Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2042/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 187/14 w sprawie ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2805/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło 1. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy, 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił częściowo skargę M. N. (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2805/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2010 r., Nr 207, poz. 6565, dalej określanej jako uchwała) i stwierdził nieważność § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21 i 32 uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym "x", z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 21 ZP(U), orzekł, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu, zasądził na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, natomiast w pozostałej części skargę oddalił.

Według § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 uchwały w przypadku poszczególnych jednostek terenowych symbol U oznacza usługi, zaś symbol ZP parki. W § 26 uchwały ustalono zasady zagospodarowania dla wspomnianej jednostki terenowej 21 ZP (U). W ust. 1 oznaczono zaś podstawowe przeznaczenie terenu jako parki (pkt 1), a dopuszczalne jako usługi gastronomii, kultury i sportu (pkt 2). Z kolei w § 26 ust. 2 uchwały sprecyzowano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przewidując m.in.:

– wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości min. 70% (pkt 1);

– zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu (pkt 2);

– zakaz lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach oznaczonych na rysunku planu (pkt 5);

– możliwość wykonania zewnętrznego ogrodzenia tylko zgodnie z rysunkiem planu, nakazując jednocześnie zapewnienie ażurowego ogrodzenia o wysokości maksymalnie 1,6 m, pozwalającego na migrację drobnych kręgowców, z dopuszczeniem umieszczenia na ogrodzeniu urządzeń umożliwiających wystawy plenerowe, takich jak oświetlenie i tablice (pkt 6), wykluczając zarazem ponownie w innym miejscu możliwość realizacji ogrodzeń innych niż opisane m.in. w tym punkcie (pkt 8);

– ustalenie głównego wejścia do jednostki terenowej według rysunku planu (pkt 9);

– zakaz wytyczania nowych ścieżek rowerowych (pkt 13);

– możliwość lokalizacji ogrodów kawiarni i restauracji w sąsiedztwie zabudowy (pkt 19);

– zakaz wznoszenia drobnych obiektów handlu i usług (pkt 20);

– zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 21);

– zakaz umieszczania reklam (pkt 22);

– zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie (pkt 32).

Ponadto w § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały przewidziano oświetlenie co najmniej głównych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, w jej § 26 ust. 5 pkt 1 ochronę ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni, a w § 26 ust. 5 pkt 4 i 8 odpowiednio zakazy zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej oraz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych. W § 5 ust. 2 uchwały ustalono zasady ogólne kształtowania podstawowych elementów zagospodarowania terenu w obszarze całego planu, dopuszczając zewnętrzne ogrodzenie dla parków oraz terenów usług sportu, zgodnie z rysunkiem planu, z zachowaniem ogrodzenia terenów usług zdrowia, oświaty i opieki społecznej i socjalnej (pkt 2 lit. d) oraz zakazano lokalizacji drobnych obiektów handlu i usług na terenie parków, usług sportu, usług społecznych i "usług kultu" (pkt 3 lit. c).

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę, zaskarżając ją w przedstawionym wyżej zakresie. Zaznaczył, że w granicach jednostki terenowej 21 ZP (U) znajdują się dwie nieruchomości: oznaczone w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr "x" i działka ewidencyjna nr "y" (dalej określane jako działka nr "x" i działka nr "y"). Na pierwszej z nich, o powierzchni 6.641 m2, znajduje się dwukondygnacyjny budynek handlowo-usługowy, a druga, o powierzchni 10.236 m2, jest niezabudowana. Skarżący na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr "x", natomiast w dniu złożenia skargi w toku była sprawa w przedmiocie ustanowienia na jego rzecz takiego prawa w odniesieniu do działki nr "y".

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżący zaakcentował, że przeznaczenie działek nr "x" i "y" dla potrzeb parku miejskiego wraz z łączącymi się z tym zakazami i nakazami prowadzi do faktycznego ich wywłaszczenia i pozbawienia go możliwości wykonywania praw, jakie mu do tych działek przysługują. Uchwała ogranicza wszak te możliwości do zabudowy o charakterze usługowym, i to tylko w zakresie gastronomii, kultury i sportu oraz jedynie na niewielkiej części działki nr "x", chociaż zlokalizowany na niej budynek pełni obecnie funkcje biurowo-usługowe i w taki sposób był też wcześniej użytkowany przez Miasto Stołeczne Warszawa.

Skarżący odwołał się do zasad ochrony własności wynikających z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, w świetle których uprawnienia planistyczne gminy, będące instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, mogą ograniczać prawa właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w ramach wyznaczonych przepisami prawa. Z tego punktu widzenia zakwestionował konieczność utworzenia ogólnie dostępnego parku w obrębie jego działek, co w istocie nadało im cechy miejsca publicznego, dostępnego dla osób trzecich niezależnie od jego woli. To zaś dozwolone jest tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Utworzenie parku miejskiego nie stanowi jednak celu publicznego i, zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), należy do zadań gminy.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę, lecz wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12 uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na granice aksjologiczne, jakich należy przestrzegać, dokonując wyboru optymalnych rozstrzygnięć w procesie planowania przestrzennego, łączących się m.in. z zasadą proporcjonalności, i stwierdził, że postanowienia zawarte w uchwale naruszyły interes prawny skarżącego jako użytkownika wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjna nr "x" i "y". Przyznał rację skarżącemu, że postanowienia te prowadzą w istocie do wywłaszczenia przysługującego mu prawa (Naczelny Sąd Administracyjny określił to prawo jako własność), mającego dodatkowo charakter bezterminowy, wymieniając w tym zakresie:

– zakaz realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy, uniemożliwiający jakąkolwiek zabudowę na działce nr "y" i ograniczający tę zabudowę do niewielkiej części działki nr "x", niestanowiącej parku miejskiego,

– zakaz lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu,

– wykluczenie możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem parku,

– ustalenie wejścia do parku i przebiegu głównych ciągów pieszych według rysunku planu, zgodnie z którym jedno z głównych wejść i głównych ciągów pieszych przebiega przez działkę nr "x",

– zakaz realizacji nowych ścieżek rowerowych,

– zakaz realizacji drobnych obiektów handlu i usług,

– zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych,

– zakaz realizacji reklam,

– zakaz czasowego zajmowania terenu pod inne funkcje lub użytkowanie,

– obowiązek oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych, z których jeden przebiega przez działkę skarżącego,

– zakaz zmiany ukształtowania powierzchni.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, iż Park Moczydło istnieje na wskazanym terenie od dziesiątków lat, a ustalenia uchwały wpisują się w ustalenia zawarte w kolejnych aktach planistycznych, obowiązujących w latach 50-tych ubiegłego wieku. Jego zdaniem fakt ten wręcz potwierdza długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do działek nr "y" i "x".

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 26 ust. 1 pkt 2; ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 13, 19, 20, 21 i 32; ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym "x". W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że uchwała w tej części narusza interes prawny skarżącego, ograniczając nadmiernie jego prawo do wykonywania własności, w tym do znajdującego się na działce nr "x" budynku. W odniesieniu do działki nr "y" uznał natomiast, że uchwała wprawdzie narusza prawo przysługujące skarżącemu, lecz w sposób, który znajduje usprawiedliwienie potrzebą ochrony interesu publicznego, polegającego na zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia tej działki pod teren Parku Moczydło.

Wyrok ten został zaskarżony zarówno przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, jak i przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1429/13 orzeczenie to uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutów Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), ponieważ skarżący miał legitymację prawną do złożenia skargi w trybie określonym tym przepisem. Uznał za bezsporne tak to, że przysługuje mu prawo do działek na terenie objętym uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak to, że plan wprowadza daleko idące ograniczenia w korzystaniu z tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się też z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ustawy oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do działki nr "x". Przypomniał, że już w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż uchwała ingeruje w prawa skarżącego w sposób oznaczający w istocie wywłaszczenie.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. przychylił się do zarzutu skarżącego, który w skardze kasacyjnej naruszenia wymienionych przepisów upatrywał w ich niezastosowaniu do całego przedmiotu zaskarżenia objętego skargą, czyli w niestwierdzeniu nieważności uchwały w stosunku do działki nr "y". Jednakże Sąd pierwszej instancji nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia, w ty, zakresie skarga nie została ani uwzględniona, ani oddalona. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny, by podczas ponownego rozpoznania sprawy orzekł o tym przedmiocie w całości.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd ten wydał przywołany już wyrok z dnia 26 marca 2014 r. W jego uzasadnieniu najpierw zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Omówił dyrektywy, jakie z przepisu tego wypływają dla sądu rozpoznającego sprawę po raz kolejny, akcentując, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz powinien mu się podporządkować w pełnym zakresie. W związku z tym odnotował, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. dotyczyły konieczności ponownego rozważenia zarzutów skargi w kontekście zasady proporcjonalności i oceny, czy ustalenia uchwały nie prowadzą do naruszenia istoty prawa przysługującego skarżącemu.

Sąd wyeksponował różnice w stanie prawnym obu działek należących do skarżącego. Sprowadzały się one głównie do tego, że w przypadku działki nr "x" prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., a w stosunku do działki nr "y" - decyzją z dnia [...] września 2011 r., kiedy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał już od niemalże dwóch lat. Zauważył zaś, że stosownie do art. 233 i art. 239 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) treść użytkowania wieczystego wyznaczana jest nie tylko przez ustawy i zasady współżycia społecznego, lecz także przez postanowienia umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga dotycząca działki nr "y" nie zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do obejścia przepisów o użytkowaniu wieczystym. Decyzja o ustanowieniu skarżącemu tego prawa do wspomnianej działki odwoływała się bowiem w swej treści do zaskarżonego planu, który w dniu jej wydania już obowiązywał, i stanowiła podstawę do zawarcia umowy o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste, określającej warunki korzystania z działki, którymi skarżący jest związany. Warunki te nie przewidują zabudowy działki, gdyż odpowiadają ograniczeniom ustanowionym w § 26 uchwały, przytoczonym w decyzji enumeratywnie.

Sąd podkreślił następnie, że inaczej przedstawia się sytuacja działki nr "x", ponieważ prawo użytkowania wieczystego tej działki skarżący nabył przed uchwaleniem zaskarżonego planu, który tym samym nie mógł wiązać przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie. Niemniej umowę o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste zawarto w dniu [...] czerwca 2011 r., czyli już po uchwaleniu zaskarżonego planu, a skarżący zobowiązał się w niej do korzystania z gruntu w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym kwestię ochrony własności, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, można rozpatrywać w sprawie jedynie w stosunku do budynku znajdującego się na tej działce, stanowiącego przedmiot własności skarżącego, odrębny od gruntu, choć związany z prawem jego użytkowania wieczystego.

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy w tak zakreślonych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko częściowo. Rozwijając tę myśl omówił zasady kształtowania polityki przestrzennej przez gminy w ramach przysługującego im władztwa planistycznego, wkraczającego w prawo własności nieruchomości. Podkreślił, że prawo to w świetle art. 6 ust. 2 ustawy nie ma charakteru absolutnego, lecz doznaje ograniczeń, także jeżeli chodzi o możliwość zagospodarowania nieruchomości, w tym tych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który – jako akt prawa powszechnie obowiązującego – kształtuje wykonywanie prawa własności. Plan miejscowy nie może jednak pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższej rangi, w szczególności w zakresie ustanawianych nakazów lub zakazów wiążących właścicieli nieruchomości.

