Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1688/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] związanego z własnością lokali nr [...],[...],[...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jej nieważności, wobec wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej części stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył K. S..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Pismem z [...] lutego 1949 r. J. P. złożyła, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...].

Aktem notarialnym, Rep. Nr [...], z dnia [...] marca 1949 r. J. P. sprzedała S. K. nieruchomość położoną w W. przy ul, [...], nr hip. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 1968 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło J. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...]m2 wskazując w uzasadnieniu, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej następuje w związku z art. 7 ust. 5 dekretu.

Wnioskiem z [...] października 2012 r. G. S., następczyni prawna byłej właścicielki nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...], nr [...], z dnia [...] kwietnia 1968 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości i stwierdzającej, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przechodzą na własność Państwa. Wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ewentualnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa w części sprzedanych lokali w budynku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. złożył K. S. wskazując, iż wbrew art. 28 kpa nie brał udziału w postępowaniu jako strona, w szczególności nie był zawiadamiany o terminach rozpraw przed SKO. Wskazał ponadto na nieścisłości decyzji dotyczące adresu nieruchomości i daty złożenia wniosku dekretowego. Podniósł również, iż w ww. decyzji nie podano nazwy planu z [...] stycznia 1961 r. a także organu, w którym nastąpiła jego publikacja. Zdaniem wnioskodawcy, powyższy plan nie jest wiążący. Ponadto, dawny właściciel dekretowy nie zamieszkiwał a zatem nie posiadał w dniu składania wniosku dekretowego spornej nieruchomości, a wniosek dekretowy złożony dnia [...] lutego 1946 r. jako złożony przedwcześnie nie mógł wywoływać skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] związanego z własnością lokali nr [...],[...],[...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jej nieważności, wobec wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej części stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że obecnie dawna nieruchomość dekretowa położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2 wchodzi w skład działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Powołując się na ugruntowane orzecznictwo w sprawach gruntów warszawskich organ podniósł, iż obecni właściciele lokali, z którymi związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu są stronami postępowania nadzorczego. Podniósł ponadto, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wniosek złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 2 dekretu podlega rozpatrzeniu jak wniosek złożony w terminie.

Następnie organ wskazał, iż rozważeniu musi podlegać czy decyzja o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (łub jego następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Organ stwierdził, że bez ustalenia woli byłego właściciela co do przeznaczenia spornego gruntu, nie było możliwe stwierdzenie, czy dało się pogodzić możliwość korzystania przez niego z gruntu zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalona została wola dawnego właściciela, co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości.

Kolegium zaznaczyło, że w dniu [...] kwietnia 1968 r. grunt dawnej nieruchomości hipotecznej położony przy ul. [...], nr hip. [...] był objęty planem zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Organ nadzoru przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązywania tego planu i wskazał na brak podstaw do kwestionowania faktu jego obowiązywania. Kolegium wskazało, iż zgodnie z zapisami ww. planu na datę wydania orzeczenia dekretowego nieruchomość przy ul. [...] była przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną. W planie brak było zaś zapisu o zlokalizowaniu na spornym gruncie obiektów przeznaczonych dla realizacji jakichkolwiek celów publicznych, które z założenia nie mogły być realizowane przez dawnego właściciela lub jego następców prawnych. Organ nadzoru podniósł, iż jedyną przesłanką upoważniającą organ dekretowy do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub ich następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W ocenie organu nadzoru, w świetle powołanych zapisów planu uznać trzeba, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż została wydana bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie.

Organ uznał, iż powyższej oceny nie może zmienić fakt powołania w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego art. 7 ust. 5 dekretu. Dekret ustanawiał sztywne reguły, według których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione w jego art. 7 ust. 1 i 2. Nie określał zaś żadnych innych negatywnych przesłanek niż wskazane w ww. przepisach do przyznania prawa własności czasowej gruntu (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00, Lex 81770; z 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, Lex 47376). Tym samym, w ocenie organu, inne okoliczności niż wymienione wyżej nie mają doniosłości prawnej przy rozpoznaniu sprawy, a więc nie mogą stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej.

