Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1201/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1909/08 w sprawie ze skargi S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1909/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. i J. S. oraz H. S. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w R. Powyższa decyzja zapadła po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt II SA/GD 1346/99 uchylającym decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej oraz po uchyleniu przez Burmistrza Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] jego własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego ww. stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor wywiązał się z ww. obowiązku, co -w połączeniu ze stwierdzeniem organu, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R., przedstawieniem przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz pozytywnym wynikiem kontroli - skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. A. S., J. i W. S., S. i J. S. oraz H. S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], usytuowanej na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez S. i J. S. oraz H. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie nastąpiła przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 157 § 3 kpa, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania złożyły osoby nie będące stronami w sprawie.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi S. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi S. i J. S. podnieśli m.in., że organy całkowicie błędnie przyjęły jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zwrócili uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, bowiem w takim przypadku zastosowanie mają więc przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego normujące pojęcie strony w postaci art.28 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 157 § 3 kpa w zw. art. 28 kpa oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż bezspornym jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., której wzruszenia w nadzwyczajnym trybie domagali się S. i J. S. została wydana po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt postępowania wynika bowiem, że po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt II SA/GD 1346/99 decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej oraz po uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś po wywiązaniu się przez inwestora z ww. obowiązku i przeprowadzeniu dodatkowych czynności została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalająca na użytkowanie stacji bazowej. W takiej sytuacji obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek S. i J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] było przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy osoby, którym odmówiono przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym brały udział w ww. postępowaniu legalizacyjnym i czy dysponują interesem prawnym do wzruszenia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w oparciu o zasady ogólne wynikające z art. 28 kpa, a nie w oparciu o przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego stosując art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i stwierdzając niejako automatycznie, że S. i J. S. nie dysponują interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. Dokonały tego bez odpowiedniego wyjaśnienia okoliczności całego postępowania legalizacyjnego kończącego się wydaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. czym naruszyły również bezwzględnie obowiązujące reguły procesowe wyrażone w art. 7, 77 i 80 kpa. Sąd zwrócił również uwagę na lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się wyłącznie do wskazania zmian w Prawie budowlanym i konieczności zastosowania art. 59 ust. 7 tej ustawy, co nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie bądź niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j.Dz.U.2006.156.1118) w zw. z art. 157 § 3 oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności sprawy administracyjnej której przedmiotem postępowania jest uzyskanie pozwolenia na budowę przymiot strony mogą posiadać jeszcze inne podmioty niż inwestor, a ocena kto posiada interes prawny w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie powinna być dokonywana w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego, co skutkowało uznaniem, iż nie istnieje podmiotowa przeszkoda uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności;

b) błędną wykładnię - art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j.Dz.U.2006.156.1118) poprzez przyjęcie, iż istnieją różnego rodzaju postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, tj. iż zwykłe postępowanie należy odróżnić "od postępowania nadzwyczajnego" co uzasadnia wyłączenie stosowania ww. art. 59 ust. 7 ustawy.

c) niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

poprzez przyjęcie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, iż organa administracji nie odniosły się do zaoferowanych przez S. i J. S. orzeczeń sądowych, na tej podstawie błędnie zinterpretowały, iż nie przysługuje im przymiot strony.

d) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7

lipca 1994r. prawo budowlane polegająca na uznaniu, iż przepis kodeksu postępowania administracyjnego w "nadzwyczajnym" postępowaniu o pozwolenie

na budowę jest przepisem szczególnym w stosunku do uregulowań prawa budowlanego.

2. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nie

wskazaniu, jakie to przepisy prawa materialnego zostały naruszone, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie dotyczy przepisów z zakresu stwierdzenia nieważności art. 156 - 159 k.p.a.

b) naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nie

wskazaniu, jakie to inne przepisy postępowania zostały naruszone, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w świetle przepisów p.p.s.a.

c) naruszenie art. 229 oraz 233 k.p.c, w zw. z art. 106 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w ten sposób, iż Pani S. i J. S. posiadali interes prawny w udziale w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, podczas, gdy taki interes prawny stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane posiada wyłącznie inwestor.

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu

wyjaśnień co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy Sąd orzekający powinien stosując ww. przepis wskazać, jakim przepisom uchybił Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

e) naruszenie art. 145 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na związaniu organu oceną prawną i zaleceniami wykraczającymi poza zakres

postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W przypadku, gdyby zarzut naruszenia postępowania był niezasadny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej bezpośrednio przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi Pani S. i J. S.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż WSA w Warszawie błędnie ustalił, iż istnieją różne postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (zwykłe i nadzwyczajne) i z tego tytułu w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a interes prawny powinien być zbadany na podstawie art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c). Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zarówno decyzji organu drugiej jak i pierwszej instancji, co też Sąd uczynił. Z kolei powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy składowe uzasadnienia wyroku wskazując, że powinno ono zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Przez to sformułowanie należy rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. uprawnia tezę, iż Sądowi pierwszej instancji można skutecznie zarzucać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji przedstawił w stanie sprawy przyczyny dla których organy administracji publicznej niezasadnie odmówiły przymiotu strony S. i J. S. w sprawie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Nie mogło zatem doprowadzić do wzruszenia bytu prawnego zaskarżonego wyroku podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem dostatecznie wymogi i standardy prawne wynikające z przywołanego przepisu. Nie można na jego podstawie natomiast kontrolować konkretnych merytorycznych ocen Sądu pierwszej instancji odnośnie poszczególnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, albowiem przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia nie zaś oceny dowodów stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 229, 233 k.p.c. w związku z art. 106 p.p.s.a. W odniesieniu do wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego wskazać należy, iż ani organy administracji publicznej działające w sprawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stosowały przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, przeto twierdzenia o dokonaniu przez te podmioty błędnej wykładni tych przepisów, względnie o niewłaściwym ich zastosowaniu, nie mogą być trafne m.in. dlatego, iż procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje stosowania przepisów procedury cywilnej, wobec czego Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tych przepisów. Z kolei zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. został nieprawidłowo przez autora skargi kasacyjnej sformułowany. Wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać konkretną normę prawa, w tym przypadku procesowego, której naruszenie zarzuca Sądowi. Sąd nie może domyślać się o naruszenie jakiej normy prawnej chodzi skarżącemu. Wskazany przepis składa się bowiem z pięciu paragrafów z których każdy odnosi się do odpowiedniego stadium rozprawy przed sądem administracyjnym. Wobec braku wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, któremu z zawartych w tym artykule przepisów Sąd pierwszej instancji uchybił, niemożliwym jest merytoryczne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu. Jedynie ubocznie wskazać należy, iż przed wojewódzkim sądem administracyjnym można przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy zasadnie uznając, iż potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. również nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak trafnie zauważono w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo sformułował ocenę prawną o jakiej mowa w tym przepisie, zawarł wskazówki dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika również, że ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu, który ponownie rozpoznaje sprawę ale również dla sądu. Wobec tego organ jest obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, zaś sąd administracyjny rozpoznający powtórnie sprawę ma obowiązek skontrolować, czy organ zastosował się do uprzednio wyrażonej oceny prawnej. W przypadku stwierdzenia, że organ nie zastosował się do oceny prawnej, obowiązkiem sądu jest uchylenie zaskarżonej decyzji.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej, a polegający w ocenie autora tej skargi, na błędnej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z literalną treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003r. Podkreślić w tym miejscu wypada, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku – w ocenie składu orzekającego – można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Reasumując, nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że w przedmiotowej sprawie interes prawny ma wyłącznie inwestor. Wskazać bowiem należy, o czym już była wyżej mowa, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i nie dotyczy to sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, która to sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, iż są one chybione. Nie wystarczy bowiem wskazać konkretny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, który w ocenie skarżących kasacyjnie został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając we wskazanym zakresie wyrok Sądu Wojewódzkiego, w kontekście wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego. W świetle powyższego zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.