Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 602/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 ust. 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 19 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Drwal Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. O. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe D. D. O. pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, murem oporowym, pylonem reklamowym z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Tą samą decyzją Wojewoda L. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] udzielające D. O. zgody na odstępstwo od przepisów wynikających z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422), umożliwiającej wykonanie miejsca postojowego składającego się z 13 stanowisk, w tym: 10 stanowisk w odległości 3 m od granicy z działką budowlaną nr 4 oraz 3 stanowisk w odległości 0,25 m od granicy z działką budowlaną nr [...], dla projektowanego budynku usługowo-handlowego na działce budowlanej przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. uznał, że zarzuty odwołania spółki L., dotyczące zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i poprzedzającego ją postanowienia o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych, nie są zasadne.

Organ odwoławczy przedstawił następnie tok postepowania w sprawie. Wyjaśnił, że do organu pierwszej instancji wpłynął w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosek D. O. o udzielenie zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych wynikających z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 3 września 2015 r., znak: [...] upoważnił Prezydenta Miasta L. do wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. Organ pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów wynikających z § 19 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że wymóg zaprojektowania określonej ilości miejsc postojowych wynika z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w której uznano, że w granicach lokalizacji inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, tj. min. 1 miejsce postojowe/20 m˛ powierzchni użytkowej podstawowej usług (zgodnie z pkt 7.2 decyzji) oraz miejsca postojowe dla rowerów w ilości 1 miejsce postojowe/2 miejsca parkingowe dla samochodów, nie mniej jednak niż 2 miejsca postojowe, w tym minimum 50% miejsc postojowych w poziomie terenu (pkt. 7.3).

Wojewoda podniósł, że miejsca postojowe objęte wnioskiem służą obsłudze projektowanego obiektu usługowo-handlowego. Od granicy północnej z działką nr [...] i południowej z działką nr [...] projektowany budynek oddalony jest na odległość bliską minimalnej, zgodnej z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od zachodniej strony wyznaczona została linia zabudowy, zgodnie z uzyskaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w odległości 35 m od linii regulacyjnej ul. [...]. W zakresie obsługi komunikacyjnej zaprojektowane zostały dojazdy dla klientów i dostaw z ulicy [...], natomiast miejsca postojowe przewidziano na terenie lokalizacji wzdłuż drogi dojazdowej do budynku oraz w tylnej części działki w ilości 37 miejsc postojowych. Na terenie inwestycji zapewniono łącznie 19 miejsc postojowych dla rowerów, zlokalizowanych na poziomie terenu wzdłuż chodnika zapewniającego dojście do lokali użytkowych.

Organ wyjaśnił, że niewielka szerokość działki inwestycyjnej, wynosząca od ok. 18,0 m do ok. 19,95 m, stwarza trudności w jej zagospodarowaniu. Dla ekonomicznie uzasadnionej wielkości obiektu o długości ok. 83 m i szerokości ok. 11 m i aby spełnić wymóg w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, konieczne było zbliżenie 10 miejsc postojowych na odległość 3,0 m od granicy działki nr [...] oraz 3 miejsc na odległość 0,25 m od granicy tej działki.

Organ odwoławczy podniósł, że udzielając inwestorowi zgody na przedmiotowe odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, Prezydent Miasta L. wziął pod uwagę, że na sąsiednich działkach zlokalizowane są również obiekty usługowo-handlowe, a lokalizacja projektowanych miejsc postojowych nastąpi na podobnych zasadach, jak usytuowano miejsca postojowe i drogi dojazdowe na terenach sąsiednich działek. Ponadto stwierdził, że taka lokalizacja miejsc postojowych nie będzie powodowała zagrożenia życia ludzi lub niebezpieczeństwa, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, a także stanu środowiska.

