Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1301/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 49 ust. 2 w zw. z art 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalające dla M.B. (dalej: "skarżącego) jako inwestora i właściciela murowanego budynku garażowego samowolnie wybudowanego na działce nr 5150 w P., opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł.

W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego stwierdzono, że na działce nr 5150 położonej w P., w jej północno-wschodniej części istnieje wybudowany w technologii tradycyjnej murowanej budynek garażu. Garaż posiada fundamenty betonowe zbrojone, ściany murowane z pustaków, strop żelbetowy wylewany, dach o konstrukcji drewnianej asymetryczny pokryty blachą. Wewnątrz budynku znajduje się jedno pomieszczenie, do którego wjazd stanowią podwójne wrota metalowe z blachy. W ścianach szczytowych od strony północnej i południowej znajdują się otwory okienne. Wewnątrz budynku ściany wytynkowane i pobiałkowane, strop żelbetowy nie posiada tynku, wykonane są wylewki betonowe. Budynek nie posiada wykonanej elewacji. Przy połaci od strony wschodniej zamontowana została rynna z wylewką bez rury spadowej, od strony zachodniej stwierdzono brak rynny. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 7,45 m x 10,55 m, a wysokość ściany południowej od poziomu terenu do szczytu wynosi 5,20 m, przy narożniku północno-wschodnim, od poziomu terenu do miejsca zakotwienia krokwi wynosi 3,70 m. Pomierzona odległość ściany wschodniej budynku, od wskazanej przez skarżącego granicy pomiędzy działkami nr 5150 a nr 5146 przy narożniku południowo- wschodnim wynosi 2,90 m, a od granicy północnej do narożnika północno-zachodniego, wynosi 12,80 m. Odległość pomiędzy wschodnią ścianą budynku garażu na działce nr 5150 a zachodnią ścianą budynku inwentarsko-składowego na działce sąsiedniej nr 5146 wynosi 7,66 m (przy narożniku południowo-wschodnim). Ściana wschodnia budynku garażu nie posiada żadnych otworów, jest ścianą pełną. W ścianie zachodniej budynku inwentarsko-składowego na działce nr 5146 istnieją wrota wjazdowe do stodoły oraz otwór z drzwiczkami do wyrzucania obornika z części inwentarskiej, na płytę gnojową.

M.B. oświadczył w trakcie kontroli, że był inwestorem budowy przedmiotowego garażu, a z tego co pamięta wykonał go po dokonaniu stosownego zgłoszenia w Gminie i było to w latach 1998-2001. W dniu kontroli nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego legalność budowy. W siedzibie organu I instancji przedłożył zgłoszenie z dnia 7 marca 2000 r. (data wpływu do Urzędu Gminy 21.03.2000 r.) dokonane Wójtowi Gminy na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład narzędzi i sprzętu rolniczego. Zgodnie z załącznikiem do tego zgłoszenia budynek winien posiadać wymiary 7,00 m x 5,00 m i powinien być zlokalizowany w odległości 1.50 m od przebiegającego gazociągu i 3,00 m bliższym narożnikiem ściany bez otworów od wschodniej granicy działki nr 5150 w P..

W oparciu o powyższe dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że M.B. dokonał zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego w miejscu obecnie istniejącego budynku garażu, do którego Wójt Gminy nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie dotyczyło jednak budynku o innych wymiarach, innej powierzchni zabudowy i innym przeznaczeniu. Wymiary wybudowanego budynku znacznie odbiegają od zawartych w zgłoszeniu, ponieważ zgodnie z ww. zgłoszeniem winny wynosić 7,00 m x 5,00 m, a wymiary wybudowanego budynku wynoszą 7,45 m x 10,55 m, na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku garażu na działce nr 5150 położonej w P., gmina i nałożył na M.B. obowiązek przedstawienia do dnia 30 kwietnia 2017 r. niżej wymienionych dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy budynku garażu na działce nr 5150 położonej w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. budowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 3) zaświadczenia o wpisie autora projektu na listę członków wydaną przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualne na dzień opracowania projektu; 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po analizie przedłożonych przez M.B. dokumentów, organ I instancji stwierdził, że są one kompletne i spełniają wszystkie wymogi w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].05.2017 r. znak: [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł.

W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący zarzucił organowi I instancji, że nie zbadał struktury budynku, z której wynika, że w istocie budynek, którego zgłoszenia dokonano powstał w miejscu istniejącego, następnie został rozbudowany poprzez dobudowanie drugiego budynku obok, a następnie oba budynki zostały nakryte jedną płaszczyzną dachu. Zdaniem skarżącego opłata legalizacyjna powinna zostać naliczona według art. 49 b ust. 5 pkt 2 P.b. i wynosić 5 000 zł, gdyż rozbudowa budynku, który jest związany z produkcją rolną wymaga jedynie zgłoszenia. Wskazuje, że na dobudowaną część budynku dokonał zgłoszenia, które jednak zaginęło. W dalszej kolejności wskazał na trudną sytuację życiową i materialną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez naliczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5 000 zł i rozłożenie tak ustalonej należności na raty bądź umorzenie opłaty legalizacyjnej co do kwoty 20 000 zł i rozłożenie pozostałej części na raty.

Powyższych zarzutów nie podzielił organ II instancji, który zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

Powołując się na art. 28 ust. 1 P.b. wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedynie wyjątki od tej zasady.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie przedmiotowego budynku garażowego nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż jego powierzchnia wynosi 78,60 m2. Wprawdzie M.B. dokonał zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego w miejscu istniejącego obecnie budynku garażu, jednak zgłoszenie dotyczyło budynku o innych wymiarach, innej powierzchni zabudowy i o innym przeznaczeniu. Organ wskazał również, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2. W sytuacji gdy dwa budynki o powierzchni do 35 m2 są ze sobą połączone, jak w niniejszej sprawie nie można takich budynków zaliczyć do obiektów wolnostojących. W konsekwencji, organ prawidłowo przyjął procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy P.b.

Opłatę legalizacyjną organy ustaliły na podstawie art 49 ust. 2 P.b. w zw. z art 59f ust. 1 P.b. zaliczając obiekt budowlany do III kategorii obiektów budowlanych określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi - 1,0, współczynnik wielkości obiektu (w) dla tej kategorii obiektów budowlanych wynosi - 1,0. Wysokość opłaty legalizacyjnej wyliczona na podstawie powołanych wielkości wyniosła 500 zł x 1,0 x 1,0 x 50 - 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu dotyczących trudnej sytuacji materialnej, organ wyjaśnił, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów P.b. i podejmowanie stosownych działań w przypadku naruszenia prawa. Osoba, dla której organ ustalił opłatę legalizacyjną może natomiast łożyć do Wojewody wniosek o: umorzenie w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego postanowienia. Złożenie takiego wniosku powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Przy czym o złożeniu wniosku należy poinformować organ prowadzący postępowanie w I-szej instancji.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że obiekt składający się z dwóch budynków będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi jeden obiekt garażowy w sytuacji gdy z treści uzasadnienia postanowienia oraz ustaleń w zakresie jego przeznaczenia wynika jednoznacznie, iż spełniają funkcję gospodarczych ściśle związanych z produkcją rolną uzupełniającą zabudowę zagrodową,

-dowolne przyjęcie, że budynki będące przedmiotem postępowania stanowią jedną całość, z uwagi na to, że zostały pokryte jednym dachem w sytuacji, gdy brak jest ustalenia w zakresie jednolitości fundamentu i ścian oraz istotnych elementów,

- błędną subsumpcję art 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w sytuacji gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art 29 ust. 1 pkt 2 P.b. z uwagi, na to, że objęte postępowaniem budynki stanowią obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową skutkiem czego brak jest konieczności spełnienia warunku zakwalifikowania budynków jako wolnostojących w przeciwieństwie do art 29 ust. 1 pkt 2 P.b.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują argumenty zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego w sprawie postanowienia wykazała, że skarga nie była zasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy przypomnieć, że przepisy art. 49 p.b. stanowią dalszy ciąg procedury legalizacyjnej (nielegalnej budowy), rozpoczętej na podstawie art. 48 p.b. Kontynuacja tej procedury jest możliwa, jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie przedłoży organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów, stosownie do art. 48 ust. 5 p.b., ustawodawca traktuje jako złożenie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Ustawa nie określa, czy w przypadku zakończenia budowy przedłożenie wymaganych dokumentów odpowiednio traktuje się jak złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Mimo że w art. 48 ust. 5 p.b. mówi się, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, nie można tego rozumieć jako wszczęcia nowego postępowania. Procedura legalizacyjna jest wieloetapowym postępowaniem, wszczętym na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., które może zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. (nakaz rozbiórki) albo jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 p.b. Postępowanie legalizacyjne jest nietypową procedurą pod tym względem, że w toku tego postępowania rozstrzyga się o pewnych kwestiach - wcale nie drugorzędnych – w drodze postanowień, co kłóci się nieco z pojęciem postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a., które w zasadzie nie powinno rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem w tym postępowaniu postanowienia w istocie pośrednio rozstrzygają o tym, czy ma być wydana decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, czy ma nastąpić legalizacja budowy.

Pierwszy etap postępowania (wstępny): jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego są przesłanki do legalizacji, wydaje on postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. i nakłada w nim na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 p.b.

Drugi etap tego postępowania stanowi ocena spełnienia, od strony formalnej i merytorycznej, przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem. Jeżeli inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty, to można mówić o formalnym spełnieniu nałożonych na niego obowiązków. Natomiast aby mogło być kontynuowane postępowanie legalizacyjne, z zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., musi jeszcze wynikać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero łączne spełnienie tych warunków daje podstawę do dalszego postępowania w celu legalizacji, o czym mowa w art. 48 ust. 5 p.b.

Należy zauważyć, że w postępowaniu legalizacyjnym inwestor ma obowiązek przedstawienia w zasadzie takich samych dokumentów i jak inwestor, który zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. (przed rozpoczęciem robót budowlanych wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mimo pewnych podobieństw różnica jest jednak zasadnicza, gdyż w tym przypadku (legalizacji samowoli budowlanej) organem właściwym jest organ nadzoru budowlanego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Poza tym, ponieważ w przypadku samowoli budowlanej budowa została już rozpoczęta albo nawet ukończona, nie można wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a jedynie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które zostały wcześniej wstrzymane postanowieniem wydanym na podstawie art, 48 ust. 2p.b. jest to zgodne z art. 32 ust. 4a p.b., który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b., co w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. jest bezsporne. Poza tym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48-49 p.b. przez cały czas istnieje możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.

Przepisy art. 49 ust. 1 p.b. są w pewnym zakresie odpowiednikiem regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 p.b., który określa, jakich czynności sprawdzających powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak powiedziano wcześniej, przepisy art. 49 ust. 1 p.b. rozpoczynają kolejny etap postępowania legalizacyjnego kończący się właściwie wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Brzmienie art. 49 ust. 1 p.b. jest mylące, gdyż wszystkie czynności wymienione w pkt 1, 2 i 3 organ nadzoru budowlanego powinien wykonać przed wydaniem postanowienia, w którym ustali wysokość opłaty legalizacyjnej, a ma to miejsce przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego powinien zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje dla terenu, na którym został wzniesiony obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego. W przypadku braku takiego planu sprawdzenia zgodności dokonuje się w oparciu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą przedstawił inwestor. Z faktu, że w art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. nie wspomina się o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy wyciągać wniosku o jej zbędności na tym etapie postępowania, gdyż obowiązek przedstawienia takiej decyzji wynikał z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 część składową projektu budowlanego, do przedstawienia którego też był zobowiązany inwestor. Należy zauważyć, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., sprawdza się zgodność projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W przypadku postępowania legalizacyjnego badanie zgodności przez organ nadzoru budowlanego dotyczy projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 49 ust. 1 pkt 1p.b.).

Projekt budowlany bada się pod względem jego kompletności, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz tego, czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.).

Podstawą do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej może być tylko łączne (jednoczesne) spełnienie wszystkich trzech warunków, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. To znaczy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany musi być kompletny i wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz musi zawierać wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W przeciwnym razie grozi sankcja z art. 48 ust. 1 p.b.(nakaz rozbiórki).

Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., II OSK 1633/07, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 48 (z glosą A. Korzeniowskiej- Polak, OSP 2010, z. 7-8, poz. 74), ustalenie opłaty legalizacyjnej postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 p.b. nie jest odrębną sprawą administracyjną, lecz jest aktem administracyjnym wydanym w granicach sprawy o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Powyższe orzeczenie potwierdza pogląd, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie tego przepisu albo wydaniem decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 p.b., w istocie jest jednym postępowaniem, które może być zakończone w drodze dwóch różnych rozstrzygnięć alternatywnych, co eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięć odmawiających wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 p.b.. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części oznacza jednocześnie odmowę legalizacji przez wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 p.b.. Natomiast wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 p.b. oznacza legalizację budowy i odmowę nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Powyższa konstrukcja, jak się wydaje (co zauważano w komentarzu do art. 48 p.b.), nie wyklucza również takiego rozstrzygnięcia, w którym organ może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę w stosunku do pewnej części obiektu budowlanego tylko po to, żeby zalegalizować przedmiotowy obiekt w pozostałej części.

Jeśli organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości w ramach badania przeprowadzonego na podstawie przepisów art. 49 ust. 1 p.b. albo po usunięciu takich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie po wydaniu postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 p.b., w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, tenże organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (tak słusznie Andrzej Gliniecki w Komentarzu do art. 49 Prawa budowlanego, wyd. III LEX).

W kontrolowanej sprawie jako prawidłowe należy ocenić ustalenia organów nadzoru budowlanego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Ich zakres i ocena spełniły wyżej opisane wymagania, konieczne przed wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Inwestor przedłożył dokumenty wymagane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]. Postanowieniem tym nałożono na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 207 r. niżej wymienionych dokumentów:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy budynku garażu na działce nr 5150 poł. w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. cztery egzemplarze projektu budowlanego w/w budowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

3. zaświadczenie o wpisie autora projektu na listę członków wydaną przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualne na dzień opracowania projektu,

4. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obowiązki te skarżący wykonał.

Sąd zaakceptował stanowisko organów co do zaistnienia samowoli budowlanej z art. 48 p.b. i jej legalizacji w trybie art. 48 – 49 p.b.

Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 p.b. Z relacji samego skarżącego wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 1999 – 2001 i że był on jego inwestorem (dowód protokół kontroli z 29 sierpnia 2016 r.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązującego w dacie budowy budynku (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 106) pozwolenia na budowę nie wymagają budowa:

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

Potrzebne było jednak zgłoszenie po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 106)

Inwestor dokonał takiego zgłoszenia w dniu 7 marca 2000 r. o zamiarze budowy budynku gospodarczego przeznaczonego na skład narzędzi i sprzętu rolniczego o wymiarach 7 x 5 m. Wójt Gminy nie zgłosił doń sprzeciwu. Inwestor zrealizował jednak budynek o innych wymiarach i powierzchni zabudowy. Wymiary istniejącego budynku wynoszą 7,45 x 10,55 m, pełni on funkcje garażu w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym (decyzja Wójta Gminy z dnia 8 marca 2017 r. zmienioną 17 sierpnia 2017 r., B.6730.177.2016). Zrealizowanie garażu w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym – wbrew stanowisku WINB – nie narusza przeznaczenia budynku określonego w zgłoszeniu z dnia 7 marca 2000 r.

Budynek garażu przeznaczony do przechowywania maszyn rolniczych, narzędzi spełnia przesłanki do uznania go za budynek gospodarczy. Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 52/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych), gdzie wskazano, iż "zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę garaż należy do kategorii budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego". Nie zmienia to jednak oceny Sądu, że zrealizowanie budynku dwukrotnie większego niż objęty zgłoszeniem nie jest naruszeniem warunków zgłoszenia, a samowolą budowlaną z art. 48 p.b. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego w art. 29 ust. 1 pkt 1a nie wymagają pozwolenia na budowę

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m.

Na powyższą inwestycję nie jest wymagane nawet zgłoszenie. Pozwolenia na budowę nie wymaga aktualnie również budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Ta ostatnia inwestycja wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.).

Zarzut skargi obejmujący błędną subsumpcję art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w sytuacji gdy w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z uwagi na bezsprzeczne ustalenia, że budynki będące przedmiotem sprawy stanowią obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową, skutkiem czego brak jest konieczności ziszczenia się warunku zakwalifikowania budynków jako wolnostojących w przeciwieństwie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wprost wskazuje na budynek wolnostojący, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie jest oczywiście bezzasadny.

Inwestor zrealizował bowiem jeden obiekt budowlany bez koniecznego pozwolenia na budowę – co wyjaśnione zostanie szczegółowo wyżej. Jego wymiary nie wypełniają hipotezy ani art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. ani art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.

Chybione są twierdzenia skarżącego o zrealizowaniu najpierw budynku zgodnie ze zgłoszeniem, a następnie jego rozbudowanie o drugi budynek. W trakcie kontroli w dniu 29 sierpnia 2016 r. oświadczył on bowiem, że przedmiotowy budynek wybudował z przeznaczeniem na garaż maszyn rolniczych.

Realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę.

Ocena, czy w danym przypadku inwestor jedynie wykroczył poza zakres zgłoszenia w niewielkim stopniu, czy też wykonał roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia na tyle, że taki zamiar można mu przypisać, w każdym przypadku jednak zależy od stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie budzi wątpliwości.

Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 p.b. przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 732/16).

Także wbrew zarzutom skargi nie ma wątpliwości co do tego, że budynek będący przedmiotem postępowania jest jeden, znany jest jego stan techniczny i parametry. Wynikają one z zebranego materiału dowodowego a w szczególności z protokołu kontroli z załącznikami jak i załączonego projektu budowlanego.

Dywagacje skargi o realizacji dwóch budynków na podstawie odrębnych zgłoszeń, z których jedno zaginęło wobec wcześniejszych oświadczeń samego skarżącego i zebranego w sprawie materiału dowodowego są całkowicie nieprawdopodobne. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący nie przedłożył żadnego dowodu.

WINB wcale nie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w przedmiotowej sprawie istniały dwa budynki, ale że "w sytuacji gdy dwa budynki o powierzchni do 35 m2 są ze sobą połączone w taki sposób, że w istocie stanowią jeden obiekt budowlany nie można takich budynków zaliczać do obiektów wolnostojących" - odnosząc się do argumentacji zażalenia.

Odnosząc się do wysokości nałożonej opłaty legalizacyjnej Sąd zaakceptował stanowisko WINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej ma wynosić 25 000 zł.

Stosownie do treści art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty wynosząca 500 zł podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zgodnie z ww. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego ustala wysokości opłaty legalizacyjnej i zalicza obiekt budowlany do odpowiedniej kategorii na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w którym określona jest nazwa i przeznaczenie obiektu budowlanego. Jej wysokość jest uzależniona od kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczy budowy budynku garażowego, dlatego też organy ustaliły opłatę legalizacyjną przewidzianą dla III kategorii obiektów budowlanych - określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi - 1,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) dla tej kategorii obiektów budowlanych wynosi - 1,0. Przy wyliczeniu wysokości opłaty legalizacyjnej przyjęto zatem właściwe dla tej kategorii współczynniki. Wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn (s) x (k) x (w) x 50 po wstawieniu powyższych wartości I, 500 zł x 1,0 x 1,0 x 50 wynosi 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Nawet gdyby przyjąć, o czym była mowa wcześniej, że można zakwalifikować przedmiotowy garaż jako budynek służący gospodarstwu rolnemu – kategoria II – nie miałoby to wpływu na wysokość opłaty, bowiem współczynniki (k) i (w) obiektów tej kategorii także wynoszą 1.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.