Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 662/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia pasa drogowego z powszechnego użytku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt III SA/Łd 662/10+

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXVIII/440/04 z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Prezydent Miasta Ł. nie zezwolił P. L. na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowo - usługowego (kiosk o pow. 6,05 m2) w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Ś., ul. P, w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne związane z przyszłą budową stacji rowerowej, a w najbliższym czasie potrzebą zainstalowania stojaków dla rowerów i występującą kolizją lokalizacyjną obiektu należącego do wnioskodawcy z zakresem zakładanych do wykonania robót, udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P.w dniu 1 lipca 2010 r. wystawiono decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego ul. P.wyłącznie na okres od 1 do 31 sierpnia 2010 r., bez możliwości jej przedłużenia. Ponadto organ wskazał, że likwidacja tymczasowych obiektów handlowych z pasa drogowego ulicy P. wiąże się z realizacją postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LVII/1074/09 z dnia 13 maja 2009 r. (ze zm. z dnia 24 czerwca 2009 r.) w sprawie przyjęcia "Strategii rozwoju ulicy Piotrkowskiej na lata 2009-2020.".

Od powyższej decyzji P.L. wniósł odwołanie. Podał, że w kiosku prowadzona jest sprzedaż prasy, wyrobów tytoniowych oraz biletów MPK. Wniósł o uchylenie powyższej decyzji i wyrażenie zgody na dalsze funkcjonowanie działalności przy ul. P.do czasu wyznaczenia przez Urząd Miasta Ł. nowej lokalizacji lub nowego lokalu dla prowadzonej przez niego działalności.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.utrzymało zaskarżona decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż teren położony w Ł.przy ulicy P.(w rejonie przy [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, stanowi pas drogowy. Powołując się na treść przepisów ustawy o drogach publicznych organ wyjaśnił, że regułą jest, że w pasie drogowym mogą być umieszczane tylko obiekty związane z utrzymaniem dróg. Umieszczenie innego rodzaju obiektów w pasie drogowym może nastąpić tylko w wyjątkowych okolicznościach i tylko na taki okres, gdy nie stoi w sprzeczności z potrzebami zarządcy drogi oraz wymaga każdorazowo zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie po rozpoznaniu wniosku P.L. z dnia [...]0 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,05 m2 ul. P.dla umieszczenia obiektu handlowego w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r. zarządca drogi udzielił zezwolenia na okres do 31 sierpnia 2010 r., odmawiając udzielenia zezwolenia w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r. Generalną bowiem zasadą, wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Oznacza to, że umieszczenie innych obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Jest to decyzja uznaniowa zarządcy drogi, co oznacza, że taka zgoda polegająca na wydaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego musi być uzależniona od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywanych zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Umieszczenie obiektu tymczasowego w pasie drogowym wymaga w każdym przypadku analizy przez zarządcę drogi istniejących uwarunkowań i zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych w mieście dla danego terenu. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie określają, że zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, a więc terenu, który pozostaje w dyspozycji zarządcy drogi, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy to zezwolenie nie pozostaje w kolizji z zamierzeniami zarządcy drogi. W omawianej sprawie ograniczenie okresu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego związane jest z planowaną inwestycją obejmującą przestrzeń ul. P. u zbiegu z P. Zdaniem Kolegium zasadne jest stanowisko zarządcy drogi, który jest dysponentem terenów w obrębie pasa drogowego, oraz który szczegółowo uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Ponadto zarządca drogi również dla innych zainteresowanych osób, których kioski usytuowane były w pasie drogowym w tym rejonie, zajął takie samo stanowisko, co świadczy o równym traktowaniu stron. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowisko, że obowiązkiem zarządcy drogi jest wskazanie innej, alternatywnej lokalizacji, w sytuacji gdy nie udziela zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego na dalszy okres.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z uchwałą nr LVII/107/09 Rady Miejskiej Łodzi z dnia 13 maja 2009 roku zadaniem 1-2-4 poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy zasady poszanowania słusznego interesu strony oraz działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności pominięcie okoliczności, że uchwała rady gminy zobowiązała organy wykonawcze do zapewnienia legalnie działającym przedsiębiorcom innych ofert lokalizacji prowadzenia działalności handlowej; art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie przesłanek określonych w tym przepisie, tzn. czy istniejący obiekt powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, które to przesłanki, jako wyłączne, mogą być podstawą decyzji odmownej; art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zgody na wyłącznie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia w nim obiektu handlowego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, ustalenia okresu prowadzenia w tym miejscu legalnej działalności handlowej, a przede wszystkim, czy została zaproponowana przez organ administracyjny nowa lokalizacja dla prowadzenia dalszej działalności handlowej; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez SKO decyzji administracyjnej wydanej praktycznie bez żadnego uzasadnienia faktycznego, w której powołano się wyłącznie na ww. uchwałę Rady Miasta Łodzi, której postanowień i tak organ wykonawczy nie wykonał.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko Kolegium należy uznać za błędne i krzywdzące. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji powołał się na uchwałę Rady Miasta o Strategii Rozwoju ulicy P.w Ł. wskazując treść tej uchwały jako podstawową przesłankę na jakiej musiał się oprzeć, całkowicie pomijając dalszą treść uchwały, w której wskazano, że "należy także zadbać o usunięcie pozostałych obiektów tego typu budki i kioski, w których prowadzony jest drobny handel, działających legalnie, z zapewnieniem dla ich właścicieli preferencyjnych warunków wynajmu innych lokali" (zadanie 1-2-4 uchwały). Zdaniem skarżącego z uwagi na charakter uchwały, określającej wyłącznie ogólną strategię dla działania organów wykonawczych gminy, nie można na podstawie jej zapisów kreować nowych uprawnień dla obywateli. Z uwagi na treść przepisów art. 7 i 8 k.p.a. nie może być tak, że postanowienia takiej uchwały będą całkowicie ignorowane przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych. Stanowisko Kolegium prowadzi natomiast do tego, że powyższa uchwała, choć nie kreuje praw i obowiązków dla obywateli, to jednak stanowi podstawę dla wydania negatywnej decyzji, gdyż przesądza o zamierzeniach inwestycyjnych zarządcy drogi. Natomiast ta sama uchwała nie ma już żadnego znaczenia w zakresie, w którym stanowi, że organ administracji winien zapewnić osobom aktualnie prowadzącym legalną działalność handlową inne dogodne miejsce na ten cel. Skarżący podniósł, iż w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego wyposażają organ administracyjny w możliwość wydania decyzji w ramach swobodnego uznania, wówczas organ administracyjny winien wydać decyzję pozytywną dla obywatela, chyba że jest to sprzeczne z ważnymi interesami społecznymi lub wytycznymi wskazanymi wprost w ustawie. Ponadto skarżący podniósł, że ulica P. jest w zasadzie wyłączona z ruchu pojazdów mechanicznych i stanowi centrum rekreacyjne, handlowe i kulturowe Ł., przeznaczone głównie do ruchu pieszych. W tym stanie rzeczy całkowicie zasadnym jest tworzenie małych punktów handlowych, gdzie przechodnie mogliby szybko nabyć najpotrzebniejsze, drobne rzeczy, takie jak: prasa, bilety MPK, i inne, a taki właśnie cel spełniał jego obiekt. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie zawierała w swym uzasadnieniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ograniczyła się jedynie do powołania się na ww. uchwałę, wskazując na planowane inwestycje i tym samym niemożliwość udzielenia dalszego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Co do zasady - wynikającej z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie podnosi się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy.

Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował, pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, publ. POP z 2004 r., nr 4, poz. 77). Uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności decyzji z prawem (a nie z punktu widzenia słuszności i celowości) nie oznacza, że Sąd bada jedynie, czy wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i ocenić, czy organy administracji, prawidłowo zinterpretowały pojęcie nieostre (niedookreślone) na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie (por. wyrok, NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2075/82, publ. OSP z 1983 r., nr 7 poz. 143). Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie przestrzegały wszystkich reguł procesowych, czego dowodem jest zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie obu decyzji. Decyzja organu I instancji w ogóle nie przedstawia ustalonego w sprawie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wyraża się w przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji oraz ich wyjaśnieniu na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W uzasadnieniu tym organ jedynie stwierdza, powołując się na "Strategię rozwoju ulicy Piotrkowskiej w Łodzi na lata 2009-2020", że negatywna decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została podjęta "z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne, związane z przyszłą budową stacji rowerowej, a w najbliższym czasie zainstalowania stojaków dla rowerów i występującą kolizją lokalizacyjną przedmiotowego obiektu z zakresem zakładanych do wykonania robót (...) Ponadto likwidacja tymczasowych obiektów zlokalizowanych przy ulicy P.jest także związana z koniecznością realizacji postanowień uchwały w sprawie strategii". Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, przytacza wprawdzie obowiązujące przepisy i dokonuje ich interpretacji, nie uwzględnia jednak w swoich rozważaniach zindywidualizowanych przesłanek w kontekście uznania administracyjnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż mimo, że występujący w art. 39 ust. 3 ustawy zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, to rozstrzygnięcie sprawy nie wykorzystuje konstrukcji uznania administracyjnego. Użycie w treści normy pojęć niedookreślonych zobowiązuje organ decyzyjny do ustalenia ich znaczenia przy uwzględnieniu pozaprawnych systemów normatywnych. Określanie znaczenia zwrotów niedookreślonych następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. To, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 ustawy w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza, że ustawodawca pozwala wyrażać organom zgodę na przeprowadzanie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1. Istota odstępstwa od zawartych w tym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu lub urządzenia powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie aktualnego bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwala na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 jako szczególnie uzasadniony przypadek" (Ustawa o drogach publicznych. Komentarz W. Maciejko, P.Zaborniak, Wyd. LexisNewxis, Wydanie 1 Warszawa 2010 str. 464-465). Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub substancji drogowej przez określony obiekt, musi być realne, a nie wynikające z subiektywnego przekonania organu.

Sąd podziela pogląd Kolegium, że co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy, jak wskazano wyżej, zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji, niezależnie od oceny charakteru prawnego "Strategii rozwoju ulicy Piotrkowskiej na lata 2009 -2020" i faktu, iż zadania w niej przeznaczone dla Zarządu Dróg mają przede wszystkim wpłynąć na wizerunek ulicy Piotrkowskiej, aniżeli związane są z głównymi zadaniami zarządcy drogi, którymi są ochrona substancji drogowej i bezpieczeństwo ruchu drogowego - organy orzekające nie były zwolnione od analizy szczególnie uzasadnionego przypadku, w konkretnej sprawie. Uszło uwadze organów, że kiosk skarżącego jest zlokalizowany w spornym miejscu od wielu lat. Przez cały ten czas skarżący korzystał legalnie z tej lokalizacji wnosząc odpowiednie opłaty. W tej sytuacji organy miały obowiązek dokonać analizy szczególnie uzasadnionych okoliczności i podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego ocenić, czy interes skarżącego winien ustąpić pierwszeństwa interesowi społecznemu w postaci potrzeby zapewnienia terenu dla realizacji zadań w ramach Strategii. W tym kontekście brakuje w uzasadnieniach decyzji organów wskazania, dlaczego nie ma możliwości udzielenia zezwolenia w okresie od 1 września do 31 marca 2011 r. Ogólnikowe stwierdzenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne, związane z przyszłą budową stacji rowerowej, a w najbliższym czasie zainstalowania stojaków dla rowerów i występującą kolizją lokalizacyjną przedmiotowego obiektu z zakresem zakładanych do wykonania robót, bez