Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 276/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 841/16 w sprawie ze skargi D. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 841/16 oddalił skargę D. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 września 2015 r. D. K. wystąpiła o wydanie zaświadczenia co do wskazania numeru księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w gminie Gietrzwałd.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta Olsztyński - działając m.in. na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), dalej powoływanej jako "P.g.i k." oraz art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.d.o.", odmówił wydania zaświadczenia.

Na skutek zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji - powtórnie rozpatrując sprawę - wezwał stronę do usunięcia braków podania przez sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na to wezwanie strona wskazała, że wnosi o udostępnienie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości położonej w Gietrzwałdzie przy ul. [...] oraz nieruchomości oznaczonej numerem [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta Olsztyński odmówił udostępnienia informacji co do wskazania numeru księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], gminie Gietrzwałd oraz odmówił wskazania numeru księgi wieczystej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie [...], gmina Gietrzwałd.

W uzasadnieniu organ, przytoczył treść art. 20 i art. 24 P.g.i k. oraz § 52 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wskazał, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność ta oznacza jednak tylko tyle, że dane te nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa. Nie jest to jednak równoznaczne z powszechnym do nich dostępem. Zatem występując o informacje z ewidencji gruntów i budynków wnioskodawca, nie będący właścicielem nieruchomości, obowiązany jest wykazać interes prawny, tj. przywołać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Organ powołał się przy tym na treść orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zgodnie z którym numer księgi wieczystej urządzonej dla określonej nieruchomości pozwala na identyfikację osób będących jej właścicielami lub współwłaścicielami, a zatem mieści się w zakresie danych osobowych.

Wyjaśniono przy tym, że wnioskodawczyni początkowo zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] położonej w Gietrzwałdzie przy ul. [...]. Pod adresem tym znajduje się jednak inna nieruchomość, a działka [...] posiada inny adres. Po wezwaniu do uzupełnienia wniosku strona wniosła o udostępnienie numerów ksiąg wieczystych obu wymienionych wyżej nieruchomości. Organ przyjął w związku z tym, że przedmiotem żądania nie jest uzyskanie informacji o konkretnej nieruchomości lecz poszukiwanie nieznanego dla skarżącej majątku określonego podmiotu. Wskazano, że jeżeli treścią żądania nie było uzyskanie informacji o konkretnych, gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego majątku nieruchomego określonego dłużnika to w istocie jest to żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. Właściwym trybem ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny i służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich.

Zaznaczono, że numery ksiąg wieczystych w przypadku osób fizycznych posiadających tytuł do nieruchomości, jako dane osobowe, mieszczą się w zakresie danych ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 24 ust. 5 P.g.i k., do pozyskania których, upoważnione są jedynie podmioty określone w art. 24 ust. 5 pkt. 1-3 P.g.i k. Analogiczną zasadę przyjąć należy w odniesieniu do pozostałych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 P.g.i k., nie będących osobami fizycznymi. W związku z tym numery ksiąg wieczystych jako pozwalające na zidentyfikowanie tych podmiotów, stanowią dane tych podmiotów, których udostępnianie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisu art. 24 ust. 5 P.g.i k.

W odwołaniu od ww. decyzji D. K. zarzuciła naruszenie:

1) art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 P.g.i k. poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt. 3 P.g.i k.;

2) art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województw Warmińsko-Mazurskiego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że co prawda zgodnie z art. 24 ust. 2 P.g.i k. informacje zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków wymienione w art. 20 ust. 1 P.g.i k. są jawne, ale bezpośredni dostęp do tych informacji reguluje art. 24 ust. 4 z zastrzeżeniem ust. 5 P.g.i k. W świetle powyższych regulacji, dla osób niebędących właścicielami lub władającymi nieruchomością, uzyskanie informacji zawierających dane podmiotów, wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt.1 P.g.i k., a takie dane w sposób pośredni można uzyskać posiadając numer księgi wieczystej, uzależnione jest od wykazania interesu prawnego, uzasadniającego ich wydanie. Wprawdzie numer księgi wieczystej wymieniony jest w art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.i k. i nie wskazuje on bezpośrednio do kogo należy dana nieruchomość, ale dane te można w łatwy sposób uzyskać posługując się udostępnionym przez Ministerstwo Sprawiedliwości systemem informatycznym Elektroniczne Księgi Wieczyste.

