Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 700/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia i umorzenia postępowania co do kierunku rekultywacji i utrzymania w mocy decyzji w zakresie osoby obowiązanej i terminy wykonania rekultywacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta T. działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie wydania decyzji wyznaczającej kierunek, termin i osobę zobowiązaną do wykonania rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", położonych w granicach działki nr [...], obręb P., gmina O., po zasięgnięciu opinii Burmistrza O., zawartej w postanowieniu z dnia [...] (znak: [...]) oraz opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W., zawartej w postanowieniu z dnia [...] (znak: [...]), określił osobę zobowiązaną do wykonania rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...] – [...]" o powierzchni 19,2640 ha, położonych w granicach działki nr [...], [...], obręb P., gmina O. oraz kierunek i termin jej wykonania w następujący sposób:

I. Obowiązany do wykonania rekultywacji:

A Sp. z o.o. w restrukturyzacji, ul. [...], [...] P.

II. Kierunek rekultywacji: wodny – rolny

III. Termin wykonania rekultywacji: do dnia 19 kwietnia 2021 r.

W obszernym, sporządzonym ze szczególną starannością uzasadnieniu Starosta T. w szczegółowy sposób opisał istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzone w toku postępowania czynności wyjaśniające oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki podjętego orzeczenia. W argumentacji przedstawionej w tym zakresie organ wskazał m.in., że nie przychylił się do propozycji wyznaczenia rekultywacji w kierunki rekreacyjnym.

W opinii organu możliwe byłoby wyznaczenie takiego kierunku przed rozpoczęciem prowadzenia prac związanych z eksploatacją złoża lub na ich początkowym etapie. Aktualnie organ związany jest treścią planu ruchu zakładu górniczego, który obowiązuje przez cały okres działalności górniczej. W opinii organu założenie rekreacyjnego kierunku rekultywacji uniemożliwia prowadzony od lat odzysk odpadów związany z wypełnianiem terenów niekorzystnie przekształconych, w tym przypadku poprzez zwałowanie odpadów do zawodnionego wyrobiska poeksploatacyjnego. Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z przepisami art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze. zm.) zakazuje się wprowadzania do wód odpadów. Natomiast rekultywacja w kierunku rekreacyjnym winna uwzględniać bezpieczeństwo osób korzystających z tego terenu.

Organ wyjaśnił też, że biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy postanowił wyznaczyć wodny-rolny kierunek rekultywacji, który będzie zgodny z zapisami obowiązującego Planu Ruchu Zakładu Górniczego "[...]" na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r. zatwierdzonego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzją (znak [...]) z dnia [...] i opiniowanego przez Burmistrza O. Wyznaczony kierunek nie będzie kolidował z wymogami ochrony specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]), jak również minimalizował będzie zarówno nakład finansowy jaki będzie musiał ponieść przedsiębiorca w celu wykonania rekultywacji, jak i czas potrzebny na jej wykonanie.

Wskazał ponadto, że w swojej ocenie uwzględnił w szczególności zapisy planu ruchu zakładu górniczego (PRZG). Plan Ruchu Zakładu Górniczego "[...]" od początku zakładał prowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym i rolnym i w ocenie organu w takim kierunku powinna być prowadzona przez przedsiębiorcę rekultywacja. Również decyzja Burmistrza O. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak [...] [...]) z dnia [...] zakładała prowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym i rolnym. Została ona w 2018 roku uchylona, ale obowiązywała przez cały okres prowadzenia działalności związanej z eksploatacją złoża jak i prawie dwa lata po jej zakończeniu. Zdaniem Starosty T. nie można przy wyznaczaniu kierunku rekultywacji pominąć również faktu, iż przedmiotowy teren znajduje się w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]). Zgodnie ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., który koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000, z punktu widzenia ochrony środowiska przyrodniczego najbardziej odpowiednim kierunkiem rekultywacji jest kierunek wodny. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. negatywnie zaopiniował rekreacyjny kierunek rekultywacji, jako kierunek mogący istotnie negatywnie wpływać na elementy przyrodnicze w tym przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...].

