Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1981/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 art. 26 ust. 1 i 2 art. 29 art. 30 c
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w S. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej powoływana jako IZ RPO W[...]) negatywnie rozpatrzyła protest "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na odrzucenie wniosku pn. "Sieć dystrybucyjna w technologii [...] na terenie miast i gmin województwa [...]", złożonego w ramach konkursu nr [...] prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Województwa [...] ogłosił konkurs na dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W ogłoszeniu tym wskazał, że miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. przy ul. [...] (Punkt Informacyjny). Ponadto zastrzegł, że przed złożeniem wniosku aplikacyjnego należy zapoznać się z Regulaminem konkursu.

W związku z tym ogłoszeniem o nr [...], skarżąca złożyła do [...] Centrum Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...].

Pismem z dnia [...]r., nr [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (IZ RPO W[...]) wezwała wnioskodawcę, do poprawy i uzupełnienia dokumentacji, dotyczącej złożonego wniosku. W powyższym piśmie wskazano zakres dodatkowych uzupełnień i poprawek dokumentacji oraz pouczono wnioskodawcę, że zaktualizowane dokumenty należy dostarczyć do Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przy ulicy [...] w K., do Punktu Informacyjnego, w terminie do dnia [...]r. do godz. 15.30 oraz podkreślono, że jeśli uzupełniony lub poprawiony wniosek o dofinansowanie nie zostanie dostarczony w wyznaczonym terminie lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie. W piśmie tym, w uwagach ogólnych, służących wnioskodawcy do zweryfikowania uzupełnionej/poprawionej dokumentacji aplikacyjnej przed jej złożeniem, jednoznacznie wskazano między innymi, że uzupełnienia złożone do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] nie będą rozpatrywane.

Wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację aplikacyjną, której został nadany nr [...], w dniu [...]r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Pismem z dnia [...] r., nr [...], IZ RPO W[...] poinformowała wnioskodawcę, że ocena formalna projektu została zakończona wynikiem negatywnym i tym samym projekt nie został dopuszczony do oceny merytoryczno-technicznej. Wskazano, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego podstawowego nr 2. Właściwe przygotowanie i zgłoszenie wniosku. Instytucja zarządzająca podniosła, że poprawiona dokumentacja została złożona w dniu [...]r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego, przy ul. [...] w K., chociaż miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. przy ul. [...], gdzie poprawiony wniosek wpłynął w dniu [...]r. tj. po terminie na złożenie uzupełnienia wniosku. W tej sytuacji zgodnie z § 3 ust. 11 Regulaminu Konkursu zamkniętego nr [...] , wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie.

W dniu [...] r. wnioskodawca złożył protest do IZ RPO W[...], kwestionując ocenę formalną wniosku o dofinansowanie i zarzucając, że została ona przeprowadzona w sposób niewłaściwy. Podniósł, że na Wydział Rozwoju Regionalnego scedowano bezpodstawnie część uprawnień ustawowych, chociaż nie posiada ani statusu jednostki organizacyjnej ani wojewódzkiej osoby prawnej. Ponadto pojęcie siedziby definiuje kodeks cywilny przesądzający o tym, że siedzibą jest nie adres ale miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający, co oznacza, że złożenie wniosku o dofinansowanie w K. winno być wystarczające. Bezspornym pozostaje fakt złożenia uzupełnionego wniosku w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego, w dniu [...]r.

Pismem z dnia [...] r., nr [...] , Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że protest dotyczący oceny formalnej wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...], został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia IZ RPO W[...] podniosła, że zarówno z Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...], Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, jak i Ogłoszenia o konkursie w ramach RPO W[...] Nr [...] jednoznacznie wynika, że miejscem złożenia wniosku jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., ul. [...]. Informacja ta została również dodatkowo zawarta w piśmie wzywającym do poprawy wniosku. Pomimo tego wnioskodawca złożył poprawioną dokumentację w ostatnim dniu zakreślonego terminu, ale w innym miejscu tj. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a do Wydziału Rozwoju Regionalnego wpłynęła ona dopiero w dniu [...]r. Natomiast zgodnie z Regulaminem, data wpływu wniosku o dofinansowanie rozumiana jest jako termin dostarczenia do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego. IZ RPO W[...] w powołanym piśmie wskazała ponadto, że zgodnie z art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego przyjętym przez Zarząd Województwa [...] obowiązki IZ RPO pełni Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Na tej podstawie uznano, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób właściwy, a złożony protest jest niezasadny.

Na to rozstrzygnięcie "A" Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze podniosła zarzuty naruszenia:

- zasad mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to legalności i praworządności, zaufania, swobodnej oceny dowodów, prawidłowego uzasadniania, a ponadto

- ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.),

- rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 239, poz. 1599), a w szczególności § 18,

- podręcznika procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, ogłoszenia o konkursie oraz Regulaminu konkursu,

- Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (załącznik nr 1.1. do podręcznika procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013),

Na tej podstawie skarżąca wniosła o :

1/ uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

2/ przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą,

3/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 59 i 60 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza m.in. instytucję zarządzającą, tj. krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny lub prywatny wyznaczone do zarządzania programem operacyjnym. Funkcję Instytucji Zarządzającej RPO W[...] (IZ RPO W[...]) pełni Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 25 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - upoważnienie ustawowe weszło w życie w dniu 25 grudnia 2006 roku i to zarząd Województwa [...], na zasadzie art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ogłaszać winien konkurs na swojej stronie internetowej, jak i dokonywać wszelkich dalszych czynności w postępowaniu. Ogłoszenie, którym mowa w ust. 1 cytowanej ustawy ma zawierać informacje obejmujące: termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu. Miejsce i datę wpływu wniosku o dofinansowanie rozumianą jako termin dostarczenia do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego (data stempla jednostki), Instytucja Zarządzająca podała, zdaniem skarżącej w sposób budzący wątpliwości. Ponadto podniosła, że na Wydział Rozwoju Regionalnego scedowano w sposób niedopuszczalny część uprawnień ustawowych, a to wbrew przywołanym regulacjom prawnym oraz faktowi, że nie posiada ona ani statusu jednostki organizacyjnej ani wojewódzkiej osoby prawnej. W podręczniku wdrażania regionalnego programu operacyjnego województwa [...] wskazuje się na samodzielność Wydziału Rozwoju Regionalnego. Co więcej, podmiot ten posiada wyodrębnione kompetencje - "wymienione niżej zadania poszczególnych referatów Wydziałów zaangażowanych w realizację RPO W[...] stanowią wyciąg z ww. Regulaminu i są zgodne z Opisem Systemu Zarządzania i Kontroli RPO W[...] oraz Opisem stanowisk pracy IZ RPO W[...], stanowiącym załącznik nr 1.2 Podręcznika procedur. Dodatkowo referaty Wydziału Rozwoju Regionalnego zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego z dnia [...]r., stanowiącym załącznik nr 1.6, podzielone są na zespoły zadaniowe, których pracę nadzorują koordynatorzy zespołów, oraz siedzibę. Skarżąca nie zgadza się z powyższym poglądem, gdyż definicję siedziby wyznacza kodeks cywilny, przesądzający o tym, że siedzibą nie jest adres ale miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający (art. 41 k.c.). A zatem zgodnie z treścią ogłoszenia o konkursie oraz zgodnie z § 2 pkt. 4 Regulaminu skarżąca uważa, że dopełniła obowiązku złożenia wniosku o dofinansowanie, gdyż wniosek został złożony w miejscowości K.. Ponadto skarżąca zauważa, że osobną kwestią jest to czy Kancelaria Ogólna Urzędu Marszałkowskiego winna być honorowana w procesie aplikacyjnym czy też nie. W efekcie złożenia wniosku za pośrednictwem tejże struktury odniesie skutek prawny w postaci zachowania terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie, tudzież wyznaczy zasadność jego odrzucenia z przyczyn formalnych. Za pozytywną odpowiedzią na to pytanie świadczy to, że Wydział Rozwoju Regionalnego nie może być uznany za odrębny podmiot, gdyż przecież jest on fragmentem struktury organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego, i tak pełniącego rolę pomocniczą wobec Zarządu Województwa [...]. Wydział Rozwoju Regionalnego nie mógł zostać wyposażony w odrębne kompetencje Zarządu Województwa, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadą wymogu delegacji kompetencji ustawowej, w tym przypadku Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w związku z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wedle skarżącej nie ma podstawy prawnej dla uznania Wydziału Rozwoju Regionalnego za organ władzy publicznej do zarządzania projektem, czy odpowiedzialny za fragment procedury aplikacyjnej i korzystający z domniemania prawidłowego doręczenia wniosku o dofinansowanie i zachowania terminu doręczenia poprzez datę nadaną wyłącznie przez tę jednostkę.

