Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 394/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 3 i 4, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3a, art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 140, art. 199
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - określanej dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę dotyczącego dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych jako A (dwulokalowy), B (dwulokalowy), C (jednolokalowy) - w szeregu I, oraz D (dwulokalowy), E (dwulokalowy), F (jednolokalowy) - w szeregu II, na działce nr [...] w D., obręb Ż., w gminie K.

W decyzji ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach: [...] (projektowana zabudowa), [...], [...], [...] (droga dojazdowa), w D., obręb Ż., w gminie K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor D, przyjętego przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z dnia 18 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 50, poz. 979) - określaną dalej w skrócie jako "plan miejscowy". Działka nr [...] jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem D-22.MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami budowlanymi. Projekt jest kompletny i sporządzony przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane. Nadto połączenie komunikacyjne działki z drogą publiczną (ul. M.) jest możliwe poprzez działki o numerach: [...], [...] i [...], stanowiące własność Gminy K., przy czym działka nr [...] jest własnością Gminy K., inwestora oraz innych osób prywatnych. Lokalizacja zjazdu na drogę gminną została uzgodniona z Wójtem Gminy na mocy decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. Ł., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Wskazując na powyższe, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem B. Ł., ww. decyzja o pozwoleniu na budowę co do inwestycji na działce nr [...] w ogóle nie powinna zostać wydana bowiem projekt budowlany jest niezgodny z treścią obowiązującego planu miejscowego, który przewiduje wyłączenie dla tego terenu budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z kategorycznym wyłączeniem budynków związanych z obsługą ruchu turystycznego. Zabudowa przewidziana wnioskiem inwestora jest natomiast zabudową określaną lokalnie jako tzw. "szopo-szałasy" – zabudową drewnianą, a przede wszystkim o powierzchni "wybitnie turystycznej i sezonowej" – dwa zespoły po pięć budynków o powierzchni użytkowej średnio 30 m2. W ocenie odwołującego się, istotną wadą planu miejscowego w związku z zakazem zabudowy związanym z obsługą ruchu turystycznego jest brak polegający na nieokreśleniu minimalnej powierzchni zabudowy. Dalej odwołujący się podniósł, że projekt budowlany jest sprzeczny z treścią miejscowego planu również dlatego, że w istocie dotyczy zabudowy wielorodzinnej a nie jednorodzinnej - projekt bowiem przedstawia zespół dwóch szeregów budynków wielorodzinnych z dziesięcioma mieszkaniami - co wynika z definicji budynku jednorodzinnego zawartej w ustawie - Prawo budowlane, która wymaga aby budynek stanowił samodzielną konstrukcyjnie całość. Z dokumentacji projektowej nie wynika, aby każdy oddzielny segment był odrębnym konstrukcyjnie budynkiem (oba zespoły posiadają wspólny fundament, dach).

B. Ł. zarzucił również, że brak jest formalnie przewidzianego dostępu z ww. działki do drogi publicznej. Najbliższą drogę publiczną stanowi ulica M. w D., a dostęp do niej wymaga przejazdu przez działkę nr [...], która stanowi przedmiot współwłasności szeregu podmiotów prywatnych (w tym odwołującego się) oraz Gminy K. Odwołujący się podkreślił, że w jakiejkolwiek formie wydana zgoda na przejazd i przechód przez ww. działkę przez wyłącznie jednego ze współwłaścicieli tj. Gminę K., nie mogła stanowić prawidłowego wykazania posiadania dostępu przez działkę nr [...] do drogi publicznej. Prawo przejazdu i przechodu odpowiada w swej treści służebności drogi koniecznej, która jako rodzaj obciążenia nieruchomości wymaga nie tylko wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli działki (art. 199 k.c.), ale także wyrażenia jej w odpowiedniej formie, którą jest akt notarialny. Dalej wyjaśnił, że pozostali współwłaściciele konsekwentnie odmawiają wyrażenia zgody, a w takim wypadku inwestor winien wystąpić na drogę postępowania sądowego. B. Ł. podkreślił, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu właściwych przepisów. Drogą publiczną na podstawie stosownej uchwały rady gminy może być tylko działka stanowiąca przedmiot własności gminy (wyłącznej), zatem przedmiotowa działka może stanowić co najwyżej drogę wewnętrzną, stanowiącą własność prywatną. Mając powyższe na uwadze, odwołujący się uznał, że nie można przyjąć aby inwestor złożył kompletny projekt budowlany, albowiem nie zawiera on oświadczenia "właściwego zarządcy drogi" tj. działki nr [...], o możliwości połączenia działki objętej wnioskiem inwestora z drogą publiczną tj. ul. M. w D.

