Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 919/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52a, art. 103 ust. 1 pkt 1i pkt 1b lit. c, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1062/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1062/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 maja 2019 r. upoważniony pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. przeprowadził kontrolę oferty sprzedażowej, zamieszczonej na stronie internetowej A. , należącej do firmy skarżącego. Kontrolę przeprowadzono w związku z interwencją konsumencką, dotyczącą przypisywania w treści prezentacji i reklamy właściwości leczniczych suplementom diety. W wyniku oględzin oferty sprzedażowej stwierdzono w prezentacji i reklamie suplementów diety oświadczenia zdrowotne przypisujące właściwości lecznicze. Uchybienia stwierdzono w stosunku do dwudziestu oferowanych produktów

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku na podstawie art. 104, w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia") wymierzył firmie skarżącego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (art. 103 ust. 1 pkt 1) oraz karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (dalej jako: "rozporządzenie nr 1169/2022) (art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez Inspektora Powiatowego na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowiło stwierdzenie nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli sanitarnej z dnia 13 maja 2019 r., z którym to skarżący się zapoznał, nie wnosząc zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L. 404 z 30.12.2006, S.9 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1924/2006"), przez całkowite pominięcie definicji oświadczenia żywieniowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Oświadczenia żywieniowe odnoszą się bowiem do szczególnych właściwości odżywczych żywności i są wymienione w załączniku do w/w rozporządzenia. Treść oświadczeń zawartych w zakwestionowanej reklamie i prezentacji nie spełniała tych wymagań, wobec czego organ pierwszej instancji nie mógł uznać, że oświadczenia są oświadczeniami żywieniowymi. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 52a ustawy oraz art. 2, art. 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 podkreślił, że zamieszczone w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety oświadczenia zdrowotne nie spełniają wymagań rozporządzenia nr 1924/2006, a ich stosowanie było niedopuszczalne. Ponadto, organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji w oparciu o art. 8 ust. 2, art. 7 ust. 1, 3 oraz 4 rozporządzenia 1169/2011 i wskazał, że oświadczenia zdrowotne o charakterze medycznym zamieszczone przez skarżącego w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety bezsprzecznie wskazywały na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, naruszając tym samym zasadę ochrony konsumentów. Zaznaczył organ także, że całokształt uregulowań prawnych zawartych w rozporządzeniu nr 1169/2011 ma na celu zapewnienie ochrony konsumentów. Idealizowane jest to m.in. poprzez nakazanie przedstawiania prawdziwych informacji na temat żywności w sposób jasny i łatwy do zrozumienia przez przeciętnego konsumenta. Prezentacja i reklama suplementów diety powinny podawać konsumentom rzetelną informację, mając na uwadze fakt, że są one przeznaczone dla osób zdrowych i celem ich stosowania jest uzupełnienie diety, czy utrzymanie podstawowych funkcji fizjologicznych organizmu, a nie zapobieganie chorobom lub ich leczenie.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił w uzasadnieniu wskazując, że sposób prezentacji i reklama zakwestionowanych suplementów diety wskazywały, że skarżący naruszył przepisy obowiązującego prawa żywnościowego i podziela argumentację organów inspekcji sanitarnej co do nieprzestrzegania przez skarżącego wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Oceniając prawidłowość nałożenia na skarżącego kary za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 2, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego (co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji). Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011). Powyższe ma zastosowanie także do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011). Wobec tego, Sąd stwierdził, że oświadczenia zdrowotne zawierane przez skarżącego przy reklamie oraz prezentacji produktów, naruszały wskazane regulacje.

Sąd wyjaśnił także, że prezentacja i reklama suplementów diety, zawierająca również oświadczenia zdrowotne, nie może sugerować konsumentowi, że suplementacja środków spożywczych zapobiegnie problemom zdrowotnym, a wręcz będzie miała właściwości lecznicze. Koniecznym jest bowiem, aby prezentacja i reklama suplementu diety podawała konsumentom rzetelną informację, zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, uwzględniając, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też je leczyć.

Sąd podzielił także ocenę organów, że tak skonstruowane i przedstawione informacje wskazywały jednoznacznie na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, których w myśl definicji, środki spożywcze, w tym suplementy diety, nie powinny posiadać. Skarżący dopuścił się bowiem tym samym naruszeń przepisów w zakresie prezentacji i reklamy oświadczeń zdrowotnych, które stwierdzają, sugerują lub dają do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. W czego za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, wskazujące na nałożenie dwóch kar za jedno i to samo naruszenie.

Ustalając wysokość kary, zdaniem Sądu, organ miał obowiązek uwzględnić: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Sąd za właściwą uznał ocenę organu odwoławczego, że stopień szkodliwości czynu, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczny. Naruszenie przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta należy do jednych z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego. Przypisywanie właściwości leczniczych produktom, które takich właściwości nie mają, może mieć istotny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, gdyż informacje te mogą decydować o wyborze takich produktów przez konsumenta w stanach chorobowych. Również w grupie nabywców przedmiotowych produktów mogą znaleźć się osoby chore. Oceniając stopień zawinienia, organy wzięły pod uwagę okoliczność, że skarżący jest podmiotem profesjonalnym, prowadzi działalność stacjonarną i wysyłkową poprzez stronę internetową o zasięgu ogólnopolskim, co pozwala na pozyskanie szerokiej grupy odbiorców. Poza tym działa na polskim rynku od 2005 r. znane mu więc powinny być reguły prawa żywnościowego w kwestii prawidłowego oznakowania środków spożywczych. Na ocenę stopnia zawinienia i przyjęcie, że był on znaczy, wpływ miał także fakt, że prezentacja i reklama dotyczyła aż dwudziestu suplementów diety.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia zarzutów strony dotyczących naruszenia:

a) art. 2 Konstytucji RP przez dwukrotnie ukaranie strony za to samo zachowanie, dotyczące tych samych produktów, co szczegółowo opisano w treści skargi (str. 3 i n.);

b) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących, które z wymienianych w treści zaskarżonej decyzji sformułowań zostały uznane za niedozwolone oświadczenie żywieniowe, a które za oświadczenie zdrowotne i dlaczego, a analizie poddano jedynie część najbardziej jednoznacznych sformułowań (str. 15 uzasadnienia);

c) art. 84 § 1 k.p.c. w zw. z art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez niezasięgnięcie w niniejszej sprawie opinii właściwej instytucji, wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw zdrowia, przy czym rozważania nad zarzutem ograniczono jedynie do treści art. 84 § 1 k.p.a. (str. 17 uzasadnienia), chociaż istota zarzutu dotyczyła tego, że w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia obowiązuje przepis szczególny art. 78 tejże ustawy, który wymaga zlecania badań w toku kontroli jedynie wyznaczon5m laboratoriom;

d) art. 12 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r, w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej jako: "rozporządzenie 882/2004"), którego naruszenie zostało powołane także w uzasadnieniu skargi (str. 10 i n.), przez pominięcie regulacji zgodnie, z którą jedynie wyznaczone laboratoria mogą przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p,p.s.a., przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 2 Konstytucji RP, a także przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 78 ust 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez uznanie za prawidłowe ustaleń faktycznych, chociaż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co dotyczy braku wyjaśnienia w treści uzasadnienia, które z wymienianych w jej treści sformułowań zostało uznane za niedozwolone oświadczenie żywieniowe, a które za oświadczenie zdrowotne i na jakiej podstawie;

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zaniechanie rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

III

Główny Inspektor Sanitarny złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez zastępcę Głównego Inspektora Sanitarnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ Główny Inspektor Sanitarny, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 uznał, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa.

Dokonując oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych miedzy innymi w art. 52a, jak również kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) numer 1169/2011 podlega karze pieniężnej. Odwołując się do treści art. 52a ustawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że "oświadczenia żywieniowe", którymi znakowane SA środki spożywcze spełniać muszą wymagania określone w rozporządzeniu numer 1924/2006. W ocenie Sądu pierwszej instancji "oświadczenia zdrowotne", które zostały zamieszczone w reklamie i prezentacji suplementów diety oferowanych do sprzedaży przez skarżącego nie spełniały wymagań określonych w rozporządzeniu numer 1924/2006. Tym samym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu o naruszeniu przez skarżącego przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania środków spożywczych określone w art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia numer 1169/2011 stanowią, że podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze jest odpowiedzialny za informację na temat żywności i informacje te nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości danego środka spożywczego (art. 8 ust. 2 i art. 7 ust. 1 lit. a). Informacje na temat żywności, w tym suplementy diety, nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości w zakresie zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia). W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że oświadczenia zdrowotne zamieszczane przy reklamie i prezentacji suplementów diety oferowanych do sprzedaży przez skarżącego naruszały regulacje, o których mowa w rozporządzeniu 1169/2011.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że z uwagi na konstrukcję i sposób przedstawienia zarzutów w skardze kasacyjnej, ocenę tę poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczącymi ustawowych wymogów stawianych przed autorem skargi kasacyjnej.

Przypomnieć także należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 2790/17, wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 1136/18).

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 1 podpunkt a-d petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. , wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (vide: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13).

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, a tylko do tych, które na gruncie obowiązującego prawa mają istotne znaczenie dla sprawy. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. Zauważyć także należy, że kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcje organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków. Treść art. 103 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje, że nałożenie kary pieniężnej jest obligatoryjne w przypadkach określonych w ustawie, a przesłankę do jej nałożenia stanowi nieprzestrzeganie wymagań w zakresie wprowadzania w błąd konsumentów. Okoliczności istotne dla zastosowania sankcji administracyjnej za delikt opisany w przepisach wskazanej wyżej ustawy oraz w przepisach rozporządzenia 1169/2011 zostały przez organ ustalone na podstawie protokołu kontroli, którego treść nie została w żaden sposób przez skarżącego podważona. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, szczegółowo opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.a-c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę pomimo naruszenia przez organy art. 2 Konstytucji RP i przepisów postępowania administracyjnego szczegółowo wymienionych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, a także art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wskazując na uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego niekompletność potwierdzoną określonymi w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej brakami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W istocie więc opisany zarzut stanowi kontynuację zarzutu, który został wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem wskazuje na braki uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że przywołany przepis art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c to tzw. przepisy wynikowe, które nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (vide: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000 r., s. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, aby skutkowało to zastosowaniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie mogą bowiem prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art.107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Zgromadzony w sprawie materiał był skarżącemu znany i mógł on wnosić do niego uwagi i zastrzeżenia.

Z przedstawionych wyżej powodów brak jest także podstaw do uznania, że oddalając skargę Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.