Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 885/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z o.o. w [...] kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) odmawiającą [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako spółka ) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych cztero-mieszkaniowych z garażami podziemnymi, z podziałem terenu na wydzielonych działkach, przewidzianej do realizacji na terenie działek[...].

Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta wskazał, że w dniu [...] lipca 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta wniosek spółki o ustalenie warunków zabudowy. W trakcie postępowania spółka zmieniła wniosek, zmniejszając ilość projektowanych budynków z 31 na 28 budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchylało w całości decyzje Prezydenta Miasta [...] odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia: decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2008 r. nr[...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazał, że na terenie, na którym zlokalizowane są działki [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego zagospodarowanie przestrzenne takiego terenu możliwe jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy – wydawanej na podstawie przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie).

Obszar analizowany, równy trzykrotności szerokości frontu działki objął obszar, którego zewnętrzna granica oddalona jest od granic terenu objętego wnioskiem o 990 metrów. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna – osiedla mieszkaniowe, zabudowa usługowa, tereny zielone, tereny kampusu uczelnianego, zabudowa zagrodowa, zabudowa produkcyjna, cmentarz, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej.

Organ I instancji zastrzegł, ze zabudowa terenów kampusu, zabudowa zagrodowa i produkcyjna pod względem funkcjonalnym różnią się znacznie od funkcji zabudowy, o którą wnioskodawca ubiega się w niniejszej sprawie dlatego, z uwagi na treści złożonego wniosku organ I instancji zrezygnował ze szczegółowej analizy cech charakteru tej zabudowy, ograniczając się wyłącznie do analizy terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Jedynie dwa osiedla mieszkaniowe wielorodzinne, znajdujące się w obszarze analizowanym, położone są przy tej samej drodze publicznej. Osiedle [...] składa się z budynków mieszkalnych o 4 lokalach mieszkalnych (wybudowane według wcześniej obowiązujących przepisów jako budynki jednorodzinne). Zabudowa ta znajduje się w uporządkowanych kwartałach ograniczonych wydzielonymi drogami wewnętrznymi, na działkach o regularnych, prostokątnych rzutach i o powierzchniach ok. 1 000 m2. Budynki usytuowane na tych działkach wyznaczają jednakowe linie zabudowy - oddalone od 5,0 - do 7,0 m od strony dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Istniejące budynki mieszkalne mają powierzchnię zabudowy od 276,0 - do 350,0 m2, intensywność zabudowy działek wynosi od 25% do 48 % (średnio 35%). Obok, przy ul. [...] (pomiędzy ul. [...] i ul. [...]), znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, o większej ilości mieszkań. Tworzą one zabudowę o wysokości 6 kondygnacji od strony ul. [...] i ul. [...] oraz 4 kondygnacje od strony ul. [...], zlokalizowaną w odległości 10 m od strony ul. [...] , od 10 do 24 m od strony ul. [...] i 10 m od strony ul. [...] i gęstości zabudowy o wielkości od 25% do maksymalnie 37%.

W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, czyli ul. [...], znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na wydzielonych działkach, teren cmentarza oraz teren lasu komunalnego wraz z Rezerwatem [...]. Istniejąca linia zabudowy, wzdłuż ul. [...], jest również zróżnicowana i znajduje się w odległości od 5,0-25,0 m od linii rozgraniczającej tę ulicę. Las komunalny wraz z rezerwatem stanowi obszar o powierzchni ok. 62 ha i jest to teren ogólnodostępny. Teren lasu oddzielają od terenów mieszkaniowych ulice, a od strony północnej granicą jest linia kolejowa. Cały teren leśny otoczony jest silnie zurbanizowaną tkanką mieszkaniową, która znajduje się po drugiej stronie każdej z ulic. Wyraźnie ukształtowany klin zielony tworzy strukturalną całość z terenami zielonymi po drugiej stronie linii kolejowej.