Organ nadzoru wskazał również na specyfikę postępowania nadzorczego i podniósł, że niektóre zarzuty skarżącego wobec decyzji nadzorczej dotyczą w istocie wad kontrolowanej decyzji dekretowej z [...] kwietnia 1968 r. Zdaniem organu nadzoru, takimi wadami odnoszącymi się do decyzji dekretowej są brak wyjaśnienia okoliczności posiadania przez dawną właścicielkę dekretową nieruchomości, niewskazania na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego analizowane były przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu czy niewskazania kiedy dawna nieruchomość dekretowa została objęta w posiadanie. Organu nadzoru podniósł, iż zarzucane przez skarżącego wątpliwości i braki w materiale dowodowym tym bardziej dowodzą, iż orzeczenie dekretowe z [...] kwietnia 1968 r. zostało wydane bez przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego przewidzianego w obowiązującym od 1 stycznia 1961 r. Kodeksie postępowania administracyjnego.

Kolegium wskazało również, że poza wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest rażącym naruszeniem prawa, oceniane orzeczenie dekretowe z [...] kwietnia 1968 r. obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż zostało skierowane do osoby nie będącej stroną. Orzeczenie to rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach J. P., podczas gdy na mocy aktu notarialnego Rep. nr [...], zawartego przed notariuszem W. N. w dniu [...] marca 1949 r. osoba ta zbyła swoje uprawnienia na rzecz S. K.. Niemniej jednak, podstawę przedmiotowej decyzji nadzorczej stanowi wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa jako dalej idąca w skutkach wynikających z art. 156 § 2 kpa.

Ponadto, Kolegium podniosło kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej i wskazało, że w rozpoznawanym stanie faktycznym i prawnym, nieodwracalne skutki prawne wywołane orzeczeniem z [...] kwietnia 1968 r. (skutki cywilne, których organ administracji publicznej nie może odwrócić swoim działaniem) należy ograniczyć wyłącznie do bezpośrednich skutków w sferze prawa, jakie nastąpiłyby wobec ustanowienia na rzecz innych osób na podstawie umów cywilnych zawartych w formie aktów notarialnych ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego gruntu, jako prawa związanego z odrębną własnością sprzedanych lokali w budynku znajdującym się na gruncie. Organ podniósł, iż w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1968 r. wydano inne decyzje, to jest decyzje Naczelnika [...] o sprzedaży lokali w budynku znajdującym się na działce nr [...] z obrębu [...]: lokal nr [...] (decyzja z [...] czerwca 1977 r. nr [...]), lokal nr [...] (decyzja z [...] lutego 1980 r. nr [...]) i lokal nr [...] (decyzja z [...] października 1977 r. nr [...]) oraz o ustanowieniu ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego gruntu, jako prawa związanego z odrębną własnością sprzedanego lokalu. Zatem, w ocenie organu, to decyzje o sprzedaży lokali mogą spowodować ewentualne nieodwracalne skutki prawne i kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych może dotyczyć wyłącznie tych decyzji. Natomiast stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej dawnym właścicielom dekretowym w żadnym stopniu nie narusza prawa własności do sprzedanych lokali ani udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji o sprzedaży lokalu oraz zawartej w jej wykonaniu w formie aktu notarialnego umowy cywilnej a także zapisów właściwej księgi wieczystej.

Wobec powyższego, skoro lokale nr [...],[...],[...] w budynku znajdującym się na działce nr [...] z obrębu [...] zostały zbyte wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie były poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych, to w odniesieniu do ww. lokali i związanych z nimi udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, decyzja dekretowa z [...] kwietnia 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł K. S. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 2 kpa, ponieważ decyzja dekretowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2. art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera dokładnego rozstrzygnięcia odnośnie całości nieruchomości objętej decyzją dekretową i nie zostały wyjaśnione merytorycznie wszystkie zgłoszone zarzuty odnośnie decyzji Kolegium z [...] lipca 2015 r., a konkretnie nie wyjaśniono że:

a) zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości nieruchomości objętej orzeczeniem dekretowym a jedynie co do działki nr [...], która pochodzi z tej nieruchomości i stanowi jej część. Pozostałą część tej nieruchomości miałaby stanowić działka nr [...]. Łączna powierzchnia działek nr [...] ([...] ha) i nr [...] ([...] ha), to jest [...] ha nie jest zgodna z powierzchnią nieruchomości dekretowej wynoszącą [...] m2;

b) rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie określa, co do których lokali i w jakiej części (wysokości) decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne;

c) zaskarżona decyzja nie określa, odnośnie których lokali w budynku i wysokości ich udziałów w częściach wspólnych i gruntu została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej, podając jedynie, że "w pozostałej części" stwierdza nieważność decyzji dekretowej;

d) zaskarżona decyzja nie określa udziałów wymienionych w niej lokali nr [...],[...] i [...] w częściach wspólnych budynku i gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej Hip Nr [...];

e) zaskarżona decyzja nie wskazuje właściciela przedmiotowej nieruchomości.

3. art. 10 k.p.a., ponieważ strony postępowania nie zostały powiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z całością zebranego materiału zgromadzonego w sprawie i zgłoszenia swoich wniosków co do niego.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz o uchylenie w całości decyzji Kolegium z [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego, decyzja dekretowa nie narusza prawa, ponieważ art. 7 ust. 5 dekretu przewidywał możliwość nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa własności czasowej z jakichkolwiek przyczyn. Zatem, organ dekretowy nie był zobowiązany do uwzględnienia wniosku byłego właściciela w sytuacji określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, czyli jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zbudowania.

Ponadto, skarżący podniósł, że nabył własność nieruchomości stanowiącej lokal nr [...] w budynku znajdującym się na działce nr [...] z obrębu [...] na podstawie umowy sprzedaży objętej aktem notarialnym zawartym w dniu [...] sierpnia 2005 r., Rep. Nr [...]. Wobec powyższego, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), czynność nabycia przez niego tej nieruchomości objęta jest ochroną wywodzącą się z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W konsekwencji, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 2 kpa, ponieważ decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Narusza ona także przysługujące skarżącemu prawo własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej następcy prawni byłych właścicieli tej nieruchomości będą mogli podważać prawidłowość tytułu prawnego osoby, od której nabył on tę nieruchomość lokalową w 2005 r., co zagraża prawu własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że okoliczności przedstawione w skardze nie mają wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2016 r. odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy uchylił własną decyzję z [...] lipca 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2 oraz stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] związanego z własnością lokali nr [...],[...],[...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jej nieważności, wobec wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej części stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...].

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, to jest w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156 - 158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznie rozstrzyga sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1968 r. została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zwanego dalej "dekretem". Zatem, należy ją ocenić w aspekcie zgodności z przepisami tego dekretu, w wersji obowiązującej w dacie jego wydania, oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania.

Z powołanej regulacji wynika zatem - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - iż jedyną przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) jest niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Oznacza to, iż organowi administracji orzekającemu w przedmiocie wniosku dekretowego nie pozostawiono żadnej możliwości orzekania w granicach uznania, bądź też orzekania na podstawie innych kryteriów niż wskazane powyżej. Kluczową zatem kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 7 dekretu jest ustalenie przez organ przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Podkreślić przy tym trzeba, iż obowiązkiem organu dekretowego jest nie tylko uzyskanie informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również wnikliwe rozważenie, czy istnieje nadal możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w konkretnych zapisach części tekstowej i graficznej planu zagospodarowania dla danej nieruchomości. Odmawiając byłemu właścicielowi prawa własności czasowej organ dekretowy musi bowiem wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania.

Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji dekretowej grunt dawnej nieruchomości przy ul. [...] objęty był planem zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt obowiązywania i wywoływania określonych skutków prawnych przez powołany wyżej plan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2015 r., I OSK 2663/13 i powołane tam orzecznictwo). Wyrażone tam poglądy sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania faktu obowiązywania tego planu.

