Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 155/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę dawnej szkoły na budynek usługowo-mieszkalny oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom J. G. i B. G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku dawnej szkoły na budynek usługowo-mieszkalny przy ul. S. we W. (dz. nr 94, AM-[...], obręb [...]).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem U. S. oraz R. S., reprezentowani przez J. S., oprotestowali je w odwołaniu do Wojewody D., zarzucając jej naruszenie art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: p.b), poprzez: niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., przedłożenie niekompletnego projektu budowlanego, niezwierającego prawidłowo określonej strefy oddziaływania oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę zamierzenia inwestycyjnego, nieprawidłowe określenie w projekcie budowlanym odległości okien od miejsc postojowych, która zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: r.w.t.)., powinna być mierzona w poziomie, a nie w skosie. W odwołaniu wskazano również na wadliwe oprawienie projektu budowlanego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. [Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm., dalej: rozporządzenie z.f.p.]), doklejenie do stron projektu dodatkowych kart, brak informacji o specjalności sprawdzającego projektanta oraz pozostałych projektantów (§ 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z.f.p.), nieprawidłowe opisanie metryki rysunku projektu (§ 4 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia). Poddano także pod wątpliwość istnienie oraz zakres pełnomocnictwa M. C. oraz J. M. do reprezentacji J. G. i B. G.. Zakwestionowano ponadto prawidłowość realizacji przez inwestorów obowiązków płynących z postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]. Poruszono poza tym brak zbadania kwestii rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr 65/1, w związku uzyskaną przez skarżących decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]. Podniesiono także zastrzeżenia, co do tego która wersja projektu budowlanego została zatwierdzona oraz czy była ona uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżący wskazali również, że pozbawiono ich prawa do zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wniesiono o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji zauważono na wstępie, że projektowana inwestycja nie polega na rozbudowie istniejącego budynku, przez którą należy rozumieć, zgodnie z poglądami judykatury, powiększenie parametrów istniejącego budynku (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 9 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Bd 809/08 oraz WSA w Kielcach z 29 maja 2008 r., sygn. II SA/Ke 124/08), lecz na wzniesieniu nowego, odrębnego budynku. Inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku, a do wniosku tej treści dołączył projekt budowlany przewidujący przebudowę istniejącego budynku i budowę nowego budynku. O treści żądania inwestora przesądza nie tylko treść wniosku o pozwolenie na budowę, ale też treść projektu budowlanego. Wniosek o pozwolenie na budowę nie może być zatem sprzeczny z projektem budowlanym, ponieważ oznacza to, że inwestor nie sformułował jednoznacznie żądania, co stanowi brak formalny wniosku, wymagający usunięcia w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie dostrzegł formalnej wadliwości powyższego wniosku i zaniechał podjęcia stosownych czynności zmierzających do usunięcia zaistniałej rozbieżności. W rezultacie zaskarżona decyzja, którą udzielono pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku jest sprzeczna z zatwierdzonym w niej projektem budowlanym. Następnie zauważono, że w aktach sprawy brak jest oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej m.in. rozbudowę i przebudowę budynku usługowego (była szkoła z mieszkaniami służbowymi) oraz rozbudowę budynku poprzez dobudowę od strony zachodniej budynku mieszkalno-usługowego (mieszkania na poddaszu) połączonego z istniejącym budynkiem łącznikiem. Podkreślając wiążący charakter ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla organu właściwego do udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzono, że inwestycja przewidziana w przedłożonym projekcie jest z nią zgodna. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera następujące ustalenia: zabudowa o funkcji usługowej i mieszkalnej, obowiązująca linia zabudowy według załącznika graficznego, wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy istniejącej i projektowanej do 0, 40, szerokość elewacji frontowej nowo projektowanego budynku od 11,5 m do 17 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy istniejącej bez zmian, dla zabudowy projektowanej do 8 m, układ połaci dachowych dla zabudowy istniejącej pozostaje bez zmian, dla zabudowy projektowanej wysokość głównej kalenicy do wysokości istniejącego na działce budynku, dach dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki równoległy, dach dwuspadowy i mieszkania w poddaszu, obsługa komunikacyjna obiektu od strony ul. S. i P., 1 – 1,5 miejsca postojowego 1 mieszkanie oraz 25 – 30 stanowisk na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Wskazana wyżej funkcja zabudowy została w przedmiotowym projekcie zachowana, podobnie jak: wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy istniejącej i projektowanej (0,39), szerokość elewacji frontowej nowo projektowanego budynku (11,83 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy istniejącej (bez zmian), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy projektowanej (nie przekracza 8 m), układ połaci dachowych dla zabudowy istniejącej (bez zmian – dwuspadowy), kierunek głównej kalenicy dachu zabudowy projektowanej w stosunku do frontu działki (równoległy), zaprojektowanie dachu dwuspadowego z mieszkaniami w poddaszu, a także obsługa komunikacyjna obiektu (od strony ul. P.). Wątpliwości wzbudziła natomiast, w ocenie organu, liczba projektowanych miejsc postojowych. Z projektu budowlanego wynika, że przewiduje on 8 miejsc postojowych, w tym jedno dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, wobec 3 mieszkań i 191,71 m2 powierzchni usług. Z projektu tego nie wynika jednak jednoznacznie jakie powierzchnie, jakich lokali usługowych przyjęto do powyższych obliczeń i w związku z tym, nie można przesądzić o zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie. Następnie zauważono, że budynek usługowo-mieszkalnego na dz. nr 94. przewidziany został w odległości około 12 m od granicy z dz. nr 67, AM-[...], obręb [...], na której istnieje cmentarz parafialny. Cmentarz ten jest cmentarzem czynnym, ponieważ niezależnie od tego, kiedy odbył się tam ostatni pochówek, nie został formalnie zamknięty. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315 ze zm.) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić 150 m, z możliwością jej zmniejszenia do 50 m. Zauważono przy tym, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy (wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1321/14). Zauważono także, że na terenie na zachód od działki nr 94 obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego między linią kolejową, ul. Ś., ul. P., ul. H., ul. R., ul. Ł. i ul. A. we W. (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...]). Plan ten w części rysunkowej ustalił strefę sanitarną przedmiotowego cmentarza, a w § 4 ust. 2 pkt 8 wprowadził zakaz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności w odległości do 50 metrów od granicy istniejącego cmentarza. Wskazano dalej, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu lub działki powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta (art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia z.f.p.). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 Nr 25, poz. 133 ze zm.), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub, w razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym pojęcie "mapy do celów projektowych" odniesione zostało do mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie wynika aby była ona mapą przyjętą do zasobu, a zatem by była mapą aktualną. Ponadto, projektant nie poświadczył zgodności kopii mapy do celów projektowych z oryginałem. Zgodnie z § 81 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm.), treść opisu mapy do celów projektowych stanowią, między innymi: imię i nazwisko, numer świadectwa nadania uprawnień geodety, który sporządził mapę, oraz jego podpis. Mapa zasadnicza, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu narusza powyższy przepis. Dalej stwierdzono, że projekcie budowlanym znajduje się "informacja do opracowania planu BIOZ", której treść nie odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1126 ze zm.) Z projektu budowlanego wynika, że projektowane zamierzenie budowlane zaliczono do I kategorii geotechnicznej przy prostym stopniu złożoności warunków gruntowo-wodnych, na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463 ze zm.). Stosownie do postanowień § 3 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia, geotechniczne warunki posadawiania przedstawia się w formie: opinii geotechnicznej (pkt 1), dokumentacji badań podłoża gruntowego (pkt 2), projektu geotechnicznego (pkt 3). Forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadawiania oraz zakres niezbędnych badań powinny być uzależnione od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej (§ 3 ust. 4). Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia, w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną (ust. 1). Mimo, że planowane zamierzenie wymaga opinii geotechnicznej, to w aktach sprawy nie znajduje się powyższy dokument. W uzasadnieniu zauważono dalej, że w przedłożonym projekcie budowlanym znajdują się odręczne dopiski i zabielenia (bez wyraźnego wskazania ich autora i daty korekty). Ponadto, występują nieprecyzyjne opisanie pomieszczeń znajdujących się na piętrze budynków. Z opisów zawartych w projekcie budowlanym wynika, że na tej kondygnacji będą dwa pomieszczenia oznaczone symbolem "kl/313" – wc dla kobiet/osób niepełnosprawnych, dwa pomieszczenia oznaczone symbolem "kl/314" – przedsionek oraz dwa pomieszczenia oznaczone symbolem "kl/315" – sanitariat męski. W opisie są jednak również wskazane pomieszczenia oznaczone symbolami "kl/317" – pomieszczenie techniczne, "kl/318" – lokal usługowy i "kl/318" – pomieszczenie techniczne, które nie zostały wskazane na rzucie kondygnacji. Z projektu budowlanego nie wynika jaka będzie odległość projektowanego budynku od granicy dz. nr 66 – ul. P. (drogi gminnej) – zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), obiekty budowlane przy drodze gminnej w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 6 m. Ponadto zauważono, że przedmiotowy budynek dawnej szkoły jest ujęty jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 p.b., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postanowieniem z dnia [...], Miejski Konserwator Zabytków we W. uzgodnił zamierzenie zawarte w projekcie budowlanym rozbudowy i przebudowy budynku dawnej szkoły na budynek usługowo-mieszkalny przy ul. S. we W., wskazując, że zakres projektowanych robót objętych niniejszym postanowieniem nie jest sprzeczny z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie powoduje degradacji walorów historyczno-kulturowych osiedla [...], obiektu i bezpośredniego otoczenia. Jednak z akt sprawy nie wynika jakiego projektu budowlanego powyższe uzgodnienie dotyczyło. Po wydaniu powyższego postanowienia inwestor dokonywał bowiem zmian w pierwotnie złożonym i zaopiniowanym przez konserwatora zabytków projekcie budowlanym. Niezależnie od powyższego zauważono, że przepisy art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., mają obligować organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości skutecznego podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Prezydent W. nie wywiązał się prawidłowo z ciążących na nim obowiązków, ponieważ zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami dotyczącymi przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 24 sierpnia 2016 r., bez uwzględniania kwestii jego doręczenia. Zawiadomienie doręczone zostało pełnomocnikowi U. S. i R. S. w dniu 23 sierpnia 2016 r., z kolei zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r. Na akceptację w ocenie organu nie zasługuje uzasadnienie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...], w omawianym zakresie, ponieważ art. 35 ust. 6 p.b. wskazuje tylko, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji to organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę za każdy dzień zwłoki. Termin załatwienia przedmiotowej sprawy regulują przepisy art. 35 § 1 – 3 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych przez odwołujących się zarzutów zauważono, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i posiada kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia. Projekt budowlany jest trwale spięty, a także posiada odpowiednie metryki zawartych w nim rysunków. Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t., odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie. W przepisie tym jest mowa o "odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń". Z kolei w § 9 ust. 3 rozporządzenia mowa jest o odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej. Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odnosi się konkretnie do okien pomieszczeń, a zatem nie ścian, urządzeń budowlanych, czy granicy działki. Dopuszczalne jest zatem mierzenie odległości, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, po skosie, jako faktyczną odległość miejsca parkingowego od krawędzi okna usytuowanego na wyższej kondygnacji. W aktach sprawy znajdują się odpowiednie pełnomocnictwa do reprezentacji inwestorów przez M. C. i J. M.. Z kolei kwestie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr 65/1, w związku z uzyskaną przez odwołujących się decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...], jako przyszłe i hipotetyczne zamierzenie, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak na wstępie.

Powyższą decyzję oprotestował w całości w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. S., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci wadliwego zastosowania i wykładni § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t., stojącej w sprzeczności z powszechnie przyjętym i ugruntowanym orzecznictwem (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 427/12), przyjmującej zasadę skośnego pomiaru odległości miejsca postojowego od okien budynku, podczas gdy zgodnie z § 9 ust. 3 r.w.t., jej ustalenie powinno następować w poziomie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a, które budzi zastrzeżenia co do postępowania władzy publicznej.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz "skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę D. w celu zmiany i uzupełnienia uzasadnienia tylko i wyłączenie w zakresie odnoszącym się do oceny Wojewody D. zawartej na stronie 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji (tj. od ostatniego akapitu strony 9. uzasadnienia do 1. akapitu strony 10 uzasadnienia – łącznie 10 wierszy)", a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem, reprezentujący stronę skarżacą pełnomocnik profesjonalny podtrzymał zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze i wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co nastepuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądowej wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji sąd kontroluje całokształt sprawy administracyjnej, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta takimi uchybieniami, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawego, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że skarga wniesiona do Sądu na opisaną wyżej decyzję Wojewody D. z wnioskiem o jej uchylenie w całości, na skutek analizy stanowiska skarżącego prowadzi do wniosku, iż w istocie osnowa decyzji nie jest kwestionowana ale interpretacja przepisu dotyczącego mierzenia odległości miejsc postojowych dla samochodów od okien budynku mieszkalnego.

Stosownie do treści przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (wyjątkowo, w przypadkach wskazanych w art. 107 § 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego można odstąpić od obowiązku uzasadnienia decyzji) i stanowi wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji jedną całość.

We wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz. 51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz. 72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało następnie aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J.Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J.Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K.Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zarzuty skargi dotyczące jedynie części uzasadnienia decyzji oznaczają zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Jednakże należy zaakcentować, że uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Z 2016 r. poz. 718).

Nie można zatem wykluczyć sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) może swoją treścią prawo naruszać.

Na tle art. 3 § 2 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne części są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wskazując, iż treścią skargi mogą być zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, WSA w Lublinie stwierdził, iż kształt uzasadnienia decyzji, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne.

W badanej przez Sąd sprawie skarżący R. S. podnosi, że "choć zaskarżona decyzja Wojewody D. spełnia w całości jedyne żądanie pełnomocnika skarżącego (...) - to jednakże pozostawienie tego rozstrzygnięcia Wojewody D. w obrocie prawnym spowoduje, istotne i ważne późniejsze problemy w realizacji rozumienia treści pouczenia jakie Wojewoda D. zawarł w swoim uzasadnieniu do decyzji nr [...] na stronie 9 i 10, w odniesieniu do preferowanego przez Wojewodę D. skośnego pomiaru odległości od miejsca postojowego do okien budynku."

Z powyższego wynika, że strona uważa, iż fragment uzasadnienia tejże decyzji i wyrażona tam ocena prawa może wpłynąć, na jej dalszą sytuację prawną. Stwierdzić zatem należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma ona prawo do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli takiej decyzji pod względem jej legalności, także w przypadku, gdy w jej ocenie jedynie część tej decyzji, a nie jej całość, takie prawo naruszała.

Wobec powyższego Sąd dokonał kontroli całości zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzone przez organ odwoławczy wadliwości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom J. G. i B. G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku dawnej szkoły na budynek usługowo-mieszkalny przy ul. S. we W. są zasadne a zastosowany w tym przypadku przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest trafny. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego co do rodzaju i zakresu uchybień opisanych szczegółowo w decyzji Wojewody D., jakie poczynił organ I instancji. Dowodzi to, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa. Sąd podziela argumentację Wojewody D. co do stwierdzonych uchybień, natomiast nie podziela stanowiska organu II instancji zawartego na str. 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do sposobu mierzenia odległości ("po skosie"), o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda D. posłużył się bowiem literalnym brzmieniem wymienionego przepisu, uznając iż § 9 rozporządzenia nie ma w tym przypadku zastosowania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że akt prawotwórczy nie jest zbiorem luźnych przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu od pozostałych, lecz jest racjonalnie usystematyzowaną całością. Dlatego też miejsce, które zajmuje w akcie prawnym norma podlegająca wykładni nie jest przypadkowe. Nie można zatem ustalać znaczenia tego przepisu (w tym wypadku § 19 ust. 1 pkt 1) w oderwaniu od jego logicznych powiązań z otoczeniem innych norm ( tu z przepisem § 9 ust. 3). Ustalając znaczenie normy interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym dana norma się mieści. W związku z tym nie należy przypisywać przepisowi prawnemu takiego znaczenia, przy którym byłby on z którąkolwiek z reguł systemu aktu prawnego sprzeczny. Oznacza to, że interpretowanemu przepisowi należy przypisać takie znaczenie, przy którym jest on najbardziej spójny z regułami(zasadami) danego aktu prawnego.

Wskazać należy, że § 9 – dotyczący m.in. liczenia odległości (wymiarów) - umieszczony został w Dziale I "Przepisy ogólne" powołanego rozporządzenia. Usytuowanie tego przepisu w "Przepisach ogólnych" nie jest przypadkowe. Przepisy ogólne danego aktu wyznaczają bowiem kierunek interpretacji dalszych przepisów zawartych w akcie prawnym. Zgodnie z § 9 ust. 3 określone w rozporządzeniu odległości (budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej) mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. W § 19 ust. 1 pkt 1 normodawca posłużył się natomiast pewnym niefortunnym uproszczeniem wprowadzając terminy "miejsce postojowe" i "okno". Logiczne jest, że aby liczyć odległość od okna, to musi być ono umieszczone się w ścianie budynku. W tym miejscu zaznaczyć należy, że znaczenie decydujące ma nie znaczenie słowne aktu lecz określony cel regulacji prawnej. Celem zaś jest ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich przed uciążliwym działaniem – w niniejszej sprawie "miejsca postojowego". Taki sam cel został przypisany (ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich) przepisowi § 9 ust. 3. Zatem dokonując wykładni funkcjonalnej, należy przyjąć że wolą normodawcy było aby sposób dokonywania pomiarów objętych rozporządzeniem był taki sam, tj. mierzenie w poziomie w miejscu najmniejszego oddalenia budynków od budynków (w każdym budynku są bowiem okna), urządzeń budowlanych (np. parkingi) lub granicy działki budowlanej.

Organ rozpoznający niniejszą sprawę obowiązany będzie zastosować się do przedstawionej przez Sąd wykładni wymienionych przepisów.

Mając na uwadze fakt, że dokonana przez organ odwoławczy błędna interpretacja przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia nie miała żadnego wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.