Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2774/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", ,,organ odwoławczy’’), postanowieniem z [...] października 2019 r., nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: ,,p.b.’’), po rozpatrzeniu zażalenia M.R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z [...] lipca 2019 r., nr[...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.R. w sprawie budowy obiektów biurowo-magazynowych nr 1 i nr 2 usytuowanych na terenie działek położonych przy ul. [...] w miejscowości S.gm. L – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że do PINB w P. [...]maja 2019 r. wpłynął wniosek M.R. z [...] maja 2019 r. "o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli na terenie obiektu biurowo-magazynowego nr [...] (budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...]z dnia[...].05.2010r.), który to obiekt jest aktualnie w trakcie budowy - adres:S., ul.[...], inwestor [...]Sp. J., ul.[...],S.. Z warunków zabudowy Nr [...] wydanych inwestorowi przez Wójta Gminy L. wynika, że maksymalna wysokość górnej elewacji frontowej obiektu to 12 metrów. Elewacja budynku biurowego wykonana jest z 12 paneli o wysokości 1 metr każdy, tak więc mierząc od poziomu gruntu część biurowa obiektu jest wyższa od dopuszczalnej. Ponadto z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że budowany obiekt ogrzewany będzie pompami ciepła z wód podziemnych, podczas gdy w budowanej części magazynowej i biurowej instalowane jest ogrzewanie gazowe. Dodatkowo część biurowa obiektu została rozbudowana od strony wschodniej nad częścią magazynową - prawdopodobnie jest to pomieszczenie techniczne (wystający ponad lico dachu komin) nieuwzględnione w projekcie budowlanym ".

W kolejnym wniosku M.R. z [...] czerwca 2019 r. wniesionym za pośrednictwem platformy ePuap wnioskodawca wskazał na "(...) istotne dla sprawy w procesie odbioru technicznego szczegóły" dotyczące pasów zieleni wokół ogrodzenia, ogrzewania budynku oraz podwyższenia poziomu terenu, które winny być uwzględnione przy przeprowadzeniu odbioru technicznego obiektu.

PINB w P. pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał M.R. do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., poprzez dostarczenie dokumentu, z którego wynika dla wnioskodawcy prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wykazania, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawca wywodzi, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na to wezwanie, M. i E.R. w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości S.gm. L. Zdaniem skarżących powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczą ich wnioski. W piśmie z [...] czerwca 2019r. wskazano: "(...) na naszą nieruchomość oraz na nasz dom mieszkalny na niej położony oddziałuje obiekt biurowo - magazynowy nr [...] i nr [...] poprzez nadmierny hałas, który generuje ruch samochodów osobowych i dostawczych. Do tego dochodzą spaliny samochodowe, zaś natężenie ruchu samochodów jest dużo większe, niż zakładał raport, jak też poruszają się one dużo szybciej niż założona w raporcie prędkość 20 km/h. (...) Dodatkowo bramy wjazdowe do części magazynowej obiektu nr 1 są usytuowane od strony zachodniej czyli hałas generowany przy rozładunku i załadunku samochodów będzie oddziaływać na naszą nieruchomość (...)". Ponadto podniesiono kwestię ruchu samochodowego odbywającego się wewnętrzną drogą dojazdową zbudowaną z kostki brukowej fazowanej oraz wybudowanego ogrodzenia z elementów betonowych, a także niezrealizowania pasów wysokiej roślinności ochronnej i podwyższenia poziomu terenu.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.R. w sprawie budowy obiektów biurowo-magazynowych nr [...]usytuowanych na terenie działek położonych przy ul. [...] w miejscowości s.gm. L.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył M. R.

[...]WINB pismem z [...] września 2019 r. wezwał E.R. do uzupełnienia zażalenia z [...] sierpnia 2019r. poprzez złożenie pod nim czytelnego podpisu. W odpowiedzi na w/w wezwanie, zażalenie z [...] sierpnia 2019 r. podpisał także M. R..

Ponadto [...]WINB pismem z [...] września 2019r. zwrócił się do PINB w P. o przesłanie wydruku z platformy elektronicznej ePUAP wskazującego na datę odbioru postanowień PINB w P. Nr [...]i Nr [...] przez M.R. - urzędowe poświadczenie dostarczenia "UPD". W odpowiedzi na w/w pismo organ powiatowy wskazał, że nie jest w posiadaniu w/w wydruku.

[...]WINB podniósł, że przedmiotem oceny organu zażaleniowego jest postanowienie PINB P. Nr [...] z [...] lipca 2019r. znak:[...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie [...]WINB skarżone rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa.

