Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 54/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. P. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku rekreacyjnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], ustalające wymóg zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na A. P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót związanych z budową budynku rekreacyjnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], wykazującej zgodność obiektu z obowiązującymi przepisami w zakresie budowy obiektów na terenie parku narodowego, tj. decyzją wydaną przez Ministra Środowiska zezwalającą na budowę budynku rekreacyjnego na obszarze [...] Parku Narodowego wobec naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), dalej: u.o.p.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) wyjaśnił, że wskutek pisma Dyrektora [...] Parku Narodowego z 30 sierpnia 2019 r. informującego o prowadzeniu robót budowlanych na terenie działki nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] pomimo wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw względem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) [...] września 2019 r. przeprowadził kontrolę na ww. działce. W jej wyniku stwierdzono, że na działce nr ew. [...] jest realizowana budowa budynku rekreacyjnego. Wykonano ławy fundamentowe, ściany fundamentowe z bloczków betonowych, wylewkę betonową wewnątrz obiektu i rozpoczęto budowę ścian o konstrukcji drewnianej z desek. Trzy elewacje od zewnątrz obite zostały płytami osb. Wymiary fundamentu wynoszą 7,03 m x 5,03 m. Wysokość konstrukcji obiektu wynosi 2,9 m. Wewnątrz wykonano komin systemowy, odległość komina od najbliższego drzewa wynosi ok. 1,55 m. W odległości 1,12 m od budynku znajdują się drzewa, odległość budynku od brzegu terenu uprawianego jako grunt orny wynosi 8,5 m. Nie stwierdzono dokładnej lokalizacji budynku od granicy działki ze względu na brak znaków granicznych. PINB pismem z 5 września 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 p.b., postanowieniem z 5 września 2019 r. orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku rekreacyjnego na działce nr ew. [...] realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w obowiązujących przepisach, jednocześnie ustalając wymóg zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nakładając na A. P. jako właściciela działki nr ew. [...] oraz inwestora prowadzonych robót obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku rekreacyjnego na działce nr ew. [...] wykazującej zgodność obiektu z obowiązującymi przepisami w zakresie budowy obiektów na terenie parku narodowego tj. decyzją wydaną przez Ministra Środowiska zezwalającą na budowę budynku rekreacyjnego na obszarze [...] Parku Narodowego wobec naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. PINB równocześnie zaznaczył, że w związku ze stwierdzeniem, że lokalizacja komina dymowego znajduje się w odległości mniejszej niż 6 m od korony drzew, co narusza § 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagane opracowanie powinno zawierać szczegółowe określenie czynności i zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Wobec powyższego, mając na uwadze, że działka o nr ew. [...] położona w miejscowości [...] gm. [...] znajduje się na terenie [...] Parku Narodowego, należy ją uznać za objętą zakazem budowy lub przebudowy obiektów budowlach. W myśl art. 15 ust. 3 u.o.p., minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, niemniej obecny na terenie budowy M. P. nie przedstawił podczas kontroli tego rodzaju zgody na realizację obiektu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia A. P. [...] WINB wskazanym wyżej postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że jest ono zgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. [...] WINB podał, że prowadzone roboty budowlane naruszają art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W ocenie organu budowa na działce nr ew. [...] jest prowadzona również na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b., co uzasadnia wdrożenie procedury naprawczej. Bez znaczenia pozostaje, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. wnosząca sprzeciw na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr ew. [...] została decyzją Wojewody [...] uchylona a postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu umorzone. Dokonane przez skarżącą zgłoszenie nie mogło bowiem odnieść prawnego skutku ze względu na obowiązujący zakaz zabudowy na działce nr ew. [...]. W tym zakresie [...] WINB powołał się na stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z 8 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1634/18, zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy budynku na terenie wykluczającym budowę takiego budynku jest działaniem z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. [...] WINB wyjaśnił, że przepisy art. 50 p.b. dotyczą robót budowlanych, których wykonywanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach prawa oraz robót wykonywanych z naruszeniem warunków zgłoszenia. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona interesu osób trzecich. [...] WINB zauważył, że z pisma Dyrektora [...] Parku Narodowego z 30 sierpnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie [...] Parku Narodowego, gdzie stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. istnieje zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem służących celom parku narodowego. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Działka nr ew. [...] znajduje się w rejonie wolnym od zabudowy, w obszarze ochrony krajobrazowej, której celem zgodnie z art. 5 ust. 8 u.o.p. jest zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Zatem zmiana przeznaczenia terenu w postaci wprowadzenia nowej zabudowy w rejon do tej pory niezabudowany narusza charakterystyczne cechy krajobrazu, wobec czego jest sprzeczna z ustawą o ochronie przyrody. [...] WINB w tym kontekście dodał, że dotychczasowy sposób wykorzystywania działki nie miał charakteru gospodarczego, co podkreśliła w zażaleniu skarżąca. Z oświadczenia M. P., syna Pani A. P., złożonego do protokołu kontroli z [...] września 2019 r. wynika, że ziemia nie była użytkowana ok. 30 lat, a budowany obiekt ma charakter rekreacyjny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2019 r. złożyła A. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego i umorzenie postępowania, względnie - zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez skarżącą stosownej zgody na budowę od ministra właściwego do spraw środowiska.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności brak wysłuchania właściciela nieruchomości i uniemożliwienie właścicielowi nieruchomości wypowiedzenia się w sprawie z powodu przeprowadzenia czynności kontrolnych pod jego nieobecność;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

- art. 6 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 13 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności i pogłębiania zaufania oraz wydania rozstrzygnięcia wbrew zasadzie polubownego rozstrzygania kwestii spornych;

- art. 50 i 51 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

- art. 81a p.b. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność właściciela nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że utrzymanie w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót ,a także nakładającego określone w postanowieniu PINB obowiązki nie miało oparcia w przepisach prawa. W istocie bowiem zarówno [...] WINB, jak i PINB wkroczyły w sferę praw i obowiązków organów architektoniczno- budowlanych, na których ciążył obowiązek zweryfikowania zgodności zgłoszonej inwestycji z przepisami prawa. Kompetencje organów nadzoru budowlanego w tym przypadku ograniczać się powinny wyłącznie do weryfikacji realizowanej budowy ze zgłoszeniem dokonanym przez inwestora Staroście [...][...] kwietnia 2019 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostanie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 p.b. Termin z art. 30 ust 5 p.b. jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. W rozpatrywanej sprawie organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił skutecznego sprzeciwu. Jedynie w sprzeciwie, jak zauważyła skarżąca, organ mógł powołać się na fakt naruszenia przez planowaną budowę przepisów (w tym ustawy o ochronie przyrody ), nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania stosownych uzgodnień, czy też zgód odpowiednich organów (np. decyzji Ministra Środowiska zezwalającej na budowę budynku rekreacyjnego na obszarze KPN). Konsekwencji wynikającej z nieudolności i rażących zaniedbań organów architektoniczno-budowlanych nie można przerzucać na inwestora, któremu poprzez nieuprawnione działanie organów nadzoru budowlanego wstrzymuje się bezpodstawnie prowadzenie robót i narzuca obowiązek uzyskania kosztownych opracowań technicznych. Skarżąca jednocześnie wskazała, że zwróciła się do ministra właściwego do spraw środowiska o wyrażenie zgody na legalizację budynku rekreacyjnego, podkreślając że realizacja inwestycji nie przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostaje postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku rekreacyjnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], a także ustalił wymóg zabezpieczenia terenu budowy oraz nałożył na skarżącą wskazane w rozstrzygnięciu obowiązki mające na celu określenie i doprowadzenie do zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami. Podstawę prawną ww. postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 p.b., który w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. przyznaje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany podać przyczynę wstrzymania robót, a także ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych może równocześnie zostać nałożony obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 p.b.).

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że [...] WINB wywiązał się z przywołanych wyżej obowiązków, albowiem właściwie określił w nim przyczynę wstrzymania robót przy budynku, przyjmując, że dokonane przez skarżącą w oparciu o pismo z 5 kwietnia 2019 r. zgłoszenie "budowy budynku przeznaczenia rekreacyjnego" (k. 10 akt) nie skutkowało uznaniem, iż skarżąca może roboty budowlane prowadzące do powstania ww. obiektu legalnie wykonywać na terenie działki nr ew. [...]. Wniosek ten, w ocenie Sądu, należy uznać za w pełni poprawny i niewykraczający poza treść przepisów zastosowanych w sprawie. Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia jakkolwiek uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b p.b., tym niemniej nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 - 51 p.b., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia w terminie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność rozpoczęcia realizowania inwestycji budowlanej w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony wymagany prawem sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b.

