Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1082/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2 , ust 3, ust 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z 20 czerwca 2017 r. nr [...] odmówił M. N. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 49.762,57 zł, za pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 21.985,03 zł uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Pismem z 11 lipca 2017 r. M. N. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Wniosek swój uzasadnił ciężką sytuacją finansową i zdrowotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 18 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu ZUS wskazał, że w oparciu o zebraną dokumentację ustalono, iż w okresach od 10 kwietnia 2006 r. do 28 lutego 2012 r. M. N. prowadził działalność gospodarczą w zakresie robót związanych z budową dróg szynowych i kolei podziemnej. Z tytułu prowadzonej działalności ciążył na nim obowiązek opłacania należnych składek na wskazane ustawą ubezpieczenia, a ponieważ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na koncie rozliczeniowym w ZUS powstało zadłużenie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od nieterminowo opłaconych składek należne są odsetki za zwłokę.

ZUS wyjaśnił dalej, że zadłużenie z tytułu składek zostało skierowane na drogę przymusowego dochodzenia. Postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zostały objęte składki na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2009 r. do lutego 2012 r. w kwocie 33.820,59 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2009 r. do lutego 2012 r. w kwocie 11.447,09 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2009 r. do lutego 2012 r. w kwocie 2.835,86 zł.

Jak podkreśli ZUS od 29 lutego 2012 r. wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej. Według złożonych przez niego dokumentów prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną M. N., synem K. N. i pasierbem M. S.. Zgodnie z ustaleniami aktualnie jest zgłoszony w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku - sprawdzono w KSI ZUS. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i otrzymuje zasiłek okresowy przyznany od 1 marca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w kwocie 714,32 zł, zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie za czerwiec 2017 r. w kwocie 728,00 zł, dodatek mieszkaniowy przyznany od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 259,71 zł miesięcznie. Na syna K. N. wnioskodawca otrzymuje stypendium szkolne na okres od września 2016 r. do czerwca 2017 r. w kwocie 177,00 zł miesięcznie, świadczenie wychowawcze miesięcznie w kwocie 500,00 zł, zasiłek rodzinny przyznany od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. w kwocie 124,00 zł miesięcznie. Dochodem rodziny są zasiłki otrzymywane z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych na syna K. w łącznej kwocie około 2 500 zł oraz z dochodu uzyskiwanego przez pasierba M. S. w kwocie 500 zł brutto. Zgodnie z przedstawionymi przez wnioskodawcę dokumentami o stanie zdrowia leczy się on u lekarza psychiatry oraz z powodu nadciśnienia tętniczego.

Według informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 11 maja 2017 r. M. N. ma 16.680,00 zł zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Zgodnie z Systemem Dostępu do Ksiąg Wieczystych posiada on nieruchomość gruntową o powierzchni 1,75 ha nr KW [...] w miejscowości W. K., gmina S..

Kolejno ZUS wskazał na przesłanki warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej "u.s.u.s."), oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Podkreślił, że sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawca nie wyczerpuje całości kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku na podstawie art. 28 u.s.u.s. Wyjaśnił on bowiem, że całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., musi mieć charakter trwały i nieprzemijający. Z okoliczności sprawy winno niezbicie wynikać, że nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika. Z ustaleń stanu faktycznego wynika natomiast, że wnioskodawca aktywnie poszukuje pracy, o czym świadczy rejestracja w Grodzkim Urzędzie Pracy. Zadłużenie strony zostało skierowane do przymusowego dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Wobec tego, w ocenie organu, informacje będące w posiadaniu organu nie pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Następnie, wobec braku przesłanki całkowitej nieściągalności, ZUS rozpatrzył złożony wniosek w oparciu o kolejną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, czyli o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podkreślił, że w przeprowadzonym postępowaniu przeanalizowano ustalony stan faktyczny w oparciu o każdą dającą możliwość umorzenia przesłankę, wskazaną w przepisach wykonawczych do art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jednak w przypadku wnioskodawcy nie stwierdzono wystąpienia żadnej z opisanych tam przesłanek.

ZUS podkreślił, że sytuacja finansowa osoby zobowiązanej do opłacenia należności i występującej z wnioskiem o ich umorzenie oceniana jest przez pryzmat uzyskiwanych dochodów, w tym i ewentualnych możliwości ich uzyskiwania przez osoby wspólnie gospodarujące i zamieszkujące z zobowiązanym. ZUS wyjaśnił, że zarówno wnioskodawca, M. N., jak i M. S. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i jako osoby dorosłe są zdolni do podjęcia zatrudnienia na otwartym rynku pracy.

ZUS wskazał, że wnioskodawca posiada wprawdzie inne zobowiązania pieniężne, ale fakt ich posiadania nie może stanowić okoliczności przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek. Prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tym bardziej że należności składkowe jako należności publicznoprawne podlegają szczególnej ochronie.

Wnioskodawca nie wykazał również, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujące brak możliwości prowadzenia działalności w wyniku opłacenia należności z tytułu składek. Nie przedstawił on bowiem żadnych dokumentów na potwierdzenie zaistnienia takich zdarzeń. Jak podkreślił organ, rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości nie bada on przyczyn, które doprowadziły do powstania zadłużenia na koncie podmiotu, ale bierze pod uwagę sam fakt zadłużenia, za powstanie którego odpowiedzialny jest płatnik składek. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną i ryzyko z nią związane ciąży na płatniku, który ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, niezależnie od czynników ekonomicznych wpływających na jej funkcjonowanie oraz wysokość uzyskiwanych z niej dochodów. Z wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że podjęcie działalności gospodarczej skutkuje powstaniem stosunku ubezpieczeniowego i bez znaczenia jest, czy osoba, która podjęła się prowadzenia działalności, faktycznie ją wykonuje i w jakim zakresie -obowiązek ubezpieczeniowy jest niezależny od powyższego faktu, jak również od osiągania bądź braku dochodów z wykonywanej działalności.

Odnosząc się do przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów o stanie jego zdrowia, ZUS wskazał, że M. N. nie wykazał, że zdarzenia te uniemożliwiają całkowicie podejmowanie aktywności zawodowej, tym bardziej, że jest on zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako bezrobotny poszukujący pracy i nie przedłożył do wniosku żadnego zaświadczenia lekarskiego lub orzeczenia lekarskiego, które stwierdzałyby, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia mu uzyskiwanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności z tytułu składek. Wobec tego, zdaniem ZUS, nie będzie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, dotyczący przewlekłej choroby zobowiązanego bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Nadto ZUS wskazał, że za odmową umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przemawia w niniejszej sprawie również interes społeczny, który należy rozumieć nie tylko jako korzyść służącą ogółowi ubezpieczonych, czyli respektowanie wartości wspólnych dla społeczeństwa, takich jak solidarność społeczna, sprawiedliwość. Przez interes społeczny należy również rozumieć maksymalizację dochodów budżetu państwa i ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Zakład podkreślił, że składki opłacane przez płatników przeznaczone są na zapewnienie bieżącej ochrony ubezpieczeniowej. Celem tej ochrony jest zagwarantowanie świadczeń w wypadkach, w których człowiek nie może zapewnić sobie i swojej rodzinie środków utrzymania w przypadku uzyskania uprawnień emerytalno-rentowych. To właśnie ze środków pochodzących z opłaconych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych finansuje wypłacanie świadczeń. Umorzenie należności mogłoby powodować uszczuplenie środków przeznaczonych na wypłatę świadczeń, a zatem oznaczałoby, że nie jest zapewnione bezpieczeństwo socjalne społeczeństwa. Zakład także wyjaśnił, że ubezpieczenia społeczne nie są nastawione na osiągnięcie zysku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. N. nie zgodził się z wydaną decyzją oraz z jej uzasadnieniem.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...], którą odmówiono M. N. – dalej skarżącemu, umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia ze osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 49.762,57, za pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 21.985,03 zł.

Przedmiotem sporu jest zaś fakt wykazania przez skarżącego przesłanek ww. umorzenia oraz prawidłowość ustaleń dokonanych w postępowaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.) – dalej "u.s.u.s.", który w ust. 1 i 2 stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który zaś stanowi o prawie umorzenia takich należności także w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca przyznał ZUS możność umorzenia w całości lub części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w dwóch sytuacjach, tj.: a) w przypadku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz b) w uzasadnionych przypadkach - mimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Doprecyzowując przesłanki umorzenia należności prawodawca w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, iż całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z kolei możliwość umorzenia należności z tytułu składek w innych sytuacjach niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje ust. 3a stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W sposób szczegółowy zasady umarzania tych należności regulują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Zgodnie z § 3 tegoż rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zauważyć trzeba również, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3 u.s.u.s., ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Przy wydawaniu jednakże decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok WSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 762/16).