Skarżąca podniosła, że znajdujący zastosowanie w tej sprawie (całkowicie pominięty przy rozstrzygnięciu), akt prawa miejscowego tj. uchwala Zarządu Województwa [...] nr [...], wprowadzająca Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], wyraźnie stanowi, po pierwsze że siedzibą Urzędu jest miasto K. (§ 2), oraz po drugie (§ 62), że poczta wpływająca do Urzędu jest przyjmowana wyłącznie w kancelarii ogólnej z wyjątkiem ofert składanych w trakcie postępowań o zamówienia publiczne oraz wniosków o dofinansowanie w ramach prowadzonych naborów RPO W[...], związanych z wyborem do dofinansowania.

Analiza uregulowania dotyczącego istotnej dla sprawy kwestii, właściwej kancelarii do złożenia korespondencji, prowadzi do wniosku, że zarówno kancelaria ogólna jak i kancelaria przewidziana dla postępowań o dofinansowanie są naprzemiennie równoważne. Literalne brzmienie nie pozostawia tu żadnej wątpliwości, gdyż wyłączność kancelarii ogólnej jest zasadą, doznającą wyjątku w przypadku wniosków o dofinansowanie z tym, że wówczas nie przewiduje się zniesienia reguły (kancelarii ogólnej) lecz dopuszcza ważność ofert składanych w ramach zamówień publicznych czy wniosków o dofinansowanie. Nie mniej jednak nie wyłącza się właściwości ogólnej kancelarii lecz przewiduje prawną możliwość alternatywnego złożenia/doręczenia korespondencji za pośrednictwem innej kancelarii niż ogólna. Oznacza to, że w sytuacji gdy jakikolwiek podmiot złoży wniosek o dofinansowanie do kancelarii innej niż ogólna takie doręczenie jest nieprawidłowe, chyba że obejmuje ono materie zamówień publicznych bądź wniosków o dofinansowanie, które składa/dostarcza do kancelarii wydziału rozwoju regionalnego, co jednakże nie wyłącza możliwości skorzystania z kancelarii ogólnej. W rezultacie każde dostarczenie wniosku o dofinansowanie do kancelarii ogólnej jest poprawne i skuteczne, w myśl cytowanej reguły, zaś jedynie dostarczenie w wyjątkowych sytuacjach (zamówienia publiczne, wnioski o dofinansowanie) korzysta z tych samych przymiotów skuteczności co kancelaria ogólna, lecz w żadnym wypadku jej nie znosi. Ponadto skarżąca jedynie uzupełniała, a nie składała wniosek. Przy ocenie skuteczności dostarczenia korespondencji w ten sposób, i zachowania terminu (data stempla jednostki - Wydział Rozwoju Regionalnego nie jest jednostką), nie odniesiono się do ww. podstawy funkcjonowania Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], gdzie przecież ani Regulamin Konkursu ani Ogłoszenie o nim nie mogą derogować zasad funkcjonowania instytucji administracji publicznej, działającej w oparciu o prawo miejscowe.

