Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1920/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. B., H. B., A. K. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej nieruchomości [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 400 zł (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1920/04

UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt OSK 401/04 uchylił zaskarżony skargą kasacyjną pełnomocnika J. B. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2003 r. sygn. akt. I SA 2044/02 oddalający skargę J. B., H. B., A. K. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej nieruchomości [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza powołaniem się na "wyjaśnienie Sądu Najwyższego" zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 oraz na okoliczność zawarcia ze [...] Spółdzielnią [...] w W. umowy o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste nie odniesiono się do wszystkich innych występujących w sprawie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza takich, na jakie wskazuje skarga kasacyjna. W szczególności chodzi o kwestię istnienia księgi wieczystej dla danej nieruchomości i ewentualnego wpisu do niej prawa wynikającego z umowy o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, a także wydania kwestionowanej decyzji w toku sprawy o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, jak też wiążących się z tym konsekwencji. Zwrócono także uwagę, iż sąd orzekający w sprawie nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnego stanowiska co do tego, jak odnosi się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza wydanych w składzie siedmiu sędziów (przytoczonych w skardze kasacyjnej), zawierających rozstrzygnięcia wiążące się z rozpoznawaną sprawą, odmienne od tego, jakie zawiera "wyjaśnienie" cytowanej uchwały Sądu Najwyższego. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego

I SA/Wa 1920/04

Sądu Administracyjnego uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej nieodniesienia się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Powołana wyżej decyzja ostateczna wydana została w stanie faktycznym następująco ustalonym przez organ:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W., po rozpatrzeniu wniosku H. B. z dnia 5 kwietnia 1948 r., decyzją nr [...] z dnia [...] października 1986 r. odmówił przyznania spadkobiercom dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 oraz orzekł o przejściu na własność Państwa znajdujących się na gruncie budynków. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1987 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego, przy czym orzekł również, że "opłata za istniejący na terenie przewidzianym pod inwestycje budynek (przeznaczony do rozbiórki) będzie naliczona w odrębnej decyzji po wykonaniu elaboratu szacunkowego przez biegłego (...)". W wykonaniu decyzji nr [...] zawarto z w/w Spółdzielnią umowę w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] listopada 1987 r. o oddaniu w w/w terenu użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania

I SA/Wa 1920/04

wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla W.

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 1997 r. J. B., w imieniu własnym oraz pozostałych następców prawnych byłego właściciela, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności:

1) decyzji nr J. B. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1986 r. – w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela

2) oraz decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W.

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lutego 1987 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1986 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 1428/00 oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w W. na powyższą decyzję.

W sprawie z wniosku J. B.i innych o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2002 r.

I SA/Wa 1920/04

orzekło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie organu przedmiotowa decyzja naruszała rażąco art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239) oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzja nie określała - stosownie do wymagań wynikających z powołanych przepisów - charakteru i wielkości budynku położonego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, a w kwestii ceny sprzedaży tego budynku odsyłała do "odrębnej decyzji", na co powołane przepisy nie pozwalały. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania spadkobiercom byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powodowało skutek ex tunc, co oznaczało, że budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie pozostawały przez cały czas – stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – własnością następców prawnych dotychczasowego właściciela. W konsekwencji Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nie był uprawniony orzec zarówno o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, jak i o sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Omawiana decyzja wydana, z wykazanych wyżej przyczyn, z rażącym naruszeniem prawa, wywołała jednak - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nieodwracalne skutki prawne w postaci zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W. i wpisania tego prawa do księgi wieczystej. Organ administracyjny działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma możliwości zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a jedynie jest władny wykazać wadliwość decyzji administracyjnej leżącej u jej podstaw. Ocena taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I SA/Wa 1920/04

W skardze na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 , a także art. 7, 8, 9 11, 13, 77 i art. 89 w zw. z art. 136 kpa, a nadto art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Skarżący wskazali na pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego istotnych dla sprawy okoliczności, m. in. niewskazanie jednoznacznie, że na oddanej w użytkowanie wieczyste działce istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji budynki nieuwidocznione ani w decyzji ani w akcie notarialnym, przy czym oficyna istnieje do dzisiaj. Budynek oficyny i inne zabudowania trwałe (cztery garaże) nigdy nie zostały zbyte i w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania własności czasowej do gruntu pozostają własnością spadkobierców byłego właściciela gruntu, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu Ponadto w dacie wydania decyzji istniała jedna nieruchomość i nie było dwóch różnych działek ewidencyjnych. Organ nie wziął pod uwagę, że NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96,w dacie wydania decyzji trwało postępowanie o uchylenie skutków decyzji odmawiających spadkobiercom byłego właściciela przyznania prawa własności czasowej, które zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę Spółdzielni [...] na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dekretowych. Organ odmówił ponadto przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której celem byłoby ustalenie stanu faktycznego – istnienia zabudowy na przedmiotowym gruncie i czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1987 r. zabudowa ta istniała. Poza tym w uzasadnieniu wydanych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, naruszając art. 107 § 3 kpa, nie odniosło się w żaden sposób do argumentów podniesionych przez skarżących, poprzestając na powołaniu się na orzecznictwo, w tym na orzeczenie Sądu Najwyższego, które nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem skargi, zdaniem skarżących, istotne znaczenie ma treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, w której tezie stwierdza się, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący powołali się

I SA/Wa 1920/04

także na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, z treści której wynika, iż "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.". Skarżący przywołali także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA OPS 6/97, która stwierdza, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu.".

Nieodwracalność skutków prawnych, na którą powołał się organ, nie zachodzi, kiedy osoba będąca nabywcą lokalu i użytkownikiem wieczystym była chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Taka teza wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92. Zgłoszono przy tym wątpliwość, czy zła wiara przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego oraz zagadnienie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych mogą lub powinny być badane przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w dalszej konsekwencji stworzyła możliwość oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 podkreślono, że szczególne wątpliwości powstają wówczas, gdy do powstania prawa na rzecz osoby trzeciej dochodzi w toku postępowania o stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego, a osoba ta jest uczestnikiem tego postępowania. Nasuwa się bowiem pytanie, czy w takich sytuacjach stosowanie instytucji prawnej "nieodwracalnych skutków prawnych" nie prowadzi do akceptowania w państwie prawa transakcji dokonanych w złej wierze z pokrzywdzeniem poprzednich właścicieli. Skład orzekający opowiedział się za korektą dotychczasowej wykładni art. 156 § 2 kpa, że nieodwracalne skutki prawne to takie, które których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie

I SA/Wa 1920/04

indywidualnego aktu administracyjnego. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie własności albo obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przyjęcie tej koncepcji dawałoby poprzednim właścicielom nieruchomości legitymację do występowania z akcjami cywilnymi i sąd powszechny rozstrzygałby, czy i jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywołały zdziałane czynności. Dotychczasowa wykładnia art. 156§ 2 kpa pozbawia w zasadzie poprzedniego właściciela nieruchomości takiej legitymacji w postępowaniu cywilnym, co w sytuacji ewidentnego braku dobrej wiary nabywców wydaje się nie do pogodzenia z zasadami praworządności. Skarżący podkreślili, że decyzja z dnia [...] maja 1987 r. została wydana w trakcie trwającego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Brak było zatem dobrej wiary Spółdzielni w dacie wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczystem, a wpis do księgi wieczystej został dokonany wbrew prawu, gdyż umowa nie obejmowała nabycia zabudowań znajdujących się na tym gruncie, a stanowiących do dnia dzisiejszego własność spadkobierców H. B. Nie można przyznać szerszej ochrony stronie, która wbrew obowiązującemu prawu nabyła nieruchomość, niż spadkobiercom właściciela, który został z rażącym naruszeniem prawa pozbawiony prawa własności.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r., a także poprzedzające je postępowanie administracyjne jest obarczone wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia.

W pełni uzasadnione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim wskazać należy, że w przesłanych Sądowi aktach nie ma wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2002 r. Nie daje to Sądowi możliwości skontrolowania, czy organ rozpatrzył wszystkie zarzuty poniesione przez wnioskodawców i czy zarzut

I SA/Wa 1920/04

nieustosunkowania się do argumentów przez nich podniesionych jest zasadny. Poza tym wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Istotę rozstrzygnięcia – stwierdzenie, iż decyzja z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ sprowadził do zacytowania (bez podania daty i sygnatury) fragmentu uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) wskazującego, iż odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję,. Jeśli więc odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ nie ma umocowania ustawowego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny.

Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Na tle tego ukształtowały się zasadnicze kierunki wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

Przede wszystkim zwrócono uwagę na to, że stan nieodwracalnych skutków prawnych stanowi wyjątek od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wyjątek ten nie może być jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą. Dlatego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, w jakich okolicznościach faktycznych doszło do oceny skutków decyzji, a w związku z tym, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93), zwrócono uwagę, że wyjątek, jakim jest unormowanie zawarte w art. 156 § 2 kpa, nie może być interpretowany w sposób podważający cel, jakiemu służy instytucja usuwania z obrotu prawnego decyzji rażąco wadliwych. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z

I SA/Wa 1920/04

dnia 20 kwietnia 2004 r. OSK 10/04 (niepubl.) podkreślono, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie rażąco wadliwej decyzji w obrocie prawnym i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała. Dlatego w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w szerokim zakresie przywoływała orzecznictwo sądowe, a przede wszystkim podjęte w tym przedmiocie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócić jednak należy uwagę, że wszystkie z powołanych orzeczeń odnoszą się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, na podstawie których Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, tj. decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) bądź aktów nacjonalizacyjnych, a nie do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotyczącej rozporządzenia taką nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz osoby trzeciej. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie analiza dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego nie jest przydatna. Przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004 r. wydanym w wyniku skargi kasacyjnej wyraźnie wskazał na potrzebę oceny kwestii skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1987 r. w świetle ustaleń dotychczasowego orzecznictwa, a przede wszystkim uchwał podjętych przez NSA w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej.

Szczególnie istotne znaczenie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy może mieć powołana wyżej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, a zwłaszcza wywód uzasadnienia uchwały odnoszący się do zagadnienia, jaki wpływ na odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych miał fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, na podstawie którego Skarb Państwa nabył własność nieruchomości. Omawiana uchwała dotyczy wprawdzie zagadnienia skutków prawnych aktu nacjonalizacyjnego, w wyniku którego Skarb Państwa nabył

I SA/Wa 1920/04

własność nieruchomości, lecz rozważania zawarte w jej uzasadnieniu winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji.

W uchwale podkreślono, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tej samej nieruchomości, nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą - w tym wypadku decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom byłego właściciela. Jeśli decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to niestwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa będzie oznaczało, że nie zostanie wzruszony wadliwy stan ukształtowany ta decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji opartej na tym wadliwym stanie.

Uchwała zwraca ponadto uwagę na nietrafność poglądu, iż nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny, a więc odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Uwzględnić bowiem trzeba także to, czy następstwa prawne późniejszej decyzji mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach.

Przytoczone wyżej rozważania winny być wzięte pod uwagę wśród całokształtu okoliczności, jakie będą przedmiotem oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które weźmie pod uwagę ponadto znaczenie faktu, iż do wydania kwestionowanej decyzji doszło w toku sprawy o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Należy bowiem pamiętać o tym, że wniosek dawnego właściciela miał bezwzględne pierwszeństwo przed innymi wnioskami dotyczącymi nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno mieć na uwadze fakt, iż również sądownictwo powszechne wypowiedziało się w tym przedmiocie przyjmując, że nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r.,

I SA/Wa 1920/04

wnioski poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu (wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. I CKN 58/01). Uwzględnić należy również skutki, jakie w okolicznościach tej sprawy wywołała kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1987 r. zważywszy na wskazany przez skarżących fakt, iż na działce oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni znajduje się budynek oficyny i inne zabudowania trwałe, nieuwidocznione ani w tej decyzji ani w akcie notarialnym, a stanowiące własność spadkobierców byłego właściciela gruntu.

W świetle powyższego stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, było przedwczesne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszającej przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest przy ocenie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1987 r. odnieść się do stanowiska orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie., a także do zarzutów podniesionych przez skarżących. Zwraca się ponadto uwagę, że akta sprawy wymagają uzupełnienia prze dołączenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego wydana została zaskarżona decyzja.

Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).