Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1835/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1995-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Koncesje
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 1988 nr 41 poz. 324
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 77
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: 1. Koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia /art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ nie upoważnia ani do świadczenia pomocy prawnej w ściąganiu długów, ani do prowadzenia egzekucji długów przez podmiot koncesjonowany.

2. Podmiot koncesjonowany nie może przenieść swoich uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej na osobę trzecią w całości ani w części.

3. W aspekcie art. 7 Kpa, to jest zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny.

TEZY

1. Koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia /art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ nie upoważnia ani do świadczenia pomocy prawnej w ściąganiu długów, ani do prowadzenia egzekucji długów przez podmiot koncesjonowany.

2. Podmiot koncesjonowany nie może przenieść swoich uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej na osobę trzecią w całości ani w części.

3. W aspekcie art. 7 Kpa, to jest zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Tadeusza G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 1993 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie usług ochrony mienia.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 16 czerwca 1993 r. nr rej. K-250/90, wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ w związku z par. 1 pkt 5 lit. "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1990 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 49 poz. 287/, cofnął koncesję z dnia 21 marca 1990 r. nr rej. K-250/90, udzieloną Tadeuszowi G. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony mienia. W uzasadnieniu decyzji podał, że Tadeusz G. udzielił w dniu 28 sierpnia 1991 r. dyrektorowi Biura Usług Zleconych "T.S.G.", Krzysztofowi K., pełnomocnictwa, a także zawarł z nim w dniu 1 października 1991 r. umowę zlecenia, na której podstawie nastąpiła bezprawna cesja praw wynikających z koncesji. W umowie tej Tadeusz G. zastrzegł sobie możliwość wglądu w dokumentację dotyczącą działalności prowadzonej przez zleceniobiorcę oraz prawo do jej merytorycznej kontroli. Kontrola przyjmowanych i realizowanych przez Krzysztofa K. zleceń nigdy nie została przeprowadzona. W rezultacie zleceniobiorca, prowadząc działalność gospodarczą pod szyldem firmy zleceniodawcy, to jest Agencji Ochrony Mienia, zawierał umowy, w których zobowiązywał się ściągać od niesumiennych dłużników zaległe należności pieniężne na rzecz wierzycieli. Na ich poczet pobierał wysokie zaliczki, które pomimo notorycznego niewywiązywania się lub nienależytego wywiązywania się z umów nie podlegały zwrotowi zleceniodawcom. Ponadto ta swoiście rozumiana egzekucja sprowadzała się niejednokrotnie do uprowadzenia i zmuszania dłużnika za pomocą groźby do zwrotu świadczenia należnego wierzycielowi. Przeciwko Krzysztofowi K. oraz jego pracownikom są prowadzone przez Komendy Rejonowe Policji w W. /.../ postępowania przygotowawcze w związku z zarzucanym tym osobom popełnieniem przestępstw mających ścisły związek z działalnością koncesjonowaną. Wpływające do Departamentu Administracyjnego MSW skargi na działalność Krzysztofa K. spowodowały podjęcie przez organ koncesyjny stosownego postępowania; w jego wyniku Tadeusz G. w dniu 29 stycznia 1993 r. cofnął pełnomocnictwo udzielone Krzysztofowi K. oraz wypowiedział zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym. Ponadto podczas przeprowadzonych w dniach 27 listopada i 8 grudnia 1992 r. kontroli działalności gospodarczej Tadeusza G. stwierdzono, że zmienił on adres siedziby swojej Agencji, nie powiadamiając o tym, w przewidzianym ustawowo terminie, organu koncesyjnego, co jest sprzeczne z art. 18 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. W świetle powyższych faktów poważna i uzasadniona jest obawa, iż dalsze wykonywanie przez Tadeusza G. koncesjonowanej działalności będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa obywateli lub ich dóbr osobistych. Jego dotychczasowe nieodpowiedzialne postępowanie, polegające na bezprawnym "udzielaniu" koncesji osobie trzeciej, na braku nie tylko nadzoru, ale wręcz najmniejszego zainteresowania działalnością prowadzoną przez ustanowionego pełnomocnika oraz jego pracowników, dowodzą nieznajomości podstawowych aktów normatywnych odnoszących się do koncesjonowanej działalności.