Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1421/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 68, art. 77 par. 1, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), oraz art. 5 pkt 8, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 117 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi K.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wystąpił Wójt Gminy L. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. Z. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor [...] Parku Narodowego uznał, że ww. działka położona jest na obszarze, na którym, stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, istnieje zakaz jakiejkolwiek budowy, czy też rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Co prawda art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową, w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jednak przepis ten, w zakresie wykonywania prawa własności, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, lecz odsyła w tym zakresie do stosownych przepisów Kodeksu cywilnego. Tymczasem art. 140 k.c. stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze chronionym parku narodowego, granice ustawowego korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie więc art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ustanawiający m.in. zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych.

Dlatego Dyrektor [...] Parku Narodowego stanął na stanowisku, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja, mimo treści art. 15 ust. 2 pkt 5, objęta jest zakazem zabudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, że działka znajduje się poza zwartą ulicową zabudową obszaru objętego ochroną krajobrazową. Przeprowadzone w obecności strony w dniu [...] października 2007 r. oględziny terenu wykazały, iż na działce posadowiona jest wyłącznie pozostałość starego, częściowo spalonego obiektu drewnianego, mogącego uchodzić za pomieszczenie gospodarcze, na miejscu którego obserwuje się daleko posuniętą sukcesję naturalną. Budynek znajduje się w stanie dewastacji i nie nadaje się do odbudowy i rozbudowy, lecz raczej do całkowitej rozbiórki. Stąd też wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o odbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego nie ma pokrycia w rzeczywistości, bowiem zamierzona inwestycja będzie budową nowego budynku mieszkalnego, wiążącego się z koniecznością wycięcia wielu drzew.

Organ wskazał także, że działka jest otoczona przez zalesione grunty parku narodowego, co powoduje, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wkomponuje się w żaden naturalny sposób w przyrodę parku narodowego, ani istniejący krajobraz. Nie jest obecnie możliwe przeprowadzenie w pełni wiarygodnej symulacji polegającej na jednoznacznym rozstrzygnięciu, które gatunki ptaków i innych zwierząt ucierpią podczas budowy, ale należy założyć, że takie zakłócenie nastąpi.

Organ podkreślił, że w myśl art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, którą art. 5 pkt 8 ustawy definiuje jako zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Wprowadzenie całkowicie nowej zabudowy zdecydowanie zmienia krajobraz tego obszaru, który dzięki spadkowi zaludnienia, ograniczeniu produkcji rolnej i intensywnemu wkraczaniu sukcesji naturalnej, obecnie ewoluuje w kierunku studium pionierskiego półnaturalnej puszczy. W bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje także jakakolwiek zabudowa. Istnienie zaś po przeciwnej stronie drogi budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz związanej z nimi infrastruktury na użytkowanych rolniczo terenach, pochodzących z czasów osadnictwa poprzedzającego utworzenie [...] Parku Narodowego, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za wchodzeniem z nową zabudową do parku narodowego.

Nadto działka nr [...] nie jest w jakikolwiek sposób użytkowana gospodarczo, a tylko takie grunty, stosownie do art. 117 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, objęte są wyłączeniem zakazu zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.Z. wskazując, że wbrew ustaleniom organu działka jest wykorzystywana gospodarczo, ponieważ na przeważającej jej części posiana jest trawa, która jest koszona oraz posadzone są drzewa i krzewy owocowe.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki zlokalizowanej na obszarze parku narodowego, jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem będzie ochrona przyrody i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego. Ustawowe granice korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać zaś będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przeciwnym wypadku cel w postaci ochrony przyrody byłby trudny, a wręcz niemożliwy do osiągnięcia. Ponadto organ opisał jakie gatunki, roślin, drzew, ptaków, w tym gatunki chronione, znajdują się na terenie przyległym do spornej działki, wskazując, że jej zabudowa w ocenie organu może mieć znaczący wpływ na zmianę struktury środowiska na obszarze większym niż teren działki.

Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Z., zarzucając naruszenie:

1/ art. 5 pkt 8, art. 117 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego,

2/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

3/ art. 68, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. oraz zasad wyrażonych w art. 7 i art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza przepisów o ochronie przyrody i nie oddziałuje negatywnie na środowisko.

