Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 937/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 51 ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za grunty I. uchyla pkt 2. zaskarżonej decyzji; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa") oraz art. 129 ust. 5, pkt 3, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147., dalej jako: "u.g.n."), ustalił na rzecz P. C. (dalej jako: "skarżący"), odszkodowanie w wysokości 5.022,00 zł za udział 1/8 części w gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr "[...]" o pow. 0,3166 ha, obręb P., gmina M., przejętej z mocy prawa na własność Gminy M., na podstawie decyzji Starosty nr "[...]" z dnia "[...]’ r. znak: "[...]" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r. uwzględniający stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według wartości na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zauważył, że ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, iż wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wynosi 40.176,00 zł. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Oszacowane wartości odpowiadają wysokości cen rynkowych za obiekty porównywalne do obiektu wycenianego oraz właściwościom rynkowym przedmiotu wyceny. Reasumując, organ stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami specustawy drogowej, u.g.n oraz rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Stwierdził, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest nierzetelny i nie budzi zaufania. Zdaniem skarżącego ustalone odszkodowanie nie może być uznane za słuszne z punktu widzenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1, 1e i 3 w zw. z art. 12 ust. 4a, 4b i 5 specustawy drogowej, a także w zw. z art. 5, art. 134 u.g.n. Skarżący wyraził niezrozumienie dlaczego decyzja ustalająca odszkodowanie po przeszło dwóch miesiąca od sporządzenia operatu wynosi dokładnie tyle, ile jej wartość rynkowa oszacowana przez rzeczoznawcę. Stwierdził, że decyzja odszkodowawcza powinna uwzględniać waloryzację, a nadto fakt ustalenia odszkodowania z przekroczeniem terminu, określonego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Zakwestionował dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych z powiatu giżyckiego, położonych, jak zauważył, w sąsiedztwie dużo mniejszych ośrodków miejskich

i o mniejszym potencjale rozwojowo-inwestycyjnym niż M. Zarzucił, że biegły nie wskazał na żadne nieruchomości z powiatu piskiego i kętrzyńskiego. Nie zgodził się

z ustaleniem rzeczoznawcy majątkowego o braku podobnej nieruchomości, która byłaby przedmiotem transakcji rynkowej w powiecie mrągowskim. Stwierdził, że nie posiada instrumentów do zweryfikowania tego twierdzenia, jednak wydaje się mu to mało prawdopodobne. Zdaniem skarżącego rzeczoznawca nie uwzględnił należycie, że nieruchomość gruntowa, której dotyczyło wywłaszczenie, zlokalizowana jest w niemal bezpośrednim sąsiedztwie granic administracyjnych miasta M., na terenach atrakcyjnych inwestycyjnie, osadniczo i rekreacyjnie, a świadczy o tym to, że nieruchomość gruntowa położona jest w sumie nieopodal zwartej zabudowy wiejskiej, niedaleko od miasta M. i że wywłaszczenie nastąpiło w celu m.in. budowy

w pełni zinfrastrukturyzowanej drogi rowerowej, a takich inwestycji nie planuje się i nie przeprowadza na odległych od ośrodków miejskich obszarach wiejsko-leśnych. Nie można zatem zgodzić się, że lokalizacja nieruchomości jest przeciętna,