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Tadeusz G., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych, zarzucił niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niewykorzystanie możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co jest niezgodne z art. 7 Kpa. Skarżący, nie negując prawdziwości ustalenia zawartego w decyzji i będącego podstawą cofnięcia koncesji, że udzielił Krzysztofowi K. - dyrektorowi "T.S.G." - pełnomocnictwa, a następnie cesji praw wynikających z koncesji, podniósł w szczególności, że pełnomocnictwo z dnia 28 sierpnia 1991 r. dotyczyło wyłącznie spraw organizacyjnych i nie uprawniało do innych działań niż poszukiwanie klientów. Umowę zlecenia, zawierającą cesję uprawnień koncesyjnych, zawarł z Krzysztofem K., który wprowadził go w błąd w celu osiągnięcia korzyści osobistych i majątkowych i nakłonił do jej podpisania. Krzysztof K. unikał jakichkolwiek kontaktów z nim i uniemożliwił mu wgląd w dokumenty dotyczące umowy. Tych okoliczności, udokumentowanych w toku postępowania, nie poddano ocenie przy wydawaniu decyzji. Nie wzięto też pod uwagę udokumentowanych w trakcie postępowania jego działań, mających na celu cofnięcie pełnomocnictwa i rozwiązanie umowy. Z tytułu wykonania umowy zlecenia nie otrzymał od Krzysztofa K. żadnego wynagrodzenia. Powyższe okoliczności mogłyby zostać potwierdzone orzeczeniami sądowymi w sprawach, w których przeciwko Krzysztofowi K. toczy się postępowanie karne, co ma istotne znaczenie w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia koncesji, jednakże w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie rozważano możliwości zastosowania art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Skarżący zarzucił ponadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę również tego, iż działanie jego Agencji nie tylko nie było do tej pory przedmiotem żadnej skargi, lecz wręcz przeciwnie - podmioty korzystające z usług Agencji wyrażają się o jej pracy z uznaniem. Zarzucił dalej, że pominięto także pozytywny związek występujący pomiędzy działalnością Agencji a stanem bezpieczeństwa na terenie (...), stwierdzonym w piśmie Komendanta Rejonowego Policji z dnia 19 października 1992 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając, że nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi, jakoby organ koncesyjny nie uwzględnił wszystkich materiałów przemawiających na korzyść skarżącego. Pozytywne opinie uzyskane z Urzędu Skarbowego (...), Krajowego Związku Pracodawców Agencji Ochrony Osób, Mienia i Usług Detektywistycznych oraz od niektórych zleceniodawców nie zmieniają faktu, iż w wyniku nieodpowiedzialnego postępowania posiadacza koncesji nastąpiło w udokumentowanych wypadkach naruszenie dóbr osobistych i bezpieczeństwa obywateli. Uzasadnia to uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności przez podmiot gospodarczy.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący Tadeusz G. wyjaśnił, że od momentu zawarcia umowy z dnia 1 października 1991 r. nie miał już żadnego kontaktu z Krzysztofem K., w listopadzie 1991 r. dowiedział się, iż Krzysztof K. został aresztowany w jakiejś sprawie kryminalnej, przestał więc interesować się udzielonym mu pełnomocnictwem i uważał zawartą z nim umowę za nieaktualną. Oświadczył, że nigdy nie uważał, aby uzyskana koncesja uprawniała go do odbierania długów, sam tego nigdy nie robił i nie przypuszczał, iż Krzysztof K. może wykorzystać udzielone mu pełnomocnictwo do działalności tego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustawy o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 107 poz. 460/, która weszła w życie z dniem 7 grudnia 1991 r., organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej podmiotu gospodarczego w zakresie, między innymi, ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, w razie zaś stwierdzenia zagrożenia może cofnąć koncesję albo ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji.

W niniejszej sprawie cofnięcie koncesji Tadeuszowi G. nastąpiło właśnie z takich przyczyn. Wymaga zatem rozważenia w pierwszej kolejności, czy ustalenia przyjęte przez organ koncesyjny w zaskarżonej decyzji, że w działalności skarżącego wystąpiły okoliczności stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, jest zgodne z prawem, to jest czy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym sprawy, czy ten materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia takich ustaleń przez organ koncesyjny w granicach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ oraz czy w wydanej decyzji organ ten uzasadnił swoje stanowisko w tym przedmiocie w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 par. 3 Kpa.

