Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 60/15 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 60/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę Gminy Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, repertorium A Nr [...], w dniu 26 kwietnia 1988 r., pomiędzy I. Ireną M. a Naczelnikiem Gminy w Z., dokonano na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wywłaszczenia nieruchomości działki nr A o pow. 0,34 ha Nieruchomość, według treści umowy, była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę ośrodka zdrowia. W § 4 w/w aktu notarialnego wskazano, że strony określiły cenę wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 420000 zł "pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr B o pow. 832 m², której własność I. I. M. zachowała". Działka budowlana nr B, położona w Z. - nabyta została przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 25 maja 1988 r.

W dniu 2 maja 2001 r. następcy prawni I. I. M. - A. M., Piotr M. i W. M. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Starogardzki decyzją z dnia 12 października 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości. Wnioskujący w dniu 8 listopada 2001 r. wnieśli odwołanie. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 3 czerwca 2002 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie.

A., Piotr i W. M. ponownie, wnioskiem z dnia 27 listopada 2003 r., wystąpili o zwrot nieruchomości. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r. Starosta Starogardzki umorzył postępowanie, wyjaśniając że w sprawie toczyło się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, które zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2002 r. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 21 października 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Starogardzkiemu.

Starosta Starogardzki rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r., orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz A., P. i W. M. oraz o zwrocie przez nich na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.069,12 zł. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał wówczas na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr B o pow. 832 m2, położonej w Z., którą według organu odwoławczego można traktować jako nieruchomość zamienną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 905/05, oddalił skargę na powyższą decyzję.

Starosta Starogardzki, decyzją z dnia [...]lutego 2007 r., zwrócił A. M., P. M. oraz W. M. własność opisanych wyżej nieruchomości położonych w Z. Organ wskazał, że wysokość zwaloryzowanej należności, którą wnioskodawcy są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania, zostanie ustalona odrębną decyzją.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia z dnia 21 czerwca 2007 r. nie stwierdzając naruszeń prawa zarzucanych przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., I OSK 1653/07, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Pomorskiemu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił błędną wykładnię art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyjętą przez Wojewodę Pomorskiego w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Nie wziął pod uwagę niedopuszczalności rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym, do jakich należą przepisy wywłaszczeniowe. W konsekwencji błędnie przyjął, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. Z powyższego wynikało, że skoro nabytej przez I. I. M. działki nr B nie można traktować jako nieruchomości zamiennej, to okoliczność, że w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości działka ta nie stanowiła już własności jej następców prawnych, nie będzie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Gminy Z. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 232/09, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...]lutego 2007 r. W uzasadnieniu WSA podkreślił, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu.

Decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r. Starosta Starogardzki orzekł o zwrocie na rzecz A. M., P. M. i W. M. własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej pierwotnie jako działka nr A, stosownie do posiadanych udziałów oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na łączną kwotę 18.573zł, rozkładając tę należność do zwrotu na 10 równych rat przez zobowiązanych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił sposób ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi. Odwołanie wniosła Gmina Z.. Decyzją z dnia [...]marca 2012 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w punktach 2, 3 i 4 dotyczących ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania przez A. J. M., P. K. M. oraz W. M. na rzecz Gminy Z. kwoty 18.573,50 zł i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na łączną kwotę 14.113,16 zł, którą A. J. M., P. K. M. i W. M. zobowiązani będą wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania. Należność określoną w pkt 2 decyzji rozłożono w stosunku do każdego ze zobowiązanych na 10 równych rat, łącznie po 1.411,32 zł, z oprocentowaniem niespłaconej części. W pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 251/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że organ odwoławczy obniżył należność do zwrotu na rzecz gminy, tym samym rozstrzygając na niekorzyść strony odwołującej się, z naruszeniem art. 139 K.p.a. Według Sądu, organ winien ustalić jaki wpływ na cenę działki nr A miało przeniesienie na I. M. prawa własności działki nr B. Sąd wskazał, że brak charakteru działki nr B jako zamiennej nie oznacza, że nie mogła ona stanowić elementu rozliczeń w ramach ekwiwalentu za wywłaszczoną działkę nr A. Co do nakładów poniesionych na nieruchomości Sąd wskazał, że przepis ten nie dotyczy nakładów poniesionych na nieruchomości bezpośrednio po wywłaszczeniu, a więc w krótkim okresie czasu po wywłaszczeniu, lecz jak wynika z jego treści, działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. O ile zatem na nieruchomości zostały poniesione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia zwiększające wartość nieruchomości, nakłady te winny być uwzględnione w ustalaniu jej wartości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że wydanie orzeczenia w kwestii wysokości zwrotu odszkodowania wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadzone przezeń postępowanie, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Sądu, nie doprowadziło do wyjaśnienia spornej kwestii, a mianowicie ustalenia, czy działka nr B była dodatkową rekompensatą za wywłaszczenie działki nr A. Organ odwoławczy, kierując się wskazaniami Sądu, ustalił, że w zakresie dotyczącym pokwitowania wypłaty odszkodowania, dokumentacja księgowa w zakresie wypłaty odszkodowania za działkę nr A zgodnie z zasadami archiwizacji została zniszczona. Wskazał, że zachodzi konieczność sporządzenia aktualnej wyceny dla zwracanej działki, tak aby w momencie orzekania dysponować aktualną wyceną działek.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], Starosta Starogardzki, na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1,2,3,4,6 i art. 142 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie przez Gminę Z. A. J. M. i P. K. M. każdemu po ¼ części udziału, a W. M.emu 2/4 udziału we własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr A/11, A/12, A/13 i A/14, stanowiące własność Gminy Z., dla których Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim prowadzi księgę wieczystą KW [...]. W pkt 2 rozstrzygnięcia ustalono wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na łączną kwotę 20.273,06zł zł, którą A., P. i W. M. są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania, stosownie do posiadanych udziałów.

Organ I instancji wskazał, że zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwrotowi na rzecz Gminy Z. oraz przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwota, która podlega zwrotowi na rzecz gminy wynosi 20.273,76zł. Następnie przedstawił sposób jej obliczenia, powołując się na § 4 aktu notarialnego z dnia 25 kwietnia 1988 r., w którym strony ustaliły cenę na kwotę 420.000zł, pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr B, o pow. 832 m2, której własność I. M. zachowała. Organ przytoczył treść notatki służbowej z dnia 20 listopada 1987 r. na okoliczność porozumienia w sprawie wykupu gruntu pod Ośrodek Zdrowia w Z. pod warunkiem otrzymania: "1. Kwota do wypłacenia za dz. Nr 410-420 tys. zł, 2. Działka bliźniacza na osiedlu XXX-lecia, 3. Wydzielenie dwóch działek na własnym gruncie za posesją Ob. L. 4. Jeżeli będą możliwości prawne, to Ob. M. otrzyma zezwolenie na wydzielenie działek budowlanych w okolicy obwodnicy, 5. Termin zapisów notarialnych ustala się na 9 grudnia 87 r. 6. Ob. M. zezwala na ewentualne wejście wykonawcy na teren jeszcze przed wykupem gruntów-zawarciem aktu notarialnego".

