Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 402/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 35,36,37 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku A.J. z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A.J. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 6. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A.J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej w Gminie [...] przy ulicy [...], m.in. na działkę gruntu [...] o powierzchni 234 m2 przeznaczoną pod drogę publiczną (ul. [...]). Wyżej wymieniona decyzja wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.). Stroną postępowania podziałowego był A.J. (dalej: skarżący) oraz S.J.

Działka wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z treści tej decyzji wynika także że, Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalno-miejskich (obecnie gminnych).

W dniu 24 listopada 2005 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ulicy [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

W piśmie z [...] lipca 2009 r., znak: [...] skarżący został poinformowany, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] przeszła na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW nr [...] dz. [...]. Wnioskodawcę poinformowano także, że Sąd rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych rozpatrzył wniosek Miasta W. i urządził nową księgę wieczystą KW [...].

W piśmie z 28 czerwca 2012 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W. - Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...] z prośbą o informację, kiedy zostanie rozpatrzony jego wniosek o odszkodowanie z 24 listopada 2005 r.

W piśmie z [...] września 2012 r., znak: [...] wskazano m. in., że wnioski o odszkodowanie rozpatrywane są w kolejności ich wpływu oraz że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego. Jednocześnie wskazano, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n. i nie jest możliwe wskazanie terminu, w jakim wniosek z 2005 r. zostanie rozpatrzony.

Skarżący w piśmie datowanym na dzień 21 maja 2013 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną w trybie art 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., argumentując, że w jego sprawie, etap uzgadniania odszkodowania (l etap - cywilny) zakończył się niezadawalającym wynikiem, z uwagi na opieszałość organu, dlatego jego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest zasadny i organ winien w drodze decyzji administracyjnej orzec o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Prezydent W. zwrócił się do skarżącego o przedstawienie dokumentów, w tym dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym.

Prezydent W. postanowieniem z [...] września 2013 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jako powód swego rozstrzygnięcia organ podał, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami pismem z [...] sierpnia 2013 r. poinformowała, że zamierza przeprowadzić negocjacje i przewidywany termin ich przeprowadzenia zakładany jest na czwarty kwartał 2013 r. Skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na ww. postanowienie.

Jednocześnie Biuro Gospodarki Nieruchomościami W. wnosiło do skarżącego o przedłożenie dokumentów w oryginałach i wyznaczyło na dzień 5 grudnia 2013 r. rokowania w niniejszej sprawie.

Rokowania prowadzone w dniu 5 grudnia 2013 r. zakończyły się wynikiem negatywnym.

W postanowieniu z [...] marca 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], skarżący został poinformowany przez organ, że istnieje konieczność zgromadzenia całości akt sprawy tj. należy je uzupełnić o operat szacunkowy oraz że wniosek zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2015 r.

W piśmie z [...] listopada 2014 r., znak: [...], wystosowanym po kolejnym wystąpieniu strony, poinformowano skarżącego, że organ powziął wątpliwość co do prawidłowości oznaczenia numeru księgi wieczystej wskazanej w decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. Nr [...] zatwierdzającej podział.

Strona postępowania złożyła wyjaśnienia w piśmie z 30 listopada 2014 r. w kwestii zapisów w księgach wieczystych, przedstawiając swoje stanowisko.

Na skutek wystąpienia organu związanego z wątpliwościami co do numerów ksiąg wieczystych wskazanych w ww. decyzji zatwierdzającej podział, postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...] sprostowana została oczywista omyłka pisarska w decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2001 r. W dniu [...] marca 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie.

Skarżący stawił się na rozprawie administracyjnej i zaakceptował wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz dopełnił takich czynności jak przekazanie organowi numeru konta oraz wyrażenie zgody na 30 dniowy termin realizacji wypłaty.

W postanowieniu Prezydenta W. z [...] lutego 2015 r., sygn. [...], sprostowano oczywistą omyłkę w decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2001 r., w ten sposób, że "na stronie 1-ej w wierszu 9 jest nieruchomość KW [...] dz. [...], a powinno być – nieruchomość KW [...] dz. [...] objęta aktem notarialnym repertorium A nr [...] z [...] lutego 2000r.

W piśmie z 31 lipca 2015 r. radca prawny A.K. w imieniu swojego mocodawcy złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].

W dniu 18 września 2015 r. Wojewoda [...] wezwał Prezydenta W. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu i przekazania akt sprawy.

W piśmie z 8 października 2015 r. Urząd W. ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu.

W postanowieniu Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...]: uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, że w analizowanym postępowaniu organ I instancji podejmował liczne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ II instancji podniósł także, że Prezydent W. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania dopiero w dniu 20 sierpnia 2015 r. tj. już po złożeniu przez stronę zażalenia z 31 lipca 2015 r. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ.

W piśmie z 6 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w sprawie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie prawa własności nieruchomości – gruntu wydzielonego pod drogę oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie prawa własności nieruchomości – gruntu wydzielonego pod drogę.

W skardze skarżący wnosi o: 1) uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszej skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązanie Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie gruntu wydzielonego pod drogę - ul. [...] w W., w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnosi także o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny zgodnie z w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w kwocie 6 000, 00 zł (sześć tysięcy złotych). W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych w skargach przepisów k.p.a., co stanowi o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności i o przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania, które mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego Prezydent W. uchybił powołanym w skargach przepisom k.p.a. Nie można też przyjąć zdaniem skarżącego, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą.

W odpowiedzi na skargi Prezydent W. podniósł, że w przedmiotowej sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że dołoży wszelkich starań, aby zakończyć przedmiotowe postępowanie w możliwie najkrótszym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m. in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów k.p.a.

Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia z dnia 31 lipca 2015 r., na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2015 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na bezczynność Prezydenta W. w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną – ulicę [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent W. od 24 listopada 2005 r., do 10 kwietnia 2011 r. (przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pozostawał w bezczynności.

Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2005 r. skierowanego do Urzędu Gminy [...], Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.).

Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu wniosku z 24 listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek przewlekłości.

W ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności. Skarżący w piśmie z 22 maja 2009 r. zwrócił się z ponowną prośbą o wypłatę odszkodowania, wskazując jednocześnie, że pomimo wielokrotnych monitów do dnia sporządzenia pisma nie otrzymał żadnej odpowiedzi.

Jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem, mimo upływu 64 miesięcy od 24 listopada 2005 r. do 10 kwietnia 2011 r. (przed datą wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że od 24 listopada 2005 r. do 10 kwietnia 2011 r. Prezydent W. nie podejmował czynności związanych z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, jak wskazują akta administracyjne Prezydent W. nie podejmował czynności oraz nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak już wcześniej sygnalizowano, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016).

Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego.

Zasady ogólne wyrażone w art. 6 – 16 k.p.a. nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Okoliczności wskazane w odpowiedz na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności. W niniejszej sprawie od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt w dniu 24 listopada 2005 r. do dnia 10 kwietnia 2011 r., minęło ponad pięć lat.

W tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 24 listopada 2005 r. złożonym przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z 9 września 2015 r. nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony termin jednego miesiąca do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta W. miała rażący charakter skoro organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającego postępowania, jeden raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia.

Sąd uznał zatem, że ustalona bezczynność organu do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że okres ten obejmuje ponad 5 lat, w ciągu których organ wykazał szczególnie naganną opieszałość nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności wielokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1-6 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.