Podniesiono, że organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków jako administrator zbioru danych osobowych, zobowiązany jest do stosowania i przestrzegania przepisów u.o.d.o., a numer księgi wieczystej jest informacją, która posiada charakter podmiotowo – przedmiotowy i jednocześnie wypełnia ustawową definicję danej osobowej (art. 6 ust. 1 u.o.d.o.). Wobec tego podlega ochronie przewidzianej w tej ustawie. Danymi osobowymi są bowiem zarówno informacje o numerach ksiąg wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, jak i wszelkie dane zawarte w treści ksiąg wieczystych dotyczące zidentyfikowanych lub możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych. Skoro zatem treść ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów jest powszechnie dostępna, to ujawnienie ich numerów pozwala jednocześnie na ujawnienie danych wpisanych w tych księgach. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo uzależnił udzielenie żądanych we wnioskach informacji od wskazania interesu prawnego, czego strona nie zrobiła.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. K. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyjaśnił, że dane dotyczące właściciela nieruchomości udostępnianie są wyłącznie na wniosek podmiotu spełniającego przesłanki określone w art. 24 ust. 5 P.g.i.k. Zdaniem Sądu wprawdzie informacja o numerze księgi wieczystej nie stanowi informacji o jej właścicielu, ale uzyskanie jej numeru pozwala w łatwy sposób uzyskać dostęp do takich danych. Dokonując zatem wykładni przepisów prawa należy mieć na względzie całość obowiązujących regulacji. W związku z tym interpretacja jednego przepisu nie może prowadzić do obejścia reguł wynikających w sposób bezpośredni z innego przepisu.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste są jawne, jednakże we wniosku o wydanie odpisu księgi wieczystej należy podać numer księgi wieczystej jako sposób identyfikacji tej księgi (§ 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1407). Oznacza to, że dysponowanie adresem, numerem działki, czy danymi opisującymi właściciela czy też władającego nieruchomością nie jest wystarczające, aby uzyskać dostęp do danych zawartych w księdze wieczystej. Jednocześnie, w ramach projektu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości – Nowa Księga Wieczysta, możliwy jest bezpośredni wgląd do ksiąg wieczystych. Systemem NKW stopniowo obejmowane są kolejne wydziały ksiąg wieczystych w sądach rejonowych na terenie całego kraju. Aby przeglądać księgi wieczyste za pośrednictwem portalu http://ekw.ms.gov.pl, również należy posiadać numer księgi wieczystej. Nie ma możliwości korzystania z innych danych. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Tym samym, podmiot, który uzyska numer księgi wieczystej danej nieruchomości, będzie mógł z łatwością uzyskać dostęp do danych osobowych właściciela, użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego do tej nieruchomości, takich jak: imię, nazwisko, imiona rodziców, numer ewidencyjny PESEL (por. § 35 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym, Dz. U. z 2013 r., poz. 1411).

Wskazano również, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przez stan prawny nieruchomości należy rozumieć prawa i roszczenia wpisane w działach II i IV księgi wieczystej (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe oraz prawa osobiste i roszczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2). Jeśli zatem księga wieczysta zawiera tego rodzaju dane, to samo udostępnienie przez starostę numeru księgi wieczystej jest równoznaczne z udostępnieniem danych o charakterze podmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 P.g.i k. Ponieważ księga wieczysta gromadzi nie tylko powyższe dane, ale także dane o charakterze przedmiotowym zawarte w dziale I, to wobec treści wniosku należało przyjąć, że złożone żądanie w istocie było żądaniem udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. Z tego względu dla pozyskania żądanej informacji – nr księgi wieczystej – na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i k. wnioskodawca musi legitymować się interesem prawnym.