Organ I instancji, powołując się na powyższe, do kwoty 420.000zł dodał kwotę 157.1573zł, jako wartość działki budowlanej nr B, co łącznie dało kwotę 577.173zł. Kwota 157.173 zł został ustalona w operacie szacunkowym z dnia 12 marca 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. O., po lustracji nieruchomości w dniu 7 marca 2014 r. Określenie wartości przedmiotu wyceny ustalono na dzień wywłaszczenia dz. nr A, tj. datę zawarcia umowy z dnia 26 kwietnia 1988 r., stan przedmiotu wyceny ustalono na dzień 25 maja 1988 r. (data wydania decyzji przez Naczelnika Gminy Z.) i datę sporządzenia operatu, tj. 12 marca 2014 r., którą przyjęto jako datę zwrotu nieruchomości (rozliczenia). Kwota odszkodowania 577.173 zł (przed denominacją), po waloryzacji wynosi 20.273,06 zł. Organ I instancji wskazał, że z operatu rzeczoznawcy wynika, że aktualna wartość rynkowa nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr A/11-A/14 wynosi 286.982 zł, z czego 50 % wartości wynosi 143.491 zł, a więc stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwota odszkodowania podlegającego zwrotowi nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi na rzecz byłego właściciela została ustalona na podstawie operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, po uwzględnieniu cech porównawczych i analizie rynku nieruchomościami gruntowymi z powiatu starogardzkiego w latach 2012-2013 r. – rzeczoznawca przyjął wartość 1 m² na kwotę 86 zł, co po przemnożeniu przez ogólną powierzchnię daję kwotę 286.982 zł. Organ I instancji ustalił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat zgodnie z przepisami prawa, dokonując prawidłowego określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Gmina Z. wniosła odwołanie. Podniosła, że decyzja jest wadliwa i ponowiła swoje zarzuty wnoszone do wcześniej wydawanych decyzji, a mianowicie zarzuciła, że decyzja całkowicie pomija wartość nakładów poniesionych na nieruchomości przez Gminę. Nakłady dotyczą uzbrojenia terenu. Gmina wykonała kanalizację burzową, kolektor sanitarny oraz doprowadziła do działki instalację wodociągową i elektryczną. Ponadto dokonała utwardzenia całego terenu. Ulepszenia te były zgłaszane i udokumentowane przez skarżącą, jednak z nieznanych względów organ I instancji ignoruje uzasadnione żądania skarżącej. Podkreślono, że działka nr A stanowiła grunt rolny pozbawiony jakichkolwiek urządzeń infrastrukturalnych.

Decyzją z dnia 21 listopada 2014 r. Wojewoda Pomorski uchylił pkt 2 decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia 18 kwietnia 2014 r. i orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 23.398,33zł. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując że co do poprawności postępowania wypowiedziały się również sądy administracyjne tj. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1653/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 251/12. Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 153 P.p.s.a., ocena prawa i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Stwierdził, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 26 kwietna 1988 r., Repertorium A nr [...], celem nabycia działki nr A była budowa ośrodka zdrowia. Ustalił, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem nieruchomość została zagospodarowana targowiskiem. Uznał, że zarzut skarżącej Gminy dotyczący poniesionych nakładów nie może być uwzględniony, gdyż nakłady, które zostały zgłoszone i udokumentowane w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 14 września 2010 r., nie mają żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka zdrowia. Natomiast utwardzenie kostką brukową nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, co również powoduje, że nakłady te pozostają bez znaczenia dla wysokości odszkodowania.

Dokonując ustaleń w zakresie wpływu wartości działki nr B na wysokość odszkodowania organ powołał się na pismo Wójta Gminy Z. z dnia 14 lutego 2013 r. w którym stwierdzono, że nie odnaleziono pokwitowania zapłaty odszkodowania za nieruchomość zakupioną od I. M.- dokumenty księgowe archiwizowane są zgodnie z ustawą i uległy zniszczeniu. W oświadczeniu z dnia 15 stycznia 2013 r. W. M. informował, że nie istnieje pokwitowanie wypłaty za sprzedaną w ramach postępowania wywłaszczeniowego nieruchomość. Zatem nie jest możliwym jednoznaczne wskazanie faktycznie wypłaconej ceny w ramach odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, oznaczoną jako działka nr A. Organ uznał za wiążącą treść aktu notarialnego, jako dokumentu o charakterze urzędowym sporządzonym przez notariusza, stwierdzającym dokonanie określonych czynności prawnych, gwarantującym ich pewność. Z tych przyczyn ustalił, że zgodnie z tekstem aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 1988 r. strony określiły "cenę na 420000,00zł, pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr B". Odnosząc się do treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 20 listopada 1987 r., z której wynika, że I. I. M. zgadza się na dobrowolny wykup gruntów pod budowę ośrodka zdrowia pod warunkiem m.in. wypłacenia 420 tys. zł oraz otrzymania bliźniaczej działki na osiedlu XXX-lecia, organ stwierdził, że nie posiada ona mocy wiążącej. Zapis ten mógłby świadczyć o tym, że ww. ustaliła warunki na jakich zgodzi się sprzedać nieruchomość, jednakże dopiero treść aktu notarialnego stanowi dowód zawarcia tej umowy i ostatecznych jej warunków. Z treści aktu notarialnego wynika więc, że cena została określona na 420000 zł i taki zapis z racji, gwarancji jaką niesie za sobą szczególna forma czynności prawnej stanowiącej akt notarialny ma swoiste "pierwszeństwo" przed zapisami przywołanej notatki służbowej. Organ zwrócił również uwagę, że działki nr B wskazanej w akcie notarialnym nie można uznać za bliźniaczą w stosunku do nieruchomości wywłaszczanej pod względem powierzchni, czy też wartości, na co wskazuje sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 12 marca 2014 r., określający wartość rynkową działki nr B na dzień wywłaszczenia działki nr A. W ocenie Wojewody, treści notatki nie można bezpośrednio utożsamiać z zapisami aktu notarialnego, gdyż w jego treści nie znajdują się żadne odniesienia do notatki. O ważności umowy przesądza treść aktu notarialnego. W tych okolicznościach Wojewoda Pomorski uznał, że w akcie notarialnym z dnia 26 kwietnia 1988 r. w ramach rozliczeń z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyjęto kwotę 420000 zł. W związku z tym, stanowi ona podstawę dla ustalenia wysokości zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Zatem koniecznym było ponowne przeprowadzenie waloryzacji ww. kwoty w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1988-2013) i miesięczne (odnośnie roku 2014) cen towarów i usług konsumpcyjnych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do decyzji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 23.398,33zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr A/11, A/12, A/13 i A/14 ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Gmina Z. wniosła skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w części dotyczącej ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez A. M., P. M. i W. M. i utrzymującej w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego w pozostałym zakresie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7,77 i 80 K.p.a. oraz art. 140 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez nakazanie Gminie Z. zwrotu A. M., P M. i W. M. nieruchomości oznaczonej jako działki nr A/11, A/12, A/13 i A/14, wadliwe ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania, w tym pominięcie wartości nakładów oraz przyznanej działki budowlanej nr B. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia [...]kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja organu II instancji jest wadliwa, w szczególności na tej podstawie, że nie uwzględnia wartości działki nr B przyznanej I. M. w ramach rozliczeń za nabywaną przez Gminę działkę rolną, a ponadto pomija nakłady poniesione przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy przeprowadził prawidłowe postępowania wyjaśniające, ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzył materiał dowodowy, spełniając wymogi art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ II instancji nie naruszył również art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, odnośnie do nieruchomości nr B i jej wpływu na wysokość odszkodowania należnego Gminie, organ oparł się na dowodach dostępnych w sprawie i dokonał ich oceny. Ocenie wiarygodności dowodów oraz ich znaczenia i wartości w rozpatrywanej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności, czy też naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ II instancji uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 251/12 i zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania. Sąd uznał zatem, że rozstrzygnięcie organu II instancji, wyłączające z rozliczenia wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr B, nie narusza przepisów prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że z materiałów archiwalnych wynika, że w dniu 4 lutego 1987 r. Naczelnik Gminy Z. proponował I. M. dokonanie przeniesienia prawa własności nieruchomości nr A o pow. 0,34 ha za cenę 86 zł za 1m², co dawało kwotę 292.400zł. W powoływanej przez skarżącą notatce służbowej z dnia 2 marca 1987 r. I. M. zaproponowano dobrowolny wykup gruntów, w ten sposób, że Naczelnik Gminy zaproponował kwotę 292.400 zł za sprzedaż działki o pow. 0,34 ha na rzecz Skarbu Państwa lub 420.000zł. Ponadto stwierdzono, że ewentualnie Naczelnik proponuje działkę rzemieślniczą położoną w Pinczynie (dz. Nr 690 o pow. 0,14ha) lub inne działki. W dniu 4 maja 1987 r. I. M. oświadczyła, że rezygnuje z oferty Naczelnika spisanej w notatce służbowej z dnia 2 marca 1987 r. Według Sądu, powoływanie się w takim stanie faktycznym przez skarżącą na postanowienia-warunki zawarcia umowy zawarte w notatce, od których odstąpiła sama skarżąca, nie może mieć wpływu na zasadność skargi i ocenę zaskarżonej decyzji. Natomiast w zawiadomieniu z dnia 4 listopada 1898 r. Naczelnik Gminy Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego działki nr A, w zawiadomieniu podano, że wartość działki oszacowano na kwotę 314.160 zł, z kolejnej notatki służbowej wynika, że I. M. zgodziła się na "1.wykup gruntu za cenę 420 tys. zł 2.działka bliźniacza na osiedlu XXXlecia". W powoływanym akcie notarialnym strony określiły cenę na kwotę 420000zł, pomniejszoną o wartość działki budowlanej B, której własność przyznano I. M. decyzją z dnia 25 maja 1988 r. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości nr A/11, A/12, A/13 i A/14 na dzień wywłaszczenia działki nr A zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 286.982zł Natomiast wartość rynkowa nieruchomości nr B, zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 12 marca 2014 r., na dzień wywłaszczenia działki nr A, wynosiła 153.173zł. Powyższe wskazuje, że wartość działki nr B uzupełniła cenę za działkę A określoną na kwotę 420000zł. Z przedłożonych dokumentacji archiwalnej wynika bowiem, że Gmina nigdy nie oferowała I. M. ceny 420000 zł za działkę nr A. Ustalenie ceny 420000 zł w akcie notarialnym potwierdza stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zrekompensowanie I. M. odjęcia prawa własności działki nr A nastąpiło poprzez zapłatę ceny za tę działkę, która to cena została pomniejszona o wartość przyznanej jej na własność działki nr B. Przeniesienie własności działki nr B było więc dodatkową, poza ceną, rekompensatą za pozbawienie własności działki nr A. Tym samym, nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącej gminy, że I. M. uzyskała cenę w wysokości 420000 zł i dodatkowo własność działki nr B, tytułem rekompensaty za wywłaszczenie działki nr A.

Ustosunkowując się do zarzutów Gminy Z. w zakresie nieuwzględnienia nakładów poczynionych na wywłaszczoną nieruchomość Sąd stwierdził, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Odnośnie do interpretacji treści art. 140 § 4 ustawy który stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to w powoływanym wyroku z dnia 18 lipca 2012r. Sąd wskazał, że przepis ten nie dotyczy nakładów poniesionych na nieruchomości bezpośrednio po wywłaszczeniu, a więc w krótkim okresie czasu po wywłaszczeniu, lecz jak wynika z jego treści, działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. O ile zatem na nieruchomości zostały poniesione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia zwiększające wartość nieruchomości, nakłady te winny być uwzględnione w ustaleniu jej wartości. Sąd uznał zatem, że zarzuty skarżącej dotyczące pominięcia nakładów poniesionych przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.

Na podstawie materiału dowodowego (protokół rozprawy administracyjnej z dnia oraz operat szacowania co do wartości elementów składowych nieruchomości gruntowej na działkach nr A11, 408/12, A/13 i A/14 z dnia 12 marca 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. O.) Sąd ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...]kwietnia 1988 r. działka nr A była niezabudowana, grunt był wykorzystywany rolniczo, bez uzbrojenia. Działki są położone w strefie centralnej Zblewa i stanowią część placu 700-lecia. Działkę tę po jej wywłaszczeniu przeznaczono na targowisko miejskie, wykonano utwardzenie działki, kolektor sanitarny i kanalizację burzową w latach 1992-93, 1998. Nadto, z powołanego operatu wynika, że w 2006 r. wykonano kanalizację sanitarną: kanał ściekowy grawitacyjny, kanalizację deszczową wraz ze studniami rewizyjnymi, oświetlenie zewnętrzne, nawierzchnię – kostką polbruk oraz wykonano nasadzenia drzewek i krzewów. Kanalizacja deszczowa (burzowa ) oraz kanalizacja sanitarna oświetlenie została wykonana w 2006 r. Aktualnie teren jest utwardzony kostką brukową, na działce znajduje zieleń urządzona, kanalizacja sanitarna i deszczowa. Sąd uznał, że skarżącej nie przysługuje wartość poniesionych nakładów, a więc ich wartość nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nakłady te nie spełniają bowiem wymogów nakładów, które zostały poniesione na realizację celu wywłaszczenia. Jak to zasadnie ustalił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie miały one związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka zdrowia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że dla realizacji celu wywłaszczenia skarżąca nie poniosła żadnych nakładów. Skarżąca podnosi, że teren był pozbawiony infrastruktury, a poniesione nakłady były konieczne dla zagospodarowania nieruchomości. Nie kwestionując tej okoliczności, że teren wymagał wybudowania infrastruktury technicznej, to przy zwrocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie można uwzględniać takich nakładów choćby były konieczne z punktu widzenia zagospodarowania miasta i jego mieszkańców (określonej części miasta), w sytuacji gdy nie zostały one podjęte dla realizacji celu wywłaszczenia, skoro na terenie przeznaczonym pod ośrodek zdrowia urządzono po wywłaszczeniu nieruchomości targowisko miejskie. W takim stanie faktycznym i prawnym nawet powoływany przez skarżącą wzrost wartości nieruchomości, na skutek poniesionych nakładów na infrastrukturę miejską nie może wpływać na wysokość odszkodowania należnego Gminie. Brak jest bowiem podstaw aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia, co wynika z treści art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina Z., zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci przepisu art. 140 ust. 2 oraz art. 140 ust.4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741), polegające na błędnym ustaleniu zakresu nakładów koniecznych oraz wartości zwaloryzowanego świadczenia na rzecz Gminy Z.;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w związku z 77 § 1 K.p.a poprzez nieuzasadnione niezastosowanie i odstąpienie od uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, iż istniały ku temu podstawy z uwagi na istotne braki postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ drugiej instancji nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia zasady prawdy materialnej przez Wojewodę Pomorskiego wskutek nieuwzględnienia dowodu z notatki urzędowej z dnia 20 listopada 1987 r.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących przepisów o postępowaniu przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M., P. M. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. pełnomocnik wnoszącej kasację Gminy Z. przedłożył akt notarialny z dnia 11 lipca 2016 r., rep. A [...], sporządzony przez Notariusza E. G. z Kancelarii Notarialnej w Starogardzie Gdańskim. Oświadczył, że na mocy tego aktu sporna nieruchomość została przez Gminę sprzedana, a więc w tej sytuacji znajduje zastosowanie uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Przedmiotem sprawy administracyjnej był zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrot odszkodowania. Podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 136 i art. 137 oraz art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Od razu odnotować należy, że jakkolwiek wnosząca kasację zaskarżyła wyrok w całości, to podstawy kasacji i ich uzasadnienie odnoszą się jedynie do zwrotu odszkodowania.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy. Dotyczy on wysokości odszkodowania, które podlega obecnie waloryzacji, a więc chodzi o okoliczność istotną z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza podstawy proceduralnej kasacji prowadzi do wniosku, że zdaniem skarżącej Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mimo, że istniały podstawy do uchylenia decyzji, z uwagi na: istotne braki postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ drugiej instancji oraz nieuwzględnienie dowodu z notatki urzędowej z dnia 20 listopada 1987 r. W odniesieniu do tego opisu naruszenia wnosząca kasację powołała przepisy art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, że ze skargi kasacyjnej nie wynika, na czym polegały inne, niż nieuwzględnienie notatki, braki postępowania dowodowego. Wnosząca kasację nie podaje, jakie dowody należałoby przeprowadzić, aby uznać, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Sformułowana w uzasadnieniu kasacji teza o nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym funkcjonuje również tylko w kontekście notatki urzędowej z dnia 20 listopada 1987 r. W konsekwencji, odniesienia się wymaga ta część zarzutu, która została skonkretyzowana jako nieuwzględnienie dowodu z notatki urzędowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie odpowiada rzeczywistości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy odniósł się do treści notatki urzędowej z dnia 20 listopada 1987 r., porównując ją z treścią aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 1988 r. Rozpatrzył dowód z notatki w łączności ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, realizując w ten sposób dyspozycję art. 77 § 1 K.p.a. (patrz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2016, pkt 4 do art. 77). Również Sąd pierwszej instancji szczegółowo rozważył dowód z notatki urzędowej sporządzonej po wszczęciu, zawiadomieniem z dnia 4 listopada 1987 r., postępowania wywłaszczeniowego. Dodać warto, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się tylko do tego dowodu. Niezależnie od aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 1988 r., Sąd przywołał także inne dowody (propozycja Naczelnika Gminy Z. z dnia 4 lutego 1987 r., notatka służbowa z dnia 2 marca 1987 r., oświadczenie I. M. z dnia 4 maja 1987 r.).

To, czy organ odwoławczy, ustalając stan faktyczny w zakresie uzyskanej przez I. M. rekompensaty za wywłaszczona nieruchomość, dokonał oceny materiału dowodowego w sposób nienaruszający zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, może być badane w odniesieniu do art. 80 K.p.a. Przepisu tego wnosząca kasację nie powołała. Skoro jednak z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje ocenę materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie treści notatki, to możliwe jest odniesienie się do tej kwestii. W związku z tym stwierdzić należy, że ocena mocy dowodowej notatki z dnia 20 listopada 1987 r. została przeprowadzona w zgodzie z zachowaniem reguł oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Ocena została oparta na wszechstronnej i konkretnej ocenie tego materiału. Organ dokonał oceny znaczenia obu konfrontowanych ze sobą dowodów. Rozumowanie, w wyniku którego ustalono wartość uzyskanej przez I. Miętkę rekompensaty, było zgodne z zasadami logiki (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 353-354). Zaakceptowanie tej oceny przez Sąd pierwszej instancji, oparte na wszechstronnej analizie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, nie naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podstawa materialna kasacji została sformułowana jako naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci przepisu art. 140 ust. 2 oraz art. 140 ust. 4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), polegające na błędnym ustaleniu zakresu nakładów koniecznych oraz wartości zwaloryzowanego świadczenia na rzecz Gminy Z.

Zagadnienie wpływu nakładów na nieruchomość na wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust. 2, może być rozpatrywane na tle art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Użyte w opisie naruszenia sformułowanie "błędne ustalenie zakresu nakładów koniecznych" nie jest precyzyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca kasację stwierdziła, że poczynione nakłady miały związek z realizacją celu wywłaszczenia, tj. budową ośrodka zdrowia i podlegają uwzględnieniu przy zwrocie odszkodowania.

W tym miejscu konieczna jest konstatacja, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (patrz: m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; z dnia I OSK 1323/13; z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13, niepublikowane, treść [w:] https://orzeczenia.nsa.gov.pl./).

Wracając do analizy zarzutu można zatem najpierw stwierdzić, że wnosząca kasację nie podważa takiej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności przypomnieć trzeba, że poczynione przez skarżącą Gminę nakłady w postaci: utwardzenia działki, kolektora sanitarnego, kanalizacji burzowej, kanalizacji sanitarnej (kanał ściekowy grawitacyjny, kanalizacja deszczowa wraz ze studniami zewnętrznymi), oświetlenia zewnętrznego, nawierzchni (kostka polbruk) oraz nasadzeń drzewek i krzewów, nie zostały uznane przez organy oraz Sąd pierwszej instancji za nakłady poniesione na realizację celu wywłaszczenia. W tym kontekście zarzut "błędnego ustalenia zakresu nakładów koniecznych" powinien wskazywać, jakie nakłady wnosząca kasację uznaje za związane z realizacją celu wywłaszczenia. Jedynie w uzasadnieniu skarżąca wskazuje te, niesłusznie jej zdaniem, pominięte nakłady i określa je jako "budowa kanalizacji sanitarnej" oraz "szeroko pojęta infrastruktura sanitarna". Pomijając brak precyzji w przywołanych sformułowaniach, należy wyraźnie stwierdzić, że kwalifikacja dokonana w procesie stosowania prawa, polegająca na niezaliczeniu kostki brukowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drzew i krzewów do nakładów poczynionych na realizację celu wywłaszczenia była prawidłowa. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, były to działania związane z zagospodarowaniem tej części miasta. Żaden z wymienionych nakładów nie był działaniem z zakresu procesu inwestycyjnego odnoszącego się do budowy ośrodka zdrowia. Z powyższych uwag wynika zaś, że w przepisie art. 140 ust. 4 chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Niezależnie od tego można dodać, że nie podlegają uwzględnieniu, w ramach art. 140 ust. 4, nakłady poczynione po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, a do takich należy w niniejszej sprawie utwardzenie kostką brukową.

Przechodząc do zarzutu błędnego ustalenia wartości zwaloryzowanego świadczenia od razu warto skonstatować, że w świetle powyższych uwag nie ma mowy o błędnym ustaleniu wartości odszkodowania w zakresie niezaliczenia nakładów. Skoro omawiany zarzut zgłoszony został w materialnej podstawie kasacji, z powołaniem się na art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należy przed wszystkim zauważyć, że przepis ten nie został naruszony, już z tego powodu, że odszkodowanie zostało, zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 2, zwaloryzowane. Mechanizm waloryzacji jest zagadnieniem z zakresu wyceny nieruchomości, a żadne przepisy z tego zakresu nie zostały wskazane jako naruszone. Skarżąca nie podjęła, ani w procesowej, ani w materialnej podstawie kasacji, próby podważenia operatu szacunkowego. W świetle rozważań odnoszących się do procesowej podstawy skargi kasacyjnej oraz ustalenia, że podstawę waloryzacji stanowi kwota 420 000 zł, jako łączna wartość uzyskanej przez wywłaszczoną rekompensaty, nie ma także podstaw do kwestionowania wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z uwagi na brak powiększenia kwoty stanowiącej podstawę waloryzacji, tj. 420 000 zł o wartość działki nr B.

W zakresie braku możliwości zakwalifikowania działki nr B jako działki zamiennej oraz braku przeszkód do tego by jej wartość była traktowana jako składnik ceny wynoszącej 420 000 zł organy i Sąd pierwszej instancji były związane wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1653/07, oraz oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 251/12.

Na zakończenie, odnosząc się do zawarcia przez Gminę Z., w trakcie postępowania kasacyjnego, umowy sprzedaży nieruchomości, stwierdzić należy, że to zdarzenie prawne nie ma wpływu na wynik kontroli kasacyjnej. Jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu jej wydania. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. (patrz m.in.: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 4 do art. 133; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12).

Zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu nie obowiązuje w sprawach ze skarg na bezczynność. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Ta szczególna regulacja nie ma zastosowania w sprawach ze skarg na akty administracyjne.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w wyniku procesu kontroli administracji prowadzonej przy zastosowaniu opisanej wyżej reguły temporalnej. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Dokonana czynność prawna sprzedaży, jak już wyżej stwierdzono, nie ma więc wpływu na wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Poza zakresem kontroli kasacyjnej pozostaje także ocena zgodności z prawem czynności prawnej dotyczącej spornej nieruchomości w warunkach pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o zwrocie tej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.