Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do tytułu wykonawczego w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki urządzeń reklamowych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 15 listopada 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. nr [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. (znak: [...]), w którym wniesiony przez P. O. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznano za nieuzasadniony.

Postanowienie to zapadło na grudnie następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: MWINB) nr [...] z dnia 27 stycznia 2016 r., którą uchylono decyzję PINB nr [...] z dnia 12 maja 2015 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o nałożonym na P. O. nakazie rozbiórki dwóch podwójnych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 20 lutego 2017 r. PINB stwierdził, iż przedmiotowy obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Wobec powyższego upomnieniem z dnia 24 marca 2017 r. wezwano P. O. do niezwłocznego wykonania obowiązku orzeczonego ww. decyzją MWINB z dnia 27 stycznia 2016 r., pouczając o konsekwencjach jego niewykonania, tj. skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

W dniu 19 czerwca 2017 r. przeprowadzona została ponowna kontrola wykonania powyższego obowiązku, podczas której ustalono, że obowiązek nie został wykonany.

W dniu 23 października 2017 r. PINB wystawił wobec P. O., jako zobowiązanego, tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z ww. decyzji MWINB z 27 stycznia 2016 r., wszczynając postępowanie egzekucyjne. Odpis tego tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanemu w dniu 13 listopada 2017 r.

Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

PINB postanowieniem nr [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. (znak: [...]) uznał za nieuzasadniony zgłoszony przez zobowiązanego zarzut.

W wyniku zażalenia złożonego przez zobowiązanego od ww. postanowienia organu I instancji, MWINB wydał zaskarżone do Sądu, wyżej opisane postanowienie z 15 listopada 2018r. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. póz. 2096) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. póz. 1314 z późn. zm.).

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaakcentował, że zgłaszając zarzut oparty na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., zobowiązany podniósł, że jest osobą pozbawioną wolności, przebywa w Zakładzie Karnym w O. i nie ma możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Wskazał, iż nie ma najbliższej rodziny, która zajmowałaby się prowadzeniem jego spraw, ponadto nie posiada stosownych środków finansowych i nie ma możliwości powierzenia prowadzenia spraw osobom trzecim. Zobowiązany zaznaczył, że w obecnym stanie rzeczy ma możliwość prowadzenia swoich spraw wyłącznie drogą korespondencyjną. Podniósł, iż nie ma możliwości skorzystania z pomocy osób, które nadzorowałyby i przeprowadziły skomplikowaną i kosztowną rozbiórkę urządzeń reklamowych, ani zlecenia takiego przedsięwzięcia osobom trzecim. Dodał przy tym, że wykonanie rozbiórki "wymaga pozyskania doradztwa fachowców, jak również ich nadzoru, zatrudnienia pracowników oraz załatwienia szeregu formalności", wskazując iż nie jest w stanie ponieść kosztów przeprowadzenia rozbiórki, ani nie ma nikogo, kto byłby w stanie ponieść te koszty za niego (udzielając mu na ten cel stosownej pożyczki). Wobec powyższego, zdaniem zobowiązanego, niemożność wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku ma charakter obiektywny, ponadto jest trwała i nieusuwalna, gdyż - jak wskazał - "stopień skomplikowania mojej sprawy nie pozwala określić przybliżonego okresu opuszczenia zakładu karnego". Dlatego też, w ocenie zobowiązanego, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Powołując się na przytoczone w uzasadnieniu poglądy doktryny i orzecznictwa odnośnie znaczenia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. organu II instancji wskazał, że tylko niewykonalność obowiązku o charakterze trwałym, nieusuwalnym uzasadnia uznanie zarzutu za zasadny, i tym samym umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Przesłanki niewykonalności nie spełniają natomiast trudności w wykonaniu obowiązku, skutkujące zwłoką w wykonaniu obowiązku.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż z akt postępowania egzekucyjnego i okoliczności podnoszonych przez zobowiązanego nie wynika, aby istniały przeszkody o charakterze obiektywnym i trwałym, powodujące nieusuwalny brak możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku przez kogokolwiek. Okoliczność, iż zobowiązany przebywa obecnie w zakładzie karnym nie jest taką przeszkodą, nie skutkuje w ocenie MWINB niewykonalnością egzekwowanego obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Organ podkreślił, że fakt osadzenia zobowiązanego w zakładzie karnym stanowi niewątpliwie utrudnienie w realizacji egzekwowanego obowiązku. Jest to jednak inna kwestia niż obiektywna niewykonalność obowiązku. MWINB zaznaczył przy tym, iż egzekwowany obowiązek rozbiórki dwóch podwójnych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., nie stanowi obowiązku o charakterze osobistym, którego wykonanie możliwe byłoby wyłącznie przez samego zobowiązanego. Obowiązek ten może być wykonany przez inną osobę za zobowiązanego. Dlatego też okoliczność przebywania zobowiązanego obecnie w zakładzie karnym nie stanowi sama przez się przeszkody skutkującej niewykonalnością egzekwowanego obowiązku.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż zobowiązany, zgłaszając zarzut, zaznaczył że w obecnym stanie rzeczy ma możliwość prowadzenia swoich spraw drogą korespondencyjną, a w zażaleniu dodał, że również sporadycznie drogą telefoniczną. Nie można więc wykluczyć, że zobowiązany może "zorganizować rozbiórkę" właśnie w ten sposób, występując do stosownych podmiotów, które z racji wykonywanej przez siebie działalności zarobkowej mogą wykonać rozbiórkę za niego.

