Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 685/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. z dnia [...]r. nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Starosty Ż. z [...]r. nr [...], 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Ż. udzielił inwestorowi – Zakładowi "A" w B.– pozwolenia na użytkowanie wodociągu dla "B" wraz z ujęciem wody i stacją uzdatniania wody, zlokalizowanymi w L., jak również linii kablowej nn do zasilania ujęcia wody i stacji uzdatniania, na działkach w/g odrębnego wykazu /wykazu tego w aktach brak, nie jest on także załącznikiem do decyzji/.

Pismem z dnia [...]r. K. K. złożył do Starosty Ż. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją Starosty Ż.. Podniósł, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, przez co zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Źle przeprowadzona budowa spowodowała uszkodzenie budynku gospodarczego i zalewanie jego posesji.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Ż. odmówił wznowienia postępowania, powołując się na art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art.59 ust. 7 prawa budowlanego stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor a wodociąg przebiega poza działką nr [...], będącą własnością K. K..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił decyzję organu I instancji w całości a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, że K. K. brał udział jako strona w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, nie brał natomiast udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Wnioskodawca podał, że o decyzji dowiedział się [...]r. Stwierdzono, że skoro wnioskodawca był stroną na etapie pozwolenia na budowę, to przymiot ten przysługuje mu również w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie. Zwrócono uwagę, że przepis art. 59 ust.7 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do postępowania zakończonego [...]r., skoro obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Podkreślono, że odmowa wznowienia może być udzielona jedynie w ściśle określonych przypadkach. Natomiast o tym, czy przyczyna wznowienia jest prawdziwa można orzec dopiero w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania.

W następnej kolejności Starosta Ż. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r.

Dnia [...]r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. K. K. podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym odbioru wodociągu. Tymczasem został on wykonany niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, skutkiem czego działka skarżącego jest zalewana a budynek gospodarczy uległ zniszczeniu. K. K. zawnioskował o uchylenie decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Ż., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił decyzję ostateczną Starosty Ż. z dnia [...] i odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w części obejmującej wodociąg dla "B". W uzasadnieniu podano, że decyzja ostateczna została wydana bez udziału strony w postępowaniu. W odwołaniu K. K. zarzucił, że inwestycja została wykonana niezgodnie z projektem i pozwoleniem, budowa zniszczyła rów odwadniający, przez co działka skarżącego jest zalewana. Inwestor tych twierdzeń nie podważył.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze względu na złożoność sprawy winno ono zostać szczegółowo uzasadnione, tymczasem podane w niej motywy są lapidarne. Merytoryczne rozpoznanie wniosku winno zostać poprzedzone rozważeniem, czy istnieją formalne podstawy do wznowienia postępowania, w tym czy zachowano termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Oceniono, że termin ten nie został w ogóle udokumentowany, kwestia ta wymaga zatem zbadania i ustalenia konsekwencji. Analogicznie wygląda kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie oraz skuteczności podanej podstawy wznowienia. Na etapie postępowania merytorycznego, po wznowieniu postępowania, możliwy jest wgląd w przedmiot sprawy. W tej kwestii zauważono, że ze znajdujących się w aktach ekspertyz wynika, iż przed budową rurociągu nie było rowu odwadniającego w rejonie zagrody skarżącego. Brak jest natomiast w aktach opinii sporządzonej na zlecenie K. K. oraz notatki służbowej z [...]r. Skompletowanie i analiza tych dowodów pozwolą dopiero na sformułowanie wniosków i końcowe orzeczenie. Wskazano również na konieczność uzupełnienia akt m.in. o podpisy i pieczęcie pod wskazanymi planami i projektami. Podkreślono, że przy badaniu sprawy po wznowieniu postępowania, analizy wymagają dokumenty złożone przez inwestora w toku udzielania pozwolenia na użytkowanie. Zalecono zbadanie, czy zmiany wprowadzone w czasie realizacji wodociągu były na tyle istotne, że wymagały projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę, czy też wystarczająca była korekta projektu i stosowny wpis w Dzienniku Budowy.

Jak wynika z akt sprawy, w dalszej kolejności zostały już wydane kolejne decyzje obu instancji. Starosta Powiatowy decyzją z [...]r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...]r. i umorzył postępowanie w tej sprawie. Natomiast Wojewoda [...]decyzją z [...]r. utrzymał orzeczenie I instancji zawarte w pkt [...] natomiast uchylił pkt [...] decyzji I instancji i stwierdził, że decyzja ostateczna Starosty Ż. z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie wodociągu wraz z urządzeniami towarzyszącymi, została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze do sądu administracyjnego K. K. opisał obszernie dotychczasowe postępowanie oraz przebieg i skutki przeprowadzonych robót budowlanych, polemizując z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r., będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Skarżący nadesłał przy piśmie procesowym z dnia [...]r. kolejne wydane w sprawie decyzje. Na pytanie Sądu, czy pismo to stanowi odrębną skargę, zadane pod rygorem uznania go za pismo procesowe w niniejszej sprawie, nie udzielił rzeczowej informacji, w związku z czym wydane kolejne decyzje w sprawie dołączono jako materiał w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty lecz przekazuje sprawę do gruntowniejszego zbadania. Organ podał, że w decyzji I instancji nie ustalono z jakich powodów brak strony w postępowaniu wpłynął na uchylenie decyzji, wodociąg służy zaopatrzeniu w wodę "B", a zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie musi zapaść. Poddano w wątpliwość, czy wobec tego uchylanie decyzji ostatecznej było zasadne oraz czy brak udziału strony w postępowaniu miał wpływ na treść tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga wniesiona do Sądu musiała odnieść skutek, jednak z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a w granicach danej sprawy może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich podjętych aktów i czynności, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego względu możliwe było objęcie wydanym wyrokiem zarówno decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i postanowienia Starosty Ż. z dnia [...]r. orzekającego o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie nie narusza przy tym zakazu reformationis in peius, albowiem dotyczy aktów dotkniętych wadą nieważności, co wyczerpuje przesłanki z art. 134 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej p.p.s.a./.

