Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1844/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50  ust. 1  pkt 1,  ust. 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w [...] (dalej: skarżąca, spółka, inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...]stycznia 2016 r. do organu powiatowego nadzoru budowlanego wpłynęło pismo administratora budynku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...], informujące o prowadzonej przebudowie

i remoncie lokalu użytkowego usytuowanego na parterze ww. budynku. W dniu [...]marca 2016 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny ww. lokalu stwierdzając, że lokal ten jest obecnie nieużytkowany (poprzednio restauracja), a w ramach robót budowlanych wykonano: usunięto ściany działowe dawnego pomieszczenia szatni wraz z grzejnikiem i instalacją elektryczną, wyburzono dwie ścianki działowe pomieszczenia łazienki oraz korytarza, rozebrano część instalacji elektrycznej, zdemontowano instalację gazowniczą. W trakcie przeprowadzonej czynności nie stwierdzono ingerencji w ściany konstrukcyjne. Do protokołu oględzin załączono szkic z zaznaczeniem ścian wyburzonych.

Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu użytkowym nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...]oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w ww. lokalu w odniesieniu do zgodności

z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.), wpływu ich na konstrukcję i statykę budynku wraz z inwentaryzacją wykonanych prac budowlanych. Jednocześnie PINB zakreślił inwestorowi na wykonanie powyższego obowiązku termin 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia.

Od powyższego postanowienia spółka wniosła zażalenie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. ma zastosowanie jedynie

w przypadkach prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. PINB błędnie przyjął, że wykonane roboty wymagają pozwolenia na budowę i nie uwzględnił w swoim postanowieniu wszystkich materiałów i dokumentów dotyczących tej sprawy, będących w posiadaniu tego organu, przez co podjął rozstrzygnięcie wadliwe i sprzeczne z rozstrzygnięciem Wojewody [...], który decyzją z dnia [...]marca 2016 r. uchylił sprzeciw Prezydenta [...]

z dnia [...]lutego 2016 r. do zgłoszonego przez inwestora zamiaru wykonania przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na potrzeby apteki ogólnodostępnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Tym samym, zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą ww. decyzją Wojewody [...], a tym samym wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nadto PINB nie wziął pod uwagę faktu, że robót niezbędnych do wykonania

w przedmiotowym wypadku dla przystosowania lokalu do potrzeb apteki ogólnodostępnej nie można uznać za roboty budowlane. Zdaniem skarżącej, definicja robót budowlanych, zawarta w art. 3 pkt 7 P.b., nie obejmuje montażu urządzeń klimatyzacyjnych, ułożenia glazury czy nowego tynku w budynku, rozebrania ścianek działowych, wymiany drzwi wewnętrznych, glazury na ścianach, parkietów na panele, sanitariatów, parapetów, zerwania tapet i boazerii, pomalowania ścian i sufitów, montażu ścianki działowej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona wskazała, że robotami budowlanymi, podlegającymi obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie są: rozbiórka lub wzniesienie ścianki działowej, jeśli nie jest ona elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, rozbudowa instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego, jeśli nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (z wyjątkiem charakterystycznych parametrów), wykonanie wewnętrznych instalacji, poza instalacją gazową, a także zamontowanie urządzeń wentylacji mechanicznej i klimatyzacyjnych.

Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]czerwca 2016 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...]jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej, natomiast przedmiotowy lokal użytkowy jest własnością Miasta [...], wynajęty na podstawie umowy najmu z dnia [...]września 2015 r. (na czas określony do dnia [...]września 2018 r.) spółce, która wykonała stwierdzone przez organ I instancji roboty budowlane związane z planowaną zmianą sposobu użytkowania tego lokalu na potrzeby apteki.

Z ustaleń PINB wynika, że dotychczas w lokalu usunięto ściany działowe dawnego pomieszczenia szatni wraz z grzejnikiem i instalacją elektryczną, wyburzono 2 ścianki działowe pomieszczenia łazienki oraz korytarza, rozebrano część instalacji elektrycznej, zdemontowano instalację gazową.

Organ II instancji wskazał na treść przepisów art. 3 pkt 7 oraz pkt 7a P.b.

i uznał, że roboty budowlane, polegające m.in. na wyburzeniu części ścianek działowych w przedmiotowej sprawie, zakwalifikować należy jako przebudowę

w lokalu – części budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W wyniku bowiem ich usunięcia doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, tj. wielkości poszczególnych pomieszczeń, ilości wydzielonych pomieszczeń, jak również zmiany przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń (z treści odwołania wynika, że w lokalu tym będzie funkcjonowała apteka).

