Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1170/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 301/19 w sprawie ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Powiatu Bytowskiego z dnia 25 października 2018 r., nr XXXVIII/292/2018 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 301/19 oddalił skargę Spółki A na uchwałę Rady Powiatu Bytowskiego z 25 października 2018 r. nr XXXVIII/292/2018 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu bytowskiego w 2019 roku.

W podstawie prawnej uchwały podano art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie powiatowym (Dz.U. 2018 poz. 995 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2017 poz. 2211 ze zm., dalej: "upf"). W § 2 ww. uchwały zapisano, że apteki z terenu miast Bytowa i Miastka pełnić będą dyżury całodobowe w celu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano zaś, że wymienione tam pełnią dyżury, o których mowa w § 2, w systemie tygodniowym. W § 4 ust. 2 przewidziano natomiast, że dyżur rozpoczyna się w poniedziałek o godzinie 8:00 i kończy się w poniedziałek kolejnego tygodnia o godzinie 8:00, zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały.

Projekt powyższej uchwały został przekazany do zaopiniowania przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu bytowskiego oraz Okręgową Radę Aptekarską Środkowopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Koszalinie. Przez wójtów i burmistrzów został zaopiniowany pozytywnie, natomiast negatywną opinię wydał samorząd aptekarski.

Rada Powiatu Bytowskiego uzasadniając uchwałę wskazała m.in., że ustawodawca rozróżnia rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dwóch odmiennych sytuacjach: w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W takiej sytuacji skorzystanie ze świadczeń całodobowej apteki z Bytowa dla mieszkańców Miastka i okolic wiązałoby się z koniecznością pokonania co najmniej czterdziestokilometrowej trasy i tym samym z nadmiernym wydłużeniem oczekiwania na podanie leku (o minimum 40 minut), przy czym takie rozwiązanie dotyczyć mogłoby tylko osób posiadających własne środki transportu, natomiast osoby starsze, uboższe i nieposiadające własnego pojazdu byłyby narażone na brak możliwości przyjęcia leku przez czas zdecydowanie dłuższy. Tym samym spełnienie postulatu środowiska aptekarskiego, o którym mowa w opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w Koszalinie, polegającego na zapewnieniu dyżurów do godz. 22.00 stanowiłoby naruszenie ustawowego nakazu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej. W tym kontekście Rada zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 3 upf w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę.

Spółka A (dalej także: "Skarżąca") zaskarżyła wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wymienionego w § 2 i § 4 uchwały harmonogramu w zakresie dotyczącym gminy Miastko oraz załącznika nr 1 do uchwały – Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie miasta Miastka w 2018 r.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 94 ust. 1 i 2 upf poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że na terenie miasta Miastko wystąpiły przesłanki do uchwalenia całodobowych, codziennych dyżurów aptek ogólnodostępnych;

– art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 upf poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na Skarżącego nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Bytowskiego reprezentowana przez Starostę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: "ppsa").

Uzasadniając wyrok na wstępie wskazał na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2018 poz. 130 ze zm.; dalej: "usp"), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 usp, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 ppsa. W ocenie WSA z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą wydania był art. 94 ust. 1 i 2 upf. Treść art. 94 upf wskazuje, że rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, ale także zapewniać dostępność tych świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. WSA wskazał przy tym, że przedmiotem kontroli przed tamtejszym Sądem, zainicjowanej wniesioną także przez Skarżącą spółkę skargą, która została dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 662/18), była przedmiotowo tożsama uchwała Rady Powiatu Bytowskiego z 26 października 2017 r., ustalająca rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu bytowskiego w roku poprzedzającym. W ocenie WSA wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie aptek całodobowych jest w interesie społeczności lokalnej powiatu, gminy czy miasta. Ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze te okoliczności Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Z istoty rozwiązań ustawowych i konieczności wyznaczenia aptek całodobowych wynika fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek. Niemniej jednak zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, co oznacza, że dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem spornym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji, czy zachowanie procedury przewidzianych prawem. Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej, nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. W ocenie WSA zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, została zaopiniowana pozytywnie przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu bytowskiego.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co w przekonaniu Skarżącej miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 upf, Sąd I instancji zauważył, że każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 upf. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Zwolnieniem od takiego obowiązku nie mogą być kwestie organizacyjne oraz szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób czy kwestie osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. Skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie może być postrzegany jako podważający legalność podjęcia uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania – zgodnie z art. 94 ust. 2 upf – opinii wójtów gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego. Przyjąć zatem należy, że to właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek.

WSA zauważył, że art. 94 ust. 2 upf wymaga jedynie zasięgnięcia opinii (konsultacji), a nie zgody konsultowanych podmiotów. Rada powiatu może zatem określić rozkład godzin pracy aptek wbrew stanowisku samorządu aptekarskiego czy organów wykonawczych gmin. Ideą konsultacji jest bowiem to, aby treść uchwały powiatu brała pod uwagę stanowisko konsultowanych podmiotów jako głosu doradczego.

WSA za niezasadne uznał zarzuty Skarżącej odnośnie do braku uwzględnienia takich okoliczności jak liczba mieszkańców, czas dotarcia do Bytowa, czy też funkcjonowania na terenie Miastka szpitala. Wszystkie te okoliczności są powszechnie znane oraz zostały wzięte pod uwagę przez organ uchwałodawczy, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i przedstawionej w niej argumentacji. WSA nie zgodził się też ze stwierdzeniem Skarżącej, że obecność szpitala stanowi wystarczającą w tym rejonie gwarancję niezbędnej pomocy farmaceutycznej dla ludności. WSA uznał, że w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków świadczenia usług w porze nocnej oraz święta. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że choć rentowność prowadzenia działalności w porze nocnej i święta może być wątpliwa, niemniej jednak przedsiębiorca prowadzący aptekę jest zobowiązany do spełnienia wielu wymogów prawnych związanych z tą działalnością i tym samym poniesienia kosztów jej prowadzenia. Jest to też kwestia gradacji pewnych dóbr związanych z ochroną zdrowia w zestawieniu z rachunkiem ekonomicznym. WSA zauważył też, że realizując obowiązek określony w art. 94 ust. 1 upf Rada Powiatu Bytowskiego, przyjmując rotacyjny system tygodniowych całodobowych dyżurów, w sposób równomierny obciążyła tymi dyżurami wszystkie funkcjonujące na terenie miasta Miastka apteki ogólnodostępne.

Spółka A zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 upf poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że na terenie miasta Miastko wystąpiły przesłanki do uchwalenia całodobowych, codziennych dyżurów aptek ogólnodostępnych;

– art. 2, art. 22. art. 31 ust. 3. Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 upf poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 ppsa, w zw. z art: 3 § 2 pkt.5 ppsa, w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 § 2 kpa, w zw. z art. 94 ust. 2 upf poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie analizy realnych potrzeb ludności w odniesieniu do dostępności do usług aptecznych w powiecie bytowskim oraz miejscowości Miastko, co skutkowało uznaniem, że potrzeby mieszkańców uzasadniają wprowadzenie całodobowych dyżurów aptek.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) rozważenie kontroli zgodności z Konstytucją art. 94 Prawa farmaceutycznego, tj. zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne jest zgodny z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nadaje organom samorządowym (radzie powiatu) uprawnienie do uznaniowego decydowania w drodze uchwały o dyżurach aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w oparciu o bardzo szerokie i niedoprecyzowane kryterium "potrzeb ludności" oraz w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorcę obowiązek pełnienia dyżurów w w/w formie bez przyznania na jego rzecz realnego ekwiwalentu pieniężnego;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Rada Powiatu Bytowskiego wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 ppsa art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 § 2 kpa w zw. z art. 94 ust. 2 upf. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście nieuzasadniony. Art. 149 ppsa dotyczy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co w żadnym razie nie było przedmiotem sprawy, a więc nie miał w sprawie zastosowania, tym samym nie mógł być naruszony. Art. 3 § 2 pkt 5 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten określa jedną z kompetencji sądów administracyjnych i taka właśnie kompetencja była w sprawie wykonywana przez kontrolę aktu prawa miejscowego – uchwały Rady Powiatu Bytowskiego. Nie mogły również zostać naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 § 2 kpa, które dotyczą sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego określają przepisy art. 1 – art. 5 kpa. Żaden z tych przepisów nie wskazuje, by przepisy o postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 § 2 kpa, miały zastosowanie do procesu uchwalania prawa miejscowego, takiego jak zaskarżona w tej sprawie uchwała. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę taką jak ta w sprawie niniejszej może stwierdzić jej nieważność (lub stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności) na podstawie art. 147 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi, że narusza ona prawo. W przypadku stwierdzenia, że prawa nie narusza, oddala skargę na uchwałę na podstawie art. 151 ppsa, jak uczynił to zaskarżonym wyrokiem.

Wobec oczywistej niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 upf rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2 upf rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Z pierwszego z tych przepisów wynika obowiązek takiego zorganizowania pracy aptek, by był dostosowany do potrzeb ludności i zapewniał dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Obowiązek ten jest realizowany zgodnie z art. 94 ust. 2 upf w drodze uchwały rady powiatu, która powinna być poprzedzona zasięgnięciem opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Przepis ten nie stanowi jednak dla podstawowych organów samorządu terytorialnego ani dla organów samorządu aptekarskiego żadnych kompetencji decyzyjnych, a jedynie wprowadza obowiązek zasięgnięcia od nich opinii przed podjęciem uchwały. Rada mogła podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii, o ile uprzednio taką opinię uzyskała i podjęła uchwałę ze świadomością zawartych w tej opinii argumentów. To, że tak było w tej sprawie, nie jest kwestionowane. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy. Uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 upf.

Kontrolowaną przez Sąd uchwałą organu nie zostało naruszone upoważnienie ustawowe. Podkreślenia wymaga, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca poprzez upoważnienie ustawowe do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przywołana norma konstytucyjna nie stwarza pola do dowolności dla prawodawców lokalnych, wszak akty prawa miejscowego pozostają nadal aktami podustawowymi i wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Dokonywana zatem przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 poz. 2107), powinna uwzględniać tak rozumiany wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione. Analiza treści zaskarżonej uchwały oraz przyjętego z nią załącznika prowadzi do wniosku, że organ powiatu ustalił na 2018 r. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając przytoczone powyżej wymogi wynikające z ustawy tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność realizowanych przez aptekę świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Odwołując się do kryteriów ustawowych, czego dowodzi treść uzasadnienia, przyjęta uchwałą regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie narusza przepisu art. 94 ust. 1 upf Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych w uchwale terminach, organ powiatu nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej.

Podstawą do zakwestionowania zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej uchwały byłoby wykazanie, że Rada działała bez podstawy prawnej lub z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie do takich naruszeń nie doszło. Rada, wykorzystując upoważnienie ustawowe, wprowadziła mieszczące się w granicach tego upoważnienia obowiązki uznane przez nią za adekwatne do prawidłowego wykonania ustawy. Nie może uzasadniać wadliwości uchwały w ten sposób, że poprzez zawartą w niej regulację nałożono na właścicieli aptek wymogi, sprostanie którym wiąże się ze zwiększonym wysiłkiem organizacyjnym czy kosztami. Obowiązki w zakresie dyżurów zostały nałożone nie tylko na Skarżącą, ale i na inne lokalne apteki. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i z oczywistych względów kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Niezasadne są zarzuty co do niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego praktycznego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi, bliskości aptek dostępnych w Bytowie. Jak potwierdza sama Skarżąca miejscowość, której dotyczy uchwała zamieszkuje 10 tysięcy osób. Nie można się wiec zgodzić z tym, że jest to – jak określa Skarżąca – "bardzo mała miejscowość". Również nie zasługuje na uwzględnienie argument, że całodobowe apteki znajdują się w odległym o 30-35 minut jazdy samochodem Bytowie. Nie dla każdego mieszkańca samochód jest zawsze dostępny w porze nocnej, jak również czas dojazdu ponad godzinę w obie strony jest bardzo długi dla wymagających natychmiastowego podania leku w przypadku wielu schorzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do niedopuszczalnego w świetle Konstytucji ograniczenia wolności działalności gospodarczej, bo jak stanowi art. 22 ustawy zasadniczej, jej ograniczenie ze względu na ważny interes publiczny możliwe jest w drodze ustawy. Kojarząc wskazany przepis Konstytucji z jej art. 31 ust. 3 należy wywieść, że korzystanie z zasady wolności działalności gospodarczej może być ograniczane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustawodawca przewidział zatem sytuacje, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich; ograniczenie konstytucyjnej wolności nie może naruszać jedynie jej istoty. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 upf), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 upf. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza też art. 95a upf nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 upf, przyznające określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta. Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek. Nie ogranicza to wolności wykonywania działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), która w żadnym wypadku nie ma charakteru absolutnego, o czym mowa wyżej. Działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągniecia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, a więc dobra chronionego prawem, w tym przepisami Konstytucji (art. 68 Konstytucji). Co więcej, kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała nie narusza zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawnego (patrz odpowiednio art. 7 i 2 Konstytucji).

Nie można się też zgodzić z zarzutem, że uchwała nie została uzasadniona. Uchwała zawiera wystarczające uzasadnienie w stosunku do jednoznaczności obowiązków prawnych w zakresie podjęcia uchwały i stanu faktycznego wpływającego na jej treść.

Mając na uwadze całość dotychczas zaprezentowanych rozważań uznać trzeba, że Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 147 § 1 ppsa i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Poddany pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o zadanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu jest nieuzasadniony. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi nawet potencjalnej niezgodności art. 94 ust. 1 i 2 upf ze wskazywanymi przepisami Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza na koniec, że rozpoznawał już sprawy, w których występował analogiczny problem prawny i z tego względu w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyrokach: z 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GSK 3374/17, z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1789/18, z 18 lipca 2019 sygn. akt II GSK 288/19 (dostępne w internecie w CBOSA).

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzeczono jak w sentencji.