Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 869/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135 i  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi O. "P." z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego O. "P." z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. z siedzibą w R. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Pismem z 3 grudnia 2015 r. skarżący wystąpił do GINB o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] znak [...] z [...] lutego 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. w W., P. Sp. z o.o. w W., P. S. A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr M. [...] S. (E.), [...] M. (O.), [...] M. (P.), w skład której wejdą wieża strunobetonowa, trzy kontenery techniczne, drogi kablowe, systemy antenowe (działka nr [...] w M. przy ul. B.). We wskazanym podaniu skarżący powołał się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przy tym na ochronę zdrowia, życia oraz mienia. Jednocześnie, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na to, że "zjawisko kumulacji może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko". To zaś może uzasadniać zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2016 r. GINB w związku z ww. wnioskiem skarżącego, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; "k.p.a."), odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 znak: [...]. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2016 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2016 r. W obu tych orzeczeniach GINB przyjął, że w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), stosownie do art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; "Prawo budowlane"). Stwierdził, że skarżący jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ww. ustawy z 2008 r., ale postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa po myśli ww. ustawy z 2008 r. Dostrzegł, że dla spornej inwestycji nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie była też przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a to przesądza o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego. Zaznaczył, że nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, iż brak oceny oddziaływania na środowisko narusza przepisy ustawy środowiskowej, nie daje podstaw do wszczęcia (żądanego) postępowania na wniosek organizacji społecznej na prawach strony. Dlatego też nie uwzględnił rozpatrywanego żądania.

Na skutek skargi skarżącego ww. postanowienia GINB zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA") z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 931/16. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ powinien ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 3 ustawy Prawo budowlane ale następnie, dalej ocenić też i to czy zachodzą przesłanki do wszczęcia tego postępowania już tylko opisane w dyspozycji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Wyrokiem z 10 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 2210/17 Naczelny Sąd Aministracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od ww. wyroku WSA.

Orzekając ponownie w sprawie postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2020 r. GINB w oparciu o art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego GINB wydał wskazane na wstępie postanowienie [...] kwietnia 2020 r., którym utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu GINB wskazał na treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także na art. 31 § 2 k.p.a.,

Wyjaśnił, że w ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. I dalej podał, że jak wynika z wydruku z KRS nr [...] prowadzonego dla O., celem działania Stowarzyszenia jest m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego. W związku z powyższym GINB uznał, że żądanie skarżącego (Stowarzyszenia) wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., znak: [...], jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Następnie GINB wskazał na treść podania skarżącego z 3 grudnia 2015 r., o wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Cytując fragmenty uzasadnienia tego podania GINB stwierdził w efekcie, że skarżący nie uprawdopodobnił interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie z urzędu, w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Wyjaśnił, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Nie może również stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej) osób, skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Powołanie się na tak ogólne wartości jak dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie kryterium "interesu społecznego" stanowi kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 614/11, wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 151/12, wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2041/13).

GINB zauważył też, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu.

GINB stwierdził w końcu, że okoliczności wskazane przez O. jako uzasadnienie interesu społecznego, sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości decyzji oraz podważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście wyroków sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej, a nie do wykazania interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Podkreślił, że czym innym jest wykazanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego, a czym innym prawidłowość kwestionowanej decyzji. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. uzależnił wszczęcie postępowania w analizowanym trybie nie od wykazania lub choćby uprawdopodobnienia wadliwości decyzji, do czego w istocie sprowadza się argumentacja skarżącego, lecz od istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Istnienia takiego interesu, w uruchomieniu postępowania nadzwyczajnego względem decyzji wydanej również w trybie nadzwyczajnym, wnioskująca organizacja nie wykazała.

Na koniec organ podał, że zastosował się do wytycznych Sądu i dokonał oceny zaistnienia przesłanek do wszczęcia - w związku z wnioskiem O. - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., znak: [...], opisanych w art. 31 § 1 k.p.a. Zaznaczył jednocześnie, że nie jest jego rzeczą poszukiwanie okoliczności przemawiających za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie z urzędu, w związku z wnioskiem skarżącego, postępowania w sprawie, lecz wyłącznie ocena tych okoliczności, które zostały przez niego podane.