Zdaniem składającego odwołanie, w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor winien uzyskać opinię Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, którą powinien załączyć do projektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji plan miejscowy zabrania zabudowy związanej z obsługą ruchu turystycznego i zezwala jedynie na zabudowę jednorodzinną mieszkaniową niezwiązaną z turystyką. Natomiast z dokumentacji Starostwa Powiatowego wynika, że inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę projekt przyłącza elektrycznego do planowanej inwestycji, który wprost wskazuje, że przedmiotowe przyłącze dotyczy domków letniskowych. Zdaniem B. Ł., przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda – decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Według § 3 ustaleń ogólnych tego planu - Rozdział 1, obszar objęty planem został podzielony na tereny elementarne, w granicach których obowiązują ustalenia szczegółowe opisane w Rozdziałach 2 i 3. Dla każdego obszaru objętego planem obowiązują także ustalenia ogólne (OG), jeżeli ustalenie szczegółowe regulujące tę samą materię nie stanowi inaczej - § 4 ust. 1 i 2. Nieruchomość objęta inwestycją - działka nr [...], usytuowana jest na terenie elementarnym opisanym w § 29 - teren elementarny oznaczony symbolem D -22.MN., a podstawową funkcją terenu jest MN, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi. Zapisy planu dotyczące tego terenu w pkt 1 ppkt 4 wykluczają lokalizację: zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej wielorodzinnej, funkcji usługowej (w tym kempingów i pól namiotowych), obsługi komunikacji, przemysłu nieuciążliwego i uciążliwego. Jednakże dalej, w punkcie 5, występuje zapis dopuszczający lokalizację innych obiektów usług hotelarskich opisanych w § 6 pkt 8 ppkt b zapisów ogólnych. Są to obiekty usług hotelarskich w rozumieniu przepisów o usługach turystycznych: gospody, domki kempingowe, pokoje do wynajęcia w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, itp. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna według zapisów w planie to budynki wolnostojące, bliźniacze, szeregowe, zawierające nie więcej niż dwa mieszkania, z których każde posiada oddzielne wejście z poziomu terenu, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin, urządzeniami budowlanymi, ogrodami, obiektami małej architektury itp. - § 6 pkt 28 ppkt a OG.

Organ wyjaśnił również, że teren elementarny D-22.MN w punkcie 4. "wskaźniki kształtowania zagospodarowania terenu i form zabudowy" ustala linię zabudowy dla projektowanych budynków, w odległości 4 m od granicy pasa drogowego

- wydzielenie wewnętrzne 1.3.KDW-DX, określa maksymalny wskaźnik zainwestowania (powierzchnia zabudowy do powierzchni działki) - 10%, powierzchnię biologicznie czynną min. 60%, maksymalną powierzchnię zabudowy dla jednego budynku – 150 m2, maksymalną wysokość zabudowy - 2 kondygnacje i nie więcej niż 8,5 m, poziom posadowienia parteru 0,5-0,6 m nad poziom terenu, dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych 35-50°. W punkcie 6. - dotyczącym ustaleń systemu komunikacyjnego i obsługi komunikacyjnej, określono wskaźniki potrzeb parkingowych, które wynoszą nie mniej niż 1 miejsce na mieszkanie. Ponadto w punkcie 7. zostały określone zasady dotyczące możliwości korzystania z infrastruktury technicznej,

a w punkcie 8. zobowiązano inwestorów do uzgodnienia nowych zjazdów wynikających ze zmiany zagospodarowania terenu, z właściwym zarządcą drogi.

Analizując plan zagospodarowania terenu organ odwoławczy zauważył, że odległość najbliżej usytuowanego budynku oznaczonego symbolem "C" od granicy z działką sąsiednią nr [...] wynosi 4 m (działka nr [...] nie graniczy z działką nr [...], która stanowi działkę drogową 1.3.KDW-DX). Pozostałe budynki "A" i "F" usytuowane są również w odległości 4 m od granicy z sąsiednimi działkami - tj. działkami nr [...] i nr [...]. Odległości te spełniają warunek określony w przepisach § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) – zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Odległość najbliżej usytuowanego budynku oznaczonego symbolem "D" względem działki drogowej nr [...] - obszar elementarny oznaczony symbolem D-26.KD-D, wynosi 7 m. Wskaźnik zainwestowania dla działki nr [...] o pow. 2.039 m2, przy powierzchni zabudowy 202,04 m2, wynosi 9,9%, przy dopuszczalnym 10%. Powierzchnia aktywna przyrodniczo (po odliczeniu powierzchni zabudowy pod budynki, powierzchni utwardzonej pod chodniki, pod drogi manewrowe, miejsca postojowe oraz tarasy przy budynkach) wynosi 62,93% powierzchni działki przy wymaganej min. 60%. Nadto na nieruchomości projektuje się w sumie 10 mieszkań, stąd wymagane jest min. 10 miejsc postojowych. Odległość wydzielonych miejsc postojowych, określona w § 19 rozporządzenia, powinna wynosić: od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi 7 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie i 10 m w przypadku od 5 do 60 stanowisk włącznie, natomiast od granicy z działką budowlaną odpowiednio 3 m i 6 m. Zaprojektowane miejsca postojowe na nieruchomości usytuowane są w odległości min. 10,5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i 6 m od granicy z działkami budowlanymi. Zaprojektowane budynki mają dachy strome, symetryczne o kącie nachylenia 45°, wysokość budynku wynosi 7,68 m co odpowiada zapisom planu miejscowego. Na nieruchomości usytuowano pojemnik na odpady stałe w odległości 10,25 m od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i 8,30 m od granicy z działką sąsiednią, a zatem zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zarówno projekt zagospodarowania terenu jak i rzut parteru zespołu 3 budynków (A, B, C i D, E, F) uzyskały uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych jako zgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Dalej organ wyjaśnił, że inwestor przedstawił warunki techniczne gestorów sieci, określające możliwości podłączenia omawianej inwestycji do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, oraz warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wydane w dniu 25 listopada 2013 r. przez A S.A. Oddział w G., brak których sugerował w swoim odwołaniu B. Ł. Nadto przedstawił pozytywne opinie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz B S.A. Oddział w Z. odnośnie lokalizacji dwóch zespołów obiektów mieszkalnych jednorodzinnych leżących częściowo na obszarze górniczym "D.". Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2012 r. (strona nr 29 dokumentacji budowlanej - projekt zagospodarowania działki nr [...] D., obręb Ż. gm. K.) o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na gminną działkę drogową nr [...] (według planu miejscowego dla wsi D. obręb Ż. sektor "D", teren elementarny o symbolu D-26.KD-D) w miejscowości D., gm. K., oraz zgodę z dnia 28 marca 2013 r. (strona nr 31 dokumentacji budowlanej jw.) na dysponowanie działką nr [...] w celu przejazdu i przechodu (działka [...] leży poza obszarem objętym planem miejscowym wsi D. obręb Ż. sektor "D").

Organ odwoławczy wskazał, że autorzy projektu przedstawili dokumenty wymagane na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz złożyli, stosownie do zapisów art. 20 ust. 4 tejże ustawy, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do projektu załączono informację bioz, charakterystykę energetyczną budynku jednorodzinnego oraz badania geotechniczne podłoża gruntowego na terenie działki nr [...], wykonane przez firmę specjalistyczną w lutym 2013 r., w celu rozpoznania i oceny warunków gruntowo-wodnych dla potrzeb projektowania i wykonawstwa.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji - odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej jaką jest ulica M. - stwierdził, że dostęp do tej drogi warunkowany jest przejazdem, na dalszym odcinku, poza obszarem znajdującym się w otoczeniu inwestycji, m.in. przez działkę nr [...], która jest współwłasnością Gminy K. w 19/32 częściach, L. i B. B. w 1/32 części, I. i D. S. w 5/32 części, A. Ł. i B. Ł. w 6/32 części oraz M. Ł. w 1/32 części. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową, która znajduje się poza obszarem planu miejscowego wsi D., obręb Ż. sektor "D". Działka ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż., sektor "A", uchwalonym w dniu 18 marca 2005 r. uchwałą nr [...] Rady Gminy (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25 maja 2005 r., nr 50, poz. 977). Działka nr [...] stanowi fragment terenu elementarnego oznaczonego symbolem A-30.KD-D, dla którego ustalono ścisłe przeznaczenie terenu: KD - ulica, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz ze skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami.