Sąd zaakcentował, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy prawo własności lub użytkowania wieczystego jest tylko jednym z elementów, które należy uwzględnić określając przeznaczenie terenów, wymieniając inne przesłanki, jakie powinno się brać pod uwagę w tej materii, m.in. wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5), a także potrzeby interesu publicznego (pkt 9), co odpowiada zasadzie zrównoważonego rozwoju gospodarczego z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska.

W związku z tym Sąd nawiązał do zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nakazującej zachować proporcję między środkiem, jakim jest ograniczenie prawa lub wolności, także prawa własności gwarantowanego w art. 64 Konstytucji, a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Cele te są wskazane przez ustawę, m.in. ustawę o ochronie przyrody, w której mowa również o ochronie walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2) i o uwzględnianiu wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3 pkt 1).

Sąd rozważył, jaką funkcję pełni Park Moczydło w zurbanizowanej w wysokim stopniu przestrzeni miejskiej Miasta Stołecznego Warszawy. Przyznał, że utworzenie takiego parku nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz podniósł, że uchwała przewiduje jedynie kontynuację funkcji parkowej istniejącej na analizowanym terenie od dawna. Ponadto park zalicza się do obszaru przestrzeni publicznej w znaczeniu wskazanym w ustawie i jest ważny z punktu widzenia interesu publicznego. Przeznaczenie w uchwale terenów w centrum miasta na park miejski nie narusza więc zasad obowiązujących przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym zasady proporcjonalności, zwłaszcza jeżeli zważyć, że łączące się z tym nakazy i zakazy zostały enumeratywnie wymienione w umowie o oddaniu skarżącemu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Sąd zauważył jednak, że jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, i uznał, że część postanowień planu pozostaje w kolizji z opisaną wyżej zasadą proporcjonalności (a także z samą umową), choć zastrzegł, iż dotyczy to jedynie niektórych postanowień uchwały i tylko korzystania przez skarżącego z budynku usytuowanego na działce nr "x". Nie narusza natomiast interesu skarżącego podstawowe przeznaczenie terenu określone w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały jako parku z jednoczesnym dopuszczeniem w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały jako funkcji uzupełniającej usług gastronomii, kultury i sportu. Podobnie ocenił Sąd przyjęty w § 26 ust. 2 pkt 1 uchwały wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%, stwierdzając, że argumenty, iż ogranicza to możliwości zabudowy działki nr "x" do zabudowy już istniejącej, są bezzasadne i niezgodne z podstawowymi zasadami matematyki, skoro powierzchnia zabudowy tej działki wynosząca około 320 m2 stanowi zaledwie około 5% jej powierzchni działki (6641 m2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał zatem także zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 5 pkt 4 uchwały), choć wyeliminował zakazy pozostające w sprzeczności z uzupełniającą funkcją terenu, dotyczące lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych, realizacji drobnych obiektów handlu i usług oraz tymczasowych obiektów budowlanych, jak również zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie (§ 26 ust. 2 pkt 5, 20, 21 i 32 uchwały).

Sąd wyraził też pogląd, że część zakazów jest niewspółmierna do potrzeb i uniemożliwia skarżącemu korzystanie z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem usługowo-biurowym i wywiązanie się z warunków umowy, jak można mniemać, o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W tych ramach wyliczył zakazy odnoszące się do ogrodzeń oraz wejść do parku, z których jedno zlokalizowano na działce nr "x" (§ 26 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 zaskarżonej uchwały). Nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego kwestionujących możność lokalizacji ogródków kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy (§ 26 ust. 2 pkt 19 uchwały) oraz zakazy wznoszenia obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy, umieszczania reklam (§ 26 ust. 2 pkt 2 i 22 uchwały) oraz zmiany ukształtowania powierzchni i lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych (§ 26 ust. 5 pkt 1 i 8 uchwały), wskazując na charakter terenu. Z kolei konieczność utrzymania bezpieczeństwa i zachowania ciągów komunikacyjnych przemawia, jego zdaniem na rzecz zakazu wytyczania nowych ścieżek rowerowych, który skarżący podważa, chociaż jest jednocześnie przeciwko publicznej dostępności jego nieruchomości i nie zamierza na nich takich ścieżek lokalizować.

Stosując się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd sprecyzował, w jakim zakresie skargę oddalił. Wskazał, że nie uwzględnił zarzutów "co do zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr "x" i (...) odnośnie do planu co do całej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę nr "y"". W jego ocenie argumenty skarżącego o wywłaszczeniu jego prawa są nie do obrony. Rada Miasta nie przekroczyła bowiem swojego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej gminy i tworzenia na jej terenie przepisów prawa miejscowego determinujących ład i porządek z uwzględnieniem interesu publicznego przy jednoczesnym ograniczeniu interesów partykularnych. Poza tym skarżący może skorzystać z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli mimo to w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały jedynie w podanym wyżej zakresie, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez obie strony.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła od niego skargę kasacyjną, zaskarżając go w części, w jakiej uwzględnił on skargę, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności niektórych postanowień uchwały, stwierdzenia, że nie podlega ona w tym zakresie wykonaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i procesowe.

Najpierw pełnomocnik organu zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Następnie podniósł zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie, że uchwała w odniesieniu do działki nr "x" w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności w sposób nadmierny narusza prawo własności skarżącego i jest wyrazem przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis dokonując błędnych ustaleń faktycznych i uznając, "że zarzut skarżącego nie został uwzględniony". Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie "do oceny stanu faktycznego sprawy" i nieoddalenie skargi w całości oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, mimo iż nie naruszała ona prawa.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał stan sprawy, po czym nie zgodził się z oceną, że uchwała naruszyła uprawnienia planistyczne przysługujące Gminie. Nawiązał do art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy, które pozwalają na ograniczenie prawa własności ze względu na wartości wymienione w tych przepisach, takich jak ład przestrzenny, ochrona zdrowia i środowiska oraz interes publiczny, o ile zachowana zostanie zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także do treści art. 78 ustawy o ochronie przyrody. Zaakcentował, że plan miejscowy przyjęty uchwałą jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz że jedynie potwierdził on stan istniejący na objętym nim terenie od 50 lat. Wszelkie ustanowione w nim zakazy są więc pochodną tego stanu, czyli wieloletniego funkcjonowania parku jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, świadcząc o spójności i konsekwencji polityki przestrzennej Gminy.

W kolejnej części skargi kasacyjnej pełnomocnik przytoczył treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz stanowisko wypowiedziane w orzecznictwie, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku ma wskazywać, że wyrokiem tym dokonano kontroli działalności administracji publicznej. Wyraził przekonanie, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, uznając, iż doszło do naruszenia prawa własności skarżącego w odniesieniu do działki nr "x". Powtórzył też zarzuty odniesione do art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a., lecz ich nie rozwinął.

Z kolei skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył wyrok z dnia 26 marca 2014 r. w części oddalającej skargę.

Pełnomocnik skarżącego na wstępie sformułował zarzut procesowy, odniesiony do art. 190 P.p.s.a., podnosząc, że Sąd pierwszej instancji nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2012 r. i 20 listopada 2013 r. (w skardze kasacyjnej błędnie podano datę wydania tego wyroku) i dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż wynikiem tej oceny powinno być uznanie wszystkich zaskarżonych ograniczeń jako nieproporcjonalnych i naruszających istotę prawa własności, a tym samym stwierdzenie nieważności (w skardze kasacyjnej także mowa o uchyleniu) uchwały w części dotyczącej zarówno działki nr "y", jak i działki nr "x".

W ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, prowadzące do wniosku, że w granicach władztwa planistycznego mieściło się w wprowadzenie następujących zakazów odnośnie do działki nr "y": lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych poza granicami wskazanymi w rysunku planu, zmiany ukształtowania powierzchni, czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie oraz "realizacji": jakiejkolwiek zabudowy, ogrodzeń, ścieżek rowerowych, drobnych obiektów handlu i usług, tymczasowych obiektów budowlanych i reklam. W tym zakresie powtórzył, że zakazy te doprowadziły do faktycznego wywłaszczenia i obciążenia skarżącego obowiązkami, które zgodnie z art. 78 ustawy o ochronie przyrody spoczywają na gminie.

Kolejny zarzut materialnoprawny również podnosił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tym razem pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że stwierdził nieważność tylko niektórych postanowień uchwały, pozostawiając w mocy pozostałe, a spostrzeżenie to odniósł w szczególności do:

– § 26 ust. 1 uchwały ograniczającego dopuszczalne przeznaczenie terenu do usług gastronomii, kultury i sportu, choć to nie jest konieczne do osiągnięcia celu polegającego na zachowaniu Parku Moczydło i nie pozwala skarżącemu korzystać z budynku znajdującego się na działce nr "x" w dotychczasowy sposób,

– § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalającego funkcję "zieleni ogólnodostępnej, jaką jest park miejski", dla nieruchomości prywatnej przy jednoczesnym istotnym ograniczeniu możliwości korzystania z niej,

– § 26 ust. 2 pkt 6 uchwały dotyczącego grodzenia nieruchomości, którego nieważność stwierdzono, pozostawiając w mocy § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały również dopuszczającego grodzenie parków jedynie w sposób zgodny z rysunkiem planu, co faktycznie oznacza dalszy brak możliwości grodzenia nieruchomości,

– § 26 ust. 2 pkt 20 uchwały przewidującego zakaz realizacji drobnych obiektów usług i handlu, którego nieważność stwierdzono, mimo że pozostawiono w mocy § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały ustanawiający taki sam zakaz.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, po czym w kontekście zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. przytoczył fragmenty rozważań zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 20 listopada 2013 r., w których stwierdzono określone nieprawidłowości uchwały w stosunku obu działek skarżącego. Podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie podporządkował się temu stanowisku oddalając skargę w odniesieniu do działki nr "y", a przypadku działki nr "x" stwierdzając nieważność uchwały w niewystarczającym zakresie.

Pełnomocnik zakwestionował pogląd, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w stosunku do działki nr "y", przywołując okoliczności wskazujące na jego tytuł prawny do tej działki. Podjął też polemikę z zapatrywaniem, że odesłanie do postanowień planu przyjętego zaskarżoną uchwałą w decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste czy umowie zawartej w tym zakresie, zobowiązującej do przestrzegania postanowień tego planu jako aktu obowiązującego prawa, nie może wyłączać prawa skarżącego do złożenia skargi na ten plan do sądu administracyjnego.