Jednocześnie stanął na stanowisku, że wyburzenie pojedynczych ścianek działowych nie zawsze będzie podlegała reglamentacji prawa budowlanego, jednakże w każdym przypadku indywidualnie organy nadzoru budowlanego uprawnione są do badania, czy w wyniku ich wyburzenia czy też wybudowania nie doszło do przebudowy. Ponadto również przy rozbiórce i wzniesieniu ścianek działowych organy nadzoru budowlanego uprawnione są do badania zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast

z treści przepisów art. 29-30 P.b. nie wynika, żeby przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak również jego części, zwolniona została

z procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie prowadzone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dokonał, a więc zaistniała przesłanka ich prowadzenia w warunkach określonych w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., co obligowało PINB do wydania zaskarżonego postanowienia. Pomimo niestwierdzenia przez organ I instancji wykonania robót budowlanych bezpośrednio ingerujących

w konstrukcję obiektu, jakim jest budynek mieszkalny przy ul [...]

w [...], zasadnym jest dokonanie analizy wpływu rozebranych ścianek działowych na statykę i konstrukcję budynku. Ponadto [...]WINB na podstawie wiedzy

i doświadczenia zawodowego uznał, że rozebranie części ścianek działowych,

w zależności od konstrukcji obiektu budowlanego i technologii jego wykonania, może wpływać na ugięcie i obniżenie stropu nad lokalem, w którym roboty wykonano, a co za tym idzie powodować zarysowania i pęknięcia ścian na wyższych kondygnacjach. Wymagane opracowanie techniczne wraz z inwentaryzacją będzie zatem podstawą oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych lub ewentualnego określenia zakresu koniecznych do wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Wojewody [...]z dnia [...]marca 2016 r. [...]WINB wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie sprzeciwu od zamiaru robót budowlanych zgłoszonych przez inwestora nastąpiło z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jednocześnie zauważył, że skarżąca dokonała tego zgłoszenia w dniu [...]lutego 2016 r., a więc już po rozpoczęciu robót w lokalu użytkowym, co potwierdza pismo administratora budynku z dnia [...]stycznia 2016 r.

Od powyższego postanowienia spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 3 pkt 7 P.b. oraz w związku z art. 3 pkt 7a P.b. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego

w I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego,

b) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na skutek niezawiadomienia jej o planowanych oględzinach lokalu przy ul. [...]

w [...]w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia, jak: niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna,

c) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. przez zbyt późne zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie, a w rezultacie niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,

d) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, niezbadanie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym prace wykonywane przez inwestora zostały zakwalifikowane jako "przebudowa" i których wykonywanie jest możliwe pod warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, niezasadnie w niniejszej sprawie organ zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

i wstrzymał wykonywanie robót prowadzonych w lokalu przy ul. [...]w [...]. Swoje stanowisko skarżąca oparła o orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące kwalifikacji wyburzenia ścian działowych jako niewymagających uzyskiwania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (wyrok WSA

w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., II SA/Kr 1239/11, publ. cbosa, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007 r., II SA/Gl 524/07, publ. Lex nr 347959, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., II OSK 460/06, publ. cbosa).

Spółka, podobnie jak w zażaleniu, nie zgodziła się również z poglądem, jakoby prowadzone przez nią prace budowlane miały charakter "robót budowlanych"

w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b., wskazując na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnośnie do zarzucanych naruszeń przepisów postępowania skarżąca wskazała, że jako strona nie została powiadomiona o terminie oględzin w dniu [...]marca 2016 r. lokalu, w którym prowadzone były kwestionowane przez organy obu instancji prace, przez co nie mogła wypowiedzieć się co do przeprowadzenia tego dowodu. Dowód z oględzin nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, ponieważ został przeprowadzony wadliwie. Poza tym skarżąca została powiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania dopiero wraz

z doręczeniem jej zaskarżonego postanowienia oraz ponad miesiąc po oględzinach lokalu, w którym skarżąca prowadziła prace. Nie mogła więc przed wydaniem postanowienia zapoznać się i wypowiedzieć co do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. W art. 29 wypisane zostały enumeratywnie (wyliczenie stanowi listę zamkniętą) obiekty i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a art. 30 P.b. określa, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 P.b. odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b P.b. Postępowanie w tzw. trybie naprawczym powinno być prowadzone wówczas, gdy inwestor nie posiada decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych, brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub gdy przekroczono zakres robót budowlanych.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotychczas robót (art. 50 ust. 2 P.b.). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót .budowlanych lub też odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 P.b.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 P.b.), przy czym jego wniesienie, zgodnie z art. 143 k.p.a., nie wstrzymuje wykonania postanowienia.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc prawną po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja,

o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 P.b. (art. 50 ust. 4 P.b.). Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Upływ tego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 P.b. oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 625/09, publ. cbosa).

