Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1046/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art 190, art 3 pkt 6, art 191,193,198, 184
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art 7,77.80,156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. K. i I. S. , uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...].01.2012r.,znak:ZO/874-11/ 2011/AG i jednocześnie:

w pkt 1) stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2011r. znak: [...] w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. udzielonego decyzją Starosty B. z dnia [...].05.2000r. znak: [...]

w pkt 2) nie stwierdził nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2011r. znak: [...] w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L. udzielonego decyzją Starosty B. z dnia [...].05.2000r. znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż organ pierwszej instancji ww. decyzją stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] w sprawie przeniesienia praw i obowiązków na B. K.oraz na I. S. , wynikające z decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2000r. znak: [...] na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. oraz odprowadzenie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L..

W odwołaniu B. K. oraz I. S. wnieśli o uchylenie decyzji RZGW, podnosząc, że nie otrzymali wniosku E. M. i nie mogli się do niego ustosunkować. Zatem decyzja RZGW nie spełnia warunków prawnych z powodu niezawiadomienia stron o postępowaniu. Zdaniem odwołujących, warunki wynikające z art. 190 Poś zostały przez nich spełnione, wniosek o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia dotyczącego instalacji po zawarciu warunkowej umowy sprzedaży został przez nich złożony.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. udzielił E. M. dwa pozwolenia wodnoprawne: jedno - na pobór wody z rzeki L. i z rzeki B. na ośrodek hodowli ryb łososiowatych oraz drugie - na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L. w km 70+050 o określonych różnicach stężeń zanieczyszczeń między wodą pobraną a odprowadzoną. Zdaniem organu na podstawie art. 134 ust 2 Prawa wodnego i art. 190 Prawa ochrony środowiska (Poś) możliwe jest wydanie decyzji o przejęciu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (a nie z decyzji, jak orzekł Starosta) dotyczącego eksploatacji instalacji. Instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 Poś jest stacjonarne urządzenie techniczne; zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może powodować emisję. Wynika z tego, że urządzenia służącego do poboru wód nie można traktować jako instalacji, tym samym art. 134 ust. 2 Prawa wodnego w związku z art. 190 Poś, przywołane w decyzji Starosty przenoszącej prawa i obowiązki, nie mogły stanowić podstawy do przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na potrzeby ośrodka hodowli ryb łososiowatych. Stosownie bowiem do art. 134 ust. 1 Prawa wodnego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który jak wskazano wyżej odnosi się do przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji. Zatem, w ocenie organu drugiej instancji, Starosta w tej części wydał decyzję bez podstawy prawnej. Wobec tego w tym zakresie istniała przesłanka do stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa, z tego powodu, że organ stwierdził nieważność całej decyzji Starosty bez przeprowadzenia żadnej analizy w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody, to jednak nie stanowi to podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do decyzji Starosty o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki L. wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu z ośrodka hodowli ryb łososiowatych organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z wydanym pozwoleniem na wprowadzanie ścieków. Żaden przepis Prawa wodnego nie przewiduje wydawania decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Zatem uprawnienia wynikające z pozwolenia dotyczącego eksploatacji instalacji (tj. pozwolenia emisyjnego) mogą być na podstawie wyraźnego przepisu przeniesione na rzecz innego podmiotu. Takim przepisem jest art 134 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi: jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie Poś. Z analizy art. 190 i 191 Poś wynika, iż występując z wnioskiem do właściwego organu o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia trzeba być zainteresowanym nabyciem tytułu prawnego do instalacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o przeniesienie praw i obowiązków został złożony do organu w dniu [...] lutego 2011r., po zawarciu w dniu [...] lutego 2011 r. aktem notarialnym (repetytorium A Nr [...]) warunkowej umowy sprzedaży gospodarstwa rybackiego K.. Przedmiotem tej umowy warunkowej była sprzedaż przez A. Z. niezabudowanych działek o nr [...] i [...] ( na działce nr [...] znajdują się rybne stawy hodowlane, a powyższe nieruchomości stanowią Gospodarstwo Rybackie) B. K. i I. S.. Z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego wynika, iż pozwoleniem dotyczącym eksploatacji instalacji (stawów hodowlanych) jest pozwolenie na wprowadzanie do rzeki wód poprodukcyjnych (ścieków) z tych stawów. Wskazana wyżej umowa nie stanowi jeszcze o uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji, wskazanego w art. 3 pkt 41 Poś, zgodnie z którym przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Zatem wnioskodawcy występując do Starosty o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki nie posiadali tytułu prawnego do instalacji. Z kolei z art. 190 Poś o brzmieniu "zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji" wynika, że wniosek ma być złożony przez zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, a nie jak odczytał to organ pierwszej instancji, że decyzja musi być wydana w okresie "zainteresowania" nabyciem tytułu prawnego.

