Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 19, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 3a, art. 15 ust. 2a i 3 pkt 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania R. K. i M. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza M. K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak [...]) w przedmiocie warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku D. S.A. z siedzibą w K.

(dalej: D. S.A.; inwestor) z dnia [...] lutego 2019 r. (uzupełnionego i zmodyfikowanego w toku postępowania) o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz M. K. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe i billboard reklamowy" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] maja 2020 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia (wniosek ostatecznie zmodyfikowany w piśmie inwestora z dnia [...] lutego 2020 r.). Również i ta decyzja została uchylona w trybie instancyjnym, decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz M. K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe i billboard reklamowy" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w K..

Burmistrz, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stwierdził, że inwestycja dotyczy zabudowy usługowej – budowy budynku handlowo-usługowego. W ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji ustalił następujące wymogi: 1) powierzchna zabudowy – do 20%, 2) udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 50% powierzchni terenu objętego decyzją, 3) szerokość elewacji frontowej planowanego budynku – do 13 m, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki planowanego budynku – do 5 m, 5) dach planowanego budynku – dwu lub wielospadowy, od 15 do 25°; wysokość w najwyższym punkcie dachu – do 9 m. W odniesieniu do gabarytów i wysokości projektowanego billboardu reklamowego organ I instancji określił powierzchnię zabudowy do 13 m, a wysokość do 4 m. Ponadto organ ustalił linię zabudowy planowanej inwestycji, jako nieprzekraczalną – 6 m od frontowych granic działek. Poza tym organ wskazał na warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tym ostatnim zakresie określił sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, dostęp do drogi publicznej i uwarunkowania komunikacyjne, odprowadzanie ścieków i gospodarowanie odpadami. Ponadto organ określił wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Poza tym wyjaśnił, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią granice działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...], oznaczone na załączniku graficznym do niniejszej decyzji kolorem żółtym.

Od tej decyzji odwołali się R. K. i M. J., zarzucając naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten został spełniony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, przywołało treść przepisów art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – dalej: u.p.z.p. i stwierdziło, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wskazując na brzmienie art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 64 ust. 2 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się odpowiedni wniosek D. S.A. o ustalenie warunków zabudowy (dla przedmiotowego przedsięwzięcia). Ponadto, przywołując brzmienie m.in. art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ II instancji wskazał na wymogi, których łączne spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym zasadę "dobrego sąsiedztwa", a także sposób wykonania analizy w tym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady, na jakich następuje wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w aktach administracyjnych znajduje się sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, przez organ I instancji, "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia [...] października 2020 r., składająca się z części tekstowej, jak i graficznej (mapy), sporządzona na mapie w skali 1:1000, zaś decyzja organu I instancji również zawiera załącznik graficzny (mapę) w tej skali.

Organ II instancji stwierdził również, że wprawdzie na mapie nie został zaznaczony "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego, jednakże w analizie urbanistycznej wskazano, że: "działki nr [...] [...], [...] - szerokość frontu działek (od strony ul. [...]) 55,6 m ... front przedmiotowej nieruchomości gruntowej (działki numer ewidencyjny gruntów [...] i [...]) znajduje się od strony ul. [...]". Wobec tego Kolegium stwierdziło, że "granice obszaru analizowanego" zostały wykreślone na mapie "w odległości »trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy«, a mianowicie »trzykrotnej szerokości frontu« działek nr [...] i [...], który to »front działki« stanowią przebiegające równolegle do ul. [...] granice tych działek". Kolegium wyjaśniło, że skoro "trzykrotna szerokość frontu działek" nr [...] i [...] to 55,6 m, to granice obszaru analizowanego nie zostały poszerzone, a wątpliwości skarżących w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia.

Organ odwoławczy wskazał również na to, że w analizie wymieniono 165 działek z "obszaru analizowanego", przedstawiając w szczegółowej tabeli funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, każdej z tych działek, co pozwoliło na weryfikację, czy planowane przedsięwzięcie realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Organ odwoławczy podzielił w tym względzie Burmistrza, stwierdzając, że dominującą funkcją na obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa. Idąc dalej, Kolegium zauważyło, że "»kontynuacja funkcji« to coś, co jest tożsame rodzajowo, ewentualnie służy bezpośrednio realizacji istniejącej funkcji", a w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia teza o "kontynuacji funkcji" jest uprawniona, bowiem budynek handlowo-usługowy to zabudowa usługowa, zatem funkcją planowanego przedsięwzięcia jest funkcja usługowa, a taka funkcja jest towarzyszącą funkcji mieszkaniowej. Zdaniem organu II instancji, budynek usługowy o powierzchni ok. 600 m2 jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej "dominującej w »granicach obszaru analizowanego«". Organ zauważył, że w szczegółowej tabeli analizy wskazano na to, że w "granicach obszaru analizowanego" znajdują się także działki o funkcji usługowej (działki nr [...]). Jego zdaniem, teza o "kontynuacji funkcji" jest uprawniona, bowiem planowane przedsięwzięcie służy bezpośrednio realizacji istniejącej funkcji mieszkaniowej.