Pełnomocnik podtrzymał argumentację prezentowaną we wcześniejszym postępowaniu, że wszelkie ograniczenia własności ustalane w planie miejscowym muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji w prawo własności. Powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że granice te przekraczają postanowienia przekreślające prawo właściciela nieruchomości do wyłącznego z niej korzystania, szczególnie te określające przeznaczenie działki nr "y" jako ogólnodostępnej części parku miejskiego, nadające jej cechy miejsca publicznego. Powtórzył też spostrzeżenia o równoczesnym przerzuceniu na skarżącego łączących się z tym ciężarów, które zgodnie z art. 78 ustawy o ochronie przyrody stanowią zadania gminy, oraz o faktycznym wywłaszczeniu dokonanym w wyniku w uniemożliwienia swobodnego zagospodarowania nieruchomości.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik nawiązał do zasady proporcjonalności, w myśl której należy wybierać rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki, a ograniczenie wolności konstytucyjnych jest dozwolone wyłącznie wtedy, gdy jest niezbędne dla realizacji celów, jakie również muszą być konstytucyjnie uzasadnione. Uznał, że zaskarżona uchwała ma na względzie wyłącznie interes wspólnoty i nie zachowuje tego rodzaju proporcji do zamierzonych celów.

Następnie pełnomocnik powtórzył, że stwierdzenie nieważności § 26 ust. 2 pkt 6 i pkt 20 uchwały z pozostawieniem w mocy § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały w istocie nie znosi ograniczeń wynikających z przepisów zakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji. Dodał, że zakaz urządzania ścieżek rowerowych (§ 26 ust. 2 pkt 13 uchwały), wraz z zakazem zmiany ukształtowania terenu (§ 26 ust. 5 pkt 1 uchwały), uniemożliwia wytyczenie przez skarżącego takich ścieżek wpisujących się w planowane podstawowe, rekreacyjno-wypoczynkowe przeznaczenie terenu. Nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, jakoby na rzecz tego zakazu przemawiały względy bezpieczeństwa, których zresztą Sąd nie sprecyzował. Jego zdaniem pozorna jest również dostrzeżona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzeczność tego zarzutu z pozostałym stanowiskiem skarżącego. Nie można bowiem zrównywać kwestionowanych narzuconych ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych, w tym ścieżek rowerowych, z możliwością lokalizowania ścieżek rowerowych przez samego właściciela, które nie muszą być ogólnodostępne.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że możliwość lokalizowania ogródków i kawiarni poza sąsiedztwem zwartej zabudowy oraz zmiany ukształtowania powierzchni terenu nie stoi w sprzeczności z rekreacyjno-wypoczynkowym przeznaczeniem terenu. W jego ocenie częściowe stwierdzenie nieważności nie zmienia tego, że uchwała nadal wkracza w prawa skarżącego w sposób nieproporcjonalny. W związku z tym pełnomocnik, choć nie zanegował wartości powołanych przez Sąd pierwszej instancji, ponownie nawiązał do zasady proporcjonalności i zaakcentował, że interes publiczny nie zawsze przeważa nad interesem indywidualnym. Powtórzył, że organizowanie i utrzymywanie zieleni parkowej czy ogólnodostępnego parku miejskiego, dla potrzeb którego w uchwale przeznaczono obie działki skarżącego, nie jest celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, lecz należy do zadań gminy i nie może być dokonywana kosztem nadmiernego ograniczania praw osób indywidualnych. Przywołał orzecznictwo, w myśl którego w takiej sytuacji, oznaczającej w istocie wywłaszczenie, gmina powinna za zgodą tych osób nabyć nieruchomość niezbędną do wykonania tego zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna skarżącego zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna strony przeciwnej okazała się niezasadna.

Kluczową kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę przed przystąpieniem do oceny zarzutów obu skarg kasacyjnych, jest to, że zaskarżony wyrok nie stanowił pierwszego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, lecz był poprzedzony innymi orzeczeniami, w tym wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. i z dnia 20 listopada 2013 r. Te dwa wyroki wyrażają ważne poglądy na temat zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, które mają zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 190 P.p.s.a., przywołanego zresztą pośród podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej skarżącego. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym, co zastrzeżono w zdaniu drugim przywołanego przepisu, również skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z tą wykładnią.

Z regulacji tej wynikają doniosłe konsekwencje tak dla sądu, jak dla stron. Stanowisko wypowiedziane w dotychczasowym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza wszak pole dociekań sądu, zmniejszając zakres zagadnień, jakie może on ocenić samodzielnie, do problemów, które pozostały jeszcze otwarte, a jednocześnie zawęża do tych kwestii możliwość kwestionowania przez stronę kolejnego orzeczenia wydanego w sprawie.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł tę zasadę, powołując się na orzecznictwo, zgodnie z którym nie mógł formułować wniosków sprzecznych z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego i miał obowiązek się jej podporządkować i zastosować się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania, lecz nie zrealizował jej należycie w zaskarżonym wyroku, pomijając kilka istotnych uwag znajdujących się w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., o czym będzie jeszcze mowa. Powinien więc z najwyższą dokładnością odtworzyć poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż wyznaczały one ramy, w jakich mógł on rozpoznać skargę, nieobejmujące już tych wszystkich aspektów sprawy, które pierwotnie zaliczały się do jej granic w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489 i 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11, LEX nr 1149219). W efekcie poglądy te wiążą również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, skoro kontrola instancyjna wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sprowadza się do weryfikacji jego zgodności z wyrokiem, którym uchylono poprzednie orzeczenie sądu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 776/09, LEX nr 1338945).