W ocenie organu I instancji wyniki analizy urbanistycznej wskazują na to, że z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna nie może stanowić przesłanek z tzw. dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowego terenu. Zabudowanie tego terenu zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej byłoby poważnym błędem urbanistycznym. Złamane zostałyby zasady prawidłowego kształtowania przestrzennego obszarów zurbanizowanych, co doprowadziłoby wprost do zniszczenia wartości przyrodniczych terenu, które są jeszcze podstawą dalszego podtrzymywania statusu rezerwatu w pobliskim lesie komunalnym. Z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego istniejące tereny leśne oraz ich znaczenie w strukturze przestrzennej i w życiu społecznym miasta stanowią najważniejszą przesłankę z tzw. dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowego terenu, a uwagi na ograniczenia dla zabudowy jednorodzinnej przesłankę jedyną. Obok braku dla przedmiotowego terenu dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, pojawia się również brak możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy, jako kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie linii zabudowy. W obszarze analizowanym występują różne linie zabudowy wzdłuż ulicy, nadto inwestor zamierza zrealizować całkiem nową linię zabudowy w głębi swojego terenu, wzdłuż nowoprojektowanych ulic wewnętrznych.

Analizując skutki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnej z wnioskiem organ I instancji wskazał, że zabudowanie przedmiotowego terenu budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej doprowadzi do powstania w strukturze przestrzennej tej części miasta swoistej szachownicy, a więc występowania naprzemiennie różnych jakościowo sposobów zagospodarowania terenu. Skutkiem tej "szachownicy" będzie zwiększone zagrożenie intensywniejszej penetracji terenu leśnego i rezerwatu przez dodatkowych mieszkańców nowego osiedla. Wzmocnienie istniejącego kompleksu leśnego i rezerwatu poprzez leśne zagospodarowanie terenu przedmiotowych działek pozwoli utrzymać dotychczasową rolę rekreacyjną i poznawczą tego terenu, z jednoczesnym zachowaniem całego układu zieleni jako istotnego dla życia miasta korytarza ekologicznego. W ocenie organu I instancji taki pogląd jest zgodny z jedną z podstawowych zasad prawidłowego planowania i zrównoważonego rozwoju.

W zakresie wymagań dotyczących dostępności działki budowlanej do drogi publicznej organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek przedmiotowe działki mają dostęp do drogi publicznej, to z decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy spełniony jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej dla każdego pojedynczego obiektu budowlanego, realizowanego w ramach inwestycji. Inwestor w trakcie postępowania przedłożył akt notarialny, w którym prezes zarządu spółki zobowiązał się, pod warunkiem uzyskania do dnia 30 grudnia 2010 r. prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, nieodpłatnie ustanowić służebność przejazdu i przychodu przez działki na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących projektowane działki. Organ I instancji ocenił jednak takie rozwiązanie za niewystarczające, gdyż dostępność dróg wewnętrznych na terenie działek musi być zapewniona w chwil wydawania decyzji, a zatem drogi wewnętrzne podobnie jak droga publiczna muszą istnieć, a nie być jedynie planowane. Projektowana część działek w niniejszej sprawie nie ma zatem dostępu do drogi publicznej.

Organ I instancji ustalił ponadto, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jedynie częściowo, bowiem nie ma możliwości uzbrojenia wszystkich nieruchomości w sieć gazową - budowa gazociągu do wysokości ostatnich nieruchomości jest możliwa pod warunkiem istnienia geodezyjnie wydzielonej drogi dojazdowej do przedmiotowych posesji, podobnie jak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. W ocenie organu I instancji jest zgodność z przepisami odrębnymi, choć lokalizacja części przedstawionych w koncepcji budynków nie jest zgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zmianami) w zakresie odległości zabudowy mieszkalnej od terenów leśnych.