Prezes KZGW nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do rażącego naruszenia art. 190 Poś poprzez jego zastosowanie do zmiany podmiotu pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja przenosząca prawa i obowiązki z pozwolenia nie może być traktowana jako decyzja zmieniająca podmiot pozwolenia. Zdaniem organu nie ma też racji RZGW stwierdzając, że w dacie orzekania przez Starostę pozwolenie nie obowiązywało, bowiem wygasło na podstawie art. 193 ust 1 pkt 2 Poś. Stosownie do art. 181 ust. 2 Poś warunki i tryb wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi) oraz właściwość organów określają przepisy ustawy - Prawo wodne, z zastrzeżeniem ust. 3, stanowiącego: "do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198". Wobec tego przepis art. 193 ust. 1 pkt 2 Poś wskazany przez organ pierwszej instancji nie ma zastosowania do wygaszania pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczyła decyzja przenosząca prawa i obowiązki. Kwestie wygaszania pozwolenia wodnoprawnego, jak wynika z powyższych przepisów, reguluje ustawa - Prawo wodne w art. 135. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta na podstawie wskazanego przepisu Prawa wodnego wygasił pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nie upłynął też termin ich obowiązywania określony na 20 lat. Stosownie do art. 138 ust. 1 Prawa wodnego "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". Zatem wygaśnięcie pozwolenia, w sytuacji zajścia okoliczności wskazanych w art. 135 ustawy, stwierdza w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia, co oznacza, że nie dochodzi automatycznie do jego usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie organu drugiej instancji nieuprawnione było stwierdzenie przez RZGW, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 190 Poś poprzez jego zastosowanie do decyzji, która wygasła.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut dotyczący nie otrzymania przez skarżących wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej prawa i obowiązki, gdyż RZGW pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zawiadomił ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i jednocześnie poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków i uwag. Za niezasadny organ uznał również zarzut, że RZGW w sposób bezprawny dotarł do aktów notarialnych o przeniesieniu własności, wskazując na jawność ksiąg wieczystych oraz istnienie możliwości i zapoznania się z ich treścią w ogólnodostępnej przeglądarce działającej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Ministerstwo bierze pełną odpowiedzialność za aktualność ksiąg, jakie można oglądać w przeglądarce, tzn. za całkowitą zgodność danych dostępnych w przeglądarce z danymi z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Istniała zatem podstawa, dla dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, do skorzystania przez RZGW z informacji zawartych w księgach wieczystych.

Organ odwoławczy stwierdził, iż mając na uwadze powyższe nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...] na odprowadzenie do rzeki L. wód poprodukcyjnych z ośrodka hodowli ryb łososiowatych po ich oczyszczeniu. Natomiast analiza tej decyzji Starosty w zakresie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na potrzeby ośrodka hodowli ryb łososiowatych wykazała, że jej wydanie w tym zakresie nastąpiło bez podstawy prawnej.

W konstatacji organ stwierdził , iż z tych względów uchylił decyzję RZGW i orzekł o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty wyłącznie w zakresie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody.

Skargę na powyższą decyzję wniósł E. M., zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia spełnienia przez decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2011r. wszystkich przesłanek określonych art. 190 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm.), dalej Poś:

2. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego był zainteresowany nabyciem całej instalacji;

3. obrazę art. 190 ust. 2 Poś poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest przeniesienie na podmiot zainteresowany nabyciem instalacji praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego poprzednikowi prawnemu zbywcy instalacji, w sytuacji gdy sam zbywca pozwoleniem emisyjnym do tej instalacji nie legitymuje się oraz pominięcie badania sprawy rękojmi prawidłowego wykonania przez zainteresowanego nabyciem obowiązków wynikających z przenoszonego pozwolenia emisyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane z obrazą art. 190 ust. 1 i 2 Poś, na skutek błędnej ich wykładni oraz z naruszeniem przez przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, a w jego efekcie błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W świetle art. 190 Poś wnioskodawca ubiegający się o przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego musi wykazać swój zamiar nabycia całej instalacji, istnienie pozwolenia emisyjnego, mogącego być przedmiotem przeniesienia oraz dać rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia, przeniesienia którego na siebie się domaga. Instalacją w rozumieniu przepisów ustawy Poś, jest również budowla niebędąca urządzeniem technicznym, ani ich zespołem, której eksploatacja może powodować emisję. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym zbiorniki, zaś obiektem budowlanym, zgodnie z pkt. 1 b tego przepisu, jest budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Tak więc nie kwestionując stanowiska organu, że pozwolenie na pobór wody nie jest pozwoleniem emisyjnym i nie wymaga przeniesienia w trybie art. 190 Poś, wskazać należy, że urządzenie do poboru wody, tak samo jak wylot odprowadzający wody poprodukcyjne do rzeki, jest elementem obiektu budowlanego, jakim są stawy hodowlane ryb łososiowatych. Urządzenia te są niezbędne do funkcjonowania takiego obiektu, dzięki tym urządzeniom, zapewniającym stały przepływ wody przez stawy, obiekt stanowi funkcjonalną całość. Tym samym w świetle wymogu art. 190 Poś, wskazującym na konieczność zainteresowania nabyciem całej instalacji, a nie tylko jej części, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zbadać czy wnioskodawca legitymuje się dokumentem potwierdzającym zainteresowanie nabyciem urządzeń do poboru wody, stawów, wylotu wód poprodukcyjnych wraz z gruntami na których są one usytuowane, a także niezbędnych do hodowli ryb instalacji technicznych oraz urządzeń.

