Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 472/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 107  par. 3 i 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: art. 130  ust. 5 i  art. 133  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Burmistrza Miasta i Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Edukacji Narodowej (zwany dalej "MEN") decyzją z [...] grudnia 2019r. - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Skarżącym") - utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej "Kuratorem Oświaty") z [...] sierpnia 2019r., polecającą usunięcie uchybienia, polegającego na zatwierdzeniu arkusza organizacji Szkoły Podstawowej im. [...] (zwana dalej "Szkołą") na rok szkolny 2019/2020 z naruszeniem przepisów, w terminie do 31 sierpnia 2019r.

MEN w podstawie prawnej decyzji powołał się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, zwana dalej "k.p.a."), art. 56 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 130 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019r. poz. 1148, zwana dalej "u.P.o.").

MEN w uzasadnieniu wskazał, że Kurator Oświaty w ww. decyzji z [...] sierpnia 2019r. stwierdził, że Skarżący zatwierdził arkusz organizacji Szkoły na rok szkolny 2019/2020, choć nie uwzględnił w nim oddziału klasy I. Kurator Oświaty już w opinii z [...] maja 2019r., dotyczącej ww. arkusza organizacji Szkoły, wskazywał na nieprawidłowość z tego zakresu. Opinia ta obligowała Skarżącego do usunięcia nieprawidłowości przed zatwierdzeniem arkusza organizacji przez organ prowadzący Szkołę - Skarżącego. Zdaniem Kuratora Oświaty zatwierdzenie arkusza organizacji Szkoły, który nie przewiduje organizacji oddziału klasy I, stanowi naruszenie art. 130 ust. 5 P.o., w myśl którego do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Kurator Oświaty wskazał też, że Szkoła - zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] (zwana dalej "Radą Miasta") z [...] marca 2017r. nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkól podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego i zgodnie z uchwałą Rady Miasta z [...] września 2017r. nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły - jest szkołą o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII. Nie było w związku z tym podstaw, aby w arkuszu organizacji Szkoły na ww. rok szkolny nie uwzględnić oddziału klasy I.

Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji Kuratora Oświaty i orzeczenie co do istoty sprawy, albo o jej uchylenie i umorzenie w tym zakresie postępowania prowadzonego przed Kuratorem Oświaty, albo uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Kuratorowi Oświaty. Skarżący podniósł, że podejmując decyzję o nieutworzeniu oddziału klasy I w Szkole kierował się tym, że mała liczba uczniów (6 osób) uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego i nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania oraz utrudnia wprowadzenie metod aktywizujących i często wyklucza pracę w grupach. Brak jest ponadto odpowiednich warunków do współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych podstaw. Wskazał również, że rodzice do czerwca 2019r. czynili starania, aby liczebność oddziału klasy pierwszej wynosiła co najmniej 10 uczniów, ale nie udało się pozyskać chętnych. Wobec Szkoły można było zdecydować o zastosowaniu procedury określonej w art. 205 ust. 10 ustawy z 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60, ze zm., zwana dalej "P.w.u.p.o."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w danej szkole podstawowej w latach szkolnych 2017/2018-2023/2024 nie zorganizowano oddziału danej klasy, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżący mógł więc w tzw. "okresie przejściowym" nie zorganizować oddziału klasy pierwszej i mógł wskazać miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. W tym zakresie powołał się na opinię prawną Infolex z 8 lutego 2019r., którą załączył do odwołania.

Zdaniem Skarżącego Kurator Oświaty, wydając akt zawierający elementy uznaniowości naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie dokonał wszechstronnej analizy i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a argumentacja przyjęta w decyzji, że jeśli do klasy I publicznej szkoły podstawowej zgłosi się uczeń zamieszkały w obwodzie, należy uruchomić daną klasę, jest daleko idącą uznaniowością. Przepisy u.P.o. nie precyzują, jaka winna być minimalna liczba uczniów w klasie, więc organ prowadzący szkołę – z uwagi na zakres kompetencji i sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych - może podjąć decyzję w tej sprawie.