Skarżąca jest uprawniona do zarzucenia Staroście [...] jako organowi administracji architektoniczno – budowlanej, jak zostało to określone w skardze, "nieudolności i rażącego zaniedbania" przy analizie wniesionego przez siebie zgłoszenia, jednakże nie oznacza to, że wskutek upływu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., uzyskała ona prawo do zrealizowania zgłoszonej inwestycji z całkowitym pominięciem warunków określonych w przepisach prawa. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych przytoczonych w uzasadnieniu skargi nie wskazuje, by sformułowany przez Sąd w tym zakresie pogląd interpretacyjny stał w sprzeczności z przyjmowanym w tych orzeczeniach sposobem rozumienia art. 30 p.b. Uprawnienie przyznane organom nadzoru budowlanego w art. 50 ust. 1 p.b. pozostaje niezależne od uprawnień organów administracji architektoniczno – budowlanej, stąd odrzucić należy sugestię skarżącej, iż działanie [...] WINB wkraczało w sferę praw i obowiązków przypisanych Staroście [...] i Wojewodzie [...]. Ten ostatni organ w decyzji z [...] września 2019 r. (k. 17 akt) wypowiedział się wyłącznie odnośnie do charakteru prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu i procesowych skutków jego uchybienia przez Starostę, nie zawarł jednakże jakiejkolwiek oceny wiążącej organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, która stwierdzałaby, że wskutek "milczącej zgody" skarżąca nabyła prawo do budowy budynku wskazanego w zgłoszeniu na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy.

Sąd jest zobowiązany w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie przesądza w sposób definitywny o prawie skarżącej do zabudowy należącej do niej działki, ma natomiast wyłącznie na celu zweryfikowanie w zainicjowanej procedurze naprawczej zgodności realizowanych robót z prawem. Temu służy wstrzymanie robót budowlanych na okres wynikający z treści art. 50 ust. 4 p.b., po którym postanowienie to traci ważność, a także nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, co pozostaje elementem pierwszego etapu postępowania naprawczego. Dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b. następuje w kolejnej fazie postępowania naprawczego. Powyższe każe za nieuzasadniony traktować podniesiony w skardze zarzut, zgodnie z którym organ powinien umożliwić stronie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czego miał "zaniechać" wbrew treści art. 51 p.b. (s. 6 skargi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez [...] WINB w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., a w konsekwencji objęcie jej wyłącznie obowiązkiem zgłoszenia nie wyłącza obiektu budowlanego spod reżimu p.b., w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), jeśli obiekt jest realizowany z naruszeniem wymogów prawnych. Skutkowało to, jak trafnie przyjął organ, obowiązkiem dokonania w toku postępowania naprawczego, po pierwsze, oceny realizowanej inwestycji z punktu widzenia treści § 266 ust. 4 ww. rozporządzenia, uwzględniając ustaloną odległość budowanego wylotu przewodu spalinowego i dymowego od najbliższego skraju korony drzew dorosłych, a przede wszystkim dokonania oceny dopuszczalności zabudowy działki nr ew. [...] położonej na terenie [...] Parku Narodowego w kontekście obowiązywania zakazu wymienionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Skarżąca w skardze podniosła, że działka jest w trakcie gospodarczego wykorzystania oraz że zabudowując ją, wykonuje prawo własności, tym niemniej odwołanie się przez stronę do treści art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. było o tyle niezasadne, że przewidziany w ww. przepisie wyjątek nie mógł znajdować w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu należy mieć na uwadze, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., która wyjątkowo zezwala na wyłączenie zakazu budowy lub rozbudowy wszelkich obiektów i urządzeń technicznych oprócz tych, które służą celom parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.), precyzyjnie wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy tego zwolnienia. Po pierwsze, muszą to być obszary objęte ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne. Po drugie, zakres wykonywania prawa własności w powyższym zakresie musi być zgodny z przepisami k.c. W odniesieniu do tego pierwszego warunku nie może zaś budzić wątpliwości, że gospodarcze wykorzystywanie danego terenu daje możliwość jego zabudowy wyłącznie wtedy, gdy potrzeba budowy lub rozbudowy obiektu budowlanego w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową ma związek ze sposobem użytkowania przez właściciela tego terenu, przy czym nie zachodzi sytuacja, że podmiot ten, zrywając z dotychczasowym gospodarczym wykorzystaniem terenu, ma zamiar zagospodarować go na nowych zasadach (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. II OSK 227/15; wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2776/14; ). Kluczowy jest w tym przypadku stan istniejący a nie projektowany, wobec czego odejście od kontynuacji dotychczasowej funkcji (np. zmiana wykorzystania leśnego czy rolnego terenu na służący celom mieszkaniowym) skutkuje koniecznością uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 3 i 6 u.o.p.). Skarżąca zgłosiła zamiar budowy budynku przeznaczenia rekreacyjnego i jak wynika z protokołu kontroli wykonywanie obiektu o takiej funkcji realizuje na spornej działce. Wprowadzając nową zabudowę o tejże funkcji na obszarze stanowiącym grunt orny (RVI) niewątpliwie nie działa w celu utrzymania dotychczasowego gospodarczego wykorzystania terenu. Z tego względu stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane wykonywane przy budynku rekreacyjnym znajdującym się na terenie [...] Parku Narodowego wbrew zakazowi wymienionemu w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zasługuje na uwzględnienie i nie może być traktowane jako naruszające prawo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydając zaskarżone postanowienie, [...] WINB nie dopuścił się naruszenia przepisów procesowych powołanych w skardze, w tym nie uchybił zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanego postanowienia organy nadzoru budowlanego podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco rozpatrując materiał dowodowy konieczny do wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i nakładającego pozostałe obowiązki, o których mowa w art. 50 ust. 2 i 3 p.b. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącą w złożonym zażaleniu argumentów (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.).

