Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 909/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant A. B. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi G. SA z siedzibą w G. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu na rzecz skarżącej G. SA z siedzibą w G. kwotę 11457 (jedenaście tysięcy czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Transportu zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 1997 r. Nr [...], którą udzielono G. S.A. koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] na odcinku G. – T. zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...].

Decyzję organu I instancji wydano na podstawie art.162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808).

Ustalono, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielił skarżącej koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] na wskazanym wyżej odcinku. Koncesji udzielono w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Na wniosek spółki skarżącej organ działając w trybie art. 155 Kpa decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. zmienił powyższą decyzję. Zmiana koncesji dotyczyła m.in. podziału budowy autostrady na II Etapy, nadto przedłużeniu obowiązywania koncesji, która została udzielona na okres 42 lat licząc od dnia jej udzielenia.

W dniu 21 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1808) zmieniająca m.in. przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Ustawa ta dostosowała m. in. przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) do regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez m. in. zniesienie wymogu uzyskania koncesji na budowę i eksploatację autostrady, a także zamieszczenie przepisów przejściowych odnoszących się do koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

[...]

W dniu 8 grudnia 2006 r. Minister Transportu skierował zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 1997 r, którą udzielono G. S.A. koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] na omawianym odcinku, zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Minister Transportu uznał, iż art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nakłada na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podniósł, że art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że koncesje udzielone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) zachowują ważność. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, umowy koncesyjne zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym stają się umowami o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej koncesja udzielona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) wygasa z dniem dostosowania umowy koncesyjnej zawartej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) w zakresie, o którym mowa w ust. 3.

Zdaniem organu z powołanych przepisów wynika, że jeśli przed dniem wejścia w życie zmiany przepisów o autostradach została wydana koncesja i zawarta umowa koncesyjna, to zachowują one ważność. W przedmiotowej sprawie natomiast zawarta została "umowa o budowę i eksploatację autostrady" i nastąpiło to po dniu wejścia w życie zmiany ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...).

Wskazano, że art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż strony umów, o których mowa w ust. 2, mogą dostosować treść tych umów w zakresie uwzględnienia praw i obowiązków organu koncesyjnego i koncesjonariusza wynikających z koncesji.

W ocenie organu zawarcie umowy z dnia 31 sierpnia 2004 r. i jej zmiana jest "dostosowaniem treści umowy koncesyjnej" w rozumieniu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej – a to prowadzi do wygaśnięcia koncesji na podstawie art. 72 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, to jest z mocy prawa. Wobec tego budowa i eksploatacja autostrady będzie miała za podstawę wyłącznie umowę o budowę i eksploatację autostrady.

Organ wyraził takie poglądy, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 65 kc, tj. dokonując badania oświadczeń woli stron składających się na Umowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jego zdaniem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Umowa była "umową dostosowującą" w rozumieniu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej.

Zdaniem organu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu koncesji jest też uzasadnione ze względu na istnienie interesu społecznego. Wskazano, że kwestie związane z rozwojem sieci infrastrukturalnej, transportowej, stanowią niewątpliwie jeden z najważniejszych obszarów zainteresowania władzy publicznej i państwa. Z tego powodu zapewnienie jasnej, klarownej sytuacji prawnej w zakresie tak istotnego obszaru jak transport stanowi jeden z obowiązków administracji publicznej, która winna ze szczególną dbałością traktować ten wrażliwy sektor. W jego ocenie potwierdzenie wycofania z obiegu prawnego decyzji wygasłej spełnia postulat zapewnienia przez administrację jasnej sytuacji prawnej.

