Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1031/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 157 par. 1 art. 184 art. 197
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym zażalenia O. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2017 roku, sygn. II SA/Bk 169/17 o odmowie uzupełnienia wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 roku w sprawie ze skargi O.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania wykonania robót budowlanych p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. wniosku O. W. o uzupełnienie wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie II SA/Bk 169/17 ze skargi O. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania określonych robót budowlanych, odmówił uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku.

W motywach postanowienia Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi O. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu został doręczony stronom, w tym skarżącej w dniu 16 maja 2017 r.

W dniu 29 maja 2017 r. O. W. złożyła wniosek o uzupełnienie wyroku przez dodanie rozstrzygnięcia dotyczącego zawartego w skardze wniosku o uchylenie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] nakazującego wstrzymanie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] . Wskazywała, że w skardze domagała się również uchylenia postanowień obydwu instancji nakazujących wstrzymanie robót budowlanych na spornym budynku mieszkalnym. Sąd w tym przedmiocie nie orzekł, objął swoim rozstrzygnięciem jedynie wnioskowane w skardze decyzje dwóch instancji, zatem nie orzekł o całości "wnioskowanego w skardze wniosku", dlatego – jak wskazała – zasadne pozostaje żądanie uzupełnienia wyroku.

Dodatkowo w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. uzupełniającym powyższy wniosek skarżąca przedstawiła zarzuty merytoryczne do postanowień wstrzymujących roboty budowlane.

M. D. wniosła o "uzupełnienie" wyroku poprzez odniesienie się do jej twierdzeń zawartych w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2017 r. i ocenę zgodności spornej inwestycji z prawem zagospodarowania przestrzennego.

A. D. oponował uwzględnieniu wniosku skarżącej w przedmiocie żądania uzupełnienia wyroku.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. wnosił o odmowne załatwienie wniosku skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 roku odmówił uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku wyjaśniając, iż zgodnie z treścią art. 157 § 1 P.p.s.a., strona może w ciągu 14 dni od doręczenia wyroku z urzędu, a gdy nie podlega on doręczeniu – od dnia jego ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.

W ocenie Sądu, skoro skarżącej wyrok był doręczany z urzędu w dniu 16 maja 2017 r., a wniosek o uzupełnienie wyroku złożyła w dniu 29 maja 2017 r. to ww. termin został zachowany. Nie ulega też wątpliwości podmiotowe prawo skarżącej (legitymacja) do złożenia przedmiotowego wniosku, co nie oznacza jego zasadności.

W sprawie skarżąca wskazując, że Sąd nie orzekł o całości skargi wniosła o uzupełnienie wyroku wskazując, że w skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 P.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej oraz postanowień organów obydwu instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, tymczasem Sąd uchylił tylko decyzje obu instancji. Sytuacja taka wskazuje, że Sąd nie orzekł o całości skargi.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tego toku rozumowania nie można podzielić, bowiem przedmiotem skargi była ostateczna decyzja PWINB z dnia [...] 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] 2016 r. nakazującą O. W. zaniechanie wykonywania robót budowlanych polegających na wymianie części dyli na ścianach, belek stropowych, krokwi i pokrycia dachowego w drewnianym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...]. Sąd z mocy art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, a z mocy art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skorzystanie z możliwości rozszerzenia orzeczenia sądu na podstawie ostatnio powołanego przepisu także do innych aktów administracyjnych wydanych w granicach danej sprawy nie jest zależne od woli strony. Sąd może skorzystać z regulacji art. 135 P.p.s.a niezależnie od tego, czy domagano się takiego rozstrzygnięcia w skardze. Przy tym Sąd nie jest związany żądaniem skargi w tym zakresie, zatem nieuwzględnienie żądania skargi w przedmiocie uchylenia wszystkich wydanych w postępowaniu administracyjnym orzeczeń lub ich części nie podlega uzupełnieniu wyroku w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a. nawet, jeśli w uzasadnieniu sąd nie podał powodów nieuwzględnienia tego żądania. Wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany czy też uzupełnienia treści merytorycznej uzasadnienia a ewentualne braki uzasadnienia mogą być kwestionowane w drodze postępowania odwoławczego. Nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi nie podlega wnioskowi o uzupełnienie wyroku bowiem wykracza poza instytucję uzupełnienia wyroku. Brak orzeczenia w trybie art. 135 P.p.s.a. nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a.

W sprawie sąd uznał za wystarczające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej. Co prawda sąd nie podał przyczyn braku objęcia uchyleniem także postanowień obydwu instancji dotyczących wstrzymania robót budowlanych, ale brak takiego rozstrzygnięcia wynikał z tego, że sąd nie znajdował powodów do uchylenia tych postanowień. Jest to oczywiste w kontekście ustaleń sądu, iż należy praktycznie od początku dokonać kwalifikacji robót skarżącej aby ocenić, czy zaistniała, a jeśli tak – w jakiej postaci samowola budowlana. Uchylenie także postanowień organów dotyczących wstrzymania robót budowlanych nie było niezbędne dla załatwienia sprawy, a taki wymóg przewiduje przepis art. 135 P.p.s.a.

Na marginesie Sąd wskazał, że skarżącej przysługiwało prawo zaskarżenia postanowienia PWINB w [...] z dnia [...] 2016 r. utrzymującego w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] 2016 r. Z tego uprawnienia strona nie skorzystała. Samodzielne skarżenie tych postanowień w skardze na decyzję z dnia [...] 2017 r. byłoby spóźnione i podlegałoby odrzuceniu, dlatego zostało objęte w skardze żądaniem uchylenia na podstawie art. 135 P.p.s.a., jednakże sąd nie miał obowiązku uwzględnienia tego żądania i objęcia go treścią wyroku.

Odnosząc się do wniosku M. D. zawartego w jej piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek O. W. o uzupełnienie wyroku Sąd wyjaśnił, że rozpatrując tenże wniosek nie jest uprawniony do oceny zgodności robót budowlanych z planem kwestionowanej przez uczestniczkę postępowania oraz do oceny ewentualnych zagrożeń dla zdrowia i życia uczestników postępowania.

Z opisanych powodów wniosek skarżącej z dnia 29 maja 2017 r. podlegał odmownemu załatwieniu na podstawie art. 157 P.p.s.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie O. W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach wniosku jego autorka podkreśliła, iż w treści skargi wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie nakazu zaniechania wykonywania robót budowlanych na remoncie budynku mieszkalnego oraz poprzedzających decyzje, postanowień organów obu instancji w sprawie nakazu wstrzymania wykonywania robót budowlanych objętych skutecznymi prawnie zgłoszeniami oraz nakazu przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Wniesione w skardze żądanie uchylenia określonych aktów prawnych wydanych przez organy nadzoru budowlanego, zakreśla przedmiot postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17 zbadał sprawę i uchylił jedynie zaskarżone decyzje organów obu instancji, a całkowicie pominął sprawę zaskarżonych postanowień. Tym samym Sąd zbadał i orzekł jedynie w stosunku do części skargi, a zatem rozstrzygnął sprawę w niepełnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17 odmówił uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku.

Sięgając do treści art. 157 § 1 P.p.s.a. autorka zażalenia podkreśliła, iż w sprawie nie można mieć żadnych wątpliwości, że Sąd nie zbadał i nie rozstrzygnął sprawy dotyczącej skarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że nie znalazł powodów do uchylenia tych postanowień, a ponadto za wystarczające uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew stanowisku Sądu uchylenie jednego zaskarżonego aktu prawnego, nie uzasadnia uchylenia się od rozpatrzenia równocześnie formalnie zaskarżonego innego aktu prawnego wydanego przez organy nadzoru budowlanego. Na takiej zasadzie Sąd mógł uchylić zaskarżone postanowienia organów obu instancji, a pominąć w orzeczeniu zaskarżone decyzje dotyczące nakazu zaniechania wykonywania robót budowlanych.