Nie można nie zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że czynności kontrolne na terenie budowy zostały przeprowadzone bez jej udziału. Nie stanowi to tym niemniej naruszenia zasady wyrażonej w art. 81a ust. 2 p.b., uwzględniając, że organ nadzoru budowlanego na podstawie powołanego przepisu może kontrolować teren budowy nie tylko w obecności właściciela obiektu, ale również inwestora. Obecny na terenie budowy syn skarżącej (M. P.), jak wynika z podpisanego przez niego protokołu z [...] września 2019 r. (k. 11 akt), oświadczył, że uczestniczy w czynnościach kontrolnych jako inwestor wykonywanych przy budynku robót, co uniemożliwia przyjmowanie, by inspektorzy uczestniczący w czynnościach uchybili art. 81a ust. 2 k.p.a. Wobec szerokich wyjaśnień udzielonych przez M. P. odnośnie do technologii dotąd wykonanych i w przyszłości projektowanych robót przy budynku PINB nie miał podstaw, by oświadczenie to zakwestionować i przełożyć termin kontroli w celu wezwania do udziału w niej skarżącej. Zauważenia jednocześnie wymaga, że w uzasadnionych przypadkach czynności kontrolne podejmowane przez organ nadzoru budowlanego mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka, co powoduje, że udział M. P., nawet gdyby chcieć podważyć przyznany mu status inwestora spornych robót, nadawał działaniom PINB cechę zgodności z prawem. Skutkuje to uznaniem, że ustalenia przyjęte w toku kontroli mogły stanowić podstawę faktyczną wydanego przez [...] WINB rozstrzygnięcia, tym bardziej, jeżeli uwzględnić, że nie miały one w istocie charakteru spornego, skoro skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze nie podważała tego, że na działce nr ew. [...] zostały zainicjowane roboty budowlane, nie kwestionowała również tego, czego one dotyczą (budowa budynku rekreacyjnego o parametrach odpowiadających budynkowi objętemu wcześniejszym zgłoszeniem).

Spór jaki wynikł w kontrolowanej sprawie dotyczył prawnych warunków realizacji robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem i w tym zakresie skarżąca miała możliwość zapoznania się z przesłankami, którymi organ postanowił się kierować, a następnie poddać je ocenie organu odwoławczego. Fakt, że na skutek dokonanej analizy [...] WINB wyciągnął w sprawie wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, która dążyła do uchylenia zamieszczonego w postanowieniu nr [...] rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania, nie może świadczyć o naruszeniu zasady praworządności, czy też postępowaniu organu nadzoru budowlanego stanowiącym złamanie zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych, co nietrafnie zarzuciła strona skarżąca w złożonej przez siebie skardze.

Rekapitulując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 p.p.s.a., zobowiązany był skargę oddalić