Wojewoda wskazał następnie, że jak wynika z akt sprawy, autor projektu branży architektonicznej w piśmie z dnia [...] października 2016 r., złożonym na etapie uzupełniania dokumentacji budowlanej, stwierdził, że odstępstwa są realizacją prawa do zabudowy działki, w tym przypadku działki o szczególnie trudnym kształcie (wąska i długa) oraz realizacją dobrej praktyki szczególnego traktowania miejsc parkingowych zlokalizowanych na sąsiadujących terenach zabudowy usługowej.

Odnosząc się do zarzutów właściciela sąsiedniej działki - L. Sp. z o.o., Wojewoda stwierdził, że zmniejszenie obowiązujących odległości projektowanych miejsc postojowych od granic działek budowlanych, określonych w warunkach technicznych, w omawianym przypadku nie narusza interesu stron. Projektowane miejsca postojowe, usytuowane w odległości 0,25 m od granicy działki nr [...], znajdują się w odległości ok. 32 m od naroża budynku na działkach o numerach: [...] ark. 11, nr [...] ark. 12, nr [...] ark. 11 oraz nr [...] ark. 12 przy ul. [...], a miejsca postojowe usytuowane w odległości 3 m od granicy działki nr [...] znajdują się w odległości ok. 35 m od najbliższego narożnika budynku na tych działkach. Ponadto, miejsca postojowe usytuowane w odległości 1,3 m od granicy działki nr [...] ark. 11 są zlokalizowane w odległości ok. 22 m od naroża budynku na działkach o numerach: [...], [...] i [...] ark. 12 przy ul. [...]. W ocenie organu, tak znaczne odległości nie powodują zagrożenia bezpiecznego użytkowania budynków, zagrożenia życia, pogorszenia warunków sanitarnych oraz stanu środowiska. W szczególności organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołania, że usytuowanie miejsc postojowych w odległości 3 m od granicy działki pogorszy warunki bezpiecznego wyjazdu samochodów z działki L. poprzez ograniczenie widoczności. Jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, pierwsze od strony ulicy miejsce postojowe w grupie 10 miejsc parkingowych, znajduje się w odległości ok. 5 m od granicy pasa drogowego, czyli od miejsca wyjazdu z działki. Ponadto, należy wyjaśnić, że zarówno wyjazd z działki L., jak i z działki inwestora na drogę powiatową - ul. [...] odbywa się za pośrednictwem drogi serwisowej o szerokości 5,5 m, usytuowanej w pasie drogowym ul. [...], a nie, jak twierdzi skarżąca, bezpośrednio na ul. [...].

Wojewoda uznał, że zbliżenie na odległość 3,0 m do granicy działki nr [...] grupy 10 miejsc parkingowych nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zabudowie działki L., gdyż miejsca te sąsiadują z parkingiem L., a nieprzekraczalna linia zabudowy, jak wynika z decyzji ustalającej warunki zabudowy, przebiega w głębi działki, w odległości 35 m od pasa drogowego.

Ponadto, wbrew argumentom skarżącej, organ stwierdził, że z art. 9 ustawy- Prawo budowlane nie wynika obowiązek przedstawienia propozycji rozwiązań zamiennych. Organ pierwszej instancji we wniosku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził w pkt 3, zatytułowanym: "Propozycje rozwiązań zamiennych" - nie dotyczy. Organ nie dopatrzył się bowiem negatywnych skutków odstępstwa, które musiałyby zostać zneutralizowane poprzez spełnienie warunków zamiennych.

Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, że takim negatywnym skutkiem jest pogorszenie widoczności przy wyjeździe z działki L. na drogę publiczną. Ponadto minister, pomimo braku rozwiązań zamiennych, upoważnił Prezydenta Miasta L. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem.

