Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") z dnia 10 maja 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla P. W. (dalej: "inwestor", "wnioskodawca").

Dotycząca tej samej decyzji skarga J. S., zawarta w piśmie obejmującym skargę A. W., została prawomocnie odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 380/19.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Inwestor wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie bliźniaczej", planowanej na działce nr a, obręb [...], przy ul. [...]. W ramach inwestycji planował nadto budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. We wniosku określił sposób komunikacji, potrzeby w zakresie infrastruktury, podał szczegółowy opis i gabaryty obiektu, parametry techniczne i wpływ inwestycji na środowisko. Dołączył 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej (skala 1:500), w tym jeden z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem, oraz koncepcję zagospodarowania działki.

W związku z toczącym się postępowaniem zastrzeżenia zgłosili skarżący i J. S. Wnieśli o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest podobnych obiektów w zabudowie bliźniaczej, a występuje tam wyłącznie jednorodzinna niska zabudowa parterowa. Ich zdaniem powstanie opisanego we wniosku obiektu zmieniłoby wygląd tej części dzielnicy [...]. Spowodowałoby zakłócenie kontynuacji parametrów i cech architektonicznych zabudowań obecnie występujących oraz brak kontynuacji dotychczasowej intensywności wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na zarzuty oraz w odniesieniu do przygotowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, inwestor pismem z dnia 9 października 2018 r. zmienił wniosek w zakresie "tytułu planowanej inwestycji" na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie objętej poprzednim wnioskiem działki. Wniósł też uwagi do przygotowywanej analizy urbanistycznej w zakresie usytuowania kalenicy w stosunku do frontu działki oraz wystąpił o zmianę zapisu dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 4 m na 4,5 m. Do wniosku dołączył kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem sposobu ulokowania planowanych budynków na działce nr a.

Decyzją z 29 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Opola ustalił wnioskowane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących." Organ określił wymogi zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody oraz zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także ochrony interesów osób trzecich. Rozstrzygnięcie zawierało również ustalenia dotyczące granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, a także linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione w części graficznej decyzji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej w skrócie: u.p.z.p. i wyjaśnił, że warunki wynikające z tego przepisu zostały spełnione. Szczegółowo wyznaczył:

- obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, tj. w odległości ok. 10 m od granicy działki nr b, stanowiącej pas drogowy ulicy [...];

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 19%;

- szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] w zakresie 8 -18 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych, do 4,5 m, dopuszczając dla dachu stromego miejscowe zwiększenie ww. wysokości (tj. wysokości do okapu głównej połaci dachowej) pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej;

- geometrię dachu jako dach wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 300 do 450, symetryczny układ głównych połaci dachowych, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, kalenica na wysokości do 8 m; dopuścił też lukarny dachowe pod warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane. Dopuścił również dach płaski nad częścią budynku, po spełnieniu następującego warunku: łączna powierzchnia dachów płaskich nie może przekroczyć 40% powierzchni zabudowy projektowanego budynku i znajdzie się on na wysokości do 1/2 wysokości połaci dachu (tj. wysokości od okapu do kalenicy głównych połaci dachowych). Do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i obowiązującej linii zabudowy i analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonaną przez uprawnionego architekta.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się uwzględnienia uwag wniesionych w trakcie postępowania. Zwrócił także uwagę, że nowa zabudowa ma być usytuowana w pobliżu zakrętu o ograniczonej widoczności, a ulokowanie w tym miejscu dwóch domów mieszkalnych z wieloma miejscami postojowymi spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kolegium, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, przypomniało zasady obowiązujące przy wydawaniu decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla którego nie istnieje plan miejscowy, podkreślając, że o spełnieniu wynikających z art. 61 u.p.z.p. przesłanek, koniecznych do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w obszarze analizowanym, którego granice wokół działki budowlanej, wyznacza właściwy organ.