Zgodność taka jest też podstawowym i niejako wyjściowym kryterium oceny skargi kasacyjnej wywiedzionej od kolejnego wyroku wydanego w sprawie, co potwierdza przytoczone wyżej zdanie drugie art. 190 P.p.s.a. Sprzeczność skargi kasacyjnej z wykładnią przeprowadzoną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny, szczególnie ponowienie zarzutów, które Sąd ten wówczas uznał za chybione, wyklucza bowiem uwzględnienie tej skargi a limine, niezależnie od wagi podniesionych w niej argumentów. Tego rodzaju mankamentem dotknięta jest skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy. Skarga ta powiela bowiem zarzuty materialnoprawne, które nie tylko zawarte były już w poprzedniej skardze kasacyjnej tej strony, ale i zostały ocenione jako niezasadne w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził to w odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznając, że skarżący wykazał swoją legitymację do wniesienia w trybie tego przepisu skargi na uchwałę, gdyż przysługuje mu prawo rzeczowe do działek na terenie objętym planem, który wprowadza daleko idące ograniczenia w korzystaniu z tego prawa. Dalszą kwestią pozostaje to, że Sąd określił to prawo jako własność, a nie użytkowanie wieczyste. Stwierdzenie, że skarżącemu w stosunku do obu działek przysługują uprawnienia właścicielskie, nie może być zresztą postrzegane w kategoriach błędu. Użytkowanie wieczyste jest wszak prawem o pośrednim charakterze, łączącym cechy tak ograniczonych praw rzeczowych, jak własności, zbliżonym jednak bardziej do tego ostatniego prawa, szczególnie w relacjach zewnętrznych, wobec osób trzecich, w których użytkownik wieczysty zajmuje w istocie pozycję właściciela (A. Cisek [w:] System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe. Tom 4, red. E. Gniewek, Warszawa 2007, s. 151). Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza prawo własności nieruchomości objętych planem, to w przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste narusza prawa ich użytkownika wieczystego, nie ich właściciela. W konsekwencji wskazana nieścisłość terminologiczna nie uzasadnia ani prawa do przedstawienia po raz kolejny pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu odniesionego do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani zawężenia przez Sąd pierwszej instancji zakresu wskazań co do dalszego postępowania wyłącznie do budynku będącego przedmiotem prawa własności związanego z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Każda z tych postaw wypacza stanowisko, które zgodnie z art. 190 P.p.s.a. powinno być bezwzględnie respektowane przez sąd ponownie rozpoznający sprawę oraz przez strony.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z drugim zarzutem materialnoprawnym, powtórzonym w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej Rady Miasta st. Warszawy, podnoszącym naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ustawy oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały w stosunku do działki nr "x". Sąd odesłał do oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., zgodnie z którą ustalenia uchwały dotyczące tej działki pozbawiają skarżącego możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień i prowadzą właściwie do wywłaszczenia. Analiza tego ostatniego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że przedmiotem tej wiążącej oceny są te same ustalenia, których nieważności stwierdził również Sąd pierwszej instancji w części wyroku zaskarżonej rozpatrywaną skargą kasacyjną.

Skarga ta wbrew zakazowi przewidzianemu w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. oparta jest na podstawach materialnoprawnych sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uniemożliwia to również uwzględnienie zarzutów procesowych, które choć nie zostały należycie uzasadnione, zdają się wskazywać na naruszenie przepisów postępowania z tego powodu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest nieprawidłowe. Tak należy interpretować zarzuty odniesione do art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik skonstatował mianowicie, że Sąd pierwszej instancji powinien oddalić skargę w całości zgodnie z tym pierwszym przepisem i bezzasadnie zastosował drugi z nich, stwierdzając nieważność uchwały w części. Niezrozumiały jest natomiast postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że zarzut skarżącego nie został uwzględniony, lecz nie wyjaśnił nawet, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaki zarzut ma na myśli. Z uzasadnienia tego zdaje się wynikać, że wspomnianego błędu w ustaleniach faktycznych pełnomocnik upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji ocenił, iż uchwała w części nadmiernie ingeruje w prawa skarżącego i z tego powodu stwierdził jej nieważność w tej części. Zbieżność tej oceny z wiążącą wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. wyklucza zatem przychylenie się także do tego zarzutu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta st. Warszawy, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez stronę przeciwną podkreślić wypada, że również w jej przypadku zasadniczą rolę pełni art. 190 P.p.s.a., stanowiący przedmiot jednego z jej zarzutów. Zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ dostrzeżona wyżej zbieżność zaskarżonego wyroku ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. nie jest całkowita. Sąd pierwszej instancji stwierdził wszak nieważność tylko części spośród ustaleń uchwały, co do których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszają one prawo. Co więcej, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki uczynił to wyłącznie w odniesieniu do działki nr "x", w uzasadnieniu w istocie modyfikując to rozstrzygnięcie, ograniczając je do budynku zlokalizowanego na tej działce, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny kilkukrotnie wyraźnie odniósł swoją ocenę do obu działek należących do skarżącego. Oddalenie skargi w części dotyczącej działki nr "y" oraz zanegowanie, w uzasadnieniu, zarzutów skarżącego co do prawa użytkowania wieczystego działki nr "x", pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną, którą Sąd pierwszej instancji był związany i świadczy o naruszeniu art. 190 P.p.s.a. Niemniej podkreślić trzeba, że zawężenie stwierdzenia nieważności ustaleń uchwały jedynie do tej ich części, która odnosi się do prawa własności budynku znajdującego się na działce "x", powinno znaleźć swój należyty wyraz już w sentencji wyroku, a nie dopiero w jego uzasadnieniu. Ponadto budzi ono także zastrzeżenia merytoryczne. Przysługująca użytkownikowi wieczystemu własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest przecież prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza w szczególności, że oba prawa mogą być przeniesione tylko łącznie oraz że własność wygasa z chwilą wygaśnięcia użytkowania wieczystego (A. Cisek, op. cit., s. 152). Są to więc prawa nierozerwalne i pozostające w relacji tak ścisłej, że naruszenie prawa własności budynku, czyli prawa akcesoryjnego względem użytkowania wieczystego, stanowi jednocześnie naruszenie obu praw i nie może być z tego punktu widzenia traktowane odrębnie, niejako w oderwaniu od prawa głównego.

