Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 273/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 22
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
article: art. 34 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 akapit 3 i 5 preambuły, art. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) del. WSA Jacek Czaja Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. I., J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1671/10 w sprawie ze skargi E. I., J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] wymierzył J. M. i E. I. (armatorom statku rybackiego [...]), karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenie § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm. - dalej jako rozporządzenie w sprawie wysokości kar).

W wyniku uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił to rozstrzygnięcie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] wymierzył J.M. i E. I. (armatorom statku rybackiego [...]), karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za naruszenie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L Nr 180 s. 3 - dalej jako rozporządzenie Nr 804/2007).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] października 2007 r., statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25), w trakcie których złowiono i dostarczono do portu ok. 58 kg dorszy w relacji pełnej, co narusza ww. przepisy i podlega karze administracyjnej.

W odwołaniu od tej decyzji J. M. i E. I. zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), poprzez uznanie, że w dacie połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza w sytuacji, gdy zdarzenie takie nie miało miejsca,

2. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez uznanie za zabroniony połów dorszy w dniu [...] października 2007 r. statkiem rybackim [...] czyniony na podstawie udzielonej licencji jako złamanie przepisów o rybołówstwie morskim, przez co naruszono prawa nabyte w drodze uzyskania licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego,

3. art. 8 k.p.a. poprzez wymierzenie kary za czyn zabroniony, w sytuacji gdy strony działały w sposób niezawiniony i usprawiedliwiony postępowaniem organów państwowych,

4. art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie poprzez uznanie prowadzonych przez strony połowów wielokrotnie w okresie obowiązywania rozporządzenia Nr 804/2007 jako dziesięciu naruszeń przepisów ustawy o rybołówstwie w sytuacji, gdy jest to jeden czyn zabroniony w rozumieniu powyższego przepisu i może stać się podstawą do wszczęcia jednego postępowania i wymierzenia jednej kary.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Okręgowy Inspektorat Rybołówstwa Morskiego w S. na jednostce rybackiej [...] stwierdzono, że w dniu [...] października 2007 r. podczas rejsu połowowego złowiono i przywieziono do portu 60 kg dorszy w relacji pełnej (2 skrzynki po 30 kg każda).

Organ, przywołując treść art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. dalej jako Konstytucja), wskazał na prymat prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Zgodnie z ww. przepisem Konstytucji, rozporządzenie Nr 804/2007 obowiązywało bezpośrednio i nie wymagało transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Wykładnia przepisów ustawy o rybołówstwie oraz rozporządzenia Nr 804/2007 nie może być niespójna i powodować sprzeczności. Zdaniem Ministra w art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie jest mowa o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej, natomiast odwołujący się podnoszą, że rozporządzenie Nr 804/2007 odnosi się jedynie do "uznania", że kwota przyznana Polsce na obszar 25-32 Morza Bałtyckiego została wyczerpana, nie stanowiąc nic o kwocie ogólnej. Organ zaznaczył, że kwota przyznana na dany obszar połowowy (w przedmiotowym przypadku na obszar 25-32 Bałtyku) jest właśnie kwotą ogólną, której rybacy danego państwa nie mogą na tym obszarze przekroczyć. Wynika to z Załącznika nr I do rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i innych związanych z nimi warunkami dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mającego zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 367, s. 1 ze zm. - dalej jako rozporządzenie Nr 1941/2006), w którym wskazano, że Polska otrzymała: kwotę 3.118 ton dorszy na obszar 22-24 oraz kwotę 10.794 ton dorszy na obszar 25-32. Kwoty połowowe były kwotami ogólnymi, jakie mogły być odłowione na danym obszarze. Organ przyznając stronom w specjalnym zezwoleniu połowowym kwotę połowową dorszy na 2007 r., jako prawo do połowu tego gatunku, przyznał ją na całe Morze Bałtyckie, a nie tylko na Bałtyk Wschodni.

Odnośnie do ochrony praw nabytych i niewyeliminowania z obrotu prawnego specjalnego zezwolenia połowowego, w którym stronom przyznano prawo do połowu dorszy w 2007 r. zauważono, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wydania rozporządzenia Nr 804/2007, gdyż nastąpiła częściowa utrata z mocy prawa określonych w niej uprawnień wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w zezwoleniu, wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca dopóki istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na obszarze 25-32. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy rozporządzeniem Nr 804/2007 przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych.

Minister wskazał, że w sprawie nie naruszono art. 161 k.p.a., gdyż posiadanie przez armatora licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego, które w części dotyczącej połowów dorsza wygasło na mocy rozporządzenia Nr 804/2007, nie powoduje stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, jak również nie stanowi poważnej szkody dla gospodarki narodowej i ważnych interesów Państwa.

W odniesieniu do kwestii, że czyn, jakiego dopuściły się strony powinien być rozpatrywany łącznie z innymi czynami tego typu dokonanymi w pewnym odstępie czasu stwierdzono, że k.p.a. nie przewiduje łączenia różnych spraw, nawet o podobnym stanie faktycznym. Podobnie ustawa o rybołówstwie ani rozporządzenie w sprawie wysokości kar nie przewidują możliwości łącznego wymierzania kary.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie ten, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 metrów - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Ustanowiony w rozporządzeniu Nr 804/2007 zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 r. w rozporządzeniu Nr 1941/2006 i zgodnie z konstytucyjną wartością jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) poprzez łamanie danej przez przedstawicieli ówczesnych władz obietnicy dotyczącej niekaralności prowadzenia dalszych połowów przez rybaków wskazano, że obietnice takie nie są podstawą do zaniechania przez organ wymierzenia kary za dokonane naruszenia prawa.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli J. M. i E. I. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania rejsu połowowego, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

2. naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

3. naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego.

W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii biegłego prof. Izabeli Dunin-Kwinty na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007.

W uzasadnieniu podniesiono nadto, że w niniejszej sprawie nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.

Zdaniem skarżących, rozporządzenie Komisji Europejskiej samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że organ subiektywnie przyjął, iż istnieje zagrożenie dla populacji dorsza nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Same motywy wydania rozporządzenia nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów w praktyce pozbawia skarżących prawa do obrony. Nie są oni bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nie przedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.

Rozporządzenie Komisji zostało zaskarżone przez Polskę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie na podstawie wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana. Skarga została jednakże wycofana w wyniku uzyskania kompromisu, co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń.

W skardze podniesiono również, że wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, podczas gdy limit wynosił 12,8 tys. ton. W związku z tym należało przyjąć, że skarżący wykonywali jedynie swoje uprawnienia i nie złamali ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary. Organ nie pokusił się jednak o zbadanie, czy faktycznie doszło do wyczerpania tej kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.

Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1671/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

Zdaniem WSA w sprawie bezsporne było, iż statek rybacki [...], o długości całkowitej większej niż 10 metrów, w trakcie rejsu połowowego w dniu [...] października 2007 r. dokonał połowu dorsza (świadczą o tym wpisy w dzienniku połowowym). Wskazany połów wykonywany był przy tym po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów dorsza przez statki pływające pod polską banderą - rozporządzenie Nr 804/2007.

WSA zwrócił uwagę, iż w decyzjach organów obydwu instancji występują rozbieżności, co do ilości złowionej i dostarczonej ryby (odpowiednio ok. 58 kg i 60 kg), które są wynikiem różnych sposobów przeliczenia wagi połowu (dorsz wypatroszony oraz dorsz niewypatroszony w tzw. relacji pełnej). Rozbieżność ta nie skutkuje jednakże koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem wysokość kary pieniężnej nie jest zależna od ilości złowionych ryb, lecz wymierzana jest za sam fakt połowu, gdy kwota połowowa została wyczerpana (§ 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar).

Z uwagi na fakt członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w strukturach Unii Europejskiej, obowiązujący porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też na szczeblu unijnym, podejmowane przez upoważnione instytucje UE. Rozporządzenia (WE), zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego, są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień.

W niniejszej sprawie podstawą wymierzenia skarżącym kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Nr 1941/2006. Dodatkowo Komisja Europejska w akapicie 5 preambuły stwierdziła, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE L Nr 358, s. 59 - dalej jako rozporządzenie Nr 2371/2002). Stosownie do treści art. 26 tego rozporządzenia, Komisja Europejska odpowiada za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych jej informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozporządzenie Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 107, s. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem WSA, zaskarżenie rozporządzenia Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Za niezasadny WSA uznał wywód skarżących, jakoby samo ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych. W krajowym porządku prawnym obowiązywał art. 26 ust. 4 rozporządzenia Nr 2371/2002. Komisja Europejska była zatem upoważniona do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego i natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa. To powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wygaśnięcia, wskazanego datą, terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź też w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana zasada wynika z mocy prawa i nie jest kreowana w wyniku rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej.

Za nie mające znaczenia w sprawie WSA uznał kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu zakazu Komisji, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. Organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozporządzenia Nr 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, kwestionując go w całości.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie zaś tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

- z ostrożności procesowej powyższy zarzut skarżący sformułowali również w następujący sposób:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego z dokumentu w postaci prywatnej opinii prof. Izabeli Dunin-Kwinty na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Nr 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r.,

Niezależnie od powyższego strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.;

II. zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniesiono także o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żadnego przełowienia),

2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż podstawą wymierzenia kary jest dokonywanie połowów w czasie, gdy limit ogólnej kwoty połowowej został faktycznie wyczerpany. Zasadniczym znamieniem odpowiedzialności z tytułu przywołanego deliktu jest zatem faktyczne wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Organy nie zgromadziły jednak żadnych dowodów na tę okoliczność, odwołały się tylko do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Nr 804/2007

W niniejszej sprawie nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Wskazuje na to, obok wykładni logiczno-językowej, również wykładnia dokonywana w kontekście pozostałych przepisów penalizujących czyny zabronione z zakresu rybołówstwa. Przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08) obowiązywały § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Przepisy te penalizowały samo formalne naruszenie zakazu. W takiej sytuacji faktycznie kwestia przekroczenia bądź nie ogólnej kwoty połowowej pozbawiona była znaczenia, liczyła się tylko formalna sprzeczność zachowania z wprowadzonym zakazem. Obok tych rozwiązań równolegle funkcjonowały obecne przepisy, w tym § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, których naruszenie może nastąpić tylko w razie dokonywania połowów w okresie rzeczywistego, faktycznego przekroczenia kwoty połowowej, a nie jakiegokolwiek formalnego zakazu.

W miejsce uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ponownie wprowadzone zostały regulacje penalizujące naruszenie samego formalnego zakazu, a mianowicie § 2 pkt 42 oraz § 3 pkt 49 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Przepisy te przewidują kary "za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków" i funkcjonują równolegle obok przepisów przewidujących kary "za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana".

Skoro w obrocie prawnym znajdują się równolegle przepisy dotyczące formalnego naruszenia zakazu i jednocześnie dotyczące materialnego, faktycznego aspektu takiego naruszenia (dokonywania połowów po przekroczeniu kwoty połowowej przyznanej Polsce) to musi istnieć wyraźna różnica w zasadach i przesłankach odpowiedzialności z obu tych tytułów.

W ocenie skarżących żaden akt prawny nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie, dlatego też rozporządzenie Nr 804/2007 samo w sobie nie może stanowić dowodu. Rozporządzenie to stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o zasadnicze wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana. Kwestia stanu zasobów dorsza w Bałtyku jest jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należy w tym postępowaniu wyjaśnić. W październiku i listopadzie 2007 roku Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło.

Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest okoliczność przełowienia, ale:

1) brak wyjaśnienia do chwili obecnej przez Komisję Europejską, jaką metodologię zastosowano do badania ewentualnego przełowienia (w szczególności, jaki jest margines błędu),

2) zamknięcie sprawy w drodze politycznych, pozamerytorycznych ustaleń.

W ten sposób poprzez powiększenie oficjalnych danych, o wynegocjowaną ilość przełowienia, którą ustalono całkowicie pozamerytorycznie, doszło do powstania tzw. FIDES III, na który powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (165% przekroczenia ogólnej kwoty połowowej). Świadczy o tym pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., którego dotyczył zgłoszony w postępowaniu przed WSA wniosek dowodowy.

Trybunał Obrachunkowy w Sprawozdaniu specjalnym nr 7/2007 w sprawie systemów kontroli, inspekcji i sankcji dotyczących zasad ochrony wspólnotowych zasobów rybnych, wraz z odpowiedziami Komisji (OJ C 317/1, ust. 101 sprawozdania, s. 18) stwierdził, że:

"Jednym ze szczególnych środków działania, którymi dysponuje Komisja jest możliwość podjęcia środków zapobiegawczych, jeśli istnieje ryzyko, że działalność połowowa może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony zasobów. Jednak trudności wynikające z konieczności gromadzenia niezbędnych dowodów oraz zachowania zasady proporcjonalności dotychczas powstrzymywały Komisję od podejmowania tego typu działań, tym bardziej, że efekty takiej decyzji byłyby ograniczone do okresu zastosowania wynoszącego maksymalnie sześć miesięcy".

Jedynie w Polsce nie żąda się dowodów, wierzy się wyłącznie "na słowo" Komisji Europejskiej i dlatego w Polsce Komisja bez problemu wprowadza swoje zakazy, których w innych krajach nawet nie próbuje wprowadzać z uwagi na obawy, co do możliwości wykazania podstaw do wprowadzenia tych zakazów.

Na konkretne pytanie deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka o wskazanie danych i dowodów świadczących o "ustaleniach faktycznych" Komisji Europejskiej w zakresie stopnia wykorzystania ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r., Komisja Europejska nie podała żadnych konkretów, tylko odwołała się do bliżej niesprecyzowanych informacji, jakimi dysponowała. W tym świetle wysoce uzasadnione są wątpliwości, co do dokładności danych, jakimi dysponuje Komisja Europejska, marginesu dopuszczalnego błędu w badaniach, itd.

Uchylone przez Trybunał Konstytucyjny przepisy rozporządzenia w sprawie wysokości kar penalizowały formalne naruszenie zakazu. Obok tych rozwiązań równolegle funkcjonował przepis § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, którego naruszenie może nastąpić tylko w razie dokonywania połowów w okresie rzeczywistego, faktycznego przekroczenia kwoty połowowej, a nie jakiegokolwiek formalnego zakazu. Zestawienie i funkcjonowanie tych dwóch grup przepisów tym bardziej unaocznia, że samo formalne naruszenie, polegające na dokonywaniu połowów wbrew zakazom, nie stanowi na gruncie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar o istocie zachowania obwarowanego sankcją. W niniejszej sprawie w praktyce ta różnica uległa kompletnemu zatarciu. W miejsce uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ponownie wprowadzone zostały regulacje penalizujące naruszenie samego formalnego zakazu, a mianowicie nowe § 2 pkt 42 oraz § 3 pkt 49. Przepisy te przewidują kary "za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków" i funkcjonują obok przepisów przewidujących kary "za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana". Nie tylko zatem literalne brzmienie przepisu, ale również i jego wykładnia w kontekście pozostałych unormowań potwierdza tezę, iż w realiach przedmiotowej sprawy istotne jest rzeczywiste, faktyczne wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej.

Skarżący wskazali, iż dokonali połowu ryb morskich w inkryminowanym czasie na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszyli więc prawa, bowiem realizowali kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób jest doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Tymczasem skarżący wykonywali połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która nie została wyczerpana.

