Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 285/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4, art. 6 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. nr S.K.O.4150.462.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr S.K.O. 4150.462.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 listopada 2021 r., znak DPRG-UA-VII.1970.2021, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem nadziemnym, układem komunikacji wewnętrznej oraz budowie/przebudowie towarzyszących urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki nr ewid. [...], w obrębie [...].

Jak wynika z akt administracyjnych, ww. decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu wniosku T.G., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji T.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazując na rażące naruszenie prawa zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz § 3, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") poprzez:

a) uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. oraz § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 1, § 3 oraz § 4-8 rozporządzenia, wskazał, że punktem wyjścia dla ustaleń warunków zabudowy jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. W sprawie obszar analizowany został ustalony w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontowych od granic geodezyjnych działki, czyli o szerokości 78 m (3 x 26 m), zatem prawidłowo. Trzykrotna szerokość frontu jest wystarczająca do dokonania oceny nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, brak jest uzasadnienia do poszerzania obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, albowiem w tak wyznaczonym obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, która umożliwia analizę przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjęto obszar analizowany obejmujący wszystkie działki geodezyjne, których chociażby fragment znalazł się w granicach ww. minimalnego obszaru. Zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, czy to bliźniacza, czy szeregowa należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Jak wskazał organ, nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Jednakże, z części graficznej wniosku wynika, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Tymczasem, podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w sklai 1;500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:200. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem, zdaniem Kolegium, przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4-8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Kolegium odwołując się do poglądów NSA podkreśliło następnie, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, czy na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku możliwa jest realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych prowadząc do intensyfikacji zabudowy działek.

Kolegium wskazało przy tym, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla część działki nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 1,1095 ha, natomiast wniosek inwestora zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, wskazuje na powierzchnię wydzieloną 8 847 m2. Praktyka taka nie zasługuje na aprobatę, bowiem nie ma żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej - w ocenie organu - skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). Dodatkowo, zabieg ten może prowadzić do karkołomnych konstrukcji, których zwieńczeniem może być wykreślenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontów całych działek (podczas gdy inwestycją objęte są jedynie ich części) z powołaniem się na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz odniesienie ustalanych parametrów zabudowy (w szczególności powierzchni zabudowy) do powierzchni całych działek, co w sposób oczywisty dyskwalifikuje taki tok rozumowania i dodatkowo przemawia za brakiem możliwości uznania za teren inwestycji części działki geodezyjnej. Konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa do wykorzystania nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie co do wybranych obiektów oraz może występować o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych obiektów inwestycyjnych. W decyzji o warunkach zabudowy organ nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów. Natomiast nie ma przeszkód, aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. W sprawie, w tracie procedowania inwestor nie zmienił zakresu wniosku, wydaje się wręcz, że mamy do czynienia z wyraźnie określoną wolą wnioskodawcy w zakresie objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działek ewidencyjnych, stąd też skoro intencją wnioskodawcy jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki, to nie jest to dopuszczalne.

Ponadto Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje również niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności odnosząc się do argumentów strony odwołującej Kolegium wyjaśniło, że nie mogą mieć one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym. Możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych odnosi się do sytuacji wyjątkowych, a dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Co do zasady bowiem regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję T.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy musi odnosić się do całości działki geodezyjnej, a nie może do jej części;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia, poprzez:

a) uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej,

- które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. oraz § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego, potrzymując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wskazać przy tym należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 28 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania: E.Ś., G.Ś., K.L., P. w P. nie potwierdzili możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 3 sierpnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 28 czerwca 2022 r.).

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem nadziemnym układem komunikacji wewnętrznej oraz budowie lub przebudowie towarzyszących urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul.[...], na fragmencie działki nr ewid. [...], w obrębie [...].

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyżej zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Podstawę materialonoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zatem zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w dowolny sposób, aczkolwiek musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy, gdyż z woli ustawodawcy zasadą powinno być ustalenie zagospodarowania terenu w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podstawową zaś czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w CBOSA).

Dokonana z perspektywy powyższych regulacji analiza akt sprawy dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Wskazane warunki niewątpliwie zostały spełnione w sprawie. Front terenu przeznaczonego pod zabudowę obiektami kubaturowymi znajduje się od strony ul.[...] i ma szerokość 26 m (za front przyjęto odcinek działki zlokalizowany wzdłuż drogi). Granice obszaru analizy wyznaczono wokół całej działki objętej wnioskiem w odległości równej trzykrotnej jego szerokości, czyli: 3 x 26 m = 78 m. Podzielić przy tym należało stanowisko Kolegium, że w kontrolowanej sprawie trzykrotna szerokość frontu jest wystarczająca do dokonania oceny nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu i zachodzi brak uzasadnienia do poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji. W tak bowiem wyznaczonym obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, która umożliwia analizę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ prawidłowo przyjął przy tym obszar analizowany obejmujący wszystkie działki geodezyjne, których chociażby fragment znalazł się w granicach wskazanego minimalnego obszaru.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W powołanym przepisie, jak prawidłowo zauważyło Kolegium, jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie stanowi to jednak podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. W związku z tym Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrot "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Niewątpliwie rację ma Kolegium, że za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wszakże obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przywołany w zaskarżonej decyzji pogląd NSA, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Wszakże decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (zob np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, CBOSA). Warto przy tym dodać, że także w innych orzeczeniach NSA jednoznacznie stwierdził, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. np. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, czy z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, CBOSA).

Dokonana w powyższym kontekście analiza akt kontrolowanej sprawy, w tym zwłaszcza części graficznej wniosku, dowodzi, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. W szczególności, inwestor złożył wniosek na część działki nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika przy tym, że działka nr [...] ma powierzchnię 1.1095 ha, natomiast wniosek inwestora zarówno w części graficznej, jak i tekstowej wskazuje na powierzchnię wydzieloną 8847 m2 – tak też wykreślone w załączniku graficznym decyzji. Zauważyć przy tym należy, że działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki J., na działce znajduje się staw, a ponadto frgament działki nr [...] znajduje się częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o p=0,2%(raz na 500 lat).

Przedstawiona praktyka wnioskodawcy, w ocenie Sądu, słusznie nie uzyskała aprobaty Kolegium. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że nie ma żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium trafnie przy tym wywiodło, odwołując się do dominującego w orzecznictwie NSA poglądu, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). Dodatkowo zabieg ten prowadzić może do karkołomnych konstrukcji, których zwieńczeniem może być wykreślenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontów całych działek (podczas gdy inwestycją objęte są jedynie ich części) z powołaniem się na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz odniesienie ustalanych parametrów zabudowy (w szczególności powierzchni zabudowy) do powierzchni całych działek, co dodatkowo przemawia za brakiem możliwości uznania za teren inwestycji części działki geodezyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, CBOSA).

W rozważanym aspekcie dodać jedynie można, na co już zwróciło uwagę Kolegium, że konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie co do wybranych obiektów oraz może występować o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych obiektów inwestycyjnych. Istotne jest też przypomnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Natomiast nie ma przeszkód, aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa.

W tej sytuacji, wobec wyraźnie wyrażonej przez wnioskodawcę woli objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działek ewidencyjnych należało uznać, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki nie jest dopuszczalne, co znalazło prawidłowy wyraz w zaskarżonej decyzji, uwzględniający datę złożenia wniosku przez inwestora. Zgodzić się przy tym przyjdzie z Kolegium, że pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne, daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Natomiast możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych odnosi się do sytuacji wyjątkowych, a dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14, CBOSA).

Podniesione zatem zarzuty w skardze w tym względzie, jak i zakresie naruszeń wskazanych przepisów postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenia wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej tracą na znaczeniu. Na maginesie jedynie wskazać można, iż analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu w kwestii jej prawidłowości.

Nie sposób także odmówić racji Kolegium, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje również niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.