Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 899/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] w odniesieniu do:

§ 17 pkt 4 uchwały w zakresie sformułowania (...) i za uzgodnieniem warunków z zarządcą drogi;

-części tekstowej i graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2 U/MN.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w [...] nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których mowa w § 17 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5KDG - tereny dróg publicznych klasy głównej. ustala się: (...) 4) dostępność zgodnie z przepisami odrębnymi i za uzgodnieniem warunków z zarządca drogi. ".

Tymczasem w przepisach ustawy o p.z.p i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wskazane uregulowania uchwały, w ocenie organu nadzoru, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym powyższe zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Zasady obowiązywania aktów prawa powszechnie obowiązującego regulowane mogą być wyłącznie aktami rangi ustawowej. W tym kontekście wskazano że kwestie dotyczące zadań zarządcy dróg określa ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 20 pkt 8 ww. ustawy do zarządcy drogi w szczególności należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, przy czym zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy, co do zasady budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Źródłem takiego obowiązku może być zatem jedynie ustawa nie zaś akt prawa miejscowego. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń § 17 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " w uzgodnieniu warunków z zarządca drogi (...) ".

Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uregulowanie zawarte w planie miejscowym wkracza bezpodstawnie w materię rangi ustawowej i bezprawnie modyfikuje zakres zadań zarządców dróg..

Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zgody (zezwolenia lub dokonania uzgodnień) lub uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, wprost o tym stanowi w ustawie. Zadania właściwych organów określone są w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Organ nadzoru stwierdza również, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z [...] grudnia 1999 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4 tej ustawy ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia nienaruszalności ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Organ wykonawczy gminy sporządzając projekt planu miejscowego winien sporządzić go zgodnie z ustaleniami studium, bo do tego zobowiązuje go przepis art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], sporządzone zostało w trybie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), która określała inne wymogi m.in. w zakresie treści studium. Zakres ustaleń studium, sporządzonego w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o p.z.p. jest merytorycznie odmienny. Ustawodawca w znaczący sposób zmienił bowiem wymogi dotyczące zarówno uwarunkowań, jak i kierunków rozwoju przestrzennego. Niemniej jednak, skoro wolą ustawodawcy było zachowanie mocy obowiązującej studiów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to oznacza to. że studium takie, pomimo tego, że nie odpowiada ono obecnie obowiązującym wymogom prawa, zachowuje swoją moc obowiązującą. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów zarówno formalnych, jak i merytorycznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych aktów planistycznych do obecnego stanu prawnego. Utrzymanie w mocy aktów planistycznych (studiów, a także planów miejscowych), sporządzonych pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma jednak również swoje negatywne konsekwencje, które wynikają z koegzystencji nowych, w dużej mierze odmiennych od dotychczasowych, unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzedniej regulacji.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 3 uchwały w sprawie uchwalenia studium "Strategicznym celem rozwoju Miasta [...] jest "zrównoważenie i harmonizowanie trzech głównych funkcji zagospodarowania przestrzennego: mieszkaniowo - - usługowych, rekreacyjno - wypoczynkowych oraz terenów technicznych miasta wraz z ochroną wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego. ".

Realizując wskazany powyżej cel sporządzone zostało studium, stanowiące załącznik do ww. uchwały (vide §1 ust. 1 uchwały), składające się z części tekstowej oraz części graficznej przedstawiające kierunki polityki przestrzennej, na którą składają się rysunki pn.:

- zagospodarowanie przestrzenne;

- polityka dotycząca układu komunikacyjnego;

- środowisko kulturowe - system przyrodniczy miasta.

Analiza części graficznej studium wskazuje, że obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym zgodnie z rysunkiem przedstawiającym zagospodarowanie przestrzenne, usytuowany jest m.in. na obszarze:

- projektowanego układu drogowego, w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 4ZP/WS oraz częściowo w ramach terenu 3MN/U;

- zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta, w ramach terenu oznaczonego symbolem 3MN/U i częściowo 2U/MN;

- przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta, częściowo w ramach terenu oznaczonego symbolem 2U/MN.

- zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, częściowo w ramach terenu oznaczonego symbolem 2U/MN.

Powyższe potwierdzają kolejne plansze tematyczne kierunków polityki przestrzennej. I tak zgodnie z planszą przedstawiającą politykę dotyczącą układu komunikacyjnego, przez zachodnią część obszaru objętego planem miejscowym poprowadzona została ulica zbiorcza stanowiąca powiązanie z istniejącą ul. [...]. Na tym samym rysunku przedstawiono alternatywny układ ulic miejskich, przy czym z punktu widzenia obszaru objętego planem miejscowym, przebieg ten odpowiada zarówno przebiegowi określonemu na tej samej planszy, jak i przebiegowi określonemu na rysunku przedstawiającemu zagospodarowanie przestrzenne.

Z kolei na rysunku przedstawiającym system przyrodniczy miasta, również uwidoczniono powyższy przebieg drogi oraz określono zasięg zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta.

Dokonana przez organ nadzoru analiza części tekstowej kierunków rozwoju w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (wymóg wynikający z dyspozycji art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wskazuje, że w zakresie komunikacji studium określa, że: "W powiązaniach między rozrzuconymi fragmentami miasta dążono do wyeliminowania nakładających się na trasy wojewódzkie dla ruchu zewnętrznego, ruchów lokalnych, miejskich. Cel ten osiągnięto w odniesieniu do drogi nr [...]. poprzez tworzenie systemu nowych ulic, tworzących system pierścieniowy po południowej stronie torów PKP przekraczającego w miejscach wyznaczonych (skrzyżowaniach) drogę nr [...]. Drugi układ obwodnicowy, po północnej stronie torów stworzono dla części śródmiejskiej. Oba te systemy połączone zostały przejściem tunelowym na ciągu ulicy [...]. Powiązania miasta na południe od rzeki [...] i zostały więc oparte o dwa przejścia bezkolizyjne z koleją wzdłuż [...] i [...]. Nowe odcinki obwodnic stanowić będą obsługę terenów rozwojowych o różnych funkcjach. (...) W przedstawianym studium zamieszczono wariantową propozycję rozwiązania powiązań wewnętrznych miasta, opartą o system jednej obwodnicy, przekraczającej linię kolejową dwoma wiaduktami, przejmującą w południowym fragmencie ruch z obecnej ul. [...] (droga nr [...]). z dochodzącymi do niej ulicami zbiorczymi z poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Rozwiązanie to z pewnością droższe wydaje się być lepiej organizujące obsługę miasta. " (vide część tekstowa studium - w zakresie kierunków str. 14 rozdz. 4.

Z informacji przekazanych przez Burmistrza Miasta [...] w piśmie z 8 stycznia 2018 r. znak: [...], stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wynika, że planowaną obwodnicę zastąpiono drogą klasy lokalnej i wskazano jej przebieg w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2003 r.

Organ nadzoru wskazał, że skoro od 13 lat obowiązuje plan miejscowy z innymi ustaleniami niż przewidziane w studium to powyższe wskazywać może co najwyżej na podstawę do dokonania aktualizacji studium. Obowiązujące obecnie przepisy jednoznacznie wskazują, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym, w przedmiotowym przypadku, istnieje co najwyżej konieczność aktualizacji studium.

[...] października 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia analizy zmian i zagospodarowaniu przestrzennym Miasta [...] wraz z oceną aktualności studium i planów miejscowych, w której nie stwierdziła, iż ustalenia obowiązującego od 1999 r., są nieaktualne. Co więcej z przyjętej "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Miasta [...] wraz z oceną aktualności studium i planów miejscowych stanowiącej załącznik do ww. uchwały wynika, że: "Obowiązujące studium przyjęte uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. 12. 1999 r. z punktu widzenia formalnego zachowuje moc, mimo iż regulacje i wymogi w zakresie ustaleń w studium uległy istotnym zmianom. Jego ustalenia sprawdziły się w sporządzanych na jego podstawie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co pozwała na kontynuację obecnego; stanu. zaś celowość przystąpienia do opracowania nowego studium, bądź jego zmiany należy rozważyć wariantowo, przy czym decyzje w sprawie podejścia do aktualizacji studium powinny podjąć władze Miasta przy uwzględnieniu wniosków wynikających z niniejszej Analizy.

Teren oznaczony symbolem 3MN/U oraz przeważająca część terenu 2U/MN zgodnie z ustaleniami studium położona jest na obszarze zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta, co wynika wprost zarówno z rysunku studium przedstawiającego zagospodarowanie przestrzenne, jak i system przyrodniczy miasta.

W odniesieniu do tegoż systemu, z części tekstowej studium, wypływają następujące wnioski: ..Proponowane kierunki rozwoju przestrzennego miasta wynikające z walorów środowiska przyrodniczego sprowadzają się do dwóch systemów kształtowania przestrzeni ekologicznej i dostosowaniu do istniejących warunków środowiska oraz planowanych funkcji obszaru. Jeden system przyrodniczy .,zewnętrzny" - to przestrzenie związane z rzeką - obszar międzywała [...] i [...] z odnogą doliny [...], drugi system wewnętrzny" obejmujący tereny biologicznie czynne wewnątrz układu urbanistycznego. Kierunki działania dotyczące ochrony i kształtowania środowiska powinny dążyć do kształtowania przestrzeni ekologicznej w dostosowaniu do istniejących warunków środowiska oraz planowanych funkcji obszaru. Za główne kierunki działań w tym zakresie uznaje się: utrzymanie i wzmocnienie systemu przyrodniczego gminy - istotą tego systemu jest wyłączenie określonych obszarów z intensywnej urbanizacji w celu zwiększenia możliwości funkcjonowania przyrody w środowisku zurbanizowanym, a tym samym poprawienie jakości życia mieszkańców. Tereny tworzące system decydują o powiązaniach przyrodniczych lokalnych i ponadlokalnych zapewniając jednocześnie funkcjonowanie ogólnomiejskiego systemu wymiany i regeneracji powietrza. Zasadą zagospodarowania terenów w obrębie tego systemu powinno być minimalizowanie zainwestowania. Dotyczy to zarówno ograniczenia zabudowy jak i przekształcania powierzchni biologicznie czynnych w powierzchnie sztucznie utwardzane. Należy dążyć do maksymalizowania pokrycia tych terenów zieleni. Proponowany system jest w zasadzie kontynuacja i rozwinięciem rozwoju urbanistycznego, którego celem będzie zapewnienie ochrony najwartościowszych przyrodniczo terenów, ich wzajemne powiązanie w układ wewnętrznie spójny wewnątrz miasta i połączony z terenami zewnętrznymi. ".

Zgodnie z wymogami art. 6 ust. 5 pkt 4, 5 i 5a ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której było uchwalane obowiązujące dotychczas studium, określa ono w szczególności obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji; obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Z analizy części tekstowej i graficznej studium z 1999 r. wynika, że teren oznaczony symbolem 3MN/U oraz w przeważającej części teren 2U/MN nie stanowi obszarów funkcjonalnie związanych z zabudową mieszkaniową oraz usługową, lecz stanowią obszar terenów zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta, w odniesieniu do których, co warto podkreślić, studium uznaje, w ramach głównego kierunku działań, utrzymanie i wzmocnienie tegoż systemu, czego istotą jest wyłączenie określonych obszarów z intensywnej urbanizacji, polegającego na minimalizowaniu zainwestowania, co przekłada się zarówno na ograniczeniu zarówno samej zabudowy jak i przekształcaniu powierzchni biologicznie czynnych w powierzchnie sztucznie utwardzane.

Skoro tym samym zarówno z części tekstowej, jak i graficznej wynika, że tereny te stanowić mają tereny zieleni to nie mogą być one przeznaczone pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług (teren 3MN/U), według ustaleń zawartych w § 15 uchwały;

- zabudowę usługowo-mieszkaniową (teren 2U/MN), według ustaleń zawartych w § 14 uchwały.

Ponadto część terenu oznaczonego symbolem 2U/MN znajduje się w obszarze funkcjonalnym określonym jako tereny przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta, co również nie zostało uwzględnione w przedmiotowym planie miejscowym.

Powyższe oznacza, że plan miejscowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 2U/MN i 3MN/U, nie realizuje żadnych ustaleń studium, pozostając w sprzeczności przede wszystkim w zakresie wyznaczonych w nim obszarów funkcjonalnych, które faktycznie są jedynymi wiążącymi ustaleniami studium z 1999 r.

W ocenie organu nadzoru, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa.

Sprzeczne ustalenia planu miejscowego z ustaleniami studium należy również rozpatrywać w ramach wzajemnej korelacji poszczególnych funkcji określonych w planie miejscowym oraz w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Organ nadzoru wskazał, że jeżeli intencją Rady Miejskiej w [...] jest kierunkowa zmiana przeznaczenia poszczególnych obszarów, to uchwalenie planu miejscowego winno zostać poprzedzone zmianą obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Powyższe należy kwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność wyeliminowania części ustaleń uchwały, w zakresie wskazanym w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, z obrotu prawnego.

Naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt. II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Ustalenia, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu, nadzorczym mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne, które byłyby inne, gdyby do nich nie doszło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Miasto [...] zaskarżając je w części dotyczącej stwierdzenia nieważności w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2 U/MN, wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia w w/w zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż zapisy planu miejscowego w zaskarżonym zakresie są niezgodne z obowiązującym studium, w konsekwencji wkroczenie we władztwo planistyczne gminy;

b) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności zapisów w/w planu miejscowego w zaskarżonym zakresie ze studium;

2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 91 ust. 2 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwane kpa), poprzez nie wystarczające zebranie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie okoliczności mających wpływ na interpretację studium, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Wojewodę [...], iż zapisy w/w uchwały Rady Miejskiej w części tekstowej i graficznej dotyczące obszarów 3MN/U i 2 U/MN są niezgodne z obowiązującym studium.

w ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 3MN/U i 2 U/MN narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odebranie Radzie Miejskiej prawa do korzystania z władztwa planistycznego gminy spowodowane przyjęciem mylnej interpretacji zapisów studium, przez co uznano, że plan miejscowy jest niezgodny w tej części ze studium a także poprzez uznanie niezgodności planu w zaskarżonej części ze studium.

Wskazano, że obecnie na obszarze miasta [...] obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] z 1999 r. (Uchwała NR [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy: Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy: Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości łub części.

Natomiast w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Również art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi, że projekt planu miejscowego powinien być zgodny ze studium.

Z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż organ nadzoru wszczyna i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z ust. 5 przepisu w/w ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym zebrania wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji dokonanie przez Wojewodę [...] błędnej oceny dowodów. W zawiadomieniu z dnia 5 stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania Wojewoda wniósł o wskazanie przesłanek dotyczących zgodności projektu planu ze studium w zakresie terenów 4ZP/WS i 3MN/U, które według Wojewody są przeznaczone w studium na cele komunikacyjne. Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy terenów oznaczonych symbolami 3MN/U i 2U/MN, które według Wojewody są przeznaczone w studium na cele zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta. Nie wskazując pełnego zakresu naruszenia prawa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Wojewoda pozbawił Gminę możliwości wyjaśnienia swojej interpretacji zapisów studium. Odpowiedź Gminy dotyczyła jedynie zakresu wskazanego w zawiadomieniu. Wyjaśnienia Gminy przekonały organ nadzoru, ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności planu dla terenu 4ZP/WS i 3MN/U w związku z naruszeniem ustaleń studium w zakresie kierunków rozwoju komunikacji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazuje m.in., iż przeznaczenie terenu w studium jest inne niż w miejscowym planie, co z zasady jest sprzeczne z konstrukcją studium miasta [...], gdzie określa się dominujące funkcje - kierunki polityki przestrzennej, a nie określa się przeznaczenia terenu. Określenie przeznaczenia terenu dokonuje się zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie opracowywania miejscowego planu następuje interpretacja granic obszarów o dominujące funkcji wskazanych w studium. Jako podstawę naruszenia Wojewoda wskazał zapisy studium - wskazującego kierunki rozwoju przestrzennego wynikające z wartości środowiska przyrodniczego, skąd Wojewoda wywodzi wniosek, że tereny wskazane na rysunku jako zieleń tworząca przyrodniczy system miasta to tereny, które w planie według Wojewody powinny być przeznaczone pod tereny zieleni i nie mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (3 MN/U) i zabudowę usługowo-mieszkaniową (2U/MN). W rozstrzygnięciu Wojewody brak jednak przywołania kluczowych zapisów studium, tj. tego, że proponuje się dla terenów tworzących system jako podstawową zasadę utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń. Dotyczy to: zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołu roślinności naturalnej nadwodnej, dla pozostałych terenów należy opracować wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania oraz dopracować standardy środowiska co w procesie planowania przestrzennego doprowadzi do osiągnięcia zamierzonych celów polityki środowiskowej. Obszary o symbolach 2U/MN i 3MN/U są obecnie użytkowane jako składowisko odpadów budowlanych, w ewidencji gruntów stanowią klasoużytki PSV, stąd wypływa wniosek, że nie mieszczą się w katalogu terenów dla których studium proponuje utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń, tj. zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołu roślinności naturalnej nadwodnej. Tereny jednostek 2U/MN i 3 MN/U należy zaliczyć do "pozostałych terenów", dla których studium ustala, że należy opracować wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzować standardy środowiska. W planie określono wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania dla terenów 2 U/MN i 3 MN/U.

Ponadto, Wojewoda stwierdził, iż dla obszaru 2 U/MN zapisano częściowo w studium: tereny przemysłu, składów i obszary techniczne miasta. Zapis ten jest bardzo ogólny i nie określa zasad zagospodarowania tych obszarów. Zapis dotyczący tego obszaru dotyczy skupienia funkcji przemysłowych, składowych i obsługi miasta pomiędzy ulicą [...] i [...]. Zakłada się porządkowanie i humanizajcę tego obszaru. Rozwiązaniem ma być nowa zabudowa, w tym zabudowa wystawienniczo-handlowa, a zatem usługowa. Na stronie 48 studium w pkt 3 wprost jest napisane, iż: "Jako preferowane kierunki przekształceń i rozwoju przemysłu w mieście przyjęto i, zasadę dezintegracji obydwu przemysłowych dzielnic, ich ożywienie poprzez prowadzenie humanizujących funkcji -wystawienniczych, usługowych, rekreacyjnych. Na stronie 48 studium w pkt 4 wskazano jako inne preferencje: rozwój mieszkalnictwa i innych funkcji typu wystawiennicze, handlowe, akademickie, regionalne centrum sportu. Również analiza funkcjonalna wskazuje na możliwość wprowadzenia innych funkcji na zakwestionowanych obszarach. W analizie terenów otwartych (zielonych) zwraca się uwagę na charakter zieleni w kwartałach mieszkaniowych i zieleń towarzyszącą funkcjom usługowym oraz drobne, rozrzucone w mieście tereny zielone. W analizie zakresu przekształceń przestrzennych studium obszar znajduje się w obszarze do przekształceń i i modernizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem w ocenie Sądu jest ono prawidłowe.

Należy również wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 28 ust. 1, nie wprowadza "wartościowania istotności" naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego. Istotność naruszenia dotyczy wyłącznie trybu sporządzania tego planu. Powyższe wynika wprost z dyspozycji zawartej w ww. przepisie ustawy.

Argumentacja organu nadzoru w zakresie ustaleń planu w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2U/MN sprowadza sią przede wszystkim do niezgodności tego przeznaczenia z ustaleniami Studium. Przy czym zwraca jednocześnie jego uwagę na ogólność postanowień studium.

Z kolei skarżąca zarzuca organowi nadzoru przede wszystkim naruszenie art. 3 ust. 1 i 28 ust. 1 p.z.p. i przepisów art. 7, 77§ 1 i 80 K.p.a.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., z uwagi na następujące okoliczności: zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżąca tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 .p.z.p. Nie można uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez stronę skarżącą co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych stronę, które stanowią dowód na potwierdzenie wykonanych, przez samą stronę skarżącą, określonych czynności. Obowiązkiem organu nadzoru jest niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna jest szybka interwencja organu nadzoru, eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca podjęcie przez stronę skarżącą, szybkich działań naprawczych.

W związku z tym organ nadzoru nie miał obowiązku zwracania się do Miasta [...] o wyjaśnienie podstaw przyjętych rozwiązań planistycznych. Organ nadzoru dokonywał oceny przedstawionych dowodów w postaci uchwały i materiałów zgromadzonych w toku postępowania planistycznego. To, że organ zawiadomił Miasto o wszczęciu procedury a następnie wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowień planu (choć istotnie nie dotyczyło to kwestionowanych terenów) świadczy tylko i wyłącznie o tym, że organ nadzoru w zakresie wskazanym w wezwaniu miał wątpliwości co do zakresu przyjętych rozwiązań i liczył się z tym, że wątpliwości te zostaną wyjaśnione. Przyjmując koncepcję skarżącego co do konieczności wystąpienia przez organ o wyjaśnienie wątpliwości co do zapisów planu należałoby przyjąć, że organ nadzoru nie może skontrolować uchwały bez zajęcia stanowiska przez organ planistyczny. Tymczasem z żadnego przepisu prawa taki obowiązek nie wynika.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania braku zasadności zarzutu organu nadzoru o niezgodności ze Studium zapisów planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2U/MN.

W Planie dla jednostki terenowej 2U/MN (§14) wskazano tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej o przeznaczeniu podstawowym – usługi i/lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast dla jednostki terenowej 3 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa usługowa nie zakłócająca funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące m.in. drogi dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, zieleń.

Zgodnie natomiast ze Studium zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1999 r.) teren oznaczony w planie symbolem 3MN/U oraz przeważająca część terenu 2U/MN położone są na obszarze zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta.

W rozdziale nr 2. Studium - Kierunki rozwoju przestrzennego wynikające z wartości środowiska przyrodniczego (str. 6 studium) dla tego rodzaju terenów proponuje się "jako podstawową zasadę utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń. Dotyczy to: zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołów roślinności naturalnej nadwodnej". Jak wynika z tych zapisów tylko dla pozostałych terenów w studium wskazano konieczność opracowania wskaźników dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzowania standardów środowiska.

Oznacza to, że Studium wskazuje na konieczność zachowania tych elementów przyrodniczych na dotychczasowym poziomie. Powoływane przez skarżącego zapisy na stronie 48 studium pkt 3 i 4 nie wskazują na możliwość zainwestowania tych terenów. Jak wynika z pkt 3 jako preferowane kierunki przekształceń i rozwoju przemysłu w mieście przyjęto zasadę dezintegracji ale dzielnic przemysłowych a nie terenów zielonych. Poza tym istotnie wskazano na rezerwy terenowe pod rozwój mieszkalnictwa i innych funkcji jednakże bez szczegółowego ich określenia. W nawiązaniu jednak w wyżej powołanymi Kierunkami rozwoju nie dotyczy to terenów zieleni urządzonej które obejmują teren oznaczone symbolem 3MN/U oraz przeważająca część terenu 2U/MN.

Fakt, że tereny te są wykorzystywane inaczej niż wynika to z zapisów studium czyli na składowisko odpadów, nie oznacza że mają do niego zastosowanie zapisy dotyczące tzw. "pozostałych terenów" dla których studium ustala obowiązek opracowania wskaźników dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzowania standardów środowiska. Przyjmując nawet, że biorąc pod uwagę obecny sposób zagospodarowania, zasadnym byłoby wykorzystanie tego terenu poprzez możliwość ich zagospodarowania (zabudowania) to zapisy te musiałby znajdować potwierdzenie w ustaleniach studium a skoro nie znajdują konieczna jest zmiana jego treści tym bardziej, że uchwała ta pochodzi z 1999 r a więc sprzed blisko 19 lat. Oczywistym wydaje się w takiej sytuacji, że studium w dużej mierze stało się nieaktualne właśnie z powodu innego wykorzystywania danego terenu i innych kierunków rozwoju miasta niż to wynika z jego zapisów.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że zapisy na stronie 48 pkt 3 Studium dopuszczają na części terenów 2U/MN zabudowę usługową. Jak wynika bowiem z zapisów studium część tych terenów to tereny przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta podczas gdy w planie dla tych terenów przewidziano zupełnie inny rodzaj zagospodarowania – zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Faktem jest, że zapis o terenach przemysłu, składu i obszarach technicznych miasta jest dość ogólny to jednak taki rodzaju zagospodarowania nie jest tożsamy z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, nawet przyjmując że jest tożsamy z zabudową o charakterze usługowym. Z tego względu zasadnie Wojewoda zakwestionował zapisy Planu w odniesieniu do tej jednostki terenowej.

W związku z tym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące wadliwej interpretacji zapisów studium w konsekwencji wadliwego przyjęcia tezy o niezgodności zapisów studium z planem.

Art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na wiążący charakter zapisów studium przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego należy postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Oznacza to, że obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie o ile wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała na taki rodzaj przeznaczenia. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją zapisów przyjętych w studium.( por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/17. LEX nr 2345607).

Oczywiście Gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem jednak że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady, jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym wypadku akceptując postanowienia planu Gmina naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ uchwaliła Plan który w części jest sprzeczny z postanowieniami Studium.

Niezgodność ta, jako sprzeczna z art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi o istotnym naruszeniu trybu postępowania organu w trakcie sporządzania planu miejscowego. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 3, 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.