Rozważając możliwość korzystania właściciela działki nr [...] z działki drogowej nr [...], stanowiącej do chwili obecnej teren częściowo prywatny, organ odwoławczy zwrócił uwagę na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, w myśl którego działka posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli możliwe jest ustanowienie dla niej służebności drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej nie jest jednak instytucją prawa administracyjnego, lecz cywilnego, dlatego spory w tym zakresie nie są uwzględniane w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie mogą być przeszkodą w wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 289/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 664/09). Brak prawnego uregulowania tej kwestii nie może zatem stanowić samoistnego powodu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego. Jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), to czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, która nie wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

Organ - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 511/11, wskazał, że jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności pozostającej w rażącej sprzeczności z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, art. 202 Kodeksu cywilnego zapewnia ochronę mniejszości, przyznając współwłaścicielowi (współwłaścicielom), który był przeciwny dokonaniu czynności, możliwość żądania rozstrzygnięcia sądowego. W takim wypadku wniosek współwłaściciela o rozstrzygnięcie sporu przez sąd ma zapobiec dokonaniu czynności. Orzeczenie sądu uwzględniające wniosek może polegać na wydaniu zakazu dokonania zamierzonej czynności. W rozpatrywanej sprawie taki zakaz nie został wydany (brak dokumentu w aktach sprawy), a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego.

Wojewoda dodał, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieszkańcy gminy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Dalej wyjaśnił, że jeżeli w ustawie mowa jest o gminie należy przez to rozumieć gminę jako wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2 ustawy). Gmina posiada osobowość prawną, jest zatem podmiotem praw i obowiązków. Gmina posiada prawo własności, które stanowi mienie komunalne. Na tle przedmiotowej sprawy gmina K. jest współwłaścicielem działki nr [...], jako mienia komunalnego, posiadającym większość udziałów w tym prawie. Biorąc pod uwagę ww. przepisy Kodeksu cywilnego, gmina K. jako większość, wyraziła zgodę na korzystanie przez inwestora z działki nr [...], stanowiącej zgodnie z planem drogę publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem organu II instancji, Starosta prawidłowo uznał zatem znajdujące się w aktach sprawy (projekt budowlany - projekt zagospodarowania działka ew. nr [...] D., obręb Ż., gm. K.) oświadczenie Wójta Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością - działką nr [...] w celu przejazdu i przechodu, za oświadczenie właściwego zarządcy drogi, wymagane w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 ppkt b ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Starosta, zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a., dokonał oceny wszystkich dowodów w kontekście całości zebranego materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe, Wojewoda nie stwierdził uchybień w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora opinii Nadmorskiego Parku Krajobrazowego organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie opinia taka nie jest wymagana. Jak stanowi plan miejscowy (§ 7 pkt 8 ustaleń ogólnych): "Na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, ze względu na położenie terenu objętego planem miejscowym w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej w rozumieniu przepisów budowlanych możliwa jest pod warunkiem wyposażenia ich w urządzenia budowlane (infrastrukturę techniczną) zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów elementarnych". Teren elementarny D-22.MN, w obszarze którego usytuowana jest działka nr [...], to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi i takiej inwestycji dotyczy decyzja Starosty. Treść rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r., nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 58, poz. 1192 ze zm.), zastąpionego w obecnym stanie prawnym uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 czerwca 2011 r., nr 66 poz. 1457), w § 5 stanowi: "uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Dlatego też, zdaniem Wojewody, w omawianej sprawie nie było konieczności uzyskiwania opinii Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, co potwierdza przytoczony zapis planu miejscowego, który tego nie nakazuje.

W skardze na powyższą decyzję B. Ł. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 199, art. 201 i art. 245 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a także błędnej wykładni pojęcia "czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną" poprzez nieuprawnione uznanie, że zgoda jednego ze współwłaścicieli nieruchomości drogowej jest wystarczająca dla udzielenia inwestorowi skutecznej zgody na przejazd i przechód, a więc o skutkach tożsamych z udzieleniem służebności drogi koniecznej, która wymaga oświadczenia w formie aktu notarialnego złożonego przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zaniechaniu wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej i błędnej oceny, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podkreślił, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy uznając, że "działka posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli możliwe jest ustanowienie dla niej służebności drogi koniecznej".