Z tych przyczyn uznał, że należało utrzymać w mocy postanowienie GINB z [...] lutego 2020 r.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB z [...] kwietnia 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. "poprzez przyjęcie, iż organizacja społeczna winna nie tylko wskazać wady rażącego naruszenia prawa, lecz w jakiś inny bliżej niewskazany sposób uzasadnić występowanie interesu społecznego w sprawie, gdzie stawką jest życie i zdrowie ludzkie."

Skarżący wniósł "o uchylenie skarżonej decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że nie wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aby organizacja miała wykazać istnienie interesu społecznego inaczej niż poprzez wskazanie, jakimi wadami rażącego naruszenia prawa może być dotknięta decyzja.

Podał też, że organizacja społeczna winna przedstawić takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione; powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13.

Podniósł w efekcie, że organizacja winna uprawdopodobnić wady samej decyzji, co jest tożsame z wykazaniem interesu społecznego. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 141/17.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie z 14 września 2020 r. stanowisko organu podzielił uczestnik postępowania – Spółka T. S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] kwietnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] w M. przy ul. B.

Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego (który w piśmie z 3 grudnia 2015 r. zwrócił się o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie, powołując się na art. 31 k.p.a.), a także wyrokiem tut. Sądu z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 931/16, uchylającym poprzednie orzeczenia GINB wydane w tej sprawie. Wskazany wyrok jest prawomocny (v. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2210/17), zaś z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły okoliczności tego rodzaju, które czyniłyby pogląd w nim wyrażony nieaktualnym. Tym samym, orzekając ponownie w sprawie, GINB na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") związany był wytycznymi sformułowanymi zarówno w tym jak i utrzymującym go orzeczeniu NSA.

Zważyć więc trzeba, że w wyroku tym WSA wskazał na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o art. 31 k.p.a. Sąd przyjął, że "organ powinien ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 3 ustawy Prawo budowlane ale następnie, dalej ocenić też i to czy zachodzą przesłanki do wszczęcia tego postępowania już tylko opisane w dyspozycji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny." Sąd ten uznał bowiem, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania "wskazując li tylko to, że przepis art. 28 ust. 3 i ust 4 ustawy Prawo budowlane nie pozwala stosować art. 31 k.p.a. Takie stanowisko organu pozbawione jest umocowania w koniecznej w okolicznościach sprawy wykładni systemowej i gramatycznej tych przepisów". Co istotne, powyższą ocenę podzielił w sprawie NSA, oddalając skargi kasacyjne od ww. wyroku, i wskazując w wydanym orzeczeniu na to, że "Przepisu art. 31 k.p.a. – zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie z mocy art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przepisu ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. A zatem, co do zasady w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Inaczej natomiast należy ocenić stosowanie normy art. 31 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo, a więc decyzji dotkniętych wadami rażącego naruszenia prawa."

Wobec przytoczonej oceny, dokonanej w sprawie przez Sądy obu instancji, należało w dalszym postępowaniu administracyjnymi uwzględnić art. 31 k.p.a., nadto - wszelkie wytyczne co do "sposobu" weryfikacji przesłanek z § 1 tego artykułu zawarte w szczególności w ww. wyroku NSA.

Analizując sprawę Sąd uznał, że GINB nie sprostał powyższemu zadaniu; orzekając ponownie wprawdzie rozpatrzył żądanie skarżącego z uwzględnieniem art. 31 k.p.a., niemniej oceniając wystąpienie przesłanek w nim uregulowanych nie wziął pod uwagę ani pełnej oceny dokonanej w cyt. wyroku NSA, ani wszystkich okoliczności przywołanych przez skarżącego a mogących mieć znaczenie prawne. W efekcie dokonał wadliwej oceny w kontekście art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak z powyższego wynika, organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia (prawo żądania wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby; prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby), uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Wskazany przepis umożliwia bowiem uwzględnienie żądania organizacji społecznej wówczas, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a jednocześnie: przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, niespełnienie zaś chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

Stosując ww. przepisy GINB prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącego wszczęcia z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Zważyć jedynie w tym miejscu wypada, że

zgodnie ze złożonym do akt statutem, celem skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym (m. in.) przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (v. § 7 pkt 1). Stacja bazowa telefonii komórkowej bezspornie powoduje promieniowanie elektromagnetyczne, a jako taka (tak w zakresie budowy jak i użytkowania) pozostaje w "zainteresowaniu" skarżącego.

Wadliwie jednak organ ten uznał, że skarżący nie wykazał, że za uwzględnieniem jego żądania przemawia interes społeczny (i z tej też przyczyny negatywnie załatwił to żądanie). Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w ww. kwestii uznając, że jest ono wynikiem błędnej analizy sprawy, ale też nieprawidłowej interpretacji pojęcia "interesu społecznego" użytego w cyt. powyżej art. 31 § 1 Kodeksu.

Pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium interesu społecznego stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, niespornie to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Co istotne w tej materii, nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. "Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione" (v. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15; por. też przywołane w nim orzeczenia).

Podobnie przyjął również NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, wiążącym tak organ jak i Sąd obecnie kontrolujący zaskarżone postanowienie. NSA zaznaczył bowiem, że organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Wskazał poza tym, że "organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu." NSA podniósł jednoczenie, że "Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która nie jest dopuszczona do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania - np. jak w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności (np. że inwestycja spowoduje zanieczyszczenie środowiska, nadmierny hałas, wpłynie szkodliwie na gatunki fauny czy flory), ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić." Co równie istotne NSA wskazał dalej, że "okoliczności przemawiające - w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. - za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podało we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wniosek ten i jego uzasadnienie wskazują, że Stowarzyszenie podało okoliczności – które jego zdaniem – uzasadniają wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczności takie Stowarzyszenie podało także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Kierując się powyższym za wadliwą w konsekwencji Sąd uznał ocenę organu wskazującą na to, że skarżący nie uprawdopodobnił istnienia interesu społecznego. Wadliwie bowiem organ uznał, że wykazanie tej przesłanki nie może mieć miejsca poprzez wskazanie na wady kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy żądanie organizacji społecznej sformułowane w oparciu o art. 31 k.p.a. dotyczy uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy przy tym raz jeszcze dostrzec za NSA (v. ww. wyrok zapadły w sprawie), że "organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu." Wykazanie potrzeby uruchomienia postępowania z urzędu w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym interesu społecznego, może w efekcie mieć miejsce poprzez wskazanie na ewentualne wady tkwiące w kwestionowanej decyzji i ewentualne skutki związane z pozostawieniem takiego aktu w obrocie prawnym. W tym przypadku skarżący wykazał wystarczająco potrzebę uwzględnienia jego żądania; wskazał na charakter inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. oraz brak przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko z uwagi na niezastosowanie przy kwalifikacji tego zamierzenia (w kontekście przepisów środowiskowych) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573). Wywiódł jednocześnie, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że niezastosowanie przez właściwe organy ww. § 4 mogło doprowadzić do wydania pozwolenia na budowę dotkniętego wadą nieważności – rażącego naruszenia prawa z uwagi na nie poprzedzenie tego orzeczenia konieczną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dlatego też Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie, naruszające art. 31 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie, a także art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie pełnej oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA (przesądzającej w istocie o konieczności wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego), nie mogą się ostać.

Kończąc Sąd podkreśla za NSA (v. raz jeszcze wyrok z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2210/17), "(...) iż wszczęcie przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.) nie oznacza, że organ stwierdzi nieważność tej decyzji, lecz oznacza, że organ zbada, czy decyzja jest dotknięta (czy też nie jest dotknięta) wadą nieważności (art. 156 k.p.a.) i orzeknie stosownie do wyników tego postępowania".

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.