Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 498/12 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę mieszkalnego budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 498/12 po rozpoznaniu skargi B. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę mieszkalnego budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta W., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.") oraz po zastosowaniu §§ 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwane dalej "rozporządzeniem planistycznym" oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) – zwane dalej "rozporządzeniem nomenklaturowym", ustalił, na wniosek [...] Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę mieszkalnego budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a przeprowadzona analiza funkcji i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób zgodny z prawem. Organ l instancji podał również, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. u.p.z.p. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, że spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. W. oraz A. S. B. W. w odwołaniu podniosła, że wydając kwestionowaną decyzję organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że planowana inwestycja ze względu na rozmiary i charakter zabudowy, będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią i znajdujący się na niej budynek. Strona podniosła, że załącznik nr 3 do decyzji nie odpowiada wymogom formalnym § 9 rozporządzenia planistycznego. Zdaniem odwołującej się podkład mapowy stanowiący załącznik do decyzji został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, a nadto podkłady te zawierają nieaktualne treści, w związku z czym nie mogą stanowić podstawy do przeprowadzenia analizy. W ocenie odwołującej, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić oględziny rzeczywistej zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim względem terenu inwestycji (w szczególności działka nr [...]). W obwołaniu wskazano na błędne (nieuzasadnione) ustalenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku oraz budynków istniejących w obszarze analizowanym, wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Strona podniosła także, że zatwierdzone decyzją warunki zabudowy zaburzają ład przestrzenny okolicy, w szczególności, przez umożliwienie powstania zabudowy wielorodzinnej, niepasującej do dotychczasowej przeważającej zabudowy jednorodzinnej. Odwołująca podniosła także, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie przeprowadził wymaganej prawem analizy pod kątem intensywności wykorzystania terenu.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił analizę dotyczącą charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ powołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zlokalizowane zostały budynki wielorodzinne (poz. 2,3,9, 28, 29, 52 analizy). W obszarze analizowanym występują także budynki o funkcji usługowej, biurowej oraz gospodarczej. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, nie naruszy zasady kontynuacji funkcji. Kolegium przy tym zaznaczyło, że organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Kolegium wskazało, że najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji to budynki wielorodzinne. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym budynki takie istnieją, nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, trudno dokonać rozdzielenia funkcji na mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną. Skoro funkcja to sposób użytkowania obiektów (przeznaczenie obiektów), to możemy mówić jedynie o funkcji mieszkaniowej, bez rozróżnienia na mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W tym układzie inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć dominującym rodzajem zabudowy w ramach tej funkcji jest zabudowa jednorodzinna. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że rodzaj zabudowy - jako element cechy zabudowy (bo tylko tak może być on kwalifikowany) - nie został wymieniony wprost w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako zmienna bezpośrednio determinująca ład przestrzenny. Ten element cechy zabudowy nie został także wyspecyfikowany w przedmiotowym rozporządzeniu. Dlatego też w ocenie Kolegium, rodzaj zabudowy jako element cechy zabudowy ma jedynie pośrednio wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. W przekonaniu Kolegium, nie oznacza to jednak, że niezgodność planowanej inwestycji z dominującym rodzajem zabudowy na obszarze analizowanym nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej, z założeniem jednak wykazania ewidentnego naruszenia ładu przestrzennego. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie przy tak rozłożonym rodzaju zabudowy nie występuje naruszenie ładu przestrzennego. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne i - co najbardziej istotne - planowany budynek wielorodzinny swoimi gabarytami i innymi parametrami zabudowy odpowiada parametrom zabudowy jednorodzinnej. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, nie sposób w rozpatrywanej sprawie odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na brak kontynuacji ładu przestrzennego zastanego w terenie sąsiedzkim.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, jako obowiązującą, zgodnie z wnioskiem inwestora, z możliwością cofnięcia części elewacji do głębokości 1,0 m. Budynki zlokalizowane wzdłuż ul. [...] posadowione są w sposób nieuporządkowany, bez regularnie utworzonej linii. W wyrażonej przez Kolegium ocenie, takie rozwiązanie urbanistyczne znajduje uzasadnienie zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak również w obowiązujących przepisach prawa. Budynki w obszarze analizowanym, w przeważającej większości dwu-trzykondygnacyjne, zgrupowane są w zespoły zabudowy mieszkaniowej w układzie wolno stojącym lub bliźniaczym. Ściany elewacji frontowych poszczególnych budynków tworzą zasadnicze linie zabudowy, które usytuowane są w różnej odległości i czasami pod pewnym kątem (nie równolegle) względem linii pasa drogowego. Z uwagi na takie usytuowane budynków, zasadnicza linia zabudowy od strony tych ulicy nie jest jednolitą linią ciągłą, lecz tworzą ją poszczególne odcinki, wyznaczone przez poszczególne budynki. W takim układzie Kolegium uznało, że zastosowanie w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego jest uzasadnione.

