Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1354/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zasady jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego M. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1354/05

UZASADNIENIE

M. P. – Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za naruszenie zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2004 r. zażądał od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia informacji w sprawie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określonej w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz.2135 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] października 2004 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił Ministrowi Zdrowia informację obejmującą: liczbę zawartych umów, liczbę umów opublikowanych na stronie internetowej Funduszu, informację o spełnianiu warunków określonych w ustawie przez opublikowane dane, adresy stron internetowych zawierających informacje o zawartych przez Fundusz umowach, a także przypadki braków publikacji.

W oparciu o te informacje oraz w oparciu o weryfikację danych zamieszczonych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia Minister Zdrowia uznał, że zasada jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w art. 135 ust. 2 ustawy nie jest realizowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia w sposób prawidłowy.

W odniesieniu do informacji publikowanych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia Minister Zdrowia zarzucił, że nie zawierają one maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikających ze wszystkich zawartych umów.

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia poinformował Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz wezwał go do złożenia wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia zawiadomił natomiast M. P. – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w oparciu o art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z uwagi na to, że publikowane na stronach internetowych [...] Oddziału informacje nie spełniają wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. skierowanym do Ministra Zdrowia Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, że [...] Oddział realizuje zasadę jawności umów określoną wcześniej w art. 73 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia, a obecnie w art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz, że w okresie od dnia [...] października 2004r. do dnia [...] grudnia 2004r. nie podpisano żadnej umowy dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Zdrowia poinformował M. P., że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody potwierdziły naruszenie przez [...] Oddział zasady jawności umów określonej w art 135 ustawy, poprzez brak podania w prezentowanych informacjach liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W skierowanym do Ministra Zdrowia piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. M. P. wyjaśnił, że prezentowane na stronach internetowych dane o umowach wynikają ze sposobu kontraktowania świadczeń oraz odpowiadają zakresowi informacji zawartych w umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Umowy zawierane były w oparciu o "szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok..." opracowane przez centralę NFZ a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia. Na tej podstawie [...] OWNFZ podpisywał umowy określając tym samym liczbę i wartość punktów w poszczególnych poradniach, pracowniach lub oddziałach. Dlatego też podpisane kontrakty nie określają liczby wykonanych procedur. Wykazane w katalogach świadczeń procedury, typy porad, rodzaje zabiegów i badań pozwalają wyłącznie na określenie wartości wykonanego świadczenia poprzez przyporządkowanie konkretnej liczby punktów do danego produktu. Dlatego też realizując zasadę jawności poprzez podanie w treści zawartych umów na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie poprzez podanie rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań w systemie kontraktowania obejmującego liczbę punktów wykonanych np. w danym oddziale nie jest możliwe wyłonienie i przedstawienie przed wykonaniem umów ilości poszczególnych produktów opisanych w katalogu. Informacja o wycenie punktowej jest jawna. Każdorazowo katalog świadczeń zawierający powyższe dane jest publikowany na stronie internetowej NFZ i stanowi załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ.

W trakcie trwania postępowania administracyjnego w stosunku do M. P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w zw. z art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiadomił Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach i zalecił mu niezwłoczne, nie później niż do dnia [...] grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy w zakresie realizacji zasady jawności informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, poprzez bezwzględne przestrzeganie 14-dniowego terminu, liczonego od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do umieszczania na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o każdej zawartej umowie, zawierającej określenie: rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz opracowanie do dnia [...] grudnia 2004r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po otrzymaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004r., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania wskazując na to, że Narodowy Fundusz Zdrowia realizował swoje zadania w oparciu o wypracowane standardy postępowania nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy dla zapewnienia jawności umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych.

W dniu [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nakładającą na M. P. – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1000 zł na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 135 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził, że publikacje zawarte

na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu weryfikacji tj. w dniu [...] października 2004 r. nie

zawierały informacji odnośnie maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec

świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Dane publikowane po dniu [...] listopada 2004 r. także zawierały braki dotyczące liczby i ceny zakupionych świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Zgodnie natomiast z art. 135 ustawy publikowane informacje powinny zawierać dane odnośnie rodzaju , liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Minister podkreślił, że obowiązek zamieszczania informacji określonej w art. 135 ust. 2 powołanej wyżej ustawy istniał także na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i był określony w art. 73 tej ustawy.

W ocenie Ministra Zdrowia prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, a publikowana informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej z zawartych umów też nie spełniała wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.