Organ odwoławczy uznał twierdzenia zobowiązanego, że nie ma najbliższej rodziny, która zajmowałaby się prowadzeniem jego spraw, ani możliwości powierzenia prowadzenia tych spraw osobom trzecim, za wątpliwe na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez zobowiązanego kwestii nieposiadania przez niego stosownych środków finansowych na pokrycie kosztów rozbiórki, organ II instancji podniósł, iż trudności ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu egzekwowanego obowiązku, związane z koniecznością ponoszenia kosztów wykonania obowiązku, nie stanowią o niewykonalności obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Są to bowiem utrudnienia w realizacji egzekwowanego obowiązku. Jest to jednak inna kwestia niż obiektywna niewykonalność obowiązku. Przy tym nadmieniono, iż zobowiązany jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się podlegające rozbiórce urządzenia reklamowe, z najmu powierzchni których mógł uzyskiwać dochody. Zobowiązany widnieje także w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako aktywny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w K., [...] a także ul. [...] (kod PKD przeważającej działalności 56.10.A - Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Powyższe okoliczności, w ocenie MWINB, mogą rzutować na ocenę sytuacji finansowej -zobowiązanego, a tym samym możliwości poniesienia przez niego kosztów nakazanej rozbiórki.

Podsumowując, okoliczności, które podnosi zobowiązany, uzasadniając podniesiony zarzut, w ocenie MWINB nie świadczą o niewykonalności obowiązku, w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., choć niewątpliwie stanowią utrudnienie w realizacji obowiązku. Nie mogą być jednakże traktowane jako obiektywna przeszkoda o charakterze technicznym lub prawnym, na trwale skutkująca niemożliwością jego wykonania. Akceptacja stanowiska zobowiązanego prowadziłaby do sytuacji, w której pobyt zobowiązanego w zakładzie karnym, będący następstwem zawinionych zachowań zobowiązanego, zwalniałby go z orzeczonego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki wzniesionych nielegalnie urządzeń reklamowych.

W skardze wniesionej do WSA w Krakowie skarżący P. O. wniósł o uchylenie ww. postanowienia MWINB w K. 15 listopada 2018 r. i przekazanie sprawy temu organowi do rozpoznania. Skarżący uważa, zaskarżone postanowienie jest niesłuszne. Wbrew argumentacji w nim przedstawionej zdaniem skarżącego w tej sprawie zachodzi przypadek niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na to, ze iż skarżący odbywał karę pozbawienia wolności i nie miał jakichkolwiek możliwości aby osobiście wykonać nakaz rozbiórki urządzeń reklamowych. Również sytuacja majątkowa skarżącego nie pozwalała mu na wykonanie przedmiotowego obowiązku.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa.

Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Na początku należy wyraźnie zaakcentować, że stosownie do przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy).

W myśl art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 14 u.p.e.a. W świetle tej regulacji tytuł wykonawczy zawiera m. in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyraźnie zaznaczyć, że niewykonalność obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 §1 pkt 5 ww. ustawy, musi mieć charakter obiektywny. Nie wystarczą w tej mierze jedynie subiektywne zapewnienia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, że nie może on go wykonać. Aby skutecznie powołać się na art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. konieczne jest wykazanie, że realizacja obowiązku jest w zasadzie niemożliwa przez każdą osobę, która miałaby go wykonać.

