Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1528/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 138 ar2, art 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz [...] Sp. z o. o. w S. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę [...] Sp. z o.o. w S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Opolu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na wstępie Sąd szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania środowiskowego, począwszy od wniosku [...] Sp. z o.o. w S. skierowanego w dniu 23 kwietnia 2009 r. do Wójta Gminy Olszanka o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]"; poprzez -opiniowanie i uzgodnienie inwestycji przez właściwe organy; wydanie przez Starostę Brzeskiego postanowienia z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], stwierdzającego dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnienie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; wydanie przez Wójta Gminy Olszanka postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia i określającego, że zakres raportu winien być zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie hałasu, drgań, wibracji, a także jego wpływu na faunę (ptactwo); ustalenia w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz; oraz czynności procesowe związane z udziałem społeczeństwa i stron w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Olszanka, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także § 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Sp. z o.o. w S., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "[...]" na terenie gmin O. i S. w obrębach: [...]. Określono, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie farmy wiatrowej składającej się maksymalnie z 31 elektrowni wiatrowych oraz wymienionej w decyzji infrastruktury technicznej (kable elektroenergetyczne średniego napięcia, stacja elektroenergetyczna średniego napięcia SN/WN 110 kV - główny punkt zasilania GPZ, doziemna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia - WN 110 kV, łącząca GPZ farmy z Krajowym Systemem Energetycznym, stacja elektroenergetyczna Zakładu Energetycznego, drogi dojazdowe do elektrowni wiatrowej, tymczasowe drogi oraz place montażowe na czas realizacji inwestycji). Określono, że planowana inwestycja "wraz ze strefą jej oddziaływania" zlokalizowana będzie na terenach gmin O. i S. w obrębach geodezyjnych: [...], na działkach nr: [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, w przypadku przedsięwzięć wykraczających poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, w związku z czym w przedmiotowej sprawie organem właściwym pozostaje Wójt Gminy Olszanka. Podano, że inwestycja jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego każdej z zainteresowanych gmin, a także z projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, relacjonując postępowanie w sprawie, podkreślił, że było ono prowadzone w taki sposób, aby zapewnić w nim "czynny udział społeczeństwa". Jednocześnie odnotowano opublikowane w sprawie obwieszczenia (z 27 kwietnia 2009 r., 24 kwietnia 2009 r., 14 października 2009 r., 26 listopada 2009 r.) i wyjaśniono, że ogłoszenia te były zamieszczane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Olszanka, na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Olszanka, udostępniane do wglądu w siedzibie Urzędu, przekazywane sołtysowi J. oraz wywieszane w J., zamieszczane w prasie lokalnej (informacja o wszczęciu postępowania), jak również przekazywane do Urzędu Gminy Skarbimierz z prośbą o udostępnienie, względnie opublikowanie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Skarbimierz, na tablicy ogłoszeń oraz przekazanie sołtysom w miejscowościach inwestycji. W dalszej części organ przedstawił argumentację uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie w kontekście przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (klimat akustyczny, emisja pól elektromagnetycznych i elektrycznych, wpływ na ptactwo). Do decyzji dołączono załącznik z charakterystyką przedsięwzięcia.

Zaznaczono, że doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło przez obwieszczenie Wójta Gminy Olszanka z dnia 26 maja 2010 r., zamieszczone w tym samym dniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Olszanka, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Olszanka oraz w "Panoramie Powiatu Brzeskiego", w których powołano się na regulację art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej.

Odwołania od decyzji Wójta Gminy Olszanka wnieśli E. F., R. K., B. M., S. T. (właściciele działek znajdujących się w przewidywanym obszarze oddziaływania inwestycji) oraz Towarzystwo [...] z siedzibą w O.

W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające, uzyskując kopie map ewidencyjnych z zaznaczonymi miejscami usytuowania turbin wiatrowych wraz z zasięgiem oddziaływania inwestycji, wyznaczonym graniczną izolinią o wartości 40 dB; aktualne wypisy z rejestru gruntów dotyczących przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie, oraz terenu działek bezpośrednio z nim sąsiadujących; informację od Wójta Gminy Skarbimierz o sposobie przekazania do publicznej wiadomości informacji o prowadzeniu przez Wójta Gminy Olszanka postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej; oświadczenia sołtysów wsi L. i P. o braku uzyskania informacji o postępowaniu celem przedstawienia jej mieszkańcom tych sołectw. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu zgłosiło Towarzystwo [...] z siedzibą w J., wskazując, że jest ono "związane z celami statutowymi stowarzyszenia".

Zaskarżoną decyzją SKO w Opolu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy Olszanka z dnia [...] maja 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w odwołaniu, lecz bada sprawę w pełnym zakresie i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie uchybienia zarówno merytoryczne, jak i formalne.

Oceniając legitymację procesową stron, w tym stowarzyszeń: Towarzystwa [...] z siedzibą w O. i Towarzystwa [...] z siedzibą w J., organ odwoławczy powołał się na art. 44 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz zapisy statutów obu stowarzyszeń. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że Towarzystwo [...] z siedzibą w O. jest legitymowane do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Olszanka z [...] maja 2010 r. a Towarzystwo [...] do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Natomiast oceniając legitymację procesową dalszych stron, tj. E. F., R. K., B. M. oraz S. T., organ podkreślił, że osoby te są właścicielami lub współwłaścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Prowadząc dalej wywód SKO w Opolu przedstawiło następujące przepisy: art. 71, art. 60, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 piet 2, 3 i 6, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, 2 i 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 2, art. 82 ust. 1 i 3, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 83 ust. 3 ustawy środowiskowej oraz § 4 rozporządzenia.

Niezależnie od tego SKO w Opolu zauważyło, że art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej wprowadza szczególną regulację, zgodnie z którą, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 K.p.a. Analizując materiał dowodowy sprawy, w tym wykaz właścicieli i osób władających poszczególnymi działkami, organ zauważył, że liczba stron tego postępowania przekracza 20. W związku z powyższym ustaleniem organ odwoławczy zważył, że w postępowaniu ma zastosowanie określony w art. 49 K.p.a. sposób powiadamiania, zwany doręczeniem przez obwieszczenie. Organ odwoławczy podkreślił, że forma powiadamiania, o której mowa w art. 49 K.p.a. odnosi się do stron postępowania i z mocy art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej obligatoryjnie winna być stosowana w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Doręczenie przez obwieszczenie regulowane przez art. 49 K.p.a., które w powiązaniu z zasadą statuowaną przez art. 10 § 1 K.p.a., ma zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu, nie jest tożsame z zapewnieniem możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego organ administracji publicznej przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej). W tym drugim przypadku obowiązki organu w zakresie informowania społeczeństwa zostały określone w art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 33 oraz art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Instytucje te winny być traktowane odrębnie, a zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej definicja "podania informacji do publicznej wiadomości" nie może zastępować regulacji art. 49 K.p.a.

Ponadto SKO w Opolu podniosło, że inwestycja ma być realizowana na terenach Gminy Olszanka i Gminy Skarbimierz w następujących miejscowościach: [...]. Zauważono, że doręczenie zaskarżonej decyzji stronom postępowania nastąpiło przez obwieszczenia Wójta Gminy Olszanka z 26 maja 2010 r., zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Olszanka, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Olszanka oraz w "Panoramie Powiatu Brzeskiego", w których powołano się na regulację art. 49 K.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Na tej podstawie SKO w Opolu przyjęło, że zwyczajowo przyjętym sposobem publicznego ogłoszenia w miejscowości Olszanka było zamieszczenie obwieszczenia o wydanej w sprawie decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Olszanka. Zdaniem organu brak jednak jakichkolwiek dowodów na okoliczność, aby Wójt Gminy Olszanka powiadomił o decyzji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia w pozostałych, objętych inwestycją, miejscowościach Gminy Olszanka ([...]) oraz Gminy Skarbimierz ([...]).

W ocenie organu odwoławczego, zwyczajowo przyjętym sposobem publicznego ogłoszenia nie może być informacja zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy ani w prasie o zasięgu powiatowym. Zdaniem Kolegium nie jest to publikacja spełniająca warunek ogłoszenia "w danej miejscowości".

Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji strony postępowania nie były również powiadamiane o czynnościach Wójta Gminy Olszanka poprzedzających wydanie decyzji z zachowaniem wymogów wynikających z art. 49 K.p.a. Informacje o czynnościach organu ogłaszane były co do zasady na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Olszanka oraz w kilku przypadkach na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznego Urzędu Gminy Olszanka. Nadto obwieszczenie z dnia 27 kwietnia 2009 r. o wszczęciu postępowania, zgodnie z adnotacją organu, zostało także "wywieszone" w Jankowicach Wielkich. Brak jednak informacji organu co do okresu i sposobu publikacji. Poza tym brak też jakichkolwiek danych odnośnie obwieszczeń, względnie innych zwyczajowo przyjętych sposobów publicznego ogłaszania w pozostałych miejscowościach Gminy Olszanka objętych inwestycją.

SKO w Opolu podkreśliło, że te same uwagi należy odnieść do miejscowości położonych w Gminie Skarbimierz. Organ odwoławczy podkreślił, że oświadczenie organu I instancji, że występował do Urzędu Gminy Skarbimierz o dokonanie stosownych obwieszczeń nie jest wypełnieniem obowiązku z art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a., skoro w aktach sprawy brak odzwierciedlenia, by w istocie miały one miejsce. SKO w Opolu zważyło, że opisane w części dotyczącej stanu faktycznego obwieszczenia Wójta Gminy Olszanka (z wyjątkiem obwieszczeń z 26 listopada 2009 r. oraz z 26 maja 2010 r.) formułowane były przez organ pierwszej instancji z powołaniem się na regulację art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej.

Reasumując tą część rozważań SKO w Opolu stwierdziło, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, przez co uchybił statuowanej przez art. 10 § 1 K.p.a. zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu.

Jednocześnie organ odwoławczy zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej w zakresie braku jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w oparciu o jakie kryterium oraz dane organ I instancji przyjął, że największa część terenu przeznaczonego pod inwestycję znajduje się w obszarze właściwości Wójta Gminy Olszanka.

Niezależnie od tego organ odwoławczy podniósł, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak dowodu na okoliczność, aby decyzja Wójta Gminy Olszanka wydana była "w porozumieniu" z Wójtem Gminy Skarbimierz.

Jednocześnie SKO w Opolu zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji całkowicie pominął kwestię oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXIV/211/2009 Rady Gminy Olszanka z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie miejscowości Przylesie, Obórki i Jankowice Wielkie w Gminie Olszanka, uchwała nr XXXVI/259/2010 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz dla terenów w części obrębów: Małujowice, Łukowice Brzeskie i Pępice), skupiając się na studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektach planów miejscowych. Organ nie określił też precyzyjnie nieruchomości objętych inwestycją albowiem nie wskazał, w których konkretnie obrębach położone są poszczególne działki przewidziane pod inwestycję.

Podnosząc powyższe mankamenty decyzji Wójta Gminy Olszanka SKO w Opolu zauważyło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zapewniając w sposób należyty czynny udział stron z zachowaniem wymogów wynikających z art. 49 K.p.a., a także uwzględniając uwagi Kolegium zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Podkreślono, że organ odwoławczy nie może we własnym zakresie usunąć wytkniętych nieprawidłowości albowiem Wójt Gminy Olszanka wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy z udziałem wszystkich stron ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Sp. z o.o., zarzucając jej rażące naruszenie:

1) art. 10 K.p.a. poprzez nieznajdujące uzasadnienia w materiale dowodowym przyjęcie, że Wójt Gminy Olszanka nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu;

2) art. 49 K.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że:

- art. 49 K.p.a. nakazuje zawiadamianie w jeden konkretny sposób (spośród wielu dopuszczalnych przez art. 49 K.p.a.), to jest przez wywieszanie ogłoszeń, i to we wszystkich miejscowościach (wsiach), na terenie których realizowane będzie przedsięwzięcie;

- nie jest wystarczające zawiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie prowadzącej postępowanie administracyjne (tutaj: Gminie Olszanka);

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń gminy prowadzącej postępowanie, a dodatkowo na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej oraz w prasie o zasięgu powiatowym (lokalnym) nie było właściwym sposobem publicznego ogłoszenia;

3) art. 136 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie (co jest zasadą postępowania administracyjnego) oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

4) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone przez SKO prawie rok;

5) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

6) zasady szybkości postępowania - art. 35 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez wielokrotne i nieuzasadnione przekroczenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej i jednocześnie niepodejmowanie czynności służących w jej załatwieniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania nie zajęli w sprawie żadnego stanowiska procesowego. Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, rozwijając jej uzasadnienie w załączniku do protokołu rozprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd dopuścił dowód z oświadczenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 4 lipca 2011 r. w przedmiocie wydania decyzji I instancyjnej w porozumieniu z nim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, uwzględniając skargę wskazał, że nie ma potrzeby prowadzić rozważań co do zapisów ustawy środowiskowej, gdyż podstawy prawne i ogólny przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od momentu wszczęcia postępowania na wniosek inwestora po wydanie decyzji, w tym właściwość organu i tryb uzgodnień przedstawiło SKO w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy i zbędnym jest powtarzanie tych regulacji prawnych.

Sąd I instancji stwierdził, że na początek skupić się trzeba na treści art. 138 § 2 K.p.a., zwłaszcza, że przepis ten od 11 kwietnia 2011 r. uległ istotnej zmianie. W tym celu Sąd przedstawił istotę zagadnienia prawnego, jakie wynika z art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 15, art. 136, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dochodząc do wniosku, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. i art. 49 K.p.a. przez przyjęcie, że brak publikacji w poszczególnych wsiach gmin objętych inwestycją może być podstawą uchylenia decyzji. Organ odwoławczy przyjął, że obwieszczenie wywieszone w Urzędzie Gminy, tak Olszanka, jak i Skarbimierz nie wypełnia przesłanki publikacji "w danej miejscowości". Gdyby nawet podzielić tę argumentację to trzeba zauważyć, że organ dokonywał też ogłoszeń na tablicach poszczególnych sołectw. Obowiązkiem organu odwoławczego, w razie wątpliwości, było sprawdzenie, czy ogłoszenia te rzeczywiście nastąpiły, kiedy i w jakiej formie, jeśli zamierzał z tej okoliczności faktycznej wywodzić tak daleko idące skutki prawne, jak zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że znany jest mu pogląd autorów "Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego" pod red. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck

W-wa 2011 r., oparty na orzeczeniu WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 563/08, lecz w stanie faktycznym tamtej sprawy zastosowanie art. 49 K.p.a. zostało uznane za nieprawidłowe, gdyż publikacja uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nastąpiła na tablicy ogłoszeń Inspekcji Sanitarnej, a nie właściwego organu gminy (op. cit. str. 263).

Ponadto zdaniem Sądu nie można czynić organowi I instancji zarzutu braku publikacji w sposób spełniający wymogi art. 49 K.p.a., jeżeli organ odwoławczy ogranicza ponowne rozpatrzenie sprawy do lektury akt i na tej tylko podstawie wywodzi, że "w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów", że Wójt Gminy Olszanka powiadomił o decyzji we wsiach objętych inwestycją. Jeżeli rzeczywiście nie było co do tego dokumentów w aktach należało uzupełnić postępowanie na podstawie art. 136 K.p.a., co wiązałoby się tylko ze sporządzeniem pisemnych wystąpień. Dowodzi tego załączone do protokołu rozprawy przez skarżącą oświadczenie Sołtysa Kępic.

Poza tym w ocenie Sądu nie można arbitralnie stawiać tezy, że dokonana przez Wójta Gminy Olszanka forma publikacji nie była "zwyczajowo przyjęta w danej miejscowości". W aktach sprawy brak jest ustaleń organu odwoławczego jaki zwyczaj publikacji ogłoszeń utrwalił się w Gminie Olszanka. Jeżeli tak, to nie można czynić zarzutu organowi I instancji, że z pewnością nie jest to ani publikacja na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, ani zamieszczenie ogłoszenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Olszanka, ani też opublikowanie treści ogłoszenia w czasopiśmie" Panorama Powiatu Brzeskiego".

Zdaniem Sądu, z tych samych przyczyn bezzasadny albo co najmniej przedwczesny jest zarzut SKO w Opolu, że zwrot "zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości" oznacza sposób publicznego ogłoszenia w konkretnej wsi, a nie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy.

Kolejnym uchybieniem organu I instancji było według SKO w Opolu nie określenie nieruchomości objętych inwestycją przez brak wskazania obrębów geodezyjnych, na których leżą poszczególne działki.

W tej mierze Sąd podniósł, że jest po za sporem, że decyzja Wójta Gminy Olszanka zawiera najpierw wskazane nazwy gmin, następnie wyliczenie obrębów geodezyjnych, a na końcu wyliczenie numerów działek, na których zlokalizowana będzie planowana inwestycja bez przypisania ich konkretnym obrębom. Przyznać należy, że nie jest to czytelny sposób przedstawienia miejsca realizacji inwestycji w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej i nie powinien mieć miejsca.

Sąd zwrócił uwagę, że akta administracyjne sprawy zawierają natomiast stosowne wypisy z rejestru gruntów odnoszące się do wymienionych w decyzji działek. Nie było zatem przeszkód do ich analizy. Jeżeli istniały wątpliwości, albo zmienił się stan własności czy użytkowania, to organ odwoławczy w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, stosując wspomniany już art. 136 K.p.a., mógł we własnym zakresie lub przez zobowiązanie I instancji, ustalić aktualny stan rzeczy i przypisać poszczególne działki właściwym obrębom geodezyjnym. Nota bene ten zarzut SKO w Opolu zawarty na stronie 13 uzasadnienia decyzji odwoławczej, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi wywodami organu, który poza przedstawieniem przepisów ustawy stosowanych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocenił legitymację czynną wykazanych stron postępowania (osób fizycznych, prawnych).

Następnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy doszedł do przekonania (strona 8-9 uzasadnienia decyzji), że odwołujące się osoby fizyczne są właścicielami konkretnych działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, tym samym mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sąd ponownie zaakcentował, że określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia - w razie wątpliwości zaistniałych w toku postępowania - mieści się w pojęciu merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy po wniesieniu odwołania i jest przejawem realizacji zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

Kolejne uchybienie jakie wytyka organ odwoławczy to naruszenie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej przez brak wskazania, w oparciu o jakie kryterium Wójt Gminy Olszanka ustalił, że największa część terenu pod inwestycję znajduje się na obszarze jego właściwości. Z tezą tą nie sposób się zgodzić, bo rodzaj przedsięwzięcia, położenie planowanej farmy wiatrowej i parametry techniczne inwestycji zawiera raport o oddziaływaniu na środowisko, którego załącznikiem są mapy lokalizacji elektrowni i prognozowanego oddziaływania hałasu. Jeżeli do tego dodać istniejące wypisy z rejestru gruntów i mapy geodezyjne zawarte w aktach administracyjnych to nie sposób podzielić argumentacji SKO.

W ocenie Sądu, ustalenie organu właściwego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej nie wymaga wiadomości specjalnych. Jeżeli wniosek lub załączone do niego dokumenty nie wskazują jednoznacznie, na obszarze której gminy leży największa część terenu inwestycji to należało wezwać wnioskodawcę o stosowne wyjaśnienie, o ile dokumenty znajdujące się w aktach na takie ustalenie nie pozwalały.

Natomiast ustalenie zasięgu inwestycji w poszczególnych gminach to wynik zsumowania powierzchni działek zajętych pod przedsięwzięcie w poszczególnych obrębach geodezyjnych. Nie jest to zbyt skomplikowany zabieg, co wykazała skarżąca Spółka w graficznym załączniku do protokołu rozprawy z dnia 7 lutego 2012 r. Na tle tego dokumentu może budzić wątpliwość nie to, w której gminie leży największa część terenu inwestycji, lecz jaki jest łączny obszar inwestycji, skoro raport operował wielkością 6,48 ha a w przestawionym zestawieniu graficznym jest on o połowę większy. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości mieści się jednak w kompetencji i obowiązkach organu odwoławczego w ramach rozpoznania odwołania i ewentualnego uzupełniającego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a.

Dalej Sąd zauważył, że z tym wytykiem SKO w Opolu pod adresem decyzji I instancji ściśle łączy się zarzucany brak wykazania działania Wójta Gminy Olszanka w porozumieniu z Wójtem Gminy Skarbimierz. Organ odwoławczy, tak jak poprzednio, nie poczynił jednak co do tego żadnych ustaleń i oparł się jedynie na lekturze akt. Doprowadziła ona jednak do błędnych wniosków, bo z oświadczenia Wójta Skarbimierza z 4 lipca 2011 r. wydanego na potrzeby postępowania sądowego i dopuszczonego na wniosek stron jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt wydany został w porozumieniu między organami, na których terenie zlokalizowano inwestycję.

Wreszcie w związku z argumentami SKO w Opolu co do uchybienia przepisom o planowaniu przestrzennym trzeba zważyć, że jeżeli lakoniczne odniesie się do studium i projektów miejscowych planów zagospodarowania przez Wójta Gminy Olszanka (str. 18 decyzji) organ odwoławczy uznał za uchybienie, winien był dokonać takiej oceny we własnym zakresie w postępowaniu drugoinstancyjnym.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i to mającym wpływ na jego rozstrzygnięcie. Wskazane wadliwości postępowania I instancji organ odwoławczy mógł wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyło SKO w Opolu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz SKO w Opolu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) obrazę: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisów art. 138 § 2 w związku z art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie dopuściło się naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, albowiem wydanie decyzji kasacyjnej, z pominięciem prowadzenia przez organ odwoławczy dalszego postępowania wyjaśniającego, uzasadniała okoliczność podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co w konsekwencji zmierzało do uczynienia zadość wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, poprzez nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym oraz w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, ocenę, według której organ pierwszej instancji dokonywał ogłoszeń w trybie art. 49 K.p.a. "na tablicach poszczególnych sołectw", a także poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek zawiadamiania stron o postępowaniu poprzez "zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania" może, w przypadku przedsięwzięć planowanych na terenie kilku miejscowości, być realizowany w drodze publikacji dokonanej wyłącznie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, poprzez przyjęcie ustalenia, zgodnie z którym Wójt Gminy Olszanka wydał decyzję w porozumieniu z Wójtem Gminy Skarbimierz, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wobec braku wyrażenia wzmiankowanego porozumienia w stanowczej formie, nie potwierdza, by ww. organy w istocie współdziałały ze sobą przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r.; art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez związanie organu odwoławczego, w następstwie nieprawidłowego uchylenia decyzji tego organu, nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania;

2) obrazę: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego ocenę, zgodnie z którą wynikający z art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej obowiązek zawiadamiania stron o postępowaniu poprzez "zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania" może, w przypadku przedsięwzięć planowanych na terenie kilku miejscowości, być realizowany w drodze publikacji dokonanej wyłącznie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy; art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu, nie znajdującego oparcia w materiale dowodowym oraz przedstawionym w motywach wyroku stanie faktycznym sprawy, ustalenia, że organ I instancji dokonywał ogłoszeń w trybie art. 49 K.p.a. "na tablicach poszczególnych sołectw", jak również poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku konkluzji, zgodnie z którą Wójt Gminy Olszanka, w myśl art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, wydał decyzję w porozumieniu z Wójtem Gminy Skarbimierz, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wobec braku wyrażenia wzmiankowanego porozumienia w stanowczej formie, nie potwierdza, by organy te współdziałały ze sobą przy wydaniu decyzji z dnia 26 maja 2010 r. - oraz wydanie na tej podstawie orzeczenia, które nie konweniuje z aktami sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia cechującego się brakiem spójności pomiędzy wywodami Sądu dotyczącymi stosowania art. 49 K.p.a. a zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania;

3) obrazę art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli sądowej i błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja Wójta Gminy Olszanka z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, podczas gdy SKO w Opolu, wobec dostrzeżonych uchybień (art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 49 K.p.a. i art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej) polegających na pozbawieniu stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wydało decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., przy uwzględnieniu statuowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania; jak również błędne przyjęcie, że Wójt Gminy Olszanka wydał decyzję w porozumieniu z Wójtem Gminy Skarbimierz, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie potwierdza, by organy te współdziałały ze sobą w trybie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej przy wydaniu decyzji z dnia 26 maja 2010 r., a w konsekwencji nieuwzględnienie tej okoliczności jako podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., choć wypełnia ona znamiona przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Na skutek naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania doszło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego.

Za nietrafny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, w jakich konkretnie okolicznościach sprawy może mieć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Jedynie celem przypomnienia wskazania wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione w przypadku gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z tego przepisu organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Wykazując w tym względzie mankamenty zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia procesowe organu I instancji nie zostały w należyty sposób udowodnione, uzasadnione lub wręcz są takiego uzasadnienia pozbawione. Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powiązał takie braki zaskarżonej decyzji z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej, że z nowego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że stanowisko organu odwoławczego winno posiadać stosowne uzasadnienie, co do takich okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., również z punktu widzenia normy art. 136 K.p.a., tj. konieczności wykazania z jakich względów organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Nie ulega wątpliwości, że art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko w określonej przez ten przepis sytuacji, w zasadzie w drodze wyjątku, co dodatkowo winno być dokładnie uzasadnione zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyczyny, z jakich zastosowany został art. 138 § 2 K.p.a., tj. arbitralne stwierdzenie przez SKO w Opolu, że w sprawie nie dokonano zawiadomień w zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości; brak wskazania konkretnej wielkości powierzchni, na której zlokalizowana jest inwestycja; czy też brak wykazania działania Wójta Gminy Olszanka w porozumieniu z Wójtem Gminy Skarbimierz - nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie uzasadnia tym, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało, że organ odwoławczy miał na celu wypełnić realizację zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. W konsekwencji w skardze kasacyjnej postawiono kolejne zarzuty dotyczące ww. zagadnień procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 i art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Jak wynika z treści postawionych zarzutów, strona skarżąca kasacyjnie nie zrozumiała powodów z jakich Sąd I instancji w zakresie wykazywanego przez organ II instancji naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też braku porozumienia Wójtów ww. Gmin - dostrzegł uchybienia organu. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał wyłącznie na brak stosownych dowodów dla przyjęcia takiego stanowiska, jakie zaprezentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w tym zakresie jedynie posiłkował się dopuszczonymi w postępowaniu dowodami, z których treści można było wyprowadzić zupełnie inne wnioski niż te prezentowane przez organ odwoławczy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w zasadzie organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dowodami, a wyłącznie arbitralnie przesądził, że nie nastąpiło zawiadomienie o czynnościach procesowych w zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że przyczyny na który organ II instancji oparł swoje stanowisko są bezzasadne albo co najmniej przedwczesny jest zarzut SKO w Opolu, że zwrot "zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości" oznacza sposób publicznego ogłoszenia w konkretnej wsi, a nie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy. Podobnie w kwestii istnienia porozumień pomiędzy Wójtami ww. Gmin, Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dowodami, a co więcej nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, opierając się jedynie na lekturze akt. Sąd I instancji nie przesądził więc ani o prawidłowości zastosowane trybu obwieszczeń z art. 49 K.p.a., ani o tym czy rzeczywiście Wójtowie ww. Gmin działali w porozumieniu, lecz wskazał na braki materiału dowodowego, które jednak mogły być uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. Dlatego też Sąd I instancji wskazał, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, z jakich względów organ uznał, że wskazany sposób obwieszczeń na terenie Gminy Olszanka nie stanowi o zwyczajowo przyjętym sposobie publicznego ogłoszenia. W tym też kontekście Sąd I instancji sformułował wytyczne dla organu odwoławczego, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego lub dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że w ramach tej grupy zarzutów naruszenia prawa procesowego, w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy mieć jednak na względzie, że Sąd I instancji nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie nie zapadł wyrok sądu administracyjnego, który zawierałby wiążące w tym względzie stanowisko. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie był obowiązany w ogóle do jego zastosowania. Należy mieć na względzie, że jednym z wymogów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w nim m.in. wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania te winny wynikać ze stanowiska w oparciu, o które sąd administracyjny wydał orzeczenie. Z tego względu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wytycznymi Sąd I instancji, to winna w zasadzie skarżyć kasacyjnie stanowisko tego Sądu zawarte w wyroku, co też uczyniła, a nie kwestionować wytyczne Sądu, które w niniejszej sprawie jasno wynikają i związane są ze wykazanymi przez Sąd I instancji uchybieniami, jakimi została obarczona zaskarżona decyzja. Ewentualnie strona winna wykazać brak związku przyczynowego pomiędzy wytycznymi a powodami, z jakich zostało wydane orzeczenie sądu administracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie wykazała. Jednak ze swej natury prawnej samo sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wytycznych nie dotyczy zagadnienia prawnego z art. 153 p.p.s.a. lecz jest elementem, jaki winien znaleźć się w uzasadnianiu wyroku zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136, art. 107 § 3, art. 10 § 1, art. 49 K.p.a., art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej i art. 153 p.p.s.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są również pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W zasadzie strona skarżąca kasacyjnie, stawiając w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. kolejne zarzuty, nie kwestionuje nieprawidłowości związanych ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku, tj. braków w zakresie przedstawienia stanu sprawy, zarzutów, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnień, czy też wytycznych, lecz kwestionuje merytoryczne względy, z jakich Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zawarł w nim wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym dokładnie umotywował stanowisko, z jakich konkretnie względów uchylił zaskarżoną decyzję. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych uchybień. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku cechuje brak spójności pomiędzy wywodami Sądu dotyczącymi stosowania art. 49 K.p.a. a zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania. Otóż, o czym już wyżej była mowa, w kwestii publicznych ogłoszeń Sąd I instancji wyłącznie przesądził, że organ odwoławczy nie dysponował stosownym materiałem dowodowym i nie uzasadnił należycie swojego stanowiska. Z kolei w wytycznych dla organu Sąd I instancji stwierdził, że wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., lub podjęciu czynności wyjaśniających w oznaczonym wyżej zakresie, mieszczącym się w kompetencjach organu rozpatrującego sprawę w drugiej instancji (art. 15 K.p.a.). A zatem kluczowym dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego w następstwie takich wytycznych będzie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego lub przeprowadzenie czynności wyjaśniających oraz oceny takich ustaleń przez organ odwoławczy, w tym w kontekście art. 49 K.p.a., tj. poczynienia ustaleń, jaki dokładnie jest zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia. Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że zanim zdecyduje o prawidłowości zastosowanego trybu z art. 49 K.p.a. przez organ I instancji musi w tym zakresie uzyskać konkretne dowody, ponieważ te przedstawione przez inwestora przed Sądem I instancji wydają się wskazywać na odmienne stanowisko niż te, jakie zaprezentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Z tych też względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że dopuścił się obrazy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ Sąd ten prawidłowo dokonał kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, do której zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. został powołany, dokonując stosownej oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji orzekł zatem w ramach posiadanych kompetencji. Zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.