Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1909/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej jako "skarżąca", "Wspólnota") od decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. [...] S.K.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...] w obr. [...]przy ul. [...]- umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Sp. z o.o. [...] S.K.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...] w obr. [...]przy ul. [...]w [...].

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], która nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ II instancji wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W związku z tym organ wezwał Wspólnotę Mieszkaniową [...]w [...] do wykazania interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony oraz do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący skarżącej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa [...]w odpowiedzi na powyższe wezwanie poinformowała organ, iż przy piśmie z dnia 19 marca 2015 r. przedłożyła odpis uchwały Nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r. o zmianach w składzie Zarządu Wspólnoty. Ponadto wskazała, iż swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. wywodzi z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Wojewody [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...]nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...]w obr. [...]przy ul. [...], bowiem nieruchomość Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wojewoda [...] podkreślił, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z normami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

W ocenie Wojewody [...] przepis art. 140 kc, nie stanowi również podstawy interesu prawnego potwierdzającego posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich Wspólnoty.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem skarżącej, że warunki geologiczne obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja, sprawiają że projektowana inwestycja stanowi zagrożenie dla całego budynku jak i dla lokalu, który jest jej własnością, a co za tym idzie ewentualne szkody będą dotyczyć również lokalu skarżącej. Zdaniem Wojewody [...] złożoność warunków gruntowych, na których ma być posadowiony budynek skutkuje wyłącznie nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków m.in. w postaci przedłożenia przez niego w zależności od potrzeb wymaganych na mocy prawa budowlanego stosownych dokumentów i opinii dot. warunków posadowienia projektowanego obiektu, a nawet nałożeniem szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez skarżącą, a ewentualne szkody wywołane realizacją planowanej inwestycji stanowią wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych.

W ocenie Wojewody [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...]nie wskazała żadnej konkretnej okoliczności, która godzi w jej indywidualny interes oraz nie wskazała na przepis prawa, który upoważnia ją do działania. Ponadto analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż ze względu na usytuowanie projektowanego budynku, jak również jego gabaryty, odległości od granicy z nieruchomością skarżącej Wspólnoty, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Wobec tego nieruchomość należąca do skarżącej Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, Wojewoda [...]wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła:

a/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy skarżąca wykazała, że budynek, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji,

- art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków postanawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), poprzez ich niezastosowanie, które ostatecznie doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie wykazała, że istnieją przepisy, w tym przepisy odrębne, z których może ona wywieść swój interes prawny,

- art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nieruchomość skarżącej leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 kc poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należącego do niej budynku.

b/ naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, podczas, gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego umorzenia,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów (pomimo wniosków składanych przez skarżącą), w tym opinii ekspertów, w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, w tym merytorycznego rozpoznania złożonego przez nią środka odwoławczego od decyzji Prezydenta [...], naruszającej jej interes prawny.

Skarżąca wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii technicznej Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej z sierpnia 2015 r. określającej obszar oddziaływania oraz wpływ realizacji inwestycji przy ul. [...]na budynki sąsiednie, w tym budynek Wspólnoty.

Skarżąca podniosła, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje.

Wspólnota podniosła, że teren, na którym znajduje się sporna inwestycja (teren tzw. [...]), charakteryzuje się znacznym udziałem gleb organicznych, głównie torfów, uznawanych za grunty słabonośne, które przy zmianach wilgotności odkształcają się. Stan ten wpływa na deformację terenu i posadowienie obiektów sąsiadujących. Przykładem oddziaływania nowo wzniesionej zabudowy powstałej na palach (budynek przy ul. [...]i al. [...]) w rejonie [...]na zabudowę sąsiednią z lat pięćdziesiątych jest katastrofa budowlana i wycofanie z użytkowania w 2004 r. budynku wielorodzinnego przy ul. [...]oraz grożące katastrofą pęknięcie budynków mieszkalnych przy ul. [...]i [...], których konstrukcja wymagała stosownego zabezpieczenia, dokonanego dzięki nakładom finansowym poniesionym przez Wspólnoty i [...].

Skarżąca podkreśliła, że z podanych wyżej względów do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulicy [...], czyli rejonu tzw. [...], na zlecenie Biura Architektury i Planowania Urzędu [...], w lipcu 2012 r. została opracowana specjalistyczna opinia techniczna, w której zwrócono uwagę na szczególne trudne warunki geologiczne w otoczeniu budynków przy ul. [...] i [...]. Skarżąca podniosła, że budynek Wspólnoty [...]jest częścią pierzei południowej ul. [...], pomiędzy ul. [...].

W ocenie skarżącej analizowanie planowanej inwestycji jedynie przez pryzmat przepisów techniczno-budowlanych jest błędne, niezasadnie również ogranicza przymiot strony podmiotów, dla których realizacja planowanej inwestycji jest niekorzystna z innych powodów niż tylko te, o których mowa w rozporządzeniu o warunkach technicznych. Samo stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, że nie oddziałuje ona na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wspólnota podała, że wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w sprawie przedłożyła szereg dokumentów, w tym ekspertyz, potwierdzających znaczący wpływ nowej zabudowy realizowanej na terenie [...]na sąsiednie budynki. W przedłożonych ekspertyzach i opiniach geotechnicznych, w których dokonano szczegółowej analizy stanu technicznego budynków znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji zostało wykazane, że istniejące już istotne uszkodzenia konstrukcji budynku, np. przy ul. [...]i [...]spowodowane są istnieniem gruntów organicznych. Powyższe okoliczności dawały podstawę, aby orzekające w niniejszej sprawie organy przyjęły, że planowana inwestycja może mieć ujemny wpływ na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu.

Skarżąca podniosła, że stanowisko o ujemnym wpływie planowanej inwestycji na budynki położone na terenie [...]zostało potwierdzone w sporządzonej na zlecenie Wspólnoty specjalistycznej opinii technicznej z sierpnia 2015 r., określającej wpływ realizacji planowanej inwestycji na budynki sąsiednie, w tym budynek przy ul. [...], przygotowanej przez mgr inż. [...]- biegłego z Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej w [...]. Z opinii tej wynika, że budynek Wspólnoty znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Według Instytutu z uwagi na uwarunkowania geologiczne zasadnicze znaczenie przy określanie obszaru oddziaływania ma charakter podłoża oraz wpływ odwodnienia wykopu. Instytut przyjął, że wpływ ten będzie równy zasięgowi leja depresyjnego wywołanego na skutek pompowania. W opinii tej zostało również potwierdzone, że istnieje duże ryzyko pogorszenia się stanu technicznego budynków sąsiednich z powodu podniesienia się zwierciadła wodonośnego na skutek piętrzenia wód gruntowych wywołanych wykonaniem głębokiego posadowienia planowanej inwestycji.

W ocenie skarżącej usytuowanie planowanej inwestycji na gruntach złożonych geologicznie spowoduje znaczący wpływ przedmiotowej inwestycji na budynek należący do skarżącej. Ponadto szczególne zagrożenie stanowi budowa garażu podziemnego, która stwarza realne niebezpieczeństwo naruszenia istniejących warunków wodnych.

Skarżąca podniosła ponadto, że w postanowieniu Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...]nałożone zostały na inwestora nowe obowiązki. Jeśli zatem Prezydent [...]uznał za konieczne monitorowanie planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji (nie wskazując jednocześnie konkretnie, o które budynki chodzi), w ocenie skarżącej należy przyjąć, że również budynek Wspólnoty, stanowiący część pierzei ulicy [...], połączony ścianą szczytową z budynkiem [...], znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto, jeśli Prezydent [...]jako organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę uznał, że dla przedmiotowej inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, w tym wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, to dał podstawę ku temu aby twierdzić, że realizacja planowanej inwestycji będzie odbywać się na gruntach trudnych (skomplikowanych), a zatem jej obszar oddziaływania jest silnie związany z podłożem geologicznym.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że Prezydent [...]w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uznał, że jako organ architektoniczno- budowlany nie może zobowiązać inwestora do wykonania czynności poza działką budowlaną, polegającą m.in. na założeniu reperów monitorujących przemieszczenia gruntu w rejonie sąsiednich budynków, po czym w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], stanowiącym uzupełnienie przedmiotowej decyzji taki obowiązek nałożył.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...]od decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. [...] S.K.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...] w obr. [...]przy ul. [...].

Trzeba mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie , gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 kpa.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jednak istotą więc sporu w sprawie niniejszej jest ustalenie czy Wspólnota Mieszkaniowa [...]posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...]w obr. [...]przy ul. [...].

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, CBOSA).

Przepisy nie określają natomiast podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie wstępnych ustaleń w tym zakresie dokonuje projektant, a także inwestor, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, w którym mowa jest o projektowaniu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zapewnieniu poszanowania interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Organ prowadzący postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednak związany oceną przekazaną przez inwestora czy projektanta, a ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające (vide W. Piątek i inni, "Prawo budowlane...", teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Z kolei przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (tak w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13, w wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r., II OSK 1596/08, w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, CBOSA).

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny, z którymi skład orzekający się identyfikuje, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (vide W. Piątek i inni, "Prawo budowlane...", teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podkreślić, iż co prawda organ odwoławczy stanowczo stwierdził, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie narusza w stosunku do budynku skarżącej Wspólnoty przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym § 12, 13, 23, 57oraz 60 ust.1, jednak z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa a także art. 107 § 3 kpa nie ustala w jakiej odległości od zamierzanie inwestycyjnego znajduje się budynek przy ul. [...]co czyni niemożliwym weryfikację twierdzeń organu odwoławczego.

Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (tak też w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, CBOSA). Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

Jak wynika z powyższego, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

W tym miejscu należy wskazać, iż inwestycja została zaplanowana i realizowana w obrębie [...]tj. [...].

Podłoże dla inwestycji zostało zbadane na potrzeby opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej , zgodnie z którą stwierdzono:

- występowanie przy powierzchni terenu utworów antropogenicznych zbudowanych z piasków drobnych z gruzem o miąższości od 0,5 m do ok. 2,5 m;

- utworów organicznych, jeziornych wykształconych w postaci namułów oraz torfów; - gruntów mineralno-organicznych wykształconych jako gytie;

- utworów piaszczystych - piaski drobne oraz pylaste.

Poziom wodonośny pomierzono na głębokości od 4,3 do 6,4 m p.p.t.

W poziomie posadowienia stwierdzono występowanie gruntów słabonośnych: torfy, namuły oraz gytie. Poziom występowania gruntów nośnych stwierdzono na głębokościach od 0,0 do 8,2 m p.p.t.

Autorzy dokumentacji zakwalifikowali warunki geotechniczne jako złożone , jednak zaliczyli obiekt do drugiej kategorii geotechnicznej.

Okoliczność ta została przez skarżącą Wspólnotę zakwestionowana, bowiem w ocenie skarżącej warunki gruntowe należy uznać za skomplikowane , zaś projektant warunki panujące na terenie inwestycji winien zakwalifikować do trzeciej kategorii geotechnicznej , co winno skutkować wykonaniem dodatkowych badań gruntowych. Ostatecznie skarżąca wskazuje na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków postanawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), poprzez ich niezastosowanie .

Powyższy zarzut w powiązaniu z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie został zupełnie oceniony przez organ odwoławczy w kontekście wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, wpływu realizowanego obiektu na sąsiednią zabudowę ( zwłaszcza, iż ta znajduje się niedoskonałym stanie technicznym), a co za tym idzie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę . Przy czym na uwagę zasługuje , iż w naruszeniu tych norm prawnych skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w udziale w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta winna więc być rzetelnie przez organ odwoławczy wyjaśniona.

Za błędne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż złożoność warunków gruntowych na których zaplanowano inwestycję skutkuje wyłącznie nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków, a nawet wskazaniem szczegółowych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Okoliczność szczególnie skomplikowanych warunków geotechnicznych oraz zagrożenia ( nawet hipotetycznego)dla zabudowy sąsiednich nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji o którym mowa w art.3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Tak więc przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

W tej kategorii niewątpliwie mieści się stan , w którym istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na teren nieruchomości i budynek skarżącej, do czego organ II instancji się nie odniósł , ograniczając się do stwierdzenia braku naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Potwierdza to Prezydent [...], który w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], uzupełniając decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, w pkt 2 nałożył szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie", dodając zapis: "d) przed rozpoczęciem robót budowlanych wykonać inwentaryzację stanu technicznego wszystkich budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, e) przed rozpoczęciem robót budowlanych opracować szczegółowy projekt monitorowania przemieszczeń gruntu, obudowy wykopu oraz sąsiedniej zabudowy, zlokalizowanej w rejonie budowy, f) przez cały czas trwania budowy należy prowadzić geodezyjne pomiary ww. przemieszczeń oraz obserwację punktów pomiarowych założonych na sąsiednich budynkach.

Zasadnie więc skarżący podnosi, iż skoro Prezydent [...]uznał za konieczne monitorowanie planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji (nie wskazując jednocześnie konkretnie, o które budynki chodzi), należy przyjąć, że faktycznie uznał, iż również budynek Wspólnoty, stanowiący część pierzei ulicy [...], połączony œścianą szczytową z budynkiem przy ul. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przy czym należy podkreślić, wbrew stanowisku inwestora, iż na etapie ustalenia przymiotu strony nie jest koniecznym stwierdzenie, iż na skutek realizacji inwestycji doszło do pogorszenia się stanu technicznego budynku skarżącej Wspólnoty.

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA).

W sprawie niniejszej organ odwoławczy dla ustalenia czy skarżącej Spółce przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjął błędne założenie, że ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji zostało w sposób wyczerpujący rozstrzygnięte stwierdzeniem organu I instancji ograniczającym obszar oddziaływania do działek nr [...]w obrębie [...]w [...].

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640).

Z tych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z 138 § 1 pkt 3 kpa związku z art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyższe rozważania oceni prawidłowość ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a następnie przeprowadzi wnikliwą analizę pozostawania nieruchomości skarżącej Wspólnoty w tymże obszarze, biorąc pod uwagę , iż budynek skarżącej stanowi część pierzei południowej ul. [...], pomiędzy ul. [...],co pozwoli na ustalenie czy posiada ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu i czy może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji.

Na zakończenie Sąd wskazuje, iż w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do którego skład obecnie orzekający się przychyla: "Przed sądem administracyjnym można przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zeznanie świadka utrwalone w formie protokołu nie stanowi dowodu z dokumentu, zatem nie jest objęte treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Podobnie nie stanowi dowodu z dokumentu opinia biegłego, czy dowód z oględzin (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I FSK 166/14). Powyższe stanowisko legło u podstaw oddalenia przez Sąd wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej z sierpnia 2015r.

Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy opinia ta winna być przedmiotem analizy organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję .

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.