Skarżąca wskazała ponadto na konsekwencje orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11) jednoznacznie przesądził o tym, że art. 5 pkt. 11ustawy o zasadach polityki rozwoju, definiujący "system realizacji - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzenie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3", przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli więc orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma korzystać z rangi rzeczy osądzonej, wydaje się słusznym zarzut o niezgodnym ze źródłami prawa uregulowaniem materii składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu, oraz warunków zachowania terminu, w akcie zwanym ogłoszeniem lub regulaminem.

Konkludując skarżąca stwierdziła, że działanie podmiotu wnoszącego protest, polegającego na złożeniu wniosku o dofinansowanie lub jego uzupełnienie, winno być uznane za zgodne z prawem, albowiem możliwość posłużenia się Kancelarią Ogólną wynika ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego (regulaminu organizacyjnego przyjętego uchwałą), samo zaś powierzenie kompetencji instytucji zarządzającej Wydziałowi Rozwoju Regionalnego nie znajduje oparcia materialnego, przy czym zarówno regulamin konkursu jak i ogłoszenie posługują się pojęciami siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego, która w porządku prawnym RP oznacza miasto K., a dodatkowo wniosek skarżącej został przyjęty w Kancelarii Ogólnej co potwierdza jedynie zasadność prawidłowości jego złożenia (wniosek spełnił więc kryterium formalne podstawowe 2 tj. właściwe przygotowanie i zgłoszenie wniosku).

W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej podniosła, że zarówno z Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] jak i Ogłoszenia o konkursie w ramach RPO W[...] jednoznacznie wynikało, że miejscem złożenia wniosku, a także uzupełnień dokumentacji jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., ul. [...] - Punkt informacyjny oraz, że informacja ta została powtórzona w piśmie wzywającym do poprawy wniosku. Wskazała, że na skutek złożenia poprawionej dokumentacji w niewłaściwym miejscu czyli w Kancelarii Ogólnej, do Wydziału Rozwoju Regionalnego wpłynęła po terminie wyznaczonym na jej poprawę. Regulamin zawiera zapisy określające konsekwencje złożenia wniosku po terminie. Zgodnie z jego § 2 ust. 5 wnioski złożone po terminie nie podlegają dalszej procedurze i są zwracane wnioskodawcy po pisemnym wezwaniu do odbioru dokumentacji. Instytucja Zarządzająca wskazała, że stosownie do zapisów zawartych w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 dla Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne wskazano, iż Instytucją Zarządzającą RPO jest: Zarząd Województwa [...] Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Konkurs został zatem ogłoszony przez IZ RPO W[...], a czynności w ramach konkursu może wykonywać jedynie IZ RPO W[...] działając poprzez WRR, a zatem Województwo [...], ani też Urząd Marszałkowski Województwa [...] nie mogą podejmować żadnych skutecznych czynności w trakcie naboru i oceny wniosków, chyba że system realizacji programu operacyjnego wyraźnie przewiduje dla tych jednostek pewne kompetencje. Natomiast żaden zapis ogłoszenia ani Regulaminu nie wskazywał Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego jako właściwej do dokonywania czynności w procesie naboru wniosków. W konsekwencji podtrzymał swe stanowisko odnośnie tego, że skarga nie jest zasadna i winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy ponadto zauważyć, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej powoływana jako u.z.p.p.r.) w art. 30 c ust. 1, stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 dalej powoływana jako p.p.s.a.). W wyniku rozpatrzenia skargi , Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą ( art. 30 c ust. 3 pkt 1 ), oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 30 c ust. 3 pkt 2 ) oraz umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (art. 30 c ust. 3 pkt 3). Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Z kolei, według art. 30 e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 150 i 152 tej ustawy.

Badając legalność przeprowadzonej formalnej oceny wniosku przez Instytucję Zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku pod względem zgodności z prawem.

