Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak Sędziowie: WSA Mirosława Pindelska (spr.) WSA Michał Sowiński Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz W. Ł. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. [...]. Decyzja ta była zmieniana pięciokrotnie, w decyzjach: z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] marca 2012 r. Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy Prawo wodne, treść powyższych decyzji była każdorazowo uzgadniana z Wojewodą [...], stosowne postanowienia Wojewoda wydał w dniach: [...] stycznia 2010 r., [...] lipca 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] marca 2012 r.

Zgodnie z treścią ww. decyzji, operacja była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. W wyniku zmian decyzji, całkowity koszt szacunkowy operacji został ustalony na kwotę [...] zł.

W dniu [...] stycznia 2010 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 122, poz. 791, z późn. zm.) wydał decyzję nr [...]. Decyzja ta była zmieniana czterokrotnie, w dniach: [...] czerwca 2010 r., [...] lipca 2011 r., [...] listopada 2011 r., i [...] marca 2012 r. W rezultacie zmian ww. decyzji, Marszałek przyznał pomoc na ww. operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" w kwocie [...] zł.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa operacja była objęta mechanizmem wyprzedzającego finansowania, o którym mowa w art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065), dalej: uuspbUE. W latach 2010, 2011 i 2012 Wojewoda [...] przekazał na rzecz Marszałka kwotę [...] zł. W wyniku rozliczeń pomiędzy Marszałkiem a Wojewodą, kwota ta ostatecznie wyniosła [...] zł, z czego:

1) [...].

W trakcie realizacji projektu Marszałek (Departament Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego w [...]) uznał za niekwalifikowalne koszty poniesione na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych [...], ogółem: [...] zł, w tym kwota pomocy finansowej ze środków EFRROW: [...] zł

Wniosek o płatność za II etap operacji został skorygowany o ww. koszty niekwalifikowalne (wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]), wskutek czego [...] otrzymał płatność nie w pierwotnie wnioskowanej kwocie [...] zł, lecz w wysokości [...] zł. Koszty niekwalifikowalne z powyższych tytułów wyniosły zatem [...] zł.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r. Wojewoda [...] zobowiązał W. do zwrotu dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami . Wobec negatywnego stanowiska Województwa, w dniu [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] wystąpił do Marszałka z wezwaniem do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranej dotacji celowej, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą kwotę składa się kwota [...] zł niezrefundowanej dotacji celowej z budżetu środków europejskich (różnica w wysokości [...] zł wynika z odmiennego liczenia przez ARiMR kwoty kosztów kwalifikowalnych) wraz z kwotą w wysokości [...] zł, stanowiąca dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na współfinansowanie krajowe niezrefundowanej dotacji celowej udzielonej z budżetu środków europejskich.

W związku z brakiem zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, o czym powiadomił Marszałka zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W zawiadomieniu Wojewoda poinformował Marszałka o prawach do czynnego udziału w postępowaniu, w tym o prawie do zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewoda wydał decyzję, w której orzekł o zwrocie przez S. kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzję doręczono Stronie w dniu [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że udowodniony stan faktyczny odpowiada pomocy nienależnie pobranej, zawartej w art. 169 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Według Wojewody, stwierdzenie w toku postępowania pobrania nienależnie przez W. części dotacji i niedokonanie jej zwrotu wypełnia dyspozycję art. 169 ust. 6 ufp.

W dniu [...] lutego 2015 r. Strona złożyła odwołanie do Ministra Finansów, wnosząc o:

• uchylenie ww. decyzji w całości,

• ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

• wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania.

W dniu [...] lipca 2015 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania M. , wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] oraz orzekającą zwrot środków w wysokości określonej w uchylonej decyzji wraz z odsetkami, z przyczyny pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że w świetle art. 10a uuspbUE dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 uuspbUE.

Zgodnie z ww. przepisem jednostka samorządu terytorialnego (...) dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 [środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie], (...) do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza zatem, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza zatem brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Zdaniem Ministra Finansów, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 ufp wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności uuspbUE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje - w opinii Ministra Finansów - nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w uuspbUE, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2); dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3).

W nawiązaniu do powyższego Minister Finansów podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. Zdaniem Ministra należy jednak uznać, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ufp.

Zdaniem organu odwoławczego powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, zdaniem Ministra należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego należy tu - w opinii organu odwoławczego - rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT).

Niezależnie od powyższego Minister Finansów zaznaczył, że jego zdaniem do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...). Przepis ten, zdaniem Ministra, odnosi się bowiem do zwrotu środków przez beneficjenta ([...] - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy od czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów uuspbUE i ufp, określających obowiązek zwrotu środków.

Decyzja Ministra Finansów została doręczona Stronie w dniu [...] lipca 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], W. zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. appsa), tj.:

- art. 168 ust. 4 i 5 ufp w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 uuspbUE poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2015 roku, orzekającej obowiązek zwrotu przez S. kwoty [...] zł wraz z odsetkami nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej S. na realizację operacji [...], gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany

- art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie dopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu,

2. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § pkt 1 lit c ppsa, tj. : art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego nie uwzględnienie i nie umorzenie postępowania I instancji z uwagi na stwierdzenie przez Organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, wskazując jednocześnie właściwą podstawę materialną, w oparciu o którą powinno być prowadzone postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, iż skarżąca jednostka samorządu terytorialnego pobrała w nadmiernej wysokości dotację celową związaną z realizacją projektu pn. "[...].

Przypomnieć należy, że przedmiotowy projekt został zgłoszony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] we wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi". Pomoc w ramach powyższego działania przyznawana była w drodze decyzji marszałka województwa o czym stanowił art. 20 ust. 1 i 2 pkt. 3 w zw. z art. 5 ust.1 pkt. 6 ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Taka decyzja o przyznaniu pomocy została wydana przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] stycznia 2010r. i była czterokrotnie zmieniana. W ramach decyzji wskazywano wielkość pomocy finansowej pochodzącej z krajowych środków publicznych oraz ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w formie refundacji.

W tym samym dniu została wydana również przez Marszałka Województwa [...] decyzja ustalająca, że wykonanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych w ramach tej operacji będzie współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Decyzja ta została wydana w uzgodnieniu z W.. Była ona pięciokrotnie zmieniana. Również każdorazowa zmiana była uzgadniana z W.. Wydanie tej decyzji wynikało z faktu, że przedstawiony we wniosku o przyznanie pomocy w ramach PROW 2007-2013 projekt przewidywał prace dotyczące koryta rzeki oraz budowy urządzeń melioracyjnych wodnych podstawowych, tym samym dotyczył działań odnoszących się do własności Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z zasadami PROW 2007-2013 ( § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) wnioskowana pomoc przyznawana była w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów, co wymagało zabezpieczenia środków na realizacje projektu. Powyższe wymagało, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – prawo wodne, wydania decyzji przez M. zabezpieczającej środki na realizacje projektu. Zgodnie z art. 72 ust. 1 prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast wg ust.2 pkt.2 urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146). Według treści art. 72 ust. 3 prawa wodnego rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą.

Zatem co ważne w tej sprawie zawsze urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa z mocy ustawy ( art. 72 ust.1 prawa wodnego), bez względu na czyj koszt są wykonane. Według treści "art. 71 ust.1. Do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się:

1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód,

2) stopnie wodne, zbiorniki wodne,

3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m,

5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe,

6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych

- jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

2. Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych podstawowych stosuje się odpowiednio do budowli wstrzymujących erozję wodną oraz do dróg dojazdowych niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych".

W myśl art. 70 ust.1 tej ustawy melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Zacytowane przepisy stanowią, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych wymagają ich posadowienia na nieruchomości gruntowej, co oznacza, że ich wykonanie, a w przedmiotowej sprawie wykonanie inwestycji w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji, wymagało uregulowania tytułu prawnego do gruntów pod tymi urządzeniami na rzecz Skarbu Państwa.

Analiza akt administracyjnych, w tym decyzji wydanych w sprawie, uzgodnień z W., sprawozdania z kontroli w trybie uproszczonym z dnia [...] marca 2014r. wykazuje, że przedstawiony do dofinansowania projekt przewidywał taki stan rzeczy. Ostatecznie, w toku realizacji projektu, czterema decyzjami [...] wydanymi na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w dniu [...] grudnia 2011r. ( k 180 – 184 akt adm.), w dniu [...] kwietnia 2012r. ( k. 185- 189 akt adm.), w dniu [...] maja 2012r. ( k. 190- 193 akt adm.) i w dniu [...] czerwca 2012r. ( k. 194-198 akt adm.) stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowych [...] , których stan prawny był wcześniej nieuregulowany. Wskazane nieruchomości zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na realizację zadania inwestycyjnego z zakresu melioracji wodnych podstawowych pn. [...]. Jednocześnie na podstawie czterech postanowień [...] złożono do depozytu sądowego kwoty odpowiednio [...] tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ze wskazaniem ich wypłacenie spadkobiercom dotychczasowych właścicieli po wykazaniu prawa do spadku.

Łączna kwota złożona do depozytu sądowego z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenia wyniosła [...] zł. Powyższa kwota została zgłoszona do refundacji w pierwszej wersji stosownego wniosku o płatność z dnia [...] grudnia 2012r. w ramach realizacji przedmiotowej operacji. Wniosek ten został poprawiony w dniu [...] lutego 2013r. poprzez wyeliminowanie ww. wydatku na skutek pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013r. skierowanego do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] żądającego zmian i uzupełnień złożonego wniosku i informującego, że ww. wypłacone odszkodowania nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego.

Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy wydatek nie został uznany za koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi" z uwagi na formę prawną prowadząca do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa (poprzez wywłaszczenie). Ani ustalenia faktyczne organu, ani żaden z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wskazuje aby kwestionowano samą potrzebę przeniesienia własności ww. działek gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub też aby kwestionowano powierzchnię tych działek jako niezbędną do realizacji celów omawianego zadania.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt.4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - w wersji obowiązującej na datę realizacji projektu, za koszt kwalifikowany były uznawane koszty zakupu użytków gruntowych pod inwestycje w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji. Użycie określenia "zakupu użytków gruntowych" zostało uznane przez organ jako konieczność nabycia gruntów w formie aktu notarialnego, czyli w drodze czynności cywilnoprawnej.

Wskazać należy, że powyższe określenie "zakupu użytków gruntowych" zostało zmienione nowelą wprowadzoną w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 lipca 2014r. na określenie " nabycia użytków gruntowych". Zmiana została dokonana w ramach autopoprawki, w oparciu o tę samą delegację ustawową z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wg. której minister powinien określić w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, szczególności ( ....) - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. W świetle zastrzeżenia, że ma być zapewniona prawidłowa realizacja programu oraz specyfika poszczególnych działań oraz w świetle regulacji unijnej pozostawiającej na poziomie krajowym ustalanie zasad kwalifikowalności wydatków, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w tej sprawie ( art. 71 rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – Dz. UE L nr. 277 str. 1 ze zm.), powyższy zapis w wersji pierwotnej dotyczący "zakupu użytków gruntowych" nie wypełniał udzielonej delegacji w sposób należyty. Używał określenia nie definiując go oraz nie odnosząc go, w ramach istniejącego w Polsce systemu prawa stanowionego, do umowy nazwanej regulowanej przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny ( Dz. U. z 2016r. poz. 380 j.t. ze zm., dalej k.c.). W art. 535 i nast. k.c. jest mowa o umowie sprzedaży i o stronach tej umowy, tj. o sprzedawcy i o kupującym. Nie występuje natomiast pojęcie prawne "zakupu". Tym samym dokonywanie kwalifikowalności wydatku w oparciu o powyższy nieprecyzyjny zapis " zakupu użytków gruntowych" powinno odbywać się, zdaniem sądu orzekającego w sprawie, przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Przypomnieć należy, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się równe znaczenie poszczególnych wykładni prawa. Skoro użyto nieprecyzyjnego określenia a wraz z nim odwołano się do konieczności zaistnienia innych istotnych elementów stanu faktycznego sprawy ("pod inwestycje w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji"), to wykładnia celowościowa zapisu jest jak najbardziej wskazana. W przedmiotowej sprawie dotyczy to realizacji projektu, w którym miały być wykonywane urządzenia melioracji wodnych podstawowych nierozerwalnie związane z gruntem. Zatem właściciel tego urządzenia, Skarb Państwa, powinien mieć tytuł prawny własnościowy do gruntu znajdującego się pod nim. Tytuł prawny można nabyć w różny sposób , w tym poprzez wywłaszczenie, co jest dopuszczalne w świetle art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( art.21 ust.1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; ust.2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) oraz w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – art. 112 i nast. – ( Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.).

Również inne stosowane przepisy w sprawie wskazują na potrzebę zastosowania wykładni celowościowej. Nie może uchodzić uwadze okoliczność, iż brak refundacji przedmiotowego kosztu z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie działek gruntu nie wynika z rozstrzygnięcia organu. Refundacji nie było gdyż wnioskodawca zasugerowany pismem organu dotyczącym braków wniosku o płatność, sam ograniczył ten wniosek eliminując ten wydatek. Nie należy też zapominać, iż było to działanie podjęte pod wpływem wyraźnego stanowiska organu, czyli nie wynikające z winy beneficjenta.

Przypomnieć też należy, że w sprawie stosowano wyprzedzające finansowanie działań oparte na przepisach ustawy z dnia z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. W świetle przepisu art. 10a ust.1 tej ustawy samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań. Według ust.3. środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:

1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;

2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW.

Według treści ust. 4. środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7.

Zgodnie z ust.5. jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków.

5a. Właściwy dysponent przekazuje:

1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich,

2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa

- w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego.

6. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio.

7. W przypadku operacji prowadzonych w ramach pomocy technicznej oraz działania: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, środki dotacji, o których mowa w ust. 3, związane z realizacją projektu, mogą zostać przekazane na rzecz wnioskodawcy przed zawarciem umowy lub wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy na podstawie porozumienia zawartego z właściwym wojewodą.

W wymienionym przepisie stanowi się zarówno o przekazywaniu środków z budżetu państwa w ramach wyprzedzającego finasowania, jako formie dotacji celowej, jak również stanowi się o zwrocie tych środków m. in. jako udziału refundowanego ze środków EFRROW ( ust.5). Stanowi się również o zwrocie środków w przypadku gdy jednostka nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki ( ust.6). Zatem przewiduje się badanie przyczyny braku refundacji.

Zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 169 ust.1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa:

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Natomiast według treści art. 169 ust.2. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Zastosowanie wymienionego przepisu w przedmiotowej sprawie wymagało własnych ustaleń i oceny związanej z kwalifikowalnością wydatku dotyczącego odszkodowania za dokonane wywłaszczenia użytków gruntowych w oparciu o wyżej wskazane przepisy. Wynika to zarówno z samej treści art. 169 ust.1 pkt.2 i ust.2 u.f.p. oraz treści art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. W sprawie zabrakło własnej oceny organu co do kwalifikowalności wydatku, winy jednostki samorządu terytorialnego w braku otrzymania refundacji. Organ bezkrytycznie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż sam fakt, że skoro skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie uzyskała refundacji wymienianego wydatku, to jego pokrycie ze środków budżetowych uzyskanych w ramach wyprzedzającego finansowania nie powinno nastąpić, a kwota ta jest wielkością dotacji celowej nadmiernie pobranej.

Wobec powyższego sąd uznał, ze w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania z art. 77 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy oraz doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego prze niewłaściwą ich wykładnię, tj. w sposób wpływający na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i wskazania sądu.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit a i c p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.