Dalej skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] stanowi tzw. obszar oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z tego względu, że przejazd i przechód przez tę działkę umożliwia dostęp do drogi publicznej tj. ul. M. w D. z działki nr [...] objętej wnioskiem. Podstawę odwołania od decyzji Starosty stanowiła okoliczność, że ten - jako organ administracji architektoniczno–budowlanej, bezpodstawnie zaakceptował oświadczenie tylko jednego ze współwłaścicieli działki nr [...], tj. Gminy K., jako będące skutecznym w kwestii wyrażenia zgody inwestorowi na dostęp poprzez przedmiotową prywatną działkę, niebędącą drogą publiczną (ta musi być w całości przedmiotem własności gminy), do właściwej drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tj. ul. M. w D. Zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9) niezbędnym elementem projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę jest zapewnienie dostępu z działki budowlanej objętej wnioskiem do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy winno się to odbyć albo poprzez uzyskanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], albowiem jest to sprawa przekraczająca zakres czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną (art. 199 k.c.), albo poprzez stosowne orzeczenie Sądu w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji sam organ wskazuje na służebny charakter nieruchomości. Tymczasem ustanowienie służebności drogi koniecznej wymaga oświadczenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w formie aktu notarialnego (art. 245 k.c.), co winno uzasadniać wniosek, że udzielenie skutecznej zgody na przejazd i przechód stanowi czynność przekraczającą czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Dalej skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nawet podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Jest to kolejny argument przeciwko chybionej tezie organu o braku konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli działki co do przejazdu i przechodu przez nią. Zatem, wobec braku wniosku o pozwolenie na budowę jakim jest brak skutecznego pod względem prawnym wykazania dostępu działki objętej wnioskiem do drogi publicznej, decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana.

Zdaniem skarżącego, chybiony jest również wniosek zawarty w zaskarżonej decyzji, że Gmina K. posiada przymiot zarządcy drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...]. Rozważania organu w tym względzie są nieprawidłowe i wzajemnie sprzeczne (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W myśl zaś art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - określanej dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane". W myśl ustępu 1. tegoż przepisu: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7".

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Zasadnicza kwestia, stanowiąca przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadzała się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń dotyczących dostępu działki inwestora do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Jest to o tyle zrozumiałe, że trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania obiektu budowlanego – bez względu na jego charakter – bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym, ale również pojazdom mechanicznym. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1880/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 453).

Należy wskazać, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają definicji ustawowej odnoszącej się do pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Z uwagi na konieczność zapewnienia spójności aktów prawnych regulujących cały proces inwestycyjny w budownictwie, przy udzielaniu pozwolenia na budowę należy się kierować definicją tego pojęcia zawartą w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Wyjaśnienia też wymaga, że pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb ustawy

- Prawo budowlane należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1146/93, Wokanda 1994 r., nr 9, poz. 36). Aby więc uznać, że znajdująca się w pobliżu działki inwestora droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych, należy wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie. Zgodnie z jej przepisami drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie, do których należą także drogi gminne. Przepis art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy stwierdza natomiast, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również samo ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się również pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podobnie jak przez organy orzekające w sprawie wydania warunków zabudowy, oceniany również przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z powyższego wynika, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Podkreślić należy, że ustawodawca - wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną rozróżnić należy dwie sytuacje.

Po pierwsze - sytuację, gdy objęta wnioskiem nieruchomość nie leży przy drodze wewnętrznej, lecz droga taka stanowi jeden z późniejszych etapów dojazdu do drogi publicznej. Przypadek taki nie różni się w istocie od przejazdu przez cudzą nieruchomość o innym charakterze niż drogowy. Właściciel tej nieruchomości zapewnienia wtedy po swojej drodze dojazd do nieruchomości inwestora poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez taką drogę. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony. Służebność drogowa jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Służebność gruntowa pełni funkcję zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, a ponadto skuteczna jest erga omnes. Służebność gruntowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej.

Druga z omawianych sytuacji zachodzi gdy inwestor posiada nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej. Wiąże się ona często z zachodzącą w ramach procesu inwestycyjnego w budownictwie koniecznością dokonania podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielania działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z regulacjami dotyczącymi dostępu nieruchomości (działki) do drogi publicznej zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie – Prawo budowlane, tworząc z nimi spójną całość. Mówiąc na gruncie tych ustaw o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo:

a) dostęp bezpośredni – gdy nieruchomość przylega do działki drogowej

- drogi publicznej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej,

b) dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1784/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl – dodatkowo przytoczyć należy, że w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: "w okolicznościach konkretnej sprawy uprawnione było uznanie, że wnioskowany projekt podziału nieruchomości może być zatwierdzony, skoro dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy (wyłączną – dopisek tut. Sądu), a powstałą wskutek wcześniejszego podziału sąsiedniej nieruchomości").

