Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2075/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia Eugeniusz Wasilewski, Asesor Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji; - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z [...] czerwca 2006 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 maja 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 89, poz. 624) z dniem 1 stycznia 2006 r. ustalił skarżącemu – A. D. – uposażenie zasadnicze w wysokości [...] zł. wynikające z zaszeregowania w 11 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,39 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy.

Od powyższego rozkazu skarżący pismem z 10 lipca 2006 r. złożył odwołanie, w którym zarzucił, iż rozkaz narusza art. 99 ust. 3 i 4 ustawy o Policji w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2005 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów (Dz. U. Nr 219, poz. 1848) w związku z art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, i w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenie wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ponieważ § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r. wprowadzono z przekroczeniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, gdyż upoważnionym do określenia wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej podstawę przeciętnego uposażenia policjantów zgodnie z art. 99 ust. 3 i 4 ustawy o Policji jest Rada Ministrów. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 25 października 2005 r. ustalono na dzień 1 stycznia 2006 r. wielokrotność kwoty bazowej na 2,03. Niestety Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z 24 maja 2006 r. wkraczając w kompetencję Rady Ministrów zmienił wskaźnik wielokrotności kwoty bazowej na 2,02. Wobec kolizji prawnej § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2005 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r. na zasadzie reguły kolizyjnej Lex specialis derogat legi generali Komendant Wojewódzki Policji powinien był zastosować przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2005 r., a nie § 2 ust.1 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r., gdyż jest on lex specialis w stosunku do przepisu rozporządzenia MSW i A z uwagi na to, iż Minister nie posiada upoważnienia ustawowego by zmienić wielokrotność kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów. Bezprawne jest również wprowadzenie § 2 ust. 2 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r., gdyż art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji nie upoważnia Ministra do ograniczenia podwyższenia wręcz pozbawienia prawa do zmiany mnożnika w przypadku, gdy policjant posiada maksymalny mnożnik. Zmiana mnożnika powinna objąć wszystkich policjantów, gdyż dotyczy wszystkich policjantów. Oznacza to, iż § 2 ust. 2 rozporządzenia MSW i A wprowadzono z przekroczeniem uprawnienia ustawowego i nie powinno się takiego przepisu stosować z uwagi na niezgodność z ustawą o Policji.

Ponadto zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., ponieważ jego sprawa nie została rozpatrzona wszechstronnie mając na względzie słuszny interes społeczny i interes policjanta, nie dopełniono obowiązku działania na podstawie prawa poprzez nie rozstrzygnięcie kolizji prawnej zgodnie z obowiązującymi regułami kolizyjnymi stosowanymi w przypadku kolizji przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty poprzez przyznanie wzrostu mnożnika 0,03 zamiast 0,02 zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem MSW i A z 24 maja 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), mnożnik kwoty bazowej służący do ustalania dotychczasowej miesięcznej stawki uposażenia policjanta od 2 do 16 grupy zaszeregowania zwiększa się z dniem 1 stycznia 2006 r. o 0,02 kwoty bazowej. W stanie rzeczy organ pierwszej instancji rozkazem personalnym z [...] czerwca 2006 r. ustalił, uwzględniając wprowadzoną podwyżkę, skarżącemu – posiadającemu 11 grupę zaszeregowania z mnożnikiem 1,37 kwoty bazowej z uposażeniem zasadniczym [...] zł. – uposażenie zasadnicze w kwocie [...] zł., jako wynikające z zaszeregowania w 11 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,39 kwoty bazowej.

Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 100 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat, a szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego określa w drodze rozporządzenia mister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. Natomiast § 1 ust. 1 rozporządzenia MSW i A z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego stanowi, że ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Z kolei § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r. zmieniające wyżej powołane rozporządzenie stanowi o zwiększeniu z dniem 1 stycznia 2006 r. mnożnika kwoty bazowej, służącego do ustalania miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjanta od 2 do 16 grupy zaszeregowania o 0,02 kwoty bazowej.

W oparciu o wskazane przepisy – zdaniem organu odwoławczego – Komendant Wojewódzki Policji w K. prawidłowo przyznał skarżącemu podwyżkę w ściśle określonej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2006 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego z [...] sierpnia 2006 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozkazowi zarzucił błędną wykładnię art. 99 ust. 3 i 4 ustawy o Policji, w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 października 2005 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów, w związku z art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji i w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W motywach skargi powtórzył argumenty przywołane w odwołaniu a dotyczące nieuprawnionej zmiany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskaźnika z 2,03 na 2,02. Podniósł, iż rozporządzenie MSW i A z 24 maja 2006 r. jest niezgodne z ustawą o Policji. Ponadto zarzucił, iż jego odwołanie nie zostało rozpatrzone wszechstronnie, ponieważ nie ustosunkowano się do wszystkich twierdzeń zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2005 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów, określają wysokość przeciętnego mnożnika kwoty bazowej. Nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że każdemu policjantowi niezależnie od stanowiska, grupy zaszeregowania przysługuje mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,03. Regulacja ta wynika z ustaleń dokonanych ustawą budżetową i oznacza, że w budżecie policji jest przewidziana kwota stanowiąca iloraz kwoty bazowej, przeciętnego mnożnika (2,03) oraz liczby etatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestię wynagrodzenia funkcjonariuszy policji reguluje Rozdział 9 "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.).

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ustawa wyróżnia w art. 104 kilka dodatków do uposażenia policjanta: dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy oraz dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (np. instruktorski, kontrolerski, terenowy, specjalny, lotniczy). Ponadto do uposażenia zalicza się także nagrodę roczną (art. 110 ust. 1 ustawy o Policji) oraz nagrody motywacyjne (art. 110a ustawy o Policji).

Zatem wszystkie wyżej wymienione elementy (uposażenie zasadnicze, dodatki, nagrody) składają się na uposażenie policjanta. Dla tak określonego uposażenia ustala się jego przeciętną wysokość, którą – zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy o Policji – stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Zaś wielokrotność kwoty bazowej, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (99 ust. 4 ustawy o Policji).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d Ustawy budżetowej na rok 2006 r. z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 244) kwota bazowa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy została ustalona w wysokości 1.459,84 zł. Natomiast Rada Ministrów w § 1 rozporządzenia z dnia 25 października 2005 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów (Dz. U. Nr 219, poz. 1848) wielokrotność kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie policjantów, ustaliła na 2,03. Regulacja ta wynika – jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – z ustaleń dokonanych ustawą budżetową i oznacza, że w budżecie policji jest przewidziana kwota stanowiąca iloraz kwoty bazowej, przeciętnego mnożnika (2,03) oraz liczy etatów. Zatem przeciętne uposażenie policjanta w 2006 r. wynosi 2.963,48 zł.

Mając na uwadze powyższe dane (wysokość kwoty bazowej oraz jej wielokrotność kwoty bazowej), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając na podstawie delegacji ustawowych z art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji – w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 maja 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wskazał, że mnożnik kwoty bazowej, służący do ustalenia wysokości dotychczasowej miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjanta od 2 do 16 grupy zaszeregowania, zwiększa się z dniem 1 stycznia 2006 r. o 0,02 kwoty bazowej. W ten sposób została ustalona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podwyżka uposażenia zasadniczego policjantów.

Powyższe wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalania uposażenia policjantów były konieczne, by móc odnieść się do zarzutów skargi.

Skarżący zarzucił, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. rozporządzeniem z 24 maja 2006 r. wkroczył w kompetencje Rady Ministrów i zmienił wskaźnik wielokrotności kwoty bazowej z 2,03 na 2,02.

Zarzut ten jest chybiony z dwóch powodów – po pierwsze – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustalał wielokrotności kwoty bazowej, lecz jedynie podwyższał mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości stawki uposażanie zasadniczego, a nie uposażenia. Jak wyjaśniono wyżej uposażenia zasadnicze, nie jest tożsame z uposażeniem, ponieważ stanowi tylko jeden z elementów składających się na uposażenie, czego skarżący w skardze nie rozróżnia. Po drugie – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. rozporządzeniem z dnia 24 maja 2006 r., nie zmieniał wielokrotności kwoty bazowej z 2,03 na 2,02, ale tylko podniósł o 0,02 mnożnik kwoty bazowej stawki uposażenia zasadniczego policjantów od 2 do 16 grupy zaszeregowania.

W konsekwencji całkowicie nietrafny jest zarzut złamania reguły kolizyjnej Lex specialis derogat legi generali, jak również wniosek skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tej sprawie.

Przedkładając powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, iż podwyżka jaką otrzymał skarżący w 2006 r. na mocy rozkazu personalnego z [...] czerwca 2006 r. była prawidłowa. Skarżącemu – posiadającemu 11 grupę zaszeregowania z mnożnikiem 1,37 kwoty bazowej i uposażeniem zasadniczym [...] zł. – został podwyższony mnożnik kwoty bazowej o 0,02 do wysokości 1,39, co spowodowało prawidłowe podwyższenie jego uposażenia zasadniczego do kwoty [...] zł.

Nadmienić przy tym należy, iż w przypadku skarżącego nie zachodziła sytuacja o jakiej mowa w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia MSW i A z 24 maja 2006 r., w której nie zmienia się mnożnika kwoty bazowej, jeśli jego podwyższenie spowodowałoby, iż będzie on wyższy od maksymalnego mnożnika kwoty bazowej określonego w dla danej grupy zaszeregowania. W związku z tym zarzut skarżącego w tej części jest również bezpodstawny.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., Sąd zauważa, że naruszenie przepisów postępowania, mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko w sytuacji, gdyby te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takich Sąd nie stwierdził, zaś skarżący nie wskazał takich okoliczności, które mogłyby rzutować na trafność podjętej decyzji.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako niezasadną.