MEN, po rozpoznaniu ww. odwołania, podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że działania Skarżącego uniemożliwiające utworzenie w Szkole w roku szkolnym 2019/2020 oddziału klasy I stanowią złamanie: art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. Zgodnie z tymi przepisami do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu na podstawie zgłoszenia rodziców tych dzieci. Do Szkoły wpłynęły zgłoszenia rodziców dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły, więc organ prowadzący Szkołę miał obowiązek utworzenia oddziału klasy I dla tych dzieci, bez względu na to, jaka była liczba zgłoszeń. Przepisy u.P.o. nie regulują kwestii minimalnej liczby uczniów w oddziale klasy I szkoły podstawowej ogólnodostępnej. Kompetencji takich nie posiada także organ prowadzący szkołę. Brak jest zatem podstaw prawnych upoważniających Skarżącego do nieutworzenia oddziału klasy I w Szkole w ww. roku szkolnym, ze względu na zbyt małą liczbę zgłoszeń rodziców dzieci.

Ww. pogląd MEN podziela Wojewoda [...], który rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2019r. orzekł nieważność ww. uchwały Rady Miasta z [...] lipca 2019r. nr [...] w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy, ze względu na istotne naruszenie prawa. Uchylona uchwała określała, że w oddziałach klas I-VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenach wiejskich zaleca się, aby liczba uczniów w oddziałach wynosiła nie mniej niż 10 uczniów.

MEN podzielił stanowisko Kuratora Oświaty w sprawie zasadności zastosowania w sprawie art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. i wskazał, że art. 205 P.w.u.p.o. nie może być podstawą prawną do podjęcia przez Skarżącego decyzji o nieutworzeniu oddziału klasy I w Szkole w ww. roku szkolnym. Przepisy art. 205 ww. P.w.u.p.o. precyzyjnie wskazują oddziały klas w szkole podstawowej, których dotyczą przepisy stanowiące o możliwości zmiany przez uczniów miejsca realizacji obowiązku szkolnego (ust. 1-2 i 4) i wskazują przypadki, kiedy możliwe jest podjęcie takich czynności przez organ prowadzący szkołę. Przepisy art. 205 nie zawierają regulacji odnoszących się do klasy I. Przytaczany przez Skarżącego art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o., ma zastosowanie do określonych wcześniej przepisów ust. 1-9 art. 205.

MEN nie podzielił argumentów Skarżącego, że argumentacja przyjęta w ww. decyzji Kuratora Oświaty zawiera elementy uznaniowości i wskazał, że podstawę do utworzenia oddziału klasy I nawet dla jednego ucznia, jeżeli do klasy I publicznej szkoły podstawowej zgłosi się dziecko zamieszkałe w obwodzie szkoły jest art. 130 ust. 5 u.P.o.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji MEN i Kuratora Oświaty oraz o zasądzenie od MEN zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:

a) art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wybiórczo przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, a w szczególności przez brak uwzględnienia wyjaśnień składanych przez Skarżącego odnośnie konsekwencji utworzenia oddziału ze zbyt małą liczbą uczniów, co doprowadziło do przyjęcia podstaw do wydania przedmiotowej decyzji.

b) art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ prowadzący szkołę ma obowiązek utworzenia oddziału klasy I bez względu na to, jaka jest liczba zgłoszeń;

c) art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie może być podstawą prawną do podjęcia przez organ prowadzący szkołę decyzji o nieutworzeniu w roku szkolnym 2019/2020 oddziału klasy I, gdy w tzw. "okresie przejściowym" związanym z wprowadzeniem reformy ustroju szkolnego daje on organowi prowadzącemu szkołę możliwość zastosowania procedury w nim określonej, także dla klas pierwszych.

Błędne jest więc stanowisko MEN, który wskazuje, że także w przypadku zgłoszenia się do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej tylko jednego dziecka zamieszkałego w obwodzie szkoły, dyrektor szkoły ma obowiązek utworzyć klasę pierwszą. Jeżeli do szkoły obwodowej zgłosiłaby się tak mała liczba uczniów np. osoba, organ prowadzący szkołę musiałby utworzyć dany oddział i zapewnić jednemu uczniowi właściwą realizację procesu dydaktycznego. Skarżący, zatwierdzając arkusz organizacji szkoły i podejmując decyzję o nieutworzeniu oddziału klasy pierwszej, wskazał, że liczba uczniów (6) uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego i nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania oraz w znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. W takich oddziałach brak jest nadto odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W grupach kilkuosobowych wypaczeniu ulega praca z uczniem zdolnym oraz z uczniem wykazującym problemy w nauce. Zaburzeniu ulega również kształtowanie u dzieci kompetencji społecznych. W sytuacji, gdy przepisy u.P.o. nie precyzują, jaka winna być minimalna liczba uczniów w klasie, z uwagi na zakres kompetencji, decyzja w tej sprawie powinna zostać podjęta przez organ prowadzący szkołę, który stosownie do art. 57 u.P.o. sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