Należy podkreślić, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej – sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego negatywna ocena formalna wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te, zawarte w systemie realizacji tego RPOW[...]. W rozpoznawanej sprawie jest to Regulamin konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Należy przy tym dodać, że na gruncie stosowania regulacji krajowych dotyczących programów operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wątpliwości, czy system realizacji regionalnych programów operacyjnych przyjmowany w formie uchwał zarządów województw mógł być uznany za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Orzekając w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11 (ogłoszonym dnia 27 grudnia 2011 r. w Dz. U. Nr 279, poz. 1644), stwierdził między innymi, że art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego systemy realizacji nie mają formy wskazanej w Konstytucji RP, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Jednak biorąc pod uwagę różne względy (zob. pkt 4.1., 4.2. i 4.3. uzasadnienia tego wyroku) uznał, że zakwestionowane przepisy we wskazanym zakresie utracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy licząc od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.

Tak więc, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie odpowiednie regulacje programu operacyjnego, a prawa i obowiązki wnioskodawców mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z przyjętymi kryteriami wyboru projektów, w pierwszym etapie dokonuje się oceny formalnej, która przeprowadzona jest w oparciu o kryteria formalne, służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi zawartymi w Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013 i dokonywana jest przez pracowników komórki właściwej ds. wyboru projektów [...] Centrum Przedsiębiorczości – Instytucji Pośredniczącej II stopnia, w pierwszym etapie oceny.

Poza sporem jest, że skarżąca w rozpatrywanej sprawie była wezwana do uzupełnienia i poprawy wniosku aplikacyjnego oznaczonego nr [...]. Bezspornym jest również i to, że skarżąca została zobowiązana do dostarczenia poprawionej dokumentacji do dnia [...]r. do godz. 15.30 do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. (Punkt Informacyjny) ul. [...].

Istotą sporu w omawianej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy uzupełniony wniosek o dofinansowanie projektu złożony przez skarżącą w ostatnim dniu wyznaczonego terminu w innym niż wskazane miejscu tj. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. ul. [...], który pod określony adres Wydziału Rozwoju Regionalnego wpłynął po wyznaczonym terminie spełnił kryteria formalne, czy też nie.

Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem i kontrola ta nie wykazała, aby dokonana ocena naruszała prawo.

Kompetencje instytucji zarządzającej szczegółowo określające jej rolę i zadania związane z realizacją programów operacyjnych uregulowano m.in. w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., wskazując w pkt 2 i 8, że do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, a także określenie systemu realizacji programu operacyjnego.

Z powyższych uregulowań wynika, że instytucja zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie, a regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Biorąc pod uwagę, że są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące stwierdzić trzeba, że, jakkolwiek nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, tym niemniej spełniają kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu, jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego.

Z kolei, z art. 29 ust. 1 pkt 9 u.z.p.p.r. wynika wprost, że ogłoszenie o konkursie obejmuje między innymi termin, miejsce i sposób składania wniosku o dofinansowanie.

Regulamin konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 określa zarówno sposób sporządzenia wniosku, sposób i formę dostarczenia wniosku aplikacyjnego, termin i miejsce składania wniosku jak i sposób dokonywania ich oceny formalnej.

Zgodnie z § 1 pkt 2 tego Regulaminu określającego sposób sporządzenia wniosku: Przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca zobowiązany jest do korzystania z Elektronicznego Wniosku Aplikacyjnego (EWA) oraz instrukcji wypełniania wniosku, które są dostępne na stronie internetowej www.rpo.slaskie.pl.

Z kolei, zgodnie z § 1 pkt 6: Sposób wypełniania wniosku o dofinansowanie określa Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Regulamin tego konkursu w § 2 określa natomiast sposób i formę dostarczenia wniosku.

W szczególności zgodnie z § 2 pkt 1: Wniosek o dofinansowanie należy złożyć w wymaganej liczbie egzemplarzy wraz z wymaganymi dla danego działania RPO W[...] i konkursu załącznikami do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dokładny termin i miejsce dostarczania wniosku jest określone w ogłoszeniu o naborze wniosków ).

Ponadto wedle § 2 pkt 3: Data wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu rozumiana jest jako termin dostarczenia do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego (data stempla jednostki);

Dalej w § 2 pkt 4 Regulamin stanowi: Wnioski o dofinansowanie złożone lub dostarczone po terminie określonym w ogłoszeniu o naborze wniosków nie podlegają dalszej procedurze i są zwracane Wnioskodawcy po pisemnym wezwaniu do odbioru dokumentacji.

