Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3081/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 179/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 179/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

K. G. zwróciła się w dniu 2 lipca 2010 r. pismem do GOPS w [...] z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym, a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w celu uzupełnienia braków w postępowaniu dowodowym, które uniemożliwiły prawidłowe zbadanie sprawy, w szczególności ustalenie miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą. Wójt Gminy [...] w ponownym postępowaniu ustalił, że K. G. nie zamieszkuje w Ż. (jak podała we wniosku), ale w N., w związku z czym w drodze postanowienia z dnia [...] października 2010 r. przekazał sprawę według właściwości MOPS w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił K. G. przyznania zasiłku. Strona odwołała się od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji celem ustalenia miejsca zamieszkania strony.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku intensywnych opadów deszczu w maju i czerwcu 2010 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie miejsca zamieszkania K. G., a następnie ustalenie, czy jest ona dotknięta klęską żywiołową, której efektem jest uniemożliwienie lub utrudnienie jej możliwości dalszego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego. Organ doszedł do wniosku, że skarżąca nie mieszkała w Ż. przed i w trakcie powodzi z maja i czerwca 2010 r. Fakt ten wynika według organu zarówno z niezłożenia zażalenia od postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. przekazującego sprawę zgodnie z właściwością miejscową, ale także z obszernego materiału dowodowego. Materiał ten obejmuje: wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż., notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy [...] opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N. oraz zaświadczenia [...] Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy. Za istotny dowód w sprawie dowodzący niezamieszkiwania skarżącej w Ż. organ uznał zerowe zużycie energii elektrycznej w uszkodzonym w wyniku powodzi budynku w Ż. od 2009 r. Organ nie przyjął za prawdziwe twierdzenia skarżącej o tym, że jej jedynym miejscem zamieszkania jest dom w Ż. i tylko z przyczyn bezpieczeństwa tam nie mieszka. Wskazała na tę okoliczność jako dowód protokół z kontroli bezpieczeństwa i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ I instancji wobec poczynionych ustaleń przyjął, że niezamieszkiwanie K. G. w Ż. oznacza, że powódź nie miała wpływu na zaspokajanie jej podstawowych potrzeb i z tego względu nie przysługuje jej zasiłek z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

K. G. odwołała się od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do zasady prawdy materialnej i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, art. 32 Konstytucji oraz błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących miejsca jej zamieszkania. Zaprzeczyła jakoby mieszkała i jednocześnie zaspokajała swoje potrzeby bytowe w N., powołując się na dokumenty z Powiatowego Urzędu Pracy w [...], z których wynika, że od 27 lipca 2007 r. mieszka w Ż., z wyjątkiem 4 miesięcy, kiedy to przebywała u syna ze względu na stan zdrowia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą przyznania K. G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej: u.p.s.

Organ II instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej, podzielając pogląd organu l instancji, że istotą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, czy stanowiący własność skarżącej dom mieszkalny w Ż. stanowił jej miejsce zamieszkania (centrum życiowe) przed i w trakcie powodzi z maja i czerwca 2010 r. SKO na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęło również, że K. G. nie mieszkała w budynku mieszkalnym w Ż. co najmniej od stycznia 2007 r. Powołało się w szczególności na zaświadczenie z dnia 28 lipca 2011 r. wydane przez dostawcę energii – firmę T. Sp. z o.o., z którego wynika, że zużycie energii elektrycznej w budynku w Ż. w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 0 KWh. Pozwala to przyjąć, w ocenie organu odwoławczego, że co najmniej od stycznia 2007 roku dom był opustoszały i że skarżąca zarówno przed jak i trakcie powodzi nie mogła zamieszkiwać w budynku w Ż. Nadto organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił, iż miejscem zamieszkania strony jest lokal mieszkalny przy ul. B. [...] w N. i to w nim od lat funkcjonuje i zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe. Przemawia za tym w szczególności dokumentacja z zakładów opieki medycznej, w których leczyła się skarżąca i gdzie podawała jako miejsce swojego zamieszkania lokal przy ul. B. [...] w N.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu l instancji, dodając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji oraz naruszenia zasad współżycia społecznego, poprzez wydanie decyzji rażąco krzywdzącej. Skarżąca zaakcentowała nieuwzględnienie jej słusznego interesu strony oraz błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący ustalenia jej miejsca zamieszkania. W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że środki przeznaczone na pomoc poszkodowanym przez powódź winny być skierowane przede wszystkim do rodzin pozbawionych nieruchomości, w których koncentrowało się ich życie, a w tej sprawie życie skarżącej nie koncentrowało się w budynku zniszczonym przez powódź.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że w domu, w którym wystąpiły na skutek powodzi szkody, mieszka od 2007 r. Udział w lokalu mieszkalnym przy ul. B., stanowiący jej majątek wspólny z mężem, darowała synowi. Aktualnie zamieszkuje tam były mąż i jego konkubina. W chwili obecnej skarżąca przebywa u siostry, czasem również u syna w W. W sytuacji gdy próbuje zatrzymać się u drugiego z synów w N., jest wyrzucana z mieszkania przez byłego męża. Podała również, że dom w Ż. na skutek powodzi nie nadaje się do zamieszkania, a utrzymuje się z alimentów zasądzonych od męża w wysokości 1000 zł.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., III SA/Kr 179/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się naruszenia przez orzekające organy przepisów postępowania administracyjnego, a ściślej postępowania wyjaśniającego, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia podstawowa dla oceny uprawnień K. G. do zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, to jest miejsce jej faktycznego zamieszkiwania, była rozpoznawana przez organ po raz trzeci. Uprzednio, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając decyzję organu I instancji wyraźnie wskazywało na konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie miejsca zamieszkania skarżącej, zwłaszcza w kontekście tego, że z uzyskiwanych w postępowaniu wyjaśniającym informacji wynikało, że skarżąca przebywa zarówno w N. jak i w Ż., w której znajduje się dom, podtopiony na skutek powodzi w 2010. Prowadząc postępowanie wyjaśniające po raz trzeci organ I instancji, ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda zgromadziły szeroki materiał dowodowy (wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż., notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy [...] opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N. oraz zaświadczenia [...] Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy), niemniej ocena tych dowodów nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień K. G. na rozprawie, iż nie zamieszkuje w N. ze względu na konflikt z byłym mężem i obecną w mieszkaniu strukturą mieszkańców (były mąż, konkubina oraz syn skarżącej) przyjąć należy, iż kategoryczna odmowa przyznania skarżącej zasiłku w oparciu o ustalenie, iż dom w Ż. nie może być jej centrum zamieszkania a jest nim N. – nie jest uzasadniona. Orzekanie w ramach swobodnego uznania musi uwzględnić również doświadczenie życiowe, które w sprawie wskazuje na niemożliwość przebywania skarżącej w mieszkaniu w N. w sytuacji gdy narósł rodzinny konflikt.

Organy obu instancji szczególnie akcentują wagę dowodu traktującego o zerowym zużyciu energii elektrycznej w zalanym budynku. W postępowaniu administracyjnym każdy środek dowodowy ma równą moc, jest to jedna z istotnych zasad postępowania dowodowego. Zasada ta nie umniejsza zasady swobodnej oceny dowodów, jaką dysponuje organ, jednakże owa swobodna ocena nie może naruszać reguł postępowania. W niniejszej sprawie nie można więc tego dowodu uznawać za koronny i decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozpoznający sprawę winien ją rozstrzygnąć opierając się na zebranym w sposób wyczerpujący całokształcie materiału dowodowego.

Ustalenie w jakim miejscu (lokalu, domu) skarżąca zaspokaja swoje podstawowe potrzeby życiowe ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż warunkuje możliwość przyznania zasiłku zgodnie z art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14.07.2011 r., l OSK 570/11, LEX nr 1082784) jednoznacznie wskazuje się, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 u.p.s. winny zostać skierowane do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską.

Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w tym aspekcie jest więc niezbędne do podjęcia decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku. W ocenie sądu wskazane braki w postępowaniu wyjaśniającym powinny być uzupełnione w toku ponownego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W szczególności, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, konieczne jest w tych okolicznościach przeprowadzenie w odpowiednim trybie postępowania, w którym fakt i sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości w Ż. potwierdzą ewentualni świadkowie i sama skarżąca. Nadto ustalenia te, o ile prowadzić będą do wniosku, że skarżąca w pewnych okresach nie przebywała na terenie swojej nieruchomości, to ustalenia i oceny, zgodnej między innymi z zasadami doświadczenia życiowego, wymaga fakt, czy mogła w miejscu pobytu zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu posiadania tam centrum życiowego, czy też pobyt taki miał charakter udzielonej gościny, z uwagi na szczególne okoliczności jak np. choroba i konieczność opieki i dostępu do odpowiednich placówek służby zdrowia, czy stan techniczny domu należącego do skarżącej.

Wobec powyższego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r., III SA/Kr 179/12, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 7 oraz art. 77 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na okoliczność faktu i sposobu korzystania przez K. G. z nieruchomości w Ż. oraz dokonało oceny dowodów zebranych w sprawie z przekroczeniem granic swobodnego uznania, tj. bez uwzględnienia doświadczenia życiowego wskazującego na niemożliwość przebywania K. G. w mieszkaniu w N. z uwagi na rodzinny konflikt;

b. art. 75 § 1 K.p.a., przez nakazanie organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przeprowadzenia dowodów na okoliczność mniemającą znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, tj. na okoliczność istnienia hipotetycznej możliwości korzystania przez K. G. z nieruchomości w Ż. przed oraz w trakcie powodzi z 2010 r.

2. prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1 u.p.s. przez pominięcie przy weryfikowaniu zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej, konieczności istnienia związku przyczynowego pomiędzy klęską żywiołową (intensywne deszcze w miesiącu maju i czerwcu 2010 r.) a zaistnieniem stanu niemożności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej (brak własnego mieszkania) – podczas gdy koniecznym następstwem szkody powstałej w wyniku klęsk żywiołowych (intensywnych opadów deszczu) musi być, w myśl art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1 u.p.s., niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w postaci braku posiadania centrum życiowego, a jej przezwyciężenie musi być niemożliwe do zrealizowania przez samych poszkodowanych przy wykorzystaniu własnych możliwości. Zatem zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., może być przyznany wówczas, gdy brak centrum życiowego jest wynikiem klęski żywiołowej a nie sytuacji rodzinnej (problemy mieszkaniowe na skutek rozwodu, konflikt rodzinny), sytuacji majątkowej (darowanie udziału w prawie własności lokalu mieszkalnego synowi), stanu technicznego budynku mieszkalnego przed klęską żywiołową (zły stan budynku spowodowany wiekiem i nie przeprowadzaniem remontów), czy innych okoliczności niezwiązanych z klęską żywiołową.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. G., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podziela stanowiska Sądu I instancji, wedle którego organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktu i sposobu korzystania przez K. G. z nieruchomości w Ż. Organy ustaliły, iż K. G. co najmniej od 1991 r. zaspokajała swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalu przy ul. B. [...] w N., gdzie przebywała z zamiarem stałego pobytu, natomiast budynek mieszkalny usytuowany w Ż. nie był w ogóle użytkowany co najmniej od 1 stycznia 2007 r. (od chwili śmierci poprzedniego właściciela, a zarazem spadkodawcy K. G.), a zatem budynek nie stanowił centrum życiowego żadnej osoby przed oraz w trakcie powodzi, która miała miejsce w miesiącu maju oraz czerwcu 2010 r. Z kolei poczynienie tych ustaleń, zgodnie z art. 7 oraz 77 K.p.a., zostało poprzedzone zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego m.in. w postaci zaświadczenia wydanego dnia 28 lipca 2011 r. przez T. Sp. z o.o., oświadczenia sołtysa wsi Ż. T. M. z dnia 18 czerwca 2011 r., protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego z dnia 8 marca 2011 r., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., dokumentacji medycznej, pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 15 listopada 2010 r., oświadczeń osób zamieszkujących w sąsiedztwie budynku w Ż. – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, Sąd I instancji nakazał przeprowadzenie dowodów na okoliczność nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc istnienia hipotetycznej możliwości korzystania przez K. G. z nieruchomości w Ż. w sytuacji, gdy dla oceny istnienia przesłanek przyznania zasiłku istotny jest fakt zamieszkiwania w budynku uszkodzonym w wyniku klęski żywiołowej, a nie wola takiego zamieszkiwania.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. pomijając konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy klęską żywiołową w postaci intensywnych opadów deszczu, a zaistnieniem stanu niemożności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej w postaci utraty centrum życiowego, warunkującego przyznanie zasiłku celowego. W budynku mieszkalnym w Ż. K. G. nie zaspokajała swoich potrzeb mieszkaniowych przed oraz w trakcie powodzi, dlatego też następstwem klęski żywiołowej nie mogła być utrata przez nią centrum życiowego w tej miejscowości. Natomiast, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie nie mają znaczenia okoliczności związane z przyczynami uniemożliwiającymi dalsze zamieszkiwanie K. G. w lokalu mieszkalnym przy ul. B. [...] w N., w którym funkcjonowała na wiele lat przed oraz w trakcie powodzi, a który nie uległ zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej. Wskazywane przez Sąd problemy mieszkaniowe K. G. związane z zamieszkiwaniem w tym lokalu wraz z byłym mężem, z którym jest skonfliktowana, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie są następstwem klęski żywiołowej, nie stanowią przesłanki przyznania zasiłku wskazanego w art. 40 ust. 2 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania K. G. uznała je za bezzasadne, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego uważa je za "sztucznie wygenerowane", jako że Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, bowiem decyzje zostały uchylone z powodu naruszenia przepisów K.p.a. Zarzuty te należy zatem traktować jako co najmniej przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej jako p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwioną podstawę.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny, co do zasady, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, podniesionych we właściwej podstawie kasacyjnej.

Za zasadne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 75 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji uznał bowiem, że mimo iż organy obydwu instancji zgromadziły szeroki materiał dowodowy (wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż., notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy [...] opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N. oraz zaświadczenia [...] Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy), to ocena tych dowodów nastąpiła – zdaniem tego Sądu – z przekroczeniem granic swobodnego uznania, przez co należy rozumieć swobodną ocenę dowodów. W szczególności Sąd Wojewódzki zanegował wnioski wyciągnięte przez organy obydwu instancji z faktu zerowego zużycia energii elektrycznej w domu położonym w Ż., w odniesieniu do centrum życiowego skarżącej, zarzucając temu wnioskowaniu sprzeczność z zasadami doświadczenia życiowego, w kontekście wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie, z których wyłania się konflikt z byłym mężem uniemożliwiający jej zamieszkiwanie w lokalu przy ul. B. [...] w N.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie ma zarzutu odnoszącego się do możliwości przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed sądem administracyjnym, w których znajdują się twierdzenia nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji w toku postępowania (w aktach sprawy), to jednak okoliczność ta musi zostać oceniona w kontekście zarzutu pod adresem organów obydwu instancji o przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Zasadę swobodnej oceny dowodów wyraża art. 80 K.p.a. stanowiący, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepis ten nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że statuuje on zasadę swobodnej oceny dowodów (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 80 K.p.a., LEX/el 2012). Aby ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ można było uznać za poprawną, musi ona spełniać kilka warunków. Przede wszystkim ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną musi być oparta na całokształcie materiału dowodowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Po wtóre, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, a ocena ta jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia.

