie nie zachowała się, to w następnej kolejności należałoby wystąpić do innych jednostek (np. chociażby do archiwum państwowego ), w zasobach których taki plan może być przechowywany. To do organu administracji publicznej należy ustalenie treści norm prawnych stanowiących podstawę wydanej decyzji.

W niniejszej sprawie organy przyjęły, że brak było możliwości oceny przeznaczenia terenu w dacie budowy przedmiotowego obiektu i do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przyjęły przede wszystkim stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w W., oparte jedynie na ustaleniach obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...] obejmującego teren działki nr [...] wskazujących na dysharmonię wyglądu spornego budynku gospodarczego w kontekście wymogów tego planu.

Z powyższego wynika dla organów, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest obecnie obowiązującym na terenie oznaczonym symbolem MU1 nie dopuszcza tego rodzaju zabudowy. W efekcie organy stwierdziły, że brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku i zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974r. z późn. zmianami) uzasadniająca nakazanie rozbiórki.

Dlatego też w tych okolicznościach wątpliwości Sądu budzi oparcie się przez organy tylko na aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, wykluczającym legalizację stwierdzonej samowoli. Organy przyjęły, że "nie zachowała się opisowa część planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r.", bez której nie jest możliwa pełna analiza przeznaczenia działki", dlatego wskazane zaświadczenie Wójta Gminy S. uznano za niewystarczający dowód w sprawie.

Zdaniem Sądu ustalenia te są niewyczerpujące, a wnioski o braku części opisowej planu z 1974 r. co najmniej przedwczesne. Zgodnie z treścią przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OPS 2/13 należy uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. Konieczność zatem przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie pozyskania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Z. lub wykazania w dokumentacji administracyjnej negatywnego wyniku poszukiwań w pozyskaniu tego planu przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych przedwcześnie, bez analizy wszystkich przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie, co świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem orany nie wykazały wystąpienie w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną powyżej przez Sąd w zakresie wykazania istnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki z uwzględnieniem oceny prawnej dotyczącej kwestionowanego zaświadczenia Wójta Gminy S..

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził zwrot uiszczonego wpisu od skargi.