Wojewoda zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw prawnych do narzucania inwestorowi zakresu inwestycji i rozwiązań projektowych. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut, że inwestor mógł zaprojektować obiekt o mniejszych wymiarach, dostosowany do kształtu i wielkości działki, który odpowiadałby przepisom techniczno-budowlanym, bez odstępstw. Zgodnie z art. 35 ustawy – Prawo budowlane, rolą organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda stwierdził, że nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy potwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany, uzupełniony zgodnie z postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego wymagane w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wbrew zarzutom odwołania, organ odwoławczy uznał, że projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyjaśnił przy tym, że ponieważ inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu, decyzja o pozwoleniu na budowę nie objęła tego elementu, co jednak nie oznacza, że pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która ten zjazd obejmowała.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, w tym z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych i z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb Prawa budowlanego. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działkami o nr: [...] ark. 11 przy ul. [...] oraz [...] ark. 12 przy ul. [...] w L. na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutów w sprawie niezachowania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, które nie były podnoszone w odwołaniu, ale zostały zgłoszone w trakcie postępowania odwoławczego, Wojewoda stwierdził, że kwestie te rozważał organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji i odniósł się do tych argumentów w uzasadnieniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, inwestor, po przedłożeniu wniosku wraz z ekspertyzą dotyczącą drogi pożarowej dla budynku handlowego, uzyskał zgodę, w formie postanowienia L. Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w L. na zastosowanie rozwiązań zamiennych, w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej do projektowanego budynku, tj. wydłużenie ślepego odcinka drogi pożarowej, z którego wyjazd możliwy jest wyłącznie przez cofanie z 15 m do 30 m oraz wydłużenie dojścia do wejścia do tylnej części obiektu z 30 m do 50 m poprzez wykonanie systemu sygnalizacji pożarowej podłączonego do najbliższej jednostki Państwowej Straży Pożarnej. L. Komendant Wojewódzkiej Straży Pożarnej w L., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyraził zgodę na powyższe rozwiązania zamienne, mając na względzie, iż spełnienie wprost wymagań przepisów prawa nie jest możliwe z uwagi na uwarunkowania architektoniczne, związane z planowanym usytuowaniem budynku wśród istniejącej zabudowy i infrastruktury drogowej oraz lokalne warunki terenowe, jako że zastosowanie rozwiązań zamiennych pozwoli na uzyskanie bezpieczeństwa pożarowego budynku porównywalnego do ustalonego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030).

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem L. Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w L., wojewoda stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do oceny tych kwestii, a przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić, tylko, czy przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia, opinie i sprawdzenia. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych potwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, a rzeczoznawca do spraw sanitarno-higienicznych zaopiniował projekt bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka L., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) poprzez błędne ustalenie zakresu inwestycji objętej projektem budowlanym, polegające na przyjęciu, że przedmiot inwestycji nie obejmował zjazdu, podczas gdy z części opisowej projektu budowlanego "Opis techniczny" (pkt 1.1. Przedmiot inwestycji i zakres opracowania) wynika, że przedmiotem inwestycji jest "Budynek handlowo-usługowy" wraz z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, zjazdem, parkingiem, murem oporowym i pylonem reklamowym. Zakresem opracowania w branży drogowej objęto: zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] L — ul. [...], parking, drogi wewnętrzne oraz ukształtowanie terenu inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, której sentencja jest sprzeczna z zakresem inwestycji wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego co do elementu zjazdu publicznego;

2) art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. poz. 462 ze zm.) poprzez zaniechanie wezwania inwestora do poprawienia wadliwego projektu budowlanego, który w części opisowej zawiera sprzeczne zapisy co do przedmiotu inwestycji i zakresu opracowania, dotyczące branży drogowej i elementu zjazdu publicznego, uniemożliwiając prawidłowe i jednoznaczne określenie zakresu inwestycji, ocenę jej zgodności z prawem oraz dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę;

3) art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji, która jest niezgodna z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy co do zakresu inwestycji, skoro pozwolenie na budowę nie obejmuje zjazdu stanowiącego jeden z elementów składających się na inwestycję objętą warunkami zabudowy;

4) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego, które składa się z jednego tylko obiektu, niemogącego funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez budowy zjazdu z drogi publicznej, a tym samym niedopuszczalne etapowanie inwestycji budowlanej;

5) art. 9 ust. 1 zd. 2 w związku z ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie jest warunkowane przyjęciem rozwiązań zamiennych, podczas gdy wskazanie propozycji rozwiązań zamiennych jest obligatoryjnym elementem wniosku do ministra w sprawie upoważnienia organu architektoniczno-budowlanego do udzielenia zgody na odstępstwo (ust. 3 pkt 3), a skutki spełnienia określonych warunków zamiennych są miernikiem dopuszczalności odstępstwa (ust. 1 zd. 2);

6) art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w udzieleniu inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określających minimalne odległości lokalizacji miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, bez jednoczesnego nałożenia na inwestora obowiązku zastosowania rozwiązań zamiennych, które mają neutralizować niekorzystne skutki odstępstwa;

7) art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki dopuszczalności odstępstwa, tj. sytuacji, w której lokalizacja miejsc postojowych w zmniejszonej odległości od granicy z działką nr [...] istotnie pogorszy warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż spowoduje ograniczenie widoczności przy wyjeździe z działki nr [...] na drogę publiczną - ul. [...], co może zagrażać życiu i zdrowiu użytkowników obiektu handlowego na działce nr [...];

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ swobody uznania administracyjnego przy udzieleniu zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących lokalizacji miejsc postojowych, wyrażające się w braku uwzględnienia uzasadnionych interesów skarżącego w zapewnieniu użytkownikom należącego do niego obiektu bezpieczeństwa jego użytkowania, pominięciu ważnego interesu społecznego polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również w błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo, podczas, gdy konieczność odstępstwa wynika z dążenia inwestora do nadmiernego zintensyfikowania parametrów zabudowy w stosunku do warunków terenowych, a nie z obiektywnego braku możliwości zabudowy działki inwestora zgodnie z przepisami technicznymi, jak również przeciwpożarowymi.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wynikającą z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, a także postanowienie organu pierwszej instancji o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, murem oporowym, pylonem reklamowym z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., udzielone po uprzednim wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiającej wykonanie miejsca postojowego składającego się z 13 stanowisk, w tym: 10 stanowisk w odległości 3 m od granicy z działką budowlaną nr [...] oraz 3 stanowisk w odległości 0,25 m od granicy z działką budowlaną nr [...].

Liczne zarzuty skargi koncentrują się w istocie na dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze, dotyczą udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania miejsc parkingowych na terenie inwestycji bez uwzględnienia rozwiązań zamiennych i należytego rozważenia kwestii bezpieczeństwa ruchu na działce skarżącej oraz na drodze publicznej – ul. [...], po drugie zaś – nieuwzględnienia w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym zjazdu na drogę publiczną (ul. [...]) z terenu objętego inwestycją.

Oba te zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2).

W świetle art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki powinien zawierać między innymi: szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (pkt 2) oraz propozycje rozwiązań zamiennych (pkt 3).

Określona w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanka udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" stanowi klauzulę generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Treść klauzuli generalnej jest ustalana w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego przez organ stosujący prawo. Z art. 9 wynika, że zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Automatyzm w załatwianiu spraw dotyczących odstępstwa jest więc całkowicie wyłączony. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne (art. 9 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Konieczne jest więc w każdej sprawie dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Stanowisko takie koresponduje z treścią art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który wymaga, by we wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych podać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa.

Wstępnej oceny w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonać już na etapie sporządzania kierowanego do ministra wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów technicznych. Ostatecznej oceny co do zasadności wniosku inwestora o udzielenie tej zgody organ administracji dokonuje zaś po uzyskaniu wspomnianego upoważnienia, a przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w ustępie 2 artykułu 9 Prawa budowlanego. O ile bowiem brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo, o tyle, w świetle tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia. Może on bowiem, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo.

Organ ten winien zatem, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze całość materiału dowodowego w sprawie, ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. zarówno uzasadnienie postanowienia udzielające zgody na odstępstwo, jak i uzasadnienie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę pozwolenia na budowę, powinno zawierać wyczerpującą argumentację, wyjaśniającą stronom w sposób jednoznaczny zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając tę kwestię.

W niniejszej sprawie pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wymagało zgody organu na odstępstwo od warunków określonych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Z akt administracyjnych nie wynika, by przesłany Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo spełniał warunki wymagane dyspozycją art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W punkcie 2 wniosku, zatytułowanym "Szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa" w sposób lakoniczny odniesiono się do projektowanych robót budowlanych wskazując, że za uwzględnieniem wniosku przemawia zlokalizowanie miejsc postojowych na terenie sąsiednich działek, w tym działki należącej do spółki L., na podobnych zasadach, jak objęte wnioskowanym odstąpieniem, potrzeba zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych przy ekonomicznie uzasadnionej wielkości obiektu i niewielkiej szerokości działki inwestycyjnej oraz brak okien w budynku zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...] od strony projektowanego parkingu (k. 68 akt adm.).

Nie sposób uznać, że przedstawione w ten sposób motywy wniosku stanowiły "szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa". W szczególności argumentem przemawiającym za uwzględnieniem wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo nie może być enigmatyczna, niesprecyzowana kategoria "ekonomicznie uzasadnionej wielkości obiektu".

Ponadto nie jest prawdą, że na działkach sąsiednich, w tym na działce należącej do skarżącej spółki, miejsca postojowe zlokalizowanie są na podobnych zasadach jak określone we wniosku o wyrażenie zgody na odstąpienie. Z dołączonych do akt administracyjnych map jednoznacznie wynika, że obiekty na sąsiednich działkach są znacznie odsunięte od nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] w porównaniu z obiektem projektowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., której dotyczy niniejsze postępowanie.

Nie można również uznać, by wspomniany wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. spełniał wymogi określone w art. 9 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Część wniosku zatytułowana "Propozycje rozwiązań zamiennych" zawiera wyłącznie sformułowanie: "nie dotyczy".

Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie art. art. 9 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy, gdyż wskazanie rozwiązań technicznych, które są alternatywne względem rozwiązania przyjętego we wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo, jest koniecznym elementem tego wniosku. Zamieszczenie tych rozwiązań jest szczególnie istotne w przypadku terenów handlu i usług, do których dostęp będzie miała nieograniczona liczba osób i na których będzie odbywał się zarówno wzmożony ruch samochodowy (w tym samochodów dostawczych), jak i pieszy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Innymi słowy, zgoda na odstępstwo jest uzależniona od uprzedniego spełnienia warunków zamiennych, które mają neutralizować niekorzystne skutki odstępstwa.

W niniejszej sprawie nie można wykluczyć negatywnych skutków odstępstwa w zakresie zmniejszenia odległości 10 miejsc postojowych do 3 m od granicy z działką należącą do skarżącej spółki, w postaci chociażby pogorszenia warunków widoczności przy wyjeździe z działki nr [...] na ulicę [...]. [...] zaparkowane na działce nr [...] ark. 11 w odległości o połowę mniejszej od wymaganej mogą bowiem ograniczać z prawej strony widoczność kierowcom wyjeżdżającym z obiektu LIDL na drogę publiczną. Należy przy tym uwzględnić, że przy wyjeździe z działki skarżącej na ul. [...], z prawej strony znajduje się droga, z której korzystają użytkownicy obiektu handlowego "B.", więc zbliżenie miejsc postojowych na działce inwestora do granicy z działką L. niewątpliwie ograniczy widoczność kierowcom pojazdów korzystających z tej drogi. Okoliczności te mogą wpłynąć na obniżenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, powodując zagrożenie życia i zdrowia ludzi, czego organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób dostateczny.

W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie sposób także stwierdzić, że wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo spełniał wymogi z art. 9 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego, o ile odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – wniosek powinien zawierać również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że skoro wnioskowane odstępstwo dotyczyło zbliżenia miejsc parkingowych przy obiekcie handlowym do granic z działką sąsiednią, to "mogłoby ono mieć wpływ na te działki" w rozumieniu 9 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Należało zatem do wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo dołączyć projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy. Tymczasem w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. zawarta została jedynie charakterystyka terenu objętego wnioskiem i krótki opis zagospodarowania tej działki oraz powierzchowna charakterystyka projektowanych robót budowlanych.

Mimo braku niezbędnych elementów wniosku o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo.

Obowiązkiem organu udzielającego zgody na odstępstwo jest dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, uznaje się sytuację, kiedy inwestor, pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość na taki cel – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 i z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 765/10, Lex nr 1081889).

Tymczasem organ pierwszej instancji, jak zasadnie podniesiono w skardze, w uzasadnieniu postanowienia przytoczył jedynie treść art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, podnosząc, że "objęte zgodą odstępstwo nie będzie powodowało zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska", nie dokonując oceny spełnienia tych przesłanek w kontekście okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Ponadto organ wskazał jedynie, że "zgodnie z wnioskiem inwestora, przedstawione rozwiązanie umożliwi zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych, które będą służyły obsłudze projektowanego obiektu usługowo-handlowego" (k. 50 akt adm.).

Należy podzielić stanowisko skarżącej spółki, że organ pierwszej instancji, wyrażając zgodę na odstępstwo, nadużył przysługujących mu kompetencji do działania w warunkach uznania administracyjnego, czyniąc zadość interesowi inwestora kosztem interesów osób trzecich oraz interesu publicznego. W szczególności organ nie ustalił w sposób dostateczny, jaki wpływ na korzystanie z działek sąsiednich, w tym z działki skarżącej, a także na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, będzie miało odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Istotne naruszenie dyspozycji normy art. 9 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego nie jest jedynym uchybieniem organów w niniejszej sprawie.

Dopuściły się one bowiem również naruszenia art. 33 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W przypadku zatem inwestycji obejmującej jeden obiekt zasada ta oznacza, że inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części wnioskować o pozwolenie na budowę, a w stosunku do innych – dokonywać zgłoszenia. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części prowadzi bowiem do obejścia prawa. W przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi zatem obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe, i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem Oznacza to, że nawet jeśli z całego zamierzenia budowlanego obejmującego jeden obiekt budowlany tylko część robót wymaga pozwolenia na budowę, organowi administracji nie wolno dokonywać podziału takiego zamierzenia na tę część, która jest objęta procedurą zgłoszenia, i pozostałą – objętą postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 656/08, LEX nr 558451; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., II SA/Kr 360/10, ONSA WSA 2014, nr 2, poz. 30). Wyjątkiem od tej zasady jest realizacja przyłączy do obiektu budowlanego (art. 29a Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. nie obejmuje zjazdu z terenu tej inwestycji na drogę publiczną - ul. [...] w L. (działki nr [...]).

Wydanie pozwolenia na budowę obejmującego jedynie część inwestycji, niemogącą prawidłowo samodzielnie funkcjonować, stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, mające wpływ na wynik sprawy. Oczywiste jest bowiem, że obiekt usługowo-handlowy bez zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] nie mógłby funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Brak uwzględnienia zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji jest uchybieniem szczególnie istotnym w sprawie, w której inwestor domaga się wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących lokalizacji miejsc postojowych.

Rozważając zasadność udzielenia zgody na to odstępstwo, organ powinien uwzględnić wszelkie uwarunkowania związane z zagospodarowaniem działki objętej wnioskiem, w tym lokalizację i parametry zjazdu z tej działki, gdyż mogło to mieć wpływ na bezpieczeństwo komunikacyjne na tej działce, na działkach sąsiednich oraz na drodze publicznej – ul. [...].

Na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność, że w dniu [...] czerwca 2017 r., znak: [...], a zatem po dacie wydania pozwolenia na budowę objętego skargą w niniejszej sprawie, inwestor uzyskał decyzję Zarządu Dróg i Mostów w L. zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną. W szczególności ponownie rozważy zasadność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem lokalizacji zjazdu z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a rozstrzygniecie w tym zakresie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 9 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.