Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 122/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 25 października 2019 r. nr X-131/2019 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Lębork 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 2 i ust. 3, § 6 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret piąte, lit. b tiret piąte, lit. c, lit. d, lit. e tiret piąte, lit. f tiret piąte, lit. g tiret piąte, lit. h, lit. i, lit. j tiret piąte, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 10, § 12, § 14, § 17 ust. 2, § 18, § 19, § 21, § 22 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 23 ust. 2 i § 24 ust. 3, ust. 4, ust. 5; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr X-131/2019 Rady Miejskiej z dnia 25 października 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto L. w części dotyczącej § 4 oraz w części dotyczącej § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 2 i 3, § 6, § 7, § 8 ust. 2 i 4-6, § 10, § 12, § 17 ust. 2, § 18, § 19, § 21, § 22 ust. 1-4, § 23 ust. 2, § 24 ust. 2-5 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zwanej dalej u.o.a.n. oraz § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zwanej dalej z.t.p. polegające na niewłaściwym określeniu w § 4 zaskarżonej uchwały terminu jej wejścia w życie. Zgodnie z § 4 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2019 r. Zapis ten, zdaniem Prokuratora, w sposób istotny narusza postanowienia art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zgodnie z którymi akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące - a takimi są m.in. uchwały mające charakter prawa miejscowego - ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto, § 4 narusza również postanowienia § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w związku z § 143 z.t.p. z uwagi na to, że dwie wykluczające się normy prawne, podczas gdy zgodnie z treścią § 44 ust. 1 z.t.p. uchwały wchodzą w życie w całości w jednym terminie, a § 45 ust. 1 z.t.p. przesądza o brzmieniu przepisów regulujących wejście w życie uchwały. Postanowienia te, zgodnie z § 143 z.t.p., mają zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego.

Prokurator zarzucił również istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz § 4 ust. 3, § 115 i § 118 w związku z § 143 z.t.p. polegającego na tym, że:

1) w § 3 ust. 3 regulaminu odesłano do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów przekraczając tym samym zakres upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie z jednoczesną modyfikacją przepisów tego rozporządzenia. We wskazanym przepisie zobowiązano właścicieli nieruchomości prowadzących selektywne zbieranie odpadów komunalnych do oddzielnego zbierania i przekazywania do odbioru "na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 6", określonych frakcji odpadów komunalnych wymieniając je w pkt 1-6. Kwestionowany zapis pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 3 z.t.p., który wyraźnie stanowi, że w ustawie nie odsyła się do przepisów innych aktów normatywnych oraz z § 118 z.t.p., który zakazuje powtarzania przepisów ustawy upoważniającej oraz innych aktów normatywnych. W § 3 ust. 3 regulaminu w pkt 2 dotyczącym szkła wskazany został przykład, co stanowi wypowiedź, która nie służy wyrażaniu norm prawnych, zatem pozostaje w sprzeczności z § 11 z.t.p.,

2) § 4 regulaminu przekracza zakresu upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z położonych wzdłuż nieruchomości chodników oraz zobowiązanie do uprzątania tych zanieczyszczeń w sposób niezanieczyszczający jezdni i dróg dla rowerów. W ocenie Prokuratora, próba zdefiniowania w przepisie części nieruchomości służącej do użytku publicznego poprzez wskazanie po skrócie: "m.in." chodników położonych wzdłuż nieruchomości, jest sprzeczna z zasadami techniki prawodawczej i z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Brzmienie kwestionowanego zapisu regulaminu prowadzi do wniosku, że uchwałodawca ustanowił bezwzględny obowiązek uprzątania wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości abstrahując od treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którą właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepisy regulaminu są adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego, tymczasem w kwestionowanym zapisie Rada Miejska dokonała niedopuszczalnej modyfikacji w stosunku do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów. Określenie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz wyraźne sprecyzowanie w regulaminie obowiązku wykonania tego w sposób niezanieczyszczający jezdni i dróg dla rowerów wkracza w dziedzinę uregulowaną już w art. 91 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny lub nagany za zanieczyszczanie drogi publicznej, tym samym ta regulacja regulaminu również podjęta została z wykroczeniem poza zakres upoważnienia,

