Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83. ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazał H. A. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach około 2,94 x 8,38 m i 2,42 m x 2,92 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,2 m (powierzchni zabudowy ok. 35,84 m2), usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 września 2009 r. na skutek pisma z dnia 23 marca 2009 r. S. D. (właściciela działki [...]) przeprowadzono oględziny robót budowlanych na działce nr ew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S. Podczas kontroli ustalono, że inwestor – H. A. w 2009 r. wykonał rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego (o wymiarach 5,46 m x 2,94 m) o część gospodarczą o wymiarach 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,20 m, na podstawie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę złożonego do Starosty [...] w dniu 8 października 2008 r. Ustalenia kontroli opierały się na wyjaśnieniach inwestora.

Starosta [...] w dniu 25 listopada 2009 r. przekazał dokumentację stanowiącą załączniki do zgłoszenia H. A. Ustalono, że organ w dniu 31 października 2008 r. wezwał inwestora do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia budynku gospodarczego do użytkowania, pouczając inwestora, iż nieuzupełnienie w terminie dokumentacji skutkować będzie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpatrzenia. Jak wynika z dokumentacji Starosty [...], inwestor nie uzupełnił braków, wobec czego dokonane przez inwestora zgłoszenie z dnia 8 października 2008 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał H. A. roboty budowlane przy rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o część o wymiarach 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,20 m oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki oraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] nakazano H. A. rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku gospodarczego, posiadającej wymiary 2,92 m x2,42 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,2 Om, wykonywanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji winien zbadać legalność pierwotnej części budynku, nie zaś samej rozbudowy.

W dniu 8 marca 2011 r. przeprowadzono oględziny całego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i stwierdzono, że budynek gospodarczy został zrealizowany w dwóch etapach: I etap (część o wymiarach 5,46 m x 2,94 m) zrealizowany został w 1989 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, II etap (część o wymiarach 2,92 m x2,42 m) z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x2,20 m, został zrealizowany w 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obie części obiektu zostały przekryte wspólnym dachem, pomimo zmiennych szerokości budynku, nie stwierdzono dylatacji pomiędzy częściami budynku.

Strona postępowania – S. D. w trakcie prowadzonego postępowania podnosił fakt wykonania nadbudowy pierwotnej części budynku w 2006 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu 8 marca 2011 r. oraz protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2007 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 podlega obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu.

Organ stwierdził, iż inwestor dokonał zgłoszenia rozbudowy budynku gospodarczego, a wymagało to uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu dokonane zgłoszenie musi być uznane za bezskuteczne, wobec niewykonania obowiązku wynikającego z wezwania Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Organ wskazał też, że cały budynek usytuowany jest w odległości 0,99 m-1,35 m od granicy posesji, co narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m" oraz pkt 4 "sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Omawiany budynek usytuowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m, co nie jest dopuszczone przepisami rozporządzenia, nadto długość obiektu (całości) wynosi 8,38 m.

Jednocześnie organ zauważył, iż Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. usytuowanie rozbudowy budynku w odległości 0,08 m, jednakże samo zgłoszenie inwestora organ pozostawił bez rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji dokonując oceny zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż brak jest możliwości dokonania oceny pierwotnej części obiektu w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.), ponieważ na skutek nadbudowy wykonanej w 2006 r. oraz rozbudowy o część o wym. 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,20 m obie części zostały połączone konstrukcyjnie i stanowią jedną całość techniczno-użytkową. Za datę zakończenia budowy budynku należy więc uznać rok 2009.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego zdaniem organu należało orzec nakaz rozbiórki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. i H. A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].06.2012 r" nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w toku czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S. stwierdzono rozbudowę budynku gospodarczego o część gospodarczą o wym. 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wym. 5,10 m x 2,20 m. Ustalono, że przedmiotowa dobudowa powstała w 2009 r. Inwestor H. A. nie przedstawił w dniu oględzin ważnego pozwolenia na budowę. Następnie ustalono, iż H. A. zgłosił do Starosty [...] przedmiotową rozbudowę, po czym organ w dniu 31 października 2008r. wezwał inwestora do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia budynku gospodarczego, pouczając, że nieuzupełnienie w terminie dokumentacji skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W związku z tym, że H. A. nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia braków przyjęto, że zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu 8 października 2008r. było nieskuteczne i pozostawiono je bez rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać roboty budowlane i nałożył na H. A. obowiązek dostarczenia zaświadczenia Burmistrza Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z niewywiązaniem się inwestora z nałożonego na niego obowiązku w określonym terminie decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] organ powiatowy nakazał H. A. rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku gospodarczego o wym. 2,92 x 2.42 m z zadaszeniem o wym. 5,10 m x 2,20 m usytuowanej na działce nrew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji złożył S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku kontynuowanego postępowania w dniu 8 marca 2011 r. przeprowadzono ponowne oględziny budynku gospodarczego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakazał H. A. rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 2,94 m x 8,38 m i 2,42 m x 2,92 m z zadaszeniem o wym. 5,10 m x 2,20 m usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jednakże, zdaniem organu, sporny budynek nie znajduje się w katalogu robót budowlanych czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia.

Organ wskazał, że w omawianej sprawie miała miejsce samowolna budowa budynku gospodarczego w dwóch etapach: w 1989r. wykonano część o wym. 5,46 m x 2,94 m, natomiast w 2009r. wykonano część o wym. 2,92 m x 2,42 m. Obie części obiektu przykryto wspólnym dachem, nie stwierdzono dylatacji pomiędzy częściami budynku. Na przedmiotowe roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestią zasadniczą było wyjaśnienie, czy istniejący wcześniej budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia odpowiedniemu organowi. W toku czynności wyjaśniających ustalono, iż H. A. zgłosił do Starosty [...] rozbudowę, po czym organ w dniu [...] października 2008 r. wezwał inwestora do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia budynku gospodarczego, pouczając, że nieuzupełnienie w terminie dokumentacji skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W związku z tym, że H. A. nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia braków przyjęto, że zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu 8.10.2008r. było nieskuteczne i pozostawiono je bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że wprawdzie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. usytuowanie rozbudowanego obiektu w odległości 0,8 m od granicy działki, jednak w dalszym ciągu nie zmienia to faktu, iż samo zgłoszenie inwestora Starosta [...] pozostawił bez rozpatrzenia. Uznać zatem należy, zdaniem organu odwoławczego, że dokonane zgłoszenie było bezskuteczne.

Organ zwrócił też uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał, że ustalono, iż sporny budynek gospodarczy powstawał w dwóch etapach, a obecnie stanowi całość konstrukcyjną. Pierwotny budynek gospodarczy o rozmiarach 5,46 m x 2,94 m zakończono w 1989 r. (w międzyczasie w latach 80-tych XX w. przebudowano dach z dwuspadowego na jednospadowy), a rozbudowaną część o wym. 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wym. 5,10 m x 2,20 m wykonano w 2009 r. Organ stwierdził, że w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1989 - 2009), to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, publ. LEX nr 336707).

Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa całego spornego budynku została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem wybudowanym w latach 80-tych ubiegłego wieku, który w późniejszym czasie został ponownie rozbudowany do stanu istniejącego. Fakt połączenia konstrukcyjnego obiektu uniemożliwia dokonanie oceny każdej części obiektu na podstawie różnych przepisów prawa. Z uwagi na ciąg samowoli budowlanej zasadnym było zastosowanie do przedmiotowego obiektu budowlanego trybu postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Jednocześnie organ wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji

samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Takiego rodzaju postępowanie legalizacyjne może być wszczęte bowiem tylko wobec obiektu budowlanego, który m.in. nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, natomiast sporny budynek usytuowany jest w odległości zmiennej 0,99 m -1,35 m od granicy nieruchomości.

Organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt stanowiący całość konstrukcyjną narusza swym usytuowaniem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.02.75.690 z poźn. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytoczył treść § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia i wskazał, że w przedmiotowej sprawie budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m, co przesądza, iż inwestycja narusza przepisy rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył H. A.

Skarżący zarzucił, że organy błędnie przyjęły, że dla rozpatrywania niniejszej sprawy należy stosować rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organy przyjęły bowiem bezzasadnie, że w przedmiotowej sprawie rozpatrywano zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej w latach 80-tych XX wieku, przy czym uznano, że pierwotny budynek gospodarczy o rozmiarach 5,46 m x 2,94 m zakończono w 1989 r., a rozbudowaną część o wymiarach 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem o wym. 5,10 m x 2,20 m wykonano w 2009 r. Organy uznały, że miał miejsce pewien określony ciąg zdarzeń faktycznych mających charakter ciągłości prowadzenia rozciągniętej w czasie inwestycji budowlanej o cechach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego istotne jest, iż organy pominęły całkowicie fakt, że błędnie ustalono termin zakończenia wykonania pierwotnego budynku gospodarczego. H. A. wskazał, że miało to miejsce na przestrzeni lat 1970 - 1975, w żadnym wypadku nie można więc mówić o możliwości zastosowania wobec przedmiotowej inwestycji rygorów Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż właściwymi do rozpatrywania powstałej sytuacji były przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący wskazał też, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywał, iż obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego cześć znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W przedmiotowym postępowaniu żadna z powyżej przywołanych okoliczności nie miała miejsca. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ winien podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w oparciu o zapis art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. W pierwszej kolejności należało więc ustalić, czy samowola budowlana nie narusza ogólnych warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków, a następnie należało nakazać inwestorowi wykonanie prac mających doprowadzić obiekt do takiego stanu, w którym możliwe stało się jego usanowanie. Należało zatem między innymi zbadać, czy obiekt spełnia techniczno-budowlane parametry dopuszczalności wzniesienia budynku, w postaci § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. lub, czy możliwe jest zastosowanie odstępstwa od powyższej regulacji w drodze indywidualnej decyzji uprawnionego organu.

Skarżący stwierdził ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że stosować należało Prawo budowlane z 1994 r., to również bezprawnie odmówiono legalizacji przedmiotowej inwestycji na gruncie uregulowań zawartych w przepisie art. 48 ust. 2 tej ustawy, który przewiduje możliwość legalizacji w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organy stwierdziły jedynie, że obiekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), a przez to niemożliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skarżący podkreślił, że organy całkowicie pominęły istnienie w obrocie prawnym zgody na odstępstwo w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do ww. uregulowań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury udzielił zgody na ww. odstępstwo i upoważnił Starostę Powiatu [...] do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na umożliwienie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku gospodarczego w odległościach innych niż wynikające z rozporządzenia. Starosta Powiatu [...] wydał postanowienie o powyższej treści w dniu [...] stycznia 2009 r. (nr [...]). Żaden z organów orzekających nie wziął jednak powyższych postanowień pod uwagę. Całkowicie zignorowano także fakt, że łączna powierzchnia zabudowy po zakończeniu wszelkich prac w tym przedmiocie nie przekroczyła 25 m2, a tym samym, jako budowla wolno stojąca o takiej wielkości jest obiektem, który nie wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego zastosowanie prawidłowych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jak i uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy musiałoby w istocie doprowadzić do wydania decyzji o całkowicie odmiennej treści, zgodnej z żądaniem skarżącego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji - na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał H. A. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach około 2,94 m x 8,38 m i 2,42 m x 2,92 m z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,2 m (powierzchni zabudowy ok. 35,84 m2), usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. H. [...] w miejscowości B., gm. S.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącego wskazującego, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zamiast ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Jak ustalono w toku postępowania, sporny budynek gospodarczy został zrealizowany w dwóch etapach: pierwsza część o wymiarach 5,46 m x 2,94 m powstała w 1989 r., drugą część o wymiarach 2,92 m x 2,42 m z zadaszeniem owym. 5,10 m x 2,20 m zrealizowano w 2009 r. Obie części obiektu przykryto wspólnym dachem, zostały połączone konstrukcyjnie i stanowią jedną całość techniczno-użytkową. W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że brak jest możliwości dokonania oceny obiektu w oparciu o Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Skoro obie części budynku stanowią jedną całość, a prace budowlane prowadzone były od 1989 r. do 2009 r., to ustalenie, że budowa nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r. powoduje, iż do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mogłyby być stosowane wtedy, gdyby wszelkie prace budowlane prowadzone przez skarżącego, a objęte niniejszym postępowaniem, zakończone zostały przed 1 stycznia 1995 r., albo gdyby postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte także przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 LEX nr 336707, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04 LEX nr 198953, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1076/97 LEX nr 47776).

Jednakże, pomimo podzielenia przez Sąd stanowiska, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] podlegają uchyleniu.

Organy wskazały, że H. A. wykonał rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego posiadającego wymiary 5,46 m x 2,94 m o część o wymiarach 2,42 m x 2,92 m, z zadaszeniem o wymiarach 5,10 m x 2,2 m na podstawie zgłoszenia. Stwierdziły, że taki obiekt nie mógł być zrealizowany na podstawie zgłoszenia, bowiem nie należy do kategorii obiektów zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie o powierzchni zabudowy do 25 m2). Jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nakazując H. A. rozbiórkę budynku gospodarczego, uznał, że obiekt ma powierzchnię zabudowy ok. 35,84 m2. Na podstawie treści decyzji nie można jednak ustalić, w jaki sposób organ wyliczył taką powierzchnię. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że opisując składający się z dwóch części obiekt podlegający nakazowi rozbiórki organ w sentencji decyzji podał wymiary 2,94 m x 8,38 m i 2,42 m x 2,92 m, podczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wskazano, że pierwsza część obiektu posiada wymiary 2,94 m x 5,46 m, a druga - 2,42 m x 2,92 m. Ponadto, wprawdzie nie wynika to wprost z decyzji, wydaje się jednak, że organ do powierzchni zabudowy doliczył powierzchnię zadaszenia. Wskazać wobec tego trzeba, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) powierzchnię zabudowy budynków określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Normą określającą zasady obliczania wskaźników powierzchniowych jest PN-ISO 9836:1997, zgodnie z którą przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. występów dachowych.

Jak ustalono w toku postępowania, H. A. w dniu 8 października 2008 r. zgłosił do Starosty Powiatu [...] zamiar rozbudowania istniejącego budynku gospodarczego posiadającego wymiary 5,46 m x 2,94 m. Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 31 października 2008 r. wezwał inwestora do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia budynku gospodarczego do użytkowania, z pouczeniem, że nie uzupełnienie dokumentacji skutkować będzie pozostawieniem zgłoszenia bez rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia braków, wobec czego Starosta [...] pozostawił zgłoszenie bez rozpatrzenia, a zatem, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać zgłoszenie za bezskuteczne.

Zauważyć wobec tego trzeba, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zna instytucji pozostawienia zgłoszenia bez rozpatrzenia. Procedura dotycząca zgłoszenia robót budowlanych unormowana została w art. 30 ustawy. Według art. 30 ust. 5 zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania tych robót można natomiast przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgłoszenie przez inwestora zamiaru rozpoczęcia określonych robót budowlanych nakłada na organ administracji obowiązek oceny tego zgłoszenia. Rezultatem tej oceny może być bądź milczenie organu i brak z jego strony jakichkolwiek władczych działań w zakreślonym ustawowo terminie, lub też wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu, jeżeli organ ustali ku temu istnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

Jak wynika z przepisu art. 30 ust. 5 w związku z ust. 6, jeżeli po dokonaniu oceny zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany stwierdzi np., że dotyczy ono robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, winien wnieść sprzeciw do zgłoszenia, w drodze decyzji. Natomiast milczenie organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, czyli nie wyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Skoro zatem Starosta Powiatu [...] nie zgłosił w drodze decyzji sprzeciwu do zgłoszonego przez H. A. zgłoszenia, inwestor mógł zatem sądzić, iż roboty budowlane nim objęte mogły być legalnie podjęte. Również dalsze działania organu architektoniczno-budowlanego mogły utwierdzać skarżącego w takim przekonaniu.

Zauważyć bowiem trzeba, że Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 15 grudnia 2008 r., na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zwrócił się do Ministra Budownictwa z prośbą o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dotyczące rozbudowy przez H. A. budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...], ze ścianą bez otworów w odległości 0,8 m od jej granicy. Minister Infrastruktury, odpowiadając na ww. wniosek, pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. upoważnił Starostę Powiatu [...] do wyrażenia zgody na wskazane odstępstwo. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Starosta [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisu §12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), umożliwiające H. A. wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanej rozbudowy budynku gospodarczego w odległości 0,08 m od granicy z działką budowlaną nr [...]. Tym bardziej zatem H. A. mógł pozostawać w przekonaniu, że realizuje obiekt zgodnie z prawem.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przypadku art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 437/11 LEX nr 1107661). W niniejszej sprawie taka sytuacja natomiast nie zachodzi. Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, np. w przypadku, gdy roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, nie powinien być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, lecz należy stosować art. 50 i art. 51 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/10 Lex nr 1113064, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 102/08 LEX nr 487273).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi i rozważy podjęcie działań w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Ujawnione naruszenia przepisów prawa materialnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...] z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.