Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4485/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 164 ust. 9, art. 170 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 34 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 376/16 w sprawie ze skargi [A.] w Z. na postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Marszałka Województwa Dolnośląskiego na rzecz [A.] w Z. 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 376/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. w Z. (dalej zwanego: "Związkiem", "skarżącym") na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie uznania zarzutów W. M. (dalej zwanego: "zobowiązanym") w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za uzasadnione.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wobec zobowiązanego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., na podstawie wystawionych przez Związek tytułów wykonawczych, obejmujących należności za zaległe składki członkowskie na rzecz Związku za lata 2003 - 2009.

W dniu [...] lipca 2014 r., zobowiązany złożył pismo procesowe, zakwalifikowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Związek - działając jako wierzyciel – postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 – dalej jako: "u.p.e.a."), uznał zarzuty za nieuzasadnione i stwierdził ich niedopuszczalność.

Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie.

Po rozpoznaniu środka odwoławczego Marszałek Województwa D., działając jako organ wyższego stopnia, nadzorujący i kontrolujący działalność Z., ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., uchylił zaskarżone postanowienie i uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione.

Na postanowienie Marszałka skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z., zarzucając temu aktowi:

a) naruszenie art. 34 § 1a u.p.e.a., przez przywołanie w podstawie prawnej przepisu niemającego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym;

b) naruszenie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. - dalej: "u.p.w."), poprzez przywołanie tego przepisu w treści postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r., w sposób nieodpowiadający właściwej treści przepisu;

c) błędną analizę stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że treść oświadczenia zobowiązanego ma dla sprawy decydujące znaczenie;

d) pominięcie w toku rozpoznawania zażalenia treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 25 maja 2011 r. i dowolne uznanie, że nie ma on dla sprawy żadnego znaczenia;

e) błędną analizę dokumentów gromadzonych w sprawie i uznanie, że stanowisko Biura Rzecznika Praw Obywatelskich i wyrok sądu powszechnego nie były respektowane przez stronę skarżącą;

f) dowolne uznanie organu co do oświadczeń składanych przez zobowiązanego i przyjęcie, że nie były one respektowane przez spółkę.

Z. wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Marszałek wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Podniósł, że w tej sprawie Z. działał jako organ I instancji i nie posiada w związku z tym legitymacji procesowej do skarżenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 376/16) oddalił skargę.

Sąd na wstępie – powołując się na art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 164 ust. 9 oraz art. 178 u.p.w. – wskazał, że Marszałek Województwa D. jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu organizacji społecznej powołanej do realizacji celu publicznego, jaką jest bez wątpienia Związek w Z. A to z uwagi na fakt, że Marszałek Województwa nadzoruje i kontroluje działalność związków spółek wodnych, to zaś oznacza, że - na mocy art. 23 § 4 u.p.e.a. - Marszałek Województwa, jako organ sprawujący nadzór, sprawuje również kontrolę przestrzegania przez wierzycieli przepisów u.p.e.a. w toku czynności egzekucyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe twierdzenia są niezbędne przy ocenie zasadności skargi, wniesionej przez A., w sytuacji, gdy z akt sprawy jasno wynika, że pełni on w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela, czyli podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Sąd podkreślił, że dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego skorelowana jest z pojęciem "interesu prawnego", wynikającego z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Jakkolwiek samo ww. pojęcie nie zostało zdefiniowane ustawowo, to Sąd przyjął, że oznacza ono istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W ocenie Sądu I instancji analiza definicji ustawowej "wierzyciela" prowadzi do wniosku, że - w sprawie - kompetencja do żądania realizacji obowiązku publicznoprawnego nie jest w żaden sposób powiązana z kategorią "interesu", czy to prawnego, czy to faktycznego. Co więcej, stwierdzić należy, że wierzyciel (A.) jest podmiotem, który w postępowaniu egzekucyjnym nie działa w imieniu własnym lecz w imieniu i na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Państwa lub samorządu terytorialnego. Nie sposób zatem przyjąć, że w przypadku wierzyciela zachodzi jakikolwiek związek między realizacją obowiązku publicznoprawnego a strefą indywidualnych praw i obowiązków, zwłaszcza, że - jak zostało to już powiedziane - działa on jedynie w imieniu podmiotu publicznoprawnego. Zatem, brak możliwości realizacji obowiązku publicznoprawnego w drodze egzekucji administracyjnej, na skutek uwzględnienia zarzutów zobowiązanego w drodze rozstrzygnięcia procesowego, nie rodzi po stronie wierzyciela interesu w jego skarżeniu.