3) § 5 ust. 2 i 3 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe poprzez ustalenie, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie zakresie nadwozia, a naprawa pojazdów samochodowych poza zakładami naprawczymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia organ gminy wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, nie upoważnia natomiast do wprowadzenia ograniczeni mycia pojazdów do określonych ich części nadwozia, a naprawy pojazdów poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzone ograniczenia przeczą konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 z.t.p. wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, Wprowadzając w § 5 ust. 3 pkt 1 regulaminu warunek niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wkraczając w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, tj. w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Organ gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego,

4) § 6 regulaminu nie realizuje upoważnienia ustawowego do określenia minimalnej pojemności pojemników wskazując rodzaj dopuszczalnych pojemników z jednoczesnym wyczerpującym wskazaniem ich pojemności albo wskazaniem jej dolnej i górnej granicy,

5) § 7 ust. 1 – 4 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe poprzez zawarcie regulacji dotyczącej wymogów oznaczenia pojemników i worków stosowanych do zbierania odpadów komunalnych oraz terminu dostosowania pojemników niespełniających wymogów dotyczących kolorystyki. W ocenie Prokuratora, regulacja ta w całości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i stanowi częściowe powtórzenie z istotną modyfikacją przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. W § 4 rozporządzenia szczegółowo wskazane zostały kolory i sposób oznakowania pojemników, do których zbiera się poszczególne frakcje odpadów, natomiast zgodnie z § 7 pojemniki niespełniające wymogów tego aktu prawnego dostosowuje się do wymogów określonych w § 4 rozporządzenia lub zastępuje je pojemnikami spełniającymi te wymagania w terminie nie dłuższym niż 5 lat od wejścia w życie rozporządzenia, tj. od 1 lipca 2017 r. Oznacza to, że termin określony przez ustawodawcę jest znacznie dłuższy niż termin ustalony w zaskarżonej uchwale, tym samym w sposób istotny narusza ona powszechnie obowiązujące prawo,

5) § 7 ust. 5 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie kompostowania komunalnych odpadów zielonych ulegających biodegradacji oraz pozostałych odpadów ulegających biodegradacji (kuchennych) na terenie nieruchomości, na której powstały w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usytuowania kompostowników zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. W zakresie wymagań dotyczących nieuciążliwości wskazany przepis regulaminu wkracza w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, natomiast wskazując na usytuowanie kompostowników na nieruchomości odwołuje się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, których obowiązek przestrzegania istnieje niezależnie od treści uchwały. Prokurator stwierdził, że zadaniem aktu prawa miejscowego nie jest zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa,

6) § 8 ust. 2 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe poprzez określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości z pominięciem ustawowo wymaganego kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowanie kryteriów nie przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada Miejska posłużyła się nieprzewidzianymi w ustawie kryteriami uzależniając pojemność pojemników od powierzchni użytkowej lokalu handlowego, miejsca konsumpcyjnego w przypadku lokalu gastronomicznego, miejsca leżącego dla szpitali, domów opieki, internatów, hoteli pensjonatów oraz innych nieruchomości o podobnej funkcji, każdego 1 m2 targowiska, każdej działki dla rodzinnych ogródków działkowych i każdego miejsca pochówku na cmentarzu. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wymaga, aby akt ten określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady (np. szpitale, szkoły, hotele, cmentarze) oraz powiązanej z nim liczby osób (np. liczba osób uczęszczających do szkoły lub korzystających ze szpitala) obowiązkowe rodzaje pojemników (np. pojemniki na odpady biodegradowalne) oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności (np. 1100 l), bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości, ustalanej na podstawie wskaźników nieprzewidzianych przez ustawę (np. na podstawie wskaźnika powierzchni użytkowej lokali). Przepis ten dotyczy rodzaju możliwych do stosowania pojemników i choć w punktach 1-3 i 6 wskazuje na pojemność, to jedynie w punkcie 1 jest to pojemność minimalna.

