Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1754/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 10 UST. 2B, UST. 2 PKT 1 LIT. B, UST. 4, UST. 2 PKT 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: PAR. 8 PKT 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2017 r. nr [...], Wojewoda [...], dalej "organ nadzoru", na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948, z 2017 r. poz. 730) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. "w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej o numerze ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]", dalej "studium","uchwała"

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Rada Gminy [...] [...] marca 2017 r., podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej o numerze ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "p.z.p. ".

Organ nadzoru przywołał regulacje prawne dotyczące uchwalania studium wskazując, że Studium jest aktem planistycznym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy, kształtującym politykę przestrzenną gminy przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2 ustawy o p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 10 ust. 1, 2, 2a i 3a ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy o p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie studium".

W związku z powyższym z tytułu, z podstawy prawnej, a także z treści § 1 ust. 1 podjętej uchwały wynika, że dotyczy ona zmiany studium. Tym samym dokonując zmiany studium, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., organ uchwałodawczy, w sposób szczególny związany był przepisami: § 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie studium: § 8.1. Przepisy mniejszego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. 3. Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.

W myśl art. 27 ustawy o p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Redakcja tego przepisu oznacza, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Charakter studium, jako zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego w gminie, przesadza o konieczności objęcia jego postanowieniami całego obszaru gminy. Nie wyklucza jednakże możliwości podejmowania (w dalszej perspektywie czasowej, w przypadku takiej potrzeby), uchwał intencyjnych (uchwały o przystąpieniu do zmian studium) w odniesieniu do ściśle wydzielonego fragmentu obszaru gminy, przy zastrzeżeniu, że zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy współgrają z pozostającymi w mocy ustaleniami. Zmiana studium może dotyczyć więc przedmiotowo węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego studium. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2, 2a i 3a ustawy o p.z.p. Zmiana ta niejednokrotnie dotyczyć będzie również obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. Co więcej, zdaniem organu nadzoru, uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium. Przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany studium wzmacnia analiza art. 33 ustawy o p.z.p. Reguluje on co prawda sytuacje, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium.

Niemniej jednak, możliwość dokonywania zmian w obowiązującym studium, w zawężonym, ściśle określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakresie, nie zwalnia organów gminy od przestrzegania art. 12 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowiącego, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium, a także § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studium, które wskazuje, że projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Mając na uwadze powyższe oraz dodatkowo treść § 8 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie studium, zgodnie, z którym przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą, a projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, przy czym ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, to stwierdzić należy, iż zmiana studium winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium w postaci ujednoliconej formy tekstu studium i zmiany rysunku studium w ujednoliconej formie rysunku tego zmienionego aktu, wraz z wyróżnioną zmianą, a także z rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Nawet jeżeli zmiana zainicjowana uchwałą przystąpieniową nie wymaga zmiany obowiązującej części tekstowej Studium, czy części graficznej w zakresie np. uwarunkowań, to i tak załączniki wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studium, są obligatoryjnym elementem Studium.

Z § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Gminy [...] uchwaliła "(...) zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. dla obszaru, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej o numerze ewidencyjnym [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]". Ponadto z § 1 ust. 2 uchwały wynika, że jej integralną częścią jest: "(...) załącznik - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęte uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i zmienione uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r" w tym: Tom nr 1 - Tekst i rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., z oznaczoną granicą obszaru, na którym obowiązuje zmiana przyjęta uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. Tom nr 2 - Tekst i rysunek zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej o numerze ewidencyjnym [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]".

Powyższe oznacza, że sporządzając zmianę studium nie zastosowano się do powyższych przepisów, bowiem z podjętej uchwały wynika, że załącznik do niej składa się z:

1. tomu 1, w skład którego wchodzą:

1) załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] (część 1 tego załącznika określa uwarunkowania dla całej gminy, a część 2 zawiera ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy);

2) załącznik nr 2 do uchwały Nr [...], określający uwarunkowania w formie graficznej dla całej gminy, z zaznaczeniem jedynie obszaru będącego przedmiotem zmiany studium wynikającej z uchwały Nr [...] (przy czym w żaden sposób nie zostało to wyjaśnione w legendzie);

3) załącznik nr 3 do uchwały Nr [...], określający kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w formie graficznej, z zaznaczeniem jedynie granic obszaru będącego przedmiotem zmian studium wynikającej z uchwały Nr [...] (przy czym w żaden sposób nie zostało to wyjaśnione w legendzie);

2. tomu 2, w skład którego wchodzi:

1) część 1;

a) określającą uwarunkowania w formie tekstowej zarówno dla obszaru opiętego zmianą studium (np. rozdziały: 1 - 6 oraz 8 - 15), jak i dla całego obszaru gminy; (np. rozdział: 7);

b) rysunek 1 określający uwarunkowania w formie graficznej pn.: "Uwarunkowania - obszar objęty zmianą studium i tereny otaczające według studium z 2013 (wg rysunku pt. "Kierunki"), rysunek przedstawia fragment studium z [...] listopada 2013 r., tj. załącznika nr 2 uchwały Nr [...], w granicach objętych zmianą studium z [...] marca 2017 r. wraz z legendą do niego;

c) rysunek 2, pn.: " Uwarunkowania -porównanie granic lasów ",

2) część 2, określająca kierunki zagospodarowania przestrzennego w formie tekstowej dla obszaru zmiany studium;

3) Rysunek zmiany studium;

4) Uzasadnienie; objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń zmiany studium.

Ustawodawca nakazał aby wprowadzając zmianę studium dla określonego fragmentu obszaru gminy, zarówno część tekstowa studium, jak i część graficzna do niego były nie tylko wyłożone, ale i uchwalone w formie ujednoliconej. Tymczasem Tom 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, stanowi odrębne opracowanie wyłącznie dla obszaru zmiany studium.

Naruszenie prawa w zakresie zawartości aktu planistycznego, tj. w zakresie istnienia, jak i poprawności jego obligatoryjnych części, tj. części tekstowej i graficznej stanowi, zgodnie z częścią wstępną niniejszego rozstrzygnięcia, istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Organ nadzoru wskazuje, przy tym że poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru zostały wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 51/07 (publ. LEX nr 507231).

Ponadto organ nadzoru dokonując kontroli uchwały pod względem zgodności z przepisami prawnymi, w zakresie zasad sporządzania studium, odniósł się do weryfikacji zamieszczenia wszystkich obligatoryjnych treści określonych w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego. Organ nadzoru zobligowany jest przy tym do dokonania oceny, czy w studium uwzględniono wartości planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy p.z.p., a także do dokonania weryfikacji, czy ustalenia studium nie naruszają innych przepisów odrębnych, a także nie wykraczają poza zakres regulacji określony przez ustawodawcę.

Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie ustawy o p.z.p., gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. W wykonaniu owej kompetencji, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji R.P., zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (opcjonalnie zmiany studium) swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 ustawy o p.z.p. Istotnym wydaje się fakt, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. "W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki 1 wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy ".

W rozporządzeniu w sprawie zakresu studium, ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania ich w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o p.z.p. przez parametry i wskaźniki urbanistyczne należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40".

Zdaniem organu nadzoru użyty w przepisie § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie studium zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się zatem do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy).

Tymczasem zgodnie z Rozdziałem 1 Części 2, Tomu 2, załącznika do przedmiotowej uchwały pn. Kierunki zmian - ustalenia dotyczące zagadnień, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2, 2a i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (str. 19), w punkcie:

-3.2 pn. Wysokość obiektów budowlanych, zawarto następujące stwierdzenie: "Należy dążyć do utrzymania średniej wysokości budynków pomiędzy 15 m, a 30 m, przy czym na całym obszarze objętym zmianą studium dopuszcza się budynki niższe niż 15 m oraz pojedyncze budynki o wysokości do 85 m. Wysokość budowli, obiektów małej architektury i urządzeń budowlanych - według indywidualnych potrzeb. Powyższe wysokości należy uściślić przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

-3.3 pn. Powierzchnia biologicznie czynna, zawarto następujące stwierdzenia: "Na terenach wielofunkcyjnych 1TW i 2TW (po odliczeniu powierzchni dróg) należy dążyć do zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% do 40%. Wskaźnik ten należy zróżnicować w planie miejscowym, w szczególności: - można go obniżyć na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne; - należy go podwyższyć do poziomu nie mniej niż 80% na terenach, które pozostaną lasami. Nie określa się minimalnej powierzchni biologicznie na terenie drogi publicznej KD.".

Z cytowanych powyżej ustaleń wynika, iż załącznik do studium, w części jaką obejmuje jego zmianę nie określa jakichkolwiek minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w planach miejscowych, bowiem studium jedynie postuluje przyjęcie takich wskaźników.

W konsekwencji brak określenia minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych oznacza, iż zmiana studium została podjęta z naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie studium, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, b ustawy o p.z.p.

W przypadku ustaleń dla obszarów funkcjonalnych 1TW i 2TW (tereny wielofunkcyjne) ponownie wskazuje się na ich nienormatywny charakter (str. 17 - 19, Części 2, Tomu 2 załącznika do uchwały):

"Na obszarze objętym zmianą studium wyróżnia się: - tereny wielofunkcyjne przeznaczone pod zabudowę oraz zieleń, w tym lasy - oznaczone na rysunku zmiany studium numerami i symbolami 1TW i 2TW (w skrócie tereny wielofunkcyjne 1TW i 2TW); (...) 1) Tereny wielofunkcyjne 1TW i 2TW przeznacza się pod:

a) obiekty, w których wykonuje się usługi (w szczególności obiekty związane z ochroną zdrowia, edukacją, nauką, kulturą, turystyką i sportem);

b) budynki mieszkalne:

c) drogi wewnętrzne (dojazdy i dojścia) oraz parkingi i garaże; dopuszcza i terenami dróg wewnętrznych powstanie obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych łączących obiekty budowlane i urządzenia budowlane położone po obu stronach danej drogi; 01 17-

d) obiekty infrastruktury technicznej (w szczególności obiekty budowlane i urządzenia budowlane służące elektroenergetyce, gazownictwu, wodociągom, kanalizacji, telekomunikacji i Internetowi, gospodarowaniu odpadami oraz ciepłownictwu);

e) zbiorniki wodne (w szczególności stawy i kanały) służące turystyce i rekreacji, produkcji rolniczej i gospodarce leśnej, retencji, odprowadzaniu wód opadowych z obiektów budowlanych; dopuszcza się: - nad i pod zbiornikami wodnymi powstanie obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych łączących obiekty budowlane i urządzenia budowlane położone na brzegach zbiorników wodnych, - powstanie obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych na terenie zbiorników wodnych;

f) zieleń urządzona (w szczególności parki i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym);

g) lasy (w rozumieniu ustawy o lasach oraz w rozumieniu przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków);

h) obiekty towarzyszące, w szczególności obiekty małej architektury i ogrodzenia.

Tereny przeznaczone pod poszczególne obiekty wymienione powyżej zostaną określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się zawężenie listy ww. obiektów w planie miejscowym.

Na terenach wielofunkcyjnych 1TW i 2TW dopuszcza się:

- obiekty budowlane i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej oraz istnienie gruntów rolnych;

- obiekty budowlane i urządzenia budowlane służące gospodarce leśnej;

- zalesienia;

- lądowiska, przy zachowaniu przepisów odrębnych;

- drogi publiczne, których nie oznaczono na rysunku zmiany studium.

Tereny przeznaczone pod poszczególne obiekty wymienione powyżej zostaną określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się zawężenie listy ww. obiektów w planie miejscowym. (...)

Wyznaczone na rysunku zmiany studium granice terenów wielofunkcyjnych 1TWi 2TW oraz KD nie są precyzyjne. Ich uściślenie nastąpi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (...)

Ponadto w planie miejscowym należy jednoznacznie określić granice gruntów rolnych i gruntów leśnych, w podziale na:

- grunty, które przeznacza się na cele nierolnicze i nieleśne;

- grunty, które pozostają gruntami rolnymi i gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (lasami w rozumieniu ustawy o lasach i w rozumieniu przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków). ".

W związku z powyższym organ nadzoru wskazuje, iż stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. organy gminy przy opracowywaniu i uchwalaniu planu miejscowego są związane ustaleniami studium. Zatem zarówno zapisy części tekstowej, jak i graficznej studium, muszą być przejrzyste i czytelne, a także jednoznaczne. Powyższe dotyczy również przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, które nie powinny nastręczać problemów w zakresie ich identyfikacji. Oznacza to, że ustalenia w tym zakresie, mogą być sformułowane w sposób ogólny, jednak stopień ogólności zapisów studium nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych, a w konsekwencji przyjęte rozwiązania przestrzenne winny umożliwiać spełnienie wymogu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez dokonywanie ustaleń, w planie miejscowym, niesprzecznych z ustaleniami studium.

Tymczasem cytowane ustalenia tekstu studium zawierają ogólnikowe i sformułowania, uniemożliwiające tym samym jednoznaczną identyfikację przeznaczenia lub funkcji terenu. W następstwie zaś takich ustaleń niemożliwym staje się ocena zgodności, przyszłych ustaleń planistycznych z tak skonstruowanymi ustaleniami studium, co w konsekwencji rodzić będzie nie kończące się spory na etapie uchwalania kolejnych aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z Rozdziałem 16, Tomu 2, Części 2, załącznika do uchwały (str. 23): "Na obszarze objętym zmianą studium dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW pod warunkiem spełnienia wymagań prawa. Uciążliwość związana z ich funkcjonowaniem musi zamykać się w granicach terenu, lub obiektu budowlanego, do którego powodujący uciążliwość ma tytuł prawny. ", przy czym w granicach tej samej zmiany dopuszcza się również funkcje terenów, w tym budynki mieszkalne.

Powyższe stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2a ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. " oraz przepisów odrębnych, w tym ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). uchwałodawca nie zaznaczył bowiem o jakie inwestycje wytwarzających energię z odnawialnych źródeł chodzi. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 6 ww. ustawy "Do projektów aktów, o których mowa w ust. 1, albo ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, a w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego województwa - przedstawiono projekt planu ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego w celu stwierdzenia jego zgodności z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju oraz programami rządowymi, stosuje się przepisy dotychczasowe.". Wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 11 listopada 2016 r. do 16 grudnia 2016 r., zaś ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r., a zatem uchwałodawca powinien wziąć również pod uwagę przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu: "Odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). ".

Przedmiotowe studium nie spełnia także wymagań określonych w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " W studium określa się w szczególności: (...) 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne:". Takie obszary powinny być wskazane na ujednoliconym rysunku przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, którego Rada Gminy nie sporządziła i nie uchwaliła. Co więcej Rysunek zmiany studium znajdujący się w Tomie 2, załącznika do uchwały, nie wypełnia tej normy. Z jego legendy wynika, iż granica obszaru objętego zmianą studium jest jednocześnie granicą obszaru: "na którym przeznacza się grunty oraz, jeśli zaistnieje taka konieczność, fragmenty gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...)". W tym miejscu należy dodać, iż konsekwencją braku wyznaczenia takich obszarów w studium jest brak możliwości zastosowania art. 14 ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w stadium".

Organ nadzoru wskazał, że z dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego.

W art. 1 ust. 3 ustawy o p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy o p.z.p. w brzmieniu: " 4. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: (...) 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie sic obszary charakteryzujące sic najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe kanalizacyjne, elektroenergetyczne gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. ".

Konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ustawy o p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777 z późn. zm.), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o p.z.p. "Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości; powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2

pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.".

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:

- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Tymczasem dokonana przez organ nadzoru analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika wskazuje, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w oparciu o studium przyjęte uch wab Nr [...] oraz przedmiotowa zmianę studium.

Na powyższe wskazują m.in. następujące zapisy załącznika do uchwały (Tom 2, Część 1, załącznika do uchwały, str. 10-11).:

- "Na podstawie rysunku studium z 2013 r. ("Kierunki") określono obszary przeznaczone pod różne funkcje zabudowy. Z ww. obszarów wyodrębniono: 1) Obszary zainwestowane (...), dla których studium z 2013 r. ustala wskaźniki (wysokość budynków i powierzchnię biologicznie czynną) pozwalające na oszacowanie powierzchni użytkowej zabudowy. Na terenie całej gminy są to obszary M, U i UO. Na terenie jednostki osadniczej [...] występują tylko obszary M i U. 2) Obszary w znacznym stopniu niezainwestowane oraz obszary niezainwestowane, dla których studium z 2013 r. ustala wskaźniki (wysokość budynków i powierzchnia biologicznie czynna) pozwalające na oszacowanie powierzchni użytkowej zabudowy. Na terenie Gminy są to obszary Ml, M2, M3, M4 i PU. Na terenie wsi [...] występują tylko obszary M2, M3 i M4.";

-1) Oszacowane na podstawie ustaleń studium z 2013 r. zapotrzebowanie na nową zabudowę w całej gminie wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy wynosi 1 985 664,58 p.u., po zaokrągleniu 1 990 000 m2p.u. "; -,,2) Zakładane w zmianie studium zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy wynosi 288 000 m2 p.u. Ww. zabudowa ma powstać na terenie wieś [...] (sołectwo i obręb o tej samej nazwie). "; -,,3) Zakładane w studium z 2013 r. i zmianie studium zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy wynosi: (...)".

W związku z powyższym nie oszacowano chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, na której może być realizowana nowa zabudowa. Co więcej określając maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, oszacowano "(...) pomniejszając powierzchnię użytkową zabudowy, która może powstać na obszarach przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy (ustalonych na podstawie studium z 2013 r. i zmiany studium o istniejącą powierzchnię użytkową zabudowy, ustaloną na podstawie danych Urzędu Gminy [...]." (str. 10, Tom 2, Część 1, załącznika do uchwały), a zatem pominięto np. prognozy demograficzne, których zresztą nie wykonano. Z treści załącznika do uchwały (str. 9) wynika jedynie, że "Prognoz demograficznych jednoznacznie wskazują na wyludnianie się Gminy [...] " oraz, że to " Realizacja ww. zespołów obiektów budowlanych jest szansą na zatrzymanie ludzi w gminie oraz napływ nowych mieszkańców przede wszystkim poprzez tworzenie nowych miejsc pracy.".

Ponadto Gmina [...] nie posiada obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowym studium w ogóle nie dokonano oceny jakiejkolwiek chłonności, przy czym o ile oczywistym jest, że w przypadku braku planów miejscowych nie jest możliwe określenie chłonności, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o p.z.p., o tyle brak jest podstaw prawnych do zwolnienia z wyliczenia chłonności dla obszarów charakteryzujących się zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o p.z.p.

Organu nadzoru wskazuje, że nie kwestionuje możliwości wprowadzania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy [...] jest jednoznaczne wykazanie realnej potrzeby wprowadzenia ww. struktur w studium, bowiem taką zasadę ustanowił ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a ustawy o p.z.p.

Celem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 ustawy o p.z.p., jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Do powyższego niezbędne jednak jest oszacowanie chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, w rozumieniu realizowania nowej zabudowy, czego gmina nie zrobiła. Nie wykonała również prognoz demograficznych, m.in. na podstawie których, formułuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę.

Ustawodawca nowelizując ustawę o p.z.p., poprzez dodanie art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6 ustawy o p.z.p. nałożył obowiązek określenia potrzeb inwestycyjnych gminy wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy, a także możliwości jej finansowania W art. 10 ust. 5 pkt 6 ustawy o p.z.p., nałożył obowiązek dokonania zmian projektu studium w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę przebiegu sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości ich finansowania.

Tymczasem z ustaleń zawartych na str. 9 załącznika do uchwały, Tom 1, Część 1): "Realizacja ww. zespołu obiektów budowlanych nie skutkuje koniecznością zwiększenia wydatków gminy [...] na budowę dróg, infrastruktury technicznej i infrastruktury społecznej. Obszar objęty zmianą studium leży przy drodze gruntowej. Według rysunku studium z 2013 r. ("Kierunki") ww. droga ma stać się drogą publiczną klasy D (dojazdowa). Właściciel nieruchomości objętych zmianą studium zadeklarował nieodpłatne przekazanie fragmentów należących do niego działek na poszerzenie ww. drogi. Realizacja omawianego zespołu obiektów budowlanych może wspomóc infrastrukturę społeczną gminy - mają powstać obiekty związane z edukacją, kulturą i ochroną zdrowia. Dla realizacji podobnego programu w zakresie zadań własnych, gminie brakuje nie tylko pieniędzy, ale i terenów. " wynika, iż nie określano faktycznych potrzeb związanych z realizacją inwestycji celu publicznego na nowych obszarach przeznaczonych pod zabudowę, a co za tym idzie także możliwości jej finansowania.

W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na naruszenia przepisów ustawy o p.z.p., w tym jej: art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 i 6, art. 10 ust. 2 pkt 6 oraz art. 10 ust. 2 pkt 1, w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie studium oraz z powodu braku sporządzenia ujednoliconego studium, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu. Ustalenia, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu, nadzorczym mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne, jak również na samą formę oraz treść studium.

Jednocześnie organ nadzoru wskazuje, że stwierdzając nieważność uchwały, organ wykonawczy gminy będzie miał możliwość, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o p.z.p., kontynuowania procedury planistycznej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i dostosowania zapisów studium do obowiązujących przepisów prawa.

Wziąwszy wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 i §4 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w odniesieniu do wskazanych poniżej naruszeń prawa materialnego;

2. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) §8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2004 roku (dalej "Rozporządzenie w sprawie projektu studium") poprzez: (i) jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że ww. przepis Rozporządzenia w sprawie projektu studium ma zastosowanie w sytuacji gdy zmiana studium uwarunkowań polega na zmianie wszelkich uwarunkowań i ustaleń odnoszących się do określonej części obszarów gminy, wykraczając tym samym poza pojęcie pojedynczych ustaleń, o których mowa w §8 ust. 2 ww. rozporządzenia, oraz (ii) jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że sporządzenie uchwały o zmianie studium uwarunkowań z podziałem na tomy, gdzie kolejne tomy odpowiadają treścią kolejnym zmianom, nie spełnia wymogu formy ujednoliconej;

b) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, iż organ gminy wydając zaskarżoną uchwałę naruszył tę normę poprzez nie wskazanie rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zdaniem Skarżącego kwestionowana Uchwała dokonała rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jednak dokładne granice terenów pod budowę ww. urządzeń mogą zostać ustalone dopiero na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 15 ust. 3 pkt. 3a Ustawy.

c) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 3a Ustawy przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że określone w Uchwale rozmieszczenie urządzeń do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych narusza określone w ww. przepisie minimalne odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, podczas gdy de facto Uchwała nie określa dokładnych granic obszarów pod budowę ww. urządzeń (takie granice mogą być określone dopiero na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a ponadto dokonując rozmieszczenia tych urządzeń, wyraźnie stanowi, że warunkiem ich lokalizacji jest spełnienie wymagań określonych przepisami odrębnymi;

d) §6 pkt. 2 Rozporządzenia w sprawie projektu studium w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 1, lit. b Ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w zaskarżonej Uchwale nie określono minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych. Zdaniem Skarżącego powyższy zarzut opiera się na błędnym założeniu, że użyty w ww. przepisach zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy zdaniem Skarżącego ww. sformułowanie odnosi się jedynie do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), natomiast wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wchodzi w zakres przedmiotowy planu zagospodarowaniu przestrzennego, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 Ustawy). W ocenie Skarżącego kwestionowana Uchwała prawidłowo określa minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.,

e) §8 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 i, poprzez interpretowanie słów/wyrażeń użytych w Uchwale wbrew ich powszechnie przyjętemu znaczeniu wynikającemu ze słownika języka polskiego, a w szczególności uznanie, iż użycie w Uchwale czasownika modalnego "należy" nie wyraża obowiązku, powinności, a stanowi jedynie niewiążące zalecenie;

f) art. 1 ust. 4 pkt. 4, art. 10 ust. 5 Ustawy poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów i przyjęcie, że:

- Gmina [...] nie dowiodła realności potrzeby wprowadzenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę,

- nie oszacowano chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, na których może być realizowana nowa zabudowa,

-określając maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę pominięto prognozy demograficzne;

podczas gdy Gmina wystarczająco wykazała potrzebę przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę, należycie oszacowała chłonność obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, na których może być realizowana nowa zabudowa, a także przeprowadziła stosowne analizy, w tym prognozy demograficzne;

g) art. 10 ust. 2 pkt 9 Ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w Uchwale w niewłaściwy sposób określono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy rysunek zmiany Studium (Część 2 Tomu 2 załącznika do uchwały, str. 24) zawiera wyraźne wskazanie, że granica terenu objętego zmianą studium jest jednocześnie granicą obszaru, dla którego zamierza się sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dopuszczeniem wyłączenia tereny drogi publicznej KD. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gmina [...] zamierza sporządzić dla całego terenu objętego zmianą studium;

h) art. 163 oraz 164 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 Ustawy oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 Ustawy poprzez błędne przyjęcie, że Gmina [...] nadużyła władztwa planistycznego w niniejszej sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Gmina wskazała, że:

Przepis §8 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium nie ma zastosowania do zmiany Studium objętej kwestionowaną Uchwałą. Gdyby nawet miał zastosowanie (czemu Skarżący zaprzecza), to zmiana Studium objęta Uchwałą spełnia wymogi §. 8 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ww. rozporządzenie nie wyjaśnia co to jest ujednolicona forma projektu studium. W ocenie Skarżącego skoro użyto pojęcia ujednolicona forma projektu studium, a nie jednolita forma projektu studium, to znaczy, że nie chodzi o tekst jednolity projektu studium ani o rysunek jednolity projektu studium, tylko o taką formę projektu studium, która z jednej strony łączy obowiązujące studium z jego zmianą, a z drugiej strony - wyraźnie wyróżnia projektowaną zmianę.

Zgodnie z §8 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która polega jedynie na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy, wykłada się do publicznego wglądu (a następnie uchwala) w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Przepis mówi wyraźnie i literalnie o pojedynczych ustaleniach, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy. W przypadku zmian, które obejmują więcej (szereg) ustaleń, powyższy przepis nie będzie miał zastosowania.

Uchwała obejmuje zmianę dotyczącą znacznego obszaru gminy [...] (teren ca. 42 ha) i zmienia w sposób zasadniczy politykę przestrzenną gminy oraz zasady zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tego obszaru, który w dotychczasowym Studium przeznaczony jest wyłącznie jako obszary rolne i leśne. W szczególności uchwała przeznacza znaczną część analizowanego obszaru pod nową zabudowę i dopuszcza realizację na analizowanym terenie szeregu inwestycji o zróżnicowanych funkcjach, w tym funkcja usługowa (w szczególności obiekty związane z ochroną zdrowia, edukacją, nauką, kulturą, turystyką i sportem), mieszkaniowa, urządzenia do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (w tym urządzenia o mocy przekraczającej 100 kW), obiekty infrastruktury technicznej etc., co wiąże się również ze zmniejszeniem obszarów rolnych oraz potencjalnym niewielkim zmniejszeniem obszaru lasów (dalej "Inwestycja"). Jest to istotna zmiana polityki przestrzennej gminy [...], która zdecydowanie wykracza poza ramy pojęcia "pojedynczych zmian", o których mowa w Rozporządzeniu w sprawie projektu studium. Zmiana Studium obejmuje zatem nie pojedyncze lecz szereg ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy. Z powyższego, zdaje się jasno i przejrzyście wynika, że wspomniany przepis ustalający wymóg wyłożenia oraz uchwalenia studium w formie ujednoliconej nie ma tutaj w ogóle zastosowania.

Zdaniem Skarżącego §8 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie projektu studium należy analizować w kontekście nadrzędnego przepisu art. 9 ust. 3a Ustawy, zgodnie z którym zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Wprost z powyższego przepisu wynika, że zasada sporządzania zmiany studium w formie ujednoliconej będzie miała raczej wyjątkowy charakter, tj. tylko w takich przypadkach, kiedy zmiana studium powoduje dezaktualizację jedynie pojedynczych ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy. W analizowanym przypadku Skarżący, kierując się nadrzędną zasadą wyrażoną w art. 9 ust. 3a Ustawy oraz rozległym zakresem zmiany Studium, odniósł się do wszystkich treści i kwestii uregulowanych w art. 10 ust. 1, 2, 2a, 3a 5 i 7 Ustawy, wobec czego wykluczone jest traktowanie owych zmian jako pojedynczych ustaleń.

Studium przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 roku, zostało uchwalone, z przyczyn obiektywnych, bez zachowania wymogu dotyczącego formy ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanych zmian, o czym wprost jest mowa na str. 8 Studium i co zostało w jego treści wyrażone expressis verbis "mając na uwadze zakres zmian, zarówno formalnych jak i merytorycznych, nie było możliwe opracowanie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Niniejszy dokument jest więc nowym opracowaniem uwzględniającym ustalenia poprzedniego studium jako jedne z uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy.''). Dowodem braku konsekwencji Organu Nadzoru w interpretacji przepisów prawa jest zarzucenie Radzie Gminy [...] naruszenia prawa, którego wcześniej ten sam Organ Nadzoru nie podnosił w toku kontroli nadzorczej przy tworzeniu Studium.

Niezależnie od istnienia obiektywnych uwarunkowań braku zastosowania w niniejszej sprawie §8 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium podkreśliła, że Skarżący antycypując kierunek interpretacyjny Organu Nadzoru, zastosował się do wymagań określonych ww. przepisem, uchwalając zmianę Studium w formie ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Załącznikiem do Uchwały jest zmieniony dokument Studium podzielony na dwa tomy. Przy czym Tom 1 stanowi dotychczasowe Studium, zaś Tom 2 stanowi zmiana Studium. Jest to jeden dokument, w którym tylko wyróżnione zostały zarówno dotychczasowe Studium oraz jego zmiana. Forma ujednolicona została zatem zachowana. Podział załączników do uchwały na tomy jest wskazany z uwagi na treść §8 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium, które wyraźnie mówi o wyróżnieniu projektowanej zmiany. Rada wzięła pod uwagę zwarty obszar terenu objętego zmianą oraz znaczny rozmiar i wagę zmian, jak również uwzględniła potrzeby mieszkańców Gminy [...] i ich preferencje zgłaszane władzom w trakcie roboczych kontaktów z mieszkańcami.

W przypadku wielokrotnych zmian studium uwarunkowań istotnego znaczenia nabiera możliwość łatwego zidentyfikowania dat, w których następowały kolejne zmiany. Pozwala to na ustalenie punktu odniesienia do weryfikacji zgodności pomiędzy studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku sporządzenia tekstu jednolitego studium oraz przy założeniu wielokrotnych zmian tego samego obszaru, powyższa weryfikacja może być zwłaszcza dla zwykłych obywateli istotnie utrudniona, ponieważ nie wiadomo jaka treść studium obowiązywała w dacie uchwalenia planu miejscowego. Organ Nadzoru, jeśli rzeczywiście dba o interes zwykłych obywateli, których zmiany w studium dotyczą, nie powinien zbyt lekko traktować tego argumentu z gatunku ergonomii legislacji.

Zgodnie z §5 Rozporządzenia w sprawie projektu studium projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5 000 do 1:25 000. Dokonując kolejnych zmian studium nie zawsze możliwe jest zachowanie tej samej skali mapy choćby z uwagi na ograniczone możliwości zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec powyższego nie w każdej sytuacji będzie możliwe sporządzenie ujednoliconego rysunku studium. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia swobody gminy w doborze skali odpowiedniej do charakteru projektowanej zmiany, zagwarantowanej ww. przepisem.

Nawet gdyby jednak uznać, że w omawianej sprawie doszło do naruszenia §8 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium, czemu Skarżący stanowczo zaprzecza, jego zdaniem naruszenie tego rodzaju i tak należałoby uznać za zupełnie nieistotne z punktu widzenia tego przepisu. Nie miałoby bowiem żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie mogąc także powodować naruszenia jakichkolwiek prawnie chronionych interesów osób trzecich, ani właściwych organów władzy publicznej.

Skarżący nie podziela naruszenia art. 10 ust. 2a Ustawy i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z tym przepisem, jeśli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określa minimalne odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi również funkcja mieszkaniowa. Organ Nadzoru w ogóle nie uzasadnił, na czym ma polegać naruszenie art. 10 ust. 2a Ustawy. Organ ograniczył się jedynie do powołania treści przepisu i wskazania, że doszło do jego naruszenia. Zostawiając na boku inne przepisy, sam ten fakt stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na analizowanym obszarze objętym przedmiotową Uchwałą przewiduje Rozdział 16 Części 2 Tomu 2 załącznika do Uchwały.

Wbrew opinii wyrażonej przez Organ Nadzoru, kwestionowany zapis uchwały stanowi realizację art. 10 ust. 2a Ustawy, a nie jego naruszenie. Rada Gminy [...] zdecydowała bowiem, że na obszarze gminy [...] zostanie dopuszczona realizacja inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, dokonując rozmieszczenia takich inwestycji na terenie objętym uchwałą. Z powodu braku uzasadnienia przez Organ Nadzoru zastosowania ww. przepisu można, zdaniem skarżącej, jedynie snuć przypuszczenia co do zasadności jego interpretacji prawa. Sądzić można, że Organ Nadzoru upatruje naruszenia ww. przepisu w tym, że uchwała nie określa dokładnie granic ww. terenów pod budowę urządzeń, jak również granic ich stref ochronnych. Powyższe granice mogą zostać jednak ustalone dopiero na etapie sporządzenia planu miejscowego, co wprost wynika z art. 15 ust. 3 pkt. 3a Ustawy.

Za nietrafiony również należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zakwestionowana przez Organ Nadzoru uchwała wyraźnie bowiem stanowi, że na obszarze objętym zmianą studium dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW pod warunkiem spełnienia wymagań prawa, przez co należy rozumieć wszelkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym również art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W uchwale nie określono granic terenów pod budowę urządzeń do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie, że ustalenia uchwały naruszają przepisy o minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), lecz z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Nie stanowi podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Expressis verbis z przytoczonych przepisów wynika, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowość powyższego rozumowania potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07. W treści wyroku sąd ten wskazuje, że " intencją ustawodawcy było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Dopiero w planie określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 Ustawy w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zarówno w części tekstowej studium, jak i w jego części graficznej kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny. Świadczy o tym również skala mapy studium. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie projektu studium projekt rysunku studium sporządza się w skali od 1: 25000 do 1:5000. Dla porównania plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 Ustawy). Wynika stąd dość oczywisty wniosek, że ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt IIOSK 528/13).

Podnieść należy, że "wiążący charakter" ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o którym mowa w art. 9 ust. 4 Ustawy zawsze odnosi się do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Ustawa zastrzega, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1), a nie zawiera analogicznego przepisu w zakresie obligatoryjnej zawartości studium. Porównując semantykę prawną zapisów ustawy, że "w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz że "w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" (art. 10 ust. 2 pkt 1) należy dojść do wniosku, że precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowa interpretacja art. 10 ust. 2a Ustawy, który odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc do części regulacyjnej Studium, nie oznacza wskazywania konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na danym terenie i podawania ich parametrów zarówno gabarytowych jak i technicznych. Użyty przez ustawodawcę zwrot, iż w studium ustala się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych oznacza w praktyce wskazanie obszaru gminy, na którym ww. urządzenia i ich strefy ochronne mogą być lokalizowane. Istotą studium jest bowiem wskazanie w sposób ogólny owych przestrzeni, jeśli są przewidywane. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy, który ze swej istoty uszczegóławia ogólne postanowienia studium, określa granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz granice ich stref ochronnych (por. art. 15 ust. 3 pkt 3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest więc dopuszczalne, by studium czyniło w tym zakresie więcej niż plan.

Nie doszło do naruszenia § 6pkt. 2 Rozporządzenia w sprawie projektu studium w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. b Ustawy.

Zdaniem Organu Nadzoru załącznik do Uchwały nie określa jakichkolwiek minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w planach miejscowych, dlatego że uchwała jedynie "postuluje" przyjęcie takich wskaźników. Organ Nadzoru wskazuje przy tym na następujące zapisy Rozdziału 1 Części 2, Tomu 2 załącznika do uchwały zatytułowanego Kierunki zmian - ustalenia dotyczące zagadnień, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2, 2a i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (str. 19):

"3.2. Wysokość obiektów budowlanych. Należy dążyć do utrzymania średniej wysokości budynków pomiędzy 15m, a 30 m, przy czym na całym obszarze objętym zmianą studium dopuszcza się budynki niższe niż 15 m oraz pojedyncze budynki o wysokości do 85 m. Wysokość budowli, obiektów małej architektury i urządzeń budowlanych - według indywidualnych potrzeb. Powyższe wysokości należy uściślić przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3.3. Powierzchnia biologicznie czynna. Na terenach wielofunkcyjnych 1TW i 2TW (po odliczeniu powierzchni dróg) należy dążyć do zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% do 40%. Wskaźnik ten należy zróżnicować w planie miejscowym, w szczególności: - można go obniżyć na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne; - należy go podwyższyć do poziomu nie mniej niż 80% na terenach, które pozostaną lasami. Nie określa się minimalnej powierzchni biologicznie na terenie drogi publicznej KD."

Powyższe zapisy uchwały, w szczególności użyte sformułowanie "należy dążyć" Organ Nadzoru traktuje jako zalecenia i postulaty, które nie spełniają wymogów par. 6 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie projektu studium. Organ Nadzoru wywodzi, że również w przypadku ustaleń dla obszarów wielofunkcyjnych 1TW i 2TW również podkreśla się ich nienormatywny charakter, a użyte sformułowania studium są ogólnikowe i nieprecyzyjne. Wojewoda [...] wskazuje przy tym na treść art. 9 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że zapisy studium muszą być przejrzyste, czytelne, a także jednoznaczne, aby umożliwić kontrolę postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia zgodności ze studium oraz umożliwić stosowanie do art. 20 ust. 1 ustawy dokonywanie w planie miejscowym ustaleń niesprzecznych z ustaleniami studium.

Odnośnie użycia w kwestionowanej uchwale sformułowań takich jak "należy dążyć" Gmina odwołała się do § 8 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 , zgodnie z którym w ustawach należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Wspomnianą zasadę stosuje się odpowiednio do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym na mocy §141 wspomnianego rozporządzenia. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego (Sobol E., Słownik języka polskiego. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe, PWN, 2005) słowo "należy" jest czasownikiem modalnym - predykatywem używanym dla wyrażenia obowiązku, powinności, stosowności działania. Ich synonimy to: powinno się, wypada, trzeba, potrzeba. Z kolei słowo "dąży" według definicji z tego samego źródła oznacza: iść, zmierzać w określonym kierunku; podążać, kierować się, udawać się; zmierzać do określonego celu, pragnąć coś osiągnąć; usiłować. Sformułowanie "należy dążyć" wyraża zatem niewątpliwie obowiązek określonego działania lub osiągnięcia określonego celu i nie należy go utożsamiać z niewiążącym zaleceniem.

Ustanowienie nakazu lub zakazu określonego zachowania z wykorzystaniem słowa "dążenie" nie jest obce polskiemu ustawodawstwu. Zapisy Ustawy wyrażają wiążące nakazy i zakazy, a nie zalecenia.

Sama Uchwała wyraźnie różnicuje pojęcia "należy dążyć" oraz "zaleca się", posługując się obydwoma tymi sformułowaniami w zależności od kontekstu (zob. w szczególności po-stanowienia Rozdziału 1 Części 2, Tomu 2 załącznika do Uchwały, pkt. 1 ppkt. e), str. 20 Uchwały - zaleca się do minimum przeznaczenie gruntów leśnych (lasów) na cele nieleśne. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego Organ Nadzoru przypisuje różnym pojęciom w obrębie Uchwały to samo znaczenie, dekretując, że nie mają one wiążącego charakteru, wbrew powszechnemu znaczeniu użytych słów według definicji słownikowej języka polskiego.

Kwestionowana uchwała jasno wskazuje minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W odniesieniu do wysokości zabudowy z treści uchwały wyraźnie wynika, że dopuszcza się budynki niższe niż 15m, co w braku dolnego limitu oznacza, że dopuszcza się budynki dowolnie niskie, z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Natomiast maksymalnym wskaźnikiem jest 85m ("dopuszcza się pojedyncze budynki o wysokości do 85m"), co wykładnia językowa jednoznacznie określa, jako budynki wybrane i nieliczne, a nie zaś wszystkie budynki, ani nie większość z nich. Ponadto uszczegółowienie tego zagadnienia będzie zawierał w pełni plan zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej minimalne i maksymalne wskaźniki zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju terenu. W przypadku wszystkich terenów wskaźnikiem podstawowym jest przedział 30-40%. Jednak dopuszcza się obniżenie tego wskaźnika w odniesieniu do terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, co w braku dolnego limitu oznacza, że dopuszcza się obniżenie wskaźnika nawet do 0%. Natomiast na terenach, które pozostaną lasami, wskaźnikiem minimalnym jest 80% powierzchni biologicznie czynnej.

Podobnie należy ocenić ustalenia uchwały dotyczące terenów oznaczonych symbolami 1TW i 2TW. W Rozdziale 1 Części 2, Tomu 2 załącznika do uchwały zatytułowanego Kierunki zmian, ustalenia dotyczące zagadnień, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2, 2a i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (str. 19) wskazuje się precyzyjnie, że są to tereny przeznaczone na obiekty usługowe (w szczególności obiekty związane z ochroną zdrowia, edukacją, nauką, kulturą, turystyką i sportem), obiekty mieszkaniowe, drogi wewnętrzne, parkingi, garaże, obiekty infrastruktury technicznej, zbiorniki wodne, zieleń urządzoną, lasy etc.

Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt planistyczny, określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako zaś akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada, podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego Powołana wyżej zasada determinuje również poziom szczegółowości studium, który siłą rzeczy jest ograniczony.

Organ Nadzoru nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego stanowiska, a konkretnie nie dowiódł, że ustalenia uchwały w zakresie terenów 1TW oraz 2TW powinny być bardziej szczegółowe. W szczególności nie wskazał, o jakie szczegóły chodzi. W zamian tego poprzestając na twierdzeniu, że ww. postanowienia są zbyt ogólne i niedookreślone. Zdaniem Skarżącego zbyt ogólne i niedookreślone są stwierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, odnoszące się do powyższego zagadnienia.

Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który wyznaczając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, umożliwia uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych w stopniu maksymalnym. Skarżący nie podziela obaw Organu Nadzoru o możliwość kontroli postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia ich zgodności ze studium, zmienionym zgodnie z zapisami Uchwały. Zdaniem Skarżącego ocena, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium, należy do rady gminy i mieści się w szeroko pojętej sferze władztwa planistycznego gminy. To rada gminy, reprezentująca gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, "dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Z. Niewiadomski, wyd. 9, art. 20)

4. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt. 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ Nadzoru wskazuje, że Uchwała narusza wymagania określone w art. 10 ust. 2 pkt. 9 Ustawy, zgodnie z którymi w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Organu Nadzoru takie obszary powinny być wskazane na ujednoliconym rysunku przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, którego Rada Gminy [...] nie sporządziła i nie uchwaliła. Ponadto, rysunek zmiany studium znajdujący się w Tomie 2 załącznika do uchwały nie wypełnia tej normy. Z jego legendy bowiem wynika, iż granica obszaru objętego zmianą studium jest jednocześnie granicą obszaru, na którym przeznacza się grunty rolne oraz jeśli zaistnieje taka konieczność, fragmenty gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Organu Nadzoru konsekwencją braku wyznaczenia takich obszarów w studium jest brak możliwości zastosowania art. 14 ust. 3 Ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Wbrew stanowisku Organu Nadzoru Uchwała zawiera bardzo precyzyjne określenie obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rysunek zmiany Studium (Część 2 Tomu 2 załącznika do uchwały, str. 24) zawiera wyraźne wskazanie, że granica terenu objętego zmianą studium jest jednocześnie granicą obszaru:

• dla którego zamierza się sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dopuszczeniem wyłączenia terenu drogi publicznej KD. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina [...] zamierza sporządzić dla całego terenu objętego zmianą studium;

• na którym przeznacza się grunty rolne oraz jeżeli zajdzie taka potrzeba, fragmenty gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Powyższe zapisy zostały rozwinięte w części tekstowej studium (Rozdział 8 Część 2 Tomu 2 załącznika do uchwały, str. 21).

Istotnie uchwała nie określa w sposób precyzyjny granic obszarów, na których przeznacza się grunty rolne i leśne na cele nierolnicze i nieleśne. Wynika to jednak z obiektywnych uwarunkowań. Ponadto w ocenie Skarżącego nie ma to żadnej doniosłości praktycznej wobec zapisu uchwały, który mówi, że i tak co do całego obszaru objętego zmianą studium gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności należy powtórzyć wyjaśnienie kwestionowanej Uchwały, że "ze względu na skalę rysunku (1 : 25 000) zmiany studium nie sposób jest określić jednoznacznie granic terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Uściślenie granic gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.'" W ocenie Skarżącej poziom dokładności powyższych ustaleń referuje się w głównej mierze do § 7 pkt. 2 Rozporządzenia w sprawie projektu studium, z którego wprost wynika, że granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony.

Na potrzeby zmiany studium wykonano opracowanie p.t. "Lasy na obszarze objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], (materiał planistyczny w rozumieniu §2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium). Wnioski wynikające z ww. opracowania zostały pokazane na Rysunku nr 2 (Część 1 Tomu 2 załącznika do uchwały, str. 16), na którym "gołym okiem" można dostrzec, że granice lasów ustalone na podstawie różnych dokumentów nie pokrywają się ze sobą. Dlatego w Uchwale znalazło się zalecenie, aby przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonano stosowne badania i pomiary, celem jednoznacznego ustalenia powierzchni lasu.

Równolegle z procedurą dotyczącą zmiany Studium toczyło się przed Starostą [...] postępowanie w przedmiocie aktualizacji uproszczonego planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 20 ustawy o lasach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Z uwagi na powyższe bardzo prawdopodobne było na etapie tworzenia studium, że granice gruntów leśnych ulegną zmianie. Na etapie procedury zmiany Studium gmina miała uzasadnione wątpliwości, czy granice lasów na analizowanym obszarze, określone w ewidencji gruntów, były zgodne ze stanem faktycznym. Skoro same granice lasów na analizowanym obszarze budziły uzasadnione wątpliwości, to pozbawione sensu w wymiarze prawa zarówno formalnego, jak i materialnego było precyzyjne wyznaczenie granic obszarów, co do których zamierzona jest zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i rolnych na cele nierolnicze. Postulowane przez organ nadzoru zadekretowanie przepisami studium błędnych granic pomiędzy gruntami leśnymi i rolnymi, w tym granic gruntów, co do których zamierzona jest zmiana przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze) miałoby doniosłe negatywne konsekwencje w postaci obowiązkowego przyjęcia błędnych granic gruntów rolnych i leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencji np.:

• przeznaczenie pod zabudowę obszarów błędnie oznaczonych w planie jako grunty rolne, które w rzeczywistości są gruntami leśnymi - bez zachowania wymaganej procedury obejmującej wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

• przeznaczenie błędnie oznaczonych w planie gruntów leśnych, które w rzeczywistości są gruntami rolnymi, na cele nieleśne - z zastosowaniem błędnej procedury obejmującej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wątpliwości gminy w powyższym zakresie zresztą się potwierdziły, ponieważ zatwierdzona niedawno decyzją Starosty [...] aktualizacja uproszczonego planu urządzenia lasu dla analizowanego obszaru wykazuje istotne odstępstwa w faktycznych granicach gruntów rolnych i leśnych.

5. Naruszenia art. 1 ust. 4 pkt. 4, art. 10 ust. 5 Ustawy.

W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Organ Nadzoru wskazuje, że podjęcie kwestionowanej Uchwały stanowi naruszenie art. 1 ust. 4 pkt. 4 oraz art. 10 ust. 5 Ustawy, z następujących powodów:

• Gmina [...] nie wykazała realnej potrzeby przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę;

• Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w oparciu o studium przyjęte uchwałą nr [...] oraz przedmiotową uchwałą o zmianie studium;

• Uchwalenia przedmiotowej uchwały o zmianie studium nie poprzedziło oszacowanie chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, na których może być realizowana nowa zabudowa;

• Uchwalenia przedmiotowej uchwały o zmianie studium nie poprzedziło wykonanie prognozy demograficznej. Jeśli Gmina [...] nie dysponowała prognozą, nie mogła jej uwzględnić przy szacowaniu maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Skarżący stwierdził, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na podstawie art. 10 ust. 5 pkt. 1) Ustawy, kolejno formułuje się dodatkowo na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy z podziałem na funkcje zabudowy. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że to Gmina formułuje maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę. W pełni uprawnionym zatem jest wniosek, że określenie zapotrzebowania na nową zabudowę przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, stanowi element władztwa planistycznego gminy.

Przy szacowaniu zapotrzebowania gminy na nową zabudowę, kierowano się przede wszystkim wnioskami mieszkańców, bowiem to mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową, jaką jest gmina (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Potrzeby gminy w tym zakresie to abstrakt prawa stanowionego - artefakt prawny. Potrzeby mieszkańców w tym zakresie to rzeczywistość. Dobry samorząd utożsamia potrzeby gminy z potrzebami mieszkańców. Po otrzymaniu wniosków mieszkańców oraz wnikliwej analizie sygnalizowanych potrzeb inwestycyjnych, gmina dokonała wszechstronnej oceny złożonych wniosków z punktu widzenia kryteriów narzuconych przez Ustawę (art. 10 ust. 5 pkt. 1 Ustawy). Gmina spełniła wszystkie warunki określone w ww. przepisie, tj. przeprowadziła stosowne analizy ekonomiczne, środowiskowe, demograficzne oraz dokonała oceny możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c Ustawy. Powyższe analizy zostały przywołane w Rozdziale 7 Części 1 Tomu II załącznika do Uchwały, w pkt. IV, str. 8 i nast. Należy w szczególności przypomnieć, że:

• analizy ekonomiczne przeprowadzone na potrzeby zmiany studium wykazały, że dopuszczenie nowej zabudowy może przyczynić się do zwielokrotnienia dochodów własnych gminy z tytułu podatku od nieruchomości;

• analizy środowiskowe - badania środowiska przyrodniczego wskazują, że realizacja planowanego zespołu obiektów budowlanych nie. narusza równowagi przyrodniczej gminy [...]. Szczegółowe dane w tym zakresie zawiera prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w toku procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

• analizy społeczne potwierdziły, że dopuszczenie możliwości nowej zabudowy może wspomóc władze gminy [...] w realizacji zadań własnych, szczególnie w zakresie ochrony zdrowia, edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i turystyki, sportu oraz zieleni gminnej. Ułatwi budowę zaprojektowanej w studium z 2013 r. drogi publicznej KD. Może przyczynić się do rozwinięcia współpracy między gminą a organizacjami pozarządowymi oraz społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (możliwość organizowania spotkań, konferencji, baza noclegowa). Wszystko to wesprze promocję gminy;

• prognozy demograficzne jednoznacznie wskazują na wyludnianie się gminy [...], a Inwestycja, której dotyczy zmiana studium jest szansą na zatrzymanie ludzi w gminie oraz napływ nowych mieszkańców, przede wszystkim poprzez tworzenie nowych miejsc pracy, ale nie wyłącznie. Realizacja Inwestycji istotnie wpłynie na atrakcyjność gminy, która obecnie jest gminą rolniczą. Należy przy tym zauważyć, że dotychczas obowiązujące studium, uchwalone w 2013 r., pomimo dopuszczenia możliwości nowej zabudowy mieszkaniowej na znacznych obszarach, nie zahamowało negatywnego trendu demograficznego, bowiem w latach 2014-2015 nadal obserwowaliśmy sukcesywny spadek liczby ludności.

• Możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Uchwała wyraźnie stanowi, że otwarcie drogi do realizacji Inwestycji nie ma skutków ubocznych w postaci konieczności zwiększenia wydatków gminy [...] na budowę dróg, infrastruktury technicznej i infrastruktury społecznej. A zmiana studium nie przewiduje inwestycji z zakresu zadań własnych gminy.

Gmina [...] jednoznacznie oraz precyzyjnie określiła zapotrzebowanie na nową zabudowę. Uczyniła to, opierając swoje stanowisko na analizach wymaganych przepisami Ustawy. Można polemizować na temat tego czy analizy, które gmina wykonała są wystarczające lub zostały przeprowadzone prawidłowo. Należy jednak przypomnieć, że przepisy Ustawy nie precyzują wyraźnie zakresu wymaganych analiz, ani metod ich przeprowadzenia. Oceniając zatem prawność lub bezprawność działania gminy w tym zakresie, nie można w sytuacji, którą w istocie kreuje nie dość precyzyjne prawo, mówić o jego naruszeniu.

Odpowiadając na zarzut Organu Nadzorczego, że nie dokonano prawidłowej oceny chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, na których może być realizowana nowa zabudowa, należy wyjaśnić, że Gmina [...] dokonała wszechstronnej analizy terenów gminy pod kątem możliwości ulokowania Inwestycji objętej zmianą studium i doszła do jednoznacznego wniosku, że teren objęty zmianą studium jest jedynym, na którym Inwestycja w ogóle może dojść do skutku. Powyższe wynika z kilku przyczyn:

• Funkcja zabudowy. Inwestycja obejmuje m.in. swoim zakresem realizację zwartego kompleksu budynków, pośród których przewidziano obiekty związane z ochroną zdrowia, edukacją, nauką, kulturą, turystyką i sportem oraz obiekty infrastruktury technicznej takie jak oczyszczalnie ścieków, urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii etc. Wymienione cechy wyraźnie wskazują, że przewidziany zmianą studium układ urbanistyczny ewidentnie odbiega od typowego układu wiejskiego. Gmina [...] jest typową gminą rolniczą i jej główną funkcją zabudowy jest funkcja mieszkaniowa (domy jednorodzinne) oraz zabudowa rolnicza. Gmina [...] w żadnej części istniejącej na jej terenie zabudowy nie przewiduje wszystkich ww. funkcjonalności skomasowanych na jednym obszarze. Nie posiada terenów nawet o zbliżonych funkcjach. Obiektywnie niemożliwe zatem jest połączenie funkcji istniejących na obszarze gminy z funkcjami przewidzianymi w zmianie studium;

• Aspekt przyrodniczy. Całość Inwestycji ma być wkomponowana w obszar charakteryzujący się wysokim poziomem zalesienia - kompleks zieleni o charakterze parku. Na terenach zurbanizowanych Gminy [...], w szczególności w pobliskiej wsi [...] brak jest tego typu terenów, natomiast na obszarze objętym zmianą studium poziom zalesienia jest dość wysoki - na poziomie ok. 50%;

• Rozmiar Inwestycji. Inwestycja obejmuje zwarty teren o pow. ok. 42 ha. Należy zauważyć, że w dotychczasowym studium uchwalonym w 2013 r. brak jest tak znacznego zwartego obszaru dopuszczonego pod nową zabudowę. Wkomponowanie Inwestycji tak znacznych rozmiarów w istniejący układ urbanistyczny wsi [...] lub innej wsi na terenie Gminy [...] zaburzyłoby zasadniczo harmonię przestrzenną dotychczasowej zabudowy oraz zdominowałoby całkowicie krajobraz wiejski nacechowany funkcją mieszkaniową oraz zabudową rolniczą;

• Struktura własnościowa w Gminie [...]. Obszar objęty zmianą studium jest zwarty pod względem struktury właścicielskiej, leży bowiem w rękach jednego właściciela. W obrębie Gminy [...], na obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej struktura własnościowa jest rozdrobniona, brak jest tak znacznych obszarów inwestycyjnych w rękach pojedynczych właścicieli - w konsekwencji w praktyce brak jest możliwości, aby inwestycję tak znacznych rozmiarów ulokować na obszarze o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a w szczególności, że oparto go na ustaleniach studium z 2013 r. oraz o przedmiotową zmianę, należy wskazać, że znowelizowany przepis art. 10 ust. 5 Ustawy nie wyjaśnia, w jakim zakresie powinien być sporządzony bilans w sytuacji zmiany studium, w szczególności, czy ów bilans powinien być sporządzony dla całego obszaru gminy, czy też dla obszaru objętego zmianą.

Gmina [...] wyraźnie odniosła się i uwzględniła ową niejednoznaczność nowych przepisów. W tym celu wykonała dwa opracowania:

• Bilans dla całego obszaru gminy, sprowadzający się do sprawdzenia zapotrzebowania na nową zabudowę, określonego w studium uchwalonym w 2013 r. Ww. bilans potraktowano jako materiał planistyczny w rozumieniu §. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie projektu studium i wykazano w dokumentacji prac planistycznych, której to dokumentacji Organ Nadzoru nie zakwestionował; oraz

• Bilans dla obszaru objętego zmianą studium w pełnym zakresie przewidzianym w art. 10 ust. 5 Ustawy. W tym bilansie nawiązano do zapotrzebowania na nową zabudowę (określoną w studium uchwalonym w 2013 r.) wsi [...], jako najbliżej położonej w stosunku do obszaru objętego zmianą studium, jednostki osadniczej o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (to samo sołectwo).

W zakresie obszaru objętego zmianą spełnione zostały wszystkie wymagania określone w powołanym przepisie (zob. Rozdział 7 Części 1 Tomu II załącznika do Uchwały, pkt. V, str. 10 i nast.). A w szczególności:

• Określono zapotrzebowanie na nową zabudowę - 288.000 m2 p.u.

• Oszacowano chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. W granicach wsi [...] możliwość lokalizowania nowej zabudowy zamyka sic w granicy 87.800 m2 p.u.

• Oszacowano chłonność położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Na terenie Gminy [...] brak jest uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

• Porównano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o której mowa w pkt a), oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt b) i c'). W wyniku czego ustalono, że maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę przekracza sumę powierzchni zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

• Podkreślono możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, jak również potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych. Ustalono, że zmiany przeznaczenia terenów gminnych dokonane w studium nie powodują konieczności zwiększenia wydatków na wykonanie zaprojektowanych w studium z 2013 r. nowych dróg, sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktury społecznej.

Rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie stanowi, zdaniem skarżącego, próbę nieuprawnionej ingerencji w sferę władztwa planistycznego Gminy [...] oraz w sferę merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie polityki przestrzennej gminy. Podczas gdy, władztwo gminy w tym zakresie nosi cechę suwerenności, w którą nikt z wyjątkiem suwerennej ludności zamieszkałej na obszarze gminy nie może ingerować, nawet Wojewoda [...].

Organ Nadzoru naruszył w tym zakresie art. 163 oraz art. 164 ust. 3 w zw. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 Ustawy. Wykładnia systemowa, uwzględniająca zarówno przepisy Ustawy, jak i Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym, nasuwa jednoznaczny wniosek, że obowiązuje zasada samodzielności planistycznej gminy. Wykładnię przepisów konstytucyjnych należy rozpocząć od sformułowanej w Konstytucji RP zasady domniemania kompetencji realizacji zadań publicznych przez gminę. Zadania publiczne to zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnot lokalnych, służące realizacji dobra wspólnego. Bezpośrednim konsumentem (adresatem) tych zadań jest każdy obywatel - mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Jest to więc zarówno wykonywanie zadań tzw. administracji świadczącej usługi społecznie użyteczne, jak i wykonywanie zadań tzw. administracji reglamentacyjnej (administracji władczej). Do zakresu kompetencyjnego owej administracji reglamentacyjnej można zaliczyć z pewnością określanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów. Przysługujące gminie konstytucyjne domniemanie w zakresie realizacji zadań publicznych wynika z zestawienia art. 163 oraz 164 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 163 Konstytucji RP formułuje domniemanie realizacji zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego. Natomiast art. 164 ust. 3 Konstytucji RP statuuje, iż gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, ST 2002, Nr 3, s. 6-7).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na regulację art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jak już wspomniano, przysługujące gminie domniemanie kompetencji w realizacji zadań publicznych rozciąga się również na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Poza wykładnią przepisów konstytucyjnych, należy zauważyć, że do zadań własnych gminy sprawy ładu przestrzennego zalicza expressis verbis ustawa o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że Konstytucja RP wprowadza również w art. 165 ust. 2 pojęcie samodzielności, gwarantując, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Te dwie, wywiedzione z regulacji konstytucyjnej, konstrukcje przysługującego gminie konstytucyjnego domniemania kompetencji w realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań, tworzą ramy systemowe, analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Są systemowymi dyrektywami wykładni przepisów prawnych dotyczących pozycji gminy w systemie planowania przestrzennego.

Ponadto organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż pominął ustalenia faktów istotnych w sprawie, nie rozważył kompetencji władczych władz Gminy [...], jako strony oraz nie dokonał właściwej analizy przepisów prawa ani ich wykładni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

Do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego uprawniona jest gmina, na podstawie uchwały rady a do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę (wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 294/08, Lex nr 863875).

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne o nr ew. [...], [...] i [...] oraz części działki ewidencyjnej o nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...].

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 8 maja 2017 r., zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła do organu nadzorczego 12 czerwca 2017r. Powyższe wskazuje na zachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.z.p. W jego świetle tylko naruszenie trybu sporządzania studium musi być istotne W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium każde stwierdzenie tego naruszenia powoduje nieważność studium w części lub całości. Istotne przy tym jest że zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 944/14).

Występują różnice pomiędzy procedurą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a procedurą uchwalania nowego studium. Skutkiem zmiany studium jest nie tylko uchwalenie nowego studium ale i pozostawienie w obrocie części studium wcześniej uchwalonego. Oznacza to dla odbiorcy trudność w orientacji co do tego jakie elementy "starego" studium pozostały, jakie zostały na trwale wyeliminowane a jakie zmienione w części. Dlatego tak istotne jest aby części tekstowa i graficzna była sporządzona w sposób jasny, przejrzysty i łatwy do odbioru. Kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. (D.U. 2004, poz. 1233). W § 8 pkt 2 tego rozporządzenia mowa jest o tym, że projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 p.z.p. wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o zmianie studium. Jest to więc wymóg formy pozwalający na precyzyjne określenie parametrów zmiany.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że w przypadku omawianej uchwały nie doszło do wypełnienia ww przesłanki, gdyż brak jest załącznika graficznego obrazującego ustalenia całego studium z zaznaczeniem dokonanych zmian. Tom 2 załącznika do uchwały stanowi odrębne opracowanie wyłącznie dla obszaru zmiany. Nie ma natomiast załącznika sporządzonego obrazującego ujednolicony tekst studium.

Jak to zostało wskazane wcześniej każde naruszenie zasad sporządzania studium stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Czyni to niezasadną argumentację Gminy o braku wpływu tego naruszenia na ustalenia planu. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z 26 października 2016 r,.sygn. akt II OSK 137/15 dotyczy trybu sporządzania studium a nie zasad jego sporządzania. Tylko ten pierwszy musi być istotny natomiast drugi nie – o czym była mowa wcześniej. Potwierdza to powołany przez skarżącego wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r, sygn. akt II OSK 379/12.

Sąd nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w skardze, że dla spełnienia warunku formy ujednoliconej wystarczy aby kolejne tomy odpowiadały kolejnym zmianom studium. Taka technika nie spełnia kryterium przejrzystości aktu i jest sprzeczna z § 8 pkt 2 rozporządzenia. Także nieuprawnione są wywody o braku podstaw do zastosowania § 8 ust. 2 do dokonywanych w tej uchwale zmian studium. Ustawodawca nie sprecyzował w nim pojęcia "pojedynczych ustaleń" o których mowa w art. 10 ust. 2 p.z.p. W ocenie Sądu zmiana studium w odniesieniu wyłącznie do kilku działek mieści się w tym pojęciu. Nie stanowi zachowania formy ujednoliconej stworzenie 2 tomów w których jeden stanowi dotychczasowe studium a tom 2 stanowi obraz zmiany studium, gdyż dopiero "nałożenie" na dotychczasowe studium zmiany spełnia wymagania § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nawiasem mówiąc, skarżący popada w sprzeczność raz wwodząc o braku podstaw do zastosowania tego paragrafu a raz wywodząc, że warunek ten został spełniony. W tym kontekście bez istotnego znaczenia jest to kiedy te zmiany miały miejsce, gdyż to w żadnym razie nie ułatwia zapoznania się z treścią studium w formie zmienionej.

Ma rację organ, że dokonując kolejnych zmiany może dojść do sytuacji w której kopia mapy na której dokonuje się aktualnych prac będzie w innej skali niż ta na której odwzorowano pierwotne zapisy studium. Sąd co prawda nie jest kartografem ale jest zdania, że nie ma przeszkód technicznych aby dostosować do siebie skalę map. Gdyby nie było to możliwe to praktycznie nigdy nie byłoby możliwe sporządzenie formy ujednoliconej a przepis nakładający taki obowiązek byłby "martwy".

Prawidłowo organ nadzoru stwierdził naruszenie przez organ art. 10 ust. 2 a p.z.p.

Przepis ten stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Zakwestionowana uchwała określa te obszary w rozdziale 16, część 2 tom 2. (str. 23 studium). Zgodnie z nim na obszarze objętym zmianą studium dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW pod warunkiem spełnienia wymagań prawa. O ile można by przyjąć, że zapis ten stanowi podstawę do przyjęcia, że na terenie wszystkich działek ewidencyjnych objętych zmianą studium dopuszcza się możliwość rozmieszczenia tego rodzaju urządzeń, to brak w studium wyznaczenia dla tych terenów stref ochronnych i terenów wyłączonych spod zabudowy z uwagi na usytuowanie tego rodzaju inwestycji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Poza tym i w tym zakresie skarżący popada w sprzeczność wskazując z jednej strony, że tereny te zostały wyznaczone (wers 22 od góry strona 6 skargi) a z drugiej, że nie (wers 17 od dołu str. 6 skargi). Świadczy to o tym, że sama Gmina nie wie czy rzeczywiście tereny te zostały wyznaczone czy też nie.

Ponieważ postanowienia Studium są wiążące dla gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być one precyzyjne w szczególności jak chodzi o zasady lokalizacji zabudowy. Ustalenie w studium jedynie potencjalnego obszaru dla lokalizacje tego rodzaju inwestycji wyłącznie poprzez odesłanie do terenu objętego zmianą tej cechy nie spełnia. Należy się natomiast zgodzić ze skarżącym, że co do zasady, dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzi do skonkretyzowania położenia elektrowni wiatrowych nie tylko na działkach ewidencyjnych (to powinno być przesądzone w Studium) ale w konkretnym miejscu z uwzględnieniem zasad lokowania tego typu urządzeń w odpowiedniej odległości od zabudowań. Skoro więc Gmina zdecydowała się na możliwość lokowania tego rodzaju urządzeń na konkretnych działkach powinna określić strefę ochronną i tereny wyłączone spod zabudowy – do czego zobowiązywał ją art. 10 ust. 2b p.z.p.

Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 10 ust. 4 p.z.p w § 6 ustalił wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium wskazując na powinność określenia m.in. minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych uwzględniających wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, wskazania terenów do wyłączenia spod zabudowy a także wytycznych dla wymagań planów miejscowych. Skoro zatem studium miało spełniać tę powinność winno sprecyzować te parametry.

Minimalne i maksymalne wskaźniki urbanistyczne to nic innego niż wskaźniki "od-do". W związku z tym wywody skarżącego, że rozdział 1 Część 2, tom 2 załącznika do uchwały spełnia wymogi art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia, nie zasługują na uwzględnienie. Analiza tych zapisów wskazuje, że organ ustalił parametry:

-wysokość: między 15 a 30 m na całym obszarze z dopuszczeniem budynków niższych niż 15 oraz pojedynczych budynków o wysokości do 85 m. Nie sprecyzowano przy tym co oznacza pojęcie "pojedyncze budynki". Można by zatem przyjąć, że Gmina proponuje wysokość budynków od 0 m do 85 m czyli w istocie nie określa minimum gdyż 0 m – taki budynek nie jest możliwy do wybudowania. Ponadto w dalszej części mowa jest o wysokości budowli a przecież budynek mieszkalny też jest budowlą – "wg indywidualnych potrzeb" a więc bez określenia wysokości.

-powierzchnia biologicznie czynna.

W uchwale stwierdzono, że na terenach 1 TW i 2 TW – należy dążyć do zachowania powierzchni na poziomie 30 do 40%. Jednocześnie można go obniżyć na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne lub podwyższyć do poziomu nie mniejszego niż 80% na terenach które pozostaną lasami. O ile można się zgodzić ze skarżącym, że organ nadzoru ustalenia co do naruszenia oparł na użytym sformułowaniu "należy dążyć" jako stanowiącym postulat a nie wytyczną co do zakresu powierzchni biologicznie czynnej, które to rozumowanie nie jest do końca prawidłowe, to jednak nawet przy pominięciu tego poglądu należy ostatecznie dojść do wniosku, że organ gminy nie wskazał w sposób prawidłowy tego parametru, gdyż w odniesieniu do terenów 1 TW i 2 TW nie określił wskaźnika minimalnego – nie wiadomo do jakiego poziomu można go obniżyć na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne oraz terenach które pozostaną lasami.

Tego rodzaju zapisy studium nie spełniają wyrażonej w 9 ust. 4 p.z.p. zasady przejrzystości, czytelności a przede wszystkim jednoznaczności. Zwrócić należy uwagę, że nie spełniają kryterium zasad ładu przestrzennego ustalenia, iż wysokość budynków może wynosić od zero do 85 m. Tak ukształtowane parametry mogą co najwyżej wprowadzić chaos urbanistyczny, tym bardziej gdy mowa jest o tym, że budowle mogą być budowane wg indywidualnych potrzeb.

Ta niejednoznaczność przesądza o wadliwości zapisów studium a nie niefortunność użytego w uchwale sformułowania "należy dążyć" Z uchwały mimo tego zapisu da się ustalić ww parametry tyle tylko, że nie spełniają one wymogów ustawowych z powodów podanych wyżej. Ostatecznie zatem zapisy te są niezgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wbrew wywodom skargi w odniesieniu do terenów TW1 i TW 2 nie chodzi o większe uszczegółowienie ale o sprecyzowanie tych parametrów w sposób jasny i precyzyjny. Tak aby przy sporządzaniu planu nie było dowolności w tym zakresie. Oczywiście ma rację skarżąca gmina, że szczegółowe parametry ustala się w planie miejscowym – o czym stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587). Jednakże Studium nie ma na celu określenia szczegółowych parametrów zabudowy dla danej działki ewidencyjnej ale określenia ram w jakich proponuje się sposób ukształtowania na danym terenie zabudowy. Te ramy to granice późniejszego planowania – co potwierdza powołany przez gminę komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z Niewiadomskiego, Wydawnictwo BECK Warszawa 2006.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew wywodom organu nadzoru, na str. 24 Część 2 Tom 2, mowa jest o tym, że granicami przyszłego planu jest granica studium w wersji zmienionej w związku z tym zarzut organu nadzoru co do braku ustaleń co do obszaru który przeznaczony jest do przyszłych prac planistycznych jest nie trafny.

Zgodzić się jednak należy z organem nadzoru, że brak jest w studium określenia granic obszarów na których przeznacza się grunty rolne i leśne na cele nierolnicze i nieleśne. Powołany art. 10 ust. 2 pkt 9 nakłada na organ obowiązek wskazania obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Trudno uznać, że cały obszar objęty zmianą studium jest do tego przeznaczony. Nieokreślenie tych terenów, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, gdyż element ten jest elementem obligatoryjnym w procedurze podejmowania tego rodzaju uchwały. Nie niweluje tego zaniechania fakt, że granice lasów nie pokrywają się w różnych dokumentach. Jak słusznie wskazuje skarżąca gmina, zgodnie z art. 20 ustawy o lasach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasów – co oznacza, że na etapie planowania w przypadku pojawienia się takiego dokumentu, plan będzie musiał być z nim zgodny, bez względu na to jakie w tym zakresie ustalenia przewidywał plan. Istniejące wątpliwości gminy co do granic lasów nie są więc podstawą do pominięcia ich granic w studium gdyż granice te będą sprawdzane w toku procedury planistycznej.

Organ zakwestionował także naruszenie przez Gminę art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 p.z.p. poprzez nie wykazanie przez Gminę [...] realnej potrzeby przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę, brak oszacowania chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych na których może być realizowana nowa zabudowa, brak wykonania prognozy demograficznej.

Art. 10 ust. 5 pkt 1 p.z.p. nakłada na organ obowiązek dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych i możliwości finansowych gminy. Konieczne jest oszacowanie chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, porównanie maksymalnych w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy a następnie ustalenie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na zabudowę.

Gmina w skardze wskazała, że szacując zapotrzebowanie Gminy na nową zabudowę kierowała się przede wszystkim wnioskami mieszkańców jako tworzących wspólnotę samorządową. Poza tym przeprowadziła stosowne analizy i dokonała oceny możliwości finansowych gminy. Wskazano m.in. na prognozy demograficzne z których wynika, że gmina się wyludnia a inwestycja której dotyczy zmiana studiu jest szansą na zatrzymanie ludzi w gminie oraz napływ nowych mieszkańców. Analizy środowiskowe wskazują na to, że realizacja planowanych obiektów budowlanych nie narusza równowagi przyrodniczej gminy a dopuszczenie nowej zabudowy może przyczynić się do zwielokrotnienia dochodów własnych gminy. Wskazano także że obszar zmiany studium skupiony jest we ręku jednego właściciela. Obszar ten /42 ha/ jest jedynym, który ze względu na swe położenie i zwartość może być wykorzystany pod cel wskazany w uchwale (zwarty kompleks budynków w tym przeznaczonych pod ochronę zdrowia, edukację, naukę, kulturę turystykę, sport, oczyszczalnia ścieków, urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Układ ten odbiega od tradycyjnego układu wiejskiego (w gminie [...] występuje przede wszystkim zabudowa o charakterze wiejskim i brak jest na niej zaproponowanej przez studium zabudowy).

Należy się zgodzić ze skarżącą Gminą, że ma ona dużą swobodę w zakresie władztwa planistycznego gdyż to ona na danym terenie kształtuje ład przestrzenny. Jednakże przyjęcie, tak jak wywodzi skarga, że nikt poza gminą i jej mieszkańcami nie może w żadnym razie wpływać na koncepcję polityki przestrzennej gminy jest nieuprawnione. Oczywiście głównym architektem zagospodarowania przestrzennego na danym terenie jest Gmina, która, zgodnie z art. 10 p.z.p. ma obowiązek uwzględnić przy uchwalaniu studium uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenów, wymogi ochrony środowiska, potrzeby i możliwości rozwoju gminy czy zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

Potwierdzają to postanowienia art. 163, 164 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Są to normy ustrojowe na podstawie których to gminie jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do spełniania podstawowych zadań tego podmiotu. Oznacza to, że sprawy będące w gestii tegoż samorządu należą tym samym do kompetencji gminy i jej organów, że zadania innych jednostek muszą być wyraźnie przez prawo określone i przyznane tym jednostkom. W przypadku zatem Wojewody, który stanowi organ nadzoru, z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mamy do czynienia właśnie z kompetencją do oceny czy ustalenia czy to studium czy planu nie są sprzeczne z prawem. Wojewoda może zatem z mocy ww regulacji prawnych oceniać czy przyjęte rozwiązania nie naruszają prawa.

Ocena taka, zgodnie z ust. 3 tego przepisu musi znajdować uzasadnienie faktyczne i prawne, co odzwierciedlać ma uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Ocena odmienna niż wynikająca z argumentacji gminy nie stanowi zatem naruszenia zasady suwerenności gminy przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zagospodarowania obszaru gminy ale stanowi wykonywanie kompetencji nadzorczych zastrzeżonych dla Wojewody ustawą o samorządzie gminnym. Oczywiste jest, że ustalone fakty muszą przekładać się na naruszenie przepisów prawa uzasadniające, tak jak w tym przypadku, stwierdzenie nieważności aktu.

Sąd w pełni podziela wywody organu nadzoru, że przeprowadzone przez Gminę analiza nie była wystarczając do oceny czy istnieją podstawy do wprowadzenia nowych obszarów zabudowy. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzona na podstawie studium przyjętym uchwałą nr [...] a nie na chwilę obecną, nie oszacowano chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek na których może powstać nowa zabudowa, ponadto nie wykonano prognozy demograficznej. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że o ile rzeczywiście dla obszarów dla których nie uchwalono planów miejscowych nie ma możliwości określenia chłonności o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 3 p.z.p. to jednak możliwość taka istnieje dla obszarów już zabudowanych tj. ze zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. Potrzeba przekształcenia terenów na tereny przeznaczone pod zabudowę musi bowiem znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowych analizach z których będzie wynikało czy rzeczywiście taka realna potrzeba istnieje. Nie jest wystarczające argumentowanie, że jeden zainteresowany właściciel całego kompleksu nieruchomości wyraził taką wolę. W związku z tym Sąd w pełni podziela wywody organu co do braku oszacowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu realizowania nowej zabudowy.

Sąd nie podziela wywodów skargi, że skoro art. 10 ust. 5 p.z.p. nie wyjaśnia w jakim zakresie powinien być sporządzony bilans w sytuacji zmiany studium w szczególności, czy bilans terenu powinien być sporządzony dla całego obszaru gminy czy dla obszaru objętego zmianą, to wystarczającym było sporządzenie bilansu w którym sprawdzono zapotrzebowanie na nową zabudowę określoną w studium uchwalonym w 2013 r. a następnie bilans dla obszaru objętego zmianą studium. Zdaniem Sądu skoro z art. 12 p.z.p. wynika, że zmiana studium następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane, to konieczne jest zachowanie procedury takiej samej zarówno przy uchwalaniu studium jak i jej zmianie. Poza tym Studium stanowi całość pod względem przestrzennym co oznacza, że Gmina ma obowiązek rozważenie nowych (proponowanych zmianami) rozwiązań planistycznych w aspekcie dotychczasowych a nie w oderwaniu od nich. Dopiero wtedy uzasadnione będzie twierdzenie, że z punktu widzenia całościowej polityki przestrzennej gminy istnieje konieczność czy to pojawienia się nowej zabudowy czy też rozwoju danych obszarów w określony sposób.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 ) K.p.a. podkreślić należy, że wydając decyzję w trybie nadzorczym organ ten ma co prawda obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia możliwości kwestionowania aktu jakim jest uchwała w sprawie studium to jednak nie ma, jak to ma miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego, obowiązku zebrania dowodów. W przypadku czy to uchwały w przedmiocie studium czy planu miejscowego organ nadzoru ocenia wyłącznie przedstawioną mu uchwałę pod względem jej zgodności z prawem. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 911/16 w LEX nr 2102294). Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Dlatego brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia ww przepisów poprzez zaniechanie zebrania materiałów dowodowych w sposób należyty skoro sam ustawodawca w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym sprecyzował zakres kompetencji organu nadzoru jedynie poprzez odesłanie pomocnicze do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego stosuje się jedynie pomocniczo tj. wtedy gdy ustawa o samorządzie gminnym na podstawie której organ nadzoru został wyposażony w kompetencję do kontroli określonych uchwał gminy nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do stosowania wprost art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 3 tej ustawy w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię zakresu orzekania. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r, sygn. akt II GSK 1123/15 w LEX nr 2230871).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.