W konsekwencji uznano, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

Uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyłączył się do stanowiska organu podnosząc w piśmie z dnia 18 września 2007 r., iż podmiot posiadający koncesję na budowę i eksploatację autostrady płatnej nabywał w istocie wyłącznie uprawnienie do negocjowania umowy koncesyjnej. Jego zdaniem sama decyzja koncesyjna nie dawała podmiotowi żadnych uprawnień w zakresie korzystania z pasa drogowego autostrady, prowadzenia robót budowlanych, czy eksploatacji autostrady ale musiała być też zawarta umowa cywilna. Z tego też powodu, zdaniem uczestnika, sytuacja prawna skarżącej nie uległa zmianie na skutek wydania zaskarżonej decyzji i tym samym zgodnie z postanowieniami umowy z dnia [...] sierpnia 2004r. uregulowane zostały kwestie dotyczące Etapu I i II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji ewentualnie ich uchylenie. Jej zdaniem naruszono przepisy prawa materialnego, to jest art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy zarówno wydanie koncesji, jak i zawarcie umowy koncesyjnej miało miejsce przed wejściem w życie ww. ustawy; art. 65 Kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu treści "Umowy o budowę i eksploatację autostrady'' zawartej pomiędzy skarżącą a Ministrem Infrastruktury w dniu [...] sierpnia 2004 r. zmienionej umową z dnia [...] lipca 2005 r. w sposób sprzeczny z regułami wykładni oświadczeń woli określonymi w art. 65 Kc, w tym w szczególności w sposób sprzeczny ze zgodnym zamiarem stron i celem umowy; art. 72 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarcie Umowy stanowi dostosowanie treści umowy koncesyjnej w rozumieniu art. 72 ust. 3 ww. ustawy co stanowi przesłankę wygaśnięcia koncesji z mocy prawa. Ponadto wskazano, na godzące w prawa strony naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Koncesja stała się bezprzedmiotowa oraz na przyjęciu, że stwierdzenie wygaśnięcia Koncesji leży w interesie społecznym. Podniesiono naruszenie art. 80 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówieniu wiarygodności opinii prawnej prof. zw. dr hab. [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sposób sprzeczny z zasadami swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 80, 6, 9, 10, 11 i 16 Kpa stanowiących o podstawowych zasadach postępowania administracyjnego, czyli zasadzie praworządności, informowania strony, czynnego jej udziału w postępowaniu, przekonywania, trwałości decyzji.

Strony oraz uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na rozprawie podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 1997 r. były przepisy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 72 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika zatem z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Innymi słowy bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołany wyżej przepis statuuje dwa opisane wyżej stany mogące być podstawą wygaśnięcia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w dniu 21 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, mocą których zmieniono m.in. przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) i dostosowano m.in. przepisy tej ustawy do regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez m. in. zniesienie wymogu uzyskania koncesji na budowę i eksploatację autostrady. Zawierała także przepisy przejściowe odnoszące się do koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

W literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja taka jest nadal wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. Nr 7). Zatem nie sposób uznać, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji decyzja stałaby się bezprzedmiotowa jedynie wówczas, kiedy znowelizowane przepisy przewidywałby taki skutek. Innymi słowy, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazywałby przepis prawa.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powołany przepis nie stanowił dla organu podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia Koncesji. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem przepisu artykułu 162 § 1 punkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji mógłby podjąć działanie w kierunku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej dopiero wówczas, gdyby przepis prawa mu to "nakazywał". Zdaniem sądu przepisem prawa, który upoważniałby organ do wygaszenia decyzji koncesyjnej nie jest powoływany w decyzji artykuł 72 ustęp 4 punkt 2 Przepisów wprowadzających. Wygaśnięcie decyzji na jego podstawie następuje ex lege przy spełnieniu przesłanek w nim określonych. Powołany przepis art. 72 ust. 1 Przepisów wprowadzających statuuje zasadę, że koncesje udzielone przed dniem wejścia w życie Przepisów wprowadzających (to jest przed dniem 21 sierpnia 2004 roku) na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych zachowują ważność. Zakresem obowiązywania tego przepisu objęta jest zatem decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 1997 r. Nr [...], mocą której udzielono G. S.A. koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] na odcinku G. – T. zmieniona decyzją organu z dnia [...] sierpnia 2004 r., czyli dzień przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, zmieniająca m.in. przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...). W dniu 31 sierpnia 2004 r. zawarta została pomiędzy stronami postępowania "umowa o budowę i eksploatację autostrady". Zawarcie tej umowy nastąpiło po dniu wejścia w życie zmiany ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...). Strony miały więc świadomość zmian legislacyjnych oraz skutków administracyjnych i cywilnoprawnych dokonanych zmian i zawartej umowy.