Sąd I instancji stawiając organom zarzut naruszenia granicy swobodnej oceny dowodów wskazał na niekompletność materiału dowodowego i naruszenie zasad doświadczenia życiowego. Powołany przez Sąd, jako naruszony, art. 77 § 1 K.p.a. wyraża powinność i obowiązek organu administracji w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale tylko w ewentualnym powiązaniu z art. 80 K.p.a. mógłby on odnosić się do zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dotychczasowe postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, gdyż konieczne jest potwierdzenie w odpowiednim trybie (poprzez zeznania świadków i przesłuchanie skarżącej w charakterze strony) faktu i sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości w Ż. Nadto ustalenia te, o ile prowadzić będą do wniosku, że skarżąca w pewnych okresach nie przebywała na terenie swojej nieruchomości, to ustalenia i oceny zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego wymaga okoliczność, czy skarżąca mogła w miejscu pobytu (w N.) zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu posiadania tam centrum życiowego, czy też pobyt taki miał charakter gościnny, z uwagi na chorobę i konieczność opieki i dostępu do odpowiednich placówek służby zdrowia lub też z uwagi na stan techniczny domu należącego do skarżącej.

Obydwa założenia, na których Sąd I instancji oparł stanowisko o niekompletności materiału dowodowego, w konsekwencji prowadzące do naruszenia granicy swobodnej oceny dowodów, należy uznać za błędne.

Po pierwsze, ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 u.p.s. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe i ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. I choć nie jest jedynym dopuszczalnym dowodem, to niewątpliwie najważniejszym. W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem K.p.a., zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną postawą strony postępowania (zob. I. Sierpowska, Komentarz do art.107 u.p.s. (w) Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, ABC 2009).

Z powyższych obowiązków organy wywiązały się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób właściwy. Przeprowadziły bowiem wywiady środowiskowe zarówno w Ż., jak i w lokalu przy ul. B. [...] w N. W trakcie tych wywiadów skarżąca miała możliwość wykazania (na różne sposoby), czy nieruchomość stanowiąca jej własność stanowiła jej centrum życiowe w chwili klęski żywiołowej. Z pierwszego z wywiadów wynika, że stan budynku w Ż. w dniu 2 lipca 2010 r. nie pozwalał na zamieszkanie w nim, z uwagi na stan techniczny budynku i stan wyposażenia lokalu (bez ustaleń, jakie były przyczyny złego stanu technicznego budynku), a informacje uzyskane od sąsiadów wskazują, że K. G. mieszka w N., a do Ż. przyjeżdża od czasu do czasu. Wywiad środowiskowy w miejscu pobytu skarżącej w N. został sporządzony bez jej udziału, mimo telefonicznego kontaktu na tę okoliczność, co wskazuje co najmniej na bierną postawę skarżącej. Sąsiedzi mieszkania w N. wskazują, że skarżąca mieszka w tym lokalu razem z mężem, synem i bratem, ale wypowiadają się anonimowo, z uwagi na konfliktowy charakter skarżącej. Anonimowość zastrzegli także sąsiedzi z Ż. W aktach znajduje się także protokół z przesłuchania skarżącej, sporządzony w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu 6 czerwca 2011 r., pod którym skarżąca odmówiła podpisu. Biorąc pod uwagę również inne dowody uzupełniające, wskazane zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez organy administracji (w tym fakt zameldowania na pobyt stały od początku 2010 r. do 15 czerwca 2010 r. w N., brak zużycia energii elektrycznej w domu w Ż.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, w celu właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Za zasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

Tym bardziej (i to po wtóre), że – jak słusznie wskazuje skarżące kasacyjnie Kolegium – w sprawie nie ma znaczenia, czy K. G. miała jedno centrum życiowe, czy też jej sytuacja rodzinna spowodowała, że w jej przypadku nie można mówić o skupieniu funkcji życiowych w jednym miejscu. Istotne jest to, czy w chwili klęski żywiołowej owo centrum życiowe skupiało się w budynku uszkodzonym przez skutki ulewy, co mogło doprowadzić do stanu niemożności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. A tę okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można ocenić w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy. W tym znaczeniu Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., nakazując poszukiwanie dowodów, które nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Skoro wskazane w podstawie skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się trafne, to ich wpływ na wynik sprawy był taki, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały uchylone bez badania prawidłowości zastosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym. Zwalnia to więc Naczelny Sąd Administracyjny, na tym etapie sprawy, z konieczności kontroli zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.