7) § 8 ust. 4 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe poprzez określenie sposobu wyliczenia pojemności pojemników dla każdego rodzaju wytwarzanego odpadu, w które należy wyposażyć każde miejsce gromadzenia odpadów,

8) § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie obowiązku ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji. Wprowadzenie tych regulacji, a także zawartych w rozdziale V "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami", nie znajduje upoważnienia w przepisach u.c.p.g., jak i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ponadto unormowania te pozostają w sprzeczności z § 11 w zw. z § 143 z.t.p., który zakazuje zamieszczania w aktach prawa miejscowego wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień uzasadnień formułowanych norm. Podstawy do powyższych regulacji nie stanowi ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., ani art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu poprzez nadanie im formy władczej w postaci sformułowania nakazów czy zakazów nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej,

9) § 8 ust. 6 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe dopuszczenie ustawienia pojemników na terenie nieruchomości sąsiedniej, do korzystania z której posiadacz odpadów dysponuje tytułem prawnym. Według Prokuratora przepis ten daje możliwość wielorakiej interpretacji i wkracza w dziedzinę prawa cywilnego, w kwestie uregulowane w Kodeksie cywilnym dotyczące własności i innych praw rzeczowych, a to pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w u.c.p.g., a więc poza kompetencjami rady do normowania w drodze uchwały;

10) § 10 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie regulacji określającej wymogi dotyczące miejsc gromadzenia odpadów i zobowiązania właścicieli nieruchomości do wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania tych miejsc w sposób umożliwiający bezpośredni dojazd pojazdów oraz umieszczenia czytelnej informacji, z której nieruchomości gromadzone są odpady, a także użycie w treści przepisu w ust. 2 określenia "odpady resztkowe", które nie zostało użyte w ustawie zdefiniowane oraz wyrażenia niedookreślonego "krótkotrwale". Podniesiono, że postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają uchwałodawcy na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Powołane przepisy regulaminu nie mają żadnego umocowania w ustawie, a wkraczają w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wkraczają one również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał te urządzenia. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, powinny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Ponadto w § 10 ust. 1 pkt 2 zawarto zapis, w myśl którego właściciele nieruchomości są zobowiązani do zapewnienia czystości i właściwego stanu sanitarnego miejsca gromadzenia odpadów, co stanowi regulację o bardzo dużym stopniu ogólności i możliwościach interpretacyjnych, wobec czego nie realizuje obowiązku zawartego w delegacji ustawowej dotyczącej określenia wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów i pozostaje w sprzeczności z § 6 z.t.p.

11) § 12 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów z pojemników (worków) służących do ich gromadzenia. Użycie wprost sformułowania "odbiór" jak i treść samej regulacji regulaminu wskazują, że dotyczy ona nie sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz kwestii częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy, tj. o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać,

12) § 14 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez użycie w nim określenia "odpady resztkowe", które nie zostało zdefiniowane w ustawach. Użycie określenia, które nie zostało użyte w ustawach podstawowych dla danej dziedziny spraw pozostaje w sprzeczności z § 9 z.t.p. oraz wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego;

13) § 17 ust. 2 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, które mogą być przekazywane przez właścicieli nieruchomości do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych do 500 kg/rok z jednej nieruchomości i wkracza w zakres kompetencji udzielonych przez ustawodawcę radzie gminy na podstawie art. 6r ust. 3a u.c.p.g,

14) § 18 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w nim obowiązku przekazywania wyłącznie kompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688), w którym to przepisie ustanowiony został obowiązek zbierania niekompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w u.c.p.g.,

15) § 21 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, tj. zamieszczenie zasad postępowania i zaleceń wobec podmiotów podejmujących działalność powodującą powstawanie odpadów,

16) § 22 ust. 3 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci, a także na tereny oznakowane zakazem wprowadzania psów, natomiast w odniesieniu do § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5 regulaminu – poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego polegające na zobowiązaniu utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia, właściwej opieki, niewprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkiem oznakowanych psów przewodników asystujących osobom niepełnosprawnym), prowadzenia psów poza mieszkaniami i ogrodzonymi nieruchomościami na smyczy i w kagańcu z możliwością zwolnienia psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju, trzymania na uwięzi lub zabezpieczenia przed wydostaniem się na zewnątrz psów agresywnych, obronnych, używanych do pilnowania mieszkań lub posesji. Zdaniem Prokuratora, z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie sposób wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów zabaw, piaskownic i innych urządzeń do zabawy dla dzieci. Zawarte w § 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 regulaminu regulacje, stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie ustawowe byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest również postanowienie § 22 ust. 2 pkt 4 regulaminu, w którym rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Materia, do której odnosi się ten przepis, została już uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 z.t.p. Ponadto, regulacja ta posługuje się pojęciem niedookreślonym "miejsc mało uczęszczanych", co powoduje możliwość wielorakiej interpretacji i pozostaje w sprzeczności z przepisem § 6 z.t.p., który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Prokurator zauważył, że regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się także w innych przepisach rangi ustawowej, w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a także pośrednio w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego, czy w art. 144 Kodeksu cywilnego, który reguluje zagadnienia dotyczące immisji. Zawarcie w § 22 ust. 1 regulaminu obowiązku dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia, a w ust. 2 pkt 5 niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju wkracza w materię uregulowaną powołanymi wyżej przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 51 Kodeksu wykroczeń, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi dającymi możliwość wielorakiej interpretacji pozostając w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