a taka ocena rzeczoznawcy w istocie świadczy chyba o słabym rozpoznaniu terenowym. Podniósł, że z punktu widzenia słuszności odszkodowania, nie bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania powinno być również to, że nieruchomość gruntowa, której dotyczyło wywłaszczenie na cele publiczne, stanowiła część większej całości nieruchomości rolnej utrzymywanej w kulturze, a zatem uprawianej i będącej też źródłem korzyści, których byli właściciele - ze względu na władcze rozstrzygnięcie organu administracji, pozbawiające ich prawa własności nieruchomości - zostali pozbawieni na przyszłość. Skarżący wskazał także na brak powołania się przez rzeczoznawcę majątkowego na faktycznie wykorzystane publikacje i informacje powszechnie dostępne (np. pochodzące z periodyków naukowych, opracowań prasowych czy branżowych, Internetu). Uznał, że nie pozwala to zweryfikować obiektywności danych, a nawet ich istnienia. Dla podważenia rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego skarżący opisał transakcję z 2004r. dotyczącą zakupu przez Gminę M. od skarżącego innej nieruchomości gruntowej, stanowiącej część działki, z której później wydzielona została przedmiotowa działka nr "[...]". Wskazał, że w maju 2004 r. wartość rynkową nieruchomości gruntowej poddanej oszacowaniu en bloc oszacowano na 11,18 zł/m2. Dziwić więc może, że wartość rynkowa podobnej nieruchomości, po 13 latach kształtuje się na poziomie kwoty wyższej jedynie o 1,51 zł/m2. Z punktu widzenia nawet dość umiarkowanej, jednak rosnącej koniunktury gospodarczej w regionie i na lokalnym rynku oraz towarzyszących jej czynników rynkowych, taki niewielki wzrost w okresie ok. 13 lat wydaje się po prostu mało prawdopodobny. Dlatego wniósł o ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ewentualnie o przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności związane z podniesionymi zarzutami. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych – operatów szacunkowych sporządzonych dla innych podobnych nieruchomości z obrębu gminy M. i powiatu mrągowskiego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej. Dodatkowo skarżący domagał się zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, z uwagi na natychmiastowe wydanie nieruchomości, bez wezwania organu i zbędnej symboliki. Wyjaśnił, że ani on, ani żaden inny ze współwłaścicieli nie uniemożliwiali ani nie utrudniali nowemu właścicielowi jakichkolwiek działań w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, z której nastąpiło wywłaszczenie. Nowy właściciel mógł od razu nieruchomość objąć we władztwo faktyczne i wykonywać na niej swoje uprawnienia, a dawni właściciele, w tym skarżący, nie podejmowali jakichkolwiek działań, których celem byłaby zwłoka w przejęciu posiadania. Podał, że

z części tej nieruchomości korzystano już wcześniej bez jakiegokolwiek tytułu prawnego w celach publicznych, w związku z regularnym transportem odpadów komunalnych na wysypisko śmieci.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że: w pkt 1 ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 5.022,00 zł za udział 1/8 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu P., gmina M., numerem działki "[...]" o pow. 0,3166 ha, przejętej z mocy prawa na własność Gminy M., na podstawie decyzji Starosty Nr "[...]" z "[...]" r., znak: "[...]" r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania: rozbudowa i budowa drogi gminnej nr 21021N na odcinku od skrzyżowania z obwodnicą miasta M. w ciągu drogi krajowej nr 59 do Stacji Przeładunkowej w P wraz z niezbędną infrastrukturą (przepusty, zjazdy, ścieżki rowerowe, ciąg pieszo-rowerowy, sieć kanalizacji deszczowej, przebudowa linii napowietrznej nn 0,4 kV, oświetlenie uliczne); w pkt 2 odmówił powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości; w pkt 3 zobowiązał Wójta Gminy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego wystąpił do autora operatu szacunkowego o wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu. W odpowiedzi z 14 sierpnia 2017 r. biegły poinformował, że przy wyszukiwaniu transakcji dotyczących nieruchomości podobnych wykorzystał także bazę danych Starostwa Powiatowego. Żadna z nieruchomości pochodzących z tego terenu nie została jednak ostatecznie przyjęta do analizy. W swoim piśmie rzeczoznawca szczegółowo wymieniła wszystkie publikacje, źródła internetowe, a także wskazała warsztaty, w oparciu o które przygotowała operat szacunkowy. Uwzględniając powyższe, organ II instancji uznał, że stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze m. in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie

z art. 154 u.g.n., z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. W myśl obowiązujących przepisów należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy jest dobór nieruchomości porównawczych. Jak ustaliła biegła, dla obszaru na którym położona jest działka nr "[...]" nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, opisana nieruchomość położona jest w strefie II Krajobrazowa - tereny objęte ochroną krajobrazu, w obszarze IIA o funkcji: rolnictwo, turystyka, leśnictwo. Rzeczoznawca badaniem objął rynek nieruchomości drogowych położonych w obszarach wiejskich oraz znajdujących się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie gruntów rolnych. W powiecie mrągowskim biegły nie znalazł nieruchomości podobnych do wycenianej, dlatego badaniem objął powiaty sąsiadujące. Na terenie powiatu giżyckiego znalazł pięć nieruchomości drogowych, które uznał za podobne. Biegły wyjaśnił, że powodem trudności w znalezieniu większej ilości nieruchomości podobnych jest fakt, iż kwoty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi publiczne, ustalone w drodze decyzji, nie stanowią cen transakcyjnych i nie mogą, wobec tego, stanowić podstawy określenia wartości. Wartość rynkowa gruntu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane zacytowanymi przepisami. W niniejszej sprawie, biegły wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. W ocenie organu, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego o kolejny operat, sporządzony przez innego rzeczoznawcę, a porównywanie analizowanej wyceny z innymi, sporządzonymi dla nieruchomości podobnych do działki nr "[...]" obr. P., organ odwoławczy uznał za bezcelowe. Organ II instancji zważył, że samo niezadowolenie z opinii biegłego, niepoparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu, czy dowodem świadczącym o braku jego wiarygodności, jest niewystarczające do zanegowania wysokości wyceny. Operat szacunkowy podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę. Jednak czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości a zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Podkreślił, że skarżący, w toku postępowania nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia rzeczoznawcy. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia waloryzacji, organ II instancji stwierdził, że kwestia waloryzacji kwoty odszkodowania nie mogła być przedmiotem decyzji o ustaleniu odszkodowania, ponieważ jest czynnością techniczną, dotyczy kwoty, która została ostatecznie ustalona. Wypłata odszkodowania następuje dopiero po wydaniu decyzji

o ustaleniu kwoty tej wypłaty. Zasadą jest, jak stanowi przepis art. 132 ust. 3 u.g.n., iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Następnie organ odwoławczy potwierdził naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, zobowiązującego do wydania decyzji odszkodowawczej w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednakże naruszenie to uznał za pozostające bez wpływu dla rozstrzygnięcia z uwagi na przysługujące w tym względzie skarżącemu prawo wniesienia skargi na bezczynność. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwiększenia odszkodowania, z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości nowemu właścicielowi, stanowi dodatkowy, odrębny element orzekania przez uprawniony organ. Takiego elementu w decyzji organu I instancji brakuje i dlatego należało uchylić przedmiotową decyzję i orzec w tym zakresie stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem, skoro skarżący został powiadomiony o wydaniu decyzji

o realizacji inwestycji drogowej 6 czerwca 2017 r., to wydanie nieruchomości winno było nastąpić w terminie 30 dni od tej daty. Jednak ani obecny właściciel działki - Gmina M., ani jej były współwłaściciel - skarżący nie dysponują dokumentami potwierdzającymi, że takie wydanie, w oznaczonym czasie nastąpiło. Skarżący informuje wprost, iż takiego dokumentu nie ma. Organ II instancji ocenił, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości jest możliwe wyłącznie w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi bądź też w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Ciężar dowodu, w tym zakresie, obciąża byłego właściciela gruntu. Fakt, iż nie sprzeciwiał się on i w żaden sposób nie przeszkadzał inwestorowi w przejęciu nieruchomości nie może być uznany za czynność polegającą na jej wydaniu. W związku z tym, organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 %.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wniósł skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organowi II instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 12 ust. 4a i 4b, a także art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1,

art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 153 ust. 1 i art. 155 ust. 1 u.g.n., poprzez władcze ustalenie wysokości odszkodowania w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej

w niewłaściwym terminie, powtarzające rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania Starosty, a także uznanie, że odpowiednim odszkodowaniem za przejętą z mocy prawa 1/8 część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, której skarżący był współwłaścicielem, o powierzchni 3166 m2, oznaczonej numerem "[...]" i położonej w obrębie P., gmina M., jest odszkodowanie w wysokości 5.022 zł - kwocie wprost wynikającej z kwestionowanego przez skarżącego operatu szacunkowego, podczas gdy wysokość tego odszkodowania powinna zostać ustalona przez odpowiedni organ (tj. Starostę) na podstawie w pełni wiarygodnych i rzetelnych kryteriów wyceny rynkowej zawartych w starannie i przekonująco przygotowanym operacie szacunkowym, jak również z zastosowaniem wymogów prawnych dotyczących ustalania tego odszkodowania,w tym m.in. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna;

- art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 2 specustawy drogowej, poprzez odmowę powiększenia odszkodowania o 5% wartości rynkowej nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wobec przyjęcia, iż brak jest podstaw dla takiego powiększenia, gdy tymczasem skarżący nie przeszkadzał przejęciu nieruchomości gruntowej przez podmiot właścicielski, który mógł od razu przystąpić do wykonywania swoich uprawnień. Skarżącemu nie została wcześniej doręczona decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności, w której wyraźnie zakomunikowany zostałby obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości (co nie jest obowiązkiem organu), jednak z wcześniej doręczonych skarżącemu zawiadomieniach o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej Starosty oraz o wydaniu decyzji Wojewody uchylającej w części decyzję Starosty i orzekającej co do istoty sprawy, taki obowiązek również wyraźnie nie wynikał, a nadto w zawiadomieniach tych nie powołano się na przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który formułuje wprost zobowiązanie do niezwłocznego wydania nieruchomości. Nie został także określony sposób wydania nieruchomości.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257), polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób uchybiający powinnościom wynikającym ze wskazanych przepisów, w szczególności poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów dotyczących okoliczności mającej znaczenie dla sprawy oraz brak przekonującej oceny zgodności z przepisami prawa opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej

w formie operatu szacunkowego, któremu skarżący zarzucił niestaranność

i nieprzejrzystość rzutującą na jego rzetelność i wiarygodność;

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzekania, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, poprzez błędne ustalenie, że operat szacunkowy, przygotowany na zlecenie Starostwa Powiatowego, został przygotowany wiarygodnie i prawidłowo, zgodnie ze standardami przygotowywania takiego dokumentu. Tymczasem w dokumencie tym nie uwzględniono w sposób należyty pewnych okoliczności mających znaczenie dla staranniejszego oszacowania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej - operat minimalizuje walory komunikacyjne gruntu i nie uwzględnia np. faktu położenia nieruchomości w bliskości do przyłączy infrastruktury kanalizacyjnej czy energetycznej. Nadto sam rzeczoznawca majątkowy, odpowiadając pisemnie na pytania organu odwoławczego, przyznał się do pewnej niestaranności w sporządzaniu operatu, a wskazując podstawy merytoryczne operatu wskazał np. przestarzałe publikacje naukowe i powołał się na nieobowiązujący standard postępowania rzeczoznawców.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów orzekających, wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował, że odszkodowanie powinno być słuszne, czyli czytelne, zrozumiałe i przekonujące dla obu stron, co oznacza, że powinno być ustalone według wymagań ustawowych, a elementy brane pod uwagę nie powinny wzbudzać kontrowersji. Zarzucił, że organ II instancji zdawkowo odniósł się do odpowiedzi skarżącego na wyjaśnienia rzeczoznawcy. Wskazał, że publikacje wykorzystane do sporządzenia operatu, które wskazał biegły, nie należą niestety do najnowszych, stąd istnieje uzasadniona wątpliwość, czy w istocie zawarte w nich ustalenia, a także standardy i kryteria są wciąż w pełni aktualne i wiążące dla biegłych rzeczoznawców. Zaznaczył, że najstarsza publikacja pochodzi sprzed 17 lat. Dostrzegł, że biegły powołał się też na opracowanie z 12 grudnia 2016 r. pod tytułem Standard Zawodowy Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych", który jest projektem i to w dodatku na pierwszym etapie konsultacji środowiskowych. Uznał powyższe za uchybienie w wykonywaniu obowiązków w sposób zgodny z zasadami sztuki. Zauważył, że sam rzeczoznawca majątkowy, odnosząc się do zarzuconych braków bazy danych merytorycznych wykorzystanych w analizie porównawczej

