Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 art. 153 art. 151 art. 145 par. 1 lit. b art 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par. 1 pkt 5 art. 27 par 1 i 1a art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1616/15 w sprawie ze skargi C. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie utrzymania i pobrania opłaty za niezachowanie żywotności drzewa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1616/15, oddalił skargę C.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r.

w przedmiocie utrzymania i pobrania opłaty za niezachowanie żywotności drzewa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 19 lutego 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy zezwolił firmie R.-B. C.I. na usunięcie poprzez przesadzenie 2 szt. drzew, w tym drzewa o nr 66 (cis) o obwodzie pni 32+33+21+1+8 cm i 40,8 m2 krzewów rosnących na działce nr ew. 29 z obr. 2-08-14 przy ul. S. 4, oznaczonych w załączniku nr 1 do decyzji, w terminie do 30 listopada 2010 r. i ustalił za usunięcie ww. drzew i krzewów opłatę w wysokości 41.820,14 zł odraczając jednocześnie termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat tj. do 30 listopada 2013 r. (pkt 4, 5 i 6 decyzji). Organ w pkt 5.2 i 5.3 tej decyzji wskazał również, że jeżeli po upływie wskazanego terminu drzewa zachowają żywotność lub ją utracą na skutek klęski suszy lub innej siły wyższej, to na wniosek strony należność z tytułu opłaty ustalonej w pkt 5 decyzji zostanie umorzona. Jeżeli jednak przesadzone drzewa nie zachowają żywotności w okresie 3 lat od dnia przesadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia ustalonej w pkt 5 opłaty za usunięcie drzew na rzecz m. st. Warszawy.

Decyzją z 16 lipca 2012 r. Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, po przeprowadzeniu w dniu 12 października 2011 r. oględzin przesadzonych drzew, w tym drzewa o nr 66 i stwierdzeniu, że drzewo to nie zachowało żywotności, odmówił umorzenia opłaty ustalonej wskazaną wyżej decyzją z dnia 19 lutego 2010 r.

Decyzją z 31 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z 16 lipca 2012 r.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2874/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z 31 października 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy decyzją z 30 października 2013 r. naliczył stronie opłatę za usunięcie drzewa z gatunku cis, a po rozpatrzeniu odwołania C.I. organ II instancji decyzją z 6 października 2014 r. uchylił tę decyzję wskazując na braki

w materiale dowodowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w sprawie m. in. w postaci przesłuchania biegłego J.S. na okoliczność stanu zdrowotnego przedmiotowego drzewa, organ I instancji decyzją

z 12 lutego 2015 r. orzekł o utrzymaniu i pobraniu od C.I. części odroczonej opłaty w wys. 21.003,84 zł za niezachowanie żywotności drzewa z gatunku cis pospolity nr 66, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. S. 4

w Warszawie.

Po rozpoznaniu sprawy wskutek wniesionego przez C.I. odwołania, Kolegium decyzją z dnia 25 marca 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, iż zarzuty odwołującego są niezasadne, bowiem:

- nie można stwierdzić, aby wyjaśnienia biegłego z 20 grudnia 2014r. odnoszące się do przyczyn obumarcia cisa były sprzeczne ze stanowiskiem zawartym w opinii sporządzonej przez J.S. z dnia 21 maja 2012r., gdyż z opinii wynika, że obumarcie drzewa było spowodowane błędami popełnionymi przy jego przesadzaniu,

tj. bez zachowania należytej staranności oraz ze względu na niewłaściwą pielęgnację;

- nie było konieczne przesłuchanie świadka K.B, gdyż w aktach sprawy znajduje się notatka z 1 kwietnia 2012r. dotycząca postępowania z ww. cisem oraz wskazanie, że jego zdaniem przyczyną obumarcia drzewa było porażenie grzybem. Kolegium wyjaśniło, iż zaniechanie organu w zakresie przymuszenia świadka do stawiennictwa i złożenia stosownych zeznań nie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy, wobec wypowiedzenia się w tej sprawie przez biegłego, który nie potwierdził stanowiska K.B co do przyczyn obumarcia drzewa;

- nie został naruszony art. 84 ust. 5 uS. o ochronie przyrody, gdyż należyta staranność przy przesadzaniu drzew i krzewów winna być rozumiana jako staranność zgodna z zasadami sztuki ogrodniczej, a więc pod nadzorem osoby fachowej bowiem inaczej nie byłoby sensu przesadzać drzew i krzewów, jeżeli przesadzenie miałoby być skazane z góry na niepowodzenie. W niniejszej sprawie biegły stwierdził natomiast, że obumarcie drzewa było spowodowane błędami popełnionymi przy przesadzaniu drzewa oraz niewłaściwą pielęgnacją;

- nie został naruszony przepis art. 84 ust. 3 w zw. ust. 5a uS. o ochronie przyrody, gdyż opłata wynikająca ze skarżonej decyzji nie została dwukrotnie podwyższona. Jej wysokość wynika z ostatecznej decyzji nr 15/2010 z dnia 19 lutego 2010r., bowiem pierwotnie cis rósł na terenie zieleni (tereny zieleni miejskiej).