Organ I instancji podniósł, że ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków, stanowiących treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to decyzja odmawiająca ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla 27 budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest uzasadniona, zważywszy na fakt, iż nie są spełnione trzy z pięciu warunków niezbędnych do określenia warunków zabudowy zgodnie z tą ustawą.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła spółka zaskarżając decyzję w całości. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem spółki, nie ulega wątpliwości, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać dla inwestycji składającej się z wielu obiektów budowlanych, w tym i dla inwestycji obejmującej budowę całego osiedla mieszkaniowego. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o zabudowie. Zabudowy nie tworzy jeden obiekt. Termin "zabudowa" występuje zwykle w złożeniu z innymi terminami, takimi jak: "historyczna", "miejska", "jednorodzinna", "zabytkowa", "niska", "wysoka". Nadto w tym przepisie mowa jest wprost o obiektach budowlanych w liczbie mnogiej. W świetle art. 33 prawa budowlanego, w którym mowa o zamierzeniach budowlanych składających się z wielu obiektów budowlanych, decyzja o warunkach zabudowy, podobnie, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może stanowić podstawę oceny zgodności zamierzenia budowlanego, przedstawionego na planie zagospodarowania działki lub terenu, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej wyjątkowej formy zapewniania przez gminy ładu przestrzennego, lecz formę alternatywną względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma pozostawiony przez ustawodawcę wybór w zakresie formy działania, którą posłuży się w celu zapewnienia ładu przestrzennego: albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w/w decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wskazało, że zakres decyzji o warunkach zabudowy został określony w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być zatem wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. W niniejszej sprawie takiej możliwości nie ma z uwagi na zakres planowanej inwestycji. Przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną organ I instancji prawidłowo oznaczył obszar analizowany. Zasadnie organ I instancji skupił się na najbliżej położonej zabudowie. Planowana przez spółkę zabudowa w odniesieniu do pojedynczych obiektów wchodzących w jej skład kontynuuje funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które występują w obszarze analizowanym. Inwestycja z uwagi na swe położenie i rozmiary dotyczy zespołu, który stanowi nową jakość w obszarze analizowanym po tej stronie ulicy, wchodzący klinem w obszar leśny. W ocenie Kolegium budowa kompleksu 27 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych cztero-mieszkaniowych z garażami podziemnymi stanowi istotną zmianę zagospodarowania terenu i powinna być dokonywana w planie miejscowym, przy czym stanowisko to wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejące w sąsiedztwie tereny zabudowane w sposób podobny do planowanej zabudowy znajdują się po drugiej stronie ulicy i nie stanowią one powierzchni klinowo wchodzącej w obszary leśne, zabudowanej kompleksem kilkudziesięciu domów o różnym położeniu.

W rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia parametrów jakie należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry dla nowej zabudowy (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu). Zdaniem Kolegium wyniki analizy nie przemawiają za wyznaczeniem parametrów nowej zabudowy w odmienny od wymaganego sposób. Za niedopuszczalne uznać należy ustalenie parametrów planowanej przez wnioskodawcę zabudowy wyłącznie jako odstępstwa od tych zasad. Decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te nie nadają się dla zagospodarowywania terenów wolnych od zabudowy, poprzez tworzenie na nich nowych, dużych kompleksów zabudowy, w tym także osiedli mieszkaniowych. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe.