Aby odbywanie przez zobowiązanego kary pozbawienia wolności mogło stanowić przeszkodę powodującą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musiałby to być obowiązek osobisty, kiedy to wykonanie go w inny sposób i np. poprzez inne osoby, nie byłoby możliwe. W okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwagę zasługuje fakt, że obowiązek rozbiórki obiektu nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym.

Powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie formułuje nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że skarżący nie musi osobiście dokonać rozbiórki obiektu, lecz może w tym celu skorzystać z pomocy osób trzecich. Kwestie zdrowotne, czy też finansowe nie prowadzą w żadnym wypadku do automatycznego uznania takiego obowiązku za obiektywnie niewykonalny (np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 522/12).

Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, obiektywna niemożliwość wykonania obowiązku występuje wówczas, gdy nawet przy zastosowaniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, nie ma możliwości usunięcia trwałych przeszkód uniemożliwiających wykonanie rozbiórki. Niewykonalność ta mogłaby wynikać z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w samej naturze nałożonych obowiązków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05; wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07). Zatem podnoszona w toku postępowania sądowadministracyjnego jak i w skardze argumentacja nie okazała się trafna. Objęty tytułem wykonawczym obowiązek jest wymagalny i wykonalny. Skoro nie został wykonany dobrowolnie wcześniej, czy to osobiście, czy przy pomocy innych osób, należało wdrożyć postępowanie egzekucyjne. Nie było żadnych przeszkód, by skarżący w realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym posłużył się inną osobą umocowaną, jak np. w niniejszej sprawie sądowej.

Jak słusznie zwrócił uwagę MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że skarżący po wydaniu ostatecznej decyzji MWINB nr [...] z dnia 27 stycznia 2016 r. (znak: [...]), z której wynika egzekwowany obowiązek, a przed osadzeniem go w zakładzie karnym nie podjął żadnych czynności celem wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki. Skarżący uczestniczył także w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w dniu 20 lutego 2017 r. Powyższe wskazuje, że mimo upływu ponad roku od wydania ww. decyzji MWINB z 27 stycznia 2016 r. skarżący nie podjął żadnych czynności celem wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki. Przyznać zatem należy rację organowi odwoławczemu, że zobowiązany przed osadzeniem go w zakładzie karnym miał wystarczająco dużo czasu na zorganizowanie nakazanej rozbiórki.

Niewykonalnością egzekwowanego obowiązku na gruncie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie mogły poskutkować też podnoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. jak i w zażaleniu z dnia 23 stycznia 2018 r. okoliczności, iż nie ma on możliwości skorzystania z pomocy osób, które nadzorowałyby i przeprowadziły rozbiórkę urządzeń reklamowych. W szczególności, na co słusznie zwrócił uwagę MWINB, skarżący zgłaszając zarzut, podał, że ma możliwość prowadzenia swoich spraw drogą korespondencyjną, a w zażaleniu dodał, że również sporadycznie drogą telefoniczną. Nie można więc wykluczyć, że zobowiązany może "zorganizować rozbiórkę" właśnie w ten sposób, występując do stosownych podmiotów, które z racji wykonywanej przez siebie działalności zarobkowej mogą wykonać rozbiórkę za niego. Na marginesie powyższego, zaznaczyć trzeba, że za mało wiarygodne należało uznać twierdzenie zobowiązanego, że nie ma najbliższej rodziny, która zajmowałaby się prowadzeniem jego spraw, ani możliwości powierzenia prowadzenia tych spraw osobom trzecim. Zauważyć bowiem należy, iż zażalenie z dnia 23 stycznia 2018 r., jak wynika ze stempla pocztowego na kopercie i informacji dostępnych na strome internetowej [...] nadane zostało w placówce [...] K., mieszczącej się w K. przy ul. [...]. Nie zostało nadane w placówce pocztowej w O. , gdzie zobowiązany przebywał w zakładzie karnym, tak jak pismo zobowiązanego z dnia 15 grudnia 2017 r. (k. 46-47 akt PINB). Jak słusznie skonstatował MWINB, powyższe sugeruje, że przy wysyłaniu przedmiotowego zażalenia zobowiązany mógł skorzystać z czyjejś pomocy, co tym samym budzi wątpliwości co do wiarygodności powyższego twierdzenia zobowiązanego.

Podsumowując, stanowisko przedstawione w zaskarżonym do Sądu postanowieniu zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 131-132). Tak więc subiektywne przekonanie strony o niemożności wykonania obowiązku nie może zostać uznane za okoliczność, która przekreśla możliwość wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego. Nie skutkuje ona bowiem obiektywną niewykonalnością obowiązku, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu egzekucji.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.