W badanej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – bezsporna jest okoliczność, iż działka nr a, k. m. [...], położona jest na terenie, dla którego nie ma planu miejscowego, w związku z czym warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. Przy tym w związku z planowaną inwestycją zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem nieruchomość, na której realizowana będzie inwestycja, położona jest w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (rejon ulic [...], [...], [...]). Projektowana zabudowa, polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane, posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka nr a to tereny mieszkaniowe (symbol "B") oraz grunty orne (symbol "R1Vb" i "RV") położone w granicach administracyjnych miast, do których nie stosuje się przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podniosło, że dla sprawdzenia spełnienia powyższych przesłanek organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". W analizie tej, w ocenie SKO, w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego, teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki, zaś zamierzona inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie powoduje zmiany dotychczasowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację. Na terenie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa o podobnej funkcji; na działkach nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, nr j, nr k i nr l dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym jeden obiekt zabudowy zagrodowej. Organ ten prawidłowo wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce nr d. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono zgodnie z wynikami analizy, w której kształtuje się on w przedziale od 12% do 30%, przy średnim wskaźniku wynoszącym 19% powierzchni zabudowy działek objętych analizą i wskazano, że maksymalnie może on wynieść do 19%, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia, bowiem kontynuuje parametr występujący w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] ustalono, dopuszczając tolerancję do 20%, na 8 m do 18 m, uwzględniając wymagania § 6 ust. rozporządzenia, bowiem z analizy wynika, że w terenie analizowanym szerokości elewacji frontowych wynoszą od 9 m do 23 m, a średnia szerokość to 15 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w terenie analizowanym, gdzie większość budynków posiada jedną kondygnację z poddaszem użytkowym, wynosi zgodnie z analizą od 2,5 m do 7,5 m, średnio 4 m, stąd przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych, będzie wynosiła do 4,5 m, co jest zgodne z § 7 ust. 2 rozporządzenia, przy czym dopuszczono miejscowe zwiększenie wysokości do okapu głównej połaci dachowej pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci. Również geometrię dachu ustalono jako kontynuację geometrii dachu budynków zlokalizowanych w obszarze analizy, która jest zróżnicowana. W większości są to dachy strome dwuspadowe, czasami z naczółkami o kącie nachylenia połaci min. 300 i o wysokości kalenic od poziomu gruntu od 6,5 m do 11 m, co daje średnią wysokość 8 m, oraz o zróżnicowanym usytuowaniu kalenic. Ustalono więc dach wielospadowy, z kątem nachylenia głównych połaci od 30° do 45°, symetryczny układ głównych połaci dachowych, równoległy bądź prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, oraz wysokość kalenicy do 8 m. Dopuszczono lukarny dachowe oraz dach płaski nad częścią budynku szczegółowo określając warunki, jakie muszą spełniać. Ustalenia te odpowiadają wymogom § 8 rozporządzenia.

Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie przyjął, iż planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności i dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie powoduje też uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, czy zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Projekt decyzji, zgodnie z wymogiem art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzony został przez osobę wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów (nr ewid. [...]). Decyzja nie wymagała uzgodnień z organami właściwymi w sprawach zarządu dróg (działka nr b stanowi drogę wojewódzką pozostającą w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]), ochrony środowiska (brak terenów przyrodniczo chronionych) i w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Planowana inwestycja nie wymaga również wydania decyzji środowiskowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przychyliło się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie i wywiodło, że kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Organ wydając zaskarżoną decyzję, będąc jednocześnie zarządcą drogi publicznej (działka nr b), dokonał analizy terenów przyległych do pasa drogowego i ustalając warunki zabudowy nie dostrzegł, by planowana inwestycja miała wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego. Konieczność pogodzenia prawidłowego korzystania i zabudowy działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie może być uzależniona od subiektywnego przekonania odwołującego się, że rzekomo intensywny ruch uliczny utrudni zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że istnieje zależność pomiędzy planowaną inwestycją oraz planowaną ilością miejsc postojowych a intensywnością ruchu ulicznego. Decyzja o warunkach zabudowy może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Nawet jeśli decyzja kwestię tę reguluje, to dopiero projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami decyzji regulującymi to zagadnienie, jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (np. zachowania odległości, czy sposobu urządzenia miejsc postojowych). Zatem obowiązek ten spoczywa na organach architektoniczno-budowlanych.

W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. na skutek braku prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. na skutek jego błędnej wykładni i przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi dotyczące zasady dobrego sąsiedztwa, chociaż różni się diametralnie od zabudowy okolicznej;

- naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia na skutek podwyższenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu w stosunku do występującego w okolicy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także o "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie".

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że wadliwość analizy wynika stąd, że inwestor zamierza wybudować dwa budynki stanowiące w istocie zabudowę wielorodzinną w terenie, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna. Podniósł też, że inwestor nie jest właścicielem działki nr a, a zamierzona budowa ma charakter deweloperski. Organy określiły przy tym zbyt wąsko krąg działek sąsiednich, pozwalających na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ograniczając się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Tymczasem w okolicy istniej tylko zabudowa charakteryzująca się posadowieniem jednego domu wolnostojącego, parterowego na jednej działce budowlanej, a nie dwóch, jak chce tego inwestor. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w przypadku ulokowania dwóch budynków mieszkalnych dla dwóch rodzin znacząco wzrośnie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie oraz znacznie wzrośnie poziom hałasu spalin i pyłu w całej okolicy. Zaburzona zostanie też harmonia zabudowy istniejąca na tym terenie od wielu lat.

Organ wnosił o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako aktu wykonawczego do tej ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

U.p.z.p. daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

Stanowisko wyrażone w tym względzie w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy jest zatem w pełni prawidłowe, aczkolwiek podkreślić należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które utworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie autor analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji) prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działki nr a, zaś główny zjazd ma odbywać się od strony ul. [...]. Szerokość frontu działki budowlanej od tej strony wynosi ok. 35 m. Powyższe oznacza, że trzykrotna szerokość działki wynosi około 105 m i ta trzykrotna szerokość działki jest większa niż wynikające z rozporządzenia minimum (50 m). Z tych też względów na mocy wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia organ zobowiązany był do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości co najmniej 105 m i to też uczynił w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym znajduje się przy tym kilkanaście budynków mogących stanowić podstawę do dokonania ustaleń wymaganych przepisami rozporządzenia.

Z powyższych względów zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie znajdował uzasadnienia.

Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.

W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.pz.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.

W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył w dniu 21 sierpnia 2018 r. prawidłowy i jednoznaczny wniosek co do rzeczywistych zamierzeń inwestycyjnych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, wraz z podaniem wszystkich zasadniczych parametrów tego budynku, jego usytuowania względem działek sąsiednich oraz sposobu rozwiązania zagospodarowania terenu z uwzględnieniem urządzenia wjazdu. Takiego też zamierzenia dotyczyła pierwsza z analiz urbanistycznych.

W toku postępowania wniosek ten został jednak zmieniony, jak podaje inwestor jedynie co do "tytułu planowanej inwestycji", ale w istocie zmiana ta nie powoduje wątpliwości czy przedmiotem wniosku jest ten sam obiekt określony szczegółowo we wniosku pierwotnym, czy w rzeczywistości chodzi o budowę dwóch oddzielnych "innych" budynków mieszkalnych. Organy prawidłowo przyjęły, że chodzi tu o dwa nowe budynki, a potwierdza to załączona do pisma mapa zasadnicza z zaznaczeniem umiejscowienia tych obiektów. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma jednak obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18, zam. w CBOSA). Zmieniony wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez wątpienia nie zawierał wszystkich elementów, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdyż ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia dot. zmiany tytułu uprzednio złożonego wniosku i nie zostały dołączone do niego żadne dokumenty obrazujące parametry techniczne obu budynków oraz nie zostały wskazane wymiary (gabaryty) tych budynków i związana z tym planowana powierzchnia zabudowy działki. Dla pozytywnego rozpoznania zmienionego wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie przez nowe zamierzenie inwestycyjne warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, że aby ocenić czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy niezbędne jest ustalenie jej zasadniczych parametrów.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek dotknięty był w tym zakresie brakami formalnymi, które powinny być usunięte przez zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten reguluje ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakładającą na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania (wniosku), określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. Skoro wymogi formalne, o których ogólnie wspomina art. 64 § 2 K.p.a., formułuje również art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to niedołączenie do wniosku określonych w art. 52 ust. 2 elementów – w szczególności niezbędnych załączników obrazujących rodzaj obiektu lub obiektów (z ilu kondygnacji mają się składać) oraz niepodanie wymaganych parametrów charakteryzujących zmienioną inwestycję - sprawia, że nie spełnia on wymogów formalnych wniosku i uzasadnia wezwanie do uzupełnienia tych braków z w/w rygorem. Zgodnie z trafnym poglądem wyrażonym w orzecznictwie, nieuzupełnienie w terminie braków formalnych, o których stanowi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wezwanie organu, stanowi o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 652/16, zam. w CBOSA).

W niniejszej sprawie nie doszło jednak do wezwania inwestora do usunięcia braków zmienionego wniosku. Zaniechanie w tym zakresie przez organ I instancji świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu jak też przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd ten powieliło również Kolegium, które także nie wyjaśniło sprawy w tym aspekcie. Braki wniosku, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., a więc i w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. są bowiem tego rodzaju, że dotknięty nimi wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09, wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 406/16, zam. w CBOSA). Zaistniałe braki wniosku, które nie zostały usunięte (ze względu na brak wezwania), odnoszące się do istotnych elementów inwestycji powodują bowiem, że nie jest możliwe zbadanie i właściwa ocena spełnienia przez nią warunków uprawniających do ustalenia warunków zabudowy. Należy przyjąć, ze względu na regulację ustawową, że wszystkie określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. dane konieczne są do jednoznacznego określenia charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć powinna porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa podobna, dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy nowej.