Organ odwoławczy podniósł, że k.p.a. przewiduje dwie formy doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, tj. drogą tradycyjną (w formie papierowej poprzez operatora pocztowego) bądź w drogą elektroniczną (w formie ePuap). Powołał się na art. 39 k.p.a., oraz na art. 391 § 1 k.p.a. cytując ich brzmienie. Wskazano, że PINB w Piasecznie postanowienie Nr [...]wysłał do M.R. w formie papierowej drogą pocztową i jednocześnie do M.R. w formie elektronicznej (ePuap), co w świetle procedury administracyjnej było niedopuszczalne. Zgodnie z wyrokiem WSA w G.z [...] lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Go 43/13) doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej. Taki wniosek wynika z art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego. Inaczej ujmując, uczestnik postępowania stoi przed wyborem sposobu doręczenia spośród dwóch opcji przewidzianych w k.p.a., z tym że wybór doręczenia elektronicznego powoduje rezygnację z tradycyjnego doręczenia dokumentu.

Wobec powyższego uznał, że PINB w P. wysyłając postanowienie Nr [...]za pośrednictwem ePuap nie wygenerował urzędowego poświadczenia doręczenia i nie jest możliwe ustalenie daty jego odbioru. Ponadto z porównania daty wydania postanowienia ([...]lipca 2019 r.), jego wysłania ([...]lipca 2019 r.) oraz daty nadania (przedłożenia) zażalenia ([...]sierpnia 2019 r.) nie wynika wprost, że zażalenie złożono z zachowaniem ustawowego 7- dniowego terminu. Jednakże wobec uchybień organu co do doręczenia, tego rodzaju wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy. Skarżący przed doręczeniem postanowienia za pośrednictwem operatora pocztowego ([...]sierpnia 2019 r.) miał możliwość zapoznania się z jego treścią (doręczenie za pośrednictwem ePuap). Postanowienie PINB w P. Nr [...]skutecznie weszło do obrotu prawnego, a zażalenie złożone przez M.R. jest w pełni skuteczne.

Inkryminowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

[...]WINB zaznaczył również, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Mając na uwadze powyższe PINB w P. nie podzielił argumentów skarżącego odnośnie istnienia po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy dotyczącej budowy obiektów biurowo-magazynowych nr [...]usytuowanych na terenie działek położonych przy ul. [...]w miejscowości s.gm. L. i tym samym uznał, że M.R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym w/w inwestycji.

Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu powiatowego. Wskazał nadto, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zdaniem W[...]INB organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu.

Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ odwoławczy podkreślił również, że w piśmie z 8 maja 2019 r. M. R. wskazał, że wysokość górnej elewacji obiektu biurowo-magazynowego nr [...] na działce położonej przy ul. [...]w s. jest wyższa od dopuszczalnej określonej w warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem wnioskodawcy inwestor w trakcie budowy obiektu zmienił sposób ogrzewania budynku. Dodatkowo zdaniem wnioskodawcy dobudowano pomieszczenie techniczne od strony wschodniej nad częścią magazynową. W kolejnym piśmie z [...]czerwca 2019 r. skarżący wskazał na "istotne dla sprawy w procesie odbioru technicznego szczegóły", dotyczące pasów zieleni wokół ogrodzenia, ogrzewania budynku oraz podwyższenia poziomu terenu.

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał M.R. do wykazania interesu prawnego potwierdzającego, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie objętej jego wnioskami, poprzez dostarczenie dokumentu, z którego wynika dla wnioskodawcy prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wykazania, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawca wywodzi, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na w/w wezwanie M.i E. R. w piśmie z [...] czerwca 2019r. wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości S/.. gm. L. Zdaniem skarżących powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczą ich wnioski. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazano: "Na naszą nieruchomość oraz na nasz dom mieszkalny na niej położony oddziałuje obiekt biurowo-magazynowy nr [...] poprzez nadmierny hałas, który generuje ruch samochodów osobowych i dostawczych. Do tego dochodzą spaliny samochodowe, zaś natężenie ruchu samochodów jest dużo większe, niż zakładał raport, jak też poruszają się one dużo szybciej niż założona w raporcie prędkość 20 km/h. (...). Dodatkowo bramy wjazdowe do części magazynowej obiektu nr [...] są usytuowane od strony zachodniej czyli hałas generowany przy rozładunku i załadunku samochodów będzie oddziaływać na naszą nieruchomość (...)". Ponadto podniesiono kwestię ruchu samochodowego odbywającego się wewnętrzną drogą dojazdową zbudowaną z kostki brukowej fazowanej oraz wybudowanego ogrodzenia z elementów betonowych, a także niezrealizowania pasów wysokiej roślinności ochronnej i podwyższenia poziomu terenu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ew. [...] położonej przy ul.[...], która nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...] położoną przy ul. [...] (oddziela je droga wewnętrzna) oraz nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...]położoną przy ul. [...](pomiędzy tymi nieruchomościami znajdują się dwie działki). W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Na naruszenie interesu prawnego może powoływać się osoba, której do nieruchomości znajdującej się na terenie, którego przeznaczenie kwestionuje, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługuje prawo rzeczowe - prawo należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywiera skutek względem wszystkich innych podmiotów. Przepis art. 3 pkt 20 p.b. stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Zdaniem organu, M.R. ani we wnioskach skierowanych do PINB w P. ani w zażaleniu nie przytoczył żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem go za stronę w sprawie objętej wnioskami z [...] sierpnia 2019 r. oraz z [...] czerwca 2019 r. Sytuację, w której właściciel korzystając ze swej nieruchomości oddziałuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie normuje przepis art. 144 k.c. Oddziaływanie wynikające z działalności prowadzonej na własnej nieruchomości może dotyczyć również nieruchomości położonych w dalszej odległości i nosi miano immisji. Immisje dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Immisje pośrednie - jak sama nazwa wskazuje - oddziałują na nieruchomość sąsiednią w sposób pośredni, na przykład na skutek wytwarzania hałasu, nieprzyjemnych zapachów itp., zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Tych właśnie immisji pośrednich, które oddziałują na sąsiednie nieruchomości przez przenikanie różnych substancji i energii, dotyczy art. 144 k.c. Wśród immisji pośrednich wyróżnia się też immisje, w wyniku których następuje przenikanie na nieruchomości sąsiednie cząstek materii (np. pyłów) lub pewnych sił (np. wstrząsów). Jako przykłady immisji pośrednich można wskazać między innymi wytwarzanie pary, dymu, pyłów, spalin, zapachów, emitowanie nadmiernego hałasu (uchwała Sądu Najwyższego z 4 marca 1975 r. sygn. akt III CZP 89/74).

[...]WINB wyjaśnił przy tym, że fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie daje praw strony w rozumieniu p.b. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/15: "(...) uzyskanie przez sąsiada przymiotu strony, wymaga aby jego nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zasadnie posłużyły się regułami stosowanymi w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, czyli przesłankami z art. 3 pkt 20 p.b., które w tym wypadku wypełniają treścią merytoryczną normę z art. 28 k.p.a., mającą zastosowanie przy ocenie przymiotu strony w sprawach prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego". Zarzuty dotyczące hałasu wywołanego przez ruch samochodowy, drgań, spalin nie stanowią o interesie prawnym.

[...]WINB (odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu) wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany stanowiska organów nadzoru budowlanego. Ponadto jak wskazał PINB w P. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Nr[...], organ powiatowy przeprowadzi z urzędu czynności kontrolne na działkach położonych przy ul. [...]i położonych w S. gm. L. Powyższa sytuacja oznacza, że o ile inwestor naruszył przepisy prawa to organ powiatowy podejmie odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego, jednakże nie jest zobowiązany informować o tym fakcie M.R.

W konsekwencji [...]WINB postanowieniem z [...] października 2019 r., nr[...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] października 2019 r., wniósł M.R., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz uznania przez Sąd, że przysługuje mu przymiot strony. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie była rozpatrywana w sposób wyczerpujący pod kątem uwag i argumentów przedstawionych w toku postępowania prowadzonego przez [...] PINB oraz tych, które zawarł w odwołaniu od postanowienia PINB nr [...] z [...] lipca 2019 r. Tym samym postanowienie nr [...]obarczone jest wadami prawnymi, narusza jego prawa i w związku z powyższym winno być uchylone w całości i skierowane do ponownego rozpatrzenia przez [...]WINB.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytania, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.R. w sprawie budowy obiektów biurowo-magazynowych nr [...]usytuowanych na terenie działek położonych przy ul. [...] w miejscowości s.gm. L.. Zdaniem organów, Skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie i nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego. Z kolei ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o ewentualnym istnieniu interesu faktycznego.

Zdaniem Skarżącego, powinien on być uznany za stronę postępowania administracyjnego a inwestycja negatywnie oddziaływuje na jego nieruchomości, pomimo tego, że działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z jego nieruchomością.

W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącemu, gdyż o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikają następujące okoliczności mające znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia:

- [...] maja 2019 r. wpłynął do organu wniosek M.R. z [...] maja 2019 r. o przeprowadzenie kontroli na terenie wskazanej nieruchomości z powodu subiektywnie wskazywanych nieprawidłowości (kolejny wniosek w tej sprawie wpłynął [...]czerwca 2019 r. za pośrednictwem platformy ePuap);

- organ pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał M.R. do wykazania "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

- w odpowiedzi na wezwanie, M.i E. R. w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości s. gm. L. a nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczą ich wnioski;

- w piśmie z [...]czerwca 2019 r. wskazano, że na nieruchomości oraz na dom mieszkalny na niej położony oddziałuje obiekt biurowo - magazynowy poprzez nadmierny hałas, który generuje ruch samochodów osobowych i dostawczych; wskazano na uciążliwe spaliny samochodowe, większe natężenie ruchu samochodów, hałas generowany przy rozładunku i załadunku samochodów; podniesiono też kwestię ruchu samochodowego odbywającego się wewnętrzną drogą dojazdową zbudowaną z kostki brukowej fazowanej oraz wybudowanego ogrodzenia z elementów betonowych, a także niezrealizowania pasów wysokiej roślinności ochronnej i podwyższenia poziomu terenu;

- postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Nr [...]organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.R. w sprawie budowy przedmiotowych obiektów biurowo-magazynowych;

- zażalenie na to rozstrzygnięcie (po uzupełnieniu braków) w ustawowym terminie złożył M.R;

- organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

3. Rozstrzygnięcia organów wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Wskazać należy, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć, jeżeli nie istnieje co najmniej jedna strona tego postępowania, której przysługuje zdolność sądowa i procesowa. W przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca zaakcentował jedną z bezwzględnych przesłanek procesowych, regulując niedopuszczalność wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną, odpowiadając na potrzeby praktyki zmagającej się ze zjawiskiem pieniactwa procesowego oraz licznymi podaniami od osób niebędących stronami. Zastosowanie art. 61a k.p.a. ograniczone jest do wstępnej części postępowania administracyjnego, gdy okoliczności wskazują na oczywistą przeszkodę do wszczęcia danego rodzaju postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20). Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest zatem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania właśnie przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że M.R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wskazanej we wniosku inwestycji. Zatem za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu.

Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

4. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ew. [...]położonej przy ul.[...], która nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...]położoną przy ul. [...](oddziela je droga wewnętrzna) oraz nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...]położoną przy ul. [...](pomiędzy tymi nieruchomościami znajdują się dwie działki).

W ocenie Sądu, o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma "interes prawny" w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Na naruszenie interesu prawnego może powoływać się osoba, której do nieruchomości znajdującej się na terenie, którego przeznaczenie kwestionuje, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługuje prawo rzeczowe - prawo należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywiera skutek względem wszystkich innych podmiotów. Przepis art. 3 pkt 20 p.b. stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

W przedmiotowej sprawie Skarżący nie przytoczył żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem go za stronę. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 747/19).

Sytuację, w której właściciel korzystając ze swej nieruchomości oddziałuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie normuje przepis art. 144 k.c. Oddziaływanie wynikające z działalności prowadzonej na własnej nieruchomości może dotyczyć również nieruchomości położonych w dalszej odległości i nosi miano "immisji". Immisje dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Immisje pośrednie - jak sama nazwa wskazuje - oddziałują na nieruchomość sąsiednią w sposób pośredni, na przykład na skutek wytwarzania hałasu, nieprzyjemnych zapachów itp., zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Tych właśnie immisji pośrednich, które oddziałują na sąsiednie nieruchomości przez przenikanie różnych substancji i energii, dotyczy art. 144 k.c. Wśród immisji pośrednich wyróżnia się też immisje, w wyniku których następuje przenikanie na nieruchomości sąsiednie cząstek materii (np. pyłów) lub pewnych sił (np. wstrząsów). Jako przykłady immisji pośrednich można wskazać między innymi wytwarzanie pary, dymu, pyłów, spalin, zapachów, emitowanie nadmiernego hałasu (por. uchwałę SN z 4 marca 1975 r. sygn. akt III CZP 89/74). Wskazany w skardze dyskomfort psychiczny i stres spowodowany opisywaną inwestycją może być w postępowaniu administracyjnym traktowany jako subiektywne odczucie Skarżącego wynikające ze stanu faktycznego nie powodujące jednak automatycznego uznania "interesu prawnego" skarżącego.

Zdaniem Sądu, fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie daje praw strony w rozumieniu p.b. Zarzuty dotyczące hałasu wywołanego przez ruch samochodowy, drgań, spalin nie stanowią o interesie prawnym. Okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym - nie mogą uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3753/18).

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.