Ochrona krajobrazu, zdefiniowana w art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Z art. 117 ust. 2 ustawy wynika, że na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody (chodzi przede wszystkim o położone w parkach i rezerwatach grunty stanowiące własność prywatną) nie obowiązuje zakaz budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń innych niż służące celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Niedopuszczalna jest zatem budowa obiektów i urządzeń, jeżeli miałoby to doprowadzić do tego, że nie zostałyby zachowane cechy charakterystyczne danego krajobrazu. W ocenie skarżącego podjęte przez niego działania w żaden sposób nie będą ingerować w znajdującą się na należącej do niego posesji przyrodę.

Organ wskazując, iż planowana inwestycja miałaby pociągnąć ze sobą szereg zmian w środowisku, w żaden sposób nie wykazał, jakiego rodzaju miałyby być to zmiany oraz nie wskazał stopnia prawdopodobieństwa ich wystąpienia oraz rozmiaru oddziaływania tychże negatywnych zmian na środowisko.

Odmowa uzgodnienia planowanego projektu wiąże się zaś z ograniczeniem przysługującego mu prawa własności. Skarżący wskazał także, że w ostatnich latach przy drodze gminnej, w pobliżu należącej do niego działki (w odległości 95 metrów), wybudowane zostały domy, w tym także po tej samej stronie drogi. Wobec powyższego odmowę uzgodnienia projektu należy uznać za niczym nieusprawiedliwione naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Strona podniosła także, iż sporna działka jest położona przy drodze gminnej, przy której znajduje się napowietrzna linia energetyczna i linia wodociągowa. Skarżący uzyskał stosowne warunki na przyłączenie ww. mediów. W związku z faktem, iż na nieruchomości znajduje się już zniszczony i wymagający kompletnego remontu budynek, nie znajduje potwierdzenia teza, jakoby przedmiotowa budowa miała zakłócić chronioną w tym miejscu przyrodę.

Skarżący podniósł również okoliczność, że planowana inwestycja została uzgodniona przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który jednoznacznie stwierdził, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący oddziaływać ma obszar Natura 2000 Puszcza [...].

Skarżący zarzucił także, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane bez dokonania oględzin. Zostały one przeprowadzone dopiero, gdy zaistniała potrzeba przekazania akt Ministrowi Środowiska. Skarżący nie został zapoznany z wynikami oględzin, nie został mu także przedstawiony protokół sporządzony z tej czynności. Został on jedynie ustnie poinformowany o tym, iż z oględzin sporządzona została notatka. Doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Podniósł, że aby doprowadzić do realizacji celów, którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Orzekające w sprawie organy wskazały, że teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową, przez która należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8). Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.

Z ustaleń organów wynika zaś, że na działce objętej inwestycją znajduje się wyłącznie pozostałość starego, częściowo spalonego obiektu drewnianego, mogącego uchodzić za pomieszczenie gospodarcze, które w ocenie skarżącego stanowi dawny dom. Okoliczność tę potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy. Na działce obecnie obserwuje się daleko posuniętą sukcesję naturalną. Przyroda puszczy samoistnie się tu odrodziła, a naturalna zieleń i drzewa pokrywają cały teren działki. W sposób naturalny działka należąca do skarżącego zmieniła swoje przeznaczenie, z działki zabudowanej na działkę porośniętą roślinnością, komponującą się ze ścianą lasu. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, wywiodły organy, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że budowa domku jednorodzinnego na tym terenie w chwili obecnej wynikać będzie z jego obecnego gospodarczego wykorzystywania i nie wpłynie na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Na poczynione w tym zakresie ustalenia, nie miały wpływu okoliczności, że działka zlokalizowana jest przy drodze, posiada dostęp do mediów oraz że w bliskim jej sąsiedztwie znajduje się zabudowa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy przysługującego skarżącemu prawa własności, Sąd I instancji stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt. 5 ustawy w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Ograniczenia zaś z niego wynikające nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzający między innymi zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się na obszarze objętym ochroną krajobrazową nie jest gospodarczo wykorzystywana przez jej właściciela, będzie ochrona przyrody i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego, jako całego ekosystemu, stosownie do zapisu art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że rzeczywiście skarżący nie był wzywany do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Uczestniczył jednak w wizji terenowej, z której została sporządzona notatka służbowa. Z treścią notatki skarżący nie został zapoznany. Jednakże skarżący brał aktywny udział w postępowaniu, składał zażalenia, przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji uczestniczył w wizji lokalnej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niedoręczenie mu notatki służbowej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Podstawy do zakwestionowania zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia Ministra Środowiska i Dyrektora [...] Parku Narodowego nie może również stanowić okoliczność uzgodnienia planowanego zamierzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Organy te działają bowiem na podstawie innych przepisów prawa, ich uzgodnienia dotyczą określonego zakresu, a przy rozstrzyganiu nie są związane ustaleniami poczynionymi przez inne organy.

W wyniku rozpozna skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku z dnia 10 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 140 k.c., albowiem korzystanie z rzeczy w granicach określonych przez ustawę o ochronie przyrody musi uwzględniać nie tylko zakaz nowej budowy z art. 15 ust. 1 pkt 1, ale i wyłączenie tego zakazu z art. 15 ust. 2 pkt 5. Wypełnienie przesłanek z tego drugiego przepisu wyłącza zastosowanie pierwszego. Z kolei błędna wykładnia wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody doprowadziła do zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń dokonanych w sprawie przez organy administracji, a tym samym do naruszenia powiązanych z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) przepisów art. 6, 7, 10, 68, 77 § 1 i 81 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W myśl z art. 190 ustawy P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 6, 7, 10, 68, 77 § 1 i 81 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a, co z kolei prowadzi do ich uchylenia.

Organy ochrony środowiska, uzgadniające inwestycję na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przeprowadziły rzetelnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a jej załatwienie nie uwzględniało słusznego interesu strony. Nie zapewniono również stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawodawca w art. 10 k.p.a. ustanowił zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem określonego rozstrzygnięcia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej, powołany przepis, jest podstawą do ustalenia praw procesowych strony, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Kształtuje on zatem prawa strony, czego następstwem prawnym jest to, że strona rozporządza swymi prawami, a zatem w razie odstąpienia przez stronę od ich realizacji nie można z tego tytułu wyprowadzać negatywnych następstw dla strony.

Innymi słowy - prowadzone postępowanie administracyjne rządzi się określonymi zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ich naruszenie w toku prowadzonego postępowania skutkować może wadliwością całego postępowania. Zasada prawa do czynnego udziału doznaje, co prawda, wyjątków wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a., jednakże dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedynie wyjątkiem, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż zasadę tą przyjmuje także Europejski Kodeks Dobrej Administracji (art. 16) co wskazuje na wagę tej zasady. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony czy dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej.

W niniejszej sprawie po dokonaniu oględzin działki skarżącego organ I instancji, wbrew postanowieniom art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., nie sporządził protokołu, a jedynie notatkę służbową, z którą strony nie zapoznano. Tymczasem oględziny są czynnością dowodową, która musi być przeprowadzona zgodnie z przepisami k.p.a., a więc z udziałem stron, a z czynności tej obligatoryjnie należy sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.). Udział strony potwierdza podpis strony. Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem stwierdzone uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, to już choćby tylko z tego powodu należy uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., bez konieczności wykazywania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Jednakże, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 5, zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Korzystanie zatem z rzeczy w granicach określonych przez ustawę o ochronie przyrody musi uwzględniać nie tylko zakaz nowej budowy z art. 15 ust. 1 pkt 1, ale i wyłączenie tego zakazu z art. 15 ust. 2 pkt 5. Wypełnienie przesłanek z tego drugiego przepisu wyłącza zastosowanie pierwszego. Jeśli więc inwestor wykaże, że jego działka (objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 ustawy) wykorzystywana jest gospodarczo oraz że wykonuje on swoje prawo własności – zakaz budowy go nie obejmie.

Organy obu instancji nie odniosły się praktycznie do twierdzeń skarżącego, kwestionującego ustalony w sprawie stan faktyczny. Organy stwierdziły, że działka skarżącego nie jest wykorzystywana przez właściciela i porośnięta jest roślinnością w wyniku sukcesji naturalnej (naturalna zieleń i drzewa pokrywają cały teren działki), a jej przeznaczenie samoistnie uległo zmianie z działki zabudowanej na działkę porośniętą roślinnością. Organ opisał jakie gatunki, roślin, drzew, ptaków, w tym gatunki chronione, znajdują się na terenie przyległym do spornej działki, wskazując, że jej zabudowa w ocenie organu może mieć znaczący wpływ na zmianę struktury środowiska na obszarze większym niż teren działki.

Tymczasem znajdująca się w bliskim sąsiedztwie podobna do planowanej zabudowa uzasadniałaby raczej twierdzenie, że cechy charakterystyczne krajobrazu po realizacji inwestycji nie ulegną zmianie. Również z Analizy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka spełnia warunki "dobrego sąsiedztwa". Także usytuowanie działki przy drodze gminnej oraz dostęp działki do mediów sugeruje, że jej gospodarcze przeznaczenie, zgodnie z wolą właściciela, jest budowlane. Skarżący konsekwentnie podnosił w trakcie całego postępowania administracyjnego, a także już po złożeniu skargi do sądu, że stan działki opisany przez organ jest nieprawdziwy. Twierdził, że na przeważającej części działki koszona jest trawa i pozyskiwane siano. Posadzone są również drzewa owocowe, tuje, jałowiec, winogrona i jeżyny. Nieprawdą jest także okoliczność by realizacja inwestycji wiązała się z koniecznością wycięcia drzew. Przecież w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto zastrzeżenie, że drzewa nie będą wycinane. Podnosił również, że jego działka położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej, przy której znajduje się napowietrzna linia energetyczna, a w samej drodze znajduje się wodociąg. W bezpośrednim sąsiedztwie są dwa budynki mieszkalne, a w dalszej odległości jeszcze kilka. Tak więc twierdzenia organu, że ruch samochodów, w tym pojazdów wywożących odpady, spowoduje szkody w środowisku, były o tyle bezzasadne, że do istniejących zabudowań pojazdy te będą musiały i tak dotrzeć, po istniejącej i wykorzystywanej drodze gminnej.

Nawet organ, w notatce służbowej z dnia 22 października 2007 r., zawarł stwierdzenie, że działka skarżącego, w przeszłości użytkowana jako sad, obecnie użytkowana jest jako łąka. W południowo-wschodniej części rosną drzewa owocowe i ozdobne, w północnej części sad ze starymi egzemplarzami jabłoni. Na większości powierzchni znajduje się pastwisko. Ponadto działka nie należy do terenów wyjątkowo cennych pod względem przyrodniczym. W ocenie organu zabudowa działki pociąga za sobą realne zagrożenie dalszego wprowadzania zabudowy na obszarach docelowo przeznaczonych do wykupienia.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym ustalenia dokonane przez organ całkowicie wystarczały do uznania, że działka jest gospodarczo wykorzystywana przez właściciela. Także złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz zawarcie umów z dostawcami energii i wody potwierdza, że właściciel wykonuje swoje prawo własności.

Nie można nadto nie zauważyć, iż skarżący podnosił, że z uwagi na usytuowanie jego działki na terenie parku narodowego przyjął do wiadomości, że jego prawo własności podlega pewnym ograniczeniom. Dlatego też ograniczył kształt planowanego budynku, jego wysokość, kształt dachu, sposób ogrzewania, sposób gromadzenia ścieków. Uwzględnił również kwestię ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, co znalazło wyraz w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionej do uzgodnienia.

Mając powyższe na uwadze, za niewyjaśnione w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, przyjąć należy stanowiska organów, że inwestycja spowoduje szkody w środowisku. Na poparcie tej tezy organy nie przytoczyły jakichkolwiek dowodów, oprócz przypuszczeń, że szkody takie powstaną w wyniku utwardzenia terenu pod budowę oraz z powodu ruchu pojazdów. Pamiętać należy, iż negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczające podstawę do jego stosowania można uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody. Jednakże istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywał zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd uznał – kierując się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. – iż zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 10, 68, 77 § 1 i 81 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a, co musi prowadzić do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.