Dlatego Minister Zdrowia zdecydował o wymierzeniu Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kary pieniężnej podkreślając, że jest to kara administracyjna niezależna od winy, będąca następstwem naruszenia obowiązków administracyjnych.

Dnia [...] marca 2005r. M. P. wystąpił do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o nałożenie kary pieniężnej.

Wskazał, że prezentowana strona internetowa zapewniła możliwość poszukiwania, uzyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz wglądu w zdarzenia na tej stronie opisane. Publikacja na tej stronie zawarta nie odpowiadała wprawdzie literalnemu brzmieniu art. 135 ust. 2 ustawy, lecz cel informacji umieszczonej na stronie internetowej został osiągnięty. Zainteresowani uzyskiwali bowiem w sposób prosty i czytelny informację w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.

W ocenie wnioskodawcy ustalanie cen świadczeń (wyłącznie celem zamieszczenia na stronie internetowej), w sytuacji gdy nie zawiera ich sam kontrakt, pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią. Jawność określona w art. 135 ustawy oznacza wyłącznie ujawnienie tj. podanie do publicznej wiadomości informacji faktycznie zawartej w umowie. Zdaniem M. P. realizował on swoje zadania w oparciu o wypracowane standardy postępowania, nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy dla zapewnienia jawności umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych. Jednocześnie wnioskujący podkreślił, że od dnia [...] października 2004r. do dnia [...] grudnia 2004r. nie podpisano ani jednej umowy w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez co nie sposób jest stwierdzić, iż doszło do jakiegokolwiek naruszenia poprzez publikacje niespełniające warunków art. 135 ustawy.

W dniu [...] kwietnia 2005r. Minister Zdrowia wydał decyzję zmieniającą częściowo jego poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2004r. skierowaną do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, odnośnie wyznaczonego w tej decyzji terminu na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy oraz w części dotyczącej terminu opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

W decyzji tej Minister Zdrowia udzielił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia 30-dniowego terminu, od daty doręczenia tej decyzji, na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz terminu trzymiesięcznego , od daty doręczenia tej decyzji, na opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005r. nakładającą na M. P. – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powyższa kara została nałożona za naruszenie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do czego doszło na skutek niezamieszczenia na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia określonych w/w ustawą informacji o umowach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu treść powyższego przepisu jest jasna i w zasadzie nie wymaga wykładni. Jest ona tożsama z regulacją określoną przepisem art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, z tym ,że wprowadza 14 dniowy termin na umieszczenie wymaganej przepisami informacji. Tym samym – w ocenie organu – informacje o umowach o udzielenie świadczeń zdrowotnych zawartych przed wejściem w życie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych winny do dnia [...] października 2004r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym przez przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Fakt, że cena świadczenia nie jest kwotowo wymieniona w treści zawartej umowy, nie może prowadzić do zwolniona z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Podawane na stronach [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ informacje o cenach obejmowały wyłącznie dane o nazwie jednostki rozliczeniowej i średniej cenie tejże jednostki.

W ocenie Ministra Zdrowia ustawowe pojecie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów" winno być rozumiane literalnie, a prezentowana informacja w tym zakresie nie powinna wymagać od jej odbiorcy podejmowania jakichkolwiek innych działań, nawet wykonywania najprostszych obliczeń matematycznych. Informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu względem niektórych świadczeniodawców wymuszająca na ich odbiorcach wykonywanie obliczeń matematycznych w celu jej ustalenia, w sposób oczywisty naruszało dyspozycję przepisu art. 135 ust. 2 ustawy.