Omawiając weryfikację "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło w odniesieniu do wymogu "obowiązującej linii nowej zabudowy", że linia zabudowy w odległości 6 m od granic działek objętych decyzją została ustanowiona na podstawie analizy z dnia [...] października 2020 r., zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, zaś na załączniku graficznym (mapie) do decyzji organu I instancji wykreślono "nieprzekraczalną linię zabudowy" równolegle do granic terenu planowanego przedsięwzięcia (działek nr [...] i [...]) z trzech stron. Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego wynika, iż organ I instancji ustalił "obowiązującą linię zabudowy" z trzech stron terenu planowanego przedsięwzięcia, co jest uzasadnione okolicznościami faktycznymi przedmiotowej sprawy, albowiem teren planowanego przedsięwzięcia przylega do trzech ulic. A mianowicie ul. [...] (na tym odcinku wyznaczono "front działki"), ul. [...] i ul. M. ; z każdej strony ów parametr organ I instancji ustalił w jednakowej odległości od pasa drogowego, a mianowicie 6 m. Kolegium zauważyło, że "linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", czyli na działach położonych w szeregu wzdłuż ul. [...], a więc na działkach nr [...] i nr [...] (stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość), działce dalszej w tym samym kierunku – nr [...], a także działkach położonych po przeciwnej stronie terenu planowanego przedsięwzięcia, czyli na działce nr [...] i działkach dalszych w tym samym kierunku - nr [...] (stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość), przebiega tworząc uskok w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że owa "linia istniejącej zabudowy" nie jest zgodna z "przepisami odrębnymi" – z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych pkt 3 lit. c tabeli, zatem zaktualizowała się dyspozycja § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, stosownie do którego, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Takie same wnioski organ II instancji wyprowadził w stosunku do "linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", wyznaczanej dla działek położonych w szeregu wzdłuż ul. [...], czyli działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz wzdłuż ul. M. (działek już wyżej uwzględnionych przy wyznaczaniu "linii" od strony ul. [...]), czyli działek nr [...] i nr [...] (stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość) i działce dalszej w tym samym kierunku - nr [...], z tą modyfikacją, że w ty wypadku nie mamy do czynienia z "uskokiem", pozostaje jednak brak zgodności z "przepisami odrębnymi". Organ odwoławczy końcowo w tym względzie stwierdził, że organ I instancji ustalił "obowiązującą linię zabudowy" stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [pkt 3 lit. c tabeli], czyli w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych.

Co do "wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy" ustalanego na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Kolegium stwierdziło, że w części tekstowej analizy (w tabeli nr [...]) wyjaśniono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki średnio wynosi 25,7% – maksymalnie 65%, minimalnie 6%. Organ odwoławczy orzekł, że w decyzji organu I instancji ustalono, iż "powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją" wynosi do 20%, a wskaźnik ten jest mniejszy niż średni (25,7%), gdyż na obszarze analizowanym "występują wskaźniki mniejsze od średniego i wnioskowanego - na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] - 19,3%; [...] i [...] - 10,5%; [...] - 15,9%; [...] - 15,0%; [...] - 16,4%; [...] - 18%, [...] - 14,7% i wielu innych".

