Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 448/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 148 § 1, art. 149 § 1, 2, 3 i 4, art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi M. R., R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. znak:[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. R. i R. R., solidarnie, kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania R. R. i M. R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. K. z [...] września 2019 r. znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy M. K. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku P. W., przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") ustalił warunki zabudowy dla legalizacji rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie wsi A., gmina M. K..

W dniu [...] września 2017 r. M. R. (zwany też dalej "Wnioskodawcą") złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. znak: [...] Wójt wznowił postępowanie zakończone ostateczną Decyzją WZ.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...] Wójt odmówił uchylenia Decyzji WZ.

W następstwie odwołania wniesionego przez R. R. i M. R. (zwanych też dalej łącznie "Skarżącymi") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia formalne.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. Wójt ponownie odmówił uchylenia Decyzji WZ. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. W ocenie organu zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), a planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Od powyższej decyzji SKO Skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.:

- art. 8 § 1 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej, a także przez nierówne traktowanie stron,

- art. 10 § 1 k.p.a. – przez niezapewnienie Wnioskodawcy czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 15 k.p.a. – przez pozbawienie strony ustawowego prawa dwuinstancyjnego postępowania z uwagi na niedoręczenie stronie decyzji organu I instancji,

- art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. – przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem słusznego interesu obywatela,

- art. 151 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie w podstawie prawnej przyczyn,

- art. 150 k.p.a. – przez błędne powołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

- bezpodstawność ustaleń organu I instancji przez przyjęcie, że w sprawie zostałaby wydana identyczna decyzja administracyjna oraz że nie zostałyby powołane nowe dowody, podczas gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania Decyzji WZ oraz o uchylenie decyzji Wójta z [...] września 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W uzasadnieniu Skarżący m.in. wskazali, że w dniu [...] grudnia 2016 r. Wójt wydał decyzję znak: [...] w sprawie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na przedmiotowej działce nr ewid. [...]. W związku z tym, ich zdaniem, w obrocie prawnym są dwie decyzje, co skutkuje koniecznością wygaszenia pierwszej z nich.

SKO postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze, uznając, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy rozstrzygnięcie odwołania od decyzji Wójta z [...] września 2019 r.

W tym samym dniu ([...].10.2019 r.) SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, a następnie – decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] – stwierdziło jej nieważność. Po rozpatrzeniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO – decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] – uchyliło ww. decyzję własną z [...] lutego 2020 r. w całości i stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] SKO podjęło zawieszone postępowanie odwoławcze.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia Decyzji WZ – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że organ I instancji ustalił, iż M. R. o wydanej Decyzji WZ dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile (dalej w skrócie "PINB") w dniu [...] września 2017 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania został przezeń złożony [...] września 2017 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Poddawszy z kolei badaniu kwestię statusu Wnioskodawcy jako strony postępowania, SKO stwierdziło, że M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] we w wsi A., w gminie M. K., znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a zatem należy uznać, że przysługuje mu status strony przedmiotowego postępowania. Jednocześnie oceniło, że organ I instancji trafnie uznał, iż samo nieuczestniczenie Wnioskodawcy w pierwotnym postępowaniu nie mogło skutkować uchyleniem Decyzji WZ, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Następnie SKO poddało analizie poszczególne ustalenia Decyzji WZ przez pryzmat wyników analizy urbanistycznej, sporządzonej w toku ponownego rozpoznania sprawy, oraz odnośnych przepisów prawa, i nie dopatrzyło się w tym zakresie istotnych uchybień. SKO podkreśliło, że w związku z tym, że PINB postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. zobowiązał P. W. do przedstawienia w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy celem doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], to wydanie przez organ I instancji legalizacyjnej Decyzji WZ było dopuszczalne. Poza tym w toku jej wydania dokonano wymaganych uzgodnień. W konsekwencji SKO uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione. W szczególności nie zgodziło się z twierdzeniem Skarżących, że skoro dla przedmiotowej działki nr ewid. [...] wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy, to zachodzi konieczność wygaszenia pierwszej z nich. Jak bowiem wyjaśniło SKO, inwestycje określone w decyzjach Wójta z [...] grudnia 2016 r. znak [...] oraz z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] różnią się istotnymi parametrami, a zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, o warunki zabudowy dla danej nieruchomości może wystąpić ten sam podmiot więcej niż jednokrotnie, pod warunkiem, że kolejna inwestycja nie będzie identyczna jak wcześniejsze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r. R. i M. małżonkowie R. zasadniczo powtórzyli zarzuty, wnioski i argumentację odwołania. Przede wszystkim zarzuciwszy rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 8 § 1 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej, tym bardziej że w sprawie już kilkukrotnie organ II instancji uchylał decyzję organu I instancji w przedmiotowym zakresie,