Organ wskazał również, że wiąże go ocena prawna i wskazania zawarte

w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 2874/12, którym zostały uchylone poprzednie decyzje organu I i II instancji wydane w sprawie, a organ I instancji stosując się do tego wyroku prawidłowo wydał decyzję o pobraniu opłaty za usunięcie drzewa nr 66 (cis).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze C.I. zarzucił, iż decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

1/ art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa poprzez udział w rozpoznawaniu sprawy

i w wydaniu decyzji z dnia 25 marca 2015 r. K.Z., który podlegał wyłączeniu

z mocy uS., gdyż brał również udział w wydaniu decyzji z 6 października 2014 r., zapadłej w postępowaniu odwoławczym w tej samej sprawie;

2/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 84 ust. 5 uS. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że od stron należy wymagać ponadprzeciętnej wiedzy ogrodniczej w celu zachowania żywotności drzew i w konsekwencji uznanie, że utrata żywotności przez drzewo nr 66 nastąpiła z przyczyn leżących po stronie skarżącego, pomimo, że wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że brak jest winy strony

w sytuacji, gdy dochowała należytej staranności, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, zatem organ winien wydać, stosownie do art. 84 ust. 5 uS.

o ochronie przyrody, decyzję o umorzeniu opłaty za usunięcie drzewa nr 66;

- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 84 ust. 3 i art. 84 ust. 5a uS. o ochronie przyrody poprzez stwierdzenie przez organ, że przepis ten upoważnia do "utrzymania i pobrania" opłaty w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, podczas gdy taka interpretacja przepisu jest niezgodna z art. 64 ust.1 i 3 w zw.

z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie ustaleń na podstawie notatki z 12 kwietnia 2012 r. sporządzonej przez K.B, nadzorującego przesadzenie cisa nr 66,

w sytuacji, gdy nie może ona zastąpić dowodu bezpośredniego, jakim jest przesłuchanie osoby sporządzającej notatkę na okoliczność stanu, w jakim znajdowało się drzewo w chwili przesadzenia oraz prawidłowości postępowania przy jego przesadzeniu, w tym stanu drzewa po dokonaniu tych czynności, bowiem okoliczności te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 75 § 1 kpa poprzez uznanie, że przepis ten wprowadza hierarchię dowodów

w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji stwierdzenie, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego czyni bezprzedmiotowym przeprowadzenie dowodu

z przesłuchania świadka K.B, pomimo że w postępowaniu administracyjnym brak jest zróżnicowania wartości środków dowodowych, a organ administracji publicznej jest obowiązany dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnej dla sprawy tj. przyczyn utraty żywotności drzewa nr 66;

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia sprzeczności w opinii biegłego i jego ustnych wyjaśnieniach oraz jednocześnie nie wyjaśnienie stanu zaawansowania choroby drzewa i jego wpływu na zachowanie żywotności drzewa, nawet przy zachowaniu wszelkich dostępnych metod pielęgnacji oraz niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy notatką z 12 kwietnia 2012 r. a opinią biegłego, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnej dla sprawy, tj. przyczyn utraty żywotności drzewa nr 66.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść przepisu art. 153 p.p.s.a. i podkreślił, że będąc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 6 marca 2013r. uznał, że skarga jest niezasadna.