(tj. nieruchomości podobnych z obszaru powiatu kętrzyńskiego), wyjaśnił, że informacja o wzięciu pod uwagę takich nieruchomości nie została z dokumentu operatu finalnie usunięta przez nieuwagę. Trudno zatem przyjąć, aby wszystkie podstawy merytoryczne sporządzenia operatu szacunkowego cieszyły się przymiotem pełnej rzetelności, a sam rzeczoznawca najwyższym standardem staranności w sporządzaniu opinii. Dlatego uważa, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania niedochowane zostały standardy prawne określone również w art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 153 ust. 1 i art. 155 ust. 1 u.g.n. Skarżący oświadczył, że nie przedstawił przeciwdowodu

w postaci kontroperatu, bo zgodnie z brzmieniem art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Taki kontroperat byłby ponadto dowodem "prywatnym", który w praktyce swobodnej oceny dowodów i tak mógłby być potraktowany jako mający mniejszą wartość od dowodu z dokumentu urzędowego. Skarżący podkreślił, że wskazał okoliczności uprawdopodobniające wadliwość operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji i przedstawił wnioski dowodowe, które organ odwoławczy, na podstawie reguł wynikających z art. 7, art. 77, art.78 § 1, art. 80

i art. 84 § 1 k.p.a., powinien i mógł odpowiednio rozstrzygnąć. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie uwzględnił jego wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych - operatów szacunkowych sporządzonych dla innych podobnych nieruchomości znajdujących się w obrębie gminy M. i powiatu mrągowskiego, w związku z realizacją inwestycji drogowej na podstawie decyzji Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" r. W przekonaniu skarżącego takie nieruchomości istnieją i znajdują się np. w sąsiedztwie byłej jego nieruchomości, o czym świadczy chociażby "litania" działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego ujęta w decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej. Podał, że wystąpił do Starosty z wnioskiem z dnia 29 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych w latach 2016 - 2017 w ramach postępowań administracyjnych, dotyczących wywłaszczeń z nieruchomości gruntowych rolnych w obrębie powiatu mrągowskiego, prowadzonych na podstawie specustawy drogowej. W dniu 19 października 2017 r. Starostwo poinformowało go o przedłużeniu okresu na udzielenie odpowiedzi do 2 miesięcy, z uwagi na ilość żądanej informacji. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji opisanych uchybień proceduralnych organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz 151 ust. 1 u.g.n., uznając przedwcześnie, że dysponują wystarczającą wiedzą na temat wartości rynkowej szacowanej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości rynkowej nieruchomości, skarżący podkreślił, że podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, od razu mógł bezproblemowo korzystać z nieruchomości. Wydanie nieruchomości miało więc postać zachowania konkludentnego byłych współwłaścicieli. Niejako w odpowiedzi na milczenie organu odnośnie do wezwania do wydania nieruchomości, po jej wywłaszczeniu na podstawie decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna, byli współwłaściciele nie podjęli działań, w świetle których organ w ogóle nie mógłby z nieruchomości odpowiednio skorzystać (wykonując swe władztwo prawne i jednocześnie faktyczne) lub napotykałby choćby drobne i przejściowe trudności ze strony byłych współwłaścicieli, aby natychmiast po wywłaszczeniu realizować cel, w związku z którym wywłaszczenie to nastąpiło. Skarżący wywiódł, że żaden przepis specustawy drogowej nie określa, na czym polegać ma czynność wydania nieruchomości, z której nastąpiło wywłaszczenie i jaka jest jej forma dokumentowania. Nadto wskazana