Za niezasadne uznano twierdzenie skarżącej, że organ udostępnia jedynie numer księgi wieczystej, nie zaś dane w niej zawarte. Skoro udostępnienie numeru księgi wieczystej konkretnej nieruchomości jest równoznaczne z udostępnieniem zawartych w niej danych, w tym również tych o charakterze podmiotowym, to udostępnianie to musi podlegać ograniczeniu, wynikającemu z treści art. 24 ust. 5 P.g.i k.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż organ administracji nie stosuje przepisów tej ustawy. Ponadto odmowa udzielenia informacji o numerze księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości nie narusza zasady jawności ksiąg wieczystych. Formalna zasada jawności ksiąg wieczystych odnosi się do możliwości swobodnego dostępu do danych zawartych w określonych księgach i zasada ta nie została naruszona. Organ odmówił jedynie udostępnienia danych zawartych w ewidencji gruntów w oparciu o przepisy P.g.i k., które zobowiązują organ do weryfikacji możliwości udzielenie informacji zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i k.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T., zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1.1 ustawy P.g.i k. poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, tj. ustalenie, że do udostępnienia informacji dot. oznaczenia księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej przez wnioskodawcę konkretnej nieruchomości konieczne jest posiadanie interesu prawnego i w konsekwencji odmowę udostępnienia żądanych danych wobec niewykazania przez wnioskodawczynię (skarżącą) tegoż interesu;

2) art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1.1 P.g.i k. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że wniosek o podanie numeru księgi wieczystej założonej dla konkretnie oznaczonej przez wnioskodawcę nieruchomości jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych, skutkującą niezastosowaniem tych przepisów w sytuacji, gdy skarżąca żądała podania wyłącznie jawnych danych z operatu ewidencyjnego;

3) art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.i k. poprzez bezpodstawne zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżąca nie żądała wydania informacji z ewidencji gruntów, zawierającej dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1;

4) art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości i w konsekwencji uniemożliwienie wnioskodawczyni dostępu do treści księgi wieczystej założonej dla tejże nieruchomości, która to treść, zgodnie z ww. przepisem jest jawna i nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA i NSA według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego i kosztu uzyskania uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4) podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie i budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. czy numer księgi wieczystej jest daną ewidencji gruntów i budynków zawierającą dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i k. i w konsekwencji, czy udostępnienie numeru księgi wieczystej konkretnie oznaczonej nieruchomości na żądanie podmiotu niewskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 P.g.i k. następuje w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, tj. za wykazaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego, czy też udostępnienie tej informacji następuje w trybie art. 24 ust. 2 i 4, tj. na wniosek każdego kto tego zażąda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 P.g.i k w zw. z art. 24 ust. 2 i ust. 4 i art. 24 ust. 5 P.g.i k. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest tożsama z innymi sprawami w których skarżąca kasacyjnie wniosła skargi kasacyjne oparte o tak samo sformułowane zarzuty i tę samą argumentację, są to sprawy: I OSK 2192/16, I OSK 806/17, I OSK 2212/16, stąd też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego we wszystkich tych sprawach jest tożsame.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, stąd też konieczne jest dokonanie wykładni wskazanych przepisów, a wcześniej ich przypomnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 P.g.i k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowe. Ust.2 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 5) wartość katastralna nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Przytoczony art. 20 ust. 1 i ust. 2 wskazuje jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, dostrzegamy, że rodzaj i charakter tych informacji jest bardzo zróżnicowany. Wymienione w art. 20 ust. 1 pkt 1 informacje dotyczące gruntów obejmują typowe informacje nawiązujące do cech przedmiotowych, fizycznych gruntu, ale również takie informacje jak oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, a więc informacje o zupełnie odmiennym charakterze, informacje, które niewątpliwe dotyczą sfery prawnej gruntu, a nie cech fizycznych przedmiotowego gruntu. Nadto taka informacja jak oznaczenie ksiąg wieczystych umożliwia uzyskanie wszelkich informacji dotyczących nieruchomości (w skład której wchodzą określone grunty) objętej daną księgą wieczysta, które zawarte są we wszystkich działach księgi wieczystej (podobna uwaga dotyczy zbioru dokumentów). Również wymienione w art. 20 ust. 2 informacje, które także wykazuje się w ewidencji mają bardzo różnorodny charakter. Wystarczy wskazać na pkt 1 dotyczący właścicieli, pkt 2 dotyczy miejsca pobytu stałego, lub adres siedziby właścicieli pkt 6 dotyczy wskazanych umów dzierżawy, a więc m.in. stron tej umowy, a więc są to różne informacje ewidencyjne, ale zawierające dane dotyczące właścicieli. Z kolei informacja zawarta w pkt 3 dotyczy wpisu do rejestru zabytków, w pkt 4 dotyczy objęcia gruntu formą ochrony przyrody, a więc są to informacje, które dotyczą przedmiotu, który został objęty szczególną ochroną prawną i z tego tytułu mogą wynikać różne obowiązki i ograniczenia, ale równocześnie informacje te zawierają dane podmiotów, którzy są właścicielami, czy też władającymi tymi gruntami (np. wpis do rejestru zabytków następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 9 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków).