Minister Zdrowia uznał, że nałożona na M. P. – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jako podmiotu na którym ciążył obowiązek zapewnienia realizacji normy prawnej wyrażonej w art. 135 ustawy, kara pieniężna w wysokości 1 000 zł jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanego celu. Dolegliwość kary dla strony jest proporcjonalna do rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie wskazał, że kary pieniężne przewidziane w art. 167 ustawy są karami administracyjnymi, sankcjonującymi naruszenie norm zawartych w przepisach administracyjno - prawnych. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjno – prawnych, bez względu na przyczynę która do tego doprowadziła. Nałożona kara zmierza do nakłonienia podmiotu do wypełnienia w przyszłości naruszonego obowiązku oraz unikania w przyszłości naruszeń przepisów ustawy.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania w sprawie, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 5, art. 162, art. 165 ust. 1, art. 167, art. 252 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania ze środków publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 57, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoją argumentacje przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając iż stanowiące podstawę postępowania publikacje na stronie internetowej w sprawie zawartych do dnia [...] października 2004r. umów realizowały zasadę jawności w formie przyjętej dla art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, jak i art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Od dnia [...] października 2004r. do dnia [...] grudnia 2004r. nie podpisano ani jednej umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, a zatem nie można uznać, że doszło do naruszenia warunków wynikających z art. 135 w/w ustawy. Będący podstawą stwierdzenia naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umieszczony w dziale "Postępowanie w sprawie zawarcia umowy ze świadczeniodawcami" i "budowane" w październiku oraz listopadzie 2004r. bazy informacyjne dla realizacji tegoż artykułu stanowiły przygotowanie Oddziałów dla wdrożenia w zakreślonym ustawą 14-dniowym terminie zobowiązania zamieszczenia na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie na rok 2005, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy. Nadto skarżący, nie kwestionując zdania Ministra Zdrowia, iż publikacja na stronie internetowej nie odpowiadała literalnemu brzmieniu art. 135 ust. 2 ustawy, podkreślił, iż cel informacji umieszczonej na stronie internetowej został osiągnięty. Zainteresowani uzyskali bowiem w sposób prosty i czytelny informację w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.

Skarżący wskazał także, że w znajdującej się na stronie internetowej tabeli informacja o średniej cenie stanowi naturalną konsekwencję stanu zawartych zobowiązań z danym świadczeniobiorcą. Dzięki temu każdorazowo publikowana jest kwota zobowiązania wobec świadczeniodawcy, zgodna z umową, stanowiąca iloczyn liczby świadczeń i średniej ceny rozliczeniowej. Brak wskazania w informacji "ceny świadczenia" – przy braku opracowanych w tym czasie form prezentowania informacji – przy fakcie konieczności przetwarzania danych w obowiązujących w 2004 roku umowach nie ogranicza zasady jawności umów. "Ceny świadczenia" w literalnym brzmieniu art. 135 ustawy nie wynikają w sposób bezpośredni z treści umów.

W ocenie skarżącego nie naruszył on zasady jawności określonej w art. 135 ustawy albowiem [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia zamieścił na stronach internetowych informacje o każdej zawartej umowie, a w sprawie nie zostały naruszone zakreślone ustawowo ramy dopuszczalnych zachowań w sposób uzasadniający nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał w całości argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż realizacja zasady jawności umów zapisana jest w sposób bardzo czytelny i nie powinna budzić żadnych wątpliwości, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym tego ustawowego obowiązku. Nie można przyjąć, że cel zamieszczenia rzeczonych informacji na stronie internetowej Funduszu został osiągnięty, gdyż zainteresowani nie uzyskali w sposób prosty i czytelny informacji w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.

Jednocześnie organ, odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdził, że działania Ministra Zdrowia nie naruszyły przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 28 k.p.a.

Strona postępowania została określona w sposób prawidłowy, w toku postępowania podejmowane były wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, a strona miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Nakładając karę pieniężną Minister Zdrowia kierował się zasadą celowości, uwzględniając w swej działalności ekonomię postępowania. Nałożona na skarżącego kara pieniężna jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanego celu, nie narusza ona ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 6 i 8 k.p.a.

W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 77 k.p.a., albowiem zebrane w toku prowadzonego postępowania dowody pozwoliły na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący M. P. w piśmie z dnia [...] listopada 2005r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty prezentowane w skardze skierowanej do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa.

Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, że decyzja Ministra Zdrowia wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, albowiem z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawa zawiera dyspozycję w formie alternatywy. W przypadku zaskarżenia decyzji uznaniowych sąd administracyjny jest w pierwszej kolejności zobowiązany do skontrolowania istnienia podstaw prawnych i faktycznych takich decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Jest on również uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracyjny wykładni ustalonych norm prawnych oraz prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Najistotniejsze znaczenie jednak ma zbadanie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. Dyrektywy te kształtują przede wszystkim reguły określone w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązek uwzględniania przez organ administracyjny w procesie podejmowania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.). Interpretując ten obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57) uznał, że:

1) w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego;

2) zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (...);

3) organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Art. 135 tej ustawy stanowi, ze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej SA jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczanie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Informację tę zamieszcza w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 z późn. zm.) zawierał identyczną treść jeśli chodzi o realizację zasady jawności umów, nie było w nim tylko zakreślonego terminu 14 – dniowego od dnia zawarcia umowy na zamieszczenie informacji na stronie internetowej.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, w celu realizacji zasady jawności umów, zamieszczał na swoich stronach internetowych informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Minister Zdrowia uznał jednak, że informacje zawarte na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym także [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wypełniają obowiązku jawności umów wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dlatego korzystając z uprawnienia nadzorczego nadanego mu przez art. 165 ust. 3 tej ustawy wydał w dniu [...] listopada 2004r. decyzję informującą Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz zalecającą mu niezwłoczne, nie później niż do dnia [...] grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy, a także opracowanie i wdrożenie do dnia [...] grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Po rozpoznaniu wniosku Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia przedłużył termin na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Na powyższa decyzję Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która to skarga do chwili obecnej nie została rozpoznana.

Jednocześnie pomimo istniejących różnic interpretacyjnych między Ministrem Zdrowia a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie sposobu realizacji zasady jawności umów wynikającej z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz pomimo udzielonych Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia terminów na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 tej ustawy, Minister Zdrowia nałożył na M. P. – Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu zdrowia karę pieniężną za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 tejże ustawy odnośnie jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu decyzje Minister Zdrowia skierowane do M. P. były przedwczesne.

W zaistniałym stanie faktycznym organ miał – w świetle treści przepisu art. 165 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – obowiązek wydać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności do przepisów prawa. W konsekwencji powyższego z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia.

Wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie określonej w art. 135 ustawy zasady jawności bez umożliwienia podjęcia czynności dostosowawczych stanowi – w ocenie Sądu – naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a., które to zasady w przypadku podejmowania decyzji uznaniowej, o czym była mowa na wstępie rozważań Sądu, winny być bezwzględnie przestrzegane.

Z art. 7 k.p.a. wynika, ze treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego – w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym.

W przedmiotowej sprawie Minister Zdrowia – zdaniem Sądu – nie załatwił sprawy w sposób zgodny z interesem skarżącego.

Zważyć należy, że skarżący umieszczał na stronie internetowej Funduszu informacje dotyczące zawieranych umów o świadczenia opieki zdrowotnej, realizując tym samym obowiązek określony w art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Ani Prezes NFZ, ani też Minister Zdrowia nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń zarówno co do treści jak i zawartości tych publikacji. Na podkreślenie w ocenie Sądu – zasługuje to, iż informacje te zawierały dane wynikające z treści umów zawieranych w oparciu o opracowane przez centralę Narodowego Funduszu Zdrowia a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia "szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok..."

W sytuacji gdy w chwili wejścia w życie z dniem 1 października 2005r. przepisów nowej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Minister Zdrowia, jako organ nadzoru, ustanawia nowe standardy dotyczące umieszczania na stronach internetowych Funduszu informacji określonych w art. 135 ust. 2 ustawy, to winien on nie tylko Prezesowi Funduszu ale także Dyrektorom Oddziałów Wojewódzkich udzielić czasu na dostosowanie działalności do przepisów prawa.

Takie dostosowanie wymaga przede wszystkim, opracowania nowych, jednolitych warunków zawierania umów o świadczenia opieki zdrowotnej, tak aby zawarte były w nich te wszystkie dane, do ujawnienia których obowiązani są Dyrektorzy OW NFZ.

Wskazać jednocześnie należy, iż od momentu wejścia w życie ustawy tj. po dniu 1 października 2004r. w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ nie były zawierane nowe umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. A zatem informacje znajdujące się na stronach internetowych dotyczyły umów zawartych pod rządami poprzedniej ustawy i mimo takich samych wymogów co do zawartości ujawnionych informacji, nie były one kwestionowane przez Ministra Zdrowia jako organu nadzoru.

Rozważając więc i uwzględniając słuszny interes skarżącego Minister Zdrowia winien przed podjęciem decyzji nakładającej karę pieniężną rozważyć zasadność oczekiwania na dostosowanie się skarżącego do nowych standardów ujawniania informacji określonych przez Ministra. Rezygnując z takiego oczekiwania organ powinien swoje stanowisko w tym przedmiocie uzasadnić do czego w niniejszej sprawie nie doszło.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu art. 167 tej ustawy.

Uznanie to, nie uwzględniające interesu strony, który to interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym, nosi cechy dowolności i dlatego też Sąd mając wszystkie powyższe względy na uwadze na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.