- art. 8 § 1 k.p.a. – przez nierówne traktowanie stron,

- art. 10 § 1 k.p.a. – przez niezapewnienie Wnioskodawcy czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym bardziej, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie przez organ od zasady czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania,

- art. 15 k.p.a. – przez pozbawienie strony ustawowego prawa do dwuinstancyjnego postępowania z uwagi na niedoręczenie stronie decyzji organu I instancji, co do której strona posiadała prawo do złożenia środka zaskarżenia,

- art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. – przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem słusznego interesu obywatela,

- art. 151 § 1 k.p.a. – przez niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżanej decyzji przyczyn,

- art. 150 k.p.a. – przez błędne powołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

- bezpodstawność ustaleń organu I instancji przez przyjęcie, że w sprawie zostałaby wydana identyczna decyzja administracyjna, oraz że nie zostałyby powołane nowe dowody, podczas gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków i zapoznania się z rozstrzygnięciem organu I instancji i jego uzasadnieniem,

autorzy skargi wnieśli o wstrzymanie wykonania Decyzji WZ oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W uzasadnieniu skargi m.in. podkreślili, że od pracownika Gminy M. K. otrzymali informację, że P. W. musi uzyskać zgodę na odstępstwo od warunków technicznych usytuowania budynku oraz zgodę sąsiadów na lokalizację inwestycji w bliższej odległości. Tymczasem w Decyzji WZ zostały dokonane zmiany w taki sposób, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji wrysowano nieprzekraczalną linię zabudowy, w której budynek się mieści i nie ma potrzeby starania się przez inwestorkę o odstępstwo od warunków technicznych. SKO zaś nie odniosło się do podniesionej zmiany warunków technicznych inwestycji. Ponadto SKO nie odniosło się do kwestii potwierdzenia odbioru omawianej decyzji, na którego kopii udzielono nieprawidłowej informacji, że odbiorcą przesyłki był M. R.. Poza tym Skarżący ponowili pytanie, czy wobec wydania inwestorce dla przedmiotowej działki dwóch decyzji o warunkach zabudowy, pierwsza z nich nie powinna zostać wygaszona.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 01 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 448/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania Decyzji WZ.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 24 czerwca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 25 czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. ([...]) – a także, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. K. z [...] września 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny ("Decyzji WZ") – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Kontrolowane decyzje zapadły po wznowieniu postępowania zakończonego Decyzją WZ, na skutek wniosku M. R., który jako przyczynę wnioskowanego wznowienia wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegającą na tym, że: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że samo złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie powoduje "automatycznie" jego wznowienia. Takie podanie inicjuje najpierw fazę wstępną postępowania wznowieniowego, w ramach której organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, itd.), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie (nie dotyczy podania opartego na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym niżej), czy została w nim powołana przyczyna (przyczyny) wznowienia spośród określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (ostatecznej). Ta wstępna faza procedury wznowieniowej kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) – gdy ww. warunki wstępne są spełnione – albo, w przeciwnym wypadku, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zaskarżalnego zażaleniem (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie Wójt – po pierwotnej, dwukrotnej odmowie wznowienia postępowania (postanowieniami z [...].10.2017 r. oraz z [...].01.2018 r.), uchylonej każdorazowo przez SKO (odpowiednio: postanowieniami z [...].11.2017 r. oraz z [...].03.2018 r.) – wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją WZ, postanowieniem z [...] marca 2018 r. W motywach tego postanowienia wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017 r. wpłynął wniosek M. R. o wznowienie ww. postępowania, który został uzasadniony brakiem udziału Wnioskodawcy jako strony w postępowaniu bez własnej winy (tj. że Wnioskodawca nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania na wniosek P. W., nie otrzymał również Decyzji WZ). Wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestowanej działki nr [...], a o ostatecznej Decyzji WZ dowidział się, z pisma PINB w dniu [...] września 2017 r.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że wbrew pouczeniu zawartemu w ww. postanowieniu Wójta z [...] marca 2018 r., na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie, gdyż przepisy k.p.a. go nie przewidują (zob. wyrok NSA z 06.02.2018 r., II OSK 1085/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wzmiankowane łącznie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a. mówiącym o tym, że: "Postanowienie [o wznowieniu postępowania – uw. Sądu] stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W ramach pierwszego etapu – tj. verba legis: "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie to wymagało łącznego stwierdzenia, że podmiot żądający wznowienia postępowania: (i) spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania, a mimo to (ii) nie brał w nim udziału, i to (iii) bez własnej winy.

Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo

- na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (a więc w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Natomiast jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła – co w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wiązało się z ustaleniem, że podmiot żądający wznowienia nie miał przymiotu strony postępowania, bądź że przymiot taki wprawdzie posiadał, ale nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a w każdym razie nie bez własnej winy – to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (zob. wyrok WSA z 19.04.2018 r., II SA/Po 1223/17, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 23.01.1998 r., II SA 1302/97; z 11.05.2010 r., II OSK 768/09 – CBOSA).

Z tych powodów należy podzielić stanowisko doktryny i orzecznictwa, że w postępowaniu, które – tak jak tu kontrolowane postępowanie administracyjne – toczy się po wznowieniu postępowania, fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, że wystąpiła przesłanka wznowienia (por.: wyrok WSA z 25.07.2018 r., VIII SA/Wa 423/18, CBOSA; A. Adamczyk, Struktura postępowania wznowieniowego [w:] Wznowienie postępowania administracyjnego, pod red. A. Adamczyka, Warszawa 2020, s. 186).

Tymczasem, w ocenie Sądu, w obu kontrolowanych decyzjach (Wójta oraz SKO) wystąpienie przyczyny wznowienia – z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nie zostało należycie wykazane. Zamiast tego organy obu instancji – uznawszy, bez bliższego uzasadnienia, że ww. podstawa wznowienia się ziściła, a więc że M. R. bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ – skoncentrowały się na wykazaniu, że w badanej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, i w rezultacie uznały, że należy odmówić uchylenia Decyzji WZ.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tej treści jest błędne, a co najmniej przedwczesne.

Błędne – ponieważ w sytuacji, gdy organy uznały, że M. R. bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ, ale mimo to w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej (Decyzji WZ), to zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. właściwym rozstrzygnięciem byłoby stwierdzenie wydania Decyzji WZ z naruszeniem prawa (oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji) – czego konsekwentnie domagali się Skarżący – a nie orzeczona odmowa jej uchylenia (właściwa dla sytuacji niestwierdzenia wystąpienia przyczyny wznowienia). Ponadto błędem jest – również wytknięty w skardze – brak wskazania w decyzji właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednak jest to błąd mniejszej wagi, gdyż nie można go utożsamiać z wydaniem decyzji "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.

Natomiast przedwczesne – gdyż w ocenie Sądu nie zostało w sposób należy wyjaśnione, że w odniesieniu do M. R. przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście zaistniała. Całe rozważania na ten temat w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji ograniczył bowiem zasadniczo do konstatacji, że na podstawie dokonanej analizy dokumentów stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania. "Pan M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości A., graniczącą z działką nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W złożonym wniosku o wznowienie postępowania Pan M. R. zaznaczył, iż o wydanej decyzji o warunkach zabudowy dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile w dniu [...] września 2017 r. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] stała się ostateczna w dniu [...] września 2017 r." Niczego do tych ustaleń nie dodało SKO, które w podobnie lakoniczny sposób stwierdziło, że: M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a zatem należy uznać, że przysługuje mu status strony przedmiotowego postępowania. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji trafnie jednak uznał, że samo nieuczestniczenie wnioskodawcy w pierwotnym postępowaniu, nie mogło skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".

W tym miejscu wypada przypomnieć, że dla wykazania wystąpienia przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie, że podmiot żądający wznowienia danego postępowania administracyjnego (tu: postępowania zakończonego Decyzją WZ), łącznie:

i) spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania,

ii) nie brał w tym postępowaniu udziału,

iii) ów brak udziału w postępowaniu nie został przezeń zawiniony.

W ocenie Sądu, w świetle wypracowanego na kanwie art. 28 k.p.a. aktualnego orzecznictwa sądowego dotyczącego kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż doszło do ziszczenia się przesłanki wskazanej powyżej w pkt (i), tj. że Wnioskodawca – jako współwłaściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji – powinien być stroną postępowania zakończonego Decyzją WZ (por. np. wyroki NSA: z 29.01.2016 r., II OSK 1358/14; z 08.01.2020 r., II OSK 1094/18; z 08.09.2021 r., II OSK 1604/21 – CBOSA, oraz w nich przywołane dalsze orzeczenia NSA).

Natomiast, zdaniem Sądu, analiza odnośnych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy – przy jednoczesnym braku ich wnikliwego rozważenia i należytej (a w zasadzie: jakiejkolwiek) oceny w motywach decyzji organów obu instancji – nasuwają istotne wątpliwości co do ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wskazanych powyżej w pkt (ii) i (iii).

W ocenie Sądu nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do uznania, że M. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ, bezsporny fakt, że jego nazwisko nie zostało ujęte w żadnym z rozdzielników pism kierowanych przez organ I instancji do stron w toku tego postępowania, a także w rozdzielniku do kończącej to postępowanie Decyzji WZ.

Należy w tym miejscu zauważyć, że dwukrotnie odmawiając wznowienia postępowania, organ I instancji przedstawiał również argumentację – szczególnie obszerną w uzasadnieniu odmownego postanowienia z [...] stycznia 2018 r. (k. 82-86 akt adm. I inst.) – mającą świadczyć o tym, że Wnioskodawca, wbrew swym twierdzeniom, brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Jednakże czynienie przez organ takich rozważań na ówczesnym, wstępnym etapie postępowania wznowieniowego – gdy decydowało się, czy należy wznowić, czy nie wznawiać postępowania zakończonego Decyzją WZ – było przedwczesne, i z tego względu nie mogło zostać zaakceptowane przez SKO. W przypadku bowiem powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 06.02.2018 r., II OSK 1085/16, CBOSA).

Dlatego odnośne rozważania w tej mierze organ I instancji powinien był podjąć przed wydaniem decyzji z [...] września 2019 r., a swe konkluzje nie tylko uwzględnić w rozstrzygnięciu tej decyzji (które w tym przypadku, zauważmy, odpowiada, mniej lub bardziej intencjonalnie, sytuacji niestwierdzenia przez organ przyczyny wznowienia; zob. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale także zawrzeć w jej uzasadnieniu – czego Wójt błędnie nie uczynił. Tego braku nie uzupełniło również SKO w motywach zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji pozbawiło Sąd możliwości wiążącego stwierdzenia, czy w kontrolnej sprawie rzeczywiście wystąpiła, czy nie, wskazywana przez Wnioskodawcę przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonywaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą tego sądu nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie (tj. "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy (tu: sprawy wznowienia postępowania zakończonego Decyzją WZ).

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ wznowieniowy powinien wszechstronnie oraz wnikliwie wyjaśnić i ocenić, czy M. R. rzeczywiście, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: nie brał udziału w postępowaniu (całym lub w jego istotnej części) zakończonym Decyzją WZ, a jeśli nie brał, to czy bez własnej winy. Przy tym organ powinien w szczególności wziąć pod uwagę następujące okoliczności już wynikające z materiału dotychczas zgromadzonego w aktach sprawy:

- jest poza sporem, że Wnioskodawca nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wystąpień do organów uzgadniających, ale otrzymała je jego małżonka, R. R. (k. 20-21 akt adm. I inst.) – której, co bezsporne, został zapewniony należyty udział w całym postępowaniu zakończonym Decyzją WZ;

- w piśmie z [...] lipca 2017 r. małżonkowie R. i M. R., wyraźne powołując się na zawiadomienie z [...] czerwca 2017 r. o wszczęciu postępowania znak: [...], oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wydanie "legalizującej" Decyzji WZ (k. 27 akt adm. I inst.) – co pokazuje, że M. R. niewątpliwie wiedział o wszczęciu przedmiotowego postępowania i miał świadomość, że się ono toczy. Potwierdza to inne pismo z [...] lipca 2017 r., w którym M. R. oświadczył organowi, że od [...] listopada 2016 r. jest współwłaściciel nieruchomości położonej w A. (k. 26 akt adm. I inst.);

- w rozdzielniku do zawiadomienia z [...] sierpnia 2017 r. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie wskazana została tylko R. R. (k. 32 akt adm. I inst.), jednakże samo zawiadomienie zostało skierowane – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 31 akt adm. I inst.) – do obojga Skarżących. Co więcej, w odpowiedzi na to zawiadomienie oboje małżonkowie złożyli oświadczenie o niewyrażeniu zgody na wydanie "legalizującej" Decyzji WZ, które wpłynęło do Wójta [...] sierpnia 2017 r. (k. 34 akt adm. I inst.);

