Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 620/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. - po rozpoznaniu wniosku M. G. - orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K..

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 lutego 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 1910 - dalej jako "ustawa", "u.w.l") oraz art. 217, art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się albo wydaniem zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści, przy czym - zgodnie art. 219 k.p.a. - odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Na postanowienia te służy zaś zażalenie, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 141 i kolejne k.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Na mocy zaś § 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Natomiast wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali, wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217 - 220 k.p.a. SKO przytoczyło treść art. 2 ustawy o własności lokali.

Zdaniem Kolegium w świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że na staroście (prezydencie miasta na prawach powiatu) - organie, który ma potwierdzić aktualnie istniejący stan samodzielności lokalu, spoczywa obowiązek badania, czy lokal spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, czyli wymogi fizycznej i technicznej samodzielności a także, czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałymi decyzjami administracyjnymi. Przy czym, tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie w dniu 23 sierpnia 2018 r. nie są objęte budynki istniejące przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą.

Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno-budowlane. Natomiast odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli lokal takich wymagań nie spełnia. Musi przy tym mieć na uwadze, że co do zasady może potwierdzić samodzielność lokalu innego niż mieszkalny, jeżeli lokal ten w dacie wydania zaświadczenia istnieje, jako izba lub zespół izb, jest wydzielony trwałymi ścianami.

Kolegium wskazało, iż organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie bada, czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko, jak wyżej przedstawione, prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Na ustalenie, czy dany lokal ma charakter samodzielny nie może mieć wpływu to, czy możliwe będzie wyodrębnienie jego własności. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest bowiem samodzielność takiego lokalu. Samodzielność lokalu należy pojmować w ten sposób, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1781/17). Tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb ludzi i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości lokalowe. Kolegium stwierdziło, iż mieszkalne lub inne przeznaczenie lokali określa wiążąco projekt budowlany opracowany zgodnie z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych rozporządzeń i zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę, a po wybudowaniu budynek i lokale w nim jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem i projektem budowlanym i wymaga zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego pozwoleniem na użytkowanie budynku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy stwierdzono, iż decyzją nr [...] z dnia 21.09.2017 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, gazową, ogrzewczą z kotłowni, wentylacji mechanicznej, układem komunikacji wewnętrznej, parkingami zewnętrznymi, siecią kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacji sanitarnej, wraz z instalacją wewnętrzną kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacji opadowej wraz z instalacją wewnętrzną kanalizacji opadowej, zbiornikiem retencyjnym, przyłączem wodociągowym, instalacją NN, instalacją wewnętrzną gazową oraz likwidacjami: istniejącego przyłącza wodociągowego wraz ze studzienką, istniejących studni na działkach nr [...], [...], [...] obr[...] i działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja ta została przeniesiona decyzją nr [...].[...] z dnia 01.02.2018 r., na innego inwestora.

Następnie decyzją nr [...].[...] z dnia 18.03.2019 r. (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. zmienił ww. decyzję w zakresie wydzielenia lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zmiana ta polegała na częściowym wyburzeniu dwóch ścian i zamontowaniu drzwi, co wynika z rysunku do projektu budowlanego (zakres zmian pokazany jest kolorem czerwonym). Z opisu technicznego zaś do tego projektu wynika zmiana jedynie w jednym punkcie na stronie A-8 poprzez dodanie wpisu "lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne dla potrzeb obsługi administracyjnej budynku-4,15 m".

Kolejno, na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 22.07.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, zlokalizowanego na ww. działkach przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, iż budynek został zrealizowany na podstawie ww. ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami ilość lokali niemieszkalnych wynosi 1, zaś powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 5,47 m2.

Na podstawie ww. aktów wnioskodawca domaga się wydania przez organ I instancji postanowienia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

Mając na uwadze powyższe, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wywiódł, że na podstawie dokumentacji, jaką przedstawił żalący i zalegającej w aktach sprawy nie można stwierdzić samodzielności lokalu oznaczonego, jako [...] ponieważ zapisana dla niego w projekcie budowalnym funkcja, określona jako "obsługa administracyjna budynku" dowodzi, że jest to funkcja pomieszczenia służącego do obsługi budynku, w którym się ono znajduje. Nadto pomieszczenie to nie spełnia warunków technicznych, jakie muszą spełniać pomieszczenia na czasowy pobyt ludzi z uwagi na fakt, że dokumentacja inwentaryzacyjna nie wykazuje w obrębie lokalu WC ani dostępności węzła sanitarnego w obrębie części wspólnych budynku.

Jak wynika z art. 2 ust 3 ustawy o własności lokali, odrębna własność lokalu winna być ustanowiona zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Kolegium wskazuje w tym miejscu, że do 23 sierpnia 2018 r. cytowany powyżej art. 2 ust. 3 ustawy stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 ustawy, stwierdzał starosta/prezydent miasta w formie zaświadczenia. Tym samym, do zmiany ustawy starosta (w badanej sprawie prezydent miasta) stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Natomiast po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty/prezydenta miasta związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. la-2 ustawy.

Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu - do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Nie ma racji żalący twierdząc, że organ nie był uprawniony do oceny spełnienia warunków technicznych przez wnioskowany lokal.

Jak ocenił organ odwoławczy - w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie ustalił, że z dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę i zalegających w aktach sprawy wynika, że objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokal [...] został ujęty w projekcie zamiennym, zatwierdzonym decyzją o zmianie pozwolenia na budowę oraz objęty decyzją przyjmującą budynek do użytkowania, jednak nie oznacza to automatycznie możliwości stwierdzenia jest samodzielności w drodze zaświadczenia. Organ zobligowany jest bowiem zweryfikować pozostałe aspekty samodzielności lokalu.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 03.04.2020 r., II SA/Kr 88/20 przy ocenie samodzielności lokalu liczy się nie tylko jego stan techniczny tudzież stan techniczny budynku, ale także ogół uwarunkowań o charakterze funkcjonalnym; lokal może mieć cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Samo wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku nie czyni poszczególnych pomieszczeń (np. komórek lokatorskich czy garaży) samodzielnymi lokalami.

W przedmiotowej sprawie na podstawie projektu zamiennego, w wyniku wykorzystania nieużytkowej przestrzeni pod schodami klatki schodowej, zostało wydzielone trwałymi ścianami pomieszczenie usytuowane na kondygnacji -1 o pow. 4,15 m2. Wprawdzie dla jego określenia użyto pojęcia "lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - dla potrzeb obsługi administracyjnej budynku", jednak zdaniem Kolegium pomieszczenie to nie wykazuje cech samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.

Kolegium podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16.07.2020 r., sygn. II OSK 760/20, zgodnie z którym ewentualna przebudowa dokonana w obrębie zespołu pomieszczeń gospodarczych budynku musiałaby spełniać wymagania prawa budowlanego, tj. ustawy i rozporządzenia, a przy ocenie spełniania przez to pomieszczenie wymogów samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż na cele mieszkalne nie można pomijać norm prawa budowlanego. Nie tyle bowiem brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa dotyczącego procesu budowlanego (przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi) rozstrzyga o tym, że pojęcia lokalu mieszkalnego i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy) nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego (tak m.in. w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19).

Oznacza to, że w odniesieniu do pomieszczeń stanowiących części budynków wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe nadanie konkretnemu pomieszczeniu, w drodze zaświadczenia, statusu lokalu o innym przeznaczeniu, które takiego statusu nie może uzyskać z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego. Z tego punktu widzenia nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której pomieszczenie o określonej funkcji w rozumieniu prawa budowlanego (pomieszczenie gospodarcze,), byłoby traktowane jako samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Jeżeli więc lokal [...] ma stanowić lokal o funkcji określonej, jako "obsługa administracyjna budynku" to winien spełniać wymagania związane z tak określoną funkcją. Funkcja ta niewątpliwie wskazuje, że pomieszczenie ma służyć czasowemu pobytowi w nim ludzi wykonujących czynności z zakresu "obsługi administracyjnej budynku" (§ 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.02.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej jako rozporządzenie). Dla takich pomieszczeń winny być spełnione wymagania w zakresie ich wysokości i doświetlenia, a także usytuowania (§ 72 ust. 1 i nast. Rozporządzenia). Przedmiotowy "lokal [...] znajduje się w kondygnacji podziemnej budynku (poziom podłogi znajduje się 3,05 m poniżej poziomu gruntu), w przeważającej jego części wysokość nie przekracza 1,90 m. Co więcej z dokumentacji zalegającej w aktach sprawy wynika, że ten "lokal administracyjny" został wyposażony w licznik energetyczny (do poprzedniego zażalenia wnioskodawca załączył zdjęcia licznika) oraz instalację wentylacji, wykonaną dla pomieszczenia teletechnicznego pod schodami klatki (treść nadzoru z 05.2018 r. - przekazana przez Wnioskodawcę przy poprzednim zażaleniu), jednak brak jest dowodów, że w obrębie lokalu znajduje się WC lub lokal ten ma dostęp do węzła sanitarnego w obrębie części wspólnych budynku. Tym samym zasadnie organ I instancji stwierdził, że funkcja tego lokalu - oznaczona jako "obsługa administracyjna budynku" nie będzie możliwa bez konieczności korzystania z innych lokali, w których znajdują się węzły sanitarne.

Nadto rację przyznano organowi I instancji, że funkcja określona jako "obsługa administracyjna budynku" dowodzi jednoznacznie tego, że wnioskowany lokal [...] służy obsłudze całego budynku, w którym jest położony. Tak określona funkcja oraz wyżej opisane cechy wnioskowanego lokalu pozwalają uznać ten lokal za pomieszczenie, które tak jak pomieszczenia techniczne i pomieszczenia gospodarcze mają na celu obsługę mieszkańców całego budynku. Istniały podstawy do uznania przez organ I instancji, że pomieszczenia objęte wnioskiem, a oznaczone jako lokal nr [...] nie stanowi samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.

Przeciwne twierdzenia zażalenia zarzucającego postanowieniu nieprawidłową interpretację ww. przepisów oraz błędne przyjęcie, że lokal będący przedmiotem postępowania może stanowić pomieszczenie nieprzeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 5 rozporządzenia – zdaniem organu II instancji nie zasługują na uwzględnienie. Z charakteru pomieszczeń określonych tym przepisem, zwłaszcza w ust. 1 pkt 1, do którego odwołano się w zażaleniu wynika, że stanowią one pomieszczenia techniczne lub gospodarcze w rozumieniu § 3 pkt 12 i 13 rozporządzenia ("wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku").

Postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] zdaniem organu odwoławczego nie narusza prawa, na które powołuje się zawarte w nim rozstrzygnięcie, bowiem pomieszczenie wskazane we wniosku nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy. Nie doszło do zarzuconego w zażaleniu naruszenia art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali.

Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia w postaci naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 107, art. 81a, art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wskazało, że wobec braku zaistnienia wątpliwości, co do treści zastosowanej normy prawnej ww. przepisów, organ nie dopuścił się zarzuconych mu naruszeń. Ponadto, jak przyjmuje się w doktrynie, do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104-107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, trybów nadzwyczajnych (tak. Kamil Klonowski w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Tym samym organ nie mógł dopuścić się naruszenia ww. przepisów wskazanych w zażaleniu dotyczących m.in. zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, postępowania dowodowego czy treści decyzji. Wskazano, że organ I instancji wyjaśnił, dlaczego nie uznał lokalu [...] za lokal samodzielny podkreślając, że fakt wydzielenia lokalu trwałymi ścianami i określenia w zamiennym pozwoleniu na budowę, że dotyczy ono "wydzielenia lokalu" nie wystarczy do uznania go za samodzielny lokal - z racji jego funkcji służącej do obsługi całego budynku oraz braku spełnienia wymagań technicznych. Podkreślono raz jeszcze w kontekście zarzutów zażalenia, że samo uzyskanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie nie wyklucza oceny, czy lokal spełnia wymogi techniczne, co mieści się w ocenie samodzielności lokalu dokonywanej na gruncie art. 2 ust. 2 i ust. la ustawy o własności lokali.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego, jak i postępowania, tj.:

- art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy - o własności lokali w zw. z art. 217 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne odmówienie wydania w niniejszej sprawie zaświadczenia o samodzielności lokalu,

- art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 7 i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy,

- art. 7a I art. 81a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony stwierdzonych przez organ wątpliwości faktycznych i prawnych,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania motywów jakimi kierował się organ odmawiając wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w przypadku, gdy lokal spełniał wszelkie warunki zawarte w ustawie - o własności lokali, jakie musi spełniać lokal samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 powyższej ustawy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie zawęża pojęcia samodzielnego lokalu wyłącznie do lokali mieszkalnych lub użytkowych, wykluczając tym samym możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mającego inne przeznaczenie np. obsługa administracyjna budynku, czy też przeznaczenie gospodarcze. W ocenie skarżącego obowiązujące przepisy nie wyłączają możliwości odpowiedniego stosowania definicji samodzielnego lokalu do tego typu lokali. Na poparcie tego stanowiska, wskazano poglądy wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 roku, sygn. akt: II SA/Kr 403/19.

Zdaniem skarżącego lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu cytowanej ustawy może być nie tylko lokal użytkowy lub usługowy, ale także, tak jak ma to miejsce w niniejszej spawie, lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest bowiem konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. Ponadto należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisu, o czym mowa w 2 ust. 2 ustawy - o własności lokali nie oznacza, że każdy lokal inny niż lokal mieszkalny musi również spełniać wymóg przeznaczenia na pobyt ludzi. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisu uprawnia, bowiem wprost do odejścia od literalnego brzmienia przepisu celem wydania rozstrzygnięcia spójnego i logicznego w konkretnych i najczęściej szczególnych okolicznościach. Jak wskazuje skarżący - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji, w sposób niezasadny uznały, iż lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalny lub usługowy, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie stanowi lokalu samodzielnego, ponieważ nie spełnia kryteriów, jakie powinien spełniać lokal przeznaczony na stały lub czasowy pobyt ludzi, a także innych warunków wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto Kolegium twierdząc, iż wyodrębniany lokal nie spełnia warunków technicznych, praktycznie całkowicie pominęło okoliczność, że właściwy w tym zakresie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości i w konsekwencji zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny, który dotyczył wyodrębnienia przedmiotowego lokalu. Również organ nadzoru budowlanego uznał prawidłowość przeprowadzonego procesu budowlanego i decyzją z dnia 22 lipca 2019 roku udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku.

Dalej zarzucono, że organy obu instancji nie były w niniejszej sprawie uprawnione do dokonywania oceny spełniania warunków technicznych przez wyodrębniany lokal. Stanowisko organów zaprezentowane w tym zakresie jest nie tylko błędne, ale również wykracza poza ich kompetencje posiadane w niniejszej sprawie. W sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organ jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia oceny zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wynika to jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1a ustawy - o własności lokalu. Kwestia spełniania warunków technicznych lub nie spełniania tych wymagań stanowiła przedmiot analizy organów badającej projekt budowlany oraz projekt zamienny przez pryzmat tych wymogów. Przedmiotowa kwestia została już uprzednio przesądzona przez właściwy organ administracji publicznej. Na poparcie tego stanowiska powołano pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. akt: II SAB/Ke 30/18.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K..

Zgodnie z treścią art. 2 u.w.l. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości (ust. 1). Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b).

W ust. 2 art. 2 u.w.l. zamieszczono definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnie z którą jest nim "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne".

Na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. la-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

W rozpoznawanej sprawie, zasadniczy spór między stronami dotyczy tego czy lokal oznaczony nr [...] położony w budynku przy ul. [...] K., o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, spełnia kryterium lokalu samodzielnego. W ocenie strony skarżącej przytoczone wyżej regulacje prawne nie wykluczają takiej możliwości, natomiast w ocenie organów obu instancji z uwagi na brak toalety ani dostępności węzła sanitarnego nie jest możliwe stwierdzenie samodzielności tego lokalu. Sporny jest w szczególności zakres badania i orzekania w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

W ramach uproszczonego postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu organ właściwy w sprawie bada spełnienie wymagań określonych w ust. 1a (w szczególności zgodność z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie) oraz w ust. 2 art. 2 u.w.l.

W kontrolowanej sprawie nie budzą wątpliwości dowody przedłożone przez wnioskodawcę, w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie. W szczególności istotne znaczenie ma decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 18.03.2019 r. (znak sprawy: [...]) o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wydzielenia lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Co istotne – decyzja zmieniająca posługuje się wyłącznie takim określeniem mającego powstać lokalu (k. 141 akt administracyjnych).

Z opisu technicznego wynika określenie mającego powstać lokalu, jako "lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne dla potrzeb obsługi administracyjnej budynku -4,15 m" (k. 190 akt administracyjnych).

Na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 22.07.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego, zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami ilość lokali niemieszkalnych wynosi 1, zaś powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 5,47 m2.

Trzeba podkreślić, że organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego nie znalazły przeciwwskazań najpierw do wprowadzania tego rodzaju zmiany w projekcie pierwotnym, a następnie do dopuszczenia tak powstałego lokalu (wraz z całym budynkiem) do użytkowania. W szczególności zaś nie stwierdziły konieczności, by lokal tego rodzaju musiał posiadać węzeł sanitarny.

W świetle tych dokumentów należy jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy lokal spełnia warunek określony w art. 2 ust. 1a u.w.l., bowiem jest zgodny z pozwoleniem na budowę i z pozwoleniem na użytkowanie.

Natomiast szczegółowego omówienia wymaga zakres rozpoznania wniosku w zakresie cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.w.l. – z uwagi na "odpowiednie" zastosowanie do lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne przepisów dotyczących lokali mieszkalnych.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Natomiast w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) w pkt 10 - 14 zamieszono kolejno definicje: pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego, (którym jest "jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym").

Jak wynika z powyższego - i na co zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym w skardze wyroku sygn. II SA/Kr 403/19 "lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu cyt. ustawy może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy , ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami), nie jest bowiem konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisu, o czym mowa w 2 ust 2 u.w.l. bynajmniej nie oznacza, że każdy lokal inny niż lokal mieszkalny musi również spełniać wymóg przeznaczenia na pobyt ludzi. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisu uprawnia, bowiem wprost do odejścia od literalnego brzmienia przepisu celem wydania rozstrzygnięcia spójnego i logicznego w konkretnych i najczęściej szczególnych okolicznościach".

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że określenie przeznaczenia lokalu jako : "dla potrzeb obsługi administracyjnej budynku" oznacza, że będzie ono przeznaczone na czasowy pobyt ludzi wykonujących takie czynności. W tym zakresie powołano się na § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na:

1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny;

2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie.

W ocenie Sądu brak jest podstaw, by takie wnioski w niniejszej sprawie wysnuwać. Trzeba pamiętać, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. Nie można wykluczyć, że "obsługa administracyjna budynku" będzie polegać właśnie na utrzymaniu czystości i porządku w budynku, a czas przebywania ludzi w omawianym pomieszczeniu nie przekroczy 2 godzin dziennie. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić cechy samodzielnego lokalu przeznaczonego na cele inne niż mieszkalne, a niekoniecznie przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Organy obu instancji temu nie sprostały, a w sposób nieuprawniony ze zbioru samodzielnych lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne wykluczyły wszystkie lokale, które nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Skoro na etapie procesu budowlanego właściwe organy nie stawiały planowanemu lokalowi wymagań (warunków technicznych) dla pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, to na etapie wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie można domniemywać takiego przeznaczenia i żądać spełnienia dodatkowych warunków.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się zasadne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji uwzględnią dokonaną wyżej wykładnię przepisów ustawy o własności lokali oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wobec stwierdzenia, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).