Organ podał też, że uzyskane w przedmiotowym postępowaniu opinie i stanowiska organów są w zakresie kierunku rekultywacji ze sobą niezgodne. Mając na uwadze, iż przedmiotowy teren przeznczony był pod działalność górniczą i był kontrolowany przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, który w sposób szczegółowy określa kierunek, sposób i terminy wykonywania rekultywacji, należy – w ocenie organu – uwzględnić ten kierunek, który był wskazywany przez cały okres tej działalności w Planie Ruchu Zakładu Górniczego.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł Zarządca masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. Działająca jego imieniem pełnomocnik zarzuciła w odwołaniu naruszenie przez Starostę T. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796). W związku z takimi zarzutami pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez określenie kierunku rekultywacji jako rolny, rekreacyjny, z terminem wykonania rekultywacji do dnia 7 listopada 2021 roku, a ponadto określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uchyliło pkt II osnowy zaskarżonej decyzji w brzmieniu:

"II. Kierunek rekultywacji: wodny- rolny" i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Kolegium zamieściło przedstawione w szczegółowy sposób motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśniło m.in, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sprawach rekultywacji są podejmowane różne decyzje administracyjne w przedmiocie: stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów ustalonego na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów, kierunku i terminu wykonania reaktywacji gruntów, uznania rekultywacji gruntów za zakończoną.

Powołując się na dane wynikające z materiału sprawy oraz znane organowi z urzędu Kolegium podało, że w granicach działki nr [...],[...], obręb P. występują użytki rolne o łącznej powierzchni 38,4900 ha oznaczone jako grunty orne: [...] (o powierzchni 22,1400 ha), [...] (o powierzchni 15,5500 ha) i [...] (o powierzchni 0,8000 ha).

Na terenie złoża kruszywa naturalnego "[...]", jego eksploatację od 2006 r. prowadzili kolejno P. C. (do sierpnia 2010 r.), a następnie (od sierpnia 2010 r.) B Sp. z o.o. (po zmianie nazwy – A Sp. z o.o.).

Koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" udzielił P. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą C z siedzibą w P., Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] (Nr [...]).

Koncesja ta została przeniesiona decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] (Nr [...]) na B Spółkę z o.o.

Kolegium wyjaśniło też, że część terenu obszaru górniczego "[...] – [...]" o powierzchni 35,0640 ha jest już objęta dwoma odrębnymi postępowaniami prowadzonymi przez organy ochrony gruntów rolnych, a decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] (znak: [...]) odmawiającą uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...],[...], obręb P. (skarga wniesiona na tą decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 850/18).

Kolegium wskazało też na posiadaną z urzędu wiedzę o przeniesieniu z urzędu prawomocną decyzją Starosty T. z dnia [...] (znak: [...]) wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty T. z dnia [...] (znak: [...]) określającej kierunek rekultywacji, termin jej wykonania oraz osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów o powierzchni 2,5000 ha zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, położonych w granicach działki nr [...], [...], obręb P., gmina O.

Stwierdziło następnie, że przedmiotowa sprawa dotyczy pozostałego terenu obszaru górniczego "[...] - [...]", o powierzchni 19,2640 ha, a A Sp. z o.o. w restrukturyzacji jest przedsiębiorcą, który odpowiada za rekultywację tego terenu, przekształconego w wyniku prowadzenia działalności górniczej, zatem prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do jego rekultywacji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – odnosząc się do ustalonego w decyzji Starosty T. kierunku rekultywacji oraz zarzuconego w odwołaniu niezamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o dopuszczalności wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji – wyjaśniło, że teren objęty zaskarżoną decyzją leży w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Z tego powodu, w ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie w zakresie kierunku rekultywacji, w tym rozstrzygnięcie o dopuszczalności wykorzystania w tym procesie odpadów, wymagałoby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar.

Kolegium podało też, że decyzją z dnia [...] ([...]) uchyliło w całości (w wyniku zamierzonych działań procesowych Odwołującej się Spółki, która na etapie odwołania cofnęła w 2018 r. wniosek o wydanie decyzji środowiskowej) decyzję środowiskową Burmistrza O. z dnia [...] ([...]), ustalającą na rzecz Spółki z o.o. A z siedzibą w P., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. [...], wg stanu na dzień 31 grudnia 2009 roku, w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. [...]) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany. Po zakończeniu eksploatacji zalecono m. in., że: "3.3. Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych.", oraz, że: "3.6. Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska naturalnego". W pkt. 4 ustalono warunki kompensacji przyrodniczej tj.: "Odtworzyć miejsca dogodne dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka poprzez przesadzenie usuniętych krzewów lub nasadzenia nowych krzewów. Nasadzenia należy przeprowadzić w formie pojedynczych szpalerów i skupisk krzewów - głównie dzikiej róży, bzu czarnego i tarniny". W pkt 6 stwierdzono: "6.1. Po zakończeniu eksploatacji należy teren inwestycji zrekultywować pod kątem, utworzenia zbiornika wodnego (...)". Decyzja ta i przedłożony Raport oddziaływania na środowisko nie przewidywały wykorzystania odpadów do rekultywacji terenu.

Potwierdza to stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., wyrażone w piśmie z dnia 27 marca 2019 r. Stwierdził on, że: "podmiot obowiązany do realizacji warunków decyzji środowiskowej oraz wykonania rekultywacji - firma A Sp. z o.o., nie wziął pod uwagę zaleceń i opinii organów ochrony środowiska (Wojewody D., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., Burmistrza O.).

Wskazał też, że: "najodpowiedniejszym - z punktu widzenia ochrony elementów środowiska przyrodniczego, w tym z punktu widzenia ochrony obszaru mającego znaczenie dla (...) D. W. [...] oraz integralności tego obszaru - jest przeprowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym, polegającym na utworzeniu w obrębie działki [...] obrębu P. zbiornika wodnego: o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha i zagospodarowania w kierunku odbudowy i ochrony różnorodności biologicznej. Organ opiniuje negatywnie rekreacyjny kierunek rekultywacji jako kierunek mogący istotnie negatywnie wpływać na elementy przyrodnicze w tym przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]."

Kolegium zwróciło uwagę, że właściwe, wyspecjalizowane organy ochrony środowiska wcześniej uznały i nadal uznają, że planowane przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. robót rekultywacyjnych, wymaga określenia środowiskowych uwarunkowań ich prowadzenia. Tym bardziej obecne prowadzenie rekultywacji na tym terenie (z wykorzystaniem w tym procesie odpadów, co według Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. jest sprzeczne z działalnością deklarowaną na etapie wydawania Decyzji Środowiskowej) jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...].

Wszystkie powyższe kwestie (w tym: docelowa powierzchnia zbiornika wodnego, utworzenie wysp, wykonanie określonych nasadzeń, wykorzystanie odpadów), dotyczą sprawy rekultywacji. Są to jednocześnie kwestie potencjalnie znacząco oddziaływujące na obszar Natura 2000 [...]. Jako takie powinny być one rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 96 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.). Stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. zawarte w cytowanym powyżej piśmie z dnia 27 marca 2019 r., nie może zastąpić tego postępowania i wydanych w jego toku aktów administracyjnych.

Zaskarżoną decyzję określającą kierunek rekultywacji, powinno poprzedzać stanowisko wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska, zajęte w trybie postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 96 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tego powodu, że nie zostało ono przeprowadzone, Kolegium uchyliło pkt II osnowy zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "II. Kierunek rekultywacji: wodny - rolny." i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że to nie oznacza, że Spółka może prowadzić rekultywację terenu działki nr [...] w sposób dowolny. Spółka prowadziła na tym terenie działalność górniczą. Działał tu jej zakład górniczy - D. Działalność tę Spółka prowadziła na podstawie zatwierdzonego decyzją administracyjną planu ruchu oraz na podstawie koncesji udzielonych przez Marszałka Województwa D. Powstałe w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne zostało następnie poddane rekultywacji w ramach ruchu zakładu górniczego - D. Z powyższego wynika, że Spółka, jako przedsiębiorca górniczy, była zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz wydanych na jej podstawie aktów administracyjnych, w tym na podstawie Planu Ruchu, zatwierdzonego decyzją administracyjną przez organ nadzoru górniczego, pod nadzorem i kontrolą organu nadzoru górniczego.

Zastępca Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. decyzją z dnia [...] ([...]) zatwierdził "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 01.07.2015 r. - 30.06.2020 r. W Planie Ruchu na str. 36 organ nadzoru górniczego zatwierdził kierunek rekultywacji - "wodny, rolny oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. W decyzji tej organ nadzoru określił też obowiązki Spółki w zakresie sposobu rekultywacji, w tym, że "będą dochowane wszelkie wymogi zgodnie z decyzją Burmistrza O. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...].". Plan Ruchu odwoływał się do postanowień Decyzji Środowiskowej. Choć Decyzja Środowiskowa już nie obowiązuje to jednak była ona traktowana przez organy administracji publicznej i samą Spółkę jak decyzja ostateczna. Na jej podstawie Spółka uzyskała od Marszałka Województwa D. decyzje koncesyjne na wydobywanie kopalin. Te z kolei były warunkiem zatwierdzenia Planu Ruchu. Na ich podstawie Spółka prowadziła działalność górniczą. Plan Ruchu nakazywał Spółce wprost prowadzić roboty rekultywacyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia dotyczącego terminu wykonania rekultywacji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej, a kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.

Na wniosek A Spółki z o. o., Marszałek Województwa D., decyzją z dnia [...] (Nr [...]), zatwierdził dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]". Zawierał on rozliczenie zasobów złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...] [...]". Na większości powierzchni złoża udokumentowanej w kat. [...], w granicach obszaru górniczego "[...] [...]", stwierdzono wyeksploatowanie zasobów. Oznacza to, że działania związane z eksploatacją złoża musiały zakończyć się przed zatwierdzeniem dodatku rozliczającego złoże. Stąd zasadne było wyznaczenie tego terminu na dzień 19 kwietnia 2021 r. (tj. 5 lat od dnia 19 kwietnia 2016 r.).

Ponadto rekultywacja może być prowadzona jednocześnie z eksploatacją z zachowaniem odpowiedniego okresu czasu pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym (przy dużych złożach na poszczególnych jego częściach). Zatem terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja nie może natomiast ograniczać eksploatacji, gdyż prowadzona jest na terenach, na których eksploatacja została już zakończona, a grunty stały się zbędne.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie "od zaprzestania działalności" nie stanowi zaprzestania działalności koncesyjnej (która kończy się z upływem terminu na jaki została wydana lub na podstawie odrębnych decyzji), czy też górniczej (która kończy się decyzją uznającą zakończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych tą działalnością). W opinii Kolegium, zaprzestanie działalności w tym przypadku stanowi o zakończeniu prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) i innych czynności związanych z ruchem zakładu górniczego na danym obszarze gruntów zdewastowanych. Umożliwia to - szczególnie przy złożach zalegających na dużych powierzchniach - rozpoczęcie, a nawet zakończenie prac rekultywacyjnych przed upływem terminu wyznaczonego w koncesji, co w konsekwencji może stanowić o możliwości wyłączenia danego zrekultywowanego terenu z obszaru górniczego (wyznaczonego w koncesji), a następnie z obszaru objętego działalnością górniczą (wyznaczonego w dokumentach planistycznych) i w efekcie rozpoczęcia na tym terenie innej działalności (podczas gdy na pozostałym terenie objętym koncesją nadal jest prowadzona eksploatacja). Ponadto zwróciło uwagę, że powołany art. 20 ust. 4 ustawy określa maksymalny termin na wykonanie rekultywacji. Tym samym nie sprzeciwia się temu, aby termin ten był krótszy niż 5 lat. W opinii Kolegium, termin wygaszenia koncesji nie musi stanowić, każdorazowo daty, od której należy naliczać bieg terminu na wykonanie rekultywacji, jak również nie zawsze termin ten musi stanowić 5 lat.

Na opisaną powyżej decyzję Zarządca masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony wskutek pozbawienia strony rozstrzygnięcia co do kierunków rekultywacji, podczas gdy kierunek rekultywacji to jeden z trzech niezbędnych elementów, poprzedzającej określoną w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych decyzję o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, decyzji w sprawie rekultywacji, jaka zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna określać osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 96 i następne ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskutek błędnego przyjęcia, że wyżej wymienione przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie, podczas gdy rekultywacja terenów poeksploatacyjnych oraz przetwarzanie odpadów poza instalacjami nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieściły się w zakresie przypadków wymienionych w § 2 (określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ani w § 3 (określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) tego rozporządzenia, jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz O. przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - decyzji nr [...] z dnia [...], w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa",

ewentualnie

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskutek braku uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentowało pogląd, że rozstrzygnięcie o kierunku rekultywacji wymagało uprzedniego uzyskania takiego stanowiska, ewentualnie

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wskutek nieuchylenia decyzji Starosty T. i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze stało na stanowisku, że rozstrzygnięcie o kierunku rekultywacji wymagało uprzedniego stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) wskutek przyjęcia, że kierunek rekultywacji miałby wynikać z innego dokumentu niż wydana przez starostę decyzja w sprawie rekultywacji, tj. z planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego, a skutkiem tego - że dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego ma kompetencję do określania zagadnień związanych z rekultywacją, jak kierunki rekultywacji i że czyni to w trybie zatwierdzenia plan ruchu zakładu górniczego, podczas gdy z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty, a nie organu nadzoru górniczego, do orzekania w sprawach rekultywacji (wszystkich: co do osoby zobowiązanej do rekultywacji, kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów), zaś rola organu nadzoru górniczego sprowadza się do opiniowania zamierzeń w postępowaniu prowadzonym przez starostę;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 22 ust. 1 pkt 3) w z w. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. /Dz.U. z 2017 r. poz. 1161/) wskutek określenia terminu wykonania rekultywacji na "do dnia 19.04.2021 r.", podczas gdy nie termin rozliczenia złoża dokonany dodatkiem nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" stanowi o dacie zaprzestania działalności przemysłowej na terenach położonych w granicach działki nr [...] [...] obręb P., bowiem zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie w związku ze stwierdzeniem wyeksploatowania złoża, co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa D. nr [...] z dnia [...], skutkiem czego termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zostać wyznaczony na "do dnia 07.11.2021 r.", gdyż wówczas upływa pięcioletni termin określony przepisem art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jaki ma być liczony od zaprzestania działalności przemysłowej;

5) naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku [...] i [...], określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku [...], [...], [...] i [...] wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia, mimo że zainteresowana strona (zarządca masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji) o to wnosiła, w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów;

6) naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161)) wskutek oparcia rozstrzygnięcia o opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie jest organem opiniującym wymienionym we wskazanej ustawie, zaś nieuwzględnienie stanowiska zawartego w opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. oraz stanowiska zawartego w opinii Burmistrza O., będących organami opiniującymi decyzje w sprawach rekultywacji zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów i leśnych, co do kierunków rekultywacji i terminu jej wykonania;

7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że raporty o oddziaływaniu na środowisko zakładały, iż wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas gdy raport stanowiący podstawę decyzji środowiskowej Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] nie może mieć zastosowania z powodu uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, czyli kiedy sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych, podczas gdy według Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" [...] luty 2006 r., będącego przedmiotem stosownych uzgodnień i stanowiącego podstawę do wydania przez Burmistrza O. decyzji nr [...] z dnia [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb P. (będącej w mocy) oraz opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 - "[...]" [...] [...] marzec 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji.

Powołując się na powyższe zarzuty oraz art. 145 § 1 pkt 1) oraz art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest określenie kierunku rekultywacji jako: rolny, rekreacyjny, zaś terminu wykonania rekultywacji: do dnia 7 listopada 2021 r., a ponadto określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne oraz przyznanie skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W doręczonej Sądowi w dniu 28 października 2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W jej uzupełnieniu Kolegium wskazało, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych traktuje o "decyzjach" w liczbie mnogiej. Nie może być on rozumiany jako przepis określający obligatoryjne elementy każdej decyzji w sprawie rekultywacyjnej, tj. 1) stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów; 3) kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Nie jest więc tak, że w każdej sprawie rekultywacyjnej muszą być rozstrzygane łącznie wszystkie kwestie zamieszczone ww. delegacji ustawowej do wydania decyzji. Rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych jest bowiem procesem wieloetapowym, a decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu odpowiadają danemu etapowi rekultywacji. Pominięcie kierunku rekultywacji, nie czyni więc zaskarżonej decyzji "niepełnej".

Nie blokuje też skarżącej możliwości rekultywacji, bo kierunek rekultywacji określiła skarżącej norma indywidualna wynikająca z ostatecznej, prawomocnej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji Zastępcy Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] ([...]) zatwierdzającej "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 01.07.2015 r. - 30.06.2020 r."

W dniu 19 listopada 2019 r. przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe, w którym pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w skardze, wszystkie zgłoszone tam zarzuty, twierdzenia i wnioski, powołując stosowną argumentację.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 lutego 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej wniosła jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ustawodawca sformułował w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami procedury administracyjnej, która reguluje tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, Sąd uznał, że decyzja ta narusza prawo w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja odwoławcza, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło pkt II osnowy zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji Starosty T., opisanej na wstępie, w brzmieniu: "Kierunek rekultywacji: wodny-rolny" i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie tj. w zakresie oznaczenia obowiązanego do rekultywacji (pkt I) i w zakresie określenia terminu wykonania rekultywacji (pkt III).

Orzekając w sprawie organ odwoławczy przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę T., których prawidłowości Sąd również nie kwestionuje, uznając je za zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Jako istotne elementy stanu faktycznego – zdaniem Sądu zasadnie – wskazane zostało, że działka nr [...], objęta przedmiotowym postępowaniem stanowi własność A Sp. z o.o. (dane według ewidencji gruntów i budynków), w granicach tej działki występują użytki rolne stanowiące grunty rolne zaliczane do klasy bonitacyjnej [...], [...], [...] nie zmienione na użytki kopalne [...] przez cały okres prowadzenia działalności górniczej (grunty rolne klasy chronionej zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie). Ponadto eksploatacja złoża kruszywa naturalnego prowadzona była na podstawie koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa D. dla podmiotu – C, decyzją z dnia [...] (Nr [...]), przeniesioną decyzją tego organu z dnia [...] (Nr [...]) na B Sp. z o.o. z siedzibą w P. ul. [...], której nazwa w decyzji koncesyjnej zmieniona została na A Sp. z o.o., decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] (Nr [...]). Okolicznością niesporną jest również to, że Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził dodatek nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" zaliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...] – [...]" (tj. w granicach działki nr [...]). Z przedłożonych dokumentów wynikało, że na udokumentowanym obszarze zasięg głębokościowy złoża został ograniczony warunkami geologicznymi, dlatego zasoby w tej części złoża uznano za wyeksploatowane, co spowodowało kolejną zmianę koncepcji polegającą na jej wygaszeniu w części dotyczącej obszaru górniczego "[...] – [...]", dokonaną decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] Nr [...]. Po zakończeniu eksploatacji powstało wyrobisko poeksploatacyjne.

Ponadto przedsiębiorca dla prowadzenia działalności górniczej uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Burmistrza O. w dniu [...], w której podano, że rekultywacja będzie prowadzona w kierunku rolnym dla odbudowania bioróżnorodności i zagospodarowania zmienionych elementów środowiska, natomiast powstały po eksploatacji zbiornik wodny zostanie zrekultywowany w kierunku wodnym. (Opisana powyżej decyzja środowiskowa została w całości uchylona, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] wydaną w związku z oświadczeniem Spółki A z dnia 22 lutego 2018 r. o cofnięciu wniosku z dnia 22 października 2010 r. o wydanie decyzji środowiskowej i wniesieniem o umorzenie postępowania pierwszej instancji.)

Wskazano również, że eksploatację złoża umożliwiała decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] (o podanym numerze), zatwierdzająca "Plan ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r., stwierdzono, że w trakcie eksploatacji i po jej zakończeniu będą dochowane wszelkie wymogi określone w decyzji Burmistrza O. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że rekultywacja prowadzona będzie w kierunku wodnym i rolnym.

Ponadto podkreślono, że działka nr [...], obręb P. zlokalizowana jest na obszarze, należącym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i jest to Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "[...]".

Okolicznością niekwestionowaną jest zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", w obszarze górniczym "[...] – [...]", o powierzchni 19,2640 ha położonych w granicach działki nr [...] [...], obręb P., gmina O.

Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wcześniej powoływanej, przedsiębiorca obowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu (między innymi) rekultywacji gruntów po działalności górniczej, a do rekultywacji tych gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 18 tej regulacji, ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawodawca akcentuje w tej definicji celowościowy charakter działań, określonych jako rekultywacja gruntów. Wskazuje również w omawianej ustawie, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej; obowiązek rekultywacji obciąża osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1 i ust. 3), natomiast w art. 22 ust. 1 postanawia, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopnień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; uznanie rekultywacji za zakończoną. Z kolei z przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na przedmiotowym obszarze taka działalność była prowadzona. Należy zatem zwrócić uwagę, że stosownie do przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, rekultywacja jest elementów składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją administracyjną właściwego organu nadzoru górniczego.

Podkreślenia wymaga też, że plan ruchu zakładu górniczego jest kompleksowym opracowaniem, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów.

W przedmiotowym dokumencie, powoływanym już wcześniej w uzasadnieniu, tj. w "Planie ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r. zatwierdzonym decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w składzie częściowo innym, w wyroku (nieprawomocnym) z dnia 13 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 850/18), zgodnie z którym kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego jest wiążący.

Uznaje też za prawidłowe stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 236/18, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2960/18), uznające, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym jest Starosta, a nie organ nadzoru górniczego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Starosty T. z dnia [...] w zakresie określającym kierunek rekultywacji gruntów i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało tą decyzję w mocy.

W judykaturze administracyjnej wypracowany został jednolity pogląd uznający, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w uchylonym zakresie, przepis art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia, ale wybór takiego zakończenia postępowania odwoławczego związany jest z wadliwością decyzji organu pierwszej instancji wyrażającą się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa, czyli jego bezprzedmiotowością, którą zawsze należy interpretować ścieśniająco. Ten postulat wyprowadzono z uznania, że umorzenie postępowania przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa stanowi ograniczenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, powodując odstąpienie od zasady dwuinstancyjności i wprowadzając wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Powołany powyżej przepis procesowy uprawnia organ odwoławczy do ograniczenia się przy orzekaniu do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji, ale tylko w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, czyli wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Analizując warunki umorzenia postępowania przez organ odwoławczy przy jednoczesnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (w całości albo w części) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa podkreślono w orzecznictwie administracyjnym dopuszczalność takiego orzeczenia tylko w związku z art. 105 kpa.

Wskazywano przy tym, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższych przepisów tylko wtedy, gdy nie ma materialnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania oznacza bowiem stan sprawy polegający na tym, że wszczęte uprzednio postępowanie nie będzie kontynuowane oraz, że istota sprawy nie zostanie rozstrzygnięta.

Jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przesłanek w kontynuacji postępowania. Może ono nastąpić w szczególności gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie o określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia lub orzeczenie o konkretnym obowiązku stało się zbędne albo gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w istniejących warunkach prawnych i wobec ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną wymagającą przeprowadzenia postępowania (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 463/19; w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 889/19 i z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 590/18; w Łodzi z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 484/18; w Opolu z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 152/18; w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2545/17).

Poglądy judykatury dotyczące warunków legalnego korzystania z kompetencji kasacyjnej przez organ odwoławczy, przyznanej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa są akceptowane przez doktrynę. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że zastosowanie powołanego powyżej przepisu jest zasadne w przypadku, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a tym przedmiotem jest sprawa administracyjna, która miała być załatwiona decyzją, ale nie miała takiego charakteru przed wszczęciem postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku.

Przedmiotem postępowania jest więc konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidulanego podmiotu.

Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest równoznaczne z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania w sprawie i kończy jej zawisłość w danej instancji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014 r.; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie pkt. II z jednoczesnym umorzeniem postępowania organ pierwszej instancji w tym zakresie nie powołał w podstawie prawnej przepisu art. 105 § 1 kpa ani nie wykazał w uzasadnieniu bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone.

Kolegium powoływało się w swojej argumentacji na powinność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale taka okoliczność przemawia raczej za koniecznością podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) tej regulacji.

Sąd uznaje za prawidłowe wskazanie A Spółki z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenie terminu wykonania rekultywacji do dnia 19 kwietnia 2021 roku. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację. W ocenie Sądu jednak Kolegium utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie powyżej opisanym nie rozważyło w sposób wymagany prawem takiego wariantu orzeczenia (z uwzględnieniem orzeczenia kasacyjnego) w kontekście art. 139 kpa.

Sądowi w składzie orzekającym w sprawie znane jest stanowisko judykatury administracyjnej, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa lub też art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 kpa. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 kpa). Dlatego przyjmuje się, że decyzja o jakiej mowa w art. 139 kpa, to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1091/12, Lex nr 1244478; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 273/19, Lex nr 2744024).

Zdaniem Sądu stanowisko tak wyrażone – co do zasady prawidłowe – nie może być jednak przyjmowane i wykorzystywane przy orzekaniu w sposób bezwzględny. Zagadnienie reformationis in peius powinno być bowiem rozpatrywane każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy.

Nie kwestionuje tego również judykatura administracyjna, w której zwrócono też uwagę, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 139 kpa - będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny (np. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 25/18, Lex nr 2531488; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/G 44/18, Lex nr 2482552; w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/17, Lex nr 2472068).

Należy zatem uznać, że argument wyprowadzony z procesowego charakteru decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (in fine) kpa może być skutecznie wykorzystywany tylko w przypadkach, gdy na podstawie wskazanego przepisu zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji jest uchylona w całości i w całości umarzane jest postępowanie tego organu. Natomiast w przypadku, gdy rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa dotyczy tylko części decyzji i postępowania, a pozostałej części dotyczy orzeczenie merytoryczne, to należy starannie i wszechstronnie rozważyć kwestię ewentualnego spowodowania "niekorzyści" strony z uwzględnieniem relacji rozstrzygnięcia uchylonego i odpowiedniego dla niego zakresu umorzonego postępowania oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należało – w ocenie Sądu – zwrócić uwagę przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym, że wyznaczony został termin wykonania rekultywacji, wiążący wskazany jednocześnie podmiot obowiązany do rekultywacji, ale nie został określony kierunek rekultywacji gruntów, co może uniemożliwić podmiotowi obowiązanemu podjęcie wymaganych działań przed upływem wyznaczonego na wykonanie rekultywacji terminu.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia wskazywana przez Kolegium możliwość prowadzenia rekultywacji gruntów w kierunku określonym w Planie ruchu zakładu górniczego, bowiem kwestię uregulowaną w art. 139 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w granicach postępowania instancyjnego prowadzonego w danej sprawie, określając relację orzeczeń wydanych w jego toku na podstawie kryterium określonego w powołanym powyżej przepisie.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Ponadto – odnosząc się do zawartego w skardze wniosku z powołaniem się na przepis art. 145a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie orzekał w sprawie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani pkt 2 tej ustawy, których zastosowanie przy orzekaniu warunkuje możliwość skorzystania przez Sąd z uprawnienia przyznanego w przepisie wskazanym w skardze.