Nadto, Sąd wskazał na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który wymienia podmioty uprawnione do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej,

w przypadku, gdy wynikają one z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Jakkolwiek mowa w tym przepisie m.in. o organie lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, to jednak w żadnym wypadku interesu tego nie można utożsamiać z interesem prawnym - ma on jedynie charakter faktyczny.

Sąd I instancji wskazał dalej, że w niniejszej sprawie wierzycielem jest związek spółek wodnych, uregulowany w art. 164 i nast. u.p.w. Sama spółka wodna została zdefiniowana w art. 164 ust. 1 u.p.w., który stanowi, że spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2 (zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami poprzez prowadzenie działalności, z której zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej) są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zgodnie z art. 164 ust. 3 u.p.w., tworzy się w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń wodnych służących do takich celów, jak zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód, ochrony przed powodzią, melioracji wodnych, celów przeciwpożarowych, czy utrzymywania wód. Na mocy zaś art. 164 ust. 8 i ust. 9 u.p.w. spółki mogą się łączyć w związki, do których stosuje się odpowiednio przepisy o spółkach wodnych. Treść art. 164 u.p.w. prowadzi do wniosku, że spółki (związki) wodne są formą organizacyjną prawa publicznego (instytucją prawnoustrojową), albowiem realizują one zadania publicznoprawne określone w Prawie wodnym, w zakresie określonym w art. 164 ust. 3 u.p.w. (głównie w zakresie utrzymania urządzeń wodnych). Ich charakteru nie zmienia fakt, że stanowią one zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, skoro ustawa jednoznacznie wskazuje, że ich celem jest zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Jakkolwiek żaden przepis Prawa wodnego nie ustanawia dla spółek (związków) wodnych kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej - to kompetencję taką przewiduje, o charakterze procesowym, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na podstawie art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez "odpowiednie stosowanie" w doktrynie prawa administracyjnego rozumie się takie odesłanie do przepisów innego aktu prawnego, które - w zależności od okoliczności i specyfiki danego stosunku prawnego - zezwala na stosowanie przepisów tej ustawy wprost lub z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi ze wspomnianej specyfiki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiują organu administracji publicznej. Jednakże odwołując się do definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przy uwzględnieniu różnic z postępowaniem egzekucyjnym, w tym art. 17 § 1 u.p.e.a., przewidującego załatwianie spraw dotyczących postępowania egzekucyjnego w drodze postanowienia, stwierdzić można, że są to również podmioty, inne niż ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane są do załatwiania spraw indywidualnych w postępowaniu egzekucyjnym w drodze postanowień.

Na mocy art. 170 ust. 5 u.p.w. - do egzekucji składek członków spółki (związku) wodnej na rzecz jej działalności statutowej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że związek spółek wodnych stanowi organ administracji publicznej w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw aby uznać, że spółka (związek) wodna posiada własny interes prawny i nie jest organem administracji publicznej. Jak bowiem zostało to już zauważone, realizuje ona - w ramach własnej działalności - zadania publicznoprawne, a zatem jest organem administracji publicznej w sensie przedmiotowym (funkcjonalnym).

Sąd wyjaśnił, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż tożsamą dla definicji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego (oraz w ustawie o prowadzeniu egzekucji w administracji) definicję organu administracji publicznej należy przyjąć również na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: W. Chróścielewski [w:] System Prawa Administracyjnego, tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, s. 255, Warszawa 2014 r.). Oznacza to, że organ - będący organem administracji publicznej - jest podmiotem nie mającym własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W związku z czym, jego skarga nie może korzystać z ochrony prawnej w postaci orzeczenia sądu administracyjnego.

Podsumowując Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna, z uwagi na to, że kwestia interesu prawnego A.wymagała merytorycznej analizy sprawy.

Związek zaskarżył ww. wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Związek zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 170 ust. 1-5 w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w., poprzez:

- niezastosowanie tej regulacji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący jako związek spółek wodnych może dochodzić w postępowaniu egzekucyjnym w administracji od podmiotu zobowiązanego wyłącznie obowiązków publicznoprawnych,

- niezastosowanie tej regulacji i w konsekwencji niedostrzeżenie, że przewidziane w niej obowiązki członka spółki wodnej (związku spółek) względem spółki (związku) mają charakter cywilnoprawny (a nie publicznoprawny) mimo iż - zachowując prywatnoprawny charakter - na mocy przepisu szczególnego podlegają egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

- błędne i nieuprawnione przyjęcie, że skarżący jako wierzyciel egzekwujący należności pieniężne przysługujące mu na podstawie powołanych przepisów Prawa wodnego "nie działa w imieniu własnym, lecz w imieniu i na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Państwa lub samorządu terytorialnego";

b) art. 164 ust. 2 w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji skutkujące wadliwym przyjęciem, że związek spółek wodnych w związku ze swoją działalnością nie posiada zindywidualizowanych celów i właściwych mu uprawnień służących do realizacji tych celów;

c) art. 166 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w. - poprzez niezastosowanie tej regulacji i w konsekwencji niedostrzeżenie, że ustalane w statucie spółek wodnych (związku spółek wodnych) składki i inne świadczenia na rzecz spółek (związków spółek), należą do sfery indywidualnych uprawnień spółki wodnej (związku spółek) służących realizacji ich konkretnych celów statutowych;

d) art. 170 ust. 5 u.p.w. w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - poprzez niewłaściwie zastosowanie tej regulacji skutkujące niedostrzeżeniem, że na mocy odesłania i szczególnego przepisu Prawa wodnego prywatnoprawne roszczenie pieniężne związku spółek wodnych w stosunku do członka spółki wodnej podlega egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc realizacja tego roszczenia wyraźnie wiąże się z kategorią interesu prawnego związku spółek wodnych (skarżącego);

e) art. 1a pkt 13 u.p.e.a. - poprzez:

- jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że w rozumieniu tego przepisu "wierzycielem" jest tylko podmiot uprawniony do żądania wykonania lub zabezpieczenia obowiązku publicznoprawnego, mimo iż na podstawie przepisów u.p.e.a. wierzyciele mogą dochodzić również obowiązków o innym charakterze, np. roszczeń cywilnoprawnych (zob. art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), a także

- jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym uznaniu, że nie istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnego prawa skarżącego - wierzyciela (roszczenia cywilnoprawnego z tytułu składek członkowskich dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym) a zaskarżonym postanowieniem Marszałka Województwa D. z dnia [...] lutego 2015 r. w istocie niweczącym prowadzoną egzekucję uprawnień skarżącego - wierzyciela (art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a.);

f) art. 17 § 1 u.p.e.a. - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że ze wskazanego przepisu ustawy wynika status wierzyciela jako "organu administracji publicznej";

g) art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. - poprzez ich błędną (dowolną) wykładnię oraz niewłaściwie zastosowanie w sprawie skutkujące wadliwym przyjęciem, że "związek spółek wodnych stanowi organ administracji publicznej w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" i w związku z tym - pomimo statusu wierzyciela - nie posiada interesu prawnego w sądowo-administracyjnym kwestionowaniu niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć organu administracji publicznej.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. - poprzez:

- błędne przyjęcie, że skarżący (związek spółek wodnych) nie ma konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w sądowym kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, tj. nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie Marszałka Województwa D. skutkujące w istocie zniweczeniem egzekucji cywilnoprawnych roszczeń skarżącego wobec członka spółki wodnej;

- niedostrzeżenie, że zgodnie z powołanym przepisem podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest również "organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", i w konsekwencji zaniechanie pełnego zbadania i oceny legitymacji czynnej skarżącego do wniesienia skargi;

b) art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1-5, art. 164 ust. 2 i art. 166 ust. 1 pkt 3 u.p.w. - poprzez nieuchylenie zakwestionowanego w skardze postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia 3 lutego 2015 r., mimo że istotnie naruszyło ono wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

c) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez nieuchylenie zakwestionowanego w skardze postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia [...] lutego 2015 r., mimo iż organ odwoławczy nie rozpatrzył wnikliwie całego zebranego materiału dowodowego (pomijając w szczególności istnienie i treść prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].05.2011 r. o sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w J. z dnia [...].11.2011 r. o sygn. akt [...] o kluczowym znaczeniu dla sprawy), a ponadto zgromadzone dowody ocenił w sposób selektywny, nierzetelny i dowolny (a nie swobodny), wyprowadzając wnioski sprzeczne z ich treścią, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

d) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1a u.p.e.a. - poprzez nieuchylenie zakwestionowanego w skardze postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia [...] lutego 2015 r. uznającego za uzasadnione zarzuty zobowiązanego W. M. co do nieistnienia zobowiązania z tytułu składek członkowskich za lata 2003-2009 względem A., mimo iż w świetle art. 34 § 1a u.p.e.a. oraz wobec treści prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].05.2011 r. o sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w J. z dnia [...].11.2011 r. o sygn. akt [...] zarzuty te należało uznać za niedopuszczalne, a zażalenie zobowiązanego na postanowienie wierzyciela podlegało oddaleniu;

e) art. 151 § 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1-5 u.p.w. - poprzez oddalenie skargi mimo iż skarżący (związek spółek wodnych) ma konkretny interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia [...] lutego 2015 r. (realizacja nieuregulowanego roszczenia prywatnoprawnego wobec członka spółki wodnej na drodze egzekucji), a więc tym samym jest legitymowany czynnie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i może oczekiwać jej pełnego merytorycznego rozpoznania.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter sformułowanych na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadniał, aby rozpatrzeć je łącznie.

W świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów istota sporu sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który – po zbadaniu, czy złożona skarga rzeczywiście dotyczy interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - stwierdził brak legitymacji skargowej A. w Z. i z tego powodu orzekł o oddaleniu skargi.

W myśl powołanego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W doktrynie przyjmuje się, że legitymacja do wniesienia skargi uzależniona jest nie tylko od posiadania interesu prawnego w sprawie, lecz także od posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarżący musi bowiem mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, który jest oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona, i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 358).

Legitymację skargową w art. 50 § 1 p.p.s.a. określono przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja materialna wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Wskazuje się przy tym, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego, przy czym, gdy w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, LEX nr 1325020; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13, LEX nr 1299282).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił skarżącemu, tj. A. w Z. prawa do zaskarżenia - wydanego w toku kontroli instancyjnej postanowienia Marszałka Województwa [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (tj. składek członkowskich należnych od W. M. na rzecz Związku za lata 2003-2009) – stwierdzając, że skarżący nie legitymuje się własnym interesem prawnym, gdyż jako organ administracji publicznej (w sensie funkcjonalnym) a zarazem będąc wierzycielem administracyjnym, jest podmiotem, który w postępowaniu egzekucyjnym nie działa w imieniu własnym lecz w imieniu i na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Państwa lub samorządu terytorialnego.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 170 u.p.w. członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki (ust. 1), natomiast do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych (ust. 5). Przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie także w niniejszej sprawie, gdyż - stosownie do art. 164 ust. 9 u.p.w. - do związków spółek wodnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące spółek wodnych, z tym że prawa i obowiązki przysługujące wobec spółek wodnych staroście w stosunku do związków spółek wodnych wykonuje marszałek województwa. Skoro zatem stosownie do art. 178 u.p.w. nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta, to w odniesieniu do związków spółek wodnych kompetencje te przysługują marszałkowi województwa.

Z powołanego przepisu art. 170 ust. 5 u.p.w. wynika zatem możliwość przymusowego dochodzenia zaległych na rzecz związku spółek wodnych składek członkowskich w trybie egzekucji administracyjnej. Przekazanie do egzekucji administracyjnej opisanych należności na mocy art. 170 ust. 5 u.p.w. w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie jest jednak wystarczającą podstawą do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej tych należności. Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem te obowiązki, które łącznie spełniają wymogi określone zarówno w przepisach art. 2 u.p.e.a., jak również w przepisach art. 3 i 4 u.p.e.a. I tak, poddanie wskazanych należności egzekucji administracyjnej uzależnione zostało od spełnienia warunku określonego w art. 4 u.p.e.a. Z art. 4 u.p.e.a. wynika bowiem, że egzekucję administracyjną - do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a - stosuje się tylko wówczas gdy odrębne przepisy tak stanowią. Ponieważ w przedmiocie składek i innych świadczeń na rzecz spółek wodnych nie są wydawane decyzje lub postanowienia właściwego organu administracji publicznej, dlatego też, w przypadkach braku dobrowolnego ich uiszczania, niezbędne jest, aby należności te wynikały ze stosownego orzeczenia. Są to więc świadczenia o charakterze cywilnoprawnym a tytułem prawnym umożliwiającym ich przymusowe ściągnięcie, powinno być prawomocne orzeczenie sądowe opatrzone klauzulą wykonalności. Pogląd ten potwierdza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r. (sygn. akt II CK 481/03, LEX nr 271669), w którym Sąd stwierdził, że przewidziana w art. 170 u.p.w. składka członkowska ma charakter świadczenia cywilnoprawnego i poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru. Wynika z tego, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku i wysokości zapłaty należności, ale jej zaspokojenie następuje w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kontrolę sądową na tym etapie sprawują sądy administracyjne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/12, LEX nr 1234300; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 602/04, LEX nr 800399).

Skoro zatem przedmiotowe składki zachowują - pomimo przekazania ich do egzekucji administracyjnej - charakter świadczenia cywilnoprawnego, to oznacza to, że w trybie egzekucji administracyjnej ustawodawca przewidział także możliwość dochodzenia obowiązków o charakterze prywatnoprawnym a nie tylko publicznoprawnym. Oznacza to, że "wierzycielem" na gruncie u.p.e.a. (czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym – art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), może być zarówno podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku o charakterze publiczno-, jak i prywatnoprawnym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać za błędne – na co słusznie zwraca uwagę skarżący – powiązanie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji pojęcia wierzyciela na gruncie u.p.e.a. wyłącznie z "realizacją obowiązku publicznoprawnego" i w związku z tym kwestionowanie interesu prawnego skarżącego jako wierzyciela, któremu przysługuje konkretne roszczenie cywilnoprawne podlegające realizacji w postepowaniu egzekucyjnym w administracji (jako wykonanie obowiązku o charakterze prywatnoprawnym).

W rozpoznawanej sprawie – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - skarżący (A. w Z.) będąc wierzycielem w rozumieniu u.p.e.a., pełni jednocześnie funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu u.p.e.a. (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), gdyż realizuje w ramach własnej działalności zadania publicznoprawne określone w ustawie – Prawo wodne (art. 164 ust. 1-3 w zw. z ust. 9 u.p.w.), a na gruncie u.p.e.a. wyposażony został w kompetencję o charakterze procesowym do załatwiania spraw indywidualnych dotyczących postępowania egzekucyjnego (art. 17 § 1 oraz art. 34 § 1-3 u.p.e.a.). W tej sytuacji – traktując związek spółek wodnych jako organ administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym) – organem wyższego stopnia dla związku spółek wodnych jest organ sprawujący nadzór nad działalnością związku, czyli marszałek województwa (art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 178 i art. 164 ust. 9 u.p.w.). Stosownie zatem do art. 19 u.p.e.a. oraz art. 144 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., to marszałek województwa (jako organ nadzoru) jest zatem właściwy do rozpoznania – zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a. – zażalenia na postanowienie w przedmiocie wyrażenia przez wierzyciela (związek spółek wodnych) stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zmierzającej do wykonania na rzecz związku obowiązku o charakterze cywilnoprawnym (prywatnoprawnym), znajdującym podstawę prawną w przepisie prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 u.p.w. nakładającym na członków spółek wodnych (związków spółek wodnych) obowiązek wnoszenia składek i ponoszenia na ich rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki (związku).

Podkreślić zatem należy, że związek spółek wodnych pozostając w znaczeniu funkcjonalnym organem administracji i podlegając w związku z tym "instancyjnej kontroli", sprawowanej w myśl art. 34 § 2 u.p.e.a. przez organ nadzoru - marszałka województwa, występuje jednocześnie w roli "wierzyciela administracyjnego" wierzytelności cywilnoprawnej, która mocą przepisu art. 170 ust. 5 u.p.w. poddana została egzekucji administracyjnej.

Wyjaśnić należy, że sprawowanie nadzoru administracyjnego rozumiane jest jako "możliwość władczej ingerencji w działalność jednostki nadzorowanej, kompetencja do wydawania jej poleceń i wiążących dyrektyw, mających na celu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w jej funkcjonowaniu" (D. Pikor, Nadzór nad działalnością spółki wodnej, Komentarz praktyczny Lex do art. 178 u.p.w.). Nadzór ten jednak obejmuje jedynie określone sfery działalności podmiotu nadzorowanego. W doktrynie – w odniesieniu do spółek wodnych nadzorowanych przez starostę (a więc analogicznie w odniesieniu do związku spółek wodnych nadzorowanych przez marszałka) - podnosi się, że uprawnienia nadzorcze polegają przede wszystkim "na rozstrzyganiu o zgodności z prawem uchwał organów spółki wodnej. Pozostałe uprawnienia służą prawidłowemu i skutecznemu realizowaniu zadań spółki wodnej przewidzianych ustawami i statutem. Te uprawnienia starosty mają za zadanie poprawienie sytuacji w spółce przez odebranie kompetencji jej organom i podjęcie decyzji za spółkę bądź przekazanie kompetencji osobom wskazanym przez siebie. Nadzór starosty dotyczy trzech grup czynności nadzorczych. Pierwszą grupę stanowi bieżący nadzór i kontrola działalności spółki wodnej. Drugą stanowią czynności nadzorcze sensu stricto w zakresie kontroli aktów organów spółki (uchwał walnego zgromadzenia spółki). Natomiast trzecią - czynności związane z ingerencją starosty w funkcjonowanie spółki i jej likwidacją" (zob. M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer, 2006 – komentarz do art. 178 u.p.w.). Z kolei w orzecznictwie wyraża się także pogląd, że "starosta nie ma żadnych merytorycznych kompetencji do ustalania wysokości składki uiszczanej przez członków spółki wodnej na jej rzecz. Wprawdzie sprawuje z mocy art. 178 u.p.w. nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych starosta ale w ramach tego nadzoru mieści się wyłącznie ocena uchwał organów spółki wodnej, co wynika z art. 179 ust. 2 u.p.w. (...) W systemie obwiązującego w Polsce prawa nie można znaleźć przepisu, który obligowałby organ nadzorujący działalność spółek wodnych do podejmowania innych względem spółek wodnych środków nadzoru niż przewidziane w ustawie Prawo wodne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 640/15, LEX nr 1940893). Wskazuje się także, że pomimo nadzoru i kontroli starosty, stosunek członkowska w spółce wodnej posiada charakter cywilnoprawny, natomiast skutkiem przyjęcia cywilnoprawnego charakteru spółki wodnej jest przyjęcie, że składka członkowska ma charakter świadczenia cywilnoprawnego. Ustalenie i ściąganie składek i świadczeń należnych spółce wodnej od jej członków nie wiąże się z prawnopubliczną działalnością spółki, gdyż obowiązek ich uiszczania wynika bowiem ze stosunku członkowskiego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 5/15, LEX nr 1666447).

Mając to na uwadze przyjąć należy, że - zarówno okoliczność pełnienia przez związek spółek wodnych funkcji organu w sensie przedmiotowym w ramach realizowanych przezeń zadań (obowiązków) publicznoprawnych określonych w u.p.w., jak również fakt sprawowania przez marszałka województwa (organu sprawującego nadzór nad działalnością związku spółek wodnych jednakże w określonym ustawą zakresie) "kontroli instancyjnej" w postępowaniu w sprawie uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów - nie mogą automatycznie przesądzać o tym, że ten sam podmiot (związek spółek wodnych) występujący w postępowaniu egzekucyjnym jako wierzyciel należności o charakterze cywilnoprawnym (składek członkowskich) przekazanych do egzekucji administracyjnej w drodze odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji należności podatkowych, nie może posiadać własnego interesu we wniesieniu skargi na postanowienie marszałka województwa w przedmiocie wyrażenia stanowiska wierzyciela (związku spółek wodnych) dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przedmiotem prowadzonej egzekucji są bowiem należne związkowi spółek wodnych - a nie sprawującemu nad nim nadzór marszałkowi województwa – należności pieniężne z tytułu składek członków związku (spółek wodnych) przeznaczonych na statutowe cele związku (art. 170 ust. 1 w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w.). Należy bowiem przyjąć, że sprawowany na gruncie u.p.w. przez marszałka nadzór nad działalnością związku nie obejmuje swym zakresem kwestii związanych ze ściągalnością składek członków związku spółek wodnych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać zatem należy, że Marszałek Województwa [...] i A. w Z. nie mają w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 34 u.p.e.a. wspólnego interesu. Marszałek jest organem II instancji rozpoznającym zażalenie na postanowienie w sprawie wyrażonego stanowiska przez Związek w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego (W. M.) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jednakże jest organem nadzoru, a zatem jego interes jest inny aniżeli organu I instancji, który jednocześnie jest wierzycielem należności z tytułu składek członkowskich, a więc jego interes dotyczy sfery działalności nie objętej nadzorem Marszałka.

W ocenie Sądu powierzenie przez ustawodawcę dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym w drodze egzekucji administracyjnej nie może jednocześnie prowadzić do ograniczenia wierzycielowi możliwości realizacji tego prawa na drodze sądowoadministracyjnej, poprzez poddanie kontroli aktu administracyjnego, którym organ nadrzędny sprawujący nadzór administracyjny nad organem I instancji będącym wierzycielem dochodzonych należności o charakterze cywilnoprawnym wkracza w sferę praw nie związaną z jego kompetencją nadzorczą, a tym samym jego interesem.

Mając to na uwadze należy dojść do wniosku, że A. w Z., pomimo tego, że sprawuje określone w u.p.w. władztwo administracyjne i w znaczeniu funkcjonalnym pozostaje organem administracji publicznej (organem I instancji), to - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – posiada "w sporze" z organem nadrzędnym (Marszałkiem Województwa D.) własny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) orzekającego o uznaniu zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, obejmującej należności za zaległe składki członkowskie na rzecz Związku za lata 2003 – 2009, za uzasadnione.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że Związkowi przysługuje w powiązaniu z działalnością statutową roszczenie względem członków o zapłatę składek członkowskich, a roszczenie to ma charakter cywilnoprawny a nie publicznoprawny, a zatem w tym zakresie skarżący nie działa jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje w sferze publicznoprawnej. Tym samym Związek posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż ma własny interes prawny polegający na prawie do realizacji nieuregulowanego roszczenia prywatnoprawnego z tytułu zaległych składek członkowskich wobec byłego członka spółki wodnej wchodzącej w skład Związku na drodze egzekucji, znajdujący umocowanie w art. 170 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w.

Biorąc powyższe pod uwagę zarzuty kasacyjne odnoszące się do odmowy przyznania skarżącemu prawa do poddania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia Marszałka Województwa D., okazały się uzasadnione. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając skargę dokona oceny zgodności z prawem tego postanowienia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), orzekł jak w sentencji.