ustawa nie zawiera jakiegokolwiek przepisu explicite odsyłającego w kwestii wydania nieruchomości do jakichś innych rozwiązań normatywnych. Z kolei przepisy cywilnoprawne nie określają, na czym, w sensie formalnym, polega czynność wydania nieruchomości gruntowej, a zatem nie określają wymogów dotyczących jej formy prawnej. Wiadomo, że podmiot uprawniony może żądać wydania nieruchomości, a jeśli nie nastąpi ono dobrowolnie - w grę wchodzić może pozew o wydanie nieruchomości inicjujący stosowne postępowanie sądowe. Na końcu tej drogi możliwa jest zaś egzekucja na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń niepieniężnych. W żadnej z tych sytuacji inicjatywa wydania nieruchomości nie pochodzi od byłego właściciela (współwłaściciela), ale od podmiotu, który nabył do niej prawo własności. W ocenie skarżącego, w takim stanie rzeczy czynność wydania nie wymaga formalnego dokumentowania, a bierne zachowanie byłych właścicieli, polegające na nieprzeszkadzaniu w wykonywaniu uprawnień nowego właściciela, powinno być potraktowane jako wyraźnie zakomunikowane, choć milcząco zrealizowane, wydanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5%. W ocenie organu nie można uznać braku podjęcia jakichkolwiek czynności za wykonanie czynności wydania nieruchomości. Wskazał, że czynność ta nie musi być potwierdzona dokumentem, ale powinna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowiedziona może być za pomocą wszelkich środków dowodowych, byle nowy właściciel został o niej powiadomiony.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 14 grudnia 2017r.:

- skarżący podtrzymał zarzuty i argumenty zawarte w skardze i w piśmie procesowym oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodał, że przedmiotowa działka była wykorzystywana jako drogowa od lat 90-tych. Według wiedzy skarżącego pod koniec lat 90-tych w P. powstało gminne wysypisko śmieci i od tego czasu droga ta była wykorzystywana przez Gminę. W momencie rozpoczęcia inwestycji drogowej droga ta już była w posiadaniu i była użytkowana przez Gminę. Droga była we władaniu Gminy przed wydaniem zawiadomień, przed doręczeniem jakichkolwiek dokumentów, przed rozpoczęciem postępowania związanego z lokalizacją drogi.

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Nawiązując do wypowiedzi skarżącego, podkreślił, że nie była to droga urządzona w znaczeniu formalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o 5% szacunkowej wartości nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Z tego powodu uchyleniu podlegał pkt 2 zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje w pierwszej kolejności słuszność odszkodowania, zarzucając brak uwzględnienia przez organy orzekające przekroczenia 30 dniowego terminu wydania decyzji ustalającej to odszkodowanie, określonego w art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej. Domaga się również uwzględnienia w orzekanej przez organ administracji publicznej kwocie odszkodowania – jej waloryzacji za czas upływający między sporządzeniem operatu szacunkowego, a datą wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Zdaniem skarżącego, skoro to organ administracji publicznej rozstrzyga o wysokości odszkodowania, to nie może powtarzać dokładnie wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Rozumowanie takie nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem na wysokość odszkodowania wpływa przede wszystkim stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej i jej wartość rynkowa z dnia wydania decyzji ustalającej to odszkodowanie. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami,

z zastrzeżeniem art. 18. Na zasadzie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie

w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.

