Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 149/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 5, art. 21 ust. 3, art. 23 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 16, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 31 marca 2010 r. nr XLVII/524/2010 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna, 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Gniezna nr XLVII/524/2010 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna w części zatytułowanej załącznik nr 1 obejmującej: § 2 pkt 10, ust. 8 zakresu regulacji, § 4, § 8 ust. 1 lit. a, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 4, 2. W pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] skargą z dnia [...] stycznia 2013 r. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Gniezna nr XLVII/524/2010 z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna (dalej - Uchwała) w części obejmującej § 2 pkt 5 i 10 i ust. 8, § 4, § 8 ust. 1 lit. a), § 11 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 4 załącznika nr 1.

Uchwale tej zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm., (dalej – ustawa o mieszkaniowym zasobie gminy) w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez: nieuprawnione ustalenie, że przez członków wspólnoty samorządowej (którym przysługuje prawo do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna) rozumie się wszystkich mieszkańców Miasta Gniezna, prowadzących na tym terenie gospodarstwo domowe przez co najmniej 5 lat (dot. § 2 ust. 8 w zw. z § 2 ust. 1 i 4 załącznika nr 1); nieuprawnione ustalenie, że umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony mogą być zawierane z osobami, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu (dot. § 4, § 8 ust. 1 lit. a) załącznika nr 1); nieuprawnione ustalenie, że osoby zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna, tracą to prawo jeżeli, dwukrotnie nie wyrażą zgody na przyjęcie proponowanego lokalu (dot. §11 ust. 1 i 2 załącznika nr 1); nieuprawnione ustalenie, iż umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas określony na okres 1 roku (dot. § 14 ust. 4 załącznika nr 1), pomimo braku po stronie Rady Miasta Gniezna upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe.

Zarzucono również rażące naruszenie prawa, tj. § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez nieuprawnione sformułowanie definicji "dochodu" ustalającej znaczenie określenia zawartego już w ustawie upoważniającej oraz powtórzenie przepisu ustawy upoważniającej poprzez wskazanie definicji "lokalu socjalnego".

W konkluzji Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 5) i 10) i ust. 8, § 4, § 8 ust. 1 lit. a), § 11 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 4 załącznika nr 1.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w podstawach prawnych uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 16 czerwca 2010 r. (Nr 119, poz. 2249) i weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji. W stosunku do tej uchwały Wojewoda Wielkopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kolejno Prokurator uzasadnił szczegółowo każdy z postawionych zarzutów.

Zdaniem Prokuratora uchwała poprzez wskazanie jak należy rozumieć pojęcie "członków wspólnoty samorządowej" zawiera w istocie postanowienie wykluczające z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokali z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna osoby, które nie prowadzą na tym terenie gospodarstwa domowego przez co najmniej 5 lat (§ 2 ust. 8 w zw. z § 2 ust. 1 i 4 załącznika nr 1). Zawiera również postanowienia wykluczające z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokali z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu (§ 4, § 8 ust. 1 lit. a załącznika nr 1).

Na tle powyższego Skarżący wskazał, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy. W ocenie Prokuratora krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu został zatem jasno określony w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy, z których wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej - a więc każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie Miasta Gniezna - którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Prokurator wywodził, że treść art. 4 ust. 1 i 2, a nadto art. 21 ust. 3 wyżej zacytowanej ustawy wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy będę mogli ubiegać się o wynajem lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy/miasta w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące przesłanki wynajmu lokali z zasobu mieszkaniowego. Ustawa o mieszkaniowym zasobie gminy nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu.

Prokurator akcentując także niedopuszczalność różnicowania praw obywateli (w szczególności mieszkańców Miasta Gniezna) odnośnie dostępu do określonych dóbr w oparciu o kryteria nie znajdujące oparcia w ustawie, wskazywał także na kryterium długości okresu zamieszkiwania lub zameldowania na terenie gminy. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może, zdaniem skarżącego, arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy, krócej niż 5 lat.

Kolejno Prokurator wskazywał, że niedopuszczalne jest również wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu lub jego części. Zdaniem Prokuratora, w świetle przepisów ustawy, uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). W ocenie skarżącego, a contarario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez reflektanta tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go z możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Według Prokuratora także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które będą uzasadniały konieczność poprawy tych warunków z pomocą gminy.

Prokurator wskazał kolejno, że w powołanej uchwale bezpodstawnie pozbawiono osoby, które zakwalifikowały się do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna, wskazanego prawa, jeśli dwukrotnie nie wyrażą zgody na przyjęcie proponowanego lokalu (§11 ust. 1 i 2 załącznika nr 1).

Następnie Prokurator podniósł, że w § 14 ust. 4 uchwały postanowiono, iż "Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas określony na okres 1 roku". Takie zaś unormowanie zawarte w przepisach prawa miejscowego stanowi rażące naruszenie wkraczające w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. Rada Miasta Gniezna takim unormowaniem określiła w sposób władczy warunki umowy najmu. Ustawodawca zakreślając ramy delegacji ustawowej w ustawie o ochronie praw lokatorów, nie wyposażył rady w uprawnienia do określenia terminu na jaki umowa najmu może być zawarta. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stanowią akt swego rodzaju informacyjny, który ma wskazywać społeczności lokalnej zasady przyznawania lokali. Szczegółowe zaś postanowienia dotyczące najmu lokalu socjalnego powinny stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej, zawieranej pomiędzy gminą jako wynajmującym a najemcą, który winien spełniać określone kryteria. Ustalenie przez radę gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego, jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych jak i organu wykonawczego gminy.

Wreszcie Prokurator podniósł, że uchwała wskazuje w § 2 pkt 10) definicję "dochodu" działając tym samym bez upoważnienia ustawowego. Pojęcie "dochodu" zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy winno być bowiem ujmowane w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Nadto Prokurator zarzucił, że w § 2 pkt 5) analizowanej uchwały wprowadzono pojęcie "lokal socjalny" w sytuacji kiedy ustawa o mieszkaniowym zasobie gminy w sposób jednoznaczny i wystarczający pojęcie to wyjaśnia w słowniczku ustawy. Wprowadzenie przez Radę do uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali definicji "dochodu" i "lokalu socjalnego" stanowi, w ocenie skarżącego, istotne naruszenie § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Prokurator wyłuszczył, że stosownie do brzmienia § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważniania ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sformułowany w cytowanym przepisie zakaz ma charakter kategoryczny i jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Zgodnie natomiast § 137 w zw. z § 143 w uchwale nie powtarza się również przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Prokurator podkreślił, że Rada Miasta Gniezna nie tylko wprowadziła do uchwały niedopuszczalną regulację w postaci pojęcia "lokalu socjalnego" lecz również zmodyfikowała treść przepisu zawartego w akcie rangi ustawowej w przypadku pojęcia "dochodu". W orzecznictwie zaś ugruntowany jest pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego, a naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transportowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego. Przeniesienie do uchwał prawa miejscowego zapisów ustawy wykracza poza granice przewidziane w delegacji do stanowienia przepisu gminnego. Taka uchwała jako istotnie naruszające prawo jest nieważna.

Prokurator wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, na możliwość w wyjątkowych sytuacjach powtórzenia zapisów ustawy, bez którego uchwała byłaby niezrozumiała "nieczytelna" dla odbiorcy, przy czym w tych wyjątkowych sytuacjach te "powtórzenia" powinny być powtórzeniami dosłownymi, niezmodyfikowanymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, w przypadku zaskarżonej uchwały odnośnie pojęcia "dochodu" wyżej wskazane warunki nie zostały spełnione, albowiem przepis § 2 pkt 10) uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje regulację (definicję) ustawową zawartą w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gniezna wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady definicja lokalu socjalnego zawarta w przepisie § 2 pkt. 5 załącznika do uchwały jest powtórzeniem definicji ustawowej sformułowanej w przepisie art. 2 ust. 1 pkt. 5) ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy, a zatem zarzut jej niezgodności z definicją legalną zawartą w powołanym wyżej przepisie rangi ustawowej jest niezasadny. Podobnie jak zarzut nieuwzględnienia zasad techniki prawodawczej, o których mowa w § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem w akcie normatywnym niższym rangą nie doszło do sformułowania definicji ustalających znaczenie definicji legalnych w sposób odmienny od ich ustawowego znaczenia.

Rada uznała, że - co do zasady - uchwały Rady Miasta nie powinny zawierać powtórzeń regulacji ustawowych, powołała się jednak na zasadę, zgodnie z którą prawo stanowione przez organy gminy winno być jasne i klarowne, a materia w nim regulowana winna być zrozumiała dla przeciętnego mieszkańca wspólnoty samorządowej. W ocenie organów gminy nie zamieszczenie w rozpatrywanej uchwale definicji lokalu socjalnego spowodowałoby, iż dla społeczności lokalnej będącej adresatami norm zawartych w tejże uchwale przepis ten byłby niezrozumiały. Zdaniem organu, powtórzenie w uchwale definicji lokalu socjalnego zawartej w ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy czyni zadość zasadzie sformułowanej w § 146 ust. 1 pkt. 4) rozporządzenia, albowiem jest ono, niezbędne dla prawidłowego rozumienia regulacji prawnej zawartej w kwestionowanej uchwale.

Odnosząc się do definicji "dochodu" - zamieszczonej w § 2 pkt. 10 załącznika do uchwały wskazano, że pozostaje co do zasady zbieżna z definicją zawartą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W regulacji tej pominięto wprawdzie ustawowy zwrot "świadczeń pomocy materialnej dla uczniów" i "jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka", w ocenie organu, fakt ten jednakże nie przesądza o nieważności uchwały, a co najwyżej świadczy o jej niekompletności, która w ramach opracowywanej nowej uchwały na lata 2014 - 2020 zostanie usunięta.

W kwestii zarzutu wadliwości zapisów § 2 ust. 8 załącznika do uchwały organ wskazał na ratio legis wprowadzenia tego typu regulacji. Podkreślono, iż w aktualnym stanie prawnym gmina nie jest w stanie sprostać nałożonym na nią obowiązkom ustawowym , w szczególności w sferze gospodarki mieszkaniowej. Według organu oceny ewentualnej niezgodności kwestionowanych zapisów uchwały z przepisami ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy należy zatem dokonać uwzględniając wykładnię celowościową stanowionych przez gminę przepisów.

Zdaniem gminy w przypadku tak ograniczonych możliwości zarówno finansowych jak i zasobowych, nie można dopuścić do sytuacji, w której uprzywilejowane zostaną osoby jedynie czasowo przebywające na ternie gminy Miasto Gniezno, które z tym miejscem nie wiążą na dłużej swoich planów życiowych, a co więcej które swoje potrzeby mieszkaniowe powinny zaspokajać w gminie macierzystej. Podkreślono przy tym, że przepisy ograniczają obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez gminę jedynie do wspólnoty samorządowej, którą osoby trwale związane z tą wspólnotą, a więc stale zamieszkujące w danej gminie.

Zdaniem organu, argumentację, dot. m.in. sytuacji finansowej gmin zastosować można również do zaskarżanych części Uchwały § 11 ust. 1 i 2. Według Rady, nieuzasadnionym społecznie jest stosowanie w stosunku do osób, którym lokal socjalny jest wskazywany zasad wolnorynkowych, gdzie to "klient" decyduje czy wskazywany mu lokal spełnia jego często subiektywne oczekiwania. W ocenie organu odmowa przyjęcia kolejnych ofert składanych osobie oczekującej na lokal socjalny, rodzi domniemanie, iż osoba ubiegająca się o lokal ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W przeciwnym bowiem przypadku niezwłocznie przeprowadziłaby się do oferowanego jej lokalu, bo z pewnością byłoby to lepsze aniżeli brak jakiegokolwiek innego lokalu.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw prawnych do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu gminy, do osób, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu wskazano, że kwestię tę rozpatrywać należy w kategorii materii regulowanej przepisem art. 21 ust. 3 pkt. 2) ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem organu kryterium braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego koresponduje z przepisem art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy przewidującym możliwość wypowiedzenia najmu osobie legitymującej się tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego, jak również z art. 28 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis ten wskazuje, że w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny oboje małżonków mają prawo korzystać z mieszkania, do którego tytuł prawny posiada tylko jeden z nich.

Kolejno ustosunkowując się do zarzutu nieważności zapisów § 14 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez ustalenie okresu, na który zawierane winny być umowy najmu lokalu socjalnego podniesiono, że zarzut ów jest chybiony, ponieważ żaden przepis kodeksu cywilnego nie reguluje kwestii długości trwania stosunku najmu lokalu socjalnego. W treści kwestionowanej uchwały nie zostały zamieszczone żadne konkretne postanowienia, które miałaby zawierać umowa najmu lokalu socjalnego, a jedynie sformułowano wytyczne dla organu wykonawczego co do okresu jej trwania. Wytyczne te, zdaniem organu, w żaden sposób nie ingerują w sferę regulacji cywilnoprawnych zawartych w kodeksie cywilnym, czy też ewentualnie w sferę uprawnień zastrzeżonych do kompetencji władzy wykonawczej. Organ stanowiący wyznaczył bowiem jedynie ramy czasowe ewentualnego stosunku prawnego, jaki zostanie zawarty w przypadku najmu lokalu socjalnego. Nie ma zatem, według Rady, żadnych przeszkód prawnych do określenie ram czasowych tego typu umów, w akcie prawnym określającym zasady polityki mieszkaniowej gminy. Wprowadzenie precyzyjnego i równego dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej okresu, na który zawierane są umowy najmu lokali socjalnych czyni zadość zasadzie równości społecznej i przeciwdziała, zbędnej w tym przypadku uznaniowości. Organ wywodził również, że ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji, rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i gospodarowania mieniem gminnym, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, przejawiające się między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta (prezydenta). Określona przepisami właściwość wójta (prezydenta) w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza w żadnej mierze dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta (prezydenta), zasad gospodarowania tym mieniem.

Akcentowano, że czynność cywilnoprawna jaka podjęta zostanie przez Prezydenta w wykonaniu uchwały organu stanowiącego, nie będzie stanowić źródła powstającego stosunku prawnego, a jedynie jego konkretyzację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że upoważnienie do uchwalenia Uchwały zawarte jest w ustawie o mieszkaniowym zasobie gminy – art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy. Przepisy te zarazem wyznaczają granice ustawowego upoważnienia do wydania aktu.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do tych zarzutów skargi, które uznano za zasadne. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów Konstytucji, ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy, jak również rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i w części, w której stwierdzono nieważność Uchwały podziela argumenty skargi.

I.

Za uzasadniony uznał Sąd zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione ustalenie, że przez członków wspólnoty samorządowej, którym przysługuje prawo do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna, rozumie się wszystkich mieszkańców Miasta Gniezna, prowadzących na tym terenie gospodarstwo domowe przez co najmniej 5 lat (dot. § 2 ust. 8 w zw. z § 2 ust. 1 i 4 załącznika nr 1).

W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy nie jest dopuszczalne wprowadzenie w drodze uchwały rady gminy innych, aniżeli: wymóg domicylu, warunek niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium dochodowe, ograniczeń podmiotowych tego rodzaju, jak to uczyniono w Uchwale, tj. wykluczających określony krąg osób od możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z powodu niespełnienia wymogu "prowadzenia na danym terenie gospodarstwa domowego", jak również "prowadzenia tego gospodarstwa przez co najmniej 5 lat". Byłoby to nieuprawnione różnicowanie praw obywateli wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia. Takie postanowienia Uchwały nie znoszą zatem również krytyki w kontekście art. 32 Konstytucji ustanawiającego zasadę równości oraz art. 7 ustawy zasadniczej (zasada legalizmu). Skoro żaden z przepisów ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy nie przewiduje uprzywilejowania osób z powyższych powodów (prowadzenie gospodarstwa domowego na terenie Miasta, prowadzenie go przez co najmniej 5 lat) w stosunku do innych osób, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w Uchwale, w tym zakresie, dokonywać wykluczeń podmiotowych.

II.

Sąd podzielił również zarzut nieuprawnionego ustalenia, że umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony mogą być zawierane z osobami, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu (dot. § 4, § 8 ust. 1 lit. a) załącznika nr 1). Należy bowiem wskazać, że – w kontekście art. 23 ust. 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy – jedynym dopuszczalnm ograniczeniem w zakresie prawa do wynajmu lokalu mieszkalnego, a dotyczącym posiadania przez osobę ubiegająca się o wynajem lokalu socjalnego tytułu prawnego do innego lokalu, jest wyłączenie możliwości wynajmu lokalu socjalnego osobie posiadającej już tytuł do innego lokalu socjalnego. Samo posiadanie prawa do lokalu w żaden sposób nie wyklucza ewentualności spełnienia kryteriów uprawniających do skutecznego ubiegania się o prawo do wynajmu lokalu socjalnego. Jak słusznie wskazał Prokurator warunki zamieszkiwania we własnym lokalu mogą być na tyle złe, aby w pełni uzasadniało to ubieganie się o wynajem lokalu socjalnego. Pozbawienie zatem osób posiadających tytuł prawny do lokalu (nie będącego lokalem socjalnym) możliwości ubiegana się o wynajem lokalu socjalnego, z samego tylko faktu posiadania takiego prawa, nie jest prawnie dopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 342/12, LEX nr 1267501). Rozwiązanie przyjęte w tej mierze w Uchwale, podobnie jak przy wcześniejszym zarzucie, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

III.

Zdaniem Sądu należy również podzielić wywód skargi dotyczący nieuprawnionego ustalenia, że osoby zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Gniezna, tracą to prawo jeżeli, dwukrotnie nie wyrażą zgody na przyjęcie proponowanego lokalu (dot. §11 ust. 1 i 2 załącznika nr 1). Jak już podnoszono, konstruowanie w uchwale odmiennych kryteriów niż to przewiduje ustawa o mieszkaniowym zasobie gminy nie jest prawnie dopuszczalne, ustawa ta zaś takich ograniczeń nie przewiduje. Tego rodzaju zapis ustawowy narusza zatem zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji). Prowadzi również do sytuacji, gdy obywatele objęci Uchwałą są w sytuacji gorszej, aniżeli obywatele niepodlegający prawu stanowionemu w Uchwale, co narusza art. 32 Konstytucji.

IV.

Za zasadny należy także uznać zarzut nieuprawnionego ustalenia, iż umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas określony na okres 1 roku (dot. § 14 ust. 4 załącznika nr 1). Należy zgodzić się ze skarżącym, że po stronie Rady brak upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących we wskazanym zakresie przepisy ustawowe. Władcze uregulowanie długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, albowiem jest interwencją w uprawnienie stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego.

V.

Sąd zgodził się również z zarzutem rażącego naruszenie prawa - § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego ma nieuprawnionym sformułowaniu w Uchwale definicji "dochodu", albowiem definicja ta ustaliła znaczenie określenia zawartego w samej ustawie upoważniającej. Zgodnie bowiem z art. Art. 7 ust. 5 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy - za dochód [...] uważa się dochód w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. W ustawie o dodatkach mieszkaniowych, w art. 3 ust. 3 wyraźnie definiuje się pojęcie dochodu. A zatem sprzeczność ze wskazanymi przepisami rozporządzenia jest niewątpliwa, a powtórne definiowanie pojęcia dochodu i to w sposób odbiegający od definicji zawartej w ustawie upoważniającej, w świetle obowiązujących przepisów należy uznać za niedopuszczalne.

W drugiej kolejności Sąd omówi motywy oddalenia skargi w zakresie zarzutu naruszenia § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie przepisu ustawy upoważniającej, tj. wskazanie definicji "lokalu socjalnego". W tej mierze Sąd nie dopatrzył się znamion rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w tym zakresie (§ 2 pkt 5 Załącznika nr 1). W istocie bowiem Rada powtórzyła w Uchwale definicję "lokalu socjalnego" sformułowaną w ustawie upoważniającej – ustawie o zasobie mieszkaniowym zasobie gminy, jednak uczyniła to w sposób wierny, tj. dosłownie powtórzyła zapis ustawowy. Przepis § 137 należy stosować w kontekście okoliczności danej sprawy oraz z uwzględnieniem § 146 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09 (LEX nr 583193) "4. Uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym."

Należy zgodzić się z organem, że osoby ubiegające się o prawo do wynajmu lokalu socjalnego to często osoby ubogie, dla których problemem może być uzyskanie dostępu do przepisów prawa, zaś same przepisy pozostają nieznane. W procesie ubiegania się o prawo do wynajmu lokalu socjalnego zrozumienie przez potencjalnych wnioskodawców istoty lokalu socjalnego ma znaczenie zasadnicze. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu Uchwały w związku z brakiem rażącego naruszenia prawa przez tę regulację.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.) należało stwierdzić nieważność Uchwały w części zatytułowanej załącznik nr 1 obejmującej: § 2 pkt 10, ust. 8 zakresu regulacji, § 4, § 8 ust. 1 lit. a, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 4, zaś na podstawie art. 151 tej ustawy – skargę w pozostałym zakresie oddalić.

ja