wskazania co organ rozumie pod pojęciem najbliższy czas i jakiego okresu dotyczy stwierdzenie planowane zamierzenie inwestycyjne związane z przyszłą budową stacji rowerowej, czyni odmowę wydania zezwolenia na okres od 1 września do 31 marca 2011 r. dowolną. W aktach sprawy oprócz tekstu Strategii, która nie jest przecież prawem miejscowym i zawiera pewne plany, których realizacja jest przewidziana do roku 2020 nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że na podstawie przyjętej Strategii Zarząd Dróg przyjął harmonogram prac do wykonania, dla realizacji których właśnie już w okresie od 1 września 2010 r. nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odmowa wydania zezwolenia jest tymczasem dla skarżącego równoznaczna z utratą pracy, którą wykonuje w kiosku zlokalizowanym przy ul. P.nieprzerwanie od wielu lat. Dodatkowo należy podnieść, że powoływanie się przez organ I instancji na konieczność likwidacji obiektów tymczasowych zlokalizowanych na ulicy Piotrkowskiej (zadanie I – 2.4.), jak wynika ze Strategii, nie jest w ogóle zadaniem przewidzianym do wykonania przez Zarząd Dróg. Powoływanie się więc na tę okoliczność w decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia jest całkowicie pozbawione podstaw. Brak prawidłowego uzasadnienia narusza również w sposób istotny zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Motywy decyzji zredagowane w sposób należyty powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Również Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 18 przewiduje, że "1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucje decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy pojedynczej osoby, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałaby indywidualnej argumentacji (...)" [J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2002].

W niniejszej sprawie organy jako jedyną okoliczność stanu faktycznego podały fakt wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie dziwi więc stanowisko skarżącego, który podnosił w skardze, że Strategia obowiązuje tylko w tym zakresie, w jakim stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia, natomiast zapisy Strategii dotyczące umożliwienia dotychczasowym użytkownikom kiosków na ul. Piotrkowskiej uzyskania innej dogodnej lokalizacji na preferencyjnych warunkach nie są w ogóle rozważane. Brak przekonywującego uzasadnienia decyzji i przedstawienia udokumentowanych argumentów, wskazujących, że organ podjął decyzję po wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego oraz dążył do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest podstawą formułowania powyższych zarzutów. Strona, której sprawa jest rozpoznawana w ramach uznania administracyjnego, nie może pozostawać w przekonaniu, że w obliczu przyszłych, bliżej nieokreślonych w czasie działań organów administracji (w ramach przyjętej Strategii, realizowanej do roku 2020) jest już aktualnie pozbawiana miejsca pracy, a tym samym środków do życia, z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego pod prowadzony przez nią kiosk. Przez wiele lat nie było bowiem przeciwwskazań do wydawania zezwoleń.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu tylko realne, konieczne już w spornym okresie, potrzeby zapewnienia terenu będącego w dyspozycji zarządcy drogi uzasadniają decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organy winny więc wskazać konkretne terminy rozpoczęcia ewentualnych prac, co pozwoliłoby ocenić, czy odmowa w okresie od 1 września 2010r. do 31 marca 2011r. uwzględniała wyważony interes jednostki w zestawieniu z interesem publicznym, oraz czy uwzględniono cel regulacji prawnej będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje ten fragment uzasadnienia decyzji Kolegium, w którym organ odwoławczy sam stwierdza, że "Umieszczenie obiektu tymczasowego w pasie drogowym wymaga w każdym przypadku analizy przez zarządcę drogi istniejących uwarunkowań i zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych w mieście dla danego terenu. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie określają, że zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, a więc terenu, który pozostaje w dyspozycji zarządcy drogi, może nastąpić tyko w sytuacji, gdy to zezwolenie nie pozostaje w kolizji z zamierzeniami zarządcy drogi". W postępowaniu odwoławczym Kolegium nie wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o przedłożenie dokumentów potwierdzających konieczność realizacji planów wynikających ze Strategii już we wskazanym spornym okresie. Abstrahując więc od tego, czy budowa stacji rowerowej jest przedsięwzięciem związanym z potrzebami ruchu drogowego i zarządzania drogą, brak oceny zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia czyni zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dowolną.

W tej sytuacji, wobec naruszenia przepisów art. 7, 77, 11 i 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.