Przed dniem 21 sierpnia 2004 roku, to jest przed wejściem w życie Przepisów wprowadzających oraz nowelizacji Ustawy o autostradach płatnych, do budowy i eksploatacji autostrady konieczne było zarówno uzyskanie koncesji, jak i zawarcie z ministrem właściwym do spraw transportu umowy koncesyjnej, dookreślającej prawa i obowiązki stron wskazane w koncesji. Skarżąca uzyskała dnia [...] sierpnia 1997 r. zarówno decyzję "koncesyjną" (zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r.) jak też zawarła w dniu [...] sierpnia 2004 r. umowę o budowę i eksploatację autostrady (zmienioną następnie umową z dnia [...] lipca 2005 r. ).

Na podstawie przepisów Ustawy o autostradach płatnych, obowiązującej jeszcze w dniu [...] sierpnia 2004 roku, zawarcie umowy koncesyjnej mogło nastąpić "w terminie 30 dni od daty, w której koncesja stała się ostateczna" (art. 58 ust. 1 punkt 1 Ustawy o autostradach płatnych). W sytuacji zatem, gdy koncesja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2004 r., nie było żadnych przesłanek prawnych, aby uznać niedopuszczalność zawarcia umowy koncesyjnej w terminie określonym w ww. przepisie przypadającym już po wejściu w życie nowelizacji Ustawy o autostradach płatnych (...).

Wprowadzając nowe przepisy, w art. 72 ust. 1 Przepisów wprowadzających Ustawodawca zagwarantował, że koncesje udzielone przed dniem 21 sierpnia 2004 roku zachowują ważność.

W świetle powyższego koncesja nie wygasła na skutek tego, że umowa koncesyjna nie została zawarta przed dniem 21 sierpnia 2004 r. tj. wejścia w życie Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Ministra Transportu art. 72 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy zarówno wydanie koncesji, jak i zawarcie umowy koncesyjnej miało miejsce przed wejściem w życie Przepisów wprowadzających.

Przepis art. 1 p.p.s.a., na który sąd powołał się na wstępie rozważań zawiera definicję sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że Sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania umów cywilnych w oparciu o kryteria określone w art. 65 kc, tj. oświadczeń woli stron składających się na umowę z dnia [...] sierpnia 2004 r.

W ocenie sądu przedstawiona przez organ argumentacja dotycząca drugiej przesłanki, czyli wygaśnięcia koncesji z uwagi na interes społeczny jest niewystarczająca. Rozważania te zawarte są w zasadzie jedynie w decyzji organu I instancji. Zatem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli z uwagi na brak rozważań organu w tym przedmiocie. Sąd administracyjny nie może czynić w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia: ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art.8 k.p.a.). Z normy wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest istotną treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy nie uwzględniają ich żądań.

Faktem jest, że kwestie związane z rozwojem sieci infrastrukturalnej i transportowej, stanowią jeden z najważniejszych obszarów zainteresowania władzy publicznej i państwa, niemniej jednak nie zwalnia to organu administracji od zachowania reguł postępowania administracyjnego i organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, że dnia [...] sierpnia 2004 r. a więc na dzień przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej zmieniającej m.in. przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) organ działając w trybie art. 155 Kpa zmienił decyzję koncesyjną m.in. przedłużając czas obowiązywania koncesji, czego konsekwencją była zawarta w dniu [...] sierpnia 2004 r., umowa o budowę i eksploatację autostrady [...]. Umowa ta została następnie zmieniona umową z dnia [...] lipca 2005 r. Wobec powyższych czynności faktyczno prawnych należy uznać, że organ był przekonany, że koncesja i związana z nią umowa są realizowane zgodnie z interesem społecznym.

W tych okolicznościach organ winien szczegółowo uzasadnić dlaczego w interesie społecznym jest wygaśnięcie spornej koncesji i dlaczego nie może uwzględnić interesu strony.

Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia.

Przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie - jak to wykazano wcześniej doszło także do niewłaściwej interpretacji i zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 72 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej co miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi