Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1922/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 listopada 2017 r. nr KOC/5272/Ar/17 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV S/Wa 464/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r., nr KOC/5272/Ar/17 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego dwustronnego w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 3,0 x 6,0 m o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem w postaci stopy o wymiarach 2,5 x 3,60 m i wysokości 0,4 m na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] [...] w Dzielnicy W. w W.. Teren inwestycji to parking samochodowy oraz dwa nośniki reklamowe (przeznaczone do legalizacji).

Decyzją z 2 sierpnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy W. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego wyżej opisanego nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że z uwagi na brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca Spółka A. S.A. z siedzibą w W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 2 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenie warunków jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z. – jest właściwy zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi ekspresowej [...], którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Zatem wskazany organ współdziałający - na etapie postępowania uzgadniającego - miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego przedmiotowego nośnika reklamowego i utrzymał je w mocy postanowieniem z 19 lipca 2017 r. Organ uzgadniający wskazał, że wnioskowana inwestycja stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panujących na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność; problematyka ta poruszana jest w Umowie Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego, w której wskazuje się, że ze względu na bezpieczeństwo jak i estetykę należy unikać umieszczania reklam w pobliżu dróg o znaczeniu międzynarodowym. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że wobec braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarząd Dzielnicy W. [...] nie miał podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Dokonana ocena organu pierwszej instancji co do związania w kontrolowanej sprawie negatywnym postanowieniem Generalnego Dyrektora oraz brakiem kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne do sprawdzania, czy weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest taką formą współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, która powoduje, że decyzja wydawana w postępowaniu głównym jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ wydający tę decyzję. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia decyzji przez organ współdziałający wyłączała możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Organ pierwszej instancji, podobnie jak i organ odwoławczy, nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kontroli postanowienia o odmowie uzgodnienia inwestycji.

Kolegium, odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, zauważyło że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem nie istniała przeszkoda do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego oczywiście może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jednakże nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

A. S.A. z siedzibą w W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z 2 sierpnia 2017 r.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W motywach skargi powołano się m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2217/11), w którym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Według skarżącej postanowienie z 19 lipca 2017 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczącego się względem obiektu budowlanego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Konkluzja ta wynika przy tym wprost z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustała z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia uzgadniającego, ale rozciągała się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu (skarżąca wniosła skargę na ww. postanowienie do WSA). Zatem oceny wymagała jedna z przesłanek zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, tj. określenia, czy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pominięcie możliwości usunięcia postanowienia z 19 lipca 2017 r. z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej stwierdzającej nielegalność i konieczności ponownej kontroli decyzji o warunkach zabudowy, może doprowadzić do wcześniejszego wydania nakazu rozbiórki i jego wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV S/Wa 464/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2071 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do naruszenia przywołanego w zarzutach skargi przepisu postępowania, tj. art. 97 § pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nadto nie zaistniały inne naruszenia, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Decyzję o warunkach zabudowy – w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrocie: "u.p.z.p."] – wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Dotyczy ono oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy jest właściwy zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja (nośnik reklamowy) z racji przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], była przedmiotem uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zarządcy wymienionej drogi). W wyniku przeprowadzonego postępowania Generalny Dyrektor postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie z 12 kwietnia 2017 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem z 19 lipca 2017 r. W ten sposób doszło do nieuzgodnienia inwestycji zawnioskowanej przez skarżącą, a tym samym braku spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z zarządcą drogi ekspresowej [...] w odniesieniu do terenu inwestycji przyległego do pasa drogowego. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ współdziałający z organem głównym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyłączyła możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Skarżąca nie zanegowała co do zasady odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec nieuzyskania pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi jednakże zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej obowiązkiem Kolegium było obligatoryjne zawieszenie postępowania dotyczącego warunków zabudowy, z racji toczącego się postępowania sądowadministracyjnego, czyli niezakończenia prawomocnym orzeczeniem Sądu Administracyjnego kontroli legalności postępowania uzgodnieniowego. Zarzutu tego Sąd nie podzielił. W ocenie Sądu, kontrola przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem postanowienia uzgadniającego nie stanowiła przeszkody w dalszym procedowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego.

Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może świadczyć o istnieniu zagadnienia wstępnego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z 30 maja 2017 r. zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpatrzenia sprawy przez Generalnego Dyrektora na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wobec ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. wydania przez Generalnego Dyrektora postanowienia z 19 lipca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie z 12 kwietnia 2017 r., organ pierwszej instancji postanowieniem z 29 lipca 2017 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W efekcie, na skutek funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji 2 sierpnia 2017 r. wydał decyzję o odmowie warunków zabudowy. Następnie, zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z 2 sierpnia 2017 r. Innymi słowy, postanowienie Generalnego Dyrektora z 19 lipca 2017 r., w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, czyli 2 sierpnia 2017 r., było postanowieniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. Taki stan rzeczy dawał temu organowi, a następnie i organowi odwoławczemu, podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. I chociaż postanowienie z 19 lipca 2017 r. zostało poddane kontroli pod względem zgodności z prawem, na skutek zaskarżenia go przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2481/17) i w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez Kolegium (27 listopada 2017 r.) sprawa sądowoadministracyjna była w toku, to organ odwoławczy z powyższego powodu nie był zobowiązany do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, związane z kontrolą legalności ostatecznego postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy, czyli przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zarząd Dzielnicy W. [...], a następnie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) były związane ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia, wydanym przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (pod. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07). Organy te nie naruszyły prawa, nie zawieszając postępowania toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia. Nie musiały bowiem oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, co czyni zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niezasadnym. Sąd podzielił w tej materii stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1310/17). Natomiast, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2217/11), przytoczonym przez skarżącą w skardze, "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu". Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła A. S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na postanowienie GDDKiA z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez SKO pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przed SKO toczyło się postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie dot. skargi na postanowienie GDDKiA z dnia 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a uzgodnienie tej decyzji przez GDDKiA stanowi zagadnienie wstępne.

Skarżąca kasacyjnie Spółka na poparcie podniesionego zarzutu powołała się na argumentację zawartą w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. II OSK 2217/11, w którym to wyroku Sąd rozpatrywał kwestie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego sprawy o warunki zabudowy jako zagadnienia wstępnego dla postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W jego uzasadnieniu NSA stwierdził, że: "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu." NSA stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk. O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92).

Zdaniem NSA, rozstrzygnąć należało, czy konieczność zawieszenia postępowania ustała z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, czy też rozciągała się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Oceny wymagała, zatem jedna z przesłanek zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, tj. określenia, czy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W ocenie NSA, nie bez znaczenia dla oceny tej kwestii będzie również analiza skutków, jakie wywołuje to rozstrzygnięcie dla postępowania głównego, tj. legalizacji obiektu budowlanego.

Zdaniem NSA, niespełnienie warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skutkuje orzeczeniem wobec obiektu budowlanego nakazu rozbiórki. Jest ono efektem stwierdzenia, iż obiekt ten narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ ma obowiązek jego rozpatrzenia. Pominięcie możliwości usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej może w konkretnych stanach faktycznych zagrażać zarówno samej skuteczności tej kontroli, jak i wartościom chronionym na poziomie konstytucyjnym, jak prawo własności, czy też prawo do sądu. Efekt zarówno tej kontroli, stwierdzającej nielegalność wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i konieczność ponownego rozpoznania tej sprawy zostałby, bowiem zniweczony poprzez wcześniejsze wydanie nakazu rozbiórki i jego wykonanie. W takiej sytuacji ocena zgodności obiektów budowlanych, będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego, z przepisami planistycznymi byłaby już bezcelowa, zaś samo postępowanie legalizacyjne utraciłoby swój podstawowy sens. Nakaz rozbiórki zostałby, bowiem orzeczony w stosunku do obiektów, które mogłyby zostać zalegalizowane, gdyby nie wcześniejsza wadliwość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki wskazana przez NSA w przytoczonym wyroku argumentacja ma zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte z chwilą, gdy postanowienie organu uzgadniającego stało się ostateczne podczas gdy skarżąca kasacyjnie Spółka stoi na stanowisku, że zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte, gdyż postanowienie o odmowie uzgodnienia zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i skarga na to postanowienie nie została jeszcze rozstrzygnięta.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) zagadnienie wstępne zostaje rozstrzygnięte, gdy rozstrzygnięcie innego organu stało się ostateczne. W art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mowa jest o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ nie zaś o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ, od którego nie została wniesiona skarga bądź też skarga taka została oddalona. W sytuacji gdy zaskarżona została do sądu administracyjnego decyzja administracyjna oraz wniesiona została również skarga na postanowienie uzgodnieniowe, które było podstawą jej wydania, to sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję może zawiesić z urzędu swoje postępowanie. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Jest to jednak uprawnienie sądu nie zaś obowiązek i brak zawieszenia postępowania nie może być uznany za uchybienie sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie racjonalnym byłoby zawieszenie postępowania przez Sąd I instancji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2481/17 oddalił skargę Spółki A. S.A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jednakże wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1740/18 uchylił ww. wyrok WSA jak również zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, to musiały wziąć pod uwagę fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Obecnie fakt wyeliminowania z obrotu prawnego może być natomiast podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonego decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.