Rozpoznając zarzut dotyczący art. 190 P.p.s.a. trzeba odnotować wszystkie rozbieżności pomiędzy zaskarżonym wyrokiem, a wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także te niedostrzeżone w skardze kasacyjnej. I tak przypomnieć wypada, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. przyjęto, że prawo skarżącego, i to w odniesieniu do obu działek, zostało naruszone też przez te postanowienia uchwały, których nieważności Sąd pierwszej instancji nie stwierdził. Szczególnie rażącą postać uchybienie to przybrało w wypadku § 26 ust. 2 pkt 2, pkt 13 i pkt 22 oraz § 26 ust. 5 pkt 1 uchwały, przewidujących zakazy: wznoszenia obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy, wytyczania ścieżek rowerowych, umieszczania reklam oraz zmiany ukształtowania powierzchni. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę w tym zakresie, choć w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. NSA uznał, iż zakazy te nadmiernie ingerują w prawa skarżącego. Skądinąd stanowisko to uszło też uwadze pełnomocnika skarżącego, skoro w skardze kasacyjnej podjął on bezprzedmiotową polemikę w kwestii ścieżek rowerowych i zakazu zmiany ukształtowania powierzchni, nie dostrzegając, iż oba te zagadnienia zostały już przesądzone na wcześniejszym etapie postępowania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że prawo skarżącego zostało naruszone również przez postanowienie uchwały ustanawiające obowiązek oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych (§ 26 ust. 3 pkt 1 uchwały), co pominięto tak w zaskarżonym wyroku, jak w obu skargach kasacyjnych.

Stan sprawy ukształtowany przez oba dotychczasowe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego czy też stopień, w jakim sprawa była przez te wyroki rozstrzygnięta już w chwili, kiedy wydano zaskarżony wyrok, musi być uporządkowany. Jest on wszak przedmiotem wątpliwości tak Sądu pierwszej instancji, który orzekał w warunkach związania ocenami zawartymi w tych wyrokach, jak i stron, które nie mogą podnosić zarzutów pozostających z tymi ocenami w sprzeczności. Należy więc zaakcentować, że na wcześniejszym etapie postępowania przesądzono, iż niezgodne z prawem, i to w odniesieniu nie tylko do działki nr "x", ale i działki nr "y", są następujące przepisy uchwały: § 26 ust. 2 pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 13, pkt 20, pkt 21, pkt 22 i pkt 32, § 26 ust. 3 pkt 1 oraz § 26 ust. 5 pkt 1. Tym samym Sąd pierwszej instancji miał prawo i obowiązek rozpoznać sprawę w zakresie pozostałych przepisów uchwały objętych skargą. Tylko ten aspekt sprawy pozostał otwarty do rozstrzygnięcia, a co za tym idzie również jako przedmiot sporu pomiędzy stronami i polemiki podejmowanej przez nie z tym rozstrzygnięciem w ramach skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna przyczyniła się jednak do dalszego zawężenia granic sprawy na obecnym etapie postępowania, ograniczając tę polemikę do nielicznych ustaleń uchwały wskazanych wprost w jej zarzutach, poprzedzonych jedynie słowem "w szczególności" względnie "przede wszystkim". W tym kontekście podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w tych granicach, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Wymogowi wskazania pośród podstaw kasacyjnych wszystkich kwestionowanych przepisów nie czyni więc zadość redagowanie zarzutów kasacyjnych przy użyciu zwrotów zmuszających sąd do ustalenia, jakie jeszcze inne normy czy kwestie są objęte zarzutem, oprócz tych wymienionych przykładowo.

Poza granicami skargi kasacyjnej pozostało rozstrzygnięcie, które Sąd pierwszej instancji podjął niebędąc związany jednoznaczną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do § 26 ust. 2 pkt 1 uchwały (określenie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej w wysokości 70%) i § 26 ust. 5 pkt 4 uchwały (zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej). Zarzuty skargi kasacyjnej pomijają te przepisy, a jej uzasadnienie nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które mogłyby podważyć racje, jakie w tym zakresie przywołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedmiotem zarzutu kasacyjnego nie stały się również § 26 ust. 5 pkt 8 uchwały (zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych) oraz § 26 ust. 2 pkt 19 uchwały, przewidujący nakaz urządzania ogródków kawiarni i restauracji w sąsiedztwie zabudowy. Ta ostatnia kwestia została jedynie wzmiankowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co jednak nie może oznaczać skutecznego jej przedłożenia ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącego poprzestał na tezie, iż nakaz ten nie służy zachowaniu uzupełniającego przeznaczenia terenu wynikającego z § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały. Pełnomocnik powinien przecież wykazać, że nakaz ten narusza prawo skarżącego, np. uniemożliwiając mu wykorzystanie obu działek lub jednej z nich w sposób pozostający z tym nakazem w sprzeczności. Skarga składana w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i stanowi środek ochrony interesu indywidualnego skarżącego, a nie interesu publicznego czy społecznego, nawet tego związanego z poprawnością powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12, LEX nr 1217253).

Rozpoznawana skarga kasacyjna – poza tą problematyką, którą już rozstrzygnięto w nawiązaniu do art. 190 P.p.s.a. – kwestionuje natomiast zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę w odniesieniu wyłącznie do kilku wymienionych w petitum skargi przepisów uchwały. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. powoduje jednak też, że uchwała narusza prawo w większym zakresie niż przyjął to Sąd pierwszej instancji, co ukazuje w innym świetle prawidłowość tej części uchwały, co do której w zaskarżonym wyroku uznano, iż powinna ona zachować swą moc.