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że na obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, tj. obiektów handlowo-usługowych, tym bardziej o parametrach zabudowy ustalonych w decyzji (możliwość budowy obiektów handlowo-usługowych o powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - ustalonej na 20%), Kolegium stwierdziło, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy poniżej średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego znajduje oparcie w tym, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się wiele działek, których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest poniżej średniego wskaźnika; tym bardziej jest to uzasadnione, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie obiektu handlowo-usługowego, o powierzchni większej niż zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. Kolegium zauważyło, że ustalony dla terenu planowanego przedsięwzięcia wskaźnik jest "przy tym koherentny z wielkością powierzchni zabudowy na terenie działki nr [...] i nr [...] (stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość), która wynosi 18,6%". Zdaniem organu odwoławczego uwzględnia to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do "szerokości elewacji frontowej" Kolegium, donosząc się do danych zawartych w analizie i treści § 6 rozporządzenia wykonawczego, wyjaśniło, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,3 m (maksymalnie 49,9 m, a minimalnie 4,7 m), dlatego też "szerokość elewacji frontowej planowanego budynku" ustalona jako wartość do 13 m, jest większa niż średnia (12,3 m), lecz mieszcząca się w granicach tolerancji 20% (9,84 m – 14,76 m), a zatem zgodna z § 6 pkt 1 tego rozporządzenia.

Co do "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" Kolegium przywołało brzmienie § 7 rozporządzenia wykonawczego i odniosło się do analizy urbanistycznej, stwierdzając, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 6,3 m (maksymalnie 16,5 m, minimalnie 3 m). Zdaniem organu odwoławczego określenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez wskazanie wysokości do 5 m jest umotywowane i znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej; jest to wartość mniejsza od średniej, gdyż na obszarze analizowanym "występują wysokości mniejsze od średniej i wnioskowanej - na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] - 4,5 m; [...] i [...] - 4,0 m; [...] i [...] - 4,5 m; [...] - 4,0 m i wielu innych". Kolegium zauważyło, że na działkach nr [...] i [...], stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość, bezpośrednio graniczących z terenem przedsięwzięcia, "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" wynosi 8 m; na działce dalszej w tym samym kierunku - nr [...], wysokość ta wynosi 4 m; na działce położonej po przeciwnej stronie terenu planowanego przedsięwzięcia, tj. działce nr [...], wynosi 6 m, zaś na działkach dalszych, tj. nr [...] (stanowiących jedną zabudowaną nieruchomość) wynosi 6,5 m. Organ II instancji podniósł, że wymienione działki położone są w szeregu, wzdłuż ul. [...] i w tym szeregu, pomiędzy owymi działkami, położony jest właśnie teren planowanego przedsięwzięcia. Ponadto dodał, że co od działek nr [...], 767 i 769 parametr ten na pierwszej z nich wynosi 6,5 m, na drugiej 4 m, a na trzeciej 6 m, natomiast na działkach nr [...], 764, 765, 766 wysokość ta wynosi na pierwszej i drugiej z nich 3 m, na trzeciej 4 m, a na czwartej 7 m. W takich okolicznościach Kolegium uznało, że zastosowanie znajduje przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Wyjaśniło przy tym, że Burmistrz w prawdzie nie przyjął jej średniej wielkości, występującej na obszarze analizowanym, o której mowa w dyspozycji tego przepisu, to jednak ustalenie parametru poniżej średniej znajduje uzasadnienie w tym, że w granicach obszaru analizowanego położonych jest wiele działek, których "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" jest poniżej średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, a planowane przedsięwzięcie polega na budowie obiektu handlowo-usługowego, o powierzchni większej niż zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w granicach obszaru analizowanego; takie rozstrzygnięcie uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Co do parametru w postaci "geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki)" Kolegium odwołało się do treści § 8 rozporządzenia wykonawczego i opierając się na analizie urbanistycznej wskazało na następujące ustalenia: geometria dachów stromych – średni kąt nachylenia 35° (maksymalnie 40°, minimalnie 15°); średnia wysokość głównej kalenicy 7,6 m (maksymalnie 9,5 m, minimalnie 5,5 m); układ połaci – kierunek głównej kalenicy – cecha dominująca: dach dwuspadowy równoległy. Wskazując na to, że w decyzji organu I instancji ustalono "dach planowanego budynku dwu lub wielospadowy" od 15 do 25°, wysokość w najwyższym punkcie dachu - do 9 m, organ II instancji uznał, że parametr ten został ustalony na podstawie analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium, ustalony przez organ I instancji parametr mieści się w granicach przepisu § 8 rozporządzenia wykonawczego.

Ponadto Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji spełnia również pozostałe wymagania, stosownie do art.64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p.; zawiera ona wszystkie wymagane elementy w zakresie istotnym dla przedmiotowej sprawy.

W skardze na decyzję organu II instancji R. K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła w skardze, że miało miejsce "naruszenie przepisów prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", wskazując w tym względzie na "naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten został spełniony".

W ocenie strony, na obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, tj. obiektów handlowo-usługowych o parametrach zabudowy ustalonych w decyzji. W tym względzie strona podniosła, że biorąc pod uwagę powierzchnię działek nr [...] i [...], tj. 3266 m2, decyzja pozwala na zabudowę przedmiotowych działek budynkiem handlowo-usługowym o powierzchni ok. 650 m2, mimo że brak w najbliższym sąsiedztwie podobnych obiektów. Skarżąca stwierdziła, że do najbliższej działki zabudowanej budynkiem o podobnych parametrach jak we wniosku jest ok. 400 m, a "obszar analizowany zwiększony został z ustawowych 150 m (trzykrotna szerokość działki) o blisko 350 m, co jest niedopuszczalne".

Skarżąca podniosła ponadto, że "marketu D. o parametrach zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy" nie można traktować jak sklepu osiedlowego, bowiem "tego typu sklepy [jak market D. ] przeznaczone są do obsługi dużej liczby klientów, a nie jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej na danym terenie".

Kolegium, odpowiadając na skargę, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił też, że w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych w odwołaniu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] września 2021 r. (k. 54) i [...] grudnia 2021 r. (k. 110). Strony zostały powiadomienie o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości działania organów w sprawie, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku D. S.A., polegającej na "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe i billboard reklamowy" na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w K..

Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji).

Przepis art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Co do zasady każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki objęte wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowy zaś, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza, z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi, pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Omawiając tę kwestię, trzeba mieć na względzie, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" czy też "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest – jak już wspomniano – aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część, położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden ze sposobów zagospodarowania istniejących na obszarze analizowanym, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 942/19, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (patrz: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r . sygn. akt II OSK 539/19 i 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3490/18 – orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nowy rodzaj zabudowy, czy też nową funkcję, nie oznacza braku kontynuacji funkcji dotychczasowej, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy, czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.

W ocenie tutejszego Sądu, w kontrolowanej sprawie, spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co zobowiązywało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjściowo, względem dalszych rozważań, należy też podkreślić, że wykonana w sprawie analiza urbanistyczna z dnia [...] października 2020 r. została sporządzona z zachowaniem wymogów prawnych, wobec czego mogła w pełni stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie w postaci zabudowy handlowo-usługowej stanowi kontynuację funkcji zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Organ I instancji zasadnie sporządził ją, celem zweryfikowania, czy w stanie faktycznym sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, zdefiniowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy, składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obydwu tych dokumentów nie budzi zastrzeżeń co do ich poprawności. Tak sama analiza, jak i jej wyniki składające się z części tekstowej i graficznej analizy są ze sobą spójne.

Obszar analizowany w rozpoznawanej sprawie został prawidłowo wyznaczony w promieniu 166,8 m od terenu inwestycji. Promień ten koresponduje z ustaleniem, że szerokość frontu terenu inwestycji, tj. działek nr [...] i [...] od strony ul. [...] w K., wynosi 55,6 m. Jest to zgodne z § 2 pkt 5 rozporządzenia, zaś granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, licząc od strony każdej granicy nieruchomości. Na podstanie tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ prawidłowo ustalił, że w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym jednorodzinna, ale również i zabudowa usługowa, przy czym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa.

Skarżąca nie ma zatem racji, stwierdzając, że "obszar analizowany zwiększony został z ustawowych 150 m (trzykrotna szerokość działki) o blisko 350 m, co jest niedopuszczalne". Skarżąca zdaje się utożsamiać zachowanie określonej odległości od granic terenu inwestycji z każdej strony z przekątną obszaru analizowanego, tj. z odległością jego najdalszych krańców. Do takiego przyjęcia nie ma jednak żadnych podstaw. Obszar analizowany powinien objawiać swoim zasięgiem teren wyznaczony w odległości odpowiadającej 3-krotności szerokości frontu działki, wyznaczony w każdym kierunku od granic terenu inwestycji, a zatem dookoła tego terenu. Powinien on przy tym obejmować wszystkie działki (nawet te, które tylko częściowo znajdują się w promieniu od wszystkich granic terenu inwestycji). Ponadto trzeba mieć na wadze, że jakkolwiek z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla zabiegu wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15, dostępnym jw.). Dodać również należy, że przepisy powszechnie obowiązujące nie precyzują w jaki sposób należy wyznaczyć front działki, w przypadku gdy ma ona dostęp do dwóch (lub więcej) dróg publicznych, a inwestor przewiduje możliwość wejścia lub wjazdu komunikacyjnego od więcej niż jednej strony. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględniać wartości określone w ustawie, a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 707/16, dostępny jw.). W niniejszej sprawie wprawdzie taka sytuacja nie zachodziła (wjazd na teren inwestycji został jednoznacznie określony), jednak stanowisko to wskazuje, jakie wartości należy mieć na uwadze przy ustalaniu warunków zabudowy. Należy przy tym pamiętać, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji (patrz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Idąc dalej, Sąd podkreśla, że odpowiednią analizą, uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań (m.in. wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), objęto praktycznie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym. Uwzględniono w tym zakresie, że wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa, gdyż znakomita większość działek zabudowana jest budynkami mieszkalnymi. Wzięto jednakże pod uwagę również i to, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa. Zdaniem Sądu, na podstawie tak sporządzonej analizy organy trafnie uznały, że przedsięwzięcie kontynuuje funkcję zabudowy istniejącą w sąsiedztwie, tj. na obszarze analizowanym.

Zabudowa usługowa, której rodzajem jest zabudowa handlowa, obejmująca placówkę w rodzaju wielobranżowego sklepu osiedlowego, stanowi typowe uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Jest to funkcja, które nie koliduje z zastaną mieszkaniową funkcją terenu. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, jak w niniejszej sprawie, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć obiektom w zabudowie mieszkaniowej może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne, jednak nie powinien to być np. zakład produkcyjny, czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 128/13, dostępny jw.). Konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest też przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, i nie wyznacza też w wyłączny sposób kontynuacji funkcji, ani parametrów zabudowy (patrz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1533/11, dostępny jw.). Zasada dobrego sąsiedztwa może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zależy to od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie (tak NSA w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, dostępnym jw.). Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wobec powyższego, jeżeli na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie narusza prawo. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana, to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji usługowej jako takiej (patrz wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 680/18, dostępny jw.).

Trzeba też mieć na uwadze, że nie należy utożsamiać kontynuacji funkcji z kontynuacją rodzaju zabudowy. W ramach kontynuacji, czy też uzupełnienia danej funkcji może bowiem wystąpić różny rodzaj zabudowy. Dla dopełnienia wywodu warto wskazać, że § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) wśród rodzajów zabudowy uwzględniono – zabudowę mieszkaniową (lit. a), w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i zabudowę usługową (lit. b). Poza tym rozporządzenie to w § 2 uszczegóławia warunki, jakim powinna odpowiadać treści decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 3 m.in. wskazuje na ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, co zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, wraz z szerokością elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

W ocenie Sądu, zamierzenie polegające na budowie obiektu handlowo-usługowego, w istocie sklepu wielobranżowego o powierzchni zabudowy do 650 m2 (taka powierzchnia wskazana w piśmie inwestora z dnia [...] lutego 2020 r.) i powierzchni sprzedaży ok. 400 m2 (taka powierzchnia sprzedaży wskazana w piśmie inwestora z dnia [...] lutego 2019 r.) pozostawać będzie w zgodzie z tą właśnie funkcją, skoro niewątpliwie sklep osiedlowy czy przychodnia lekarska – a ta ostatnia znajduje się na obszarze analizowanym – stanowi dopełnienie wiodącej mieszkaniowej funkcji terenu. Wbrew stanowisku strony skarżącej, planowany obiekt może być uznany za rodzaj sklepu osiedlowego. W polskich realiach na osiedlach mieszkalnych, w szczególności w miastach, znajdują się towarzyszące obiekty (często zblokowane), w których mieszkańcy mogą zaopatrywać się w artykuły pierwszej potrzeby. Dotyczy to nie tylko artykułów spożywczych, ale też na przykład środków czystości (artykułów higienicznych i tzw. chemii domowej), czy podstawowych artykułów AGD.

Obiekt handlowy o wskazanej przez inwestora powierzchni sprzedaży nie stanowi rodzaju usług uciążliwych, do których zalicza się wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Za tego typu obiekty należy uznawać obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 3a i art. 15 ust. 2a i 3 pkt 4 u.p.z.p. Warto dodać, że już nieobowiązująca ustawa z dnia [...] maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. z 2007 r., poz. 880), wprawdzie przez wielkopowierzchniowy obiekt handlowy rozumiała obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2, a w art. 12 zmieniała brzmienie art. 10 w ust. 2 u.p.z.p. w pkt 8. Niemniej jednak cała ta ustawa została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt K [...] (Dz.U. z 2008 r., poz. 803), za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji. Wszystko to, tym bardziej, przemawia za uznaniem, że planowany sklep o powierzchni sprzedaży ok. 400 m2 (w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p.) nie może być uznany za obiekt stanowiący usługi uciążliwe, gdyż nie jest obiektem o dużej powierzchni sprzedaży. Taka powierzchnia sprzedaży stanowi zaledwie [...] powierzchni uznanej przez ustawodawcę za graniczną dla przyjęcia, że dany obiekt jest obiektem handlowym wielkopowierzchniowym.