Objęcie wyrokiem również postanowienia z [...]r. o wznowieniu postępowania w przekonaniu Sądu nie narusza art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem na postanowienie takie zgodnie z art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. nie przysługuje zażalenie i wobec tego nie może ono samodzielnie być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to ze względu na art. 135 p.p.s.a. możliwe jest objęcie takiego postanowienia wyrokiem wydanym na skutek skargi wniesionej na decyzję wydaną po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, polegająca na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzja ostateczna o pozwoleniu na użytkowanie wodociągu została wydana przez Starostę Ż. dnia [...]r., będącego wówczas organem właściwym. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...]r., a zatem po zmianie ustawy prawo budowlane, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest nowym i odrębnym postępowaniem, w toku którego dochodzi do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W tym zakresie znajdują co do zasady zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania, jeżeli nic innego nie wynika z ewentualnych przepisów przejściowych w przypadku zmiany stanu prawnego. Po dniu 11 lipca 2003 r., będącym datą wejścia w życie przepisów zmieniających prawo budowlane, organem właściwym w sprawie pozwoleń na użytkowanie jest powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 83 ust. 1 i 3 prawa budowlanego.

Powstaje zatem kwestia, które z organów winny prowadzić sprawę dotyczącą wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

Normy kolizyjne związane z nowelizacją prawa budowlanego zawiera art. 7 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy nakazuje, z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, dokonanie zmiany właściwości organów. Modyfikacja dotyczy wszystkich jej rodzajów: właściwości miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej. Jako, że wedle art. 19 kpa organy administracji są z urzędu obowiązane do przestrzegania swej właściwości, po dniu 11 lipca 2003 r. winno w szeregu przypadków dojść do zmiany organu właściwego. Zasadę tę, odnośnie postępowania odwoławczego i właściwości instancyjnej, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 96/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że właściwość organu odwoławczego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie nie może być ustalana w oderwaniu od unormowań noweli a z chwilą jej wejścia w życie nie przepisy dotychczasowe lecz nowe normy prawa będą kształtować właściwość organów. W konsekwencji w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie dochodzi do zmiany właściwości organu orzekającego w II instancji.

W przekonaniu orzekającego Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że dla potrzeb postępowań nadzwyczajnych, w tym o wznowienie postępowania, nie ma zastosowania ogólna zasada z art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej prawo budowlane, nakazujące z dniem 11 lipca 2003 r. automatyczną zmianę właściwości organów /stanowisko takie wyrażane jest także przez komentatorów, por. np. R.Dziwiński, P.Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, wyd. II/. Odmiennych zasad ustalania właściwości organów po zmianie prawa budowlanego w tym zakresie nie określają w szczególności przepisy rozdziału 12 k.p.a., regulujące procedurę wznowienia postępowania.

Po pierwsze, przepis art. 148 § 1 k.p.a. nie jest przepisem wskazującym na właściwość organu, albowiem określa jedynie do jakiego organu strona ma wnieść wniosek. Organ, do którego składany jest wniosek /organ, który wydał w sprawie decyzję w I instancji/ nie ma kompetencji orzeczniczych, chyba że jednocześnie spełnia przesłankę z art. 150 k.p.a. Organy właściwe do rozpoznania wniosku o wznowienie wskazuje art. 150 k.p.a. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia, postanowienia o wznowieniu i decyzji z art. 151 k.p.a. właściwy jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zapisu tego nie można jednak interpretować w ten sposób, że wyłącznie określony, faktycznie orzekający w sprawie organ ma właściwość w postępowaniu wznowieniowym. W przypadku zmian organizacyjnych i strukturalnych w systemie administracji publicznej /czego przypadkiem jest zmiana właściwości organów w danej kategorii spraw/ organu takiego może nie być lub też może on nie mieć kompetencji do rozstrzygania danej kategorii spraw. Przypadek braku organu lub zmiany właściwości rzeczowej należy przy tym, w ocenie Sądu, kwalifikować tak samo, albowiem nie względy praktyczne, lecz normatywne winny decydować o przyjętym rozwiązaniu. Przyjęta w k.p.a. stylizacja językowa, odwołująca się do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie może być argumentem niweczącym skutki wprowadzanych w różnych okresach zmian w działaniu i właściwości organów. Dla wskazania zatem organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, złożonego po dniu 11 lipca 2003 r., zastosowanie ma reguła intertemporalna z art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r., co skutkuje w sprawie właściwością organów nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 i 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.