Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1092/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66 par. 3, art. 153, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zwrocie skarżącym wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi J. B. – G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącym J. i K. P. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi J. B. – G. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. III SA/Łd 18/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi J. P. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego wnioskiem z dnia [...] J. i K. P. wystąpili do Urzędu Miejskiego w O. o "wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. zamieszkałej w O. A. We wniosku wskazano na fakt zajmowania przez B. S. mieszkania z zasobów Gminy, podczas gdy równocześnie posiada ona tytuł prawny do mieszkania w O. przy ul. B., a także wykorzystywanie przez ww. lokalu mieszkalnego w budynku przy A. niezgodnie z umową i przepisami art. 5 i 61 Prawa budowlanego, składanie przez B. S. fałszywych zeznań w Sądzie Rejonowym w O., w sprawie [...], co naraziło ich na koszty prowadzonego 11 lat procesu, a także przyczyniło się do trwania Gminy O. "w błędnych decyzjach". Wnioskodawcy uważają, że B. S. nie powinna być objęta ochroną danych osobowych, ponieważ dopuściła się czynów ściganych z art. 233 kpk, art. 59 pkt 1 ust. 10, art. 59 pkt 2 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z § 11 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 11 października 2007 r., które należy wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym. Wnieśli o: dopuszczenie ich do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu, ustalenie, kto obecnie zamieszkuje w lokalu po dawnych lokatorach p. S. i L. S., zbadanie procedur prawnych odnoszących się do spadkobrania nieruchomości w O. przy ul. B., podanie, jakie przepisy zastosowano wobec B. S., która będąc spadkobiercą domu przy ul. B. korzystała równocześnie z lokalu komunalnego przy A., podanie, w jakiej wysokości B. S. płaciła czynsz za wynajem ww. lokalu, podanie uzasadnienia, jaki był cel zakupu przez Gminę dwóch biurowców przy ul. C. za kwotę 345 tyś. zł, ustalenie, jakie działania podjęła Gmina, ażeby wypowiedzieć lokal komunalny B. S. i wyegzekwować koszty naprawy szkód wyrządzonych wskutek niezgodnej z przepisami eksploatacji lokalu, podanie, jakie są powody i podstawa prawna "do chronienia B. S. od odpowiedzialności za czynione szkody na rzecz interesów Gminy i dobra społecznego".

Decyzją z dnia [...] Burmistrz O. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. i K. P. wobec B. S. zamieszkałej w O. przy A. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania, ponieważ nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. - nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy użytkownikami budynku komunalnego położonego w O. przy A.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W piśmie z dnia 24 maja 2012 r. skierowanym do Burmistrza O. wnioskodawcy wskazali, iż zasadniczą kwestią ich żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] jest przeprowadzenie wizji lokalnej, z ich udziałem, i zajęcie przez nich lokalu w budynku przy A. w O., który jest nieefektywnie wykorzystywany przez Gminę. Podnieśli, iż Burmistrz O. odmownie załatwiał składane przez nich wnioski dotyczące w szczególności przyznania lokali na utworzenie "Domu Opieki dla Starców", objęcia dzielnicy komunikacją miejską, utworzenia izby pamięci i biblioteki katolickiej w domu należącym do zasłużonej rodziny prof. S.A. K. Wskazali też, iż odmówiono im podjęcia uchwały w sprawie powołania biegłych ekspertów do zbadania "złamania niezawisłości przez sędziów" rozpatrujących wniosek o spadek po M. K., a także w sprawie poświadczenia nieprawdy przez Burmistrza O. odnośnie stanu technicznego i estetycznego ww. nieruchomości. Zarzucili również "rozrzutną gospodarkę finansami publicznymi" i "fałszowanie prawdy historycznej" w wydanym albumie: "O. i [...] w dawnej fotografii". Domagali się "ujawnienia prawdy" o powiązaniach J. P. z rodziną M. i S. K. oraz zdemaskowania "kłamstw B. S. czynionych podczas postępowania w Sądzie Rejonowym w O. sygn. [...], dotyczących m. in. jej zamieszkiwania w lokalu przy A.", a także wydania zakazu sprzedaży ww. nieruchomości, do której prawa, jako do spadku po M. K., przysługują J. P.

