Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 901/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 901 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 667/10 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem upraw leśnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz K. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 667/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem upraw leśnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na skutek wniosku K. S. z dnia 21 lipca 2010 r. w sprawie przeniesienia praw i obowiązków związanych z uprawą leśną o powierzchni 10 ha, założoną i prowadzoną dotychczas przez rodziców J. S. i K. S., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Starosta K. orzekł o przekazaniu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej, położonej na działkach o nr geod.: [...], [...], [...] - obręb K., gm. M., nr [...], [...] - obręb Ł. i nr [...] - obręb N., gm. K., o łącznej powierzchni 10 ha wraz z prawem do ekwiwalentu należnym dotychczas, na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003 r. (nr [...]) - małżonkom J. i K. S. - na rzecz K. S., przy czym wysokość należnego z chwili wydania niniejszej decyzji miesięcznego ekwiwalentu wynosi 1817,80 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskodawca złożył do akt niniejszej sprawy - akt notarialny z dnia [...] lipca 2010 r. (rep [...]), w którym J. i K. S. zawarli z nim umowę o dożywocie w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Opisanym aktem przekazano między innymi przedmiotową uprawę leśną o powierzchni 10,00 ha, położoną na w/w działkach, założoną wiosną 2003 r. Przejęcie uprawy leśnej nastąpiło w drodze darowizny, co zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, potwierdzonym pismem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], upoważnia organ do przekazania na nabywcę obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Starosta K. zaznaczył, że J. i K. S. jako właściciele gospodarstwa rolnego i założyciele uprawy leśnej o powierzchni 10 ha w 2003 r., spełnili warunki art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i posiadali prawo do ekwiwalentu, podwyższonego o 50% z tytułu likwidacji gospodarstwa rolnego w chwili przeznaczenia gruntu do zalesienia. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym w tym zakresie (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 50/05) oraz pismem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r., znak [...], prawo do podwyższonego ekwiwalentu nie przechodzi na nabywcę. Wobec powyższego K. S., jako obecny właściciel uprawy leśnej, otrzymał ekwiwalent w wysokości podstawowej, tj. 181,78 zł/ha, czyli w kwocie 1817,80 zł miesięcznie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży złożył K. S., wnosząc o jego uchylenie w części ustalającej wysokość ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej przez syna K. S. i przyznanie mu prawa do ekwiwalentu w wysokości obowiązującej do dnia przekazania uprawy leśnej, czyli z uwzględnieniem 50% dodatku z tytułu likwidacji gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że interpretacja przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia dokonana przez ministerstwo nie stanowi źródła prawa. Wykładnia taka nie jest również wiążąca dla organu w trakcie orzekania, aczkolwiek może być pomocna przy podejmowaniu rozstrzygnięć w poszczególnych sprawach. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1012/06 (LEX nr 362053), Kolegium podkreśliło, iż przepisy art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Artykuł 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego (np.: umowy darowizny).

W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że przepis art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia należy interpretować z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie w oparciu o pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy też orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko odmienne. Z tych też względów uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem uwzględnienia przez ten organ powyższej wykładni.

Na powyższą decyzję K. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej wydanie decyzję organu I instancji w części ustalającej wysokość ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej, z uwagi na jej wydanie niezgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia została uchylona z dniem 15 stycznia 2004 r. przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jednakże z mocy art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady dotychczasowe.

W ocenie Sądu wykładnia językowa wyżej przepisu art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów do zalesienia jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny, brak jest podstaw do przeniesienia na nabywcę ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Także wykładnia funkcjonalna przepisów uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, regulujących zagadnienie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, tj. art. 7 - 11, nie daje podstaw do wywiedzenia w konkretnym przypadku uprawnienia do przejęcia prawa do ekwiwalentu. Zauważyć bowiem należy, iż Ustawodawca pierwotnie nie przewidział możliwości przejścia prawa do przedmiotowego świadczenia. Dopiero na skutek nowelizacji powyższej ustawy, ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) wprowadzono normy umożliwiające przejście ekwiwalentu na inną osobę - ale tylko w przypadku sprzedaży gruntu lub spadkobrania (art. 1 pkt 6). Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje, że zapis art. 7 ust. 6a był celowym zabiegiem legislacyjnym, aby przejście uprawnień do ekwiwalentu dotyczyło tylko nabywcy w drodze sprzedaży.

Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1012/06, że podstawy do przyznania uprawnień publicznoprawnych regulują przepisy prawa materialnego, w tym następstwa prawnego w zakresie uprawnień publicznoprawnych. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, a zatem z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście zatem uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 7 ust. 6a powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ograniczył następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Art. 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego.

Stwierdzając zatem, że syn skarżącego nabył nieruchomość zalesioną od rodziców w drodze darowizny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, brak było podstaw do przyznania prawa do miesięcznego ekwiwalentu w związku z prowadzeniem uprawy leśnej.

Wskazano nadto, że nie można wyprowadzać z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ani z art. 64 ust. 2 Konstytucji naruszenia prawa do równej ochrony własności przez niezastosowanie bezpośrednio przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W tych uwarunkowaniach za nietrafny uznano pogląd skarżącego, że jego syn poprzez nabycie w drodze darowizny zalesionej nieruchomość gruntowej, wyłączonej z upraw rolnych, na której uprzednio jego rodzice za odpowiednim ekwiwalentem zaprowadzili uprawę leśną, został ograniczony w przysługującym mu prawie własności i z tego tytułu miałoby mu przysługiwać "wynagrodzenie od państwa". Wybór formy zbycia prowadzonego gospodarstwa rolnego należał do stron umowy, przy czym konieczne elementy i charakter umowy darowizny oraz sprzedaży określają przepisy kodeksu cywilnego. Ponadto zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę, iż rozpoznawana sprawa administracyjna nie rozstrzyga o prawie własności, ani też o sposobie korzystania z nieruchomości, czy też wykonywania przysługującego do niej prawa.