Kolegium za uzasadniony uznało zarzut powoływania się przez organ I instancji się na tzw. materiały uzupełniające, dokumenty planistyczne oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji wielu pozaprawnych i pozamerytorycznych argumentów dla udowodnienia z góry przyjętej tezy, jednak wskazało, że w realiach sprawy takie powołanie się nie miało wpływu na wynik sprawy a jedynie popierało rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji organu I instancji. Również jako zasadny uznano zarzut niewłaściwej interpretacji przez organ I instancji obowiązujących przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej. Kolegium uznało, że w sprawie spełniony został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W związku z tym Kolegium za niezasadne uznało rozważania dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdego z planowanych budynków, akcentując przy tym brak spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Jako słuszny Kolegium oceniło również zarzut dotyczący braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazując na znajdującą się w aktach sprawy korespondencję dotyczącą wykonania uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną i zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, wykonania przez inwestora, na własny koszt, kanału sanitarnego oraz sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej Kolegium podkreśliło, że możliwe jest zapewnienie dla inwestycji uzbrojenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że jest niezgodna z prawem w części, w jakiej zawiera orzeczenie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka wniosła o uchylenie decyzji we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o orzeczenie o kosztach w tym i o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając spółka wskazała, że organ I instancji nie dokonał – w ramach analizy urbanistycznej – szeregu niezbędnych ustaleń. Przede wszystkim zaniechał porównania parametrów charakteryzujących zamierzenie inwestycyjne z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ skoncentrował się wyłącznie na sposobie zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, a nie obszaru analizowanego. Pominięto przy tym, że przedmiotowy obszar od wielu lat jest zabudowany tyle, że zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium wyszło z całkowicie błędnego założenia, jakoby wydawanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowiło wyjątek od zasady, zgodnie z którą sprawy te załatwiane są w trybie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a decyzje można wydawać tylko dla pojedynczych obiektów. Tylko znikoma część gmin posiada plany uchwalone po 1995 r. (a tylko takie zachowały moc). W Wielkopolsce takich gmin jest 6 na 231. W [...] planami objęte jest niespełna 20% terytorium. Obecnie nie obowiązuje żadna zasada, która od uchwalenia planu miejscowego uzależniałaby możliwość korzystania przez właściciela gruntu z uprawnień właścicielskich, w zakresie zabudowy. Przeciwnie, w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca proklamował zasadę wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, która przysługuje każdemu, kto ma do danego terenu tytuł prawny. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa twierdzenie Kolegium, że planowana inwestycja stanowi istotną zmianę zagospodarowania terenu i z tego powodu powinna być dokonana w miejscowym planie. Spółka podkreśliła, że w świetle obowiązujących przepisów ani wielkość inwestycji ani zamiar dokonania istotnej zmiany zagospodarowania określonego terenu nie stanowi okoliczności, która wymaga sporządzenia miejscowego planu. W ocenie spółki Kolegium bezzasadnie stwierdziło, jakoby wyniki analiz nie przemawiały za wyznaczeniem parametrów dla nowej zabudowy w sposób odbiegający od wynikającego z Rozporządzenia. Z treści decyzji nie wynika bowiem, aby organ prowadził jakąkolwiek analizę pod tym kątem. Spółka podkreśliła, że sama wielkość zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi żadnego kryterium prawnego, przesądzającego o możliwości albo braku możliwości ustalenia dla niego warunków zabudowy. Bezzasadny jest pogląd Kolegium, ze decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawana jedynie dla zabudowy uzupełniającej. Takie twierdzenie nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Kolegium błędnie interpretuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", bowiem z tej zasady nie wynika wymóg, aby każda część obszaru analizowanego była zabudowana zgodnie z zabudową planowaną, lecz by była podobna do zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Rozmija się z prawdą ustalenie Kolegium, że na zabudowanych działkach sąsiednich lina zabudowy przebiega równolegle do osi ulicy, bowiem zabudowa ta została zrealizowana pod różnymi kątami w stosunku do osi ulicy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane regulują dwie następujące po sobie fazy przygotowania jednego i tego samego procesu budowlanego, zatem przepisy tych ustaw należy interpretować tak, by dekodowane normy były ze sobą spójne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze.