Wysokość odszkodowania może ulec zwyżce w stosunku do wartości nieruchomości szacunkowo określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tylko w wypadkach wyraźnie określonych przez ustawodawcę. W art. 18 ust. 1b ustawodawca zastrzegł wyraźnie, iż suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. ust. 1e i 1f specustawy drogowej - nie może przekraczać wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W art. 18 ust. 1e specustawy drogowej określona została sytuacja, w której następuje powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Dotyczy to sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia w terminie określonym w tym przepisie. W ust. 1f art. 18 specustawy drogowej również określono sytuację, w której wysokość odszkodowania powiększa się (o kwotę 10.000 zł), jeżeli przejęciu ulega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny.

Z powołanych przepisów wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 18 ust. 1e i 1f specustawy drogowej, które nie obejmują zwłoki w wydaniu decyzji przyznającej odszkodowanie. Zasadnie organ II instancji wskazał skarżącemu, że skarżący mógł zapobiec bezczynności organu w tym względzie poprzez skargę na bezczynność, której zaniechał. Wobec potwierdzenia w procesowej formie, że organ dopuścił się bezczynności, skarżący mógłby dochodzić stosownego odszkodowania z tytułu zwłoki w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Bezpodstawnie też skarżący domaga się ustalenia w decyzji odszkodowania powiększonego o kwotę waloryzacji na dzień orzekania, gdy zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy drogowej, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Zatem waloryzacji dokonuje się na dzień wypłaty odszkodowania, a nie wydania decyzji.

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty mające na celu podważenie kompetencji rzeczoznawcy majątkowego i wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W szczególności nie budzą zastrzeżeń Sądu podane przez biegłego publikacje, odzwierciedlające stan jego wiedzy na temat zasad wyceny nieruchomości. Okoliczność, że publikacje wykorzystane do sporządzenia operatu wydane zostały w latach 2000-2006, nie może oznaczać, że biegły zastosował nieobowiązujące standardy postępowania, które wyznacza przecież w dalszym ciągu obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomości z 21 sierpnia 1997 r. Powołane publikacje opracowane zostały na kanwie obowiązującej ustawy z 1997 r., nie można zatem twierdzić, że są przestarzałe. Bezzasadnym jest także czynienie biegłemu zarzutu, że wskazał na będący w opracowaniu projekt pod tytułem Standard Zawodowy Rzeczoznawcy Majątkowego "Wycena nieruchomości drogowych", który wręcz potwierdza, że biegły poszerza i aktualizuje swoją wiedzę na temat zasad sporządzania wyceny. Przy czym podkreślić należy, że powoływane przez biegłego publikacje, źródła informacji na temat procedury i metod wyceny nieruchomości nie mają charakteru wiążącego, a jedynie stanowią interpretację obowiązujących przepisów normujących zasady wyceny nieruchomości i powoływane są przez biegłego tylko dla uzasadnienia ustalonej przez biegłego szacunkowej wartości, w celu zweryfikowania jej prawidłowości.

Wbrew przekonaniu skarżącego biegły uwzględnił lokalizację gruntu, zasadnie dostrzegając, że to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania: rozbudowa i budowa drogi gminnej nr 21021N na odcinku od skrzyżowania z obwodnicą miasta M. w ciągu drogi krajowej nr 59 do Stacji Przeładunkowej w P. wraz z niezbędną infrastrukturą (przepusty, zjazdy, ścieżki rowerowe, ciąg pieszo-rowerowy, sieć kanalizacji deszczowej, przebudowa linii napowietrznej nn 0,4 kV, oświetlenie uliczne), powoduje zwiększenie jej wartości, której to okoliczności nie można brać pod uwagę, co prawidłowo wyjaśnił organ II instancji. Istotnym natomiast było, że przed wydaniem decyzji były to tereny rolne, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych, nieprzeznaczonych w opracowaniach planistycznych pod zabudowę. Biegły ocenił, że zasadniczo na wartość nieruchomości wpływają dwie cechy: jej lokalizacja (60%) i możliwości inwestycyjne związane z występowaniem przeszkód terenowych i możliwością zabudowy (40%). Przyjął, że lokalizacja przedmiotowej działki jest przeciętna, a możliwości inwestycyjne dobre. Porównał następnie te cechy z transakcjami przyjętymi do wyceny i ustalił współczynnik korygujący. Podnoszone przez skarżącego zarzuty w zakresie zasad szacowania nie mogły zostać ocenione w szerszym zakresie przez organ odwoławczy i Sąd, gdyż analiza prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych wymaga wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zaznaczyć należy, że skarżący, choć kwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, zarzucając biegłemu niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, nie wystąpił ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu, ani nie przedłożył alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dodać należy, że dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można organom czynić zarzutu, że zaniechały żądania zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 kwietnia 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych

o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu tylko z tego powodu, iż w subiektywnej, gołosłownej ocenie strony w operacie tym zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), iż skoro to strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym. Zważyć należy, że rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych i nie musi wyszczególniać jakie transakcje odrzucił. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały podobieństwo porównywanych nieruchomości. Sąd również nie dostrzegł przeciwskazań ich doboru, gdyż tak jak nieruchomość wyceniana, położone są blisko ośrodków miejskich. Skarżący zarzuca brak transakcji z gminy M. i powiatu kętrzyńskiego, opierając się tylko na przypuszczeniach o ich rzekomym występowaniu

i powołuje się na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na którą pozyskane zostały tereny w drodze wywłaszczenia, a więc operacje te nie mają cech wolnorynkowych i nie mogą być brane pod uwagę do wyceny.

Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 12 ust. 4a i 4b, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, powołanych przepisów u.g.n. i art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.

Jak już wyjaśniono, określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należy zatem uznać ten dowód za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu. Oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Przy czym, do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 25 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego operatu i odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego, dotyczących w szczególności doboru działek porównawczych, położenie wycenianej nieruchomości. Wyjaśniono, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Ocenę tę należy podzielić. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową nieruchomości według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Jak wyjaśniono, wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Wobec powyższego, brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem pkt 1 i pkt 3 zaskarżonej decyzji, dlatego w tej części skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, który uprawnia do żądania wypłaty 5% wysokości ustalonego odszkodowania za wydanie nieruchomości pod budowę drogi w terminie 30 dni od zdarzeń wyszczególnionych w pkt 1-3, Sąd uznał jego naruszenie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że były właściciel musi udowodnić wydanie nieruchomości poprzez podjęcie jakiejkolwiek czynności komunikującej to wydanie podmiotowi, na którego rzecz wywłaszczenie nastąpiło. W orzecznictwie sądów prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 03.4.2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocny wyrok WSA w: Szczecinie z 02.11.2011 r., II SA/Sz 812/11,; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 07.12.2011 r., I SA/Wa 850/11; 08.11.2011 r., I SA/Wa 783/11; 18.3.2011 r., I SA/Wa 1664/10; wyrok WSA z w Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach trafnie wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

W wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15 zasadnie dostrzeżono, że postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków. W związku z powyższym, aby prawidłowo ocenić, czy w sprawie zaistniały ( bądź nie) przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej organ musi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, kiedy doszło do faktycznego wydania nieruchomości i objęcia nad nią władztwa przez nowego właściciela, nawet jeśli ze swych uprawnień właścicielskich w pełni nie korzystał. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia skarżącego, spójne z wyjaśnieniami organu gminy, że nie czynił on żadnych przeszkód w realizacji zamierzonej inwestycji, a działka już uprzednio była faktycznie wykorzystywana jako droga. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy nowy właściciel we wskazanym w powołanym przepisie okresie mógł i korzystał z nieruchomości (objął ją w faktyczne posiadanie) w sposób niezakłócony przez poprzedniego właściciela. W takim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu w kwocie połowy uiszczonego wpisu, Sąd miał na uwadze art. 206 p.p.s.a., w związku z częściowym uwzględnieniem skargi.