W odniesieniu do regulacji zawierającej nakaz prowadzenia psów na smyczy wskazano przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń, który posługuje się pojęciem zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a które w doktrynie uznawane jest za panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, zdaniem Prokuratora, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Generalny nakaz prowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji stwierdzono, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy środki ostrożności nakazane regulaminem przy trzymaniu zwierzęcia mogą być bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego;

17) § 22 ust. 4 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na której swobodnie poruszają się psy, do umieszczenia przed wejściem na teren posesji dzwonka lub innego urządzenia sygnalizacyjnego (powiadamiającego) oraz tabliczki ostrzegawczej,

18) § 23 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie objętych zakazem ich utrzymywania pod warunkiem zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowych, higieniczno-sanitarnych i epidemiologicznych i nie powodowania dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości uciążliwości takich jak hałas, odory oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp., a także zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania powstających nieczystości w takim stopniu, by nie powodowały zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza, a także określenia lokalizacji i wymagań jakie mają spełniać budynki gospodarskie przeznaczone do utrzymywania zwierząt. Przytoczone postanowienia nie mieszczą się w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., albowiem nie pozwalają na określenie wymogów budynków gospodarskich przeznaczonych do utrzymywania zwierząt, ich lokalizacji oraz odległości od granic nieruchomości sąsiednich oraz ustanawianie ograniczeń uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiedzkich. Zapisy regulaminu mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt. Wskazano również na duży stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości oraz abstrakcyjności kwestionowanej regulacji, w szczególności w pkt 1, 3, 4 i 5, gdzie posłużono się pojęciami: "właściwych", "odpowiednich", "niezwłocznie", co daje możliwość wielorakiej interpretacji;

19) § 24 ust. 3 - 5 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości na obszarze całego miasta oraz upoważnienie Burmistrza Miasta do wydania zarządzenia o deratyzacji w terminach innych, niż wymienione w ust. 2 lub na wskazanych nieruchomościach, w szczególnych przypadkach na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W ocenie Prokuratora, zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Z tych względów przepis regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Według Prokuratora również treść § 24 ust. 4 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez radę swoista subdelegacja tego obowiązku na burmistrza nie ma umocowania ustawowego, gdyż to rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpienie od obciążania kosztami postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej argumenty są słuszne, a organ wnosi o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ uznaje skargę za słuszną. Oświadczono także, że zaskarżona uchwała zostanie uchylona, a nowa uchwała będzie uchwalona w zakresie zgodnym z przepisami prawa oraz zgodnie z uwagami Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr X-131/2019 Rady Miejskiej z 25 października 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto L. (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5119), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2018, poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określa art. 4 ust. 2a u.c.p.g.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, co do których nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że § 4 zaskarżonej uchwały oraz postanowienia załącznika do uchwały obejmujące: § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 2 i ust. 3, § 6 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret piąte, lit. b tiret piąte, lit. c, lit. d, lit. e tiret piąte, lit. f tiret piąte, lit. g tiret piąte, lit. h, lit. i, lit. j tiret piąte, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 10, § 12, § 14, § 17 ust. 2, § 18, § 19, § 21, § 22 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 23 ust. 2 i § 24 ust. 3, ust. 4, ust. 5, w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie zakwestionowano § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2019 r. Taka treść wskazuje, że przepis ten zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 5 grudnia 2019 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 grudnia 2019 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W judykaturze wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej aktu są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Akt prawa powszechnie obowiązujący nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, publ. Lex nr 2592725). W związku z tym zasadne stało się stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały, a orzeczenie to ma taki skutek, że po jego uprawomocnieniu termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej– 14 dni od daty publikacji. Po wyeliminowaniu § 4 dany akt nie przewiduje bowiem innego terminu wejścia w życie niż wynikający z mocy prawa (wobec normatywnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Następnie analizując postanowienia załącznika do uchwały – regulaminu za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 3 ust. 3. Nie jest bowiem dopuszczalne powtarzanie przepisów innych aktów normatywnych ani tym bardziej modyfikowanie ich treści. W tym przypadku doszło do powtórzenia i modyfikacji poprzez umieszczenie wyrażenia egzemplifikującego frakcje odpadów szklanych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2028), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest bowiem zarówno wychodzenie poza obszar przekazany do uregulowania (poza delegację ustawową), jak i powtarzanie w aktach niższego rzędu uregulowań zawartych w ustawach czy aktach wykonawczych (§ 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Proceder taki stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego powielającego przepisu. Dodatkowo wskazana egzemplifikacja odpadów stanowi zabieg niedopuszczalny z punktu widzenia charakteru generalno-abstrakcyjnego norm powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego.

