Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1516/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ż. i F. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 946/17 w sprawie ze skargi A. Ż. i F. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy C. solidarnie na rzecz A. Ż. i F. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r., II SA/Gl 946/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Ż. i F. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa A. i F. Ż. zaskarżyli do Sądu uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy C. w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek nr: [...], obręb [...] L., położonych w C. przy ul. C. w zakresie, w którym zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ulicy C. oraz dokonano włączenia działek do terenów zieleni. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności § 83 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały w zakresie objęcia ich działek terenem określonym na rysunku planu symbolem 3KDZ1; oraz stwierdzenia nieważności § 77 ust. 1 tej uchwały w zakresie włączenia części działek do terenów określonych symbolem ZE39. Zarzucili naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c., art. 64 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wskazali, iż działki o numerach: [...] znajdują się na obszarze oznaczonym C/MN 28; 3KDZ1; ZE39, działki o numerach [...] znajdują się na obszarze oznaczonym C/MN28; 3KDZ1, natomiast działki o numerach: [...] znajdują się w całości na obszarze 3KDZ1. Symbol MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej, KDZ tereny dróg i ulic publicznych klasy Z (zbiorcze), ZE tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. W części graficznej zaskarżonego planu działki o numerach: [...] znajdują się w liniach rozgraniczających, wewnątrz pasa drogi 3KDZ1 (ul. C.), natomiast część działek o numerach [...] została włączona do terenu zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym (ZE39). Zgodnie z § 83 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego symbol 3KDZ1 oznacza istniejącą drogę powiatową nr [...] (relacji L.-C.) klasy "Z" o docelowej szerokości 20 metrów w liniach rozgraniczających i przekroju jednojezdniowym przy nieprzekraczalnej linii zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków poza terenami zabudowy - 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ust. 3 paragrafu określono, że urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających dróg, oznaczonych symbolami KDZ, KDL, 1KDD mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego): 1) ciągi piesze; 2) urządzenia liniowe infrastruktury technicznej (dotyczy odcinków przebiegających w obszarach zabudowanych oraz przypadków określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych); 3) zatoki autobusowe i przystanki; 4) zieleń o charakterze izolacyjnym; 5) obiekty i urządzenia ochrony akustycznej; 6) obiekty małej architektury; 7) ogrodzenia. Ponadto ust. 6 wskazuje, iż dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Droga oznaczona 3KDZ1 (ul. C.) w miejscowym planie poprowadzona została przez działki skarżących o numerze: [...] w całości oraz w części przez działki o numerze: [...], a także [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Wyrys z miejscowego planu dla nieruchomości skarżących wskazuje, iż znaczna część budynku znajduje się w liniach rozgraniczających, poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Istniejące w miejscowym planie przepisy dopuszczają rozbudowę istniejącego pasa drogi 3KDZ1 do 20 metrów, a zatem bezsprzecznie naruszają prawo własności skarżących. Obecnie szerokość pasa drogi 3KDZ1 wynosi 6 metrów, natomiast budynek skarżących znajduje się w odległości 3 metrów od zewnętrznego pasa drogi. Planowana przez Radę Miasta rozbudowa ulicy C. z uwzględnieniem istniejącego miejscowego planu skutkować będzie musiała wywłaszczeniem nieruchomości. Takie przeznaczenie wyklucza zabudowę, spowoduje konieczność rozbiórki znacznej części nieruchomości - budynku mieszkalnego wolnostojącego, studni czynnej, przyłącza mediów, wjazdu, bramy, ogrodzenia, bariery energochłonnej, parkanu dźwiękochłonnego, naruszy sad, łąkę oraz ogród, a zatem ingeruje w prawo własności strony skarżącej.

Skarżący wielokrotnie, zarówno trybie uwag do miejscowego planu, jak i uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wnosili o zmianę przeznaczenia działek na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podnosząc, iż oznaczenie działek jako drogowych jest niezgodne ze stanem faktycznym. Powoływali się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., który - na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat B., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C. (obszar wiejski obręb [...] L.) oznaczonej jako działki: [...], które w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości stanowiły drogę publiczną nr [...]. Jednocześnie niniejszą decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat B. działek: nr [...]. Działki te zlokalizowane były poza pasem drogowym i nie były zajęte pod drogę publiczną nr [...] i stanowią wyłączną własność A. i F. Ż..

W odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...] skarżący kwestionują częściowe zaliczenie ich do terenów ZE39. Zgodnie z § 77 ust. 1 miejscowego planu wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami "ZE-39" z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, pełniącej funkcję otuliny biologicznej wód powierzchniowych, funkcje izolacyjne oraz stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia stabilizujące skarpy. Po myśli ust. 3 w terenach zakazuje się lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem wymienionych w ust. 2 pkt 1, 2 i 7 uchwały. Takie przeznaczenie działek skarżących powoduje obniżenie ich wartości i w części przeznaczonej na ZE39 pozbawia możliwości ich zainwestowania.

Odpowiadając na skargę, Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dokumentacji planistycznej brak jest wniosków skarżących dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, iż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (przyjętym uchwałą z dnia 25 czerwca 1992 r.), działki skarżących były przeznaczone pod "tereny ulic zbiorczych jako adaptowane ulice z planowaną modernizacją i przebudową do parametrów ulic zbiorczych". Szerokość pasa drogowego miała wynosić w liniach rozgraniczających 35 m. (na rysunku 40 m), zaś sama jezdnia miała posiadać szerokość 7 m (2x3,5m). Planowany pas drogowy był wreszcie zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zabudowy gminy C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Sąd wskazał, że sprawa dotyczy dwóch zarzutów skarżących odnośnie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy to objęcie ich nieruchomości obszarem planu symbolem 3KDZ1. Oznacza on istniejącą drogę powiatową nr [...] (relacji L.-C.) klasy "Z" o docelowej szerokości 20 metrów w liniach rozgraniczających i przekroju jednojezdniowym przy nieprzekraczalnej linii zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków poza terenami zabudowy - 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ust. 3 paragrafu określono, że urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających dróg, oznaczonych symbolami KDZ, KDL, 1KDD mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego): 1) ciągi piesze; 2) urządzenia liniowe infrastruktury technicznej (dotyczy odcinków przebiegających w obszarach zabudowanych oraz przypadków określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych); 3) zatoki autobusowe i przystanki; 4) zieleń o charakterze izolacyjnym; 5) obiekty i urządzenia ochrony akustycznej; 6) obiekty małej architektury; 7) ogrodzenia. Ponadto ust. 6 wskazuje, iż dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że ustalenia planu w tym zakresie zostały poczynione w odniesieniu do drogi już istniejącej o określonych parametrach. Jest to droga kategorii Z. Musi ona spełniać wymagania między innymi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Najmniejsza szerokość drogi w liniach rozgraniczających dla tej kategorii wynosi 20 m. Organ planistyczny nie mógł więc, ustalając przeznaczenie na gruntu, na którym fizycznie istniała już droga publiczna ustalić innych, niż prawem wymaganych, parametrów. Nie bez znaczenia jest tu również okoliczność, iż nieruchomości skarżących w poprzednim planie miejscowym również były przeznaczone pod drogę publiczną, przy czym jej szerokość w liniach rozgraniczających miała być znacznie większa. Występująca w sprawie "luka" planistyczna nie może przekreślać powyższej argumentacji, gdyż w tym okresie nie doszło do zmiany przeznaczenia ani faktycznego wykorzystania terenu. Należy wreszcie podkreślić, iż analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że ustalenie innego przebiegu ul. C. jest fizycznie niemożliwe. Sąd uznał, iż w sprawie mogło dojść do ograniczenia prawa własności skarżących (w odniesieniu do działek objętych obszarem planu o symbolu 3KDZ1). Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza bowiem zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa argumentacja odnosi się również do przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości skarżących na tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, pełniącej funkcję otuliny biologicznej wód powierzchniowych, funkcje izolacyjne oraz stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia stabilizujące skarpy. Takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ustaleniami studium. Argumentacja skargi dotycząca braku możliwości ich zainwestowania – w świetle treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może odnieść skutku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. Ż. i F. Ż., opierając ją na podstawach naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, przejawiającego się w nieprzedstawieniu wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze oraz w nieprzedstawieniu całościowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co zdaniem skarżących poskutkowało brakiem rozpoznania sprawy w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia skutecznej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego i co stanowi wadę mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2. prawa materialnego, tj: art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2017r., poz. 1073) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności na terenie objętym planem, podczas gdy w ocenie strony skarżącej uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w zaskarżonej części - tj. § 83 ust. 2 pkt 4 oraz § 77 ust. 1 narusza zarówno ich interes prawny jak i w/w przepisy prawa na skutek nadużycia przez Radę Miasta C. przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez daleko idącą oraz niczym nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w skardze podniesiono dwa zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności § 83 ust. 2 pkt 4 uchwały w zakresie objęcia działek skarżących terenem określonym na rysunku planu symbolem 3KDZ1 oraz stwierdzenie nieważności § 77 ust. 1 uchwały w zakresie włączenia części działek skarżących do terenów określonych symbolem ZE39. Tymczasem, Sąd w uzasadnieniu wyroku omówił jedynie zarzut dotyczący objęcia nieruchomości obszarem planu symbolem 3KDZ1. W uzasadnieniu nie został w ogóle omówiony drugi z przedstawionych zarzutów dotyczący terenu oznaczonego symbolem ZE39, czyli terenu zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie ZE39 i mimo tego na niej została zaplanowana droga. Ten zarzut został całkowicie pominięty przez Sąd w uzasadnieniu.