Powyższe przypomnienie treści art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.g.i k. pokazuje, że informacje, które zawarte są w ewidencji gruntów i budynków mają bardzo różnorodny i niejednorodny charakter, a w konsekwencji nie jest możliwy dychotomiczny podział na informacje o charakterze podmiotowym i informacje o charakterze przedmiotowym, występuje bowiem trzecia grupa która równocześnie zawiera zarówno informacje przedmiotowe jak i podmiotowe. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że informacje zawarte w ramach ust. 1 art. 20 jak i w ramach ust. 2 art. 20 nie mają jednolitego charakteru. Można zauważyć, że w ust. 1 wskazano na dane ewidencyjne, które zawierają informacje o charakterze przedmiotowym i charakterze przedmiotowo-podmiotowym, zaś w ust. 2 wskazano dane ewidencyjne, które zawierają informacje podmiotowe, ale również informacje o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, powyższa konstatacja będzie mieć istotne znaczenie przy dalszej wykładni przepisów.

Z kolei art. 24 ust. 2 P.g.i k. stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność ewidencji gruntów i budynków oznacza to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, nie oznacza to jednak powszechnego dostępu do nich.

Zasady dostępu do informacji zawartych w ewidencji gruntów zostały uregulowane w art. 24 ust. 4 i ust. 5 P.g.i k. Zgodnie z art. 24 ust. 4 każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. I będący przedmiotem sporu co do jego wykładni ust. 5 zgodnie z którym, Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w przepisie art. 24 ust. 5 P.g.i k. w pierwszej kolejności należy rozpocząć od wykładni językowej, a następnie należy skorzystać z innych rodzajów wykładni. Kwestią podstawową, a zarazem fundamentalną jest ustalenie hipotezy normy zawartej w art. 24 ust. 5 P.g.i k., a więc ustalenie adresata normy i okoliczności jej stosowania, czyli inaczej ujmując ustalenie zakresu zastosowania normy. To ustalenia hipotezy normy prawnej, czyli ustalenie zakresu zastosowania tej normy jest przedmiotem sporu, natomiast dyspozycja tej normy, czyli nakazane zachowanie sformułowane jest w pkt 1 do pkt 3 ust. 5 art. 24 P.g.i k. Dokonując zatem wykładni językowej celem ustalenia zakresu stosowania normy (hipotezy) zawartej w art. 24 ust. 5 należy zwrócić uwagę na zastosowaną konstrukcję językową użytego sformułowania, która składa się z dwóch zdań składowych połączonych spójnikiem "oraz", który jest jednym z spójników funktora koniunkcji, a warunkiem koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych. Pierwsze zdanie składowe to "starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1". Analizując to zdanie należy zwrócić uwagę, że jest w nim mowa ogólnie o "danych ewidencji gruntów i budynków" bez odwoływania się czy to do danych, o których mowa w art. 20 ust. 1 czy też do danych z art. 20 ust. 2, natomiast tym kryterium wyróżniającym te dane z wszystkich danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jest kryterium zawierania w tych danych ewidencyjnych danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1. A jak wskazano wcześniej, analizując art. 20 ust. 1 i ust. 2 dane ewidencyjne mogą zawierać dane przedmiotowe, dane podmiotowe, jak i dane podmiotowo-przedmiotowe. Stąd też analizowane zdanie, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, dotyczy wszystkich danych ewidencyjnych, które zawierają dane podmiotów, jak również tych danych ewidencyjnych, w których zawarte są zarówno dane przedmiotowe jak i podmiotowe. Drugie zdanie składowe wyznaczające zakres hipotezy normy sformułowanej w art. 24 ust. 5 zostało ujęte w następujący sposób: "wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane", czyli chodzi w wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego, który zawiera dane podmiotowe. Te dwa zdania składowe zostały połączone spójnikiem "oraz" czyli mamy do czynienia z koniunkcją, a warunkiem koniecznym prawdziwości koniunkcji jest prawdziwość obu zdań składowych. Z powyższego wynika, że hipoteza normy zawartej w ust. 5 art. 24 obejmuje zarówno udostępnienie danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 pkt 1 jak i obejmuje również wydanie wypisów zawierających dane podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1. W obu tych sytuacjach jest to możliwe tylko na żądanie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3. Jednym słowem do sformułowanej w art. 24 ust. 5 hipotezy normy prawnej składającej się z dwóch zdań składowych stanowiących koniunkcję zastosowanie ma ta sama dyspozycja normy sformułowana w pkt 1 do pkt 3.

Powracając zaś do tej danej ewidencyjnej, zawartej w ewidencji gruntów i budynków, jaką jest oznaczenie księgi wieczystej nie można tej danej traktować jako "zbioru oznaczonych cyfr i znaków" jak sugeruje skarżąca kasacyjnie. Otrzymanie informacji dotyczącej oznaczenia księgi wieczystej umożliwia bowiem w sposób łatwy i prosty dostęp do treści całej księgi wieczystej, a więc wszystkich IV działów, a w tym również do zawartych w niej danych podmiotowych. Ubieganie się o uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej ma na celu nie pozyskanie "zbioru oznaczonych cyfr i znaków", ale ma na celu pozyskanie danych podmiotowych dotyczących właściciela nieruchomości, które w prosty sposób można pozyskać dysponując "zbiorem oznaczonych cyfr i znaków", czyli oznaczeniem księgi wieczystej. Dlatego też przyjęcie takiej wykładni, że zawarta w ewidencji gruntów informacja dotycząca oznaczenia księgi wieczystej ma wyłącznie charakter przedmiotowy, a w konsekwencji może być udostępniana każdemu, spowodowałoby, że przyjęta w art. 24 ust. 5 zasada, że udostępnienie danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 może nastąpić tylko na żądanie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3 stałaby się bezprzedmiotowa, albowiem każdy poprzez uzyskanie oznaczenia księgi wieczystej uzyskiwałby dane dotyczące podmiotów. To oznacza, że taka wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem prowadzi do rezultatu, że dyspozycja normy określająca w pkt 1 do pkt 3 nakazane zachowanie stałaby się zbędna.

Za przyjętą wykładnią językową, zgodnie z którą informacje zawierające oznaczenie księgi wieczystej należy traktować jako dane ewidencyjne, które zawierają dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, a nie tylko dane przedmiotowe przemawia również wykładnia systemowa. Mianowicie można postawić pytanie z jakich powodów, dla realizacji jakich celów ustawodawca wprowadził rozwiązanie zawarte w art. 24 ust. 5 P.g.i k., czyli ograniczył dostęp do danych ewidencyjnych zawierających dane podmiotów wpisanych w ewidencji, do podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3. Chyba nie budzi wątpliwości, że powodem wprowadzonego ograniczenia w dostępie do danych podmiotów jest ochrona podmiotów, których te dane dotyczą. Dlatego też dokując wykładni art. 24 ust. 5 P.g.i k. należy również brać pod uwagę obowiązujący system prawa, celem ustalenia, czy efekt wykładni językowej nie będzie pozostawał w sprzeczności z wykładnią systemową. W takim to kontekście zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na obowiązującą wówczas ustawę z dnia 29 sierpnia 1992 r. o ochronie danych osobowych, a szczególnie na jej art. 6. Ustawa ta stanowiła podstawowy akt z zakresu ochrony danych osobowych, stąd też w przypadku stosowania rozwiązań zawartych w innych ustawach, jeżeli rozwiązania te w jakimś stopniu dotyczyły danych osobowych, a nadto ustalenie treści tych rozwiązań mogło budzić pewne wątpliwości zasadne jest odwołanie się do tego podstawowego aktu między innymi po to, aby zweryfikować czy wynik wykładni językowej, w tym przypadku art. 24 ust. 5 P.g.i k. nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wykładnią systemową. Zgodnie z powołanym art. 6 dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Przywołana treść art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje, że dokonana wykładania językowa art. 24 ust. 5 P.g.i k. pozostaje w zgodzie z wykładnią systemową. Nie ma bowiem wątpliwości, że samo posiadanie oznaczenia księgi wieczystej umożliwia w sposób łatwy i prosty niewymagający nadmiernych kosztów, czasu ani szczególnych działań na dostęp do danych podmiotowych osób ujawnionych w księgach wieczystych, a tymi danymi, zgodnie z § 41 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych, w przypadku osób fizycznych jest imię (imiona), nazwisko, imiona rodziców, jak również numer PESEL.

Odmienne podejście zmarginalizowałoby znaczenie ustawy o ochronie danych osobowych i nie odpowiadałoby wyznaczonej jej funkcji i celom. A przecież podstawowym celem zarówno ustawy o ochronie danych osobowych jak i rozwiązania zawartego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, a dotyczącego udostępniania informacji zawartych w ewidencji gruntów jest zapewnienie ochrony podmiotom, których udostępniane dane dotyczą.

Mając powyższe na uwadze, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są niezasadne.

W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, albowiem odmowa udostępnienia danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej, uniemożliwia skarżącej dostęp do treści księgi wieczystej.

Zgodnie z powołanym art. 2 Księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanego art. 2 jest bezprzedmiotowy. Wynikająca z tego przepisu zasada jawności ksiąg wieczystych jest niekwestionowana i niepodważalna. Pomijając spory w doktrynie co do charakteru prawnego zasady jawności ksiąg wieczystych, a więc czy art. 2 statuuje zasadę jawności formalnej, czy zasadę jawności materialnej, czy też jawność ksiąg wieczystych ma aspekt zarówno formalny jak i materialny, to niewątpliwie z samej zasady wynikającej z art. 2, zgodnie z którą księgi wieczyste są jawne, nie można wyprowadzić wniosku, że każdy, bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek, ma dostęp do różnych informacji i danych związanych z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Przede wszystkim należy zauważyć, że realizacja wynikającej z tego przepisu zasady jawności ksiąg wieczystych występuje na różnych płaszczyznach: przeglądania księgi wieczystej, wglądu do akt księgi wieczystej, wydawania odpisów z księgi wieczystej, wydawania odpisów dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej. Jak wynika z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece realizacja zasady jawności ksiąg wieczystych różnie jest realizowana w zależności np. czy dotyczy przeglądania ksiąg wieczystych, czy uzyskania odpisów ksiąg wieczystych, czy też przeglądania akt ksiąg wieczystych. Stąd też zasadę jawności ksiąg wieczystych w tym aspekcie formalnym, a więc dostępu do różnych informacji związanych z księgami wieczystymi została skonkretyzowana w dalszych przepisach począwszy od art. 361 ustawy o księgach wieczystych. Nie podejmując analizy tych przepisów, albowiem nie są one objęte zarzutami skargi, należy tylko zaznaczyć, że zasada jawności ksiąg wieczystych w najszerszym aspekcie jest realizowana w zakresie możliwości przeglądania księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym, albowiem każdy kto zna numer księgi wieczystej może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemy teleinformatycznego. W konkluzji odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 ustawy o księgach wieczystych, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny z dwóch powodów; po pierwsze dlatego, że organy ewidencyjne nie są adresatami zasady zawartej w tym przypisie, nie stosują go więc nie mogą go naruszyć, a po drugie zawarta w art. 2 zasada jawności ksiąg wiecznych ma charakter generalny, ogólny, a dopiero w dalszych przepisach ustawodawca określa, że zasada ta w różny sposób jest realizowana w zależności jakiego aspektu dotyczy.

Należy jeszcze zasygnalizować, że przedmiotem niniejszego sporu było rozstrzygnięcie, czy oznaczenia księgi wieczystej stanowią dane ewidencyjne, które organ prowadzący ewidencję może udostępnić każdemu, na podstawie art. 24 ust. 4 P.g.i k., czy też do udostępnienia tych danych należy stosować art. 24 ust. 5 P.g.i k.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 24 ust. 4 P.g.i k., a w konsekwencji do takiego udostępnienia należałoby stosować art. 24 ust. 5 P.g.i k. Natomiast z uwagi na zakres przedmiotowy sprawy i przedmiot sporu, nie było przedmiotem rozważań zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy skarżąca kasacyjnie spełnia przesłankę określoną w art. 24 ust. 5 pkt 3, tzn. czy ma interes prawny w żądaniu udostępnienia danych dotyczących oznaczenia ksiąg wieczystych. Kwestia dotycząca interesu prawnego, jego rozumienia to odrębne zagadnienie, wykraczające poza ramy niniejszej sprawy.

W konkluzji należy nadto zauważyć, że kwestia dotycząca trybu udostępnienia z ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących oznaczenia księgi wieczystej była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowano pogląd, że udostępnienie danych możliwe jest w trybie art. 24 ust. 5, czyli na żądnie podmiotów wskazanych w pkt 1 do pkt 3 (np. wyroki z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09 oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2606/17), jak również i takie orzeczenia, w których prezentowany jest pogląd, że udostępnienie oznaczenia księgi wieczystej może nastąpić w trybie art. 24 ust. 4, a więc każdemu (np. wyroki z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 802/13 i z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 131/17).

W orzeczeniach prezentujących to drugie stanowisko wskazywano między innymi, że wniosek o udostępnianie oznaczenia księgi wieczystej dotyczy wskazanej nieruchomości, a nie nieznanych, nieokreślonych nieruchomości, co do których informacji poszukuje wnioskodawca. W orzecznictwie wskazywano bowiem, i co do tego nie ma sporu, że wniosek o ujawnienie danych z ewidencji gruntów musi dotyczyć sprecyzowanego, określonego gruntu, organ ewidencyjny nie może bowiem poszukiwać, np. na wniosek wierzyciela bliżej nieokreślonych nieruchomości należących do wskazanej osoby, w takiej sytuacji uzyskanie jakiejkolwiek informacji z ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe ani w trybie art. 24 ust. 4, ani w trybie art. 24 ust. 5. Stąd też oznaczenie we wniosku nieruchomości, której dotyczy wniosek np. poprzez adres oznacza tyle, że taki wniosek będzie mógł być rozpoznany w trybie art. 24 ust. 4 lub w trybie art. 24 ust. 5 w zależności o uzyskanie jakich informacji wnioskuje wnioskodawca. Jeżeli będzie to informacja dotycząca oznaczenia księgi wieczystej to zastosowanie powinien mieć tryb wskazany w art. 24 ust. 5, sam bowiem fakt oznaczenia nieruchomości nie przesądza, że będzie to tryb z art. 24 ust.4.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład orzekający może zatem wystąpić tylko o podjęcie uchwały konkretnej, a przesłanka która by uzasadniała skorzystanie z tej możliwości to zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości. Natomiast inne są przesłanki podjęcia uchwały abstrakcyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchwała taka ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała taka może być podjęta tylko na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 P.p.s.a., a nie na wniosek składu orzekającego. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.