W całości zasadne okazały się zarzuty skierowane przeciwko postanowieniom § 4 i § 5 ust. 2 i ust. 3 regulaminu. Regulując w § 4 regulaminu obowiązki właścicieli w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wykroczono poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. oraz wkroczono w materię ustawową określoną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Objęto bowiem powyższym obowiązkiem uprzątania nie tylko części nieruchomości służące do użytku wspólnego, ale również położone wzdłuż nieruchomości chodniki, o czym wyłącznie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Poza tym Rada nie miała kompetencji do regulowania sposobu i miejsca gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, wobec czego organ nie był uprawniony do ustalania w regulaminie sposobu realizacji ww. obowiązku poprzez zakaz zanieczyszczania jezdni lub ścieżek rowerowych, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.), zwanej dalej k.w. Poza delegacją ustawową jest także nakaz używania środków chemicznych do usuwania śniegu lub lodu w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin. Takie zapisy stanowią rozszerzenie obowiązków i odpowiedzialności właścicieli w stosunku do wymogów ustawowych, a nadto wkraczają w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu – ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 55), zwanej dalej p.o.ś. Przepis art. 87b p.o.ś. stanowi już bowiem, że na drogach publicznych oraz ulicach i placach środki chemiczne powinny być stosowane w sposób najmniej szkodzący terenom zieleni oraz zadrzewieniom.

W § 5 ust. 2 i ust. 3 regulaminu przekroczono upoważnienie ustawowe sformułowane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. poprzez ograniczenie dopuszczalności mycia pojazdów na własnej posesji wyłącznie do części obejmującej nadwozie, a naprawę pojazdów samochodowych poza zakładami naprawczymi wyłącznie do drobnych napraw własnych samochodów oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą rady gmin mogą określać ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, jak np. zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości, jednakże art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. nie stanowi upoważnienia do ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw (zob. np. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/19, z dnia 4 września 2019 r., II SA/Gd 69/19, z dnia 21 sierpnia 2019 r., II SA/Gd 124/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 z.t.p.).

Podobnie, wymóg dokonywania drobnych napraw w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, a nadto wkracza w materię prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia regulaminu wynika, że niedopuszczalne są wszelkie uciążliwości. Nie ulega zaś wątpliwości, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 i ust. 3 regulaminu.

W odniesieniu do zarzutów stawianych § 6, Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, lecz wyłącznie w zakresie do pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6. Dopuszczalne granice uregulowania kwestii objętych powyższymi postanowieniami wyznacza przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który upoważniał organ m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych. Dopuszczalne zatem było ustalenie wymagań w zakresie rodzajów pojemników i worków na odpady komunalne oraz ich minimalnej pojemności. W świetle powyższego, wszystkie inne treści, w tym określające pojemność pojemników poprzez użycie sformułowania "od do" bądź wskazujące konkretną pojemność bez uszczegółowienia, że ma ona charakter minimalny, naruszają wskazany przepis upoważniający, co miało miejsce w przypadku § 6 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 regulaminu. Nadto, zwrócić należy uwagę na niedopuszczalne posłużenie się w redagowaniu postanowień regulaminu pozaprawnym, niezdefiniowąnym na gruncie obowiązujących przepisów, terminem "odpadów resztkowych", do którego definiowania nie został również upoważniony uchwałodawca gminny w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Analiza całokształtu postanowień regulaminu wprowadza zamieszanie interpretacyjne z tego powodu, że w jednym miejscu termin "odpady resztkowe" występuje w znaczeniu synonimu "odpady zmieszane" – w § 7 ust. 1 pkt 5, a w drugim jako odrębna kategoria od odpadów zmieszanych – w § 10 ust. 2. Do posłużenia się pojęciem "odpadów resztkowych" doszło również w § 14 regulaminu, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jego nieważności.

