Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2035/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P., L. G., J. K., T. I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 378/16 w sprawie ze skargi P. P., L. G., J. K., T. I. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 378/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę P. P., L. G., J. K., T. I. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy B.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Rada Gminy B. dokonała wyboru G. L. na stanowisko przewodniczącego tejże Rady. Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. radni P. P., L. G., J. K. i T. I. – powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej "u.s.g.") wezwali Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa, którego ich zdaniem dopuściła się Rada podejmując uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. W ocenie występujących radnych Rada Gminy B. naruszyła: § 16 ust. 2 Statutu Gminy B. stanowiącego Załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego na najbliższej sesji i podjęcie uchwały w tym zakresie dopiero na sesji w dniu [...] sierpnia 2015 r.; regulamin głosowania w wyborach Przewodniczącego Rady Gminy B. wskutek przeprowadzenia głosowania niezgodnie z tym regulaminem, a w szczególności naruszyła zasady tajności głosowania, nieuprawnionego powtórzenia (reasumpcji) głosowania i otwierania urny do głosowania.

Dnia 5 kwietnia 2016 r. radni Rady Gminy B. P. P., L. G., J. K. i T. I. złożyli wspólną skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. W skardze ponowili zarzuty uprzednio podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ponadto wskazali na naruszenie art. 25a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady przy uwzględnieniu głosów radnego, którego obowiązywał bezwzględny zakaz głosowania wynikający z wymienionego przepisu (uchwała dotyczyła interesu prawnego wybranego Przewodniczącego).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy B. wskazał, że jego zdaniem skarga radnych jest zasadna i wystąpił o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zachodzi podstawa do odrzucenia skargi.

Sąd wskazał, że może budzić pewne wątpliwości, czy uchwała w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy jest uchwałą podejmowaną "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Ma ona bowiem w swej istocie charakter nakierowany na wewnętrzną organizację tego organu. Zauważyć należy, że uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina może wykonywać także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. Mając to na uwadze, Sąd stanął na stanowisku, że co do zasady dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 u.s.g. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Można więc uznać, że zaskarżona uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej".

W odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz obowiązującego obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi więc do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei nie wykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie tyle do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skargę wnieśli P. P., L. G., J. K. i T. I. będący radnymi Rady Gminy B., która podjęła kwestionowaną przez nich uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. Jak już wcześniej wskazano skarżący swój interes prawny upatrują w art. 19 ust. 1 u.s.g. podkreślając, że przewodniczący rady mógł być wybrany "z grona radnych". Oceniając legitymację skarżących Sąd wyjaśnił, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W ocenie Sądu, skarżący nie dopełnili obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich własny, indywidualny interes prawny. Poza wskazaniem, że przewodniczącego rady gminy wybiera się z grona radnych (art. 19 ust. 1 u.s.g.) nie wywiedziono w żaden sposób, iż uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących i pozbawia ich np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

Odnosząc się do wyjaśnień P. P., L. G., J. K. i T. I. zawartych w skardze, Sąd wskazał, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. Mianowicie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89 korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73 korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że radny – tak jak każdy inny zainteresowany podmiot – musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, Lex nr 992527). Skarżący nie może więc opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie gminy, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości.

Sąd podkreślił, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania.