Istotą problemu w niniejszej sprawie było właściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ratio legis art. 61 ust 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego (tak NSA w wyroku z 17.04.2007r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W tym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została wymagana przepisami analiza urbanistyczna, jednakże Sąd wskazuje, że analiza ta, aczkolwiek trafnie ograniczona do obszaru znacznie mniejszego, obejmującego stosunkowo blisko położone działki dostępne z tej samej drogi publicznej, z pominięciem dalej położonych rejonów, które znalazły się w obszarze analizowanym (prawidłowo wytyczonym, ale z uwagi na wielkość działki, na której planowana jest inwestycja zbyt obszernym, co zostało w decyzji uzasadnione) - jest wadliwa. Teren faktycznie analizowany został jednak znacznie ograniczony. W trakcie analizy pominięto sposób zabudowy położony po drugiej stronie drogi publicznej, przy której leży przedmiotowa nieruchomość. Choć w części graficznej analizy w obszarze analizowanym zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej – to we wnioskach analizy i w orzeczeniach organów stwierdzono brak kontynuacji funkcji. Jak wyżej wspomniano, podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego, a celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego jest tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Należy przy tym opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa, w rozumieniu tego przepisu, szerokiego znaczenia. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy, tworzącej pewną całość urbanistyczną. Organy w analizie wspominając o istniejącej zabudowie mieszkaniowej (Osiedle [...] i osiedle między ulicami [...] i [...]) pomijają zupełnie ich funkcję dla porównania planowanej inwestycji, a ograniczyły się do działek w bezpośrednim sąsiedztwie (domy jednorodzinne, las, cmentarz). Zdaniem Sądu te osiedla są jak najbardziej kanwą dla analizy funkcji i dobrego sąsiedztwa planowanej inwestycji. Oczywiście w pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowywaną działką – jest to kwestia harmonii form architektonicznych. W uzasadnionych jednak przypadkach istnieje konieczność analizy obszarów dalszych niż bezpośrednie sąsiedztwo – również w celu zapewnienia ładu przestrzennego i harmonii architektonicznej. Powoływanie się przez organy, że w przypadku udzielenia warunków zabudowy skarżącemu powstanie "swoista szachownica" osiedli mieszkaniowych nie ma znaczenia, skoro takie zróżnicowanie tego terenu już istnieje na skutek zabudowy, a planowana inwestycja nawiązuje do cech istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy. Organ powołał się także na niemożność wytyczenia linii zabudowy. W ocenie Sądu wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę (wyrok NSA z dnia 8.07.2008r., sygn. I OSK 779/07). Należy także w tym miejscu dodać, że organ, choć związany jest wnioskiem inwestora, to bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez niego, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeśli chodzi o parametry techniczne takie jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu – to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanych we wniosku. Dopiero analiza urbanistyczna daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy – a w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagania te będą precyzowane. W tym miejscu należy dodać, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie wolno więc kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Niewątpliwie kwestia ładu przestrzennego nie może automatycznie dominować nad prawem własności, a w niniejszej sprawie także fakt, że w obszarze analizowanym jest nawet nadmiar rodzajów zabudowań – nie może to działać na niekorzyść skarżącej.

Nieuprawnione jest stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że "co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają wydania decyzji o warunkach zabudowy do pojedynczego obiektu, ustalają jednak warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było uwzględnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Te warunki zostały określone w art. 61 ust 1 ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu zabudowa na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwa w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których tam mowa. O ile te warunki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rozumienie przepisów art. 61 ust 1 ustawy tylko jako warunków do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla pojedynczych obiektów lub obiektów uzupełniających "luki" w zabudowie już istniejącej nie może się ostać w sytuacji, gdy większość gmin nie posiada aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie warunki zabudowy w formie decyzji administracyjnej w tej sytuacji umożliwiają racjonalne wykorzystanie konkretnych terenów budowlanych, rozwój budownictwa i mieszkalnictwa i realizację praw wypływających z własności nieruchomości.

Sąd stwierdza, biorąc powyższe pod uwagę, że zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wywody, dokona analizy planowanej inwestycji w kontekście działek sąsiednich w pojęciu rozumianym zarówno szeroko jak i wąsko (działki przyległe), pod kątem kontynuacji funkcji i linii zabudowy – uwzględniając również fakt, iż w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się cmentarz, co wymusza, w świetle odnośnych przepisów zachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od terenu cmentarza, w zależności od istnienia właściwej sieci infrastruktury (sieci wodociągowej) – a następnie rozważy czy są podstawy, w świetle tak wykonanej analizy, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy też do odmowy ustalenia tych warunków.