Sposób dokonywania oceny formalnej wniosków, reguluje § 3 Regulaminu konkursu stanowiąc między innymi:

- pkt 1: Złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO W[...] Kryteriami wyboru projektów (Załącznik nr 6 do Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO W[...] na lata 2007-2013),

-pkt 3: Oceny formalnej wniosku o dofinansowanie dokonują pracownicy IZ RPO W[...],

- pkt 5: Beneficjent ma prawo do jednorazowego uzupełnienia braku lub poprawy błędu zidentyfikowanego podczas oceny formalnej,

- pkt 11: Jeśli w wyznaczonym terminie uzupełniony lub poprawiony wniosek o dofinansowanie nie zostanie dostarczony lub zostanie dostarczony niezgodnie z miejscem określonym w ogłoszeniu o konkursie lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie,

- pkt 12: W przypadku składania uzupełnionych/poprawionych wniosków o dofinansowanie zastosowanie mają postanowienia § 1 oraz § 2 niniejszego Regulaminu. Jeżeli uzupełnieniu nie podlega formularz wniosku, ani załączniki generujące się automatycznie, a jedynie pozostałe załączniki (suma kontrolna na formularzu wniosku nie uległa zmianie) Wnioskodawca zobowiązany jest przesłać wniosek jedynie w wersji elektronicznej, wersja papierowa formularza nie jest wymagana.

Analogiczne zapisy zawiera Instrukcja Wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 część II. Informacje ogólne, A. Wniosek elektroniczny EWA (zgłoszenie do systemu, złożenie wniosku), pkt 6: Za moment złożenia wniosku uznaje się datę wpływu papierowej wersji wniosku o dofinansowanie do Punktu przyjmowania wniosków RPO W[...] (siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., ul. [...] ) (...). Data wpłynięcia wniosku oraz numer wniosku są nadawane w punkcie przyjmowania wniosków RPO W[...]. Wnioski złożone po terminie będą rozpatrywane negatywnie.

Również Ogłoszenie o konkursie w ramach RPO W[...] Nr: [...] jednoznacznie i wyraźnie wskazuje, że miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., przy ulicy [...], parter sektor C (Punkt Informacyjny).

Sąd stwierdza, że powyższe informacje są jasne, czytelne i nie wymagają żadnych zabiegów interpretacyjnych dla ich odbioru i zrozumienia.

Wskazane wyżej dokumenty tworzą spójny system określający zasady postępowania przy naborze/uzupełnianiu wniosków o dofinansowanie środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej. Zawarte w nich regulacje co do określenia miejsca składania wniosków, ich uzupełnienia lub poprawy także są spójne i zbieżne i przewidują, iż miejscem tym jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., przy ulicy [...], parter sektor C (Punkt Informacyjny). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, jakie wywodzi z ogólnych reguł określonych w k.c, że w tym przypadku siedziba oznaczała jedynie miasto K., gdyż jak wyżej wskazano, do wprowadzenia regulacji odnoszącej się do miejsca składania wniosków Instytucja Zarządzająca jestustawowo uprawniona w ramach określenia systemu realizacji programu operacyjnego. Postępowanie w sprawach wniosków o dotacje unijne jest postępowaniem specyficznym, w którym obowiązują szczególne reguły.

Tak więc za niezasadny należy uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia zasad legalności i praworządności, zaufania, swobodnej oceny dowodów czy zasady prawidłowego uzasadnienia. Pozbawione racji są ponadto zarzuty naruszenia w rozpatrywanej sprawie prawa materialnego, albowiem zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu zamkniętego, Ogłoszenia o konkursie i Instrukcji wypełniania Wniosku, doręczenie wniosku, jego uzupełnienia lub poprawy pod inny adres wywiera ten skutek, że wniosek nie podlega dalszej ocenie.

Skarżąca miała możliwość ubiegania się o udzielenie dofinansowania i z tej możliwości skorzystała. Uznać należy, że wskazanie konkretnego adresu dla doręczeń ma charakter porządkowo – organizacyjny i nie narusza zasad konstytucyjnych, ani regulacji unijnych jeśli zważyć, że doręczanie na wskazany adres nie łączy się dla wnioskodawcy z żadnymi ograniczeniami ani dodatkowymi komplikacjami i kosztami. Co więcej wskazanie konkretnego adresu dla składania wniosków i ich uzupełnień uzasadnione jest ekonomią postępowania w tych sprawach i ich terminowością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. III SA/Gl 1762/11 wydanym w podobnej sprawie odniósł się do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, w myśl którego zgodnie z zasadą proporcjonalności, zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. W powołanym wyroku Sąd zajął następujące stanowisko: "jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności (współmierności), to oznacza ona, że podjęte środki prawne w prawie krajowym muszą być konieczne i proporcjonalne do wagi zagadnienia, jeśli chodzi o cel, jaki ustawodawca chce osiągnąć, czyli przepisy powinny być tak skonstruowane, aby nie przekraczały zakresu niezbędnego do osiągnięcia określonego celu. Z zasady tej rozumianej szeroko wynika, że prawo krajowe nie może nakładać na obywateli (przedsiębiorców) wspólnotowych innych obowiązków niż te, które są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, wyznaczonego przez interes publiczny. Daje to temu podmiotowi gwarancję, że uprawnienia przysługujące mu na mocy przepisów prawa nie będą nadmiernie ograniczane, albowiem wyjątki od podstawowych swobód należy interpretować restrykcyjnie. Jednak i ta zasada w ocenie Sądu nie doznała w niniejszej sprawie uszczerbku, jako że wskazanie konkretnego adresu dla doręczeń nie wiąże się dla przedsiębiorcy z dodatkowymi trudnościami, ani nie stawia go w gorszej sytuacji, niż znajdują się inne podmioty uczestniczące w danym konkursie. Nie stanowi także naruszenia tej zasady poprzez "ograniczenie prawa do merytorycznej oceny", albowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby Wnioskodawca złożył wniosek zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu zamkniętego, Ogłoszenia o konkursie i Instrukcji wypełniania Wniosku, a także pisma wzywającego do poprawy wniosku, tym bardziej, że zapisy te były jasne i zbieżne, a ich treść nie budziła wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie Sąd w całości podziela powyższy pogląd i jego argumentację.

Ustalenie konkretnego adresu dla doręczeń ważne jest bowiem nie tylko z punktu widzenia Instytucji Zarządzającej i kierujących nią względów wewnętrzno – organizacyjnych, lecz także z uwagi na konieczność zapewnienia szybkości i sprawności postępowania w celu jak najszybszego rozdysponowania środków pomocowych i umożliwienia beneficjentom korzystania z nich lub w przypadku negatywnego wyniku procedury konkursowej ubiegania się o dofinansowanie w ramach innego konkursu. Dopiero brak takiego skonkretyzowania mógłby spotkać się z zarzutem ze strony wnioskodawców, że nie mają oni wiedzy o właściwym miejscu składania wniosków, a tym samym ich udział w konkursie i dostępie do środków pomocowych jest utrudniony.

Należy przy tym zauważyć, że stosownie do art. 26 ust.2 u.z.p.p.r., Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania o których mowa w ust.1 powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Postępowanie w przedmiocie wniosków o dofinansowanie w ramach regionalnych programów operacyjnych ma charakter bowiem charakter konkursowy, zatem nie jest możliwe czynienie w stosunku do niektórych wnioskodawców odstępstw od przyjętych reguł, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów.

Należy zatem stwierdzić, że ocena formalna wniosku została przeprowadzona prawidłowo i w konsekwencji słusznie protest skarżącego został rozpatrzony negatywnie. Zarzuty podniesione w skardze zmierzają wyłącznie do bezpodstawnego w stanie faktycznym i prawnym sprawy konwalidowania nieprawidłowo wykonanej przez skarżącą czynności.

Z tych też względów, brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z czym, działając w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji.