Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 641/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 i ust. 4, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. G., Z. G., I. H., M. B., M. N., A. N., A. C., K. C., G. P., J. P., S. P., B. P. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. G., Z. G., I. H., M. B., M. N., A. N., A. C., K. C., G. P., J. P., S. P., B. P. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę drogi wewnętrznej, wstrzymał inwestorowi, tj. współwłaścicielom ulicy [...] w S. - działka [...], obręb [...]: M. B., Z. i I. G., M. i A. N., S. i B. P., A. i K. C., M. i D. M., G. i J. P., I. H. roboty budowlane obejmujące budowę drogi wewnętrznej - ulicy [...] w S. - działka [...], obręb [...], realizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ I instancji nakazał zabezpieczyć wykonane roboty zgodnie z obowiązującymi przepisami, tak aby nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jednocześnie na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która zgodnie z art. 59f ustawy - Prawo budowlane, wynosi 25 000 zł.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że oględziny nieruchomości - działki [...] wykazały, iż w obrębie ulicy [...] w S. trwają roboty budowlane obejmujące wykonanie nowej nawierzchni z zagęszczonego materiału, pochodzącego z recyklingu nawierzchni mineralno-asfaltowych. Wzdłuż działek [...], [...] i [...] wykonano znaczne podwyższenie istniejącej niwelety drogi od 0 do 1,4 m (przeważnie 0,80-0,90 m), w celu dowiązania się do niwelety drogi publicznej ulicy [...] w S.. Na pozostałym terenie różnice w niwelecie są rzędu 10-20 cm lub bez zmian, prace obejmowały tu ułożenie zagęszczonego materiału z recyklingu na przygotowanym podłożu. W obrębie ww. działek po obu stronach ulicy zostało w miejsce istniejących skarp wykonane pobocze z gruntu (widoczne ślady likwidacji skarp). Nowa nawierzchnia z recyklingu ułożona została na całej długości działki drogi wewnętrznej ok. 200 m. Na długości ok. 15 m widoczny spadek w stronę działki [...]. Wykonywanie powyższych robót budowlanych nie zostało zakończone. W drodze wykonana została sieć kanalizacji sanitarnej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...]

Organ podał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 4, 5 ustawy - Prawo budowlane wstrzymano inwestorowi roboty budowlane obejmujące przebudowę drogi wewnętrznej - działki [...] oraz nakazano przedłożenie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Na skutek zażalenia U. i R. W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem ustalenia czy na przedmiotowej działce istniała droga, legalnie wybudowana o podobnych parametrach technicznych jak budowana obecnie, i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy- Prawo budowlane.

Inwestorzy przedłożyli do akt sprawy ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych na działce [...], obręb [...]

Organ I instancji podkreślił, że według oceny technicznej, sporna droga stanowi drogę dojazdową do przyległych posesji. W ciągu ulicy zlokalizowane zostały zjazdy do wspomnianych posesji (zjazdy o nawierzchni z kostki brukowej lub utwardzone kruszywem). Przed wykonanymi robotami działka nr [...] na długości od ul. [...] w S. do wysokości działki [...] (odcinek długości 118 mb) posiadała nawierzchnię gruntowa ulepszoną z kruszywa/destruktu asfaltowego, w złym stanie technicznym, z licznymi ubytkami i wykruszeniami, zmienną szerokością. Na długości od działki [...] do skrzyżowania z ul. [...] w S. (odcinek długości ok. 50 mb) ww. ulica posiadała nawierzchnię gruntową nieulepszoną, zdegradowaną przez pojazdy budowlane. Przed wykonanymi robotami budowlanymi odcinek ten był nieprzejezdny. W okolicach działki [...] kształtowała się wyrwa stanowiąca najniższy punkt terenu, co spowodowało spływ większości wód opadowych na teren działki [...]. Na długości działki [...], po północnej stronie drogi zlokalizowana była hałda nasypów stanowiąca pozostałość po wcześniejszych robotach, ograniczająca przejazd w stronę ul. [...] w S.. Przed wykonaniem ww. robót spadek poprzeczny na nieulepszonym odcinku drogi wynosił ok. 15%. W ramach robót ubytki w nawierzchni gruntowej ulepszonej zostały uzupełnione kruszywem/destruktem asfaltowym oraz wyprofilowano nawierzchnie nadając jej spadek poprzeczny z dowiązaniem do istniejących zjazdów oraz dojść do przyległych posesji. Na odcinku o nawierzchni gruntowej usunięto zalegającą hałdę nasypu w rejonie działki [...] poprzez wyprofilowanie jej w skarpę o pochyleniu w stronę jezdni, zaś wyrwę w rejonie działki [...] uzupełniono gruntem nasypowym. Na całym odcinku wyprofilowano niweletę jezdni dowiązując nawierzchnię gruntową ulepszoną na wysokość działek [...] i [...] z jezdnią ulicy [...] w S.. Jezdnia posiada szerokość ok. 5,0 m. Po stronie północnej przed wykonaną skarpą wyprofilowano pobocze gruntowe. Pod nawierzchnią utwardzoną kruszywem/destruktem asfaltowym wykonana została podbudowa z kruszywa łamanego o grubości ok. 0,5 m. Według autorów oceny, po wykonanych robotach, znacznie ograniczono zalewanie działki nr [...]. Dzięki ulepszeniu nawierzchni działki zapewniony został dostęp do drogi publicznej. Szerokość drogi, jej nachylenie podłużne i poprzeczne, nośność nawierzchni została dostosowana do wymiarów gabarytowych ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów. Wskazano, że należy dokończyć prowadzone roboty zgodnie z załączoną dokumentacją rysunkową, w celu zminimalizowania spływu wody na działki przyległe należy na odcinku 50 mb od wysokości działki nr [...] wyprofilować pobocze z przeciwspadkiem w kierunku jezdni, skarpy należy zagęścić i wyprofilować do spadku 1:1,5, a następnie obsypać warstwą ziemi urodzajnej o grubości 10 cm i obsiać mieszanką traw.

W dniu [...] marca 2022 r. przedłożono uzupełnienie oceny stanu technicznego ww. robót budowlanych, w którym ponownie wskazano, że roboty budowlane obejmowały uzupełnienie ubytków drogi oraz wyprofilowanie jej nawierzchni, nadając jej spadek poprzeczny z dowiązaniem do istniejących zjazdów oraz dojść. Po wykonanych robotach remontowych i odtworzeniowych podstawowe parametry drogi dojazdowej ulicy [...] w S. (szerokość, długość) nie zostały zmienione. Stan techniczny drogi jest dobry. Roboty naprawcze zostały przerwane. Współwłaściciele drogi zamierzają wykonać drogę docelową poprzez zaprojektowanie jej zgodnie z wymaganiami przepisów prawa, zaś w obrębie działki [...] zamierzają wykonać cokół ogrodzeniowy na wysokość 15-20 cm powyżej poziomu drogi dojazdowej, w celu efektywnego zabezpieczenia spływu wód opadowych.

Do ww. oceny zostały załączone oświadczenia współwłaścicieli powyższej drogi oraz niektórych właścicieli sąsiednich nieruchomości, iż ulica [...] w S. od początku była drogą utwardzoną, stanowi drogę dojazdową oraz została zdegradowana po ww. robotach instalacyjnych, obejmujących budowę sieci kanalizacyjnej. Ww. działka została tymczasowo i miejscowo utwardzona przez właścicieli kolejnych posesji, w celu zapewnienia dojazdu do budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w czasie ich budowy.

Organ I instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych stanowi budowę nowej budowli - drogi z nową warstwą wierzchnią, podbudową i przygotowaniem istniejącej powierzchni gruntu i powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia na budowę zostały wydane tylko na budynki mieszkalne, wykonane w granicach konkretnych działek, bez ingerencji w działkę [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli współwłaściciele działki nr [...]. Ich zdaniem organ niewłaściwie zakwalifikował wykonane roboty i w związku z tym błędnie zastosował procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane prace polegały na remoncie istniejącego na działce nr [...] utwardzenia terenu i nie mogą być kwalifikowane jako budowa drogi. Kruszywo zostało wysypane dokładnie w miejscu istniejącego od kilkunastu lat dojazdu i dojścia do prowadzonych nadal budów oraz istniejących budynków mieszkalnych. Utwardzony dojazd pełni funkcję służebną względem istniejących od lat budynków. Na przeważającej długości wykonanego utwardzenia ulica nie posiada żadnych innych atrybutów drogi oraz nie ma kanalizacji sanitarnej, która prędzej czy później będzie musiała powstać, co z kolei wskazuje na tymczasowość aktualnego utwardzenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, w tym opisał ustalenia organu I instancji dokonane na podstawie oględzin działki nr [...], przedstawił stanowisko wyrażone we własnym postanowieniu kasacyjnym z dnia [...] lutego 2022 r., w którym nie zgodził się z organem I instancji, że wykonane na ww. działce roboty budowlane polegały na przebudowie istniejącej drogi, zaś uznał argumentację z zażalenia, według której na przedmiotowej działce doszło do wybudowania drogi jako budowli. Organ II instancji powołał się również na wyniki analizy oceny technicznej wykonanych robót oraz aneksu do tej oceny a nadto przytoczył merytoryczną treść zaskarżonego postanowienia oraz treść zażalenia z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Organ II instancji podkreślił, że działka nr [...] była użytkowana jako działka drogowa, zapewniając dojście i dojazd z sąsiadujących z nią nieruchomości do dróg publicznych ul. [...] i ul. [...]. Z akt sprawy wynika także, że inwestorami robót budowlanych na działce nr [...] jest część współwłaścicieli tej działki, tj.: M. B., A. i K. C., I. i Z. G., I. H., A. i M. N., J. i G. P. oraz B. i S. P.. Pozostali współwłaściciele, D. i M. M., zgodnie z oświadczeniem (pismem z dnia [...] maja 2022 r.) nie są inwestorami ww. robót, ani nie wyrazili na nie zgody.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza zebranego materiału nie pozwala na stwierdzenie, że sporny obiekt został odtworzony. Ilość i rodzaj materiału użytego na potrzeby wykonania tego obiektu, a także jego geometria, różnice rzędnych starej i nowej nawierzchni, przesądzają o tym, że jest to obiekt budowlany, którego nie było wcześniej w tym miejscu. Materiał dowodowy, w tym fotografie dokumentujące stan działki przed wykonaniem ww. robót i po ich wykonaniu (fotografie z Google wykonane we wrześniu 2011 r.; dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z oględzin z dnia [...] grudnia 2021 r.) wskazują, że w wyniku robót budowlanych zrealizowano nowy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym, że charakterystycznym parametrem przedmiotowej budowli jest długość, a ponadto powstała nawierzchnia utwardzona umożliwia wykorzystanie działki jako szlaku komunikacyjnego, tj. drogi i zapewnia dostęp do drogi publicznej, budowla ta spełnia kryteria obiektu budowlanego określonego art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, wymagającego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29-31 ww. ustawy nie zawierają regulacji, zgodnie z którymi budowa drogi zwolniona jest z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy dokonał prawidłowej klasyfikacji wykonanego obiektu budowlanego jako budowli - drogi oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, należało ustalić, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu ww. drogi zostały zakończone. W ocenie technicznej wykonanych robót stwierdzono, że prowadzone prace naprawcze zostały przerwane. W pkt 5.3 oceny technicznej podano, że należy na odcinku 50 mb od wysokości działki nr [...] wyprofilować pobocze z przeciwspadkiem w kierunku jezdni zgodnie z rys. nr 3.0. Zgodnie zaś z zapisami aneksu do oceny, nadmiar urobku powstały na skutek prac ziemnych przy budowie kanalizacji został wyprofilowany w formie skarpy, wzdłuż ogrodzenia działki nr [...] (vide: pkt 4.3, pkt 5.1, fot, 2). W pkt 5.2 podano, że po wykonanych pracach remontowych i odtworzeniowych stan techniczny drogi nie budzi zastrzeżeń. Współwłaściciele drogi dojazdowej ul. [...] deklarują wykonanie drogi docelowej, która zostanie zaprojektowana zgodnie z wszelkimi standardami technicznymi wynikającymi z przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, w sytuacji gdy pobocze zostało wykonane, natomiast trwają roboty poza odcinkiem drogi, przy działce [...] związane z budową ogrodzenia, należało stwierdzić, iż roboty budowlane polegające na budowie ww. drogi zostały zakończone, a zatem adresatem postanowienia są wszyscy współwłaściciele działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ II instancji wyjaśnił, że wybudowana droga nie jest drogą publiczną, ale jest drogą wewnętrzną, o której mowa w art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 z późn. zm.) i w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021, poz. 1376 z późn. zm.). Przy czym o właściwej klasyfikacji wykonanych robót - "utwardzenia gruntu" decyduje nie tylko sposób jego wykonania, rodzaj użytych materiałów, ale także funkcja jaką pełni tak urządzony teren. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SAM/r 688/17).