Podsumowując, w przekonaniu Sądu organy w niniejszej sprawie wykazały, że występujące w granicach obszaru analizowanego uwarunkowania urbanistyczne pozwalają na określenie wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, gdyż spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Zlokalizowanie na tym obszarze obiektu handlowego o średnich parametrach, który nie różni się znacząco od obiektów typowo sytuowanych na osiedlach mieszkaniowych, nie stanowi zakłócenia dotychczasowego (zastanego) ładu przestrzennego w sąsiedztwie. W tych okolicznościach sprawy organ był zobowiązany wydać pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy. Kontrolowana decyzja organu I instancji posiada również wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz w przepisach wykonawczych.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez "wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten został spełniony", należało w pełnej rozciągłości uznać go za niezasadny. Dodać należy, że art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określają warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wymogi te zostały spełnione, włącznie z niezbędnymi uzgodnieniami i zapewnieniem odpowiedniego uzbrojenia oraz skomunikowania terenu inwestycji. W takich okolicznościach zagwarantowanie ładu przestrzennego i poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa zostało zapewnione. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym został w tym indywidualnym przypadku zbadany i oceniony. Nowa zabudowa jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (forma, gabaryty i inne parametry dotychczasowych obiektów). Zatem, planowana inwestycja pod względem funkcji będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Prawidłowo też, w przekonaniu Sądu, określone zostały, na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, parametry nowej zabudowy. Sposób ich ukształtowania szeroko omówiono w decyzji Kolegium, której treść została odpowiednio przybliżona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i nie ma potrzeby tych rozważań powielać. Dość powiedzieć, że w ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji ustalił wymogi w zakresie powierzchni zabudowy – do 20%, przy czym udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 50% powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej planowanego budynku – do 13 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki planowanego budynku – do 5 m, geometrię dachu planowanego budynku – dwu lub wielospadowy, od 15 do 25°; wysokość w najwyższym punkcie dachu – do 9 m. Natomiast w odniesieniu do gabarytów i wysokości projektowanego billboardu reklamowego organ I instancji określił powierzchnię zabudowy do 13 m, a wysokość do 4 m. Ponadto organ ustalił linię zabudowy planowanej inwestycji, jako nieprzekraczalną – 6 m od frontowych granic działek. Kolegium w tym zakresie odpowiednio naświetliło te aspekty sprawy, przywołując obwiązujące przepisy prawa, jak i wskazując konkretne przepisy rozporządzenia wykonawczego (w tym pozwalające na odstępstwa od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym), a także przepisy szczególne (ustawy o drogach publicznych), na podstawie których ustalono powyższe wskaźniki i parametry. Zostało to poczynione poprzez odniesienie się do poszczególnych ustaleń (wyników) analizy urbanistycznej, w której swoje uzasadnienie znajdowało takie określenie danych parametrów na podstawie prawidłowości występujących w sąsiedztwie, z jednoczesnym zastosowaniem odstępstw od wartości średnich. I w tym aspekcie nie doszło do zatem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W szczególności warto zauważyć, że linia zabudowy został określona na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia (w granicach tolerancji 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 3 i 4, a geometrię dachu określono stosownie do wymagań § 8 tego rozporządzenia.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd w pełni podzielił takie, ujmowane en bloc, ustalenia faktyczne i prawne, wobec czego zarazem uznał je – bez ich dalszego odrębnego przytaczania – za własne.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy ustalono niewadliwie, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi naruszenia, w szczególności, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) – dalej: k.p.a. Kolegium było w pełni uprawnione, w niniejszej sprawie, do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Również uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do zarzutów odwołania. Warto też wspomnieć, że organ odwoławczy poinformował strony nie tylko o prowadzonym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, ale również o zamiarze stosowania w postępowaniu przepisu art. 49a k.p.a., a następnie prawidłowo zawiadamiał strony w sposób, o którym mowa w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.