Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 433/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 i pkt 15, art. 7 ust. 2, art. 104
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej jako: Gmina lub skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia [...], nr [...], w którym organ ten, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej w skrócie: u.s.g., oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: ustawa, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] "Nr [...]" (winno być Nr [...]) w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w następującym zakresie:

1. przeznaczenia kierunkowego pod tereny eksploatacji kopalin (obszary dopuszczonej eksploatacji kopalin) dla terenowo symbolu PG położonych w granicy terenu górniczego "[...]" i poza obszarem górniczym "[...]";

2. przeznaczenia kierunkowego pod tereny eksploatacji kopalin (obszary dopuszczonej eksploatacji kopalin) dla terenów o symbolu PG położonych w granicy terenu górniczego "[...]" i poza obszarem górniczym "[...]";

3. całego terenu o symbolu PG, w którym ujawnione jest złoże "[...]" i "[...]";

4. wszystkich zapisów, które dopuszczają realizacje nowych elektrowni wiatrowych w rozumieniu przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poza obszarami dopuszczonej lokalizacji elektrowni wiatrowych, dla których została wskazana dokładana lokalizacja i wyrysowana strefa ochronna związana z ograniczeniami w zabudowie.

Uzasadniając Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W dniu 5 maja 2021 r. Burmistrz [...] przedstawił organowi nadzoru przedmiotową uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających Wojewoda pismem z dnia 26 maja 2021 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: Kpa, w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pismem z dnia 8 maja 2021 r. Przewodniczący Rady złożył wyjaśnienia wobec podniesionych zarzutów.

W ocenie organu nadzoru podjęta uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), dalej w skrócie: p.g.g., z powodu ustalenia w granicach terenów górniczych "[...]" oraz "[...]" kierunku zagospodarowania przestrzennego – eksploatacji kopalin. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz 104 ust. 1 p.g.g. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy uwzględnić obszary górnicze i tereny górnicze. Zdaniem organu nadzoru uwzględnienie to polegać ma nie tylko na określeniu granic obu rodzajów obszarów (w zgodzie z ustanawiającymi je decyzjami administracyjnymi), ale także na uwzględnieniu specyfiki tych obszarów przy określaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślił przy tym, że art. 6. ust. 1 pkt 5 p.g.g. definiuje obszar górniczy jako: przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 powołanej ustawy, teren górniczy to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Wojewoda wskazał, że co do zasady w skład terenu górniczego wchodzi obszar górniczy oraz jego strefa zewnętrzna stanowiąca pewnego rodzaju izolację od uciążliwości stwarzanych przez zakład górniczy. Podkreślił, że ustawodawca doprecyzował możliwość prowadzenia przez przedsiębiorcę eksploatacji wyłącznie w granicach obszaru górniczego. Zdaniem Wojewody z dokonanej analizy ustaleń kierunkowych zawartych na rysunku studium, a także części tekstowej poświęconej kierunkom rozwoju gminy [...] wynika, że gmina dopuszcza eksploatację kopalin wykraczającą poza obszary górnicze i w granicach następujących terenów górniczych:

1) "[...]" – teren górniczy ustanowiony dla eksploatacji złóż

"[...]",

2) "[...]" – teren górniczy ustanowiony dla eksploatacji złoża "[...]".

W ocenie tego organu o możliwości eksploatacji złóż w granicach terenu górniczego "[...]", "[...]" oraz "[...]", przesądzają następujące zapisy studium kierunek zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla których ustalano symbol PG: Obszar przemysłu górniczego obejmuje tereny eksploatacji kopalin, składów, magazynów oraz produkcji związanej z przemysłem wydobywczym, w tym: – obszary dopuszczonej eksploatacji kopalin, w tym obszary górnicze wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych (strona 282).

Następnie organ nadzoru odniósł się do wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, który zwrócił uwagę na fakt, że przeznaczenie w studium terenu pod eksploatację kopalin nie wiąże się z koniecznością prowadzenia na nim wyłącznie takiej działalności, gdyż przy określaniu kierunków rozwoju wzięto pod uwagę możliwość przyszłego wykorzystania przedmiotowej przestrzeni jak również ograniczenia w jej potencjalnym zagospodarowaniu. W dalszej części wyjaśnień podniesiono, iż wskazany teren PG nie może – w ocenie organu gminy – odzwierciedlać wyłącznie stanu obecnego, ale zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma wskazywać kierunki rozwoju, a w przedmiotowym przypadku obszary, które w przyszłości będą mogły zostać przeznaczone pod eksploatację w planach miejscowych oraz wskazane przez organ koncesyjny jako obszar górniczy. Wojewoda skonstatował, że podniesione okoliczności, tj. możliwość realizacji na terenach górniczych innych niż eksploatacja form zagospodarowania terenu nie zmieniają faktu, że doszło do naruszenia prawa. Kontynuując zaznaczył, że na terenach o symbolu PG położonych pomiędzy granicami obszaru i terenu górniczego nadal dominującym przeznaczeniem pozostaje eksploatacja odkrywkowa, a tego rodzaju przeznaczenie narusza przytoczone przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem Wojewody jeśli intencją lokalnego uchwałodawcy było dopuszczenie poza obszarem górniczym form działalności obsługujących i wspomagających działalność górniczą, a jednocześnie nie kolidujących z istotą terenu górniczego, to mógł to zrobić poprzez użycie innych oznaczeń na rysunku studium i odpowiedniego opisu w jego treści.

W dalszych motywach podkreślił Wojewoda, że studium gminne, choć jest aktem wewnętrznego kierownictwa, wywoływać będzie istotne skutki prawne w postaci nakazu zachowania zgodności z jego postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie działalności związanej z eksploatacją złóż kopalin skutki te wywoływane są nawet na poziomie decyzji administracyjnej, jaką jest koncesja uprawniająca do wykonywania działalności górniczej. Wojewoda podkreślił, że jest to sytuacja wyjątkowa, w której postanowienia studium mogą w sposób bezpośredni kształtować sposób wykonywania prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 p.g.g. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Mając zatem na względzie treść tego przepisu, organ nadzoru uznał, że sfera polityki przestrzennej gminy związana z gospodarowaniem złóż kopalin musi być kształtowana z całkowitym poszanowaniem przepisów prawa. W ocenie Wojewody dopuszczenie eksploatacji odkrywkowej na terenach położonych poza obszarami górniczymi, ale wewnątrz terenów górniczych, stanowi istotne naruszenie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz warunków koncesji ustanawiających obszary i tereny górnicze.

Odnosząc się do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy w związku z niewypełnieniem obowiązku wskazania w studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu filar ochronny, Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w [...] podejmując decyzję o przeznaczeniu obszarów pod eksploatację nie określiła podstawowych zasad tej eksploatacji w formie wskazania obszarów i obiektów potencjalnie zagrożonych i wymagających w związku z tym ustanowienia filarów ochronnych. Następnie organ nadzoru zaakceptował wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej, w których wskazał, że dla złóż "[...]", "[...]" oraz "[...]", dla których wydano koncesje, w których nie wyznaczono filarów ochronnych i brak jest obszarów i obiektów, dla których należy je wyznaczyć. W tym zakresie Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia. Niemniej w pozostałej części dla obszarów udokumentowanych złóż "[...]" i "[...]", dla których nie ustanowiono koncesji a dopuszczono możliwość eksploatacji kopalin, w ocenie organu nadzoru wymagane jest wskazanie obszarów i obiektów potencjalnie zagrożonych, dla których niezbędne będzie ustanowienie filarów ochronnych.

Argumentując, wskazał także organ nadzoru, że w art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy ustawodawca nałożył obowiązek określenia w studium obiektów i obszarów, dla których wyznacza się w złożu filar ochronny. Wojewoda zauważył, że pojęcie to nie posiada w polskim ustawodawstwie definicji legalnej, niemniej szereg przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geologiczne i górnicze pozwala na określenie ich cech i roli w prawnym przygotowywaniu złoża do eksploatacji. Następnie przytoczył § 110 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