Z treści umowy zlecenia z dnia 1 października 1991 r., jaką Tadeusz G. zawarł z Krzysztofem K., wynika, że zleceniobiorca nie tylko został ustanowiony pełnomocnikiem Agencji skarżącego do spraw organizacyjnych, lecz został też upoważniony do świadczenia usług w zakresie ochrony mienia, objętych koncesją udzieloną skarżącemu na prowadzenie takiej działalności gospodarczej. Przesądzają o tym zwłaszcza następujące, jednoznaczne, nie budzące wątpliwości jej postanowienia: "pkt 1. Zleceniodawca zleca, a zleceniobiorca przyjmuje do wykonania wszelkie usługi związane z działalnością Agencji Ochrony Mienia"; "pkt 3. Zleceniodawca udziela swojej koncesji MSW nr 250/90 zleceniobiorcy"; "pkt 5. Zleceniodawca pobiera 50 procent czystego zysku zleceniobiorcy"; "pkt 6. Zleceniodawca ma wgląd w dokumenty zleceniobiorcy dotyczące działalności ochrony mienia"; "pkt 12. Zleceniodawca ma prawo merytorycznej kontroli nad zleceniobiorcą". W świetle takich postanowień umowy zlecenia zarzuty skarżącego, że organ koncesyjny nieprawidłowo ocenił treść tej umowy, to jest z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, nie mogą być przez Sąd uwzględnione w ramach kontroli legalności decyzji.

W sprawie niniejszej jest okolicznością bezsporną, że od dnia zawarcia umowy zlecenia skarżący nie dokonał żadnej kontroli działalności zleceniobiorcy, któremu udzielił swojej koncesji. Nawet wówczas, gdy (...) w listopadzie 1991 r. dowiedział się o aresztowaniu Krzysztofa K. i o tym, że firma tegoż już nie istnieje, nie tylko nie podjął żadnych kroków ani sam, ani za pośrednictwem właściwych organów - aby zainteresować się działalnością Krzysztofa K. prowadzoną na podstawie zawartej umowy zlecenia z wykorzystaniem koncesji nr 250/90 i wypowiedzieć zlecenie, lecz w ogóle przestał interesować się tą sprawą aż do grudnia 1992 r., kiedy to na skutek skarg klientów sprawę tę zaczął badać organ koncesyjny i organy policji. Wówczas dopiero skarżący, pod koniec stycznia 1993 r., wysłał pod dwa adresy Krzysztofa K. pisma o natychmiastowym cofnięciu pełnomocnictwa i zlecenia /pismo skarżącego z dnia 9 lutego 1993 r. do Departamentu Społeczno-Administracyjnego MSW oraz jego wyjaśnienia złożone na rozprawie sądowej/. Skarżący więc nie podjął przez przeszło rok żadnych realnych działań, aby skontrolować dokumentację i merytoryczne czynności zleceniobiorcy, mimo że umowa zlecenia taką kontrolę przewidywała. W tym stanie rzeczy zarzut skargi, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę działań skarżącego mających na celu cofnięcie pełnomocnictwa i rozwiązanie umowy, nie może być uznany przez Sąd za zasadny. Z akt sprawy wynika, że działalność Krzysztofa K., dotycząca "ściągania długów", przypadała głównie na rok 1992, a reakcja skarżącego, zresztą tylko formalna, nastąpiła "po fakcie", kiedy sprawą z inspiracji klientów zajęła się policja oraz organ koncesyjny.

W aktach sprawy administracyjnej znajdują się pisma interwencyjne kilku różnych podmiotów gospodarczych, skierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, z których wynika, że Krzysztof K., posługując się koncesją nr 250/90, prowadził firmy z zakresu ochrony mienia i w ramach tej działalności, prowadzonej w celach zarobkowych i na własny rachunek, zajmował się skupowaniem wierzytelności i "odbieraniem długów". W pismach tych podane są przykłady ilustrujące, na czym faktycznie ta działalność polegała i w jaki sposób była wykonywana /na przykład odebranie dłużnikowi samochodu osobowego na poczet długu/. Znajduje się tam też protokół zeznania Krzysztofa K. w sprawie (...), w którym przyznał on, że w ramach uzyskanej od Tadeusza G. koncesji założył spółkę cywilną i działając w zakresie ochrony mienia, przyjmował zlecenia odbioru należności pieniężnych. W zeznaniu tym opisał jeden z przypadków realizacji takiego zlecenia: kilkakrotne "nachodzenie" mieszkania dłużnika przez pracowników firmy, przywiezienie dłużnika przez pracowników firmy z jego domu do siedziby firmy i przeprowadzenie z nim rozmowy na temat sposobu i terminu spłaty długu.

