Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 39/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. J., dalej skarżący, wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 grudnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r., wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy z 14 sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Na wniosek R. J., Wójt Gminy decyzją z 14 sierpnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości M. W decyzji tej wskazano także, że podział działki nr [..] możliwy jest do realizacji przy zachowaniu określonych warunków.

W dniu 7 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy wydał decyzję w przedmiocie przeniesienia na P. K. ww. decyzji własnej z 14 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr [..] w miejscowości M. (powstałej w wyniku podziału działki nr [..]).

W dniu 22 sierpnia 2019 r. wpłynęło do Kolegium pismo Starosty dotyczące rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 7 sierpnia2018 r. Starosta poinformował, że z wniosku P. K. toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na terenie działki nr [..] w M., gmina P.

W piśmie z 22 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedstawiła argumentację mającą dowodzić konieczności umorzenia postępowania w sprawie. Pełnomocnik złożyła także wnioski dowodowe, mające na celu ustalenie praktyki wydawania przez Wójta Gminy decyzji tożsamych w treści z decyzją, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie.

Decyzją z 3 grudnia 2019 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r., wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji własnej z 14 sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy. Organ uznał, że istnieją podstawy do wniosku, że decyzja organu I instancji z 7 sierpnia 2018 r. jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. rażącym naruszeniem prawa, natomiast argumenty i wnioski zawarte w piśmie strony z 22 listopada 2019 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że dysponuje kompletną dokumentacją sprawy, nie widzi potrzeby wyznaczenia rozprawy na okoliczność przesłuchania wymienionych w piśmie osób w charakterze świadków, brak jest też możliwości i potrzeby przeprowadzenia wnioskowanej wizji lokalnej.

Zdaniem Kolegium, chybione jest stanowisko, by w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (nawet taka, w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję), nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - jako decyzji zależnej.

Kolegium przypomniało, że decyzja Wójta Gminy z 14 sierpnia 2007 r. ustaliła dla R. J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości M.

Pismem z 10 lipca 2018 r. P. K. złożył do Wójta Gminy wniosek o przeniesienie (przepisanie) na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy z 14 sierpnia 2007 r., a R.J. w oświadczeniu z 28 listopada 2018 r. wyraził zgodę na przeniesienie. W konsekwencji Wójt Gminy wydał w dniu 7 sierpnia 2018 r. decyzję o przeniesieniu ustaleń decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 14 sierpnia 2007 r. na P.K. w części dotyczącej działki nr [..] położonej w M., powstałej w wyniku podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z 19 listopada 2007 r. W decyzji tej orzeczono także o zmianie oznaczenia działki wskazanej w decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 14 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na P. K.z nr działki [..] położonej w M. na nr działki [..] położonej w M. Pozostałe ustalenia decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 14 sierpnia 2007 r. Wójt pozostawił bez zmian.

Podstawą decyzji Kolegium był art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.), który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Organ jest zatem, w ocenie Kolegium, zobligowany do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu, jeżeli zostaną spełnione przewidziane przez ustawę warunki. Przewidziane w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. następstwo prawne występuje z mocy decyzji administracyjnej, w wyniku której następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu. Zatem przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że wstępuje on we wszystkie prawa i obowiązki, które z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy wynikały dla jej poprzedniego adresata. W konsekwencji staje się on adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc podmiotem, na którego rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana.

W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, nie ma prawnej możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko dla części planowanego przedsięwzięcia i dla części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił Wójt Gminy w decyzji z 7 sierpnia 2018 r., przenosząc pierwotną decyzję z 14 sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...] w M. - w części dotyczącej jedynie działki o nr [..] powstałej w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [..] w M. Takie orzeczenie pozostaje bowiem w sprzeczności z warunkami przeniesienia decyzji wskazanymi w art. 63 ust. 5 ustawy, gdyż brak tu jest przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle treści przepisu art. 63 ust. 5 ustawy może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana, oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje bowiem na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz innej nieruchomości i innego podmiotu. Gdyby zaakceptować wydaną przez Wójta Gminy decyzję z 7 sierpnia 2018 r., okazałoby się, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innej działki o mniejszej powierzchni. Okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przyjąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy z 14 sierpnia 2007 r. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 63 ust. 5 u.p.z.p.- uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniesionej skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 grudnia 2019 r. skarżący, działający przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.:

a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy ww. pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki [..] położonej w M., gm. P., tj. z możliwością wydzielenia działek o pow. minimalnej 800 m2 oraz z możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym na warunkach wskazanych w ww. decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami, a nadto niezależnie od siebie i na tych samych warunkach dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (działki) objętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- a także błędnie zrównano pojęcie "obszaru" oraz "terenu", "powierzchni", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie oznaczenia ewidencyjnego obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania.

Zdaniem skarżącego, przepis nie jest jednoznaczny, a w oparciu o ww. prawomocną decyzję pierwotną, w stanie prawnym i faktycznym sprawy, możliwe jest "przepisanie" tej decyzji pierwotnej w części dotyczącej działki [..] na nowego właściciela tej działki, powstałej w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy, określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości, tj. działki [..] na mniejsze działki. Należy bowiem uwzględnić cel jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu - także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych działki nr [..] oraz podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nadto fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na warunkach i zasadach określonych w ww. decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej, które są tożsame dla każdej działki powstałej w wyniku ww. podziału, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, Zdaniem skarżącego, "obszar" ("teren", "powierzchnia") nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" ("terenie") także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich;

- konieczność dokonywania wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p. skutkuje tym, że nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem takiego przepisu nie można naruszyć rażąco;

b/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 u.p.z.p. - poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 63 ust. 5 ustawy i użycie pojęć dotyczących obszaru, terenu i powierzchni oraz wywodzenie zakazów, których przepis ten nie zawiera, z pominięciem treści art. 6 i art. 65 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co skutkuje w okolicznościach sprawy naruszeniem zasady planistyki przestrzennej, polegającej na wolności zagospodarowania terenu, jeżeli istnieje tytuł prawny do nieruchomości i sposób zagospodarowania jest zgodny z istniejącą decyzją o warunkach zabudowy, tym samym uniemożliwiając realizację inwestycji następcy prawnemu podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – z dopuszczeniem podziału i określeniem niezależnych warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku tego podziału i pominięcie, że zbycie części terenu objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w zw. art. 107 § 1-3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez:

- naruszenie trwałości decyzji administracyjnych poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. w sposób rażący narusza prawo, gdyż nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a ww. przepis art. 63 ust. 5 nie wyłącza wprost takiej możliwości,

- ponadto decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem uprawnienie następcy prawnego do zagospodarowania nabywanej działki w określony sposób wynika z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- żaden przepis nie określa, jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;

- w stanie faktycznym sprawy istotne jest to, że dla działki [..] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy nr [..] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości M. (Dz. Urz. Woj. poz. 4624 z 22 października 2019 r.), którą to okoliczność pominięto, jak również nie zapoznano się z treścią ww. planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zasadności i celowości prowadzenia niniejszego postępowania, bowiem ustalenia planu potwierdzają zbędność prowadzenia niniejszego postępowania;

b/ art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77§ 1 i § 2 k.p.a., art. 78§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. - ponieważ nie rozpoznano i nie przeprowadzono wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z 22 listopada 2019 r. pkt 1 - 4 str. 1-3; tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącego, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i braku ustaleń faktycznych co do:

-uzgodnień Starosty na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podziałów geodezyjnych, następstwa prawnego, dostępu do drogi stanowiącej własność Gminy, określenia, jakich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy nie przyjął na siebie następca prawny, wydania pozwolenia na budowę w zakresie działki objętej przedmiotem postępowania, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy - a w rezultacie zaniechania te skutkowały dowolną i wybiórczą oceną materiału dowodowego, w szczególności:

- błędnym ustaleniem, że nastąpiło rażące naruszenie prawa,

- pominięciem, że dla działki [..] obowiązuje ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie zbadania tej informacji w kontekście zasadności i celowości prowadzenia postępowania, w tym braku ustaleń, co ww. planem jest dopuszczone na ww. działce, a tym samym nie zbadano zasadności prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności,

- nie zbadaniem, czy decyzja Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. może być zaakceptowana z punktu widzenia zasad praworządnego państwa,

- nie zbadano zatem, jaka jest utarta praktyka organów administracji w ww. zakresie, tj. czy ewentualne stwierdzenie nieważności naruszy art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem badania są jedynie decyzje Wójta Gminy [..] oraz nr [..] z 7 sierpnia 2018 r. oraz pominięcie pozostałych dowodów - tym samym Kolegium nie zbadało, że do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a nawet po jego złożeniu Starostwo Powiatowe nie miało wątpliwości co stanowi przedmiot postępowania w zakresie decyzji objętej niniejszym rozstrzygnięciem, a także co do jej merytorycznej treści, tym bardziej, że także w przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności – ww. organ administracji wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domaga się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z 3 grudnia 2019 r. w całości,

2. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

a/ postanowienia Starosty z 31 lipca 2007 r. uzgadniającego decyzję Wójta Gminy nr [..] - na okoliczność stałej praktyki Starosty i wiedzy wnioskodawcy oraz pozytywnego uzgadniania projektu decyzji Wójta Gminy [..] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także co do wyrażenia zgody przez organ uzgadniający - Starostę - na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej z nowowydzielonych działek z działki [..] położonej w miejscowości M. gm. P. oraz zgody na przeznaczenie gruntów na ww. na cele nierolnicze, a także na okoliczność wykładni dokonywanej przez Starostę co do możliwości uzgodnienia tzw. wstępnych warunków podziału w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia wielkości działek powstałych po podziale, dojazdu do działek,

b/ z odpowiedzi Starosty Powiatowego na pismo skarżącego z 30 grudnia 2019 r. dotyczące postępowania w sprawie [..] w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę - na okoliczność wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] oraz [..] z 7 sierpnia 2018 r., w tym rozumienia treści i zakresu decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 7 sierpnia 2018 r. w zakresie sprzedanej nieruchomości tj. działki nr [..] (powstałej po podziale działki [..]),

c) z aktu notarialnego nr [..] (w dołączonych do sprawy aktach dotyczących decyzji [..], przenoszącego własność działki [..] z dotychczasowego właściciela na nowego nabywcę oraz uiszczenia podatku vat na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 23 % od ceny sprzedawanej nieruchomości jako budowlanej,

d) z aktu notarialnego nr [..], na podstawie którego Gmina nabyła własność dróg wewnętrznych (załącznik do pisma strony z 22 listopada 2019r.),

- w zakresie pkt c i d na okoliczność nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wójta Gminy nr [..] oraz przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe;

e/ decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2007r. nr [..];

f/ z mapy ewidencyjnej z 21 listopada 2019r. obręb [.] - w zakresie pkt e-f na okoliczność dokonywania podziału działki [..] położonej w M. gm. P. po wydaniu decyzji Wójta Gminy nr [..] i na jej podstawie oraz stałej i utartej praktyki organów w zakresie wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o decyzje, jak objęta stwierdzeniem nieważności, naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.

g/ z pisma UG z 20 listopada 2019 r. - na okoliczność, że dla działki [..] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy nr [..] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości M.

W uzasadnieniu skarżący obszernie uargumentował zasadność każdego zarzutu, przywołując orzecznictwo oraz stanowisko doktryny. Dodatkowo także wskazał, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku toczyło się już co najmniej 7 spraw, w których sąd zajął pozytywne stanowisko dopuszczające w konkretnych stanach faktycznych, tożsamych z niniejszą sprawą, możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części (w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy). I tak dotyczy to spraw o sygn. II SA/Gd 161/18, II SA/Gd 162/18, II SA/Gd 164/18, II SA/Gd 371/18, II SA/Gd 507/18, II SA/Gd 593/18, II SA/Gd 823/19.

Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w każdej z wymienionych spraw za wadliwe uznał stanowisko SKO i dopuścił w rozpoznawanych stanach faktycznych i prawnych (tożsamych jak w niniejszej sprawie) przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części (w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy) na nowego właściciela nieruchomości - następcę prawnego podmiotu na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dopuszczeniem warunków podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Do pisma procesowego z 4 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego dołączyła celem przeprowadzenia dowodu odpowiedź Starosty na pismo skarżącego z 30 grudnia 2019 r. dotyczącego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę wraz z pozwoleniem na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. nr 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), dopuszczalnym jest częściowe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W związku z tym nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Z tego względu istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana. Instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwala jedynie pod określonymi warunkami na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji administracyjnej, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przeniesienie decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Oznacza to, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2018). Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji, akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335; wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

Językowa wykładnia przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Ponad wszelką wątpliwość zatem, przeniesienie decyzji może więc zawierać zmianę wyłącznie w sferze podmiotowej, bez jakiejkolwiek ingerencji w jej merytoryczną treść.

Tymczasem, Wójt Gminy, decyzją z 7 sierpnia 2018 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na P. K., ale także dokonał istotnej zmiany w jej treści, tj. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..] (powstałej w wyniku podziału działki nr [..]), mimo że pierwotne warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [..]. Działki te różnią się od siebie powierzchnią, a zatem nie sposób zaakceptować sytuacji, w której parametry zabudowy dla działki o większej powierzchni, stają się także parametrami zabudowy dla działki o powierzchni mniejszej. Nawet zatem, jeśli Wójt Gminy w decyzji z 14 sierpnia 2007 r. posłużył się ogólnym sformułowaniem, że ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (...) na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..], to nie oznacza to, że tego rodzaju sentencja była zgodna z obowiązującymi przepisami i mogła stanowić podstawę do tzw. przepisania decyzji o warunkach zabudowy także w odniesieniu do działki [..]. Bezsprzecznie bowiem, gdyby wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samej działki nr [..], to wówczas zarówno inny byłby obszar analizy dla tej działki i inne mogłyby w konsekwencji być warunki zabudowy. Jak nader trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie można poprzez art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Warto podkreślić, że analiza ta ma znaczenie fundamentalne, gdyż dokumenty powstające w jej ramach określają w sposób wiążący m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia, czy też sposób obsługi infrastruktury technicznej. Oczywistym jest przy tym, że wyniki takiej analizy mogą być inne dla nieruchomości zasadniczej oraz wydzielonych z niej działek, które odznaczają się właściwymi sobie cechami podlegającymi badaniu. Odmienne wyniki analizy muszą, a przynajmniej mogą zaś prowadzić do istotnych odrębności w nowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący musi mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia charakterystyczne uwarunkowania danej działki, a zatem nie można a priori przyjąć, że inna działka będzie posiadała tożsame relewantne cechy. To właśnie ta różnica sprawia, że ustawodawca dopuścił przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do podmiotu, a nie przedmiotu, którego ona dotyczy.

Jednocześnie sąd dostrzega argumentację skarżącego, że praktyka organów administracji publicznej, ale także linia orzecznicza tutejszego sądu, opowiadały się za rozszerzającą wykładnią przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i akceptowały tego rodzaju decyzje, co mogło wzbudzić u skarżącego przekonanie, że brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju decyzji. Tym niemniej, zwrócić należy uwagę na cytowane już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przesądzono, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora. Wydanie zaś decyzji przenoszącej warunki zabudowy na inną działkę jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Treść powyższego orzeczenia nie może pozostać bez wpływu na praktykę orzeczniczą tutejszego sądu.

Jeśli chodzi o kwestię rażącego naruszenia prawa, którą podnosi w swym stanowisku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy przyjąć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513). Zdaniem tutejszego sądu, słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że właśnie z tego rodzaju naruszeniem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bezspornie bowiem, Wójt Gminy nie dopuścił się błędnej wykładni prawa, ale postąpił wbrew jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych dyrektywie postępowania, płynącej z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Skoro norma ta pozwala wyłącznie na zmianę podmiotową, bez ingerencji w sferę przedmiotu decyzji, to jakiekolwiek wystąpienie poza zakreślone przepisem granice powinno być traktowane właśnie jako rażące naruszenie prawa. Konstatacji tej nie może zmienić fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna decyzja Wójta Gminy z 14 sierpnia 2007 r., apriorycznie ustalająca warunki zabudowy dla mogących powstać w przyszłości przez wydzielenie kolejnych działek.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy z 7 sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Owo naruszenie przybrało postać niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych naruszenia art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..] na nowopowstałą działkę nr [..]. Tego rodzaju czynność stanowiła niedopuszczalne rozszerzenie zakresu przeniesienia, które może obejmować jedynie zmianę podmiotową, a nie przedmiotową. Akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do przyjęcia sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy może być przenoszona dowolnie, na każdą inną nieruchomość, co wprost godziłoby już w samą istotę decyzji o warunkach zabudowy i procedurę jej wydawania. Zdaniem sądu, gdyby nadal aktualne pozostawały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor powinien wystąpić o jej wydanie odrębnie w stosunku co do nowej działki [..]. Tylko takie postępowanie mogłoby zostać uznane za zgodne z prawem i odpowiadające sytuacji faktycznej. W realiach rozpoznawanej sprawy, przeniesienie mogłoby zostać uznane za ważne i skuteczne jedynie wówczas, gdyby skarżący stał się właścicielem pierwotnej działki [..], wobec której zapadła źródłowa decyzja o warunkach zabudowy. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło wadę decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w skardze sąd wskazuje, że dokonał oceny całego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym załączonych do pism, składanych przez skarżącego w toku postępowania sądowego, uznając ten materiał za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Uzupełniające postępowanie dowodowe może być bowiem prowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu, jak wskazano powyżej, przedłożony przez Kolegium materiał dowodowy takich wątpliwości nie dostarczył. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, nie podzielając zarzutów skarżącego w tym zakresie. Sprawa niniejsza koncentruje się w istocie na zarzucie błędnej wykładni prawa, co nie wymaga czynienia ustaleń faktycznych w kierunku wskazanym w skardze.

Z tych wszystkich powodów sąd, nie stwierdziwszy podstaw do wzruszenia decyzji Kolegium, zobligowany był oddalić skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.