W opinii skarżących zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie skutecznemu pozbawieniu uprawnień podmiotu, który prawa te nabył skutecznie i w sposób ostateczny, nawet w warunkach następczej zmiany stanu prawnego (przez rozporządzenie Nr 804/2007). Zważyć należy, iż w orzecznictwie przyjęto pogląd, że zasada ochrony praw nabytych jest jedną z najważniejszych zasad państwa prawa. W szczególności nie jest możliwe odbieranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realną wysokość szkody. Można jedynie przypuszczać, iż Minister nie wyeliminował przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego właśnie ze względu na wiążącą się z tym konieczność wypłaty stosownego odszkodowania.

Zdaniem skarżących organy, działając w przedstawiony sposób, naruszyły także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący powinni mieć zapewnione prawo do działania w zaufaniu do organów administracji publicznej i wydanych przez nie ostatecznych decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organy nie podjęły żadnych działań w stosunku do decyzji administracyjnych funkcjonujących w obrocie po wejściu w życie rozporządzenia Nr 804/2007, zaś od obywatela wymagają stosownej reakcji w stosunku do tychże decyzji w związku z wejściem tego rozporządzenia w życie. Takie zachowanie należy uznać za rażąco naruszające dyrektywę ochrony zaufania obywatela do państwa, czy zasadę bezpieczeństwa prawnego.

Za naruszające zakaz reformationis in peius z art. 139 k.p.a. strona skarżąca uznała działanie polegające na obciążeniu jej karą wyższą niż orzeczona poprzednio (w efekcie uchylenia przez Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi pierwszej decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania). W związku z powyższym, sytuacja skarżących uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na wskazany zakaz.

Z ostrożności procesowej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozstrzygając inną skargę w postępowaniu, którego przedmiotem także było naruszenie przepisów o rybołówstwie (w zasadzie o identycznym stanie faktycznym) orzekł, iż "Niepozbawiony słuszności jest w tym kontekście zarzut naruszenia przez Ministra dyspozycji art. 139 K.p.a. Naruszenie przepisów zakreślających granice możliwości wydania decyzji kasatoryjnej prowadziło do bezzasadnego pozbawienia skarżącego ochrony wynikającej z tej regulacji. O ile bowiem faktycznie istniałyby przesłanki dla przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zawarcie we wskazaniach odwoławczych wiążących organ I instancji wskazówek, co do wymierzenia kary w oparciu o przepis przewidujący możliwość orzeczenia kary surowszej, nie prowadziłoby do naruszenia art. 139 K.p.a.(...) Jak wskazano, w rozpoznawanej sprawie brak było jednak przesłanek dla przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie zastosowania sankcji za ten sam czyn, a okoliczności faktyczne sprawy były bezsporne. W takiej sytuacji organ odwoławczy, stwierdzając, iż organ I instancji wadliwie ustalił przepis zakreślający wielkość sankcji za określony czyn winien samodzielnie zweryfikować rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim jest to niezbędne i nie wykracza poza granice art. 139." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/10).

Jeżeli podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracji, zaakceptowane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (w zakresie braku potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność przekroczenia ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r.), to w niniejszym postępowaniu - tak samo, jak w powołanej sprawie - także nie było przesłanek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w żaden sposób nie uzupełnił materiału dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie wymierzył skarżącym, na podstawie § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, karę wyższą niż przewidziana w poprzednio stosowanym przez organy administracji przepisie. Takie działanie doprowadziło do pogorszenia sytuacji strony postępowania, która poniosła negatywne konsekwencje odwołania się od niekorzystnego dla niej orzeczenia organu I instancji. Strona skarżąca nie wniosła skargi na wcześniejszą decyzję kasatoryjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż jawiło się dla niej jako oczywiste, że przy nowej podstawie prawnej konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego pod kątem znamion odpowiedzialności wg nowych przepisów, a gdyby tak uczyniono decyzja kasatoryjna byłaby prawidłowym rozstrzygnięciem. Jeżeli jednak organ pierwszej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i zostało to następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy i sąd administracyjny to wcześniejsze rozstrzygniecie kasatoryjne nie było uzasadnione (nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części lub całości).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w W., która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzucają Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenia przepisów prawa procesowego, które w ich ocenie miały wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają dalszemu badaniu.