W wyroku tym WSA wskazał, że "Sąd w tym składzie jest zdania, że w tego rodzaju sytuacji organ nie ma obowiązku badania co było przyczyną utraty żywotności drzewa. Tego rodzaju badanie byłoby konieczne tylko wtedy gdyby utraciło ono żywotność po upływie 3 lat od przesadzenia. Wynika to z brzmienia art. 84 ust. 5 i 5a uS.

o ochronie przyrody (...) Wobec tego, że drzewo oznaczone nr 66 utraciło żywotność przed upływem 3 lat od daty odroczenia płatności opłaty organ miał zatem podS. do wszczęcia postępowania i stwierdzenia obowiązku uiszczenia opłaty mając na uwadze wysokość opłaty określonej w zezwoleniu (art. 84 ust. 3 uS. o ochronie przyrody). Zaprezentowany powyżej pogląd prawny czyni nieskutecznym zarzut dotyczący zaniechania zbadania przyczyn niezachowania żywotności drzewa nr 66, gdyż okoliczność ta na obecnym etapie postępowania nie ma istotnego znaczenia ponieważ do utraty żywotności doszło przed upływem 3 lat od daty przesadzenia drzewa lub jego posadzenia (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe poglądy prawne, ustali wysokość należnej do uiszczenia opłaty z tytułu utraty żywotności drzewa nr 66 przed upływem 3 lat od daty odroczenia płatności ...".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z obowiązku rozpoznania sprawy

z uwzględnieniem ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA z 6 marca 2013 roku, organ wywiązał się w sposób prawidłowy przyjmując, iż skoro drzewo nr 66 (cis) nie zachowało żywotności w okresie 3 lat od jego przesadzenia, a niezachowanie żywotności nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co

w sposób jednoznaczny wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z opinii wykonanej na zlecenie organu przez rzeczoznawcę J.S. , to zgodnie z brzmieniem art. 84 ust. 5 uS. o ochronie przyrody, zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania i stwierdzenia obowiązku uiszczenia opłaty mając na uwadze jej wysokość określoną w zezwoleniu.

Zgodnie z pkt 4 i 5 decyzji z dnia 19 lutego 2010 r. zezwalającej na usunięcie poprzez przesadzenie m. in. drzewa nr 66 (cis) oraz wyliczeniem szczegółowym opłaty dla w/w drzewa zawartym na str. 5 uzasadnienia, opłata łącznie za 5 pni tego drzewa wynosiła 10.501,92 zł. Jednak ze względu na to, że drzewo rosło na terenie należącym do terenów zieleni miejskiej, zgodnie z przepisem art. 85 ust. 6 ww. uS., opłata została podwyższona o 100%, co jednoznacznie wynika z treści decyzji z dnia 19 lutego 2010 r. Tym samym organy prawidłowo wskazały, iż skarżący obowiązany jest uiścić odroczoną opłatę w wysokości 21.003,84 zł.

Na marginesie Sąd wskazał, że jeżeli zdaniem skarżącego drzewo nie rosło na terenie zieleni miejskiej, a co za tym idzie niezasadne było podwyższenie opłaty z tego tytułu, to tę okoliczność należało kwestionować po otrzymaniu zezwolenia tj. decyzji

z dnia 19 lutego 2010 r. W niniejszym postępowaniu jest to bowiem zarzut spóźniony.

Za pozbawiony słuszności Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące:

- naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie ma podstaw do takiej wykładni tego przepisu, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji;

- naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 84 ust. 3 i w zw. z art. 84 ust. 5a uS.

o ochronie przyrody, gdyż w niniejszej sprawie organ nie obliczał i nie ustalał wysokości należnej opłaty, która została określona w decyzji z dnia 19 lutego 2010 r.

i w zaskarżonej decyzji nie podlegała modyfikacjom;

- naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że obumarcie drzewa nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Opinia J.S. , a także zeznania tego rzeczoznawcy wskazują bezpośrednie przyczyny niezachowania żywotności przez drzewo, wynikające z błędów w technologii przesadzania i pielęgnacji po przesadzeniu i w tym zakresie są one spójne

i przekonujące. Biegły odniósł się nie tylko do wizualnego oglądu drzewa ale i do dokumentów przedstawionych przez skarżącego (np. notatka z 16 marca 2010 r sporządzona przez K.B, z której wynikało, że na 10 dni przed przesadzaniem cis był porażony grzybem). Przekonująco ocenił, że choroba drzewa powinna skutkować odstąpieniem od prac związanych z jego przesadzaniem, co potwierdza również pismo K.B specjalisty do spraw zieleni, który nadzorował przesadzenie tego drzewa. W piśmie z 12 kwietnia 2012 r. stwierdził on m.in., że drzewo nie nadawało się do przesadzenia ze względu na chorobę grzybową, co nie zostało zgłoszone przez wykonawcę.

Sąd podniósł, że niewątpliwie mimo stosownego wezwania organ odstąpił od przesłuchania w charakterze świadka K.B w wyniku jego niestawiennictwa. Jednakże nie można powyższego uznać za uchybienie, które winno skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, gdyż gospodarzem postępowania jest organ, a zatem jeżeli w wyniku dokonanych w postępowaniu ustaleń uznał, że materiał zgromadzony w sprawie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i brak jest wątpliwości, które winny być wyjaśnione, to mógł odstąpić od przesłuchania świadka mając na względzie m. in. zasadę szybkości postępowania.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej C.I. wniósł o uchylenie wyroku z 12 listopada 2015 r. w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.

i zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie decyzji z 25 marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie, że zarówno organy jak i Sąd, który wydał zaskarżony wyrok, były związane poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2874/12, w zakresie, w jakim Sąd ten wyznaczył możliwość badania przyczyn niezachowania żywotności przez drzewo nr 66 z uwagi na treść art. 84 ust. 5 i 5a uS. o ochronie przyrody, co skutkowało zaniechaniem rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów obrazy prawa materialnego w zakresie art. 84 uS., podczas gdy treść tego przepisu została zmieniona art. 29 pkt 8 uS. z dnia 25 czerwca 2015 r.

o zmianie uS. o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, co zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyłącza jego zastosowanie, a w konsekwencji powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem zarzutów obrazy art. 84 zawartych w skardze;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) kpa poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 24 § 1 pkt 5 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) kpa;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 85 ust. 6 uS. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu argumentacji odnoszącej się do błędnego ustalenia, że drzewo nr 66 nie znajdowało się przed przesadzeniem na terenie zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 tej uS.;

b) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 84 ust. 3 uS. o ochronie przyrody w zw. z art. 84 ust. 5 i 5a tej uS. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te upoważniają organ do pobrania opłaty w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności towarzyszące przesadzeniu drzewa, podczas gdy taka interpretacja tego przepisu jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i 3

w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że odstępstwo od wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania możliwe jest w dwóch rodzajach sytuacji – zmiany stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez Sąd. Wskazał, że art. 84 uS. o ochronie przyrody został zmieniony z dniem 28 sierpnia 2015 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Sąd

I instancji, na skutek zmiany stanu prawnego, nie był przy wydaniu zaskarżonego wyroku związany swoim wcześniejszym poglądem wyrażonym w wyroku z 6 marca 2013 r. w zakresie, w jakim wyłączył możliwość badania przyczyn niezachowania żywotności przez drzewo nr 66 z uwagi na treść art. 84 ust. 5 i 5a uS. o ochronie przyrody, co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem przez ten Sąd zarzutów naruszenia ww. przepisu podniesionych w skardze z 13 maja 2015 r. Wadliwe pominięcie i nierozpoznanie tych zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji badał sprawę naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedynie w odniesieniu do udziału w sprawie K.Z., tymczasem

w treści skargi wskazano, że w sprawie brały również udział K. S.

i M. S.. Sąd nie odniósł się do powyższego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym nie sposób ocenić, czy analizował przesłankę wznowieniową również pod tym kątem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy SKO, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa. Pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji powinno być - jego zdaniem - wykładane szeroko i odnosić się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie prawa materialnego wynika z tego, że w decyzji z 19 lutego 2010 r., będącej pierwotnym źródłem obowiązku skarżącego, ustalono wysokość opłaty na wypadek niezachowania żywotności drzewa nr 66

w wysokości 10.501,92 zł. Opłata ta została na podstawie art. 85 ust. 6 uS.

o ochronie przyrody powiększona o 100% w związku z uznaniem, że drzewo przed usunięciem znajdowało się na terenie zieleni miejskiej. To twierdzenie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na żadnym etapie postępowania nie zostało poparte dowodami, a jego prawdziwość nie została nigdy zweryfikowana.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że nałożenie kary administracyjnej za niezachowanie przez przesadzone drzewo żywotności, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego zdarzenia, jest niezgodne z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 uznał, że przepisy o brzmieniu analogicznym do będących przedmiotem zarzutu, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 uS. o ochronie przyrody, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu kary pieniężnej za usunięcie lub zniszczenie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. TK uznał, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca naruszył prawo własności, a także przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności sankcji administracyjnych. Także w wyrokach z 18 czerwca 2001 r., P 6/00 oraz z 23 kwietnia 2002 r., K 2/01 Trybunał podkreślał, że należy szczególną uwagę zwracać na cel regulacji zabezpieczonej sankcją administracyjną. Przedmiotowym celem nie jest bezkrytyczne i mechaniczne obciążanie karami administracyjnymi lecz zachowanie równowagi ekologicznej poprzez ochronę przyrody, polegającej w szczególności na uniemożliwianiu niszczenia i usuwania roślinności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. i mającym zastosowanie w sprawie z mocy art. 2 uS. z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie uS. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ma rację autor skargi kasacyjnej, że odstępstwo od zasady związania wyrażonej

w zacytowanym przepisie możliwe jest w razie zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny. Wynika to wprost z treści art. 153 p.p.s.a.,

a przewidziane w nim odstępstwo jest wyrazem realizacji zasady postępowania administracyjnego, wedle której organy administracji rozstrzygają sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Z kolei stosownie do przepisów ustrojowych wyrażonych w art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 2 uS. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne uprawnione są do badania legalności zaskarżonych aktów administracji publicznej, czyli do kontroli ich zgodności z tymi przepisami prawa, które miały zastosowanie w dacie podejmowania aktów poddanych sądom pod osąd.

Dokonując prawidłowej wykładni omawianego przepisu, autor skargi kasacyjnej nie zauważa jednak, że przewidziane w art. 153 p.p.s.a. odstępstwo od zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, nie ma zastosowania w stanie sprawy. W skardze kasacyjnej powołuje się bowiem przepis uS. o ochronie przyrody (art. 84), który został zmieniony już po wydaniu zaskarżonej decyzji - ustawą z 25 czerwca 2015 r.

o zmianie uS. o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015.1045) i wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. (art. 59 pkt 2 uS. nowelizującej). Tym samym, bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji SKO z 25 marca 2015 r. była zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po tej dacie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność, że przepis art. 84 uS. o ochronie przyrody w nowym brzmieniu, nadanym ustawą

z 25 czerwca 2015 r., obowiązywał w chwili wydania zaskarżonego wyroku, pozostawał także bez wpływu na przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę decyzji SKO, gdyż – jak to już wyżej powiedziano – kontrola legalności aktów administracji publicznej przeprowadzana przez sądy administracyjne polega na badaniu ich zgodności z prawem obowiązującym w dacie podjęcia tych aktów.

Skoro zatem zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z 6 marca 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 2874/12, to nie było podstaw do badania, w prowadzonym po tym wyroku postępowaniu administracyjnym, przyczyn niezachowania żywotności przesadzonego drzewa. Takie stanowisko wynika wprost z treści uzasadnienia wyroku z 6 marca 2013 r., którego obszerne fragmenty przytoczył Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) kpa.

Niezależnie od tego, że art. 145 § 1 kpa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, którą dwukrotnie w ramach tego zarzutu powołuje autor skargi kasacyjnej (§ 1 zawiera jedynie punkty 1-8, bez oznaczeń literowych) i zakładając, że faktycznie chodzi o art. 145 § 1 lit.b) p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że nie jest uprawniona zaprezentowana w skardze kasacyjnej taka wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którą "wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy SKO stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa."

Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei art. 27 § 1 i § 1a kpa stanowią, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1, a także w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Ustawodawca rozróżnił zatem dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział

w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa (art. 27 § 1a kpa). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział

w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona.

W niniejszej sprawie niewątpliwie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, co zresztą przyznaje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, upatrując naruszenia wskazanych wyżej przepisów w tym, że ci sami członkowie SKO orzekali w decyzji objętej skargą z 25 marca 2015 r. oraz w decyzji tego organu z 31 października 2012 roku, uchylonej następnie wyrokiem WSA w Warszawie z 6 marca 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 2874/12, zaś Kajetan Ziółek brał także udział w wydaniu decyzji kasacyjnej z 6 października 2014 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden z orzekających

w sprawie członków Kolegium nie brał udziału w wydaniu decyzji przez organ I instancji, a tylko wówczas doszłoby do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw.

z art. 27 § 1 kpa.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy podzielić pogląd wyrażany już

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ani literalne brzmienie przepisów kpa, normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 kpa, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II FSK 1699/11 oraz z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14).

Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się jedynie do udziału w podjęciu decyzji objętej skargą jednego z członków Kolegium – Krystiana Ziółka, gdyż wyrażone przez ten Sąd stanowisko o niezasadności omawianego zarzutu zasługuje w całości na aprobatę i odnosi się do wszystkich członków SKO, którzy wydawali decyzje w sprawie w postępowaniu odwoławczym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 6 uS. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu argumentacji odnoszącej się do błędnego ustalenia, że drzewo nr 66 nie znajdowało się przed przesadzeniem na terenie zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 tej uS..

Przepis art. 85 ust. 6 uS. o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji SKO z 25 marca 2015 r., stanowił, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5. Chodzi przy tym o opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, naliczone przez organ właściwy

w zezwoleniu na usunięcie drzew (art. 84 ust. 1, 2 i 3 uS.).

Słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, że źródłem obowiązku skarżącego, skonkretyzowanego w decyzjach podjętych

w kontrolowanej sprawie, była ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 19 lutego 2010 r. zezwalająca firmie R.-B. C.I. na usunięcie poprzez przesadzenie 2 szt. drzew, w tym drzewa o nr 66 (cis) o obwodzie pni 32+33+21+1+8 cm i ustalająca za usunięcie ww. drzew i krzewów opłatę

w wysokości 41.820,14 zł (pkt 4 i 5 tej decyzji). Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że opłatę za drzewo nr 66 obliczono łącznie na kwotę 10.501,92 zł, którą podwyższono o 100 % z uwagi na to, że rosło na terenie zieleni miejskiej. Opłata za usunięcie tego drzewa określona została zatem w decyzji z 19 lutego 2010 r. na kwotę 21.003, 84 zł., a jej wysokość nie mogła być przedmiotem modyfikacji w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym, którego materialną podstawą był art. 84 ust. 5a uS. o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. Słusznie także Sąd I instancji zauważył, że wszelkie kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty,

w tym także przyjęcie przez organ, że drzewo nr 66 rosło na terenie zieleni miejskiej, co skutkowało podwyższeniem stawki opłaty o 100 %, mogły być kwestionowane jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 19 lutego 2010 r.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 84 ust. 3

i ust. 5 i 5a uS. o ochronie przyrody, które autor skargi kasacyjnej uzasadnia błędną ich wykładnią polegającą na uznaniu, że przepisy te upoważniają organ do pobrania opłaty w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności towarzyszące przesadzeniu drzewa, podczas gdy taka interpretacja jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i 3

w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. (SK 6/12) stwierdzający, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 uS. z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trzeba jednak jasno podkreślić, że przepisy uS. o ochronie przyrody, których niekonstytucyjność stwierdził TK w powołanym w skardze kasacyjnym wyroku nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i wbrew twierdzeniom jej autora nie mają "brzmienia analogicznego" do tych, które są przedmiotem omawianego zarzutu. Wywody Trybunału zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z 1 lipca 2014 r. dotyczyły bowiem administracyjnej kary pieniężnej, jej prawnego charakteru i określenia zasad wymierzania takiej kary zgodnie ze konstytucyjnymi standardami. Tymczasem decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie dotyczy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, lecz pobrania od skarżącego opłaty ustalonej w zezwoleniu wydanym na podstawie art. 84 ust. 4 uS. o ochronie przyrody, z powodu zaistnienia przesłanki z art. 84 ust. 5a tej uS., tj. niezachowania żywotności przesadzonego drzewa. O ile źródłem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nielegalne działanie sprawcy deliktu administracyjnego (w przypadku rozpatrywanym przez Trybunał - usunięcie drzewa bez zezwolenia), to u podstaw opłaty, będącej przedmiotem decyzji objętej skargą, leży zezwolenie na usunięcie drzew, z którym ustawa o ochronie przyrody wiąże - co do zasady – ustalenie opłaty w oparciu o stawkę zależną od obwodu pnia oraz rodzaju

i gatunku drzewa (art. 85 ust. 1 uS. o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Dlatego też rozważania Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 1 lipca 2014 r. nie mogą mieć przełożenia na stan prawny niniejszej sprawy.

Jeśli zaś chodzi o dwa pozostałe, powołane w skardze kasacyjnej wyroki TK

z 18 czerwca 2001 r. (P 6/00) i z 23 kwietnia 2002 r. (K 2/01), mające uzasadniać zasadność zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 84 ust. 3, 5 i 5a uS. o ochronie przyrody, zauważyć trzeba, że dotyczą one zupełnie innych przepisów.

W pierwszym z nich Trybunał kontrolował zgodność art. 27 ust. 2 uS. z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym - z art. 2 Konstytucji, w drugim zaś art. 51, 52 w zw. z art. 90e ust. 1 i ust. 6 uS. z 28 lipca 1990 r.

o działalności ubezpieczeniowej – z art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 90e ust. 1a tej uS. z art. 2 Konstytucji. Wywody prawne przedstawione

w uzasadnieniach obu wyroków w żaden sposób nie mogą potwierdzać tezy o trafności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.