W całości okazały się zasadne zarzuty stawiane postanowieniom § 7 regulaminu, w którym powtórzono i zmodyfikowano przepisy rozporządzenia określającego szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, naruszając granice upoważnienia. W sposób niedopuszczalny nadużyto przysługujące Radzie kompetencje w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazując, że pojemniki w określonych kolorach przypisanych w rozporządzeniu odpowiednim frakcjom odpadów, powinny być oznakowane widocznym napisem – nadruk w kolorze czarnym na tle o powierzchni min. 600 cm2, widoczną naklejką z taką informacją, być wyposażone w transpondery RFID kompatybilne z systemem identyfikacji pojemników oraz być oznaczone czytelną informacją o przynależności do konkretnej nieruchomości (ulica, nr lokalu, nazwa). Worki natomiast winny posiadać nadto wyeksponowane na naklejkę miejsce z kodem kreskowym. Niedopuszczalne było również, odmienne od rozporządzenia, określenie terminu dostosowania pojemników i worków do wymogów w zakresie kolorystyki. Legislacja, która wykracza poza ramy upoważnienia i dodatkowo jest sprzeczna z obowiązującymi normami prawa powszechnie obowiązującego, implikuje stwierdzenie nieważności takich błędnych przepisów. Za stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 5 regulaminu przemawiało natomiast uregulowanie kwestii kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w sposób naruszających upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. poprzez dopuszczenie kompostowania na wszystkich nieruchomościach, na których powstają odpady, podczas gdy u.c.p.g. daje wyłączną podstawę do kompostowania na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Również w zakresie, w jakim wskazana regulacja nakazuje kompostowanie bioodpadów w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i wchodzi w materię objętą przepisami prawa cywilnego tj. w stosunki sąsiedzkie regulowane przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącego immisji. Wobec tego należy podzielić stanowisko Prokuratora, że przepis ten uchwalony został z istotnym naruszeniem prawa.

Częściowo zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 8 ust. 2 regulaminu określające średnie tygodniowe ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych. Sąd uznał, że postanowienia § 8 ust. 2 lit. c, lit. d, lit. h, lit. i są w całości z sprzeczne z prawem, zbieżnie ze stanowiskiem Prokuratora. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym w powyższym zakresie organ gminy uprawniony był do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków na odpady komunalne, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. We wskazanych postanowieniach pominięto ustawowo wymagane kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowano kryteria nieprzewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., uzależniając pojemność pojemników od: powierzchni użytkowej lokalu handlowego, każdego 1 m2 targowiska, każdej działki dla rodzinnych ogródków działkowych, czym naruszono granice upoważnienia. Sąd zaakceptował natomiast kryteria ilości odpadów przyjęte w: § 8 ust. 2 lit. a - na każdego ucznia, studenta, dziecko, pracownika w szkołach, przedszkolach i żłobkach, lit. b – na każde miejsce konsumpcyjne (w tym w "ogródkach") lokalu gastronomicznego, lit. c – na każdego pracownika w lokalu gastronomicznym, lit. f – na każdego pracownika zakładu rzemieślniczego, leczniczego, usługowego, produkcyjnego, biura, urzędu itp., lit. g – na jedno miejsce leżące dla szpitali, domów opieki, internatów, hoteli, pensjonatów oraz innych nieruchomości o podobnej funkcji, lit. j – na każde miejsce pochówku. Sąd uznał bowiem, że zastosowane kryteria odpowiadają ustawowemu wymogowi uwzględniania liczby osób korzystających z pojemników lub worków, dostosowanemu do charakteru poszczególnych źródeł wytwarzania odpadów. Sąd opowiedział się jednak za stwierdzeniem nieważności postanowień objętych tiretem piątym w § 8 ust. 2 pkt 1 każdej z liter: a, b, e, f, g, j, w których uregulowano minimalną pojemność pojemników na odpady resztkowe, a to z powodu braku możliwości uregulowania tego rodzaju odpadów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Zaskarżony przez Prokuratora § 8 ust. 4 regulaminu również okazał się sprzeczny z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., albowiem na próżno w nim szukać podstawy umożliwiającej określenie pojemności pojemników poszczególnych frakcji odpadów z uwzględnieniem częstotliwości ich opróżnień w miesiącu. Podobnie, postanowienia § 8 ust. 5 regulaminu, który reguluje wymagania dotyczące ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Podkreślić należy, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom obowiązków niewynikających z upoważnienia ustawowego i nakazać konkretnego sposobu racjonalizacji procesu segregacji. W konsekwencji, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu.