Dotyczy to § 26 ust. 1 uchwały przewidującej podstawowe przeznaczenie terenu jako park (pkt 1) i dopuszczalne jako usługi gastronomii, kultury i sportu (pkt 2). Kwestię tę wprawdzie rozważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz w toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien ją powtórnie i na nowo przeanalizować, biorąc pod uwagę stan sprawy wynikający z niniejszego wyroku. Stan ten jest odmienny na tyle od założeń, na jakich te rozważania oparto, że rozstrzygnięcie tej materii w postępowaniu kasacyjnym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, w istocie zastępując ocenę, jakiej winien dokonać ten Sąd, ale wypowiedział się w sposób nieadekwatny do przedmiotu oceny. Skoro bowiem przesądzono, że tak wiele nakazów i zakazów stanowiących konsekwencję utworzenia parku, składających się na prawny reżim takiego użytkowania terenu, narusza prawo skarżącego, to zasadne staje się pytanie o zgodność z prawem ogólnego, całościowego ograniczenie tego prawa przez wskazanie przeznaczenia terenu na potrzeby parku w sposób generalny, konkretyzowany przez te szczegółowe nakazy i zakazy, z których znaczną część zakwestionowano. W tym właśnie kontekście Sąd powinien ocenić, czy przeznaczenie terenu nie koliduje z tym, jak wykorzystywane były działki skarżącego wcześniej, szczególnie działka zabudowana, i czy nie zmniejsza ono, o ile nie wyłącza jakichkolwiek możliwości w tym zakresie.

Sąd winien przy tym wziąć pod uwagę, że przedmiotem uchwały było nie utworzenie parku gminnego, lecz ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym taki park istniał już wcześniej. Zmniejsza to możność nałożenia nowych zakazów i nakazów mających gwarantować funkcje spełnianie przez park gminny. Jest tak tym bardziej dlatego, że status takiego parku nie jest jasny, gdyż ustawa nie daje podstawy do ustanowienia zakazów (nakazów) powszechnie obowiązujących na jego terenie innych niż te, które mogą stanowić konsekwencję wykonywania uprawnień właścicielskich względem osób trzecich (por. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 178). W ustawie o ochronie przyrody poświęcono tym parkom jeden przepis, art. 81, nie zaś powoływany przez stronę skarżącą art. 78. Według jego treści teren położony poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokryty drzewostanem i nieobjęty ochroną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) rada gminy może uznać za park gminny, jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu - za zgodą właściciela. Park gminny nie został natomiast ujęty w katalogu form ochrony przyrody zamieszczonym w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obejmującym takie obszarowe formy ochrony jak park narodowy czy park krajobrazowy. Ustawa nie zawiera też katalogu zakazów lub nakazów ograniczających prawa indywidualne, w tym własności i innych praw chronionych konstytucyjnie, które przymusowo znajdują zastosowanie wobec wszystkich w razie ustanowienia takiej obszarowej formy ochrony, jak to jest w przypadku parku narodowego i rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), lub mogą być nałożone w razie jej ustanowienia (zob. art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczący parku krajobrazowego oraz jej art. 24 ust. 1, wyliczający zakazy i nakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu). Podkreślić zatem trzeba, że art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw także wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska, ale pod warunkiem, iż są one ustanawiane ustawowo. Ponadto Sąd pierwszej instancji stracił z pola widzenia spostrzeżenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2012 r., w myśl którego istnienie parku na terenie objętym planem od lat 50-tych ubiegłego wieku potwierdza długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do działek z nr "y" i "x", wobec czego nie może być argumentem na rzecz uwzględnienia tych ograniczeń jako elementu ładu przestrzennego zastanego na tym terenie.

Dalsza kwestia, jaka na skutek niniejszego wyroku pozostanie do rozważenia podczas ponownego rozpoznawania sprawy, łączy się z zarzutami kasacyjnymi odniesionymi do § 5 ust. 2 lit. d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny powstrzyma się również od rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż nie było ono jeszcze przedmiotem rozważań w dotychczasowym postępowaniu. To rzeczą Sądu pierwszej instancji jest więc zbadanie, czy przepisy te naruszają interes skarżącego, ingerując nadmiernie w prawo przysługujące mu do działek nr "x" i "y". Sąd nie może pominąć, że oba przepisy znajdują się w rozdziale uchwały zawierającym ustalenia ogólne, odnoszące się do całego terenu objętego planem miejscowym, nie tylko do tej części, na której zlokalizowane są te działki. W konsekwencji trzeba zważyć, czy te przepisy rzeczywiście mogą wpłynąć na sposób, w jaki skarżący wykonuje prawo do obu działek. Jest to szczególnie zasadne w przypadku § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, w którym mowa jest o zewnętrznym ogrodzeniu dla parków oraz terenów usług sportu, co pozwala powziąć wątpliwości co do tego, czy regulacja ta dotyczy grodzenia obszarów znajdujących się wewnątrz terenu objętego takim ogrodzeniem wewnętrznym. Sąd pierwszej instancji powinien również ocenić, czy stwierdzenie nieważności tylko § 26 ust. 2 pkt 20 uchwały zakazującego realizację drobnych obiektów handlu i usług jest wystarczające dla ochrony praw skarżącego, skoro taki sam zakaz powtórzono w § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały. Jest to w istocie pytanie o sens przepisu, którego nieważność stwierdzono i przyczynę czy też potrzebę jego wprowadzenia do tekstu uchwały w części odnoszącej się do jednostki terenowej 21 ZP(U), mimo tego, iż wcześniej przewidziano tego rodzaju zakaz ogólny.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części (pkt 2) i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).