Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1821/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek D. R. i P. S., i dotyczyło ważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], znak: [...].

Kwestionowanym orzeczeniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] oraz [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji PINB w [...] – Powiat [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestorowi: [...] Sp. z o.o. w [...] nakaz rozbiórki nadbudowanej części budynku przy ul. [...] w [...], tj. części powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku), uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorowi: [...] Sp. z o.o. w [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...] w okolicznościach wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB, we wniosku inicjującym to postępowanie wskazano na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe orzeczenie na jego podstawie o zaniechaniu dalszych robót budowlanych.

GINB decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...],[...] , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], znak: [...]

Następnie, organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak jw., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2016 r., podtrzymując jednocześnie stanowisko w niej zawarte.

I tak, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. GINB wskazał w pierwszej kolejności na tryb, w jakim orzekał zauważając, iż ma on charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyjaśnił następnie, iż w jego ocenie decyzja będąca przedmiotem tego postępowania, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka właśnie sytuacja, jak podał organ, zaistniała w rozpatrywanej sprawie, albowiem badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę jej wydania.

Organ wyjaśnił, iż kontrolowana decyzja z dnia[...] sierpnia 2012 r. została wydana w postępowaniu, które było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ww. decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez GINB, który decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...]uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z powodu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c i ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) stanowiącego, iż: obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższe naruszenie miało związek z powstałą w wyniku nadbudowy budynku przy ul. [...] niezgodnością usytuowania kominów w budynku przy ul. [...] z wymogami określonymi w Polskiej Normie PN-89/B-10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - wymagania techniczne i badania przy odbiorze w punkcie 3.3.2.1. Ze zgromadzonych w sprawie badań, ocen i opinii wynikało, że przed dokonaniem nadbudowy budynku przy ul. [...] kominy budynku nr [...] spełniały wymogi Polskiej Normy, natomiast po jej dokonaniu nie spełniają tych wymagań. W opinii zbiorczej z marca 2006 r. stwierdzono też, że w budynku przy ul. [...] występuje zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku, co wynikało z pomiarów stężenia tlenku węgla w ww. budynku, dokonanych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...]. Nadbudowa ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr [...] na wysokości ponad 8 metrów od połaci dachowej budynku nr [...] zakłóciła prawidłowe funkcjonowanie kominów wyprowadzonych ponad połać dachową budynku sąsiedniego, gdyż spowodowała okresowe występowanie ciągów zwrotnych w kominach części frontowej budynku przy ul. [...]. Fakt ten stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia mieszkańców kamienicy nr [...]. W związku z tym stwierdzono, że istnieje związek przyczynowo - skutkowy między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego budynku.

Ponadto, w ww. decyzji GINB stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszyła przepis art. 35 ust. 1 pkt 1b i ust. 3 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, gdyż wbrew opisowi i sentencji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Przebudowa strychu w budynku - z przeznaczeniem na cele mieszkalne" przy ul. [...] , udzielono pozwolenia na roboty budowlane polegające na dobudowie dwóch kondygnacji i pokrycia ich dachem. Pozwolenie wyszło zatem poza granice określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zezwalało na nadbudowę budynku o dwie kondygnacje, połączoną z budową zadaszenia o nowej konstrukcji, a nie na przebudowę istniejącego strychu.

Złożona na powyższą decyzję GINB z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1373/06. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 782/07 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. W wyrokach tych, zarówno WSA w Warszawie jak i NSA podzieliły argumentację GINB co do przyczyn stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Decyzja udzielająca pozwolenie na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego kiedy budowa była już zaawansowana, w związku z tym organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W toku postępowania PINB w [...] - Powiat Grodzki w sposób bezsporny ustalił, że nadbudowa budynku przy ul. [...] przesłaniająca budynek przy ul. [...] doprowadziła do niezgodności usytuowania kominów w budynku przesłanianym z wymogami określonymi w Polskiej Normie PN-89/B-10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - wymagania techniczne i badania przy odbiorze, stwierdzone nieprawidłowości mogą zaś spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Przedmiotem wyjaśnienia przez organ I instancji była także kwestia dotycząca wpływu zrealizowanej nadbudowy budynku przy ul. [...] na stan techniczny murów i stateczności budynku przy ul. [...]. Ostatecznie organ powiatowy stwierdził, że przedłożone przez inwestora opracowania techniczne nie zawierają konkretnych rozwiązań projektowych pozwalających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a ponadto nie zostały uzgodnione z właściwymi służbami konserwatorskimi (obiekt wpisany do rejestru zabytków). Wskazał również, że wynikający z przedłożonej przez inwestora dokumentacji zakres robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i zapewniających bezpieczeństwo użytkowania sąsiedniego budynku nr [...] wiąże się z koniecznością wykonania robót w budynku nr [...], którego właściciele nie wyrażają na to zgody. W tej sytuacji organ uznał, że niemożliwe jest doprowadzenie wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego, że wykonane roboty uchybiają przepisom prawa organ I instancji stwierdził zatem, że konieczne jest zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie na jego podstawie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku przy ul. [...] w [...], tj. części powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku.

[...] WINB rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, potwierdził zasadność wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie podzielił jednak stanowiska co do nakazu rozbiórki realizowanej nadbudowy budynku i nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Jako uzasadnienie swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a więc nawet prace mające na celu doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagają stosownej zgody właściwego organu. Jednakże, zgodnie z art. 36 ust. 5 przywołanej ustawy pozwolenie może być wydane na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Powołując się na powyższą regulację organ odwoławczy stwierdził, że wykluczone jest zatem wystąpienie przez PINB o udzielenie stosownej zgody przez organ ochrony zabytków, natomiast z oczywistych względów wydaje się być mało prawdopodobne, że inwestor wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę lub roboty doprowadzające obiekt do stanu poprzedniego. W tej sytuacji, jak wskazał organ II instancji, wojewódzki konserwator zabytków powinien podjąć z urzędu procedurę naprawczą określoną w art. 43-45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że zebrane przez PINB dokumenty potwierdzają że na chwilę obecną procesy związane z dociążeniem konstrukcji i fundamentów budynku przy ul. [...] uległy stabilizacji, co przy braku realizacji dalszych robót budowlanych wyklucza istnienie stanu zagrożenia dla budynków ul. [...]. Odnosząc się z kolei do problemu oddziaływania nadbudowy budynku przy ul. [...] na przewody kominowe budynku przy ul. [...] organ II instancji wskazał, że dokumenty zebrane przez PINB nie potwierdzają istnienia faktycznego stanu zagrożenia, aczkolwiek potwierdzają naruszenie treści normy PN-B-10425:1989 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - Wymagania techniczne i badania przy odbiorze (norma obowiązująca w myśl § 140 i 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Niemniej organ odwoławczy stwierdził, iż wymagania określone w normie z 1989 r. są jednymi z najprostszych rozwiązań oraz, że dokonany po dacie wydania normy znaczny rozwój nauk technicznych spowodował, że istnieją inne rozwiązania niż określone w ww. normie. Wybór takiego rozwiązania można określić po przeprowadzeniu wnioskowanych przez inwestora badań w tunelu aerodynamicznym.

W konsekwencji, prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zostało zakończone ostateczną decyzją reformatoryjną [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], nakazującą inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...].

GINB odnosząc się do podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może zakończyć postępowanie naprawcze poprzez wydanie jednej z trzech decyzji wymienionych w tym przepisie, to jest: decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a przepis ten znajduje zastosowanie jeżeli nie ma innej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jak tylko poprzez orzeczenie któregoś z ww. nakazów.

W świetle powyższego GINB wskazał, że decyzja jaką wydał w niniejszej sprawie [...] WINB, to jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, może być wydana wówczas, jeżeli tylko w ten sposób można przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ winien zastosować, w zależności od stwierdzonych okoliczności, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ podkreślił, że przez doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem rozumieć należy stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Tymczasem okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że poprzez orzeczenie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych inwestycja polegająca na nadbudowie budynku przy ul. [...] w [...] została doprowadzona do zgodności z przepisami prawa.

Jak podkreślił dalej GINB, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nadbudowa budynku przy ul. [...] doprowadziła do niezgodności usytuowania kominów w budynku przy ul. [...] z wymogami określonymi w Polskiej Normie PN-89/B-10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - wymagania techniczne i badania przy odbiorze w punkcie 3.3.2.1. Przedstawiony stan nieprawidłowości jest sprzeczny z przepisami § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.) i z przepisami przywołanej w załączniku do rozporządzenia normy PN-B- 10425/1989. Kwestią sporną w toku postępowania było natomiast to, czy praca systemów kominowych budynku przy ul. [...] została faktycznie zakłócona poprzez nadbudowę budynku nr [...] i spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Wedle znajdujących się w aktach sprawy opinii i ekspertyz przedstawionych przez właścicieli budynku nr [...] przedmiotowa nadbudowa spowodowała stan zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. Powyższe ustalenia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody takie jak: opinia mgr inż. [...] z dnia [...] lutego 2003 r., uzupełniona opinią z dnia [...] stycznia 2006 r., opinie kominiarskie sporządzone przez mistrza kominiarskiego [...], wyniki pomiarów tlenku węgla z dnia [...] kwietnia 2003 r. dokonanych przez Państwową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...], zbiorcza opinia techniczna mgr inż. arch. [...] z marca 2006 r., opinia biegłego sądowego mgr arch. [...] z listopada 2010 r. Z kolei z opinii przedstawionych przez inwestora, to jest opinii rzeczoznawcy budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz wstępnej opinii prof. dr hab. inż. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynikało, że nie ma należytego dowodu na to, że praca systemów kominowych w budynku nr [...] została zakłócona przez nadbudowę budynku nr [...]. Zdaniem autorów tychże opinii powyższe można by stwierdzić dopiero po przeprowadzeniu stosownych badań.

GINB w skarżonej decyzji odniósł się nadto do stanowiska [...] WINB zawartego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym dokumenty zebrane przez PINB nie potwierdzają istnienia faktycznego stanu zagrożenia. Stwierdził, że organ wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił opinii przedstawionych przez właścicieli budynku nr [...]. Wskazał także, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja [...] WINB, iż za koniecznością orzeczenia nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy spornym budynku przemawia regulacja przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wpisanie określonego obiektu budowlanego do rejestru zabytków nieruchomych nie wyłącza go spod działania przepisów Prawa budowlanego. Art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera sformułowanie, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Z przytoczonych przepisów w sposób wyraźny wynika, że pomiędzy przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zachodzi relacja konkurencji. Jeżeli obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, jak w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ podkreślił także, że podstawowym celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Natomiast celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do których to przepisów odwołał się [...] WINB uzasadniając swoją decyzję, jest ochrona wartości historycznej obiektu zabytkowego. Żadne przepisy prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która stanowiłaby dla organu nadzoru budowlanego przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i zakończenia go w sposób uniemożliwiający osiągnięcie jego celu. W świetle powyższego GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł, powołując się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostawić nieukończonej inwestycji w stanie niezgodnym z prawem budowlanym.

Organ dodał, że nie ulega wątpliwości, iż wydana przez [...] WINB decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych nie usunęła zaistniałego naruszenia prawa polegającego na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wysokości przewodów kominowych w stosunku do budynków sąsiednich, które co należy podkreślić, stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2001 r. nr [...] [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Stwierdził w efekcie, że w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy [...] WINB wydając decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...] dopuścił się w sposób oczywisty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenie prawa wywołuje niedopuszczalne skutki społeczno-gospodarcze, ponieważ powoduje zaakceptowanie przez organ nadzoru budowlanego obiektu niespełniającego wymogów prawa budowlanego i przez to stwarzającego, wedle części opinii zgromadzonych w toku postępowania, stan zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. Z kolei mając na uwadze opinie przeciwne (przedstawione przez inwestora) wskazujące na brak dowodu potwierdzającego istnienie takiego stanu, zauważył, że niedopuszczalne skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji nie pozwalają inwestorowi dokończyć przedmiotowej inwestycji.

Tym samym bez wątpienia zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja [...] WINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec, organ podał, że złożony przez [...] Sp. z o.o. w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska GINB zajętego w zaskarżonej decyzji. Stanowi on nieuzasadnioną polemikę z oceną zawartą w zaskarżonej decyzji GINB.

Skargę do Sądu na ww. decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], [...] wniosła [...] Sp. z o. o. w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Skarżąca zarzuciła:

-wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a to:

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania w sprawie,

art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w toku całego postępowania jedynego organu właściwego do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], tj. zarządu tej Wspólnoty (którym zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali w zw. z art. 20 jest wyłącznie zarząd wspólnoty), a ponadto brak konsekwencji w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania i po uznaniu indywidualnego interesu prawnego właścicieli niektórych lokali w budynku sąsiednim - pominięcie pozostałych z nich w toku całego postępowania,

art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie pełnej analizy stanu faktycznego w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji PINB i decyzji WINB,

art. 107 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów złożonego w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

a ponadto:

-wydanie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez: (i) przyjęcie, że właścicielowi lokalu położonego w budynku usytuowanym na nieruchomości sąsiedniej przysługuje w niniejszej sprawie indywidualny interes prawny i legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WINB, oraz

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że decyzja WINB poprzez "nienakazanie" inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, w której ani taka rozbiórka ani przywrócenie do stanu poprzedniego nie są w stanie doprowadzić do celów postępowania legalizacyjnego i w takich wypadkach orzeczenie środka w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, w sposób rażący narusza prawo.

Wskazano także na dokonanie błędnej wykładni pojęcia "stanu zgodnego z prawem" określonego w art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, polegającej na przyjęciu, że:

istniejącego od ponad 200 lat budynku usytuowanego w zwartej zabudowie śródmiejskiej nie można zgodnie z prawem przebudować w sytuacji, gdy aktualnie nie spełnia on warunków normy PN-89/B-1042 (tzw. norma kominowa) w zakresie wysokości przewodów kominowych,

to wyłącznie inwestor przez sam fakt realizacji inwestycji zobowiązany jest do doprowadzenia do zgodności z aktualnie obowiązującą normą przebudowywanego budynku (co jest niemożliwe, gdyż niezgodność istniała przed dokonaniem nadbudowy), pomimo wieloletnich zaniedbań właścicieli nieruchomości sąsiedniej w zakresie obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego (oraz bezczynności tolerujących te zaniedbania organów nadzoru budowlanego),

w rezultacie której to wykładni GINB w sposób pośredni uznał, że jeżeli przewody kominowe na nieruchomości sąsiedniej (budynek przy ul. [...] w [...]) są zbyt niskie w rozumieniu warunków normy PN-89/B-1042 w stosunku do wszystkich budynków sąsiednich (w tym budynku przy ul. [...] w [...]), a inwestor dokonuje przebudowy i nadbudowy tej nieruchomości sąsiedniej, to przez sam fakt że na swojej nieruchomości realizował on inwestycję (w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę) winien on w efekcie postępowania legalizacyjnego dostosować wysokość przebudowywanego budynku do warunków tej normy, także wówczas jeżeli oznacza to rozbiórkę nie tylko nowej kondygnacji, ale także kondygnacji istniejącej przed wykonaniem przebudowy i nadbudowy (a tym samym w zakresie szerszym niż przywrócenie stanu poprzedniego, oznaczającym de facto likwidację należącej do inwestora odrębnej własności lokali).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Zważyć trzeba, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowanym orzeczeniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB w [...]– Powiat Grodzki z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestorowi[...]Sp. z o.o. w [...]nakaz rozbiórki nadbudowanej części budynku przy ul. [...] w [...] tj. części powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku), uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorowi: [...] Sp. z o.o. w [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...]w [...], w okolicznościach wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...] z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach prawidłowo przyjął, że powyższe orzeczenie organu wojewódzkiego jest dotknięte wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Ocena tego organu -odnosząca się do badanej decyzji- nie narusza prawa; uwzględnia stan sprawy, tj. okoliczności w jakich zapadła weryfikowana decyzja, jak również obowiązujący wówczas stan prawny; kieruje się przy tym prawidłowym rozumieniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przywołanego w sentencji badanej decyzji, a także – prawidłowo wskazuje na powody, które skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę wydanego dla przedmiotowej inwestycji, słusznie akcentując ich znaczenie w postępowaniu naprawczym; w końcu, uwzględnia także prawidłową wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w tym kontekście – skutki wywołane badaną decyzją.

Rozwijając powyższe, podzielić należy ocenę GINB, iż postępowanie naprawcze dotyczące robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] (o pozwoleniu na przebudowę strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku przy ul. [...] w [...]), następnie unieważnionej (decyzją GINB z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...], ostateczną i prawomocną, v. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 782/07), z uwagi na okoliczności stanowiące o unieważnieniu ww. pozwolenia na budowę, jak również fakt wykonania inwestycji niemalże w całości, nie mogło zakończyć się decyzją o zaniechaniu dalszych robót budowlanych - z przyczyn podniesionych w badanej decyzji.

Zauważenia przy tym wymaga, iż w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1373/06 o oddaleniu skargi na decyzję GINB z dnia [...] maja 2006 r. o znaku jw. stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wskazał, że ocena co do prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwa. "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował niebudzącymi wątpliwości a także w pełni spójnymi miedzy sobą opiniami technicznymi, wskazującymi jednoznacznie na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wydaniem pozwolenia budowlanego a naruszeniem Polskiej Normy powodującym zagrożenie dla życia i zdrowia osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego". I dalej, NSA wskazał na zgromadzone w sprawie opinie specjalistyczne, z których to wynika, że nadbudowa ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] na wysokość ponad 8 metrów od połaci dachowej budynku Nr [...] spowodowała okresowe występowanie ciągów zwrotnych w kominach części frontowej budynku przy ul. [...]. "Fakt ten stanowi zagrożenie ludzi i mienia mieszkańców kamienicy Nr [...]". Przy czym, "(...) nadbudowa budynku Nr [...] o jedną kondygnację wykonana w latach 30 –tych ubiegłego wieku nie spowodowała zakłóceń w funkcjonowaniu kominów wyprowadzonych ponad połać dachową kamienicy Nr [...] albowiem niewielka różnica wysokości pomiędzy tymi kamienicami nie mogła wywołać takich skutków." Dopiero jak zaznaczono zakłócenie to wystąpiło po kolejnej nadbudowie budynku Nr [...] zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]października 2001 r. NSA w ww. wyroku wskazał nadto, iż nie można dowodom zgromadzonym w sprawie odmówić rzetelności; stwierdził także, że "(...) jeżeli jakiekolwiek nawet teoretyczne zagrożenie użytkowania obiektu przy ul. [...] w [...] istniało przed nadbudową sąsiedniego obiektu to po tej realizacji nastąpiło jego zwiększenie a to także uzasadniało przyjęcie w tym zakresie rażącego naruszenia prawa". Powyższe stanowiło jedną z przyczyn unieważnienia pozwolenia na budowę, w zw. z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 c i ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Kolejną było stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 maja 2001 r. wydaną dla tej inwestycji, gdyż wbrew treści tej ostatniej zezwolono na nadbudowę budynku o dwie kondygnacje, zamiast na przebudowę istniejącego strychu (co stanowiło o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ist. 3 Prawa budowlanego).

Tym samym, wskazane okoliczności musiały być uwzględnione w toku prowadzonego postępowania naprawczego, którego celem w przypadku eliminacji pozwolenia na budowę, jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, poprzez w istocie usunięcie nieprawidłowości podniesionych w decyzji o unieważnieniu pozwolenia na budowę. Co istotne, w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w takiej konfiguracji, nie ma miejsca na czynienie na nowo ustaleń w zakresie wad skutkujących wadliwością pozwolenia na budowę. Stan w tym zakresie wynika nie tylko z ostatecznej decyzji organu II instancji, ale też z wyroków zapadłych w sprawie, w tym wyroku NSA, powyżej przywołanego. Stąd też, w postępowaniu naprawczym dotyczącym robót wykonanych na podstawie ww. pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek m. in. usunąć powyżej opisany stan zagrożenia wywołany wykonaną nadbudową budynku i jej wpływem na prawidłowość funkcjonowania kominów na obiekcie sąsiednim.

[...]WINB uznał we wskazanym kontekście, iż możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem istnieje, niemniej winna wynikać z opinii technicznej, jeśli zaś złożona przez inwestora była niewystarczająca, mogła być na żądanie organu uzupełniona. Jednakże, jak zaznaczył, powyższe wiązałoby się z koniecznością uzyskania akceptacji organu konserwatorskiego, a organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do podejmowania kroków w tym kierunku; pozwolenie konserwatorskie uregulowane w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być bowiem wydane tylko na wniosek inwestora, a taki w tym przypadku nie został złożony. Dodał, że dokumenty zebrane nie potwierdzają istnienia stanu zagrożenia spowodowanego oddziaływaniem nadbudowy budynku przy ul. [...] na przewody kominowe budynku sąsiedniego oraz, że na chwilę obecną procesy związane z dociążeniem konstrukcji i fundamentów budynku objętego pracami uległy stabilizacji.

Zdaniem Sądu, żaden z tych argumentów, w okolicznościach sprawy, nie uzasadniał wydania rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki (po uchyleniu decyzji I instancji) o zaniechaniu wykonywania dalszych robót. Wprawdzie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, mogłaby być wydana decyzja tej treści (jako jedno z trzech alternatywnych rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie), ale okoliczności sprawy (tj. stwierdzone wady skutkujące unieważnieniem pozwolenia na budowę oraz stopień zaawansowania robót wykonanych w oparciu o to pozwolenie), nie pozwalały na takie zastosowanie ww. przepisu, i w ten sposób zakończenie postępowania naprawczego (z pozostawieniem przede wszystkim nadal niezałatwionej kwestii dotyczącej wpływu wykonanej już nadbudowy na prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych budynku sąsiedniego). Co więcej – treść ww. argumentów przywołanych w badanej decyzji przez [...] WINB (jak i analiza poprzedzająca ich sformułowanie), wskazuje na nieuwzględnienie w sprawie wiążącego wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. Jednocześnie Sąd zauważa, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania ww. decyzji badanej, nie wskazuje na to, aby stwierdzenia Sądu Naczelnego co do wpływu nadbudowy na funkcjonowanie przewodów kominowych w budynku sąsiednim, stały się nieaktualne, nadto – nie wskazuje również na to, aby wykonano już prace usuwające stan zagrożenia powstały w tym zakresie. Dlatego też, Sąd stwierdza, iż ww. decyzja organu wojewódzkiego prawidłowo została zakwestionowana w trybie nieważnościowym.

Decyzja ta nie usuwa bowiem stwierdzonych nieprawidłowości i nie realizuje celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nadto, zawarta w niej argumentacja wskazująca na potrzebę zastosowania procedury naprawczej przewidzianej w art. 43-45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie mogła w żaden sposób stanowić o jej prawidłowości. Rozważania GINB podniesione w tym aspekcie Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa przy tym, iż wprawdzie w postępowaniu naprawczym dotyczącym obiektu objętego ochroną konserwatorską, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek fakt ten uwzględnić, jednakże – nie oznacza to utraty przez ten organ kompetencji do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie przed tym organem prowadzone w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nakaz współdziałania z organem konserwatorskim w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14).

Podsumowując, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie. GINB kierując się prawidłowym rozumieniem tego przepisu, wykazał bowiem wydanie badanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego słusznie przy tym wskazując na konsekwencje związane z pozostawieniem tej decyzji w obrocie prawnym, dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania, w tym samego inwestora. Organ prawidłowo bowiem podał, że stwierdzone naruszenie prawa wywołuje niedopuszczalne skutki społeczno-gospodarcze, ponieważ powoduje zaakceptowanie przez organ nadzoru budowlanego obiektu niespełniającego wymogów prawa budowlanego i przez to stwarzającego, wedle części opinii zgromadzonych w toku postępowania, stan zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. Z kolei mając na uwadze opinie przeciwne (przedstawione przez inwestora) wskazujące na brak dowodu potwierdzającego istnienie takiego stanu, słusznie zauważył, że niedopuszczalne skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji nie pozwalają inwestorowi dokończyć przedmiotowej inwestycji. Sąd zauważa przy tym, iż powyższa ocena nie oznacza, że decyzja organu I instancji uchylona weryfikowanym orzeczeniem była prawidłowa; oznacza jedynie tyle, że rozstrzygnięcie o zaniechaniu wykonywania dalszych robót w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należało uznać za wadliwe.

W sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze. Przede wszystkim Sąd stwierdza, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem, a organ przed jego wszczęciem podjął czynności mające na celu wyjaśnienie interesu prawnego tych osób; jednocześnie zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie może być wątpliwości, iż osoby posiadające tytuł prawny do lokali w budynku przy ul. [...] w [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., i mogły skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności badanej w sprawie decyzji, jako że nie usuwa ona stanu zagrożenia związanego z funkcjonowaniem przewodów kominowych w ich budynku (i mającego wpływ na sposób korzystania z ich lokali). Sąd stwierdza także, iż akta sprawy potwierdzają zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu Wspólnocie budynku przy ul. [...] w [...], reprezentowanej przez jednoosobowy zarząd. Sąd stwierdza także, iż skuteczne powołanie się na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W tym przypadku skarżąca podnosząc powyższy zarzut, istnienia takiego związku nie wykazała.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.