Podobnie przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez:

1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu,

2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

Z art. 99 u.g.n. wynika przy tym jednoznacznie, że w razie konieczności ustanowienia służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że najpóźniej przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebność taka zostanie ustanowiona. Ta regulacja również potwierdza, że najpóźniej w dacie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor musi legitymować się tytułem do korzystania z cudzej nieruchomości jako dojazdu do drogi publicznej na podstawie już ustanowionej odpowiedniej służebności.

Powyższe regulacje pozwalają stwierdzić, że inwestor - posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej - co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, nie posiada również właściwego dostępu pośredniego do tej drogi.

Według projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora, dostęp do drogi publicznej - droga powiatowa nr [...], ul. M. w D., zaplanowany został jako dostęp pośredni poprzez działki o numerach: [...], [...] oraz [...]. Działki nr [...] oraz nr [...] stanowią własność Gminy K., natomiast działka nr [...] stanowi współwłasność Gminy K. (19/32 udziału), L. i B. B. (1/32 udziału), D. i I. S. (5/32 udziału), B. i A. Ł. (6/32 udziału) oraz M. Ł. (1/32 udziału).

Na działce nr [...] nie ustanowiono służebności drogowej na rzecz inwestora, który jednocześnie nie jest współwłaścicielem tej działki. Twierdzenie organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, że działka nr [...] pozostaje we współwłasności m.in. inwestora, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tego ustalenia nie potwierdził również organ odwoławczy.

Należy przy tym podkreślić, że samo przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż., sektor "A" (uchwała Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r., nr XXIX/281/2005) pod ulicę, nie przesądza o zaliczeniu jej do kategorii dróg publicznych oraz o możliwości zorganizowania po tej działce dojazdu z działki inwestora do ulicy M. Z treści ww. planu miejscowego, jak również okoliczności, że działka ta pełni funkcję drogi, wynika jedynie konieczność zaliczenia jej do kategorii dróg wewnętrznych.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) wyjaśniono, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje określone powiązania komunikacyjne danej działki, to nie jest to równoznaczne z zapewnieniem jej faktycznego dostępu do drogi publicznej. Samo planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenia czy to nowego, czy już istniejącego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu tej ustawy nie dokonuje się na podstawie zapisów planu miejscowego lecz na podstawie uchwały rady gminy stanowiącej zewnętrzny akt woli tego organu, przy czym w celu zaliczenia ulicy do kategorii dróg publicznych (gminnych), gmina musi się legitymować prawem własności gruntu (nie może być jedynie jego współwłaścicielem z osobami trzecimi), po którym droga ta ma przebiegać. Takie unormowanie nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy również dodać, że gmina, realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, samodzielnie decyduje o konieczności urządzania dróg oraz zaliczania ich do kategorii dróg publicznych (gminnych). Inwestor - planujący zagospodarowanie działki na terenie pozbawionym dostępu do dróg publicznych, co jest warunkiem niezbędnym uzyskania pozwolenia na budowę, może jedynie zgłaszać wnioski i petycje o jej urządzenie, nie przysługuje mu natomiast roszczenie o urządzenie publicznego dojazdu (por. ponownie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 453-455).

Podkreślić także jeszcze raz należy, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego, a prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady, regulacji prawa cywilnego. W przypadku zatem dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz także osób prywatnych (niebędących inwestorem), korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną, jaką jest ustanowienie służebności. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie przez inwestora (właściciela nieruchomości)

- po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę – utracony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 98/12 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał za błędny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym działka posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli możliwe jest ustanowienie dla niej służebności drogi koniecznej, a brak prawnego uregulowania tej kwestii nie może stanowić samoistnego powodu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym Sąd nie podzielił przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądów zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2009 r.,

sygn. II SA/Lu 289/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Bd 664/09.