W ocenie Kolegium, prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił w tym zakresie uwagę na treść § 5 rozporządzenia planistycznego, przewidującego, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,0600 do 0,-5962. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie wskaźnik nowej zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,27, a więc na poziomie mieszczącym się w przedziale występującym w obszarze analizowanym, w dolnej jego części. Wskazał także, że nowy wskaźnik zabudowy będzie mniejszy od obecnego wynoszącego 0,31. Z tego też względu uzasadnione jest zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Ocenę taką organ odwoławczy wyraził po dokonaniu analizy treści § 6 rozporządzenia planistycznego, który to przepis przewiduje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 1. Uwzględniając powyższą regulacje Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,54 m. W ocenie Kolegium, organ lokalizacyjny wyznaczył prawidłowo szerokość nowego budynku jako 11,54 ± 20%. Jak wynika z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W dalszej części przeprowadzonej w tym zakresie argumentacji organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 5,6 m. Ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanych wysokościach elewacji frontowej (od 3 m do 11 m), w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył wysokość biorąc pod uwagę wartość średnią 5,60 m.

W ocenie wyrażonej przez Kolegium, analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy i układem połaci dachowych. W myśl powołanego przez Kolegium § 8 rozporządzenia planistycznego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Uwzględniając przywołaną regulację Kolegium wskazało, że w obszarze sąsiedzkim średnia wysokość kalenicy wynosi około 9,38 m, ale dominuje zabudowa o wysokości w przedziale od 5 m do 14 m. Układ połaci dachowych u większości budynków jest dwuspadowy lub wielospadowy, ze średnim kątem nachylenia około 44° (przy wartościach brzegowych 20°-50°). Stąd też w przekonaniu Kolegium, ustalenie wysokości kalenicy na poziomie 9,40 m, z dachem wielospadowym o nachyleniu połaci dachowych pod kątem 20° - 35° jest jak najbardziej normatywnie i urbanistycznie uzasadnione. Wyznaczenie kierunku głównej kalenicy dachu alternatywnie jako prostopadłe lub równoległe do frontu działki, przy występowaniu obu tych przypadków w obszarze analizowanym, Kolegium uznało również jako dopuszczalne i prawidłowe.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten także został spełniony. Ponadto zaznaczyło, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie nomenklaturowe. W tej sytuacji za prawidłowe Kolegium uznało oznaczenie przedmiotowej inwestycji jako "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" - co jest zgodne z wnioskiem Inwestora. Poza tym, Kolegium nie znalazło podstaw do innego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, uznając, że w sposób zupełny chronią ono interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Takie ustalenia znalazły się w decyzji w pkt 2 lit. e.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., w drodze postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]). Uwaga zawarta w tym postanowieniu wpisana została w treść decyzji w punkcie 2c.

Ponadto wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 30 m. Biorąc te parametry pod uwagę Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości minimum 90 m - od każdej z granic działki nr [...], co też uczynił organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez B. W., Kolegium podniosło, że do części z nich ustosunkowało się w pierwszej części uzasadnienia. Dotyczy to możliwości usytuowania na działce nr [...] budynku wielorodzinnego o wyznaczonych, w sposób prawidłowy, parametrach i wskaźnikach zabudowy. W przypadku pozostałych zarzutów Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji nie mógł przeanalizować, czy planowana inwestycja ze względu na rozmiary i charakter zabudowy, będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią i znajdujący się na niej budynek. Analiza tak odbywać się będzie bowiem na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie organ będzie badać zgodność zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kolegium stwierdziło ponadto, że załącznik mapowy do decyzji odpowiada wymogom formalnym § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mapa ta stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej dla miasta W., obręb [...], [...], sporządzonej w skali 1:1000, wydanej przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w dniu 16 marca 2011 r. Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także w przekonaniu Kolegium, uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyła B. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych będących, zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia planistycznego, podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kwestii rozbieżności między dokumentami w oparciu, o które sporządzano analizę i decyzję organu I instancji a stanem rzeczywistym w terenie, nierzetelne przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, a także brak dokonania wszechstronnej, rzetelnej oceny wnioskowanych warunków zabudowy pod względem ustawowych kryteriów ładu przestrzennego, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia planistycznego oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, w tym także brak przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem intensywności wykorzystania terenu;

