Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 798/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., Nr [...](znak: [...]), ustalającą - na rzecz A. K.-Z. i P. K. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. T.M. [...], na działce nr [...], AM-[...], obręb O.

Ww. decyzja jest drugą podjętą przez Kolegium w niniejszej sprawie. Pierwszą decyzją, z dnia [...]r., Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania K.K., uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem decyzji kasacyjnej była konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń faktycznych i potrzeba wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji wywodząc, że spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołała się K. K.(zwana dalej jako: skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznych dla sprawy ustaleń faktycznych,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego.

Motywując postawione zarzuty skarżąca stwierdziła m.in., że organ lokalizacyjny wadliwie ustalił, iż wnioskowana zabudowa może posiadać dach płaski o nachyleniu do 15°, a maksymalna wysokość nadbudowy może stanowić kontynuację (przedłużenie) stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku. Zdaniem skarżącej, ustalenia te są błędne, gdyż istniejąca część dobudowana nie posiada stropu. Ponadto podniosła, że jej taras znajduje się na wysokości 4,5 m, a istniejący szklany dach zabudowanej części tarasu wnioskodawcy znajduje się poniżej tego tarasu, tj. na wysokości 4,3 m w najwyższym punkcie i 4,10 m w najniższym punkcie i jest dachem spadzistym.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na podstawy normatywne i związany charakter decyzji lokalizacyjnej przywołując odpowiednio brzmienie art. 61 u.p.z.p.

Dalej wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. W tym kontekście podało, że badając spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem "), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W realiach niniejszej sprawy szerokość frontu działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej - ul. T. M., od której odbywa się wjazd na tę działkę, wynosi ok. 24 m (co ustalono na podstawie załączonej do decyzji mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:500), a zatem trzykrotna szerokość tego frontu stanowi 72 m (3x24m=72m). Zdaniem organu w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwzględnieniem wymaganych przepisami prawa odległości. Nadto granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej, nie dzielą działek zabudowanych, lecz przebiegają z uwzględnieniem pełnego obrysu granic tych działek, które wchodzą w obszar analizowany (stąd fragmentami granice obszaru analizowanego są szersze niż normatywne minimum) oraz obejmują całą istniejącą zabudowę. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium, wyznaczony obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość, pozwala w sposób obiektywny zbadać parametry oraz cechy zabudowy sąsiedzkiej i nie istnieje potrzeba jego poszerzenia. Jego zdaniem zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji występującej w terenie analizowanym. W obszarze tym dominuje bowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana funkcja jest tożsama z już istniejącą, w tym istniejącą na działce potencjonalnego zainwestowania. Z uwagi na zakres wnioskowanych robót budowlanych oraz cechy i parametry istniejącego obiektu podlegającego nadbudowie, takie parametry i współczynniki przyszłej inwestycji jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego oraz wysokość głównej bryły istniejącego budynku, jego gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy oraz jego geometria dachu pozostają bez zmian.

Jeśli chodzi natomiast o pozostałe parametry wnioskowanego zamierzenia budowlanego to Kolegium spostrzegło, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy urbanistycznej, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym 6,3 m, przy czym minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 3,5 m, maksymalna zaś 9 m. W zaskarżonej decyzji wysokość wnioskowanej nadbudowy budynku mieszkalnego wyznaczono wskazując, że maksymalna wysokość nadbudowy stanowić ma kontynuację (przedłużenie) stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku, przy czym, jak wynika z wniosku inwestorów, wysokość ta wynosić będzie 5 m. W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że obszar analizowany charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem wysokości budynków. Nie ma zatem żadnych podstaw aby uznać, że ustalenie tego parametru na wskazanym w decyzji poziomie nie będzie nawiązywało do sąsiedniej zabudowy, tym bardziej do zabudowy już istniejącej na działce nr [...], czy też nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Jednocześnie w tym miejscu podkreślono, że wnioskowana inwestycja stanowić ma wyłącznie nadbudowę istniejącego tarasu budynku mieszkalnego, której wysokość stanowić ma wysokość istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku i tworzyć z nią jedną całość.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w odwołaniu kwestii braku stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku, Kolegium zauważyło, że decyzja lokalizacyjna nie określa sposobu wykonania planowanej inwestycji, ani nie przewiduje szczegółowych rozwiązań technicznych, które przyjęte będą dopiero na etapie projektu budowlanego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych.

W ocenie Kolegium, także ustalenia w zakresie geometrii dachu zostały dokonane prawidłowo. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji dopuścił możliwość realizacji dachu płaskiego o kącie nachylenia do 15°. Takie ustalenia znajdują umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki o dachach płaskich, dwuspadowych oraz wielospadowych i zróżnicowanych kątach nachylenia. Tym samym, w ocenie Kolegium, zawarte w decyzji parametry dotyczące geometrii dachu wypełniają wymagania rozporządzenia. Ponadto pamiętać trzeba, że część dobudowana budynku mieszkalnego, do którego odnosić się ma przyszła inwestycja, również posiada dach płaski.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten również został spełniony i nie budzi wątpliwości. Teren objęty inwestycją ma bowiem dostęp bezpośredni do drogi publicznej - ulicy T.M., przy której jest położony. Podobnie uznano, że również uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia, gdyż z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie ulegnie zmianie zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej.

Odnosząc się zaś do kolejnego warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze ponieważ zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem "B" i przeznaczony pod budownictwo. Nadto ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny, a D.Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. oraz Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyrazili "milczącą zgodę" na niniejszą inwestycję.

Dalej Kolegium podało, że w toku postępowania zadbano także o interesy osób trzecich, a ustalenia organu w tym zakresie są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być bardziej szczegółowe. Prezydent W.jednoznacznie bowiem wskazał, że inwestorzy muszą powstrzymywać się od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej, a także możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, gazu oraz środków łączności. Ponadto wskazano, że projektowana inwestycja nie może powodować ponadnormatywnego ograniczenia w dopływie światła dziennego do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich oraz, że należy spełnić wymagania dotyczące naturalnego oświetlenia oraz czasu nasłonecznia odpowiednich pomieszczeń w budynkach sąsiednich, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Kolegium nadmieniło przy tym, że kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji m.in. z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich będzie przedmiotem badania właściwego organu architektoniczno - budowlanego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Co także istotne, sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi

Badając ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, Kolegium wyjaśniło, iż odpowiadają one przepisom prawa wywodząc, że obsługa ta będzie odbywała się jak dotychczas. Zabezpieczono także kwestię dodatkowego miejsca parkingowego. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez całkowite pominięcie stanowiska, wykładni przepisów prawa i zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w niniejszej sprawie w decyzji z dnia[...]r., sygn. akt [...], w ten sposób naruszenie zasady, aby bez uzasadnionej przyczyny nie odstępować od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej;

- art. 7, 8 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i,3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego w sprawie był prawidłowy, a także poprzez brak dokonania niezbędnych czynności dowodowych i poczynienia własnych ustaleń faktycznych, które są konieczne do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy; mianowicie nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego w sprawie - w zakresie nieruchomości, której dotyczy decyzja i aktualnego kształtu zabudowy, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

- art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, dopuszczając do realizacji inwestycję, która jeśli zostałaby zrealizowana w oparciu o zaskarżoną decyzję - w sposób oczywisty naruszać będzie prawo i interes prawny skarżącej;

- art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - przez nieprawidłowe określenie rodzaju planowanej inwestycji; w skarżonej decyzji organ określił - powielając za wnioskodawcami - że planowana inwestycja polega na nadbudowie, podczas gdy opis planowanej inwestycji temu przeczy;

- § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie wysokości planowanej zabudowy, podczas gdy precyzyjne określenie tej wysokości (w tym także widełkowe) jest elementem obligatoryjnym decyzji o warunkach zabudowy.

Rozwijając sformułowane zarzuty strona podniosła, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Prezydenta W.nr [...], m.in. z uwagi na brak spójności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy oraz brak dostatecznych wyjaśnień okoliczności sprawy. Sprawa była ponownie prowadzona przez Prezydenta W., który decyzją nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy. Decyzja, w stosunku do poprzedniej, różniła się zapisem w zakresie maksymalnej wysokości nadbudowy - "jako kontynuacja (przedłużenie) stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku". Zdaniem strony skarżącej jest to nie do pogodzenia z art. 8 k.p.a., aby jeden organ przedstawiał w skarżonej decyzji tak odmienne poglądy i stanowiska w odniesieniu do poprzednio wyrażonych w decyzji z dnia [...] r. i nie wyjaśnił stronie postępowania przyczyn tych odmienności. Takie orzekanie jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organu władzy publicznej.

Dalej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jak również z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek dokonać wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Tymczasem w realiach badanej sprawy niniejszego zabrakło. Gdyby bowiem organ takie ustalenia przeprowadził, musiałby stwierdzić, że czym innym jest taras skarżącej na pierwszym piętrze i jego wysokość od poziomu terenu działki, a czym innym jest wykonana w latach 60. nadbudowa i wysokość szklanego dachu. Już załączone do akt sprawy zdjęcia wskazują, że taras i nadbudowa znajdują się na innej wysokości. Nadto skarżąca podniosła, iż w toku postępowania wskazywała, że w decyzji Prezydent W. powołał się na pismo inwestorów z dnia [...]r., w którym mieliby oni skorygować maksymalną wysokość nadbudowy do 5 m, jednakże lektura akt wskazuje, że takie pismo nie istnieje.

Dalej skarżąca podniosła, że stanowiska wnioskodawców wyrażane w ich pismach, a opisujące stan faktyczny obecnie istniejącej zabudowy, stoją w sprzeczności z jej stanowiskiem, a także dokumentacją fotograficzną załączaną przeze nią do akt. Wnioskodawcy uważają, że nowa zabudowa na wysokości 5 m będzie kontynuacją dotychczas istniejącej zabudowy, zaś skarżąca podnosi, że taras znajduje się na wysokości 4,5 m. Zainstalowany szklany dach obecnie zabudowanej części tarasu wnioskodawców znajduje się poniżej tarasu na I piętrze, tj. na wysokości: 4,3 m w najwyższym punkcie , a 4,10 m w najniższym punkcie, dach jest spadzisty. Strop oddzielający kondygnacje - parter od pięta znajduje się na wysokości 4,3 m. W tej sytuacji – nieodzownym było - aby organ przeprowadził oględziny na nieruchomości i dokonał własnych, niezbędnych pomiarów. Tego jednak nie uczynił.

Kolejno skarżąca podniosła, iż wydana decyzja jest wadliwa także z tego względu, iż jako rodzaj planowanej inwestycji określa nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem zdaniem skarżącej w realiach badanej sprawy zakres planowanej inwestycji nie stanowi nadbudowy, gdyż nie prowadzi do powiększenia budynku o dodatkową kondygnację.

Zdaniem skarżącej pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji narusza jej interes prawny, gdyż ustalenie zawarte w decyzji rodzi określone konsekwencje dla inwestorów - na jej podstawie będą mogli wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Zarzuciła przy tym, że organ odnosząc wysokość planowanej zabudowy do wysokości dobudowanej części budynku, w ogóle nie ustalił, które części tego budynku zostały dobudowane.

Dalej skarżąca podniosła, iż trudno przyjąć jakoby zaskarżona decyzja precyzyjnie określała maksymalną wysokość planowanej zabudowy. W pierwszej bowiem decyzji Prezydenta W. nr [...] maksymalna wysokość nadbudowy określona została jako: "5,5 m od poziomu istniejącego terenu.", co zostało następnie zakwestionowane przez Kolegium, które wskazało że nie odzwierciedla to intencji wnioskodawców - nie zawiera jednoznacznego zastrzeżenia, żeby projektowana nadbudowa nawiązywała lub stanowiła kontynuację istniejącego stropu przybudówki. Nadto zapis był niespójny z uzasadnieniem, w którym określono wysokość na 5-5,5 m jako kontynuację istniejącej części budynku pełniącej funkcję tarasu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ otrzymał wyjaśnienia wnioskodawców, że wysokość ma być kontynuacją stropu istniejącej części dobudowanej, a także, że wysokość ta ma wynosić 5 m. Pominął jednak przy tym stanowisko skarżącej, w którym zgłaszała znacznie mniejsze wymiary rzeczywistej wysokości tego stropu. Na tej podstawie w decyzji nr [...] Prezydent W., w miejscu, w którym winien był określić wymiar maksymalnej wysokości nadbudowy, nie wskazał tego wymiaru, a podał tylko opisowo, że ma być to kontynuacja stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku. W skarżonej decyzji organ uznał za prawidłowe ww. określenie wysokości. Dodatkowo podał, że według wnioskodawców wysokość ta będzie wynosić 5 m. Z tak przyjętym parametrem nie zgadza się skarżąca. Ma ona obawy, iż na podstawie tak nieprecyzyjnej decyzji inwestorzy dokonają zabudowy o w pełni płaskim dachu, tak jak zapowiadają w swoim najnowszym piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., wykonają jeszcze attykę, a więc balustradę i de facto będą mieli taras na wysokości jej tarasu, i w konsekwencji także dostęp do lokalu mieszkalnego skarżącej z pozycji tarasu. Płaski dach nadbudowy będzie powodował dalsze negatywne konsekwencje związane z gromadzącymi się tam liśćmi, zalegającym śniegiem. Stąd skarżąca wskazuje na potrzebę nadbudowy dachem stromym. Nadto wskazała, że skoro dach nadbudowy ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, to winien być dachem o analogicznym stopniu spadku. Skarżąca podniosła, iż nie wie dlaczego organ ustalił dla planowanej nadbudowy dach płaski i na jakiej podstawie przyjął, że dach o nachyleniu 15° jest dachem płaskim, skoro dostępne źródła – tj. polskie normy taki dach określają jako stromy. Zdaniem skarżącej przyjęty zapis narusza jej prawa jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto nadmieniło, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. została wydana po przeprowadzeniu wymaganego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag sformułowanych przez Kolegium. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które mogłyby uzasadniać jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Kolegium, oceniając zamierzenie inwestycyjne doszło bowiem do takich samych konkluzji, do jakich doszedł organ lokalizacyjny I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. T. M. [...], na działce nr [...], AM-[...], obręb O.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).

Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z niniejszego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętej zamiarem inwestycyjnym działki pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji mieszkaniowej terenu, co też nie jest kwestionowane w sprawie. Realizacja niniejszej inwestycji, z uwagi na jej charakter, pozostaje bez wpływu na takie parametry jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego oraz wysokość głównej bryły istniejącego budynku, jego gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy oraz geometrii dachu. Nadto teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, teren nie wymaga odrolnienia, a objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Dalej należy dostrzec, że decyzja o warunkach zabudowy ma w dużym stopniu charakter informacyjny, wskazując inwestorowi jakie przepisy prawa będą brane pod uwagę przy realizacji inwestycji. Stąd też na etapie warunków zabudowy nie można przesądzić, że inwestycja będzie naruszała normy związane z rozwiązaniami techniczno-budowlanymi, gdyż te przyjmowane będą przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji oznacza tylko tyle, że projekt budowlany musi przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które będą wpisywały się w ustaloną, obowiązującą zabudowę, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu przyjęte przez organ, a kwestionowane przez skarżącą parametry dachu oraz maksymalna wysokość nadbudowy, wpisują się w istniejącą zabudowę. Przyjęte rozwiązanie dachu płaskiego wynika z tego, iż przedmiotowy budynek w części, a jakiej jest dobudowany do głównej bryły posiada dach płaski, stąd nie ma powodu, aby ograniczać taki rodzaj dachu, który to został wskazany przez inwestorów. Oczywiście rację, ma skarżąca, iż na poziomie ustawowym brak jest definicji dachu płaskiego, co może stwarzać problemy na etapie projektowania, jednakże w realiach badanej sprawy organ określił w sposób jednoznaczny parametr dachu, tj. o spadku do 15º. Odpowiada to wymogom decyzji lokalizacyjnej i znajduje swoje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie. Przywołana zaś przez stronę skarżącą w skardze polska norma dotycząca przewodów kominowych nie stanowi źródła prawa i tym samym nie jest normą prawną, którą powinien uwzględniać organ przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej.

Co do zaś maksymalnej wielkości to wskazać należy, iż istotnie w decyzji pierwszoinstancyjnej podano, że stanowi ona kontynuację (przedłużenie) stropu istniejącej części dobudowanej do głównej bryły budynku. Nie wskazano tej wielkości w metrach, jednakże należy zauważyć, że takie określenie niniejszej wielkości podyktowane było wcześniejszą decyzją kasacyjną Kolegium, gdzie właśnie wskazano na konieczność zastrzeżenia, aby projektowana nadbudowa nawiązywała lub stanowiła kontynuację istniejącego stropu przybudówki. Nadto organ lokalizacyjny wskazał, iż dopuszczenie wysokości na poziomie stropu istniejącej części dobudowanej wynika z tego, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie przekroczy wysokości zasadniczej bryły budynku, a będzie stanowić jednolitą bryłę z istniejącą dobudowana częścią do tej głównej bryły. Niniejsze – w ocenie Sądu – w żadnej mierze na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie stanowi naruszenia przepisów prawa, jak też nie może być traktowane jako naruszenie praw osoby trzeciej. W tym miejscu można jeszcze nadmienić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1800/12). Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

Wreszcie wskazać trzeba, iż rzeczą organu lokalizacyjnego nie jest modyfikowanie wniosku inwestorów, a ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez niego przedsięwzięcia. Zatem skoro uznali oni, iż objęte ich zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie będzie polegać na nadbudowie, to obowiązkiem organu było ustalenie warunków, w jakich może się ono odbyć w kontekście kształtowania zabudowy, a nie analizowanie przyjętych rozwiązań techniczno-budowlanych w aspekcie ewentualnego uznania, że istotnie mamy do czynienia z nadbudową. Szczegółowe rozwiązania techniczne pozostają bowiem poza oceną organów lokalizacyjnych, a leżą w gestii organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd uznał, iż nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia zaskarżonych decyzji.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.