- podobnie jako adresat Decyzji WZ została w jej rozdzielniku wskazana tylko R. R. (k. 39v. akt adm. I inst.), jednakże decyzja ta została skierowana do obojga małżonków, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji (k. 37, k. 71 akt adm. I inst.). Co więcej, na tym potwierdzeniu jako osoba odbierająca przesyłkę został wskazany M. R. (sam podpis odbiorcy jest nieczytelny) – (k. 71 akt adm. I inst. Należy zaznaczyć, że autorzy skargi kwestionują prawdziwość tej informacji zamieszczonej na potwierdzeniu odbioru, dlatego rzeczą organu będzie wnikliwie rozważyć i ocenić jej wiarygodność;

- według notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu I instancji w dniu [...] września 2017 r. (k. 41 akt adm. I inst.), dzień wcześniej do Urzędu Gminy przybył M. R. w celu wyjaśniania różnic pomiędzy wydanymi, a przezeń posiadanymi – jak stwierdził ww. pracownik – decyzjami lokalizacyjnymi: z [...] grudnia 2016 r. i z [...] sierpnia 2017 r. (Decyzja WZ).

Zasługuje w tym miejscu na podkreślenie, że wskazywany wyżej fakt zaadresowania Decyzji WZ oraz (niektórych) wcześniejszych pism procesowych łącznie do obojga małżonków nie jest pozbawiony znaczenia prawnego. Wprawdzie bowiem właściwym sposobem doręczenia decyzji w sytuacji, gdy małżonkowie występują jako strony postępowania, jest doręczenie decyzji odrębnie każdemu z małżonków, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że doręczenie do rąk jednego małżonka przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (zob. np. wyroki NSA: z 22.06.2007 r., II OSK 964/06; z 17.05.2012 r., I OSK 764/11; z 20.05.2021 r., II OSK 2379/18 – CBOSA; tak też P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2021, uw. 6 do art. 40).

Zarazem oceniając w okolicznościach kontrolowanej sprawy – w której istotne znaczenie ma kwestia udziału w postępowaniu M. R. – skuteczność ewentualnego podważania przezeń takiego sposobu doręczenia, należy brać pod uwagę nie tylko to, czy daną przesyłkę odebrał M. R., ale także to, czy z materiałów sprawy wynika, że wiadomość o treści przesyłki dotarła do niego, nawet jeśli danej przesyłki osobiście nie odbierał.

Ponadto analizując zasadność powoływania się przez Wnioskodawcę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.pa. organ powinien uwzględnić sposób rozumienia tego przepisu utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie wskazuje się m.in., że sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu – bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie – do stanu pominięcia jej w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 914/10, CBOSA, i tam przywołany: W. Maciejko, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 1271/06, "Samorząd Terytorialny" 2007 r., z. 11, s. 63).

Nie dokonując w uzasadnieniu swej decyzji należytych ustaleń i rozważań odnośnie do kwestii zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei podejmując rozstrzygnięcie ("odmowa uchylenia Decyzji WZ") sprzeczne z jego uzasadnieniem (wskazującym na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, z jednoczesnym stwierdzeniem niezasadności uchylania Decyzji WZ, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja tej samej treść) naruszył nie tylko przepisy regulujące wynik postępowania wznowieniowego, tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art.146 § 2 k.p.a., ale także obowiązek należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), pozostający w ścisłym związku z ogólną zasada przekonywania stron postępowania o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.).

Z kolei SKO, utrzymując w mocy w takim stopniu wadliwą decyzję Wójta, w istocie powieliło wszystkie błędy organu niższej instancji, uchybiając tym samym obowiązkom organu odwoławczego – powtórnego, wszechstronnego rozpoznania sprawy i właściwego jej rozstrzygnięcia – wynikającym z art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także z art. 136 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 202 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących, solidarnie, koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, oceny prawne i wskazania Sądu, a przede wszystkim wszechstronnie i należycie wyjaśni (po ewentualnym uzupełnieniu materiałów sprawy, o ile uzna to za niezbędne w kontekście zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez Wnioskodawcę) oraz rozważy i oceni, czy w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ w odniesieniu do osoby M. R. rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i ocen, podejmie właściwe rozstrzygnięcie – spośród wskazanych w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo art. 151 § 2 k.p.a. – należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.