Ponadto, zgodnie z opisem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 maja 2014 r. działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze 3KDZ1 — oznaczającym tereny dróg i ulic publicznych. Natomiast z części graficznej planu wynika, iż jest to błąd, gdyż działka ta znajduje się w terenie objętym symbolem C/MN28 - czyli są to terenu zabudowy mieszkaniowej. Błąd ten nie został wychwycony przez Sąd.

W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, iż Sąd wskazał w uzasadnieniu, że: "ustalenia planu w tym zakresie zostały poczynione w odniesieniu do drogi już istniejącej o określonych parametrach". Z tym argumentem strona skarżąca nie polemizuje, jednakże stwierdzenie o niemożliwości ustalenia innego przebiegu drogi w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może zostać uznane za zasadne. Skarżący nie domagają się likwidacji drogi, lecz przesunięcia jej pasa w drugą stronę. Do takiej czynności nie ma żadnych przeciwwskazań. Nie ma tam żadnego cieku wodnego, zaś dom sąsiada znajdujący się po drugiej stronie jest oddalony o około 20 m. Tym samym, racjonalnym uzasadnieniem byłoby zaplanowanie rozszerzenia drogi po drugiej stronie, a nie kolejne ograniczanie prawa własności skarżących, którym już na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odebrano z posiadanych parcel około 400 m2.

Droga oznaczona 3KDZ1 (ul. C.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprowadzona została przez działki skarżących o numerach: [...] w całości oraz w części przez działki o numerach: [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Wyrys z miejscowego planu dla nieruchomości skarżących obrazuje, iż znaczna część budynku znajduje się w liniach rozgraniczających, poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Istniejące w miejscowym planie zapisy dopuszczają rozbudowę istniejącego pasa drogi 3KDZ1 do 20 metrów, a zatem bezsprzecznie naruszają prawo własności skarżących. Obecnie szerokość pasa drogi 3KDZ1 wynosi 6 metrów, natomiast budynek skarżących znajduje się w odległości 3 metrów od zewnętrznego pasa drogi. Planowana rozbudowa drogi z uwzględnieniem istniejącego planu skutkować będzie musiała wywłaszczeniem nieruchomości.

Skarżący w skardze kwestionowali przeznaczenie działek na tereny dróg publicznych. Wcześniej wielokrotnie, zarówno w trybie uwag do miejscowego planu, jak i uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wnosili o zmianę przeznaczenia działek na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podając, iż oznaczenie działek jako drogowych jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący powoływali się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat B. działek: [...]. Działki te zlokalizowane były poza pasem drogowym i nie były zajęte pod drogę publiczną nr [...] i stanowią wyłączną własność A. i F. Ż.. Wojewoda [...] podniósł, że z treści oświadczenia dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. z dnia 26 marca 2012 r. wynika, że działki nr [...] nie były we władaniu Skarbu Państwa i nie wchodziły w skład pasa drogi publicznej nr [...].

Ponadto, do akt sprawy przedłożono protokół ze wznowienia znaków granicznych, sporządzony w dniu 14 marca 2012 r. dotyczący działek [...]. W trakcie czynności geodezyjnych również ustalono, że działki te nie są zajęte pod drogę powiatową nr [...]. Rada Miejska uwag do miejscowego planu nie uwzględniła i w konsekwencji na mocy obowiązującego miejscowego planu działki nr [...] włączone są w całości do pasa drogi 3KDZ1. Lokalna społeczność sprzeciwiała się planom poszerzenia ulicy 3KDZ1. Pismem z dnia 9 maja 2017 r. roku do Burmistrza C. wpłynął protest przeciwko planom poszerzenia ulic C. i L. w miejscowym planie. Skoro w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość poszerzenia drogi z drugiej strony, to stwierdzenie Sądu znajdujące się na stronie 6 uzasadnienia o fizycznej niemożliwości ustalenia innego przebiegu ul. C. jest całkowicie niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że procedura miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy C., zakończonego uchwałą Rady Miejskiej w dniu [...] lipca 2013 r. rozpoczęła się w dniu 1 lipca 2008 r. i trwała ok. 5 lat. W dokumentacji planistycznej ww. planu (w trybie uwag) nie znajdują się żadne uwagi/wnioski skarżących. Protokoły z dyskusji publicznych, które odbyły się w sprawie projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu z dnia 28 maja 2012 r. i 15 października 2012 r. zawierają w załącznikach listę podpisów osób uczestniczących w dyskusjach - na przedmiotowych listach brak jest podpisów skarżących.