W następstwie powyższego nie może zostać uznana za prawidłową druga z analiz urbanistycznych załączonych do decyzji organu I instancji, gdyż jej autor nie dysponował odpowiednią wiedzą o rzeczywistych zamiarach budowlanych wnioskodawcy (inwestora). Świadczy o tym odniesienie się w akapicie dotyczącym szerokości elewacji frontowej jedynie do pojedynczego budynku, a nie do zamierzenia inwestycyjnego obejmującego dwa budynki wolnostojące, jak przyjmują to organy obu instancji w wydanych na podstawie tej analizy decyzjach (kwestia ta wymagała będzie jednak wyjaśnienia). Przede wszystkim jednak istotna dla poprawności analizy urbanistycznej jest kwestia dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia określonego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, do czego niezbędne jest jednoznaczne wskazanie przez inwestora nie tylko usytuowania projektowanych budynków względem siebie oraz względem granic z działkami sąsiednimi, ale również zasadniczych gabarytów tych budynków.

Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). Poprawność wyznaczenia tej linii musi być jednak oceniana dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i z tego względu przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do prawidłowości wyznaczenia tej linii przez organy obu instancji. Dotyczy to również innych wskaźników i parametrów.

W tym miejscu godzi się również zwrócić uwagę na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. Jak już powiedziano, podstawą do przeprowadzenia oceny spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy jest uprzednie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Bez sporządzenia nie tylko formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ale również nie pozbawionej warstwy merytorycznej, nie można twierdzić, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, nawet jeśli istniejący faktycznie w terenie stan zagospodarowania i zabudowy został w tej analizie uznany za pozwalający na zachowanie zasady kontynuacji. Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny w przedmiocie zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest sporządzenie przez uprawnionego architekta tego rodzaju analizy, która podlegać może weryfikacji przez organy administracyjne właściwe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, analiza sporządzona na użytek rozpatrywanej sprawy w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, wyliczenie poszczególnych parametrów nie odnosi się do konkretnych występujących w tym obszarze budynków (należało je wskazać oraz podać ich parametry oraz podać sposób wyliczenia średniej wielkości tych parametrów) oraz nie odnosi się do wskaźników zabudowy na terenie konkretnych działek. W takich okolicznościach dane wynikające z analizy wymykają się spod jakiekolwiek kontroli i nie są możliwe do zweryfikowania.

Tylko marginalnie należało zauważyć, że organy nie wyjaśniły rozbieżności w zakresie ustalenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4 m w pierwotnej analizie urbanistycznej (k. 25 – 27 akt administracyjnych) oraz ustalenia tego samego parametru dla tego samego obszaru analizowanego na poziomie 4,5 m w analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy. Ponadto w analizie wskazano, że ustalono wskaźnik na poziomie 4,5 m na podstawie wysokości elewacji frontowych na całym analizowanym obszarze. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w obszarze analizowanym. Nie podano jednak powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, bezrefleksyjnie przyjmując za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na 4,5 m. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17 i w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 – zam. w CBOSA). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ustalony przez organy wskaźnik szerokości zabudowy nie uwzględnia szerokości działki inwestora, gdyż przy maksymalnej dopuszczonej przez organy szerokości planowanych budynków (18 m) oba budynki w ogóle nie zmieściły się w jej granicach. Organy nie wyjaśniły przy tym, idąc w ślad za autorem analizy, czy powyższy parametr dotyczy każdego budynków z osobna, czy też chodziło tu o sumę szerokości obu planowanych budynków łącznie (autor analizy pisze o szerokości budynku a nie budynków).

Organy nie uzasadniły dopuszczenia dachu płaskiego nad częścią budynku (również nie wiadomo czy chodzi tu o oba budynki), chociaż autor analizy w sposób kategoryczny przyjmuje, że "należy ustalić dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci min. 300 (...)".

W zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy autor analizy ogólnikowo ustalił, że wskaźnik ten "w obszarze analizowanym jest zróżnicowany" i kształtuje się "na poziomie od 12 do 30%, średnio wynosi 19%". Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Niewątpliwie "średni wskaźnik" tej wielkości, o którym stanowi przytoczony przepis oznacza średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego. Z analizy nie wynika, jakie działki przyjęto do wyliczenia, czy doszło do pominięcia niektórych z nich (co w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia jest dopuszczalne, ale wymaga wyczerpującego wyjaśnienia – zob. przywołany już wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r.), oraz dlaczego wskaźnik ten ustalono na poziomie do 19%, gdy średnia z ustalonych wielkości 12% i 30% matematycznie wynosi 21%. Prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna oraz decyzja lokalizacyjna nie może ograniczać się przy tym do podania górnej wielkości tego wskaźnika, ale powinna też uwzględniać minimalną jego wartość (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16, zam. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, na podstawie art. 135 P.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ dotknięta jest ona tymi samymi wadami co decyzja odwoławcza.

Wobec stwierdzonych wad postępowania przed organami administracyjnymi o charakterze procesowym brak było możliwości wydania nakazu z art. 145a § 1 P.p.s.a., o co wniesiono w skardze.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.