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, zdaniem Sądu, zasadnie oceniły, że zastosowanie będzie miał przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wskazanych w protokole oględzin ani też zgłoszenia. Tym samym należy wskazać, że niezasadne jest stanowisko skarżącej, iż wykonywane przez nią roboty budowlane nie stanowią przebudowy i nie wymagają reglamentacji organów nadzoru budowlanego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wprawdzie zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych w lokalu użytkowym, położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], jednak uczyniła to

w dniu [...]lutego 2016 r., a więc już po rozpoczęciu przez nią przebudowy lokalu na aptekę (wcześniej w lokalu funkcjonowała restauracja). Świadczy o tym pismo zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości z dnia [...]stycznia 2016 r.

o zbadanie legalności robót budowlanych, które wpłynęło do PINB w dniu [...]stycznia 2016 r. wraz z notatką z dnia [...]stycznia 2016 r. z opisem stwierdzonych robót w lokalu, objętym umową najmu na okres od [...]września 2015 r. do [...]września 2018 r. Umowa została podpisana pomiędzy wynajmującym – dyrektorem [...] w [...], działającym na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...], właściciela przedmiotowego lokalu, a spółką jako najemcą. Najemca nie miał prawa dokonywać żadnych istotnych zmian w lokalu bez zgody wynajmującego oraz Wspólnoty Mieszkaniowej (w przypadku ingerencji w części wspólne nieruchomości).

Tymczasem już w dniu [...]stycznia 2016 r. przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zarządcy lokalu stwierdzili, że bez ich zgody najemca w lokalu użytkowym przy ul. [...] w [...]wykonał m.in. rozbiórkę ścianek działowych między szatnią i salą główną, między salą główną a sanitariatami oraz ścianki w sanitariacie i między salą główną i korytarzem, zdemontowano grzejniki

(4 sztuki instalacji c.o.) i odcięto przewody instalacji elektrycznej.

Skarżąca w dniu [...]lutego 2016 r. dokonała zgłoszenia do Urzędu [...] zamiar wykonania prac adaptacyjnych zmieniających podział wewnętrzny pomieszczeń bez ingerencji w konstrukcję, jednak w dniu [...]lutego 2016 r. Prezydent [...]wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że "zakres planowanych robót budowlanych znacznie wykracza poza dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b.", tj. poza zakres remontu obiektu budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania inwestora od decyzji o sprzeciwie, Wojewoda [...]w dniu [...]marca 2016 r. uchylił decyzję Prezydenta [...]i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przyczyną tej decyzji były względy formalne, bowiem wobec istniejącej rozbieżności pomiędzy pracami wskazanymi w zgłoszeniu a zakresem złożonego projektu budowlanego zachodziła rozbieżność, która obligowała organ pierwszej instancji do podjęcia czynności zmierzających do ich wyjaśnienia. Z uwagi na brak możliwości wniesienia sprzeciwu przez organ odwoławczy po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, a więc brak możliwości wydania orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić wadliwą decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przed Prezydentem [...].

Nie oznacza to jednak, że w takim wypadku organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości prowadzenia czynności we własnym zakresie, jeśli roboty budowlane są prowadzone niezgodnie z przepisami prawa. Stąd nie jest zasadny zarzut skarżącej, że zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...], bowiem orzeczenie formalne, jakim jest umorzenie postępowania, nie powoduje stanu res iudicata.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne uznanie, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z przebudową, należy wskazać, że Sąd w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego w tym zakresie.

Z oględzin dokonanych w dniu [...]marca 2016 r. wynika, że w ramach robót budowlanych wówczas stwierdzonych znajduje się usunięcie ścianek działowych

w kilku dotychczasowych pomieszczeniach, rozebranie instalacji elektrycznej oraz zdemontowanie instalacji gazowej. Te roboty budowlane organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako przebudowę, przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b., wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 493/09 (publ. LEX nr 597639), Naczelny Sąd Administracyjny, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane

w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak: dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak: ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

W ocenie [...]WINB, w rozpoznawanej sprawie w wyniku wyburzenia ścianek działowych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych, tj. wielkości poszczególnych pomieszczeń, ilości wydzielonych pomieszczeń oraz zmiany przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Należy pamiętać, że przedmiotowy lokal to lokal użytkowy, który ostatnio pełnił funkcję restauracji, a obecnie jest adaptowany na aptekę. Zatem, inwestor przed przystąpieniem do wykonania zaplanowanych robót budowlanych w lokalu, stanowiącym dodatkowo część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], winien był uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 i pkt 7a P.b., bowiem pod pojęciem robót budowlanych - art. 3 pkt 7 - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dodatkowo z treści art. 71 P.b. wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, w zależności od zakresu koniecznych robót budowlanych.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach tej sprawy, wyburzenie kilku ścianek działowych w przedmiotowym lokalu, stanowiącym część wielorodzinnego budynku mieszkalnego, stanowi podstawę do dokonania analizy wpływu rozebranych elementów na statykę

i konstrukcję całego budynku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozebranie części ścianek działowych, w zależności od konstrukcji obiektu budowlanego i technologii jego wykonania, może wpływać na ugięcie

i obniżenie stropu nad lokalem, w którym roboty wykonano, a co za tym idzie powodować zarysowania i pęknięcia ścian na wyższych kondygnacjach. Żądanie opracowania technicznego wraz z inwentaryzacją, do których złożenia inwestor został zobowiązany zaskarżonym postanowieniem, będzie podstawą do oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych, bowiem postanowienie

o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 P.b. ma charakter postanowienia zabezpieczającego w interesie publicznym.

W świetle powyższych rozważań i oceny, że w przedmiotowej sytuacji roboty budowlane, polegające na m.in. wyburzeniu ścianek działowych, stanowią przebudowę, nie mają znaczenia powoływane przez skarżącą w skardze przykłady wyroków sądów administracyjnych na okoliczność, iż wyburzenie ścianek działowych nie podlega reglamentacji P.b.

Kontrolowane postanowienie wydane przez PINB wygasa z mocy prawa wraz z upływem terminu 2 miesięcy od daty jego doręczenia (art. 50 ust. 4 P.b.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Jednak w chwili orzekania przez organ odwoławczy, tj. w dacie [...]czerwca 2016 r., postanowienie organu I instancji występowało jeszcze w obrocie prawnym (doręczone inwestorowi w dniu 11 kwietnia 2016 r.), a więc [...]WINB, rozpoznając zażalenie strony, mógł orzekać merytorycznie.

Odnosząc się do zarzutów formalnych dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego należy zauważyć, że wprawdzie w aktach brak jest dowodu doręczenia inwestorowi zawiadomienia o terminie oględzin

w przedmiotowym lokalu, skarżąca twierdzi, że nie była obecna w czasie tych czynności, to jednak w protokole oględzin z dnia [...]marca 2016 r. odnotowane jest stawiennictwo P. C., przedstawiciela najemcy lokalu, który również podpisał ten protokół bez uwag.

Z analizy akt administracyjnych ewidentnie jednak wynika, że strona nie była oficjalnie powiadomiona o oględzinach, bowiem dopiero w dniu [...]marca 2016 r. PINB wystosował do zarządcy lokalu użytkowego, [...][...], wezwanie do wskazania inwestora robót budowlanych, tj. obecnego najemcy tego lokalu wraz z adresem korespondencyjnym. Skarżąca dopiero wraz z postanowieniem organu I instancji otrzymała również zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Powyższe świadczy o formalnym naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a.,

z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, publ. LEX nr 2108802, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, publ. LEX nr 2108318).

W okolicznościach tej sprawy skarżąca, zdaniem Sądu, nie wykazała, że brak powiadomienia jej o oględzinach oraz zbyt późne doręczenie zawiadomienia

o wszczęciu postępowania spowodowało, że gdyby nie było powyższych uchybień, wówczas inny byłby wynik sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca nie kwestionuje zakresu robót stwierdzonych w protokole oględzin, jedynie spór toczy się o ich zakwalifikowanie i uznanie za przebudowę. Dlatego zarzuty naruszenia art. 10 § 1

w związku z art. 79 i art. 61 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Poza tym, z uwagi na przedmiot postępowania, podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz

w art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organy nadzoru ustaliły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w sprawie poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz niezbędnych warunków i obowiązków określonych w art. 50 ust. 2 i 3 P.b. Prawidłowo ustalony stan faktyczny umożliwił zatem zastosowanie prawidłowych przepisów prawa materialnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.