W ocenie NSA podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA przepisów proceduralnych (zarzuty nr 1, 2 i 5), tj. p.p.s.a. [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151], kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 2 pkt 22), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) oraz rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4), dotyczy nieuzasadnionego - zdaniem skarżących - oddalenia ich skargi z uwagi na błędne przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądziły o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. Doprowadziło to do zaniechania ustalenia, czy w momencie dokonywania połowów dorszy w istocie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. W sposób nieuzasadniony przyjęto również, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego stanowi działanie naruszające prawo.

NSA nie podziela tych zarzutów. Zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie podstawą wymierzenia kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego rozporządzeniem nr 804/2007. Z uwagi na fakt członkostwa Polski w Unii Europejskiej, polski porządek prawny kształtują akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak również bezpośrednio wiążące normy prawa, stanowionego przez upoważnione instytucje UE. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, rozporządzenia (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego.

W ocenie NSA, Komisja Europejska, stosownie do treści art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE. L. Nr 261, s. 1 ze zm.), była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do niezwłocznego wstrzymania połowów przez statki pływające pod banderą Polski.

Wbrew twierdzeniom skarżących, fakt przekroczenia ogólnej kwoty połowowej został więc stwierdzony w akapicie 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz w sposób wiążący tym aktem wprowadzony do polskiego porządku prawnego. NSA podkreśla, iż działania instytucji stanowiących prawo korzystają z domniemania legalności. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzą skarżący, że rozporządzenie nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przesłanek przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002.

Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w danych raportowanych przez Polskę, co wynika z treści rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Pomimo wskazywanych przez skarżących działań prawnych władz Polski (skarga do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu), jak dotąd ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały skutecznie zakwestionowane (skargę wycofano). Stan przełowienia usankcjonowano natomiast w rozporządzeniu Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r., którym w związku z przyznanym przez Polskę przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej o 8.000 ton, ograniczono ją na lata 2008-2011.

W konsekwencji nie jest prawidłowe twierdzenie o wadliwym przyjęciu przekroczenia ogólnej kwoty połowowej na rok 2007. Jak wskazano, Komisja Europejska stwierdziła jej przekroczenie w rozporządzeniu nr 804/2007, w następstwie czego zakazała połowu dorsza przez statki pływające pod banderą polską. Ustalenie to było przy tym wiążące dla armatorów statków oraz nie wymagało dalszego dowodzenia przez polskie organy w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów. Dodać jedynie należy, iż kwoty połowowe zostały ustalone w celu ochrony ograniczonych zasobów fauny morskiej (ich celem jest racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza). Ograniczenia w tym zakresie mają zdaniem NSA dwojaki charakter, tj. ogólny - określający maksymalną kwotę połowową dla danego państwa członkowskiego, oraz indywidualny - określający (w specjalnym zezwoleniu połowowym) kwotę połowową przyznaną dla danego armatora z państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem, iż kwoty indywidualne (ustalone w specjalnych pozwoleniach połowowych wydanych armatorom pływającym pod banderą polską) nie mogą przekroczyć kwoty ogólnie przyznanej Polsce. W świetle stwierdzonego w rozporządzeniu 804/2007 przekroczenia (wyczerpania) ogólnej kwoty połowowej dla Polski, kwoty określone indywidualnie każdemu z armatorów (w specjalnym zezwoleniu połowowym), nie upoważniały do dalszego połowu dorsza (po dniu wprowadzenia zakazu). Należy także zauważyć, iż przy założeniu prowadzenia prawidłowej gospodarki zasobami morskimi (tj. prawidłowego ewidencjonowania i wykazywania połowów), specjalne zezwolenia połowowe mieściłyby się w ramach ogólnej kwoty połowowej (stanowiłyby jej sumę). Specjalne zezwolenia połowowe byłyby więc skuteczne do czasu wyczerpania przyznanej nimi kwoty połowowej. Jednakowoż w sprawie niniejszej, a także ogólnie w sprawach dotyczących połowów dorsza po wprowadzeniu zakazu (rozporządzeniem 804/2007), mamy do czynienia z zarzutem znacznego przekroczenia kwoty ogólnej przez statki pływające pod banderą polską, na skutek wadliwego raportowania. W kontekście tego, wprowadzenie zakazu połowów dorsza (ze względu na przekroczenie kwoty przyznanej Polsce) skutkowało brakiem możliwości prowadzenia połowów na podstawie specjalnego zezwolenia połowowego, nawet jeżeli kwota w nim wskazana nie została przez danego armatora wyczerpana.