Jest poza sporem, że równocześnie w jednej skardze zostały zaskarżone decyzje i poprzedzające je postanowienia. Te rozstrzygnięcia mogły być skarżone w niezależnych od siebie skargach, co skutkowałoby uruchomieniem dwu postępowań sądowych. W sprawie zabudowań skarżącej toczyło się lub toczy obecnie bez mała kilkanaście spraw sądowych, dlatego skarżąca nie chcąc dalej mnożyć postępowań sądowych w jednej skardze zaskarżyła wydane postanowienia i zależne od nich decyzje, bowiem te wszystkie rozstrzygnięcia dotyczą jednego postępowania naprawczego, a więc jednej sprawy. O ile Sąd by uznał, iż decyzje i postanowienia zaskarżone jedną skargą są odrębnymi sprawami, to w trybie art. 57 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), winien był rozdzielić skargi. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy złożona skarga w całości czy też w części, jest zasadna, czy też nie. Odstąpienie od rozdzielenia skargi, a tym samym i spraw, niezbicie dowodzi, że Sąd uznał, że jest to jedna sprawa, która może być zbadana w jednym postępowaniu sądowym i rozstrzygnięta jednym wyrokiem. Skoro Sąd nie rozdzielił skargi, to nie mógł się uchylić od kontroli zaskarżonych postanowień, bowiem żadne żądanie dokonania sądowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, nie może być nie rozpoznane.

Sąd wskazał, że postanowienia mogły być skarżone instancyjnie a następnie na drodze sądowej, a obecne rozpatrzenie postanowień przez Sąd jest spóźnione i podlegałoby odrzuceniu z uwagi na upływ terminu. Wbrew stanowisku Sądu rozpatrzenie wydanych w trakcie postępowania postanowień, od których jest zależna decyzja kończąca postępowanie, mogą i powinny być poddane sądowej kontroli, a w wypadku stwierdzenia, że naruszają one prawo w rażącym stopniu, winny być uchylone. Wynika to z zasady legalizmu postępowań administracyjnych i sądowych. Żaden organ, czy sąd nie mogą być obojętne wobec rażącego naruszenia prawa. Zatem stanowisko Sądu o bezradności wobec naruszenia prawa jest nieuzasadnione. Ale nawet, gdyby skarga była nieuzasadniona w całości lub części, to i wówczas Sąd nie może uchylić się od zbadania sprawy. Także w stosunku do zaskarżalnych orzeczeń ostatecznych.

Ponadto Sąd Wojewódzki napisał, że z mocy art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Tymczasem z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi, a nie jej żądaniami, zatem w całości jest związany zakresem sprawy, a więc i zakresem skargi. Takie stanowisko Sądu jest stanowiskiem wprost contra legem art. 134 § 1 P.p.s.a., więc nie może uzasadniać odmowy uzupełnienia wyroku. Gdyby przyjąć, że Sąd nie jest związany granicami skargi, to należałoby uznać, że wyrok w sprawie budowy budynku gospodarczego, w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest budynek mieszkalny, jest zgodny z prawem. Wbrew stanowisku Sądu skarga wyznacza przedmiot sprawy i zakreśla zakres kognicji Sądu, zatem Sąd jest związany granicami skargi.

Całkowicie niezrozumiała dla autorki zażalenia jest argumentacja Sądu, że odmowę uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku uzasadnia art. 135 P.p.s.a., bowiem tym przepisem prawnym skarżąca nie uzasadniała ani skargi, ani wniosku o uzupełnienie wyroku, dlatego uzasadnienie odmowy uzupełnienia wyroku nie ma związku ze sprawą. Wbrew stanowisku Sądu ta norma prawna ani nie zabrania, ani nie zakazuje uzupełnienia wyroku. Przepis art. 135 P.p.s.a. daje Sądowi prawo do uchylenia wszystkich rozstrzygnięć organów podjętych w rozpatrywanej sprawie, o ile jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Załatwieniem sprawy jest nie tylko wydanie orzeczenia dotyczącego zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również zbadanie i uchylenie rozstrzygnięć cząstkowych (postanowień) naruszających prawo w granicach badanej sprawy.

Wniosek o uzupełnienie wyroku nie został oparty o zarzuty nierozpoznana jakichkolwiek podniesionych w skardze zarzutów, lecz o odstąpienie Sądu od rozpatrzenia w całości skargi sądowej. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, wniosek o uzupełnienie wyroku nie zmierzał do zmiany wydanego wyroku, a to chociażby z tego powodu, że uchylenie zaskarżonych decyzji jest dla skarżącej korzystne. Wniosek nie zmierzał również do uzupełnienia uzasadnienia wyroku, jak i braków uzasadnienia, pomimo że istotnie zawiera ono szereg mankamentów.

Sąd napisał, że nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonych postanowień, bowiem organy powinny praktycznie od początku dokonać kwalifikacji robót skarżącej aby ocenić czy zaistniała, a jeżeli tak – w jakiej postaci samowola budowlana. Z zacytowanego sformułowania wynika, że Sąd dokonał merytorycznej oceny braku podstaw do uzupełnienia wyroku, bowiem wydane postanowienie jest zgodne z prawem, zatem podjął merytoryczne rozstrzygnięcie uzupełniające wydany wyrok. Jednakże takie rozstrzygniecie winno zapaść w formie wyroku, a nie postanowienia. Rozstrzygniecie sprawy, której przedmiotem jest uzupełnienie wyroku, w wypadku oddalenia wniosku, zapada w formie postanowienia. Jednakże ma to zastosowanie tylko i wyłącznie, gdy przedmiotem takiego postanowienia jest kwestia podstaw lub ich braku do dokonania uzupełnienia wyroku. Zatem sprawa uzupełnienia wyroku rozpatrywana na wniosek strony przybiera formę postanowienia jedynie wówczas, gdy Sąd oddala wniosek z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.

W tej sytuacji skarżąca zakwestionowała pogląd, że nieuwzględnienie skargi w przedmiocie uchylenia wszystkich wydanych w postępowaniu orzeczeń lub ich części nie podlega uzupełnieniu wyroku w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a., nawet wówczas gdy sąd w uzasadnieniu nie podał powodów nieuwzględnienia takiego żądania, bowiem teza wyroku jest wprost sprzeczna z treścią przywołanej normy prawnej. Sąd rozstrzyga o bycie prawnym zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w sentencji wyroku, a nie w jego uzasadnieniu. Sąd jest zobowiązany do wydania, negatywnego lub pozytywnego dla skarżącego, orzeczenia w stosunku do wszystkich zaskarżonych orzeczeń organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 1 P.p.s.a., wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać złożony w terminie czternastu dni od jego doręczenia z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się od dnia jego ogłoszenia – jedynie w wypadku, gdy sąd, rozpoznając sprawę, nie orzekł o całości skargi lub nie zawarł w wyroku dodatkowego orzeczenia, które winien był zamieścić z urzędu.

Skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Bk 169/17, poprzez dodanie rozstrzygnięcie dotyczącego zawartego w skardze wniosku o uchylenie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] nakazującego wstrzymanie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym w [...].

Sąd I instancji zasadnie uznał, iż wniosek o uzupełnienie wyroku w tym zakresie nie zasługuje na akceptację, co przemawia za odmową jego uwzględnienia. Niewątpliwie przepis art. 135 P.p.s.a. przewiduje objęcie kontrolą sądu administracyjnego, poza zaskarżonym aktem, także innych aktów lub czynności wydanych lub objętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, pod warunkiem, że jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając na względzie, że dyspozycja zawarta w powyższej normie odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi, zastosowanie w konkretnej sprawie art. 135 P.p.s.a. zależy wyłącznie od oceny sądu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy sąd nie korzysta z powyższego przepisu, to znaczy, że nie uchyla lub nie stwierdza nieważności rozstrzygnięć wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, zatem w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiego rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, a czego skarżąca nie dostrzega, złożony na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany treści merytorycznej wydanego orzeczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie i dlatego postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych nie zostały wymienione w sentencji wyroku. Wobec tego uznać należy, że zaskarżone postanowienie odmawiając uzupełnienia wyroku nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Żaden z argumentów zażalenia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.