Z akt sprawy wynika ponadto, iż zgodnie z powołanym wyżej planem nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Jak zaś już wskazano powyżej, jedyną przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. była niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowy (tj. planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. W konsekwencji, w świetle powołanych zapisów planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą PRN nr [...] z [...] stycznia 1961 r. uznać trzeba, iż decyzja z [...] kwietnia 1968 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Organ dekretowy nie dokonał bowiem w powołanym orzeczeniu administracyjnym oceny warunków wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu. Przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, w sytuacji spełnienia warunków z art. 7 ust. 2 dekretu nie mogą być przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego inne okoliczności wskazane w art. 7 ust. 5 dekretu. Wprawdzie w powołanym przepisie mowa jest o "nieprzyznaniu z jakichkolwiek innych przyczyn wieczystej dzierżawy", to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94 OSNAP zd. 2, poz. 142). Stanowisko to znalazło akceptację również w piśmiennictwie (por. Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk, Grunty warszawskie, Wyd. II Zielona Góra 2000, s. 13).

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących wywołania przez decyzję dekretową [...] kwietnia 1968 r. nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do innych lokali niż lokale nr [...],[...] i [...] i związanych z nimi udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, lokale nr [...],[...] i [...] zostały zbyte wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie były poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych. Jest to odmienna sytuacja od tej, gdzie w następstwie wydania odmownego orzeczenia dekretowego zostały najpierw wydane decyzje o sprzedaży lokali a następnie w ich wykonaniu zawarte umowy cywilne w formie aktów notarialnych, które stały się podstawą odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. Taka sytuacja, co wynika z akt sprawy, miała miejsce w przypadku lokali nr [...],[...] i [...]. Problem wywołania w tej ostatniej sytuacji przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych stał się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu Siedmiu Sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. (publ. OPS 7/96). W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA stanął na stanowisku, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Sąd wyraził pogląd, że odmowne orzeczenie dekretowe powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa. Natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym odmownego orzeczenia dekretowego, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby, w ocenie NSA, praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie odmownego orzeczenia dekretowego została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że odmowna decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Odmowne orzeczenie dekretowe umożliwiło bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże, w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie (tak jak to miało miejsce w przypadku lokalu nr [...] nabytego przez skarżącego), to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą ww. umowy. Sprawa ta nie może być natomiast przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia dekretowego. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

Wobec powyższego, prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, iż sprzedaż lokali nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] i oddanie właścicielom tych lokali w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu nie stanowi, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, nieodwracalnego skutku prawnego kontrolowanej decyzji dekretowej z [...] kwietnia 1968 r., a decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne wyłącznie w odniesieniu do lokali nr [...],[...] i [...] i związanych z nimi udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Dostrzec przy tym trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej w żadnym stopniu nie narusza prawa własności do sprzedanych lokali ani udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji o sprzedaży lokalu oraz zawartej w jej wykonaniu w formie aktu notarialnego umowy cywilnej a także zapisów właściwej księgi wieczystej.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatruje w braku jasnego i dokładnego rozstrzygnięcia odnośnie całości nieruchomości objętej decyzją dekretową. Jak wynika z akt sprawy, dawna nieruchomość dekretowa przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2 obecnie wchodzi w skład działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru objął zaskarżonym rozstrzygnięciem zarówno działkę nr [...] jak i działkę nr [...] precyzyjnie określając, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy decyzje administracyjne i umowy sprzedaży lokali, w jakiej części kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne (tj. w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] związanego z własnością lokali nr [...],[...],[...]), a w jakiej części (pozostałej), wobec niewywołania przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdza jego nieważność. Odnosząc się zaś do zarzutu niezgodności powierzchni obecnych działek z powierzchnią dawnej nieruchomości dekretowej wyjaśnić trzeba, iż kwestia ta nie podlega ocenie organu nadzoru w przedmiotowym postępowaniu. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem wyłącznie ocena czy odmowna decyzja dekretowa z [...] kwietnia 1968 r. rażąco naruszyła przepis stanowiący podstawę jej wydania. Ocena ta dokonywana jest wyłącznie w aspekcie zgodności kontrolowanego orzeczenia z przepisami dekretu z 26 października 1945 r. oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sytuacji postawienia tego zarzutu koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej powołanego przepisu kpa uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1328/14, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego zaś wpływu braku powiadomienia z art. 10 § 1 kpa na wynik przedmiotowej sprawy skarżący nie wykazał.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.