W ocenie Sądu sama możliwość ustanowienia, na rzecz każdoczesnego właściciela działki objętej inwestycją budowlaną, służebności drogowej na określonym odcinku działki drogowej będącej własnością lub współwłasnością innych osób, nie wywołuje skutku w postaci dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z omówionych powyżej przepisów, w tym treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ustanowiona służebność gruntowa, będąca ograniczonym prawem rzeczowym, które to prawo można przenieść na każdorazowego posiadacza nieruchomości władnącej, zapewnia gwarancję posiadania dostępu do drogi publicznej również w przyszłości, czym bez wątpienia kierował się ustawodawca konstruując definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej".

Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Skoro organ w ogóle dostrzega, że w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ustanowienia służebności na rzecz inwestora, to tym bardziej winien rozważyć, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ustawy – Prawo budowlane ochronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Dostęp do drogi publicznej musi zatem zostać przez inwestora wykazany najpóźniej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet jeżeli uznać za nieprawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, to niewątpliwie uzyskanie tych praw musi być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1134695). Przy czym dostęp do drogi publicznej nie może być "jakikolwiek", ale musi odpowiadać parametrom określonym w § 14 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". W myśl tych przepisów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1); dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2); do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3); dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku (ust. 4).

Z treści cytowanego wyżej § 14 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zapewnione dojście i dojazd z takiej drogi do działek budowlanych oraz do budynków. Dojazd ten może się odbywać także przez ciągi pieszo-jedne oraz dojścia o określonych parametrach. Badanie, czy opisane obowiązki zostały przez inwestora spełnione, należy do organu administracji rozstrzygającego sprawę o udzielenia pozwolenia na budowę.

Jednocześnie dodać należy, że ww. rozporządzenie, podobnie zresztą jak ustawa - Prawo budowlane, nie zawierają definicji pojęcia "działka budowlana". Pojęcie to zdefiniowane jednak zostało w najbliższej ustawie - Prawo budowalne - z racji regulacji procesu inwestycyjnego - ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle art. 2 pkt 12 tej ustawy, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Na gruncie powyżej definicji w doktrynie zwraca się uwagę, że zasadniczą cechą pojęcia działki budowlanej dla stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to i stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane, jest ustalenie, czy działka ta nadaje się do zagospodarowania, w tym do zabudowy, zgodnie z wymogami dotyczącymi danego sposobu zagospodarowania i zabudowy. Działką budowlaną w rozumieniu powołanych przepisów jest zatem taka nieruchomość lub jej wyodrębniona granicami ewidencyjnymi część, która nie jest jeszcze zabudowana, ale nadaje się do określonego sposobu zabudowy (por. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" - J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa 2013, Komentarz do art. 4, Legalis/el 2013). Jak natomiast trafnie wywiedziono w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1718/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), z uwagi na przyjęty na gruncie aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, przyjąć można, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Z treścią powyższej definicji koresponduje definicja "działki budowlanej" zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 4 pkt 3a stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej – należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Z unormowań przytoczonych powyżej regulacji jednoznacznie wynika, że istotnym elementem pozwalającym przesądzić o tym, że nieruchomość gruntowa lub działka gruntu spełnia ustawowe kryteria do zakwalifikowania jej jako działka budowalna jest m.in. dostęp do drogi publicznej.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że dostęp do drogi publicznej nie jest zapewniony, gdy inwestor zaprojektował dojście i dojazd do działki objętej inwestycję poprzez nieruchomość stanowiącą współwłasność osób trzecich, spośród których część nie wyraża zgody na korzystanie z nieruchomości przez inwestora, a inwestor – do czasu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - nie uzyskał tytułu do korzystania z takiej nieruchomości poprzez ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki objętej inwestycją odpowiedniej służebności drogowej.

Dostępu działki nr [...] do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] nie można przy tym wywodzić – jak to czyniły organy orzekające w przedmiotowej sprawie

– z decyzji Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych o zezwoleniu inwestorowi na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na gminną działkę drogową nr [...] w miejscowości D., gmina K., podobnie jak z oświadczenia Gminy K. z dnia 28 marca 2013 r., w którym wyraziła ona zgodę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością (działką nr [...]) w celu przejazdu i przechodu.

Zgoda na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] nie dotyczy w ogóle kwestii możliwości przejazdu i przechodu przez inwestora po działce nr [...].