W ocenie Skarżącego ww. wykładnia przepisów prezentowana przez MEN nie jest do przyjęcia w kontekście racjonalnej polityki oświatowej. Wysokie koszty utrzymania oddziałów ze zbyt małą ilością uczniów powodują wątpliwości w zakresie celowości i gospodarności dysponowania środkami publicznymi. Również w tzw. "okresie przejściowym", związanym z wprowadzeniem reformy ustroju szkolnego, organ prowadzący szkołę może zdecydować o zastosowaniu procedury z art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. W świetle ww. regulacji, jeżeli w danej szkole podstawowej w latach szkolnych 2017/2018 - 2023/2024 nie zorganizowano oddziału danej klasy, a w przypadku szkół podstawowych powstałych z przekształcenia gimnazjum – w latach szkolnych 2017/2018 - 2025/2026, uczniowi tej klasy zamieszkałemu w obwodzie tej szkoły, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez: 1) tę jednostkę samorządu terytorialnego; 2) osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, jeżeli zawarł z tą osobą porozumienie. W tym przypadku nie przeprowadza się postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 130 u.P.o. Przepisy te wbrew stanowisku MEN, mają zastosowanie do uczniów klas pierwszych. W konsekwencji Dyrektor Szkoły, w związku ze zbyt małą liczbą dzieci zamieszkałych w obwodzie oraz decyzją organu prowadzącego o nie utworzeniu oddziału klasy I, podjął decyzję o nieprzeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego do klas pierwszych, o którym mowa w art. 130 u.P.o. Dlatego w arkuszu organizacji szkoły na rok szkolny 2019/2020 w rubryce "ilość uczniów", przy klasie I wpisał "0" i nie zaplanował zajęć edukacyjnych ani przydziału nauczycieli dla tej klasy. Skarżący zatwierdził ww. arkusz organizacji szkoły na podstawie art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o.

3. MEN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli (m.in. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3. Zdaniem Sądu w sprawie należało uznać, że MEN przed wydaniem zaskarżonej decyzji, już po rozpoczęciu roku szkolnego 2019/2020 – [...] grudnia 2019r., powinien poczynić ustalenia faktyczne w zakresie stanu faktycznego sprawy przede wszystkim w zakresie aktualnego stanu ilości dzieci, które mogłyby uczęszczać do klasy pierwszej ww. Szkoły i oceny tej okoliczności w odniesieniu do wydanej w sprawie ww. decyzji Kuratora Oświaty. Każdy bowiem z organów administracyjnych wydających decyzje w sprawie, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowody. Zgodnie też z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracyjne stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ww. przepisy służą więc prawidłowej realizacji zasady prawdy obiektywnej i są ściśle związane z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Z poglądów prezentowanych w judykaturze i w doktrynie wynika, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997/1/35) wyraził pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Warunkiem realizacji zasady dwuinstancyjności jest zachowanie samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. Nie jest zatem dopuszczalne ograniczenie się przez organ odwoławczy do roli wykonawcy wcześniejszych ustaleń organu pierwszej instancji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 22 lutego 1984r. sygn. akt II SA 1678/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 21; wyrok NSA z 12 lutego 1987r. sygn. akt III SA 1092/86, POP 1992, nr 2, poz. 53; wyrok NSA z 16 maja 1997r. sygn. akt SA/Bk 440/96, LEX nr 29817).

W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że MEN w sposób należyty zrealizował zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., ani zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Nie zbadał bowiem, jaki był stan faktyczny sprawy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez brak bowiem dokonania przez organ odwoławczy szczegółowych ustaleń faktycznych na dzień wydania zaskarżonej decyzji w zakresie aktualnego stanu ilości dzieci, które mogłyby uczęszczać do klasy pierwszej ww. Szkoły i oceny tej okoliczności w odniesieniu do wydanej w sprawie ww. decyzji Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2019r., za przedwczesne należało uznać wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreśla ponadto, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 u.P.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora oświaty jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.).