Sąd podkreślił, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest decyzją kasacyjną i w jej uzasadnieniu określone zostały przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego przy jej wydawaniu nie naruszono art. 139 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wyrażony w art.139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08).

W ocenie Sądu za niezasadny uznać również należało zarzut dotyczący rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty K. w całości, a nie tylko w części ustalającej wysokość ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej przez syna K. S. Sąd popiera w pełni stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. S., na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) w ten sposób, iż z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej należy się również nabywcy w wypadku przeniesienia własności nieruchomości w drodze darowizny - bowiem ustawodawca użył w treści w/w przepisu sformułowania (art. 1 ust. 7 ustawy) "Ekwiwalent podwyższa się o 50%, jeżeli równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego prowadzonego osobiście przez właściciela lub jego spadkodawcę lub darczyńcę co najmniej od 5 lat, a właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha";

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 138 § 2 k.p.a. polegającą na nieuchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży nr [...];

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 139 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady wyrażonej w tym przepisie;

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasad wyrażonych w tych przepisach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia należy interpretować zgodnie z wykładnią celowościową. Nie przeczy bowiem ani celowi ustawy, ani nie sprzeciwia się zasadom konstytucyjnym, objęcie powyższymi regulacjami osób, które nabyły grunty rolne przeznaczone do zalesienia od dotychczasowych właścicieli w innej formie niż sprzedaż bądź spadkobranie - również poprzez notarialną umowę darowizny. Skutkiem tej czynności cywilnoprawnej, tak jak sprzedaży, jest przeniesienie własności nieruchomości, tylko że pod tytułem darmym. Nabycie własności nieruchomości, zarówno w drodze umowy sprzedaży jak i w drodze darowizny wywołuje w istocie taki sam skutek prawny. Przytoczone zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenie NSA sygn. akt II OSK 1012/06 zostało wydane w zupełnie innym stanie faktycznym, w którym zbywca nabył prawa do renty strukturalnej w związku z czym ziściła się przesłanka z art. 7 ust. 6 cyt. ustawy i wygasło ex lege prawo zbywcy do pobierania ekwiwalentu, w związku z czym nie mógł on tego prawa przekazać pod żadnym tytułem prawnym.

Skarżący podkreślił nadto, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - co nie miało miejsce w niniejszej sprawie w związku z czym decyzja wydana przez ten organ powinna ograniczać się jedynie do zreformowania decyzji organu I instancji. A zatem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji winien uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdyż doszło do naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego Sąd naruszył również art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2010 r. polegający na naruszeniu przez organ art. 139 k.p.a. - czyli orzeczeniu, które zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się, a pogorszyło jej sytuację. Należy bowiem zauważyć, iż decyzja wydana przez organ I instancji - ograniczała się w niniejszej sprawie jedynie do pomniejszenia ekwiwalentu jaki otrzymywał za prowadzenie uprawy leśnej K. S., natomiast decyzja kasacyjna wydana przez organ II instancji - uchylała do ponownego rozpoznania decyzję w całości ze wskazaniem na konieczność całkowitego odebrania skarżącemu przysługującego mu prawa, czym zdaniem skarżącego w sposób ewidentny została naruszona zasada zakazu reformationis in peius.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II FSK 775/10, LEX nr 964529).

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (tj. sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r. - wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2011 Nr 6, poz. 18, zmieniającej w szczególności art. 138 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, by dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie był uprawniony, nie mieściło się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2009 s. 492-493). Zatem kompetencja organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłankę tę stanowią jedynie wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego sprawy oraz niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Jak podkreśla się bowiem w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju decyzja organu odwoławczego jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i w związku z tym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie poddał należytej kontroli przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie sposób wywieść, jakie fakty nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym dlaczego spełnione zostały przesłanki umożliwiające organowi II instancji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, aby argumentacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dotycząca nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia - nieuwzględniającej wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1012/06, stanowiła przesłankę zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, iż stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przez organ I instancji, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub w znacznej części, nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ograniczył w istocie swoje działanie do funkcji kontrolnej, podczas gdy powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, dokonując samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 k.p.a.) oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

W związku z powyższym skoro z uzasadnienia organu odwoławczego, jak również Sądu I instancji, nie wynika jakich konkretnych czynności dowodowych miałby dokonać powtórnie organ pierwszoinstancyjny, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za uzasadniony.

Ponadto w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał wyraźnie, w motywach swego rozstrzygnięcia, kto jest stroną przedmiotowego postępowania, w związku z tym, przy powtórnej analizie sprawy Sąd wyjaśni komu przysługuje status strony w tym postępowaniu – K. S. (ojcu), czy K. S. (synowi).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należało, iż ich ocena, w tym również analiza dotycząca podstawy kasacji opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna ze względu na to, że skarga będzie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, który uwzględniając wskazania wyżej przedstawione ponownie rozpozna sprawę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o postanowienia art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.