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Burmistrz O. odmówił K. i J. P. wszczęcia postępowania administracyjnego wobec B. S. na podstawie wniosku z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie widział potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń dla ukierunkowania dalszych czynności, co do wniosku z dnia [...], na co wskazywało Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...], bowiem wnioskodawcy złożyli wiele pism, na podstawie których organ jest w stanie ocenić przedmiot żądania. Potwierdzeniem jest też końcowa część wniosku, w której sprecyzowane zostały szczegółowe pytania, mające w większości charakter żądania udostępnienia informacji publicznej, a nie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, iż stosownie do art. 1 k.p.a., ma on zastosowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, iż przydział mieszkania następuje w formie umowy, a nie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków. Wniosek spełnia jedynie warunek indywidualnego charakteru sprawy. Poruszone sprawy wynikają ze stosunków cywilnoprawnych i jako takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. Zawarte we wniosku żądania nie nadają się do załatwienia w formie administracyjno-prawnej. Występują zatem "inne uzasadnione przyczyny", wymienione w treści art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W zażaleniu z dnia 26 października 2012 r., uzupełnionym pismami z dnia 29 października 2012, [...], 5 listopada 2012 r. skarżący wnieśli o uchylenie w całości ww. postanowienia. Podnieśli, iż wniosek z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. jest nieaktualny, o czym informowali w piśmie z dnia 24 maja 2012 r., w którym sugerowali też podjęcie z urzędu postępowania administracyjnego wobec tej osoby za zniszczenie mienia komunalnego, co było zgłaszane do Zakładu Gospodarki Komunalnej. Ponadto wskazali, iż występowali o zakaz sprzedaży nieruchomości położonej w O. przy A., wyłączenie budynku z eksploatacji i przeprowadzenie kapitalnego remontu, a także o usunięcie błędnych informacji podanych w albumie "O. i [...] w dawnej fotografii", wydanie dowodów do sądu apelacyjnego w Łodzi i przydział adwokata. Zarzucili, iż ich interwencje w sprawie wstrzymania przez Burmistrza O. sprzedaży ww. nieruchomości nie przynoszą żadnych efektów. Podnieśli też, iż w zarządzeniu Burmistrza O. o sprzedaży nieruchomości, przedmiotowa nieruchomość "ujęta jest w sposób tajemniczy i różniący się od pozostałych gruntów i lokali przeznaczonych do sprzedaży", co w ich odczuciu ma na celu wprowadzenie w błąd opinii publicznej i obejście przepisów przetargowych.

W piśmie z dnia 29 października 2012 r., określonym jako "załącznik do zażalenia" skarżąca zarzuciła, iż ogłoszenie o przetargu dotyczącym ww. nieruchomości zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym. W kolejnych pismach z dnia [...] iż dnia 5 listopada 2012 r., zatytułowanych jako "uzupełnienie" do zażalenia z dnia 26 października 2012 r. J. P. wniosła, podobnie jak poprzednio, o "powstrzymanie sprzedaży nieruchomości położonej w O. przy A." oraz rozpatrzenie spraw poruszanych we wskazanych przez nią pismach. Ponadto podniosła, iż sprzedaż przez Gminę przedmiotowej kamienicy jest nieuzasadniona także z tego względu, że Gmina ciągle narzeka na brak mieszkań, a budynek przeznaczony jest głównie na mieszkania.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że dopuszczalność drogi administracyjnej uzależniona jest od spełnienia wymogów przewidzianych w art. 1 k.p.a., który określa zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania, a jednocześnie określa wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można ją było zakwalifikować jako sprawę administracyjną. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie danego organu do rozpoznania sprawy wynikać musi z normy prawa materialnego. Natomiast w sensie przedmiotowym, z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia poruszane przez skarżących nie mają charakteru spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a. Kwestie związane z nabyciem spadku czy przyznaniem mieszkania z zasobu gminy nie mają charakteru administracyjnego, a cywilnoprawny. Praw własności czy też praw do spadku można dochodzić przed sądem powszechnym, a nie organem administracji. W kategoriach spraw administracyjnych, do których miałyby zastosowanie procedury z k.p.a., nie mogą być też postrzegane kwestie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, w tym sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy. Organ podkreślił, że organy administracji w żaden sposób nie mogą ingerować w sferę postępowań prowadzonych przez sądy powszechne. Cywilnoprawny charakter roszczeń wyklucza orzekanie w tym przedmiocie przez organy administracyjne.

Kolegium powołało się na treść art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżących. Organ odwoławczy przyznał, że sama sentencja zaskarżonego postanowienia zredagowana została niezręcznie, to jednak w jego ocenie wniosek z dnia [...] (i kolejne składane pisma), z uwagi na przedstawione w nim kwestie o charakterze cywilnoprawnym, nie mógł skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji zasadnie uznano, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o którym mowa w art. 61a § l k.p.a., skutkujące odmową wszczęcia postępowania.

Zażalenie z dnia 26 października 2012 r. oraz pisma "uzupełniające" potwierdzają, iż żądania formułowane przez skarżących, oparte na poczuciu krzywdy i przekonaniu o nieprawidłowościach w prowadzonych przez sądy sprawach dotyczących nabycia spadku, czy nieuprawnionym, w ich odczuciu, nabyciu przez Gminę własności nieruchomości, do której J. P. rości sobie prawo, nie mają charakteru administracyjnego.

W skardze z dnia 5 grudnia 2012 r. J. P. zarzuciła pozbawienie jej obrony wskutek czego Rada Miejska nie uwzględniła wniosku z dnia 16 kwietnia 2012 r. o powołanie adwokata, opieranie się przez Kolegium na stanowisku Burmistrza O. oraz nieudzielenie odpowiedzi na wnioski kierowane do organu. Skarżąca wskazała na nieprawidłowości związane z gospodarowaniem środkami publicznymi w jej Gminie. W ocenie skarżącej przedmiotem skargi są zaniedbania, nadużywanie i przekraczanie swoich uprawnień i funkcji, nienależyte wykonywanie zadań przez Gminę, Radę Miejską i innych pracowników, naruszające praworządność, dobra osobiste skarżącej i jej rodziny oraz biurokratyczne załatwianie spraw.

W odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. tutejszy Sąd uchylił postanowienie I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione co jest kwestią sporną. Skarżąca złożyła szereg wniosków, zadała wiele pytań , ale organ nie poczynił wystarczających starań, aby uzyskać od skarżącej odpowiedź w jakim trybie skarżąca chce, aby te wnioski były rozpatrzone i jakim trybie skarżąca chce uzyskać odpowiedź na zadane pytania. Skarżąca nie jest prawnikiem i z pism, które składała do organu wynika, iż nie orientuje się w jaki sposób może uzyskać od organu odpowiedzi na swoje pytania i w jaki sposób jej wnioski mogą być rozpoznane.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. uściślił , że skarżąca wprawdzie składała wnioski dotyczące spraw cywilnych , ale organ winien zastosować w tym wypadku art. 66 § 3 k.p.a. wyjaśnił również, iż skarżąca wnosiła skargi w trybie działu VIII k.p.a. i zadawała pytania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik zarzucił, że organy nie ustaliły rzeczywistych intencji strony. Zarzuty te należy uznać za zasadne.

WSA podkreślił, że po ustaleniu rzeczywistych intencji skarżącej organ powinien zarzuty i wnioski skarżącej podzielić na trzy grupy; W stosunku do wniosków dotyczących spraw cywilnych powinien wydać postanowienie o zwrocie podania.

Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 k.p.a. - jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie jest zgodne z prawem zastosowanie w tym wypadku art. 61a k.p.a.

W ocenie WSA odnośnie pozostałych skarg i wniosków skarżącej organ zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien pouczyć skarżącą o możliwości wnoszenia skarg w trybie działu VIII k.p.a., a także o treści art. 227 k.p.a. zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy, albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organ powinien zwrócić się do skarżącej z pytaniem czy skargi wnosiła właśnie w tym trybie i jeżeli byłby właściwy powinien taka skargę rozpatrzeć. Gdyby nie był właściwy powinien zastosować art. 66 § 1 k.p.a.

WSA podkreślił, że organ powinien także poinformować skarżącą o możliwości występowania przez nią z pytaniami w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustalić ze skarżącą czy jej pytania , a jeżeli tak, to które, należy rozpoznać w tym trybie.

Wyrok sygn. III SA/Łd 18/13 jest prawomocny od dnia 20 czerwca 2013 r., a akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu 26 sierpnia 2013 r. Natomiast w dniu 13 września 2013 r. akta wpłynęły do organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz O., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwrócił J. i K. P. wniosek z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że przydział mieszkania następuje w formie umowy, a nie decyzji administracyjnej (Art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie k.c.). Wobec powyższego, zdaniem organu wniosek skarżących nie ma oparcia zarówno w przepisach k.p.a., jak też przepisach prawa materialnego. Organ podkreślił, że wypowiedzenie najmu też jest czynnością cywilnoprawną. Wyjaśnił, że kwestie dotyczące fałszywego składania zeznań przed sądami powszechnymi nie należą do kompetencji organu administracji. Są to sprawy wynikające ze stosunków cywilnoprawnych i podlegają jurysdykcji sądów powszechnych.

Natomiast w piśmie z dnia 29 września 2014 r. nr [...] Burmistrz O. poinformował skarżących pouczył skarżących, że stosownie do treści art. 227 k.p.a. mogą złożyć skargę na zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Ponadto organ wskazał, że skarżący mają możliwość występowania do organu z pytaniami w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismo doręczono skarżącym w dniu 2 października 2014 r.

