Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 926/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 33 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. R. kwotę [...](pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Zaskarżona decyzja wydana została z powołaniem się na następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z [...] marca 2017 r. inwestor – [...] spółka z o.o. w W. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...], wieży typu BOT E-2 60 m o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.m. na działce nr ew. 116/1 obręb 0010 S. , gmina S.. Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego z kserokopią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Gminie S., uchwalonego przez Radę Gminy [...] października 2015 r. uchwałą nr [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek ten został uwzględniony i decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] zatwierdził przedstawiony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą "w całości budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] A, wieży typu BOT E-1 60 m o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.m.". Przed wydaniem decyzji organ I instancji ustalił strony postępowania – mając na uwadze oddziaływanie wnioskowanego zamierzenia budowlanego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stronami postępowania byli: inwestor, właściciel działki objętej opracowaniem oraz właściciele sąsiednich działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji - określonego przez inwestora (w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych o wyższych lub równych poziomach gęstości mocy niż dopuszczalnych). Organ I instancji ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tereny niezabudowane – oznaczone w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolnicze. W ocenie organu I instancji poddany ocenie projekt budowlany ma wymaganą formę i jest kompletny. Został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zrzeszone we właściwych izbach samorządu zawodowego. Organ I instancji ustalił, że projekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania przed organem I instancji sprzeciw złożyła J. R. powołując się między innymi na konieczność przeanalizowania sumarycznego zasięgu występowania pól elektromagnetycznych z powodu bliskiego sąsiedztwa już istniejącej wieży przekaźnikowej.

Wojewoda po przeprowadzonym postępowaniu zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji nie zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i dlatego Starosta [...] zasadnie wydał decyzję pozytywną – co miało oparcie w przepisie art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dla realizacji inwestycji nie jest też konieczne uzyskanie zgody właścicieli działek sąsiednich. Wojewoda podkreśli, że organ I instancji nie pominął również kwestii wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania formułowanych w tym zakresie Wojewoda wskazał, że nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa. Podniósł, ze według kompletnej kwalifikacji przedsięwzięcia, dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi nie mniej niż 1000 W i nie więcej niż 2000 W. Przy azymutach 00, 1200, 2400 – zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 00 jak i maksymalnych 140 brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunkach głównej wiązki promieniowania. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnej określonej dla miejsc dostępnych dla ludzi mocą rozporządzenia Ministra Środowiska z [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Oddziaływanie pól o wartościach wyższych będą występować jedynie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi na wysokości 59 m – z ewentualnym pochyleniem i w odległości do 78,4 m od każdej z anten wzdłuż azymutów. Z tych względów organ II instancji uznał, że rozpatrywane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – tym samym nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, zdaniem organu planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. R..

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

1) art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z art. 160 k.k.- poprzez zbiorowe narażenie zdrowia i życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji albowiem obszar oddziaływania pól elekromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla maksymalnych kiltów, pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny;

3) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez nie ustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej nie sprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3) Art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji Praw Człowieka -poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na;

a) nie podanie mocy ilości anten,

b) nie wskazania sposobu rozumienia miejsc dostępnych dla ludności,

c) nie wskazania maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie – z jednoczesnym udowodnieniem, że osie główne wiązek występują na wysokości nie możliwej do zabudowy,

d) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

e) nie ustalenia maksymalnych kiltów anten.

Wobec powyższego skarżący wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji,

2. zwrot kosztów według norm przypisanych;

W obszernym uzasadnieniu skargi popartym bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że wydana decyzja nie spełnia wymogów, albowiem organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny o oddziaływaniach na środowisko. Oparł się na kwalifikacji inwestora, którego zdaniem istotne jest jedynie ustalenie, która spośród 12 planowanych anten przedsięwzięcia wymaga ewentualnie przeprowadzenia takiej oceny. Takie rozumienie sposobu kwalifikowania inwestycji, jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne – albowiem prowadzi do akceptacji zakazanego przez ETS zjawiska "salami sliping". Tymczasem zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego ocenia oddziaływania inwestycji na środowisko powinna być przeprowadzona w odniesieniu do całego zamierzenia. W sprawie rozpoznawanej przez ograny administracyjne nie uwzględniono maksymalnych kiltów anten. Przyjęto, że procedura środowiskowa dla pojedynczej anteny nie jest wymagana jeżeli określi się tilty mniejsze niż maksymalne – co nie jest dopuszczalne. W ocenie skarżącej najgorszy wariant dla środowiska powinien być uwzględniony w dokumentacji projektowej.

W ocenie skarżącej w dokumentacji tej brakuje:

- określenia mocy EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych kiltów zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych (określonych na podstawie danych technicznych producenta),

- mapy obrazującej faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód,

- określenia błędu metody obliczeniowej, jaka przyjętą w wyliczeniach,

- określenia obszaru ograniczonego użytkowania w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu charakterze strony Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. E. "P. " w R..