Reasumując, niewykorzystanie specjalnego zezwolenia połowowego, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia), skutkuje zakazem dalszego połowu organizmów morskich (określonego rodzaju). W ocenie NSA nie ma potrzeby wygaszania decyzji o specjalnych zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że nie uprawniają do dalszych połowów (niejako do osiągnięcia limitów w nich wskazanych).

W niniejszej sprawie słusznie więc stwierdzono, iż doszło do naruszenia przepisów o rybołówstwie poprzez prowadzenie połowów dorsza podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. NSA zwraca również uwagę, iż do połowu dorsza, za który wymierzono karę administracyjną doszło w miesiącu październiku 2007 r., zaś zakaz połowów dorsza obowiązywał od dnia 11 lipca 2007 r.

Niezasadny okazał się także zarzut nr 4 skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. NSA zwraca po pierwsze uwagę na ograniczony zakres postępowania dowodowego, jakie może być prowadzone przed sądem administracyjnym. Po drugie, przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby w istocie do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, co nie jest dopuszczalne.

Za chybiony uznano również zarzut procesowy nr 6, akcentujący bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. NSA co do zasady podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w tym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98), w której wyrażono pogląd, iż zakaz reformationis in peius nie dotyczy postępowania toczącego się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność, iż w "pierwszym" postępowaniu administracyjnym wymierzono skarżącym grzywnę w kwocie 2.000 zł, zaś następnie decyzja wydana w tym zakresie została w całości uchylona, nie przesądza o tym, iż w kolejnym postępowaniu (po uchyleniu decyzji) organ jest ograniczony uprzednio wymierzoną grzywną (jako swoistą górną granicą odpowiedzialności).

NSA nie podziela również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (zarzut alternatywny nr 2) w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. W sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności rozporządzenia nr 804/2007 względem wszystkich jego adresatów (w szczególności armatorów statków pływających pod banderą polską). Wbrew twierdzeniom skarżących, rozporządzenie zakazujące połowu dorsza nie zostało skierowane wyłącznie do państwa polskiego, a do wszystkich podmiotów, które dokonują połowu ryby tego gatunku. Jeszcze raz należy podkreślić, iż niewyczerpanie kwoty przyznanej w specjalnym zezwoleniu połowowym, bo w istocie z tego faktu skarżący wywodzą twierdzenia o braku skuteczności rozporządzenia nr 804/2007 względem nich, nie daje podstaw do formułowania tez o braku przekroczenia, a także o niestosowaniu wspomnianego aktu m.in. do armatorów polskich statków rybackich. Specjalne zezwolenie połowowe jest wtórne względem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce.

Jako niezasadny potraktowano także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Zarzut ten bazuje na przekonaniu skarżących, iż ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Ponownie należy podkreślić, iż fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej został stwierdzony w rozporządzeniu nr 804/2007 i zaakceptowany przez Polskę (por. rozporządzenie nr 338/2008).

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.