W tej sytuacji przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenie, że Krzysztof K. prowadził taką działalność z wykorzystaniem koncesji nr 250/90, znajduje wystarczające potwierdzenie w materiałach zebranych w postępowaniu administracyjnym i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, należącej do organu administracji w tym postępowaniu.

W związku z takim ustaleniem wymaga rozważenia, czy działalność polegająca na "odbieraniu" lub "ściąganiu długów", prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek, jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ oraz czy jest działalnością w zakresie usług ochrony osób i mienia, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, wymagającą uzyskania koncesji.

Wprawdzie ustawa ta nie zawiera wprost takiego wyłączenia, lecz nawiązuje w wielu przepisach do całego systemu prawa i obowiązującego porządku prawnego. Jest o tym mowa już na początku ustawy w przepisach ogólnych, gdzie w art. 1 podkreślony jest obowiązek zachowania przy podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej warunków określonych "przepisami prawa", a w art. 4 jest zawarte wskazanie, że można dokonywać tylko takich czynności i działań, które nie są przez prawo zabronione.

Jest niewątpliwe, że działalność usługowa w zakresie "odbierania" lub "ściągania" długów na rzecz określonych wierzycieli, ale polegająca na świadczeniu im pomocy prawnej /obsługi prawnej/, może wchodzić w zakres działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24 ustawy o działalności gospodarczej i może być prowadzona przez podmioty wymienione w tym artykule. (...) Z powyższego jednak wynika, że świadczenie takich usług nie wchodzi w zakres koncesjonowanych usług ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy o działalności gospodarczej.

Za niewątpliwe należy również uznać, że świadczenie usług w zakresie "odbierania" lub "ściągania" długów, polegające na stosowaniu wobec dłużnika środków przymusu w odniesieniu zarówno do jego majątku, jak i jego osoby, przymusu pośredniego i bezpośredniego /na przykład odebranie dłużnikowi samochodu osobowego, wejście do jego mieszkania, przeprowadzenie w nim rewizji, zatrzymanie dłużnika i przemieszczenie go w inne miejsce/, jest w istocie prowadzeniem egzekucji. Jest też niewątpliwe, że czynności egzekucyjne wkraczają w sferę wolności obywatelskich, i to gwarantowanych przez Konstytucję. Według art. 87 Konstytucji do tych wolności należą nietykalność osobista i nienaruszalność mieszkań; zatrzymanie obywatela i pozbawienie go wolności, przeprowadzenie rewizji domowej, przepadek mienia mogą nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą. Według art. 7 Konstytucji ochrona własności, w szczególności własności osobistej, jest poręczona konstytucyjnie, co również oznacza, że tylko ustawa może określić przypadki, w których dopuszczalne jest ograniczenie bądź pozbawienie własności. Takimi ustawami w zakresie egzekucji, a więc stosowania środków prawnego przymusu, są przede wszystkim kodeks postępowania cywilnego - część druga oraz ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Te akty ustawowe określają podstawy, zasady i tryb prowadzenia egzekucji, organy i podmioty właściwe i wyłącznie uprawnione do jej prowadzenia, środki ochrony dłużnika przed nieprawidłowym jej prowadzeniem, tryb ich wnoszenia i rozpatrywania. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej nie zawiera w tym przedmiocie żadnych przepisów, które rozszerzałyby krąg podmiotów uprawnionych do prowadzenia egzekucji, oraz przepisów szczególnych w stosunku do powyższych "ustaw egzekucyjnych".

Podsumowując, należy stwierdzić, że koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia /art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ nie upoważnia ani do świadczenia pomocy prawnej w ściąganiu długów, ani do prowadzenia egzekucji długów przez podmiot koncesjonowany.

W sprawie niniejszej Tadeusz G. miał świadomość niedopuszczalności prowadzenia takiej działalności w ramach koncesji na usługi z zakresu ochrony mienia i osób. Oświadczył na rozprawie sądowej, że nigdy nie uważał, iż koncesja uprawnia go do odbierania długów, sam tego nigdy nie robił i nie przypuszczał, iż Krzysztof K. może wykorzystać udzielone mu pełnomocnictwo do tego rodzaju działalności.