Prezes zarządu tego Stowarzyszenia, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., powołał się najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, między innymi na wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017r., wydany w sprawie II SA/Gl 781/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 marca 2016r., wydany w sprawie II SA/Bd 1389/15 i wskazał, że dla oceny czy przedsięwzięcie oddziaływuje na środowisko znacząco nie wystarczy ustalenie mocy jedynie pojedynczej anteny – albowiem przy inwestycji składającej się z kilku anten każda z nich może nie posiadać mocy promieniowania negatywnie wpływającej na środowisko, ale przy przecięciu się z inną co najmniej na linii nakładania się wiązek – to może dojść do wytworzenia mocy znacznie przekraczającej wartości dopuszczalne. Zacytował on również częściowo uzasadnienie do wyroku NSA z 7 września 2017 r. wydanego w sprawie II OSK 3038/15, w której to sprawie zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym "kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisji urządzenia – a więc uwzględnienia jej maksymalnych możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania".

Na rozprawie przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Podtrzymał argumentację zaprezentowaną w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2018 r. i dodatkowo zwrócił uwagę na istnienie już innej stacji bazowej w sąsiedztwie planowanej lokalizacji inwestycji stanowiącej przedmiot sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym trafności przyjętych w nim rozwiązań, ani skutków społecznych danego aktu jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony chronionej prawnie w ramach określonego postępowania. Należy też zauważyć, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wypływ na wynik sprawy.

Należy też pamiętać, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że wniesiona skarga na decyzję Wojewody jest zasadna. Trafny okazał się również wniosek o jej uchylenie wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją organu I instancji albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W tym miejscu warto przypomnieć, czym jest pod względem przedmiotowym, na gruncie Prawa budowlanego, "stacja bazowa telefonii komórkowe". Co prawda w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Niewątpliwym jednak jest, że stacja bazowa telefonii składa się z poszczególnych urządzeń i w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego traktowana jest jako zamierzenie budowlane zaliczane do budowli – art. 3 pkt 3. Zgodnie z tym przepisem do budowli zaliczone zostały także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W świetle natomiast przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne (art. 3 ust. 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r., Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Sama zatem stacja bazowa telefonii komórkowej, bez anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez stacji bazowej, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych. Nie można zatem rozdzielać tych urządzeń, które łącznie składają się na instalację w rozumieniu w/w przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z 11 kwietnia 2013 r. – sygn. akt II OSK 2400/11 oraz z 15 lutego 2017r. II OSK 596/17).

Sąd zauważa, że decyzja organu pierwszej instancji w istocie nie określa zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której udzielono pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie w decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., że pozwolenie na budowę wydane operatorowi [...] obejmuje "w całości budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], wieży typu BOT E-2 o całkowitej wysokości 61, 95 m n.p.m." Decyzją nie objęto wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Decyzja ta nie określa jakie i w jakiej liczbie urządzenia techniczne wchodzą w skład przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora wynika, że w skład stacji wejdą między innymi: urządzenia nadawczo – odbiorcze, urządzenia sterujące oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne. Wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja organu I instancji tego nie precyzują, a ponadto nie określają w jakikolwiek sposób parametrów technicznych konkretyzujących cechy zamierzonej instalacji. Brak jest wskazania jakie konkretnie anteny i radiolinie o jakiej mocy, na jakiej wysokości, na jakich azymutach będą tworzyły planowaną stację bazową telefonii komórkowej.

W ocenie Sądu powyższe naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Decyzja Starosty [...] nie obejmując całości przedsięwzięcia budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do zakresu oraz przedmiotu udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu chciałby zwrócić na marginesie uwagę na jedno z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 19 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie II OSK 848/16 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: nsa.gov.pl), NSA wyraził pogląd, że montaż (lub demontaż) anten sektorowych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej należy traktować jako przebudowę (lub rozbudowę) określoną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a co za tym idzie stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd w pełni akceptuje powyższy pogląd i podkreśla, że brak określenia w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany parametrów technicznych inwestycji (parametrów poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi istotne naruszenie przepisów materialnych prowadzi bowiem do możliwości obejścia przepisów prawa przez inwestora (np. poprzez powołanie się na uzyskane pozwolenie na budowę w sytuacji zmiany mocy lub liczby anten sektorowych na etapie realizacji inwestycji).