Organ bezpodstawnie przyjął, że przedmiotem zainteresowania nabyciem tytułu prawnego było gospodarstwo rybackie. Aktem notarialnym umowy sprzedaży warunkowej, dołączonym do wniosku o przeniesienie praw i obowiązków objęte były wyłącznie niezabudowane działki gruntu, z których jedna posiadała stawy hodowlane. Z treści tego aktu nie wynika, że przedmiotem nabycia ma być gospodarstwo rybackie lub instalacja odprowadzająca wody poprodukcyjne. Przedmiotem nabycia nie mają być również jakiekolwiek inne elementy obiektu budowlanego, jakim są zbiorniki wodne, ani instalacje techniczne i urządzenia niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rybackiego. Ponadto władający tymi działkami gruntu zbywca nie posiadał stosownego pozwolenia emisyjnego na zrzut wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rz. L.. Powyższe jednoznacznie dowodzi, że przedmiotem zbycia nie mogło być gospodarstwo rybackie, a tym bardziej całość instalacji w rozumieniu Poś. Skoro przedmiotem zainteresowania wnioskodawców nie była cała instalacja (budowla wraz z urządzeniami doprowadzającymi wodę oraz odprowadzającymi wody poprodukcyjne) decyzja przenosząca prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia emisyjnego na odprowadzanie ścieków z tej instalacji rażąco narusza art. 190 Poś. Państwo K. składając wniosek o przeniesienie praw wykazali się umową sprzedaży warunkowej dotyczącą wyłącznie gruntów "pod stawami, z którymi jak oświadczył zbywca nie są związane prawa i obowiązki osób trzecich (vide: § 1 pkt 4 umowy warunkowej). Tak więc nawet w świetle samego dokumentu potwierdzającego zainteresowanie nabyciem tytułu prawnego do instalacji, nabywcy nie mogą skutecznie domagać się przeniesienia uprawnień z pozwolenia przysługującego skarżącemu (osobie trzeciej w stosunku do zbywcy), co do którego to pozwolenia w świetle tego dokumentu powzięli wiadomość, że nie istnieje. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Poś, takie przeniesienie jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Organy obu instancji zupełnie pominęły, podnoszoną przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności, kwestię rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków przez podmiot ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Nie było analizowane, czy złożenie oświadczenia o zobowiązaniu się wnioskodawcy do spełnienia wszystkich warunków prawno-technicznych decyzji, może stanowić taką rękojmię. Wnioskodawca nie wykazał zainteresowania nabyciem praw do operatu wodnoprawnego, w oparciu o który należy wykonywać obowiązki wynikające z pozwolenia, ani nawet samym dokumentem pozwolenia, nie wykazał się również pozwoleniem wodnoprawnym na piętrzenie wód rzeki L. na jazie K., które to piętrzenie jest niezbędne, aby w ogóle był możliwy pobór wody na doprowadzalnik, na którym znajduje się komora dyfuzyjna, której wlot reguluje ilość wody doprowadzanej na stawy. Zwłaszcza ten ostatni brak powoduje, że nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego. Organ pierwszej instancji w badaniu prawidłowości przeniesienia decyzją z dnia [...].03.2011 r. praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, ograniczył się tylko do badania terminowości złożenia wniosku o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego (przed dokonaniem przeniesienia praw do instalacji) oraz faktu nie stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Natomiast zupełnie pominął fakt braku ciągłości następstwa prawnego w zakresie przejść praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Z chwilą sprzedaży przez skarżącego gospodarstwa rybackiego M. T., bez uprzedniego uzyskania przez nabywczynię decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia emisyjnego, upadła możliwość przenoszenia tego pozwolenia na kolejnych następców prawnych. Potwierdza to treść, znajdującej się w aktach sprawy, decyzji Starosty B. znak: [...] z dnia [...].08.2005r. odmawiającej takiego przeniesienia na M. T.. W takiej sytuacji zarówno M. T., jak i jej następca A. Z. na potrzeby zrzutu wód poprodukcyjnych z gospodarstwa rybackiego, jako całości instalacji zaczynającej się od urządzenia do poboru wody na jazie lub jako jej części, zaczynającej się od wlotu do komory dyfuzyjnej, albo nawet od wylotu z doprowadzalnika na stawy, w sytuacji gdy doprowadzalnik położony jest poza działkami, na których znajdują się te stawy, mogą ubiegać się samodzielne o pozwolenie emisyjne przed nabyciem gospodarstwa rybackiego, w trybie art. 184 Poś, lub po jego nabyciu - w trybie art. 184 Poś. Możliwość przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego któremukolwiek z poprzedników prawnych zbywcy instalacji, w sytuacji gdy on sam takiego pozwolenia nie posiada, na jego następcę zainteresowanego nabyciem tej instalacji, czyniłaby zbędnym przepis art. 184 Poś, a przez to podważałaby, racjonalność ustawodawcy, na której opierają się zasady wykładni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wymaga podkreślenia, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, będącym trybem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, weryfikuje samo orzeczenie. Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 kpa lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa przewiduje dwie kwalifikowane wady decyzji: jedna to wydanie decyzji bez podstawy prawnej, druga to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1369/06. LEX nr 315975). Rażące naruszenie prawa następuje zaś wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95. Biul. Skarb, z 1997 r. nr 2 poz. 26 ).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2011 r. o przejściu na B. K. i I. S.praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2000 r. na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. oraz odprowadzenie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L. wydanej na rzecz E. M., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy wskazał, iż poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2000 r. udzielała skarżącemu dwa pozwolenia wodnoprawne: jedno - na pobór wody z rzeki L. i z rzeki B. na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K.. W zakresie tegoż pozwolenia decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2011 r., w ocenie Prezesa KZGW, dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż jej wydanie nastąpiło bez podstawy prawnej i dlatego stwierdził jej nieważność. Natomiast odnośnie drugiego pozwolenia na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L., organ ten uznał, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r., gdyż zgodnie z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 190 i 191 Prawa ochrony środowiska przeniesienie praw i obowiązków z tego pozwolenia było możliwe.

Stosownie do unormowania art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ust. 2 tego przepisu odsyła zatem do zasad przejęcia praw i obowiązków unormowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Istotne w tym kontekście jest zatem ustalenie, które przepisy tej ustawy mogą wypełniać dyspozycję wskazanego wyżej odesłania. Na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska, kwestie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia normują art. 190 i 191. Przepisy te stanowią, że przejęcie pozwolenia następuje w drodze decyzji (art. 190 ust. 3) wydawanej na wniosek zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji (art. 190 ust. 1) i to jedynie wówczas gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonywania praw i obowiązków wynikających z pozwolenia (art. 190 ust. 2). Organ właściwy do wydania pozwolenia może w decyzji przenoszącej prawa i obowiązku dodatkowo orzec o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczeń (art. 190 ust. 5). Sama decyzja o przeniesieniu pozwolenia wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 1) a wygasa po upływie roku od daty jej wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 2). Przy czym decyzję o przeniesieniu pozwolenia można wydać więcej niż jednemu podmiotowi (art. 191 ust. 2).

Z przepisów powyższych można więc wywieść regułę, iż przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, jeśli daje on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia. Ponadto, taki sam charakter będzie mieć też regulacja, że nabywca instalacji przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację oraz, iż w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Przepisy te wskazują więc na warunki, na których następuje przeniesienie praw i obowiązków oraz formę prawną przeniesienia. I tylko w takim zakresie będą one stosowane na gruncie ustawy Prawo wodne do rozstrzygnięć dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy, zaakceptować należało stanowisko Prezesa KZGW, iż w świetle przepisów art. 134 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i art. 190 Prawa ochrony środowiska (dalej Poś) Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. mógł przeniesień jedynie prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego oprowadzenia wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L., a które w istocie jest pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzenie ścieków, wiążącym się z eksploatacją instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Poś. Zgodnie z tym przepisem przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W świetle tej definicji, wbrew zarzutom skargi, słusznie organ odwoławczy uznał, że urządzenie do poboru wody nie można traktować jako instalacji, gdyż jego eksploatacja nie powoduje emisji, a to jest warunkiem uznania go za instalację. W tych warunkach prawidłowo Prezes KZGW stwierdził, że Starosta B. nie miał podstawy prawnej aby decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. przenieść prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K, udzielonego przez ten organ decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Dlatego też zaskarżoną decyzją Prezes KZGW, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012r., zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w części obejmującej to pozwolenie wodnoprawne. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, również słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r. o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L., udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r., była w świetle obowiązujących przepisów prawidłowa i dlatego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., zasadnie nie stwierdził jej nieważności w tej części.

Powołany powyżej art. 190 ust. 1 Poś reguluje możliwość zastosowania tzw. cesji administracyjnej, czyli przeniesienia praw i obowiązków wynikających z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego innemu podmiotowi na rzecz podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instancji, przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu jest to możliwe tylko wtedy gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż warunki wynikające z tych przepisów zostały spełnione przez B. K. i I. S., bowiem po pierwsze - wniosek o przeniesie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu decyzją Starosty B. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. został przez nich złożony w dniu [...] lutego 2011 r., po zawarciu w dniu [...] lutego 2011 r. z A. Z. aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] warunkowej umowy sprzedaży niezabudowanych działek o nr [...], [...], [...] oraz działki nr [...] na której znajdują się rybne stawy hodowlane, przy czym wszystkie te działki, jak wskazał organ, stanowią Gospodarstwo Rybackie. Umowa ta nie stanowi o uzyskaniu przez nich tytułu prawnego do tych działek, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 41 Poś przez tytuł prawny należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Skoro umowa zawarta przez wnioskodawców nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu art. 3 pkt 41 Poś, to należało przyjąć, że wnioskodawcy tą umową wykazali, że są zainteresowani nabyciem tytułu prawnego do instancji. Po drugie - zainteresowani złożyli Staroście B. oświadczenie opatrzone datą [...] luty 2011 r. o zobowiązaniu się do spełnienia wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego, o którego przeniesienie wnosili. W ocenie organu odwoławczego oświadczenie to spełnia wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków ustalonych w tym pozwoleniu, o którym stanowi art. 190 ust. 2 Poś. Wskazać należy, iż przepis ust. 2 art. 190 Poś nie precyzuje w jaki sposób nabywca ma wykazać, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że stanowisko organu było wadliwe. Podkreślenia wymaga, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wnioskodawcy nie dają takiej rękojmi, mimo zapewnienia zawartego w ich oświadczeniu. W tych warunkach w odniesieniu do przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych do rzeki L. nie zachodziły postawy do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym do stwierdzenia nieważności Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r. w tym zakresie.

Jak słusznie zauważył Prezes KZGW w odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie istota postępowania sprowadzała się do zbadania przez organ w trybie nadzoru legalności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r. z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej kontrolowanej decyzji. W takim postępowaniu organ nadzoru nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie jak w postępowaniu zwykłym, wobec tego zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.