Przepis § 8 ust. 6 regulaminu również kwalifikował się do wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu określenia w nim obowiązków związanych z tworzeniem miejsc gromadzenia odpadów, które nie znajdują umocowania w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g., który uprawniały wyłącznie do określenia warunków rozmieszczania pojemników oraz utrzymania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. W konsekwencji, nie można było zaakceptować zobowiązania do tworzenia miejsc gromadzenia odpadów – MGO, podobnie jak możliwości ustawiania pojemników na odpady na sąsiedniej nieruchomości, do korzystania z której posiadacz odpadów dysponuje tytułem prawnym, ze względu na niedopuszczalną w tym zakresie ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości.

W całości Sąd uwzględnił zarzuty Prokuratora względem postanowień § 10 regulaminu określającego wymagania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Regulując powyższe kwestie Rada Miejska ponownie wykroczyła poza dozwolone ramy upoważnienia ustawowego przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. wkraczając również w zakres uregulowań art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Rada może określić wyłącznie wymagania co do utrzymania w odpowiednim stanie miejsc gromadzenia odpadów, a nie ingerować w kwestie wyznaczania i przygotowania tych miejsc przez właściciela oraz pokrycia kosztów tych działań. Rada nie może ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości nakazując im podejmowanie czynności, o których jest mowa w treści kwestionowanego zapisu regulaminu. Rada nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Obciążenie właścicieli nieruchomości obowiązkiem oznaczania odpadów w miejscu gromadzenia odpadów informacją o miejscu ich powstania oraz określenie zasad przekazywania określonych odpadów w workach wyłącznie po przekroczeniu określonej pojemności odpadów wytworzonych na nieruchomości nie znajduje uzasadnienia ustawowego, co przesądziło o ich losie prawnym.

Zgodnie z wolą Prokuratora, należało stwierdzić nieważność § 12 regulaminu jako naruszającego przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Wbrew bowiem brzmieniu tytułu rozdziału V "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", w powyższym paragrafie uregulowano kwestię odbioru odpadów. Użycie wprost sformułowania "odbiór" jak i treść regulacji wskazuje, że dotyczy ona nie sposobu pozbywania się odpadów, lecz częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Tak sformułowane wymogi nie zostały skierowane do wytwórców odpadów – właścicieli nieruchomości, do czego uprawnia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ale do odbiorców odpadów, do których odnosi się przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zakresy obu powyższych upoważnień są rozłączne. Powyższe nie pozwalało na zachowanie postanowień sprzecznych z prawem. Los prawny § 12 podzielić musiał również § 19 regulaminu, który w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych odsyła w sposób wyraźny do postanowień § 12.

Sąd zaaprobował stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym § 17 ust. 2 regulaminu dotyczący ograniczenia ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych do 500 kg/rok z jednej nieruchomości, stanowi nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej nałożenie obowiązku na mieszkańców miasta. Ponownie również, jak wskazano powyżej, zaskarżona regulacja Rady Miejskiej wkracza w zakres kompetencji udzielonych przez ustawodawcę radzie gminy na podstawie art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Z tych powodów i w tym przypadku należało stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu.

Podobnie regulacja § 18 regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego z powodu zamieszczenia w nim obowiązku przekazywania wyłącznie kompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Wymóg ten jest sprzeczny z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688). Ze względu na sprzeczność z przepisami ustawowymi, należało pozbawić zaskarżony przepis regulaminu mocy obowiązującej.

