Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2852/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12 i 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 372/15 w sprawie ze skargi W. W., A. W., S. M., B. B.-P. i M. R.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 372/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2014r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ między innymi wskazał, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd prowadzący na wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr [...] obr. [...][...], działki nr [...] i [...] oraz działkę nr [...] (na których ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. M. zarzucając nieprawidłowe wskazanie i wypełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno pod względem dostępu do drogi publicznej, jak i uzbrojenia terenu. Odwołujący się podkreślił, że na działkach wymienionych w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji - jako zapewniających dostęp do drogi publicznej nie występuje droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jedynie służebność przejazdu dla kolejnych właścicieli w/w nieruchomości, przy czym służebność nie odnosi się do działki nr [...]. Podniósł ponadto, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wykonania przyłącza wody i kanalizacji bez konieczności rozbudowy sieci. Tym samym konieczne było załączenie do zebranych dowodów stosownych umów podpisanych z zarządcą sieci o zapewnieniu wykonania koniecznych urządzeń. Brak takich umów oraz nieujęcie w przedmiocie wniosku rozbudowy sieci, świadczy o braku możliwości dostawy wody i odbioru ścieków, a co za tym idzie braku wystarczającej istniejącej, czy projektowanej infrastruktury.

Odwołanie od decyzji złożyli również: B. B.-P., M. R.- O., A. W. i W. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 61 ust. I pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, iż teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej, co powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie niezbędnych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucili ponadto naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprzyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu. Zarzucili także naruszenie art. 7, art. 77 § I oraz art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzucili również, że organ nie uwzględnił faktu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać negatywnie na działki sąsiednie, co według składających odwołanie świadczy o naruszeniu ich interesu prawnego, chronionego m.in. na mocy przepisów kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna spełnia wszystkie wymagania formalne i pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem przepisów prawa. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, zaś zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuacje rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Kolegium stwierdziło ponadto, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez istniejący zjazd prowadzący na wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr [...] obr. [...][...], działki nr [...] i [...] obr. [...][...] oraz działkę [...] obr. [...][...] (na których ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu) zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Wnioskodawca, w ocenie organu przedłożył stosowne dokumenty odzwierciedlające ten stan rzeczy, a w szczególności dokumenty potwierdzające służebności. Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach Kolegium wskazało, że działka nr [...] (teren inwestycji) powstała w następstwie zniesienia współwłasności działki nr [...] i każda z nowo powstałych działek (nr [...],[...],[...],[...]) posiada odrębną księgę wieczystą. Działka nr [...] powstała jako efekt scalenia działek nr [...], które stanowiły nieruchomości władnące, zatem istnieje służebność przejazdu pozwalająca spełnić warunek pośredniego dostępu do drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. W., A. W., S. M., B. B.-P. oraz M. R.-O. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne ustalenie, że teren którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej oraz przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 Kpa - poprzez brak odniesienia się do całości materiału dowodowego, art. 7 - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, art. 8 Kpa i art. 28 Kpa - poprzez brak uznania za stronę postępowania właścicielki działki nr [...] - A. K.-G. Uzasadniając skargę zwrócili uwagę, że kluczową kwestią było ustalenie czy działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. Działka ta powstała z podziału działek [...]. Ta z kolei działka powstała z połączenia działek [...]. Spośród wymienionych działek, dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez działki skarżących miała tylko działka [...], która stanowi obecnie część działki [...] - nieobjętej terenem inwestycji. Skarżący wskazali, że SKO w [...] nie podjęto przy tym próby wyjaśnienia tej okoliczności. Skarżący podkreślili, że służebność została ustanowiona na rzecz działki nr [...]. Natomiast niedopuszczalne jest przyjęcie, że późniejsze połączenie tej działki z innymi powoduje rozszerzenie zakresu służebności na pozostałe nieruchomości, tym samym art. 290 K.c., w ocenie skarżących - nie miał tu zastosowania. Połączenie działki nr [...] z innymi, a następnie podział nowopowstałej działki na kilka innych w tym tę, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne - nie prowadziło do zastosowania art. 290 K.c., bowiem przepis ten mówi o podziale nieruchomości władnącej, a nie o scaleniu. Nadto zdaniem skarżących, inna wykładania prowadziłaby do obejścia prawa i nieuzasadnionego zwiększenia dolegliwości związanych ze służebnością. Wskazali również, że powierzchnia działki [...] jest kilkakrotnie większa od działki nr [...] i jej granice znajdują się w innym miejscu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Skarżący A. W. i W. W. w piśmie z dnia [...] 2015 r. - zwrócili uwagę, że teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 372/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż należny od skargi wpis, w zakreślonym przez sąd terminie, opłacony został jedynie przez skarżącego S. M. (k. 31), zaś pozostali skarżący opłaty sądowej nie uiścili, dlatego stosownie do art. 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzucił skargę W. W. i A. W. oraz B. B. - P. i M. R.-O. Zdaniem sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kluczowe dla kontrolowanej sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione i rozpatrzone. Sąd stwierdził, że bezsporne w sprawie jest to, iż działka nr [...] - powstała wskutek scalenia działek o nr [...] (k. 369). Z działki zaś nr [...] wyodrębnione zostały działki o nr [...] (k. 366). Jedna z tych działek (nr [...]) stanowi obecnie teren zamierzonej inwestycji. Aby zatem ustalić, czy ten teren ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej dzięki stosownej służebności, niezbędne było przesądzenie, czy działka nr [...] - była nieruchomością władnącą. Jeżeli bowiem tak było, to stosownie do art. 290 § 1 K.c. w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się na każdej z części utworzonej przez podział, co w realiach tej sprawy prowadziłoby też do stwierdzenia, iż działka nr [...] również jest uprawniona. Aby jednak powyższą okoliczność uznać za udowodnioną, należałoby uprzednio zająć stanowisko w kwestii tego, czy wszystkie wymienione wyżej nieruchomości, z których powstała działka nr [...] były uprawnione z tytułu służebności - aby prawo takie nabyła utworzona z nich działka, czy też wystarczające było w tym względzie aby jedna lub tylko niektóre z tych działek były uprawnione z tytułu takiej służebności. Inaczej mówiąc, czy w wyniku scalenia działek, z których nie wszystkie były nieruchomościami władnącymi - wymienione prawo "przechodzi" (rozciąga się) na całą nowoutworzoną nieruchomość. W ocenie Sądu scalenie działek, na rzecz których nie ustanowiono służebności gruntowej (tj. niebędących nieruchomościami władnącymi) z działką, która taką służebnością dysponuje, nie powoduje samo w sobie rozszerzenia (przejścia) tego ograniczonego prawa rzeczowego na całą nowopowstałą nieruchomość. Inny pogląd prowadziłby do bezpodstawnego nabycia omawianego ograniczonego prawa rzeczowego przez właściciela nieruchomości władnącej, który scalając (łącząc ze sobą) kolejne działki, uzyskiwałby wprost uprawnienia, które z tymi działkami nie były związane, co odbywałoby się kosztem właścicieli nieruchomości obciążonych, gdyż istotnej zmianie ulegałby wówczas zakres obciążeń objętych służebnością gruntową. Mając pogląd ten na uwadze, w ocenie sądu, obowiązkiem organu administracji orzekającego w kontrolowanej sprawie winno być jednoznaczne i pewne ustalenie, że każda z działek składających się obecnie na teren inwestycji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność na wszystkich stosownych (tj. prowadzących do drogi publicznej) nieruchomościach. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu, zarówno SKO w [...] jak i organ I instancji - oparły się wyłącznie na samym tylko twierdzeniu inwestora (zawartym w piśmie z dnia [...] 2014 r.), iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. To zaś twierdzenie - wyprowadzone zostało na podstawie zapewnień inwestora oraz dokumentów niezweryfikowanych przez organy. Brak dokonania przez orzekające organy analizy stosownych dokumentów, w szczególności w zakresie odnoszącym się do zmian i przekształceń geodezyjnych działek oraz ich odniesienia do kwestii ustanowionej uprzednio służebności drogowej - doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] w [...]. Powyższe zaś zdaniem Sądu świadczy o naruszeniu zarówno art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. Organy naruszyły też art. 107 par. 3 K.p.a. skoro decyzje nie zawierają w ogóle należytej argumentacji i oceny znajdujących się w aktach dokumentów, w zakresie odnoszącym się do istotnej w tej sprawie kwestii. Sąd zwrócił również uwagę, że szczegółowego wyjaśnienia i szczegółowego uzasadniania wymaga kwestia przyjęcia w zaskarżonej decyzji parametru szerokości elewacji frontowej, jak również wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźniki te, ustalone zostały jako odstępstwo od średniej występującej na obszarze analizowanym. Zwrócić należy uwagę, że pierwszy ze wskazanych parametrów wyznaczono w przedziale od 20 - 25 m, przy średniej w obszarze analizowanym wynoszącym od 11.6 do 17,4 m. Odstępstwo zatem, dla wartości granicznych, wynosi ok. 7-8 m. Przyjęcie przez organ administracji tak istotnych odstępstw od wartości średniej, winno jednak zostać należycie ocenione i uzasadnione

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania W. P. zaskarżając powyższy wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określającej, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową.

Nadto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa, poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że wskazywane przez sąd I instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (w części odnoszącej się do zakresu służebności gruntowej zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej), a także poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwych i nieopartych na prawidłowych ustaleniach faktycznych rozważań prawnych odnoszących się do wpływu przeprowadzonych podziałów i scaleń działek wchodzących w zakres terenu inwestycji na zakres ustanowionej służebności gruntowej.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że scalenie działek, na rzecz których nie ustanowiono służebności gruntowej (tj. niebędących nieruchomościami władnącymi) z działką, która taką służebnością dysponuje, nie powoduje samo w sobie rozszerzenia (przejścia) tego ograniczonego prawa rzeczowego na całą nowopowstałą nieruchomość, a odmienny pogląd w tym zakresie prowadziłby do bezpodstawnego nabycia omawianego ograniczonego prawa rzeczowego przez właściciela nieruchomości władnącej, który scalając kolejne działki uzyskiwałby uprawnienia, które z tymi działkami nie były związane, co odbywałoby się kosztem właścicieli nieruchomości obciążonych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uważa, że przyjęcie takiego stanowiska może prowadzić do nadużycia prawa przez nieuprawnione ograniczenie ustanowionego prawa służebności. Należy bowiem mieć na uwadze, że przed procesem scalania i podziału nieruchomości ustanowiona służebność dotyczyła konkretnej działki, jednak w znaczeniu inwestycyjnym działka inwestycyjna może stanowić jedną, dwie lub więcej działek wyznaczonych geodezyjnie. Takie okoliczności spełniają warunki legalnej definicji "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), co ma swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 659/14; oraz szeroko w wyroku NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09). Jeżeli zatem teren inwestycji stanowi własność jednego i tego samego właściciela wystarczy aby ustanowiona służebność dochodziła do terenu inwestycji. Nie jest bowiem wymagane, aby wszystkie działki geodezyjne inwestora wchodzące w skład terenu inwestycji (działka budowlana) miały być władnące, co do ustanowionej służebności gruntowej ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2447/14).

Ponadto w tym zakresie trudno jest wywieść wniosek, że okoliczności tej sprawy miałyby uprawniać do stwierdzenia, że dokonane procesy scalania i podziału nieruchomości wywołały skutek w postaci bezpodstawnego nabycia omawianego ograniczonego prawa rzeczowego przez właściciela nieruchomości władnącej. W tej sprawie chodzi bowiem o zapewnienie terenowi inwestycji dostępu do drogi publicznej. A więc o zapewnienie odpowiedniego pasa ziemi przez działki sąsiednie, który łączy teren inwestycji z drogą publiczną. Wykazaniu w tym zakresie bezpodstawnego nabycia ograniczonego prawa rzeczowego utrudnia brak przepisu prawa, z którego wynikałoby, że scalanie i podział nieruchomości ma wpływ na wygaśnięcie takiego prawa. W szczególności nie wynika taka konkluzja z treści z art. 290 K.c.

Jak wynika z powyższego wywodu w części zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Jednak owa częściowo usprawiedliwiona argumentacja nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ zasadniczo Sąd I instancji ma rację, że w tej sprawie nie ustalono, czy rzeczywiście teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Co do zasady rację ma Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy obowiązkiem organów była kompleksowa i dokładna analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz ewentualne uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące informacje na temat podnoszonych w sprawie kwestii przekształceń geodezyjnych oraz spornej służebności. Wbrew bowiem ocenie organów obu instancji z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Także skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie stosownej argumentacji, która wyjaśniałaby ten istotny problem dla wyniku sprawy. Należy podzielić przy tym pogląd Sądu I instancji, iż organy bezrefleksyjnie przyjęły wyjaśnienia inwestora w tym zakresie, nie dokonując własnych ustaleń oraz nie poddając analizie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, ograniczając się jedynie do wskazania procesów podziału i scalania poszczególnych działek, nie wyciągając w tym zakresie żadnych wniosków. Brak jest również analizy zapisów ksiąg wieczystych w zakresie dotyczącym ustanowionych służebności gruntowych. Przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że treść znajdujących się w aktach odpisów działów III ksiąg wieczystych nie daje jednoznacznej odpowiedzi na omawiany wyżej problem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zapisy te potwierdzają jedynie, że służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] ustanowiona została na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...],[...]. Z kolei przez działkę nr [...] ustanowiona została służebność na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...], jak również działki nr [...] i [...]. Zaś służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] - przysługuje na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Treść cytowanych działów III ksiąg wieczystych, nie została poddana przez organy analizie, w kontekście ustalenia, czy wymienione działki (mające w wyniku dalszych przekształceń nową już numerację), których właściciele uprawnieni są z tytułu ustanowionej służebności - odpowiadają działkom z których powstała nieruchomość stanowiąca teren inwestycji. Powyższe nie zostało też skonfrontowane z treścią ostatecznie sprecyzowanego wniosku inwestora i działek tam wskazanych. W aktach sprawy brak jest mapy na której naniesione byłyby numery działek przed i po ich przekształceniu, co umożliwiałoby jednoznaczną analizę w tym zakresie. Natomiast porównując poszczególne mapy oraz naniesione tam granice działek i terenu inwestycji, nie można jednoznacznie potwierdzić, że działki na rzecz których ustanowiona została służebność gruntowa weszły w skład działki inwestycyjnej. Należy w tym miejscu wskazać, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2078/11, LEX nr 1340179). Zatem brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa.

Jako chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Fakt bowiem, że strona nie podziela poglądu Sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 382/15, LEX nr 2205755). Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.