Na powyższe postanowienie M. B., Z. G., I. G., M. N., A. N., S. P., B. P., A. C., K. C., G. P., J. P., I. H., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że wykonany obiekt budowlany stanowi budowlę-drogę, w sytuacji gdy wykonywane prace stanowiły utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a także poprzez ocenę materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z braku dostatecznej regulacji w przepisach prawa budowlanego na niekorzyść skarżących,

- art. 6 k.p.a., przez wydanie postanowienia wykraczającego poza ramy obowiązującego prawa, w sytuacji gdy stan faktyczny pozwala na zakwalifikowanie dokonanego utwardzenia gruntu jako robót budowlanych, co do których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji,

- art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego zasadę jednolitości poglądów wyrażanych w postępowaniach administracyjnych w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej oraz naruszającego zasadę równości wobec prawa,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym,

- art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pierwszego z przepisów i błędne zastosowanie drugiego, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez organy obydwu instancji, że na należącej do skarżących działce [...] wykonano nowy obiekt budowlany, który należało zakwalifikować jako budowlę w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że podjęte prace polegały m.in. na uzupełnieniu w działce [...] istniejących ubytków kruszywem/destruktem asfaltowym oraz wyprofilowanie nawierzchni nadając jej spadek poprzeczny z dowiązaniem do istniejących zajazdów oraz dojść do przyległych posesji. Nie wykonano innych urządzeń, instalacji, podbudowy, które stanowiłyby wraz z przedmiotowym utwardzeniem całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga zgłoszenia jak i pozwolenia na budowę. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Skarżący ponownie powołali się na wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1181/15 oraz stanowisko organu II instancji w innej sprawie o podobnym stanie faktycznym (WOA.7722.88.2021.MF), według którego "umieszczenie (wysypanie) na powierzchni działki gruntowej substancji powodujących utwardzenie jej powierzchni skutkiem czego - zapewne - łatwiejsze stało się poruszanie po tej działce pojazdów, nie stanowi jeszcze wybudowania drogi." W ocenie skarżących powyższe świadczy o braku jednolitości poglądów organów administracji publicznej w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych, opartych o tę samą podstawę prawną, co stanowi o naruszeniu zasady praworządności, zasady zaufania oraz zasady równości wobec prawa stron postępowania administracyjnego i art. 8 § 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nakazanie wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych powodować powstanie strat finansowych ze względu na brak możliwości kontynuowania prac, z racji co raz to wyższych cen w branży budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W wyniku tak określonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które w niej podniesiono.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że w ramach wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] doszło jedynie do utwardzenia gruntu działki budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), co nie wymagało od inwestorów ani zgłoszenia, ani decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rację mają natomiast organy orzekające w sprawie, że sporne roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego - budowli będącej drogą, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, której budowa wymagała uzyskania przez inwestorów obiektu pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt, w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych inwestorzy ułożyli na gruncie działki nr [...], na całej jej długości około 200 m, nową nawierzchnię z zagęszczonego kruszywa mineralno-asfaltowego, którą wyprofilowano, nadając jej spadek poprzeczny z dowiązaniem do istniejących zjazdów i dojść do posesji, wzdłuż działki [...]. Wyprofilowana została niweleta drogi, w tym wyrównano rzędne niwelety poprzez znaczne jej podwyższenie na wysokości działek nr [...], [...] i [...] w celu dowiązania się do niwelety drogi publicznej ulicy [...] w S.. Wykonane zostało pobocze z gruntu.

Zdaniem Sądu, charakter, rodzaj i skala wykonanych przez skarżących robót budowlanych stanowi o budowie na terenie działki nr [...] nowego obiektu budowlanego - drogi o właściwych technicznie parametrach i warunkach dla pełnienia funkcji dojazdu (ruchu pojazdów) i dojścia do działek przyległych do działki nr [...] oraz nieruchomości sąsiednich, co wynika przede wszystkim z oceny technicznej (i aneksu) wykonanych robót. Powyższe potwierdza także dokumentacja zdjęciowa obiektu z 2011 r. (z Google Maps) i z 2021 r. (zdjęcia), z której wynika, iż przed wykonaniem spornych robót działka nr [...] stanowiła grunt, miejscowo utwardzony, porośnięty roślinnością o niewyprofilowanej niwelecie, bez poboczy, zaś obecnie nadano jej konstrukcję drogi o określonej geometrii. Słusznie wskazał też organ II instancji, że tak wykonany obiekt jest drogą wewnętrzną, o której mowa w art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988) i w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021, poz. 1376), która zapewnia współwłaścicielom działki nr [...] oraz właścicielom sąsiednich nieruchomości dostęp do drogi publicznej ulicy [...] w S..

W ocenie Sądu, dla powyższej kwalifikacji spornego obiektu jako drogi wewnętrznej nie ma znaczenia brak pełnej infrastruktury drogowej, jak podkreślają to skarżący. Istotny jest tu fakt, że realizacja spornych robót polegała na wykonaniu podbudowy, a następnie wykonaniu nowej konstrukcji nawierzchni z kruszywa asfaltowego na nawierzchni gruntowej, wyprofilowaniu tej nawierzchni i uregulowaniu rzędnych, i przede wszystkim na wytyczeniu trasy drogi służącej jako szlak komunikacyjny dla ruchu pojazdów i pieszych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Istotnym bowiem kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest również zamierzona przez inwestora funkcja obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 109/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17 - CBOSA).

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Zasadnie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego w tej sprawie, że na wykonanie omawianych robót budowlanych, prowadzących do powstania budowli – drogi w miejscu przebiegu drogi gruntowej, skarżący winni byli uzyskać pozwolenie na budowę.

Wyjaśnić tu należy, że skarżący powołując się na art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, dowodzili, że wykonane przez nich prace budowlane polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a zatem nie wymagały pozwolenia na budowę. Jednakże, jak już Sąd wskazał powyżej, w orzecznictwie, które Sąd podziela, wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest także ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3050/14).

W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Innymi słowy można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z dokumentów akt wynika, że działka inwestycyjna nie jest obecnie wyłącznie dojazdem do innych obiektów budowlanych (budów), tak jak to mogło mieć miejsce wcześniej, kiedy okoliczne domy były w stanie realizacji. Natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego, zdecydowanie można przyjąć, że utwardzenie działki nr [...] było dla skarżących celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem ulepszonego dojazdu do nieruchomości skarżących. Wynika to jednoznacznie z charakteru i rodzaju wykonanych prac budowlanych, wyjaśnień skarżących składanych w skardze oraz w toku postępowania, także przez innych użytkowników tego terenu oraz z przeznaczenia samego utwardzonego terenu, który - jak oświadczyli inwestorzy - od ponad kilku lat pełni funkcję dojazdową.

Dlatego w tym przypadku słusznie organy uznały, że na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy czym powoływane przez skarżących orzecznictwo sądów i organu II instancji nie jest adekwatne do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego i nie może znaleźć zastosowania na zasadzie zachowania jednolitości praktyki rozstrzygnięć oraz nie stanowi o naruszeniu zasad postępowania przytoczonych w skardze.

Z powyższych względów Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz powiązanych z tym naruszeniem zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pierwszego z przepisów i błędne zastosowanie drugiego, i w konsekwencji błędne ustalenie i uznanie przez organy, że na działce [...] wykonano nowy obiekt budowlany, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sytuacji więc stwierdzenia w sprawie samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., polegający na braku zapewnieniu skarżącym przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę skarżący nie mogli dokonać, a które mogłoby istotnie wpłynąć na wynik postępowania.

Sąd, pomimo oddalenia wszystkich zarzutów skargi, uchylił jednakże postanowienia organów obydwu instancji, z uwagi na uchybienia natury proceduralnej, polegające na nieustaleniu w sposób definitywny i jednoznaczny kwestii zakończenia budowy drogi czy kontynuacji spornych robót budowlanych i wobec tego nieuprawnione, na tle dokonanych ustaleń, nałożenie obowiązków związanych z legalizacją na wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], także niebędących inwestorami przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, w świetle materiału dowodowego, w tym materiału zdjęciowego i oświadczenia D. M. i M. M. w piśmie z dnia 2 maja 2022 r. oraz uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia zgłoszonego w skardze, nie można jednoznacznie przyjąć, że budowa drogi na moment wydania kwestionowanych postanowień została zakończona. Dla ustalenia tej okoliczności nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, powołanie się, jak to uczynił organ II instancji, wyłącznie na zapisy oceny technicznej i aneksu do niej z marca 2022 r., w szczególności gdy całość materiału sprawy nie potwierdza jednoznacznie takiego stanu rzeczy.

Organ prowadzący procedurę legalizacji samowoli budowlanej musi mieć na uwadze to, że kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy - Prawo budowlane nie jest przypadkowa z uwagi także na obowiązki i obciążenia wynikające dla adresatów postanowienia z art. 48 Prawa budowlanego i dlatego w pierwszej kolejności, o ile stan faktyczny sprawy na to pozwala, zobowiązany do dokonania czynności winien być inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Przy czym wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego, a więc i od tego czy roboty budowlane nielegalnie wykonane zostały zakończone, kto jest inwestorem, czy właściciel, czy też inny niezwiązany z nieruchomością podmiot (jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego).

Sąd uznał, że organy obu instancji nie zweryfikowały dostatecznie stanu zawansowania robót budowlanych będących przedmiotem ich rozstrzygnięć, a zatem nie ustaliły prawidłowo adresatów postanowienia, co doprowadziło do naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że właściwe ustalenie kręgu adresatów postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest warunkiem prawidłowego przeprowadzenia całej procedury legalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.