Postanowienie NSA, sygn. akt II FZ 939/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art.54 § 2, art.55 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Bieg trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art.54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) liczony jest od momentu wpływu skargi do organu. Ratio legis uregulowania polega bowiem na tym, że organ musi mieć zagwarantowane trzydzieści dni na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanalizowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę oraz skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. W ten sposób eliminowana jest sytuacja, w której na skutek opieszałego działania operatora pocztowego lub jakichkolwiek innych nadzwyczajnych zdarzeń (np. zaginięcia przesyłki) organ już w momencie dotarcia przesyłki do jego siedziby pozostawałby w zwłoce.

TEZY

Bieg trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art.54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) liczony jest od momentu wpływu skargi do organu. Ratio legis uregulowania polega bowiem na tym, że organ musi mieć zagwarantowane trzydzieści dni na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanalizowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę oraz skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. W ten sposób eliminowana jest sytuacja, w której na skutek opieszałego działania operatora pocztowego lub jakichkolwiek innych nadzwyczajnych zdarzeń (np. zaginięcia przesyłki) organ już w momencie dotarcia przesyłki do jego siedziby pozostawałby w zwłoce.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Antoni Hanusz, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SO/Łd 1/13 w przedmiocie oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Izby Skarbowej w Ł. za nieprzekazanie w terminie skargi na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia 16 listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w sprawie odpowiedzialności podatkowej płatnika z tytułu niedobrania i niewpłacenia zaliczenia na podatek dochodowy postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., I SO/Łd 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek W. S. (dalej: "skarżący") o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Izby Skarbowej w Ł. za nieprzekazanie skargi w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że skarga została sporządzona w Londynie w dniu 5 grudnia 2012 r. i nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego 6 grudnia 2012 r. Do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. skarga wpłynęła 10 grudnia 2012 r. Skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi organ przesłał 9 stycznia 2013 r., zaś do Sądu dokumenty te wpłynęły 10 stycznia 2013 r.

Oddalając wniosek WSA w Łodzi przyjął, że termin trzydziestodniowy na przekazanie przez organ skargi, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy liczyć od daty wpływu skargi do organu administracji publicznej, bowiem dopiero wówczas organ ma faktyczną możliwość ustosunkowania się do zarzutów i sformułowanych w niej wniosków (Sąd powołał się na postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r. I OZ 517/12 – dostępne w internecie). W ocenie Sądu przyjęcie innej daty inicjującej bieg tego terminu, np. daty nadania skargi w polskiej placówce pocztowej (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), spowodowałoby jego skrócenie o czas potrzebny na dostarczenie przesyłki przez pocztę do organu. W praktyce oznaczałoby to, że w rzeczywistości organ nie ma trzydziestu dni na sporządzenie odpowiedzi i skompletowanie akt sprawy, lecz o kilka, a w razie opóźnienia w doręczeniu skargi z winy poczty lub zaginięcia przesyłki, nawet o kilkanaście dni mniej na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. bądź w ogóle termin ten już upłynął. Różnicowanie początku biegu analizowanego terminu od sposobu złożenia skargi Sąd uznał więc za sprzeczne z intencją ustawodawcy, bowiem w przypadku nadania skargi na poczcie organ co do zasady będzie miał mniej czasu na przygotowanie odpowiedzi i akt sprawy niż wówczas, gdy strona złoży skargę osobiście w biurze podawczym organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, organ zastosował się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., to znaczy przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem skarga wpłynęła do organu 10 grudnia 2012 r., natomiast dokumenty Dyrektor Izby Skarbowej przekazał do WSA w Łodzi 9 stycznia 2013 r., tj. ostatniego dnia trzydziestodniowego terminu. W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do stosowania wobec organu sankcji w postaci wymierzenia grzywny.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd zauważył, że art. 54 § 2 p.p.s.a. nie został sformułowany w sposób kategoryczny, co oznacza, że uchybienie terminowi z tego przepisu nie nakłada na Sąd obowiązku wymierzenia grzywny, gdy z wnioskiem takim wystąpi skarżący, a ma jedynie taką możliwość. Wobec powyższego, nawet gdyby przyjąć, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi, to w opinii Sądu, nie ma podstaw do wymierzenia grzywny. Przekroczenie terminu, przy takim założeniu, nie było znaczne, wynosiło bowiem 2 dni (trzydziesty dzień terminu wypadał w sobotę 5 stycznia 2013 r., więc organ mógł przekazać akta najwcześniej w poniedziałek 7 stycznia). Ponadto, z całą pewnością nie wynikało z opieszałości organu, a jedynie z innego, prawidłowego zdaniem Sądu, sposobu liczenia terminu na przekazanie akt ze skargą i nie spowodowało dla strony żadnych ujemnych skutków. W konsekwencji Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi w terminie w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a.

2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący potrzymał swoje stwierdzenie, iż skarga przekazana została przez organ do Sądu z uchybienie ustawowego terminu. Wskazał, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie tylko dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza zdaniem strony, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie stwierdził, że jest ono bezzasadne, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie sposób przyjąć innego rozumienia powołanego przepisu, aniżeli taki, iż bieg trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego liczony jest od momentu wpływu skargi do organu. Ratio legis omawianego uregulowania polega bowiem na tym, że organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanalizowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę oraz skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. Zauważyć trzeba, że ustawa przewiduje również możliwość uwzględnienia skargi przez organ w trybie tzw. autokontroli, o czym jest mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Co prawda, zgodnie z ustawą organ może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, jednakże oczywistym jest, że wnikliwe zbadanie skargi oraz opracowanie stosownego stanowiska, a przede wszystkim ponowne przeanalizowanie akt postępowania administracyjnego i skonfrontowanie ich z zarzutami skargi możliwe jest dopóty, dopóki akta postępowania administracyjnego znajdują się u organu. Dlatego przyjąć należy, że termin trzydziestodniowy z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest terminem ustawowym przewidzianym dla organu, aby mógł wypełnić nałożone nań przez ustawę obowiązki związane ze złożeniem skargi. Termin ten nie może ulegać skracaniu, dlatego też za początek jego biegu przyjąć należy w każdym wypadku datę wpływu skargi do siedziby organu.

Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w tej sprawie przez stronę skarżącą, zgodnie z którym przez datę wniesienia skargi do organu w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć datę wniesienia jej przez skarżącego, w tym również datę oddania pisma w polskim urzędzie pocztowym w myśl art. 83 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalne z powodów, na które wskazał Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. Jak trafnie zauważył Sąd, organ dysponowałby terminem trzydziestodniowym na wywiązanie się z obowiązków ustawowych tylko wówczas, gdyby skarga złożona została w biurze podawczym siedziby organu. Tylko wówczas "wniesienie" skargi przez skarżącego byłoby równoznaczne z jej "wniesieniem" do organu stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast w każdej innej sytuacji, to jest w przypadku nadania pisma na poczcie, termin ten ulegałby zawsze skróceniu o czas potrzeby na dostarczenie przesyłki przez pocztę do organu, przy czym nie trudno wyobrazić sobie sytuacji, w której przesyłka zawierająca skargę doręczona zostałaby organowi po upływie trzydziestu dni od daty jej nadania w urzędzie pocztowym. Wykładnia art. 54 § 2 p.p.s.a. zaprezentowana przez skarżącą mogłaby zatem prowadzić do absurdalnego wręcz wniosku, że na skutek opieszałego działania operatora pocztowego lub jakichkolwiek innych nadzwyczajnych zdarzeń (np. zaginięcia przesyłki) organ już w momencie dotarcia przesyłki do jego siedziby pozostawałby w zwłoce, ponieważ trzydziestodniowy termin na dopełnienie obowiązków ustawowych z art. 54 § 2 p.p.s.a. już upłynął. Argumentacja strony skarżącej jest zatem nie do przyjęcia, natomiast na aprobatę zasługuje wywód zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz prawidłowa ocena okoliczności faktycznych sprawy. Skoro skarga wpłynęła do siedziby organu w dniu 10 grudnia 2012 r., to trzydziestodniowy termin na przekazanie jej do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał w dniu 9 stycznia 2013 r. W tym też dniu Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. przekazał skargę do sądu administracyjnego nie uchybiając terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Wobec dokonania prawidłowej wykładni art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, zażalenie uznać należało za bezzasadne, brak było bowiem podstaw do nałożenia na organ grzywny, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Jedynym uchybieniem, jakiego dopatrywał się wnioskodawca po stronie organu, było przekroczenie trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro jednak termin ten został przez organ dochowany, to wniosek o ukaranie organu grzywną podlegał oddaleniu. Niecelowe jest w związku z tym omawianie charakteru grzywny, funkcji, jakie ma ona pełnić zgodnie z intencją ustawodawcy, czy też rozważanie kompetencji sądu administracyjnego, którymi dysponuje on stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., skoro na gruncie badanej sprawy organ zastosował się w sposób prawidłowy do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.ps.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.