Odnosząc się do treści art. 19 ust. 1 u.s.g. wskazywanego przez skarżących, Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie daje podstawy, aby uznać interes prawny każdego radnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej wyboru przewodniczącego rady. Stanowi on jedynie, że to "Rada gminy" wybiera "ze swego grona" przewodniczącego – określa więc z jakiej grupy osób i jaki organ wybiera kandydata na omawiane stanowisko. Analizowany przepis nie reguluje – co trzeba podkreślić – uprawnień poszczególnych osób wchodzących w skład rady. W orzecznictwie sądów administracyjnych art. 19 ust. 1 u.s.g. bywa niekiedy przedmiotem analiz w kontekście interesu prawnego radnych. Orzecznictwo to dotyczy jednak nie uznania interesu wszystkich radnych, ale o zestawienia regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 u.s.g. z regulacją z art. 25a u.s.g., w myśl której "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Ze wskazanych przepisów wywiedziono, że art. 19 ust. 1 u.s.g. może stanowić podstawę do uznania interesu prawnego radnego kandydującego na stanowisko przewodniczącego rady, a to z kolei może mieć ewentualnie znaczenie w odniesieniu do kwestii dopuszczalności oddania przez niego głosu w trakcie głosowania o jego wyborze (art. 25a u.s.g.) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). To nie oznacza jednak, że automatycznie inni radni generalnie mają legitymację skargową w zaskarżaniu uchwał o wyborze przewodniczącego rady, gdy nie są osobami kandydującymi na to stanowisko. Na marginesie można dodać, że gdyby przyjąć, iż każdy radny ma interes prawny w odniesieniu do uchwały o wyborze przewodniczącego rady z uwagi na to, że potencjalnie sam mógł zgłosić swoją kandydaturę, to doprowadziłoby to do paradoksalnej sytuacji, w której żaden z radnych nie mógłby głosować w tego rodzaju sprawie (por. art. 25a u.s.g.). Sąd zauważył, że legitymację radnego w zaskarżeniu uchwały można uznać wyjątkowo wówczas, gdy dotyczy ona go personalnie w aspekcie organizacyjnym – dotyczy to na przykład uchwał, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. np. wyrok z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Radni P. P., L. G., J. K. i T. I. nie zostali wybrani ani nawet nie byli kandydatami na stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy B. (zob. strona 6 protokołu XIII sesji Rady Gminy B.). Jako radni – członkowie organu kolegialnego – nie mają oni zatem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., których naruszenie może być podstawą skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...].

Z tych wszystkich względów Sąd – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. – odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli P. P., L. G., J. K., T. I., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie wobec uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, w sytuacji gdy skarga nie podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, iż skarżący dowiedli, że zaskarżona uchwała naruszyła ich prawnie chronione interesy,

- art. 101 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy o samorządzie gminnym w wyniku uznania, że skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podczas gdy wynikające z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czynne prawo wyborcze skarżących w wyborach przewodniczącego rady gminy zostało naruszone podczas podejmowania zaskarżonej uchwały, co uzasadnia interes prawny skarżących do złożenia skargi w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Gminy B. na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z faktu przynależności do organu stanowiącego gminy radni posiadają szereg uprawnień, m.in. czynne oraz bierne prawo wyborcze w wyborach przewodniczącego rady gminy. Skoro rada gminy wybiera przewodniczącego ze swego grona - jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - to wyłącznie radni legitymują się czynnym oraz biernym prawem wyborczym w tym zakresie. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji ograniczające krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy jedynie do osób będących radnymi, którzy kandydowali na to stanowisko, a pomijające radnych, którym przysługiwało czynne prawo wyborcze w głosowaniu na przewodniczącego rady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W nauce prawa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwałą rady gminy o wyborze przewodniczącego rady, podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż z przepisu tego można wywieść uprawnienie każdego radnego - jako członka organu kolegialnego - do wzięcia udziału w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego rady (czynne prawo wyborcze) i z tego uprawnienia skarżący wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo radnego do głosowania nad wyborem przewodniczącego rady gminy nie może być źródłem indywidualnego interesu prawnego tego radnego dającego mu legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały potwierdzającej wybór przewodniczącego rady. Na tej samej zasadzie prawo do głosowania przez radnego nad jakąkolwiek uchwałą rady gminy dawałoby mu prawo do wniesienia na nią skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a - jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - z samego faktu sprawowania mandatu radnego i korzystania z uprawnień radnego nie wynika uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo).

Fakt wyboru na przewodniczącego rady gminy kandydata, na którego nie głosował dany radny, nie stanowi więc o naruszeniu interesu prawnego tego radnego. Nie ma to bowiem wpływu na jego indywidualną sytuację prawną. Jak wynika z akt sprawy skarżący radni nie zostali wybrani, ani nawet nie byli kandydatami na stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy B.. Tylko jeden ze skarżących (T. I.) był obecny na sesji rady w dniu [...] sierpnia 2015 r. i oddał głos w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy B. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący radni nie mają interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których naruszenie może być podstawą skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie przez sąd administracyjny sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Skarga przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, gdyż podstawą zaskarżenia jest naruszenie przez uchwałę konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. Skarga ta nie może służyć rozstrzyganiu wewnętrznych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych w danym organie kolegialnym jednostki samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.