U.p.o. określa również granice tego nadzoru. Z art. 58 zd. 1 u.P.o. wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Przepis art. 110 ust. 1 u.P.o. stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym.

Zgodnie zaś z art. 110 ust. 3 u.P.o. arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Z art. 110 ust. 4 u.P.o. na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.

Stosownie do art. 110 ust. 5 u.P.o. w przypadku wprowadzenia do 30 września zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły i przedszkola, ust. 2-3 stosuje się odpowiednio.

Arkusz organizacji szkoły w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004r.).

Jest to więc podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych MEN. Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, niewpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie nosi zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2010r. sygn. akt IV SA/Gl 661/09, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Arkusz organizacji szkoły przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny, o czym mowa w Ramowych statutach publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa 29-go maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę, praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego.

MEN, wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie brał pod uwagę ww. przepisów art. 110 u.P.o. i nie analizował ich w kontekście charakteru ww. opinii Kuratora Oświaty z[...] maja 2019r., o której mowa w art. 110 ust. 3 u.P.o. MEN nie rozważał, czy miała ona moc wiążącą w sprawie. Kurator Oświaty jest natomiast organem odpowiedzialnym za jakość oświaty i posiada w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje opinie, ale nie może działać arbitralnie i wkraczać w zadania własne gminy, które polegają na zakładaniu i prowadzeniu m.in. szkół podstawowych (art. 8 pkt 15 u.P.o. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Gwarancją samodzielności gminy jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje bowiem zadania publiczne, o czym mowa wyżej, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Skarżący w odwołaniu podnosił, że podejmując decyzję o nieutworzeniu oddziału klasy pierwszej w Szkole kierował się tym, że mała liczba uczniów (6 osób) uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego i nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania oraz utrudnia wprowadzenie metod aktywizujących i często wyklucza pracę w grupach. Wskazywał też, że mała liczba uczniów nie stwarza odpowiednich warunków do współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych podstaw. Podnosił również, że rodzice do czerwca 2019r. czynili starania, aby liczebność oddziału klasy pierwszej wynosiła co najmniej 10 uczniów, ale nie udało się pozyskać chętnych. Zdaniem Skarżącego możliwe było zastosowanie w sprawie procedury określonej w art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. w tzw. "okresie przejściowym", z uwagi na treść ww. przepisu. W tym zakresie Skarżący powołał się też na opinię prawną Infolex z 8 lutego 2019r., którą załączył do odwołania i w związku z tym uznał, że mógł więc nie zorganizować oddziału klasy pierwszej i mógł wskazać miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu powyższe racje Wójta nie zostały w sposób należyty rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w kontekście powołanego przez Wójta art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. w jego literalnym brzemieniu. MEN nie odniósł się też do opinii prawnej, którą przedstawił Skarżący, co stanowi wadliwość procesową, o której mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Wadliwość ta jest tym bardziej istotna, że u.p.o. – o czym mowa wyżej - określa granice nadzoru pedagogicznego. Z art. 58 zd. 1 u.P.o. wynika bowiem, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki tylko i wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Powinien więc dokonywać prawidłowej i w pierwszej kolejności językowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, a dopiero wówczas, gdy nie daje ona jednoznacznych rezultatów, sięgnąć do pozostałych reguł wykładni: systemowej, celowościowej.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku MEN wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. pozwalał Skarżącemu w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawie na brak organizacji oddziału klasy pierwszej. Przepis ten stanowi bowiem, że "Jeżeli w danej szkole podstawowej w latach 2017/2018-2023/2024 nie zorganizowano oddziału danej klasy, a w przypadku szkół podstawowych powstałych z przekształcenia gimnazjum – w latach szkolnych 2017/2018-2025/2026, uczniowi tej klasy zamieszkałemu w obwodzie tej szkoły, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez: 1) tę jednostkę samorządu terytorialnego; 2) osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, jeżeli zawarł z tą osobą porozumienie. W tym przypadku art. 130 ustawy Prawo oświatowe nie stosuj się."

MEN nie rozważał czy Skarżący wskazał uczniom klasy pierwszej zamieszkałym w obwodzie Szkoły miejsce realizacji obowiązku szkolnego w innej publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Było to nieprawidłowe w świetle zarówno art. 7, jak i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje również, że językowa treść art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. - jest jednoznaczna, a posłużenie się przez ustawodawcę w odniesieniu do szkół podstawowych i klas sformułowaniem "danej", wskazuje, że każda ze szkół podstawowych i każda klasa – od pierwszej do ósmej - może być brana pod uwagę w ramach wykładni art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. Chodzi więc o jedną z możliwych klas, daną klasę, odpowiednią, gdyż "dany" w świetle Słownika Języka Polskiego PWN, oznacza "ten", "ten, o którym wiadomo", "ten, o którym mowa"; "przytoczony", "aktualny", "odnośny", "odpowiedni" (https://sjp.pwn.pl). Stanowisko, że w art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. ustawodawca nie sprecyzował, jaką konkretnie klasę chodzi, potwierdza również wykładnia systemowa art. 205 P.w.u.p.o., a w szczególności ust. 1-6 tego przepisu. Ustawodawca, bowiem, gdy chciał sprecyzować w treści ww. przepisów, o jaką konkretnie klasę chodzi, wyraźnie wskazał: "klasy III", "klasy 4", "klasę VI", "klasie VII". Dodatkowo ustawodawca, odwołując się w poszczególnych przepisach art. art. 205 P.w.u.p.o. do "danej szkoły", miał na myśli każdą szkołę podstawową, która jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazać też należy, że wykładnię prezentowaną przez Skarżącego potwierdza ponadto treść art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. in fine – "W tym przypadku art. 130 ustawy Prawo oświatowe nie stosuj się."

Tym samy wykładnię art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. dokonaną przez MEN w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za nieprawidłową, gdyż zawężała ona treść ww. przepisu w sposób, który nie wynikał wprost ani z językowej wykładni art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o., ani z systemowej wykładni art. 205 P.w.u.p.o.

Warto też wskazać, że z art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o. in fine wynika, że art. 130 u.p.o. (stanowił zasadniczą podstawę zarówno zaskarżonej decyzji MEN, jak i poprzedzającej ją, ww. decyzji Kuratora Oświaty) nie stosuj się w przypadku art. 205 ust. 10 P.w.u.p.o.

Sąd wskazuje ponadto, że w sprawie nie doszło do utworzenia klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej, tym samym przepisy art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 u.P.o. nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do zakwestionowania stanowiska Skarżącego. Oba przepisy odnoszą się bowiem do już utworzonej klasy pierwszej w publicznej szkole podstawowej i dopiero wówczas można mówić o obowiązku przyjęcia dzieci i młodzieży zamieszkałych w obwodzie (art. 130 ust. u.P.o.), na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzieży zamieszkałych w tym obwodzie (art. 133 ust. 1 u.P.o.). Przepis art. 130 ust. 5 u.P.o. wskazuje bowiem, że do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Przepis art. 133 ust. 1 u.P.o. stanowi, że do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie.

Zdaniem Sądu jedynymi przepisami prawa miejscowego, które mogły być rozważane przez MEN, jako naruszone przez Skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy, był § 1 ww. uchwały Rady Miasta z [...] lipca 2019r. nr [...]. MEN w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jednak tylko do stwierdzenia, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym orzekł nieważność ww. uchwały, ale szczegółowych rozważań dotyczących ostateczności, czy zaskarżenia tego orzeczenia do Sądu administracyjnego próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie stanowi to prawidłowego skonstruowania uzasadnienia i narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również wskazuje na brak prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wskazuje również na działanie wbrew zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.

MEN powinien również odnieść się argumentacji zawartej w odwołaniu Skarżącego w zakresie możliwości finansowych jednostki samorządu terytorialnego, które de facto zmuszona byłaby wyasygnować środki finansowe na tworzenie nielicznego oddziału klasy pierwszej, jak również zastanowić się czy inne placówki oświatowe na terenie gminy i miasta dysponują miejscami umożliwiającymi przyjęcia dodatkowych uczniów do klasy pierwszej. Jest to istotne przede wszystkim z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również w\ kontekście zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności, o czym mowa wyżej, jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

4. MEN przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a.

5. Zdaniem Sądu powyższe wadliwości proceduralne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazywały na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) w związku z art. 135 P.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 17 listopada 2020r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.