Analizując zgłaszane zarzuty skargi należało dojść do wniosku, że spór pomiędzy stronami skoncentrowany został na kwestii poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych i dokonania oceny zgromadzonego materiału pod kątem możliwości zakwalifikowania planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na wstępie zauważyć należy, że organy obu instancji stwierdzając w swoich decyzjach, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazały podstawy prawnej dokonania tych ustaleń – naruszając przepis art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, naruszenie w tym zakresie powołanego przepisu nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Analizując bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie o treść ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji porusza kwestie rozkładu pół elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych przy uwzględnieniu miejsc dostępnych dla ludzi).

Przechodząc do merytorycznej oceny dalszych zarzutów należy wskazać na wstępie, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek zbadania m.in. zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Zdaniem organów, planowany projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Ponadto przedłożono wymagane prawem opinie, a zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić jednak należy uwagę, na w/w przepis art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy dnia 3 października 2008 r. W myśl tego przepisu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rada Ministrów, w oparciu o delegację zawartą w art. 60 w/w ustawy, w dniu 9 listopada 2010 r. wydała rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397 – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W § 2 rozporządzenia określono przedsięwzięcia zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w § 3 natomiast określono przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również odpowiednio przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl § 2 ust.1 pkt 1w/w rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Organ drugiej instancji dokonując analizy przedstawionego materiału wskazał, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej, skierowanej na azymutach 0 stopni, 120 stopni i 240 stopni wynosi nie mniej niż 1000 W i nie osiąga 2000 W. Na tej podstawie organ przyjął, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rozważenia wymagało też, czy wobec planowanego przedsięwzięcia należałoby zastosować § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Analizą w tym zakresie objęta została przez organ drugiej instancji odległość w osi głównej wiązki promieniowania do 70 m od środka elektrycznego anten. Przy czym Sąd zauważa, że mankamentem tej analizy jest brak odniesienia się do okoliczności, czy emitowane przez projektową stację bazową promieniowanie przebiegać będzie przez miejsca dostępne dla ludności w odniesieniu także do potencjalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nad którymi przebiegać będą wiązki główne promieniowania.

Analiza dokonana w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie jest zatem pełna i wyczerpująca - to nie tylko z uwagi na powyższą uwagę. Sąd zauważa, że "Analiza występowania obszaru pół elektromagnetycznych" przedłożona przez inwestora nie określa obszaru oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji, ogranicza się do graficznego opisu przewidywanego rozkładu występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych poziomom dopuszczalnym (rysunki stanowiące załączniki do Analizy). Ponadto należy dostrzec, że dokonana przez inwestora analiza (uznana za organy obu instancji za prawidłową i wystarczająca dla pozytywnego rozpoznania wniosku) została dokonana dla "pojedynczej anteny". Zaprojektowana moc anten, które mają być zamontowane na projektowanym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej i odległość od miejsc dostępnych dla ludności zostały obliczone dla pojedynczej anteny. Tymczasem, w ocenie Sądu, ocena kumulacji mocy kilku anten nie jest całkowicie wykluczona. Sąd rozpoznający skargę w niniejszym składzie podziela tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny i to przy uwzględnieniu możliwości zmian nachylenia anten (elektrycznych i mechanicznych). Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też w wyroku z 26 września 2017r. w sprawie II OSK 126/16 (storna internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność podniesiona przez skarżącą w pismach kierowanych do organu I instancji (w sprzeciwie wobec planowanej budowy) oraz przez uczestnika postępowania - a mianowicie okoliczność posadowienia innej stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie stacji planowanej. Informacja ta ma znaczenie z punktu widzenia brzmienia przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się bowiem również przedsięwzięcia nie osiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcia z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Powyższą okoliczność organy obu instancji pominęły, stosownych danych w powyższym zakresie brak również w dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora. Tymczasem zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło wszechstronnego rozważenia, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję mogącą chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – z uwzględnieniem charakterystycznych parametrów inwestycji i ewentualnej konieczności zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia (w przypadku ustalenia, że planowane oraz już zrealizowane na danym terenie przedsięwzięcie należy do tego samego operatora). Braki te w pewnym zakresie wynikają również z niepełnego i nieprawidłowego określenia przedmiotu planowanej inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę – o czym wspomniano na wstępie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] – uznając to za konieczne dla ostatecznego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej - a w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wezwać inwestora do uzupełnienia i sprecyzowania treści wniosku i wskazanie konkretnych elementów oraz parametrów technicznych planowanej inwestycji - w taki sposób aby było możliwe w ogóle dokonanie przez organy oceny zakresu jej oddziaływania na środowisko. Następnie organy administracji powinny poczynić samodzielne ustalenia i rozważenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten (każdej z osobna oraz ewentualnie po ich zsumowaniu w przypadku parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie) w odległościach określonych w/w rozporządzeniu (z powołaniem się na definicję ustawową pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" określoną w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska). Obowiązkiem organów będzie również wskazanie źródeł dokonanych ustaleń – co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które odpowiadać muszą wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów sądowych.