W całości zasadny okazał się natomiast zarzut skierowany do § 21 regulaminu, którego treścią jest wskazanie działań, które zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zapobiegania powstaniu odpadów i ograniczania ilości wytwarzanych odpadów. Tego rodzaju zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, czy w jaki sposób umieszczać odpady w pojemnikach. Wskazane postanowienia regulaminu niewątpliwie więc wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Postanowienia § 21 ust. 1 regulaminu powtarzają przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797) modyfikując je jednocześnie, co stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej uzasadniające wyeliminowanie takich postanowień z systemu prawnego.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy prawnej postanowień § 22 ust. 1 – ust. 4 regulaminu, które określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób naruszający upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 22 ust. 1 oraz w ust. 2 pkt 1 regulaminu, określając w sposób ogólny obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi i zwierząt, zobowiązując do dołożenia starań, aby nie były one uciążliwe dla otoczenia, w tym nie zakłócały ciszy i spokoju, oraz nakładając obowiązek właściwej opieki, w tym nie pozostawiania zwierząt bez dozoru, nie wypełniono, zdaniem Sądu, upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jedynie powtórzono modyfikując przepisy art. 10a ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638), zabraniające puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna oraz art. 77 i at. 78 k.w. określających konsekwencje niezachowania środków ostrożności.

Określając w § 22 ust. 2 regulaminu obowiązki utrzymujących zwierzęta domowe również naruszono upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy nie upoważnia rady gminy do: określenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc w ramach terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt 2 i ust. 3), regulowania obowiązków w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot własności bądź współwłasności (ust. 2 pkt 3 i pkt 5), albowiem przedmiot regulacji ograniczony jest wyłącznie do terenów wspólnego użytku, a nie do nieruchomości prywatnych.

W § 22 ust. 2 pkt 4 regulaminu wprowadzona zasadę prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu, a zwolnienia ze smyczy tylko w miejscach "mało uczęszczanych" i pod warunkiem założenia kagańca oraz możliwości sprawowania kontroli. W ocenie Sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć cele wyznaczone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy, z wyjątkiem co do miejsc "mało uczęszczanych" i pod warunkiem noszenia kagańca, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Brak uwzględnienia we wskazanej regulacji wyjątków, pozbawia ją cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznanych za agresywne, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Ze względu na to, że ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta domowe, postanowienia § 22 ust. 4 regulaminu dotyczące obowiązku umieszczania przed wejściem na teren posesji dzwonka lub innego urządzenia sygnalizacyjnego oraz tabliczki ostrzegawczej o psie nie są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykraczają poza zakres udzielonego w tym przepisie upoważnienia. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Prokuratora postanowienia § 23 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 regulaminu pozostają w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Sąd w pełni podziela takie stanowisko. We wskazanych postanowieniach określono warunki, których spełnienie umożliwia utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach mieszczących się poza obszarem oznaczonym na załączniku do regulaminu (obszar objęty zakazem utrzymywania takich zwierząt). Określone warunki stanowią powtórzenie i modyfikację regulacji innych obowiązujących aktów normatywnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zmodyfikowano przepisy u.o.z. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

Regulacja ta wreszcie odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności - a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sprzeczne z zakresem upoważnienia są również zaskarżone postanowienia § 24 ust. 3, 4 i 5 regulaminu, w których po pierwsze, obowiązkiem deratyzacji objęto obszar całej gminy, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią normy z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jak również scedowano na Burmistrza Miasta, na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uprawnienie do wyznaczania dodatkowych terminów deratyzacji oraz określania konkretnych nieruchomości wymagających deratyzacji, do czego uprawniona jest wyłącznie rada gminy w regulaminie. Akty podustawowe muszą być ustanawiane tylko "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zatem przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do niej w części obejmującej: § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 2 i ust. 3, § 6 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret piąte, lit. b tiret piąte, lit. c, lit. d, lit. e tiret piąte, lit. f tiret piąte, lit. g tiret piąte, lit. h, lit. i, lit. j tiret piąte, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 10, § 12, § 14, § 17 ust. 2, § 18, § 19, § 21, § 22 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 23 ust. 2 i § 24 ust. 3, ust. 4, ust. 5, stwierdzając, że postanowienie te w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie, odnoszącym się do § 6 pkt 1 i 4 oraz § 8 ust. 2 lit. a, b, e, f, g, j, z wyjątkiem tiretów piątych w każdej ze wskazanych liter regulaminu, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Odnosząc się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zdaniem Sądu takie orzeczenie stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a., jak również Sąd nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, co wprost wynika z art. art. 134 § 1 p.p.s.a.