3) § 9 ust. 1-3 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt 2 załącznika nr 5 do tego rozporządzenia poprzez oparcie się na wyrysie z mapy ewidencyjnej niezgodnym z wymogami tego dokumentu przewidzianym przepisami prawa;

4) § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego poprzez ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy przy ul. [...] w oderwaniu od sytuacji w terenie i wyników analizy;

5) § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego poprzez brak rzetelnego wyliczenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym oraz nieustalenie dopuszczalnej szerokości zabudowy zgodnie z postanowieniami tego przepisu;

6) § 8 rozporządzenia planistycznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia w treści decyzji o warunkach zabudowy elementów objętych tym przepisem;

7) 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję do zarzutów i okoliczności postawionych w odwołaniu złożonym przez stronę dotyczących zwłaszcza: nieaktualności użytego podkładu mapowego i jego niezgodności ze stanem faktycznym w terenie, nieprawidłowości organu I instancji przy przeprowadzaniu analizy, w szczególności co do wyliczenia szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wskaźnika średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków w terenie, sposobu ustalenia linii nowej zabudowy, ustawowego kryterium intensywności wykorzystania terenu, oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji organu i instancji oraz zaskarżonej decyzji i uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego z wymogami u.p.z.p. oraz rozporządzenia planistycznego.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisu art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych poniżej.

W ocenie Sądu, Kolegium rozpatrując wniesione w niniejszej sprawie odwołanie, nie wywiązało się w pełni z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż nie ustosunkowało się i nie wyjaśniło zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów mających znaczenie dla prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia a w konsekwencji nie dokonało pełnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Tym samym nie dokonało w koniecznym zakresie ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń. Jest to o tyle ważne, że w niniejszej sprawie odwołująca się kwestionowała stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, prezentując na poparcie swoich racji szczegółową argumentację.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej rozporządzenie). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania:1) linii zabudowy;2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Według z § 9 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia decyzji o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle przywołanego ww. przepisu u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.).

Sąd wskazał, że z prostego porównania obu tych definicji wynika, że mapa zasadnicza jest bardziej dokładna od danych ewidencji gruntów i budynków, precyzyjniej oddając rzeczywistą sytuację w terenie, a tym samym kopia mapy zasadniczej jest narzędziem bardziej przydatnym w procesie przygotowania inwestycji niż wyrys z operatu ewidencyjnego (" kopia mapy katastralnej"). Dostrzegł to ustawodawca, formułując art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., a także prawodawca odsyłając do tego przepisu m. in. w zakresie odwzorowania na mapie obszaru analizowanego. Dlatego przepisy nie pozwalają tu na zamienne (alternatywne) wykorzystanie wskazanych wyżej dwóch rodzajów opracowań kartograficznych, wyraźnie przyznając prymat kopii mapy zasadniczej, wyrys z operatu ewidencyjnego pozwalając wykorzystać jedynie w przypadku braku mapy zasadniczej. Tymczasem w niniejszej sprawie część graficzna wyników analizy (załącznik nr 3 do decyzji) została przedstawiona na kopii mapy ewidencyjnej, podczas gdy część graficzna decyzji (załącznik Nr 1) - na kopii mapy zasadniczej, co wskazuje jednoznacznie na istnienie takiej mapy dla przedmiotowego obszaru. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że integralna część decyzji sporządzona została z naruszeniem § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Doszło również do naruszenia § 3 tego aktu, gdyż obszar analizowany nie został wyznaczony na właściwym dokumencie, którym wobec istnienia takiej mapy, powinna być mapa zasadnicza. Na powyższe uchybienie Kolegium nie zwróciło uwagi, nie wyjaśniając przyczyn takiego naruszenia ani nie dokonując jego oceny.

Poza rozważaniami Kolegium – pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu w odwołaniu – pozostało również i to, że mapa, zawierająca część graficzną wyników analizy nie spełnia wymogów wyrysu z mapy ewidencyjnej, nie będąc uwierzytelnioną przez opatrzenie jej stosowną klauzulą przez organ administracji geodezyjnej prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny (tu: Prezydenta W.). Brak na niej bowiem nazwiska i imienia osoby, która wykonała dokument oraz jej podpisu, a także podpisu osoby reprezentującej organ lub osoby upoważnionej przez ten organ oraz daty złożenia podpisu. Wada ta, stanowiąca naruszenie przepisów § 52 w zw. z Załącznikiem Nr 5 ust.1 pkt 7-10 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) nie pozwala na uznanie, że dane zawarte w tym wyrysie istotnie są danymi ewidencji gruntów i budynków i wyrys ten, jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., II FSK 1106/07, LEX nr 531444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1680/09, LEX nr 554219). Wobec zaistniałych braków aktualność i wiarygodność odwzorowań ukazanych na mapie stanowiącej graficzną część wyników analizy, podnoszona przez skarżącą również na etapie odwołania, budzi uzasadnione wątpliwości. Kwestia ta niewątpliwie wymagała wyjaśnienia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przez organ drugiej instancji - czego nie uczyniono. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Kolegium, że załącznik mapowy odpowiada wymogom formalnym rozporządzenia, gdyż mapa stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej wydanej przez zarząd Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w dniu 16 marca 2011 r.

Nadto Kolegium w swoich rozważaniach nie odniosło się do postawionego w odwołaniu zarzutu błędnego ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, co – zdaniem skarżącej – w wyniku wadliwego określenia szerokości frontów poszczególnych działek, skutkowało wadliwym wyliczeniem średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Skarżąca kwestionowała ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej zauważając, że z załącznika nr 3 do decyzji (części graficznej analizy) w ogóle nie wynika, aby jakikolwiek budynek w obszarze analizowanym posiadał szerokość elewacji frontowej 37 m, tj. maksymalna szerokość wynikającą z załącznika nr 2. Wskazywała też na konkretne przykłady nieruchomości, dla których wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowych, argumentując w tym zakresie swoje stanowisko. Podnosiła również, że ani z wyników analizy jak też z uzasadnienia decyzji I instancji nie wynika, w jaki sposób została wyznaczona przez organ średnia szerokość elewacji frontowej, zwłaszcza ze względu na występowanie w tym obszarze zabudowy szeregowej i bliźniaczej, jak też sporej zabudowy w narożach ulic. Do tak postawionego zarzuty Kolegium w ogóle się nie odniosło, stwierdzając w decyzji, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,54 m, zatem organ prawidłowo wyznaczył szerokość nowego budynku jako 11,54 -/+ 20%. Powyższe oznacza, że Kolegium, pomimo postawionych zarzutów, nie dokonało w powyższym zakresie pełnej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie zauważa się, że analiza taka, jest obligatoryjnym i podstawowym, ale nie jedynym dowodem, jaki do dyspozycji mają organy administracji publicznej, orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że analiza taka, mimo znacznego stopnia formalizmu, pozostaje dowodem i jako taka podlega ocenie przez pryzmat art. 80 k.p.a., a rezultat takiej oceny powinien zostać odzwierciedlony zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji. Szczególny charakter tego dowodu powoduje, że organ administracji nie może ustalać samodzielnie, bez udziału urbanisty bądź architekta, okoliczności, które winny być stwierdzone w analizie. Nie oznacza to jednak, że organ jest związany ustaleniami analizy wówczas, gdy budzi ona zastrzeżenia co do rzetelności albo zgodności ustaleń ze stanem faktycznym. W takiej sytuacji nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek weryfikacji poprawności analizy. Może wtedy korzystać ze wszelkich dostępnych dowodów, w szczególności uzyskując wyjaśnienia od autora analizy, przesłuchując świadków czy dokonując oględzin. W zależności od wyniku postępowania dowodowego, organ może stwierdzić, że ustalenia analizy są poprawne i w całości przyjąć je za podstawę ustaleń faktycznych, bądź też uznać, że sporządzona analiza jest niekompletna. W zależności od konkretnej sytuacji, konieczne będzie wówczas bądź uzupełnienie analizy, bądź – jeżeli uchybienia są liczne i poważne – sporządzenie nowej, pozbawionej błędów i rzetelnej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rodzaj podniesionego w odwołaniu zarzutu obligował organ drugiej instancji do dokonania weryfikacji analizy urbanistyczno – architektonicznej i sprawdzenia, czy istotnie jest ona obarczona brakami, które wskazywała skarżąca. Było to bym bardziej konieczne, że istotnie, nie można z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, jak też z samej analizy wywnioskować jakimi kryteriami kierował się organ ustalając szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium nie odniosło się natomiast do istoty zarzutu odwołania i w żaden sposób ich nie zweryfikowało. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania co z jednej strony spowodowało, że nie można prześledzić toku rozumowania organu odwoławczego co do przyczyn nie uznania danego zarzutu, a z drugiej strony, Sąd pozbawiony został możliwości odniesienia się do tych zarzutów skargi, które stanowią w istocie rzeczy powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a od których rozpatrzenia uchylił się organ drugiej instancji.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który nie został poddany pełnej ocenie organu odwoławczego nie jest możliwa ostateczna weryfikacja orzeczenia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Wszystkie bowiem parametry, które należy ustalać na etapie warunków zabudowy wskazane w rozporządzeniu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i nie może być wątpliwości co do prawidłowości ich ustalenia. Nie może być również wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy w tym aktualności i prawidłowości podkładów mapowych na których ją wykonano.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdziwszy że opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzeniem planistycznym), w wyniku błędnego przyjęcia, że posłużenie się kopią mapy ewidencyjnej do sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania;

2) § 3 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia planistycznego, poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że do analizy funkcji i cech zabudowy nie można używać kopii map ewidencyjnych (katastralnych), gdy w zasobach geodezyjnych znajdują się kopie map zasadniczych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77, k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku błędnego uznania, że organy pierwszej i drugiej instancji nie ustosunkowały się do zarzutów związanych z wyznaczeniem szerokości elewacji frontowej i nieustosunkowanie to miało wpływ na wynik postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła B. W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek do przyjęcia, jak uczynił to Sąd I instancji, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu budzi wątpliwości, gdyż jej część graficzna została przedstawiona na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie na kopii mapy zasadniczej. Po pierwsze, należy mieć na względzie, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszcza używanie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kopii mapy zasadniczej, jaki i kopii mapy katastralnej. Wprawdzie ustawodawca określił, że kopia mapy katastralnej dopuszczona jest w przypadku braku mapy zasadniczej, jednakże nie zmienia to faktu, iż kopie map katastralnych są ustawowo dopuszczone, jako dokumenty w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego sam fakt sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, na kopii mapy katastralnej nie oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Po wtóre, rozpoznając niniejszą sprawę trzeba wziąć pod uwagę, że załącznik do decyzji, o którym mowa w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. został sporządzony na kopii mapy zasadniczej. W związku z tym istnieje możliwość porównania obu załączników graficznych i w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, w postaci chociażby materiału fotograficznego dołączonego do analizy urbanistycznej, dokonanie oceny, czy rzeczywiście fakt sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej, o której mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia planistycznego, miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że organ nie posłużył się mapą prawnie w ogóle niedopuszczalną, co należy poddać ocenie w ujęciu całościowym sprawy, a nie fragmentarycznym, jak uczynił to Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kopia mapy katastralnej posiada oznaczenie "Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Biuro Mapy Zasadniczej", co oznacza, że niniejsza mapa jest w zasobach tego podmiotu i świadczy o jej wpisaniu do ewidencji. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mapy były przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak na kopii mapy nazwiska i imienia oraz podpisu osoby, która ją wykonała, przy istnieniu innych oznaczeń wskazujących na pochodzenie mapy, nie oznacza jeszcze, że nie pochodzi ona z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że kopia mapy katastralnej pochodzi z mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do zakwestionowania źródła jej pochodzenia.

Wbrew ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrzyło sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumentację, dotyczącą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Argumentacja organu znajduje oparcie w przeprowadzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyeksponował kwestię dotyczącą ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Z rozważań tych nie wynika jednakże, że sam fakt kwestionowania przez skarżącą tego parametru ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem mieć na względzie, że szerokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego, posadowionego na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek inwestora, wynosi 17,50 m, a na kolejnej sąsiadującej działce nr [...] - 22 m. Organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy ustalił szerokość elewacji frontowej na 11,54 m +/- 20%. Już tylko z tych danych wynika, że podnoszone przez skarżącą kwestie związane z ustaleniem szerokości elewacji frontowej nie mają wpływu na wynik sprawy. Nadto należy zauważyć, że organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie i tak uczyniło SKO w rozpoznawanej sprawie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO przedstawiło argumentację, w której wskazało z jakich powodów przyjęło za możliwe ustalenie określonych wymagań dla nowej zabudowy. Rzeczą organu odwoławczego nie było natomiast prowadzenie polemiki ze skarżącą co do każdego z parametrów ustalanych dla nowej zabudowy w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podsumowując, należało uznać, że zarzucając wady proceduralne, w istocie rzeczy Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.