Z kolei ww. oświadczenie Gminy K. nie mogło odnieść skutku w postaci umocowania inwestora do przejazdu i przechodu po działce nr [...]. Kwestia ta uregulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) - dalej jako "k.c.", dotyczące współwłasności. Zgodnie z dyspozycją art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - wyłącznie Gminy K. W tym wypadku wielkość udziału Gminy K. we współwłasności działki nr [...] (19/32 części) uprawnia ją wyłącznie do wnioskowania o wyrażenie zgody przez sąd na dokonanie określonych obciążeń. Wprawdzie oznaczenie danego terenu w planie miejscowym jako droga nie daje możliwości innego jego zagospodarowania, to jednak nie pozbawia współwłaścicieli działki położonej na tym terenie uprawnień właścicielskich i prawa do zadysponowania swoim udziałem poprzez wyrażenie zgody na ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej bądź odmowę udzielenia takiej zgody. Uprawnienia właścicieli w tym zakresie oparte są na powszechnie obowiązujących przepisach prawa cywilnego, a zwłaszcza z art. 140 i następnych Kodeksu cywilnego.

Konkludując – skoro przedmiotowa działka przeznaczona pod inwestycję nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, zatem w tym stanie niemożliwym jest udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie stanowiło więc naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że planowana inwestycja powinna mieć zaprojektowane takie rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej, które będą spełniać wymogi wynikające z przepisów. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy

- Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący zagadnienia zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego na omawianym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor planuje wybudowanie dwóch zespołów budynków (opisanych w projekcie budowlanym jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej), przy czym każdy z zespołów ma być złożony z trzech budynków (A, B i C oraz D, E i F) o powierzchni odpowiednio 40,31 m2, 39,97 m2 i 20,74 m2.

Skarżący B. Ł. kwestionował zgodność inwestycji z planem miejscowym w toku całego postępowania w niniejszej sprawie (vide: odwołanie z dnia 21 maja 2013 r., odwołanie z dnia 27 stycznia 2014 r., skarga z dnia 2 czerwca 2014 r.) Wywodził, że planowany przez inwestora zespół budynków ma charakter typowo turystyczny i sezonowy, podczas gdy ustalenia planu miejscowego wyłączają dla omawianego terenu lokalizację budynków związanych z obsługą ruchu turystycznego. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia tezy, zgodnie z którą planowana inwestycja według organu jest zgodna z zapisami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Natomiast organ odwoławczy przytoczył jedynie postanowienia planu miejscowego wskazując, że działka nr [...] usytuowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami budowlanymi z dopuszczeniem lokalizacji innych obiektów usług hotelarskich (symbol D.-22.MN). Wskazał nadto na zawarte w planie definicje "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" oraz "innych obiektów usług hotelarskich". Jednak z tak dokonanego opisu ustaleń planu miejscowego nie wynika, czy organ odwoławczy przyjął, że planowana zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy może "innych obiektów usług hotelarskich", do których plan zalicza obiekty usług hotelarskich w rozumieniu przepisów o usługach turystycznych: gospody, domki kempingowe, pokoje do wynajęcia w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej itp. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w tym zakresie oraz nie wyjaśnił, czy zgodność inwestycji z planem miejscowym wynika według niego z tego, że polega ona na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też z tego, że stanowi ona "inne obiekty usług hotelarskich", których lokalizacja jest na tym terenie dopuszczona zapisami planu. Tym samym organ nie przeanalizował prawidłowo kwestii zgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym w zakresie funkcji jaką mają pełnić budynki objęte projektem budowlanym. Kolejna wątpliwość co do rzeczywistego stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii wynika z wyjaśnień tego organu dotyczących zarzutu braku konieczności uzyskania opinii Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Wyjaśnienia te wskazują z jednej strony, że organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak organ jednocześnie powołuje się na § 7 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego, który zawiera ustalenia dotyczące lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej.

W ocenie Sądu brak rozważenia powyższych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie zawarły w decyzjach prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienia się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Należy przy tym dodać, że powyższe braki uniemożliwiają także dokonanie prawidłowej oceny zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze, która to ocena w tym stanie rzeczy byłaby przedwczesna.

Skarżący zakwestionował nadto stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym brak jest konieczności uzyskania w tym postępowaniu opinii Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Jak wynika z ustaleń planu, obszar objęty planem stanowi teren położony w granicach ww. Parku. Zdaniem Sądu, analiza treści uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

(Dz. U. z 2014 r., poz. 627 ze zm.) oraz zapisów obowiązującego planu miejscowego nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji wymaga uzyskania opinii tego Parku, zatem powyższy zarzut skarżącego należało ocenić jako bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd - w punkcie trzecim sentencji wyroku - orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem

z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu rozważań.