W dniu 21 czerwca 2016 r. skarżący złożyli wniosek, do wtedy już obowiązującego planu (dla działek nr [...] położonych w L. przy ul. C.) z prośbą o zmianę - cytat: "pod teren zabudowy, ew. usługi", w czasie tym trwała procedura przygotowania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W odpowiedzi na wniosek poinformowano skarżących o ww. procedurze studium. W czasie tym nie było możliwe przeprowadzenie zmiany planu, gdyż nie było podstaw w studium. Dla rozpatrzenia przez Gminę wniosku skarżących, konieczne było więc zakończenie procedury studium. W dniu [...] maja 2017 r. uchwalono nowe studium.

Podczas przeprowadzenia procedury studium skarżący uczestniczyli w dyskusji publicznej w dniu 7 kwietnia 2017 r. podczas drugiego wyłożenia do publicznego wglądu. Złożyli również uwagi do projektu studium w dniu 1 lutego 2017 r. i w dniu 7 kwietnia 2017 r. - uwaga dotyczyła linii rozgraniczających ul. C. na wysokości ich nieruchomości. Zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r. pozytywnie rozpatrzono uwagę do studium skarżących, jak również usunięto przeznaczenie pod tereny ZE (tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym z działek nr [...]).

W budżecie gminy na rok 2018 zaplanowano środki na zmianę planów zagospodarowania (w związku z uchwaleniem nowego studium). Na przełomie roku Gmina planuje rozpoczęcie procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy C. wraz z uwzględnieniem w projekcie planu uwag skarżących, wymaga ona jednak przeprowadzenia procedury zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym oraz szeregu uzgodnień, między innymi z administratorem ul. C. W czasie końcowej procedury studium (przed uchwaleniem) tut. Urząd zorganizował spotkanie z administratorem ul. C., na którym obecni byli skarżący. Administrator drogi zapewnił swoich planach wobec drogi, które bez względu na ustalenia obecnego planu w najbliższym dziesięcioleciu nie naruszą prawa własności nieruchomości skarżących.

Pismo z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy C. zawiera oczywistą omyłkę pisarską. W wypisie symbole planu dla działek nr [...] zostały zamienione - prawidłowo powinno być: przeznaczenie działki nr [..] to - 3KDZ1; a dla działki [...] to - C/MN28, jednocześnie załączony wyrys z planu jest prawidłowy i jednoznacznie przedstawia przeznaczenie działek.

Jednocześnie skarżący kilkukrotnie byli informowani o stanie faktycznym ich sprawy, zapewnieniu Gminy o dobrej intencji wobec ich oczekiwań (czego dowodem jest uwzględnienie uwag do studium, zorganizowanie spotkania z administratorem drogi, która nie podlega zgodnie z prawem Gminie oraz liczne pisma). W związku z powyższymi okolicznościami właściwym jest uznanie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, gdyż Gmina po otrzymaniu sygnału od skarżących o niezadowoleniu z zapisów podjęła konkretne kroki (zgodnie z obowiązującym prawem) w celu spełnienia oczekiwań skarżących i obecnie jest na etapie ich realizacji, co bezsprzecznie dowodzi, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwone podstawy.

Na wstępie wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji).

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Sąd nie dokonał oceny naruszenia władztwa planistycznego przez Gminę C. w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących pod rozbudowę drogi publicznej 3 KDZ1 (§ 83 ust. 2 pkt 4 uchwały). Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że ustalenie innego przebiegu ul. C. jest fizycznie niemożliwe. Sąd nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w tym zakresie. Skarżący wskazują natomiast na możliwość przesunięcia linii rozgraniczających drogę na przeciwległą jej stronę, na nieruchomości, które w pobliżu drogi nie są zabudowane. Na możliwość zmiany przebiegu drogi wskazał również organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, informując, że podjęto działania w celu spełnienia oczekiwań skarżących. Konieczne jest zatem ponowne dokonanie przez Sąd I instancji oceny czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, ograniczając prawo własności skarżących i czy ograniczenie to zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady równości.

Częściowo uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod teren zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym (ZE39). Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd stwierdził jedynie, że takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ustaleniami studium. Jednak nie wyjaśnił jakie zapisy studium przewidują takie ograniczenia. Uzasadnienie wyroku nie spełnia więc wymogu przestawienia szczegółowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.