W zażaleniu zarzucono nienależyte i nieterminowe z naruszeniem praworządności rozpatrzenie sprawy z wniosku z dnia [...]. W ocenie skarżących organ I instancji usiłuje ukryć działalność przedstawioną we wniosku z dnia [...]. Organ unikał wydania decyzji lub postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. W ocenie strony organ I instancji uchyla się od rozpatrzenia wniosków dotyczących przeprowadzenia wizji w lokalach przy ul. A., aby skutecznie chronić B. S. od odpowiedzialności za szkody.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza całokształtu okoliczności w sprawie wniosku skarżących prowadzi do wniosku, że przyczyny zwrotu nie mogą być podzielone. SKO podkreśliło, że orzeczony zwrot wniosku opiera się na przyjęciu przez organ gminy , że skarżącym chodzi głównie o niewłaściwy przydział mieszkania komunalnego, w sytuacji gdy najem ma charakter cywilnoprawny z wyłączeniem drogi administracyjnej.

Kolegium wskazało na treść art. 153 p.p.s.a. oraz stanowisko jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku sygn. III SA/Łd 18/13. Organ zaznaczył, że Burmistrz O. nie wyjaśnił w sposób dostateczny istoty żądań skarżących. Wskazało, że, co prawda w dniu 29 września 2014 r. wystosował do skarżących pismo zmierzające do ustalenia intencji wniosku, lecz nie poprzedza ono podjętego postanowienia organu I instancji.

W skardze J. i K. P. zarzucili pominięcie w postanowieniu wszystkich zarzutów wobec Burmistrza O. związanych z łamaniem przepisów wymienionych we wniosku z dnia [...] oraz błędne przekazanie zarzutów do rozpatrzenia organowi I instancji, a nie według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi . Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek skarżących o wyłączenie sędziów oraz referendarza sądowego.

Natomiast postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r. tutejszy Sąd przyznał skarżącym prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata i oddalił wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. pełnomocnik skarżących z urzędu wyjaśniła, że kontakt ze skarżącymi jest utrudniony i odmówili spotkania ze względu na dużą odległość. W trakcie rozmowy telefonicznej skarżąca stwierdziła, że stanowisko jest takie jak dotychczas. Pełnomocnik poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 267 t.j. ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że w sprawie tej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. III SA/Łd 18/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA podkreślił, że po ustaleniu rzeczywistych intencji skarżącej organ powinien zarzuty i wnioski skarżącej podzielić na trzy grupy; W stosunku do wniosków dotyczących spraw cywilnych powinien wydać postanowienie o zwrocie podania . W ocenie WSA odnośnie pozostałych skarg i wniosków skarżącej organ zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien pouczyć skarżącą o możliwości wnoszenia skarg w trybie działu VIII k.p.a., a także o treści art. 227 k.p.a. WSA podkreślił, że organ powinien także poinformować skarżącą o możliwości występowania przez nią z pytaniami w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustalić ze skarżącą czy jej pytania , a jeżeli tak, to które, należy rozpoznać w tym trybie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sformułowanie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11; z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 www.cbois.nsa.gov.pl). Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie , co oznacza że organ i sąd rozpoznający niniejszą a skargę jest związany oceną prawną zawartą w wyroku III SA/Łd 18/13.

Obecnie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] uchylające postanowienie Burmistrza O. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie zwrotu wniosku z dnia [...] dotyczącego wszczęcia postępowania wobec B. S. Postanowienie to wydane zostało w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.), zatem jest postanowieniem o charakterze kasacyjnym, przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika bowiem z treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie uchyliło postanowienie organu I instancji w sprawie zwrotu skarżącym wniosku z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy uznał, że Burmistrz O. nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 18/13 – nie ustalił, jakie żądanie czy też żądania było przedmiotem wniosku skarżących z dnia [...]. W tej sytuacji, wobec nieustalonego stanu faktycznego sprawy, w ocenie organu odwoławczego, nie było podstaw do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. Stosownie bowiem do treści art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić należy, że przepis art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z informacji zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy.

Po zwrocie akt administracyjnych do organu I instancji w dniu 13 września 2013r, Burmistrz O. nie wezwał strony do sprecyzowania wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Takie pismo zmierzające do ustalenia intencji skarżących, organ wystosował do strony dopiero po wydaniu postanowienia z dnia [...]. Wobec powyższego, skoro nadal nie ustalono co jest przedmiotem żądania skarżących, nie było podstaw do zastosowania trybu z art. 66 § 3 k.p.a. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku sygn. III SA/Łd 18/13.

Należy tutaj podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania administracyjnego i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są również regulacje zawarte w art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany zatem do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony.

Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nie uwzględnił w dostateczny sposób przedstawionych wyżej regulacji procesowych. Tym samym uchybił przywołanym wyżej regulacjom procesowym zwłaszcza zawartym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie, organ I instancji winien będzie zatem ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i dopiero wówczas, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. Podstawę wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu stanowił przepis art. 250 powołanej ustawy w związku § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c z dnia 28 września 2002r. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 t.j.) .

r.t.