Mając zatem powyższe na uwadze koniecznym ze strony ZUS, przy rozstrzyganiu kwestii wystąpienia podstaw do umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, było przeprowadzenie postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się właśnie z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralny element. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ, a zwłaszcza, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia występowania ustawowych przesłanek umorzenia. W procesie dochodzenia do tej decyzji ZUS nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na całkowitą nieściągalność, zaś rozpatrując stan majątkowy i sytuację rodziną zobowiązanego, wyciągnął dowolne wnioski.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 oraz 3a u.s.u.s., oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Po pierwsze wskazać należy, że organ rozstrzygając, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, wskazał, iż skarżący poszukuje aktywnie pracy (rejestracja w Grodzkim Urzędzie Pracy) oraz, że jego zadłużenie zostało skierowane do przymusowego dochodzenia, a postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Dodatkowo podkreślił, że informacje będące w jego posiadaniu nie pozwalającą na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W opinii Sądu okoliczności, na które powołuje się organ nie wypełniają nałożonego na niego obowiązku rozpatrzenia przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 u.s.u.s. i nie mogą prowadzić do wniosku, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Obowiązkiem organu było wykazanie, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. W niniejszej sprawie tak się natomiast nie stało, organ nie wziął choćby pod uwagę, twierdzeń skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że z uwagi na jego stan zdrowia, przyszli pracodawcy nie chcą go zatrudniać, a zatem rejestracja w urzędzie pracy nic w tej sytuacji nie zmienia. Nadto z akt sprawy wynika, iż w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego m.in. z nieruchomości skarżącego nr [...], ZUS po dokonaniu ponownej analizy zasadności egzekucji z uwzględnieniem informacji przekazanych przez organ egzekucyjny, wycofał swój wniosek o egzekucje, konsekwencją czego było wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela (postępowanie zażaleniowe jest w trakcie rozpatrywania). Również organ nie odniósł się do decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 28 kwietnia 2017 r. w której organ ten z uwagi na trudną sytuację materialno-bytową skarżącego, umorzył zaległości podatkowe w podatku od towarów i usług.

Z akt sprawy wynika, że skarżący zaprzestał prowadzenie działalności gospodarczej nie posiada majątku, co przyznał również ZUS. Jedyny dochód skarżącego, to zasiłki okresowe i celowe z MOPS. Prowadzona dotychczas egzekucja nie przyniosła nawet częściowego uregulowania zaległości składkowych.

Niezrozumiałe jest zatem stanowisko ZUS, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, co do całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest wnikliwego rozważenia, czy nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. (nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa).

Po drugie, Sąd nie podzielił również dokonanej przez ZUS oceny o braku spełnienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy nie dopełniły formalności wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Przyjęte przez organ twierdzenia są zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarczają, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie analizy podstaw do umorzenia należności w świetle brzmienia przywołanych wyżej regulacji sprowadzają się bowiem wyłącznie do wskazania, iż dochodem rodziny są zasiłki otrzymywane z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych na syna K. w łącznej kwocie około 2 500 zł, a fakt posiadania przez skarżącego zobowiązań pieniężnych nie może stanowić okoliczności przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek. Nadto w opinii organu, zarówno skarżący, jak i osoby prowadzące z nim wspólne gospodarstwo domowe, są zdolne do podjęcia zatrudnienia, zwłaszcza w okresie najlepszej od lat sytuacji na rynku.

Wobec zaś szczególnie mocno akcentowanych w toku całego postępowania administracyjnego problemów zdrowotnych skarżącego, ZUS poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał, iż jego schorzenia całkowicie uniemożliwiają mu podejmowanie aktywności zawodowej.

Zdaniem Sądu przywołane wyżej twierdzenia nie pozwalają na przyjęcie, iż ZUS w realiach badanej sprawy dopełnił ciążącego na nim obowiązku rozeznania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w tym przede wszystkim ustalenia, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów (tylko i wyłącznie pobieranych zasiłków okresowych i celowych) możliwe jest realne wywiązanie się przez skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości w łącznej kwocie 71.747,60 zł nie zagrozi w istocie jego egzystencji. Innymi słowy organ nie rozważył czy w świetle miesięcznego dochodu (zasiłków), konieczności wydatkowania środków na normalną codzienną egzystencję, skarżący istotnie ma możliwość spłaty zaległych składek oraz rosnących od zobowiązania głównego należności w postaci odsetek.

Wreszcie odnosząc się do twierdzeń ZUS sformułowanych wobec podnoszonej przez skarżącego sytuacji zdrowotnej, zauważyć należy, iż jakkolwiek skarżący rzeczywiście nie przedłożył do przedmiotowego wniosku żadnego zaświadczenia lekarskiego lub orzeczenia lekarskiego, które stwierdzałoby, że jego sytuacja zdrowotna uniemożliwiła mu uzyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności, to jednak sytuacja ta udokumentowana przez skarżącego w aktach sprawy, pozostaje w bezpośrednim związku z możliwością podjęcia przez niego pracy, a w konsekwencji spłatą rzeczowego zadłużenia w ZUS.

ZUS winien powyższe okoliczności przeanalizować w kontekście ich wpływu na przesłanki umorzenia postępowania wyszczególnione w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Pogląd taki znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie, np. w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.".

Sąd ma na względzie co prawda to, że obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a.

Reasumując, wyszczególnione wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że ZUS wprawdzie zebrał materiał dowodowy, lecz dokonał jego wadliwej analizy i wyciągnął błędne wnioski, prowadzące do uznania, iż sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego pozwala na opłacenie zaległych składek. W przedmiotowym postępowaniu uchybiono zatem zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero zaś wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Stąd rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności winien ustalić, czy spłata zaległości składkowych w trudnej sytuacji zdrowotnej, finansowej i rodzinnej skarżącego jest rzeczywiście realna i nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji skarżącego i jego rodziny.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.