Zgodnie z art. 11 ustawy o działalności gospodarczej określone w nim dziedziny działalności wymagają koncesji, a w myśl art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy udzielenie koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez naczelny lub centralny organ administracji państwowej. Jest to wyjątek od zasady wolności gospodarczej, zawartej w art. 1 tej ustawy. Oznacza to po pierwsze, że podjąć i prowadzić działalność gospodarczą w dziedzinach objętych koncesjonowaniem może tylko ten imiennie określony podmiot, któremu właściwy organ państwowy udzielił koncesji przez wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonych w ustawie o działalności gospodarczej lub w ustawie szczególnej i w kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to po drugie, że koncesja zawiera uprawnienie ze sfery prawa administracyjnego. Wynikające zatem z koncesji uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego. Dopiero na podstawie tego uprawnienia, w jego granicach i w celu jego realizacji, podmiot gospodarczy imiennie oznaczony w decyzji koncesyjnej może podejmować różnorakie działania nie zabronione przez prawo, w tym także czynności cywilnoprawne.

Uprawnienia ze sfery prawa administracyjnego, przyznane konkretnemu, imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego decyzją administracyjną, nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią. Z tego wynika, że ani sama koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej, ani uprawnienia z niej wynikające nie mogą być przedmiotem takiego obrotu. Oznacza to, że podmiot koncesjonowany nie może przenieść swoich uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej na osobę trzecią w całości ani w części. Jest to więc działanie przez prawo zabronione. W niniejszej sprawie Tadeusz G., zlecając Krzysztofowi K. w umowie z dnia 1 października 1991 r. wykonywanie "wszelkich usług związanych z działalnością Agencji Ochrony Mienia" i udzielając mu "swojej koncesji MSW nr 250/90", naruszył przepisy art. 4, art. 11 ust. 1 pkt 11 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o działalności gospodarczej.

Jeśli chodzi o ujawnioną bezspornie działalność Krzysztofa K. w postaci "odbierania" lub "ściągania" długów z powołaniem się na powyższą koncesję, to w świetle tego, co wyżej powiedziano na temat prowadzenia egzekucji, to jest stosowania środków przymusu, nie można podważyć legalności oceny, dokonanej przez organ koncesyjny, że działalność ta godziła w bezpieczeństwo i dobra osobiste obywateli. Wprawdzie nie stwierdzono, żeby skarżący Tadeusz G. sam bezpośrednio podejmował takie działania, jednakże nie można zakwestionować legalności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wskutek bezprawnego "udzielenia" przez skarżącego koncesji Krzysztofowi K. i braku od listopada 1991 r. nie tylko nadzoru, ale wręcz najmniejszego zainteresowania jego działalnością, korzystanie przez skarżącego z koncesji stwarza zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Te zaś przesłanki według art. 22a ust. 3 ustawy o działalności gospodarczej upoważniają organ koncesyjny do cofnięcia koncesji albo ograniczenia zakresu lub przedmiotu działalności gospodarczej określonej w koncesji.

Wybór rozstrzygnięcia - cofnięcie albo ograniczenie koncesji - zależy od uznania organu koncesyjnego. Wyboru tego przepisy art. 22a ust. 1 i art. 20 ust. 5 tej ustawy nie uzależniają od dodatkowych przesłanek. Wybór ten więc jest wyborem swobodnym organu koncesyjnego, motywowanym przede wszystkim względami celowości, co wykracza poza zagadnienie samej legalności działania organu. Jeśli zaś chodzi o kryterium słuszności wyboru, to swoboda organu koncesyjnego w tym względzie może podlegać kontroli sądowej (...) w aspekcie art. 7 Kpa, to jest uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym zaś aspekcie należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Pozostaje to w ścisłym związku z zawartą w art. 1 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta odnosi się do całości stosunków społecznych w państwie. Adresowana jest nie tylko do organów państwowych, lecz także do wszystkich podmiotów uczestniczących w tych stosunkach. Oznacza ona również to, że korzystanie z indywidualnych uprawnień przez kogokolwiek nie może prowadzić do naruszenia prawa, a niezgodne z prawem korzystanie z uprawnień nie może być akceptowane przez organy państwowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Tadeusza G., co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.