Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1560/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 7 i 8
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Częstochowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 99/08 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowa z dnia 28 czerwca 2007 r. nr 116/XII/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 99/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Śląskiego uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 28 czerwca 2007, nr 116/XII/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Rada Miasta Częstochowy podjęła w dniu 28 czerwca 2007 r. uchwałę nr 116/XII/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłużenia ulicy Śląskiej do Alei Bohaterów Monte Cassino w Częstochowie.

Określając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (§ 8 uchwały), Rada Miasta ustaliła zakaz podziału terenu w celu wydzielenia nowych działek budowlanych (ust.1) oraz dopuściła podziały i scalenia jedynie w celu uporządkowania stanu własności z uwzględnieniem ustaleń planu, lokalizacji i obsługi komunikacyjnej stacji transformatorowych, wydzielenia dodatkowych w stosunku do ustaleń planu, ciągów komunikacyjnych (ust.2).

Lokalizacja przedsięwzięć mogących być źródłem zanieczyszczenia wód podziemnych jest dopuszczalna pod warunkiem zastosowania najlepszej dostępnej techniki, jeżeli zapewni to ochronę przed przenikaniem zanieczyszczeń do wód podziemnych, także w sytuacjach awaryjnych (§ 7 pkt 1 uchwały.

Na terenach oznaczonych symbolami UA (w pkt 1), KS/U (w pkt 2) i 1U (w pkt 5), wprowadzono zakaz robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórki) przy budynkach, które w części znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic. W przepisie dotyczącym obszaru US (pkt 2), 2U (pkt 2), 2A (pkt 2), MW (pkt 2), 2KDW (pkt 2), dopuszczono zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania oraz stanu zagospodarowania, jeśli wynikają z przesądzeń przestrzenno-funkcjonalnych większego terenu i nie naruszają postanowień ogólnych planu. Szerokość dróg oznaczonych symbolami 2KD-Z (pkt 3), 1a KD-Z (pkt 3), 1b KD-Z (pkt 3), 2KD-L (pkt 3), 1KD-L (pkt 3), 1KDW (pkt 3 lit. c) w liniach rozgraniczających tekst planu odsyła jedynie do rysunku planu (§ 12 ust.3 planu).

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 99/08 stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 28 czerwca 2007, nr 116/XII/2007.

Uchwała Rady Miasta Częstochowy nie zawiera ustaleń, które są obligatoryjną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy art.15 ust.2 punkty 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 pkt 4 i § 4 pkt 8 i 9 lit. rozporządzenia.

Wprowadzony zakaz podziału terenów w celu wydzielenia nowych działek budowlanych (§ 8 uchwały) nie dotyczy wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym, ale użyte w § 8 ust.1 pkt 1 uchwały określenie "uporządkowanie stanu prawnego, z uwzględnieniem ustaleń planu" jest niezrozumiałe i stwarza możliwości dowolnej interpretacji, co narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa (art.2 Konstytucji w związku z art.15 ust.2 pkt 7 u.plan.zagos.prz.).

Plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i nie wystarczy odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Zasadnie zarzucił Wojewoda, że zawarty w § 12 ust.3 uchwały, zapis wprowadzający zakaz robót budowlanych przy budynkach, które znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic, narusza art.61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006, nr 156, poz.118 ze zm. dalej "Prawo budowlane"). Akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z ustawą. Skoro Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym, co jest możliwe jedynie w drodze remontu, stanowiącego rodzaj robót budowlanych (art.3 pkt 7 Prawa budowlanego), nie jest dopuszczalne wprowadzenie w planie miejscowym zakazu robót, polegających na remoncie istniejących obiektów. Zakaz taki narusza uprawnienia organów nadzoru budowlanego określone w art.66 Prawa budowlanego. Postanowienia, zawarte w § 12 ust.3 uchwały, dopuszczające zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania oraz stanu zagospodarowania terenów o symbolach US, 2U, 2A, MW, 2KDU (pkt 2), "jeżeli wynikają z przesądzeń przestrzenno-funkcjonalnych większego terenu i nie naruszają postanowień ogólnych planu" naruszają art.4, art.15 ust.2 pkt 1 i art.27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zapis ten zezwala na dowolne kształtowanie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, godząc w podstawowe cele planu miejscowego, a przy tym jest niewykonalny na etapie pozwolenia na budowę, gdy idzie o wymogi organu administracji architektoniczno-budowlanej badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisem prawa miejscowego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do wykonywania analizy terenu sąsiedniego, ani też ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to podniesiono błędnie w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu I. instancji dopuszczalne byłoby w planie miejscowym wprowadzenie dalszych ograniczeń realizacji innych przedsięwzięć pod warunkiem spełnienia wymogu zastosowania najlepszej dostępnej techniki (§ 7 pkt 1 uchwały, dotyczący zasad ochrony środowiska), o ile jednak plan zawierałby wyraźne odesłanie do definicji zawartej w art.3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 ze zm.). Wymogu tego nie spełniono, co może stwarzać trudności interpretacyjne zwłaszcza gdyby ustawa została znowelizowana lub uchylona.

Bezprzedmiotowe jest zawarcie w § 6 ust.3 pkt 8 lit. a uchwały zakazu budowy obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Obiekty handlowe, o których mowa w art.10 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogą być realizowane jedynie na obszarach, które przewidziano w studium. W przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby zakazu w planie miejscowym ich budowy, bo jedynie pozytywna regulacja organu stanowiącego gminy, określająca granice takich terenów, umożliwia realizację tych przedsięwzięć.

Pod pojęciem szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu (art.15 ust.2 pkt 9 u.plan.zagos.prz.), nie można rozumieć nakazu likwidacji istniejącego zjazdu z drogi publicznej (§ 12 ust.3 pkt 6 lit. d uchwały). Prawo miejscowe nie może nakazywać podjęcia określonych działań inwestycyjnych. Celem planu jest określenie przeznaczenia terenów. Przyjęcie innego rozwiązania komunikacyjnego, niż istniejące dotychczas, wymaga określenia zasad przeznaczenia terenu i nakazów na wypadek realizacji inwestycji zgodnie z wymogami z § 4 pkt 9 rozporządzenia.

3. Rada Miasta Częstochowa w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę nr 116/XII/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 czerwca 2007 r., lub - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.15 ust.1 i ust.2 pkt 1, 6, 8, 9 u.plan.zagos.prz. oraz § 4 pkt 8 i pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Ustalenia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego Gminy.

Parametry wyodrębnianych w przyszłości działek będą w każdym przypadku indywidualne, co podyktowane jest specyfiką istniejącego przebiegu granic działek objętych planem. Ich określenie w planie z powyższych względów nie jest ani możliwe ani zasadne. Taka redakcja § 8 planu nie narusza kompetencji nadzoru budowlanego.

Zakaz robót budowlanych przy budynkach, które znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic oraz nakaz likwidacji istniejącego zjazdu z drogi publicznej może prowadzić do ograniczenia prawa własności, ale tryb naprawienia ewentualnej szkody jest uregulowany w art.36 u.plan.zagos.prz.

Zasady podziału działek (art.15 ust.2 u.plan.zagos.prz.) muszą być dostosowane do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Dlatego Plan może nie zawierać katalogu takich zasad.

Tereny o symbolach US, ZU, ZA, MW i ZKDW mają jasno określone przeznaczenie (§ 12 ust.1 tekstu planu). Kwestionowane zapisy stanowią jedynie dodatkowe zasady zagospodarowania terenu, a nie przeznaczenia terenu i nie są obligatoryjnym elementem planu. W kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są one zrozumiałe.

Użyte w § 7 pkt.1 planu pojęcie z zakresu ochrony środowiska można zinterpretować w oparciu o definicję zawartą w Prawie ochrony środowiska. Nie ma potrzeby definiowania w planie każdorazowo pojęć użytych w ustawie.

Szerokość dróg precyzuje ustawa o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a w tekście planu wskazano jednoznacznie kategorię dróg oraz ich klasę techniczną.

W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy przyjętym w listopadzie 2005 roku przez Radę Miasta Częstochowy uchwałą nr 825/LI/2005 wyznaczono obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, o których mowa w art.10 ust.2 pkt.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem miejscowym nie obejmuje powyższych obszarów, jednak dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych umieszczono w uchwale zakazy dotyczące takich obiektów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

A. Bardzo istotnym naruszeniem prawa przez § 8 ust.2 pkt 3 oraz § 12 ust.3 uchwały (w zakresie, w jakim reguluje drogi) jest brak ustalenia parametrów drogi.

Skarga kasacyjna nie twierdzi, aby w planie te parametry zostały ustalone. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie ograniczona jest do stwierdzenia, że "szerokość dróg precyzuje ustawa o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy (...) w tekście planu wskazano jednoznacznie kategorię dróg oraz ich klasę techniczną."

Ten argument nie jest trafny, albowiem §§7 i 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 43, poz.430) określają jedynie minimalną szerokość poszczególnych kategorii dróg. Na marginesie można dodać, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art.7 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego.

B. Zarzutowi Sądu I.instancji, iż użyte w § 8 ust.1 pkt 1 uchwały określenie "uporządkowanie stanu prawnego, z uwzględnieniem ustaleń planu", jest zupełnie niezrozumiałe i stwarza możliwości dowolnej interpretacji, co narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa z art.2 Konstytucji — skarga kasacyjna przeciwstawia wywody na temat intencji, jakimi kierowała się Rada zamieszczając tego rodzaju sformułowania w akcie prawa miejscowego. Skarga kasacyjna nie twierdzi, że ocena Sądu jest błędna, a jedynie że użycie tego rodzaju terminologii było w pełni uzasadnione. To nie jest argument mogący podważyć prawidłowe ustalenia Sądu o sprzeczności takiego przepisu planu z najbardziej podstawowymi zasadami porządku prawnego zamieszczonymi w Konstytucji RP.

C. Zakaz remontów budynków które w części znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic Sąd I. instancji zakwestionował jako sprzeczny z podziałem kompetencji między organy Gminy i organy nadzoru budowlanego, jak również z powodu sprzeczności z obowiązkiem właściciela budynku dbałości o stan techniczny obiektu.

Skarga kasacyjna przeciwstawia tej argumentacji – władztwo planistyczne Gminy. Taki argument oczywiście jest nietrafny. W żadnym miejscy ustawodawca nie dał Radzie uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kompetencji do modyfikowania obowiązków w sprawach indywidualnych, określonych przez Prawo budowlane. Dla usprawiedliwienia naruszenia Prawa budowlanego przez plan nie można powoływać się na prawo właściciela do odszkodowania, gdyż taka interpretacja art.36 u.plan.zagos.prz. jest całkowicie dowolna, sprzeczna z literą tego przepisu i nie poparta żadnym argumentem. Nie można sprzeczności planu z art.61 Prawa budowlanego konwalidować przez powoływanie się na roszczenie odszkodowawcze właściciela. To Gmina swym planem narusza powołany przepis ustawowy i nie pozostaje to w żadnym związku z prawem właściciela budynku do odszkodowania.

D. Paragrafowi 6 ust.3 pkt 8 lit. a uchwały Sąd I. instancji zarzucił, że był przepisem zbędnym i dlatego nieprawidłowym. Artykuł 10 ust.2 pkt 8 u.plan.zagos.prz. przesądził, że wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 mogą być realizowane jedynie na obszarach, które przewidziano w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zbędne było wprowadzanie zakazu do planu.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje mocy wiążącej powyższego przepisu ustawowego. Potwierdza również, że w obowiązującym studium z 2005 r. obszar objęty analizowanym planem miejscowym nie jest objęty granicami terenu, na którym studium dopuściło budowę obiektów wspomnianego typu. Skarżąca Rada wyraźnie stwierdza, że jedynym celem uchwale kwestionowanego zapisu była chęć uniknięcia ewentualnych wątpliwości.

Nie jest to argument z zakresu techniki legislacyjnej, lecz polityki informacyjnej, która nie jest adekwatnym kryterium oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Negatywna ocena Sądu I.instancji nie została więc w żaden sposób podważona przez skargę kasacyjną.

Nie jest to uchybienie, które mogłoby być wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Natomiast prawidłowo Sąd I. instancji wskazał na ten niedostatek legislacyjny, który powinien być wyeliminowany w przypadku ponownego opracowywania tekstu planu dla tego samego obszaru.

E. Podsumowując swoją ocenę § 7 pkt 1 uchwały Sąd I. instancji stwierdził, że "ostatecznie (...) dopuszczalne byłoby w planie miejscowym wprowadzenie dalszych ograniczeń realizacji innych przedsięwzięć pod warunkiem spełnienia wymogu zastosowania najlepszej dostępnej techniki, o ile jednak plan zawierałby wyraźne odesłanie do definicji zawartej w art.3 pkt 10 ustawy. Wymogu tego w niniejszej sprawie nie spełniono, co może stwarzać trudności interpretacyjne zwłaszcza gdyby ustawa została znowelizowana lub uchylona."

Skarga kasacyjna nie podważyła trafności uwagi, że zmiana art.3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 ze zm.) mogłaby doprowadzić do trudności interpretacyjnych § 7 pkt 1 uchwały. Sąd trafnie wytknął organowi uchwalającemu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego brak precyzji w odesłaniu. Nawet skarga kasacyjna nie kwestionuje, że § 7 pkt 1 uchwały używa terminu "najlepsza dostępna technika" w tym szczególnym znaczeniu, wyznaczonym przez art.3 pkt 10 Prawa ochrony środowiska. Stąd płynie już nie budząca wątpliwości konstatacja, że precyzja legislacyjna bezwzględnie nakazywała odesłanie do tego konkretnego przepisu. Sąd nie zarzucił uchwale braku własnej definicji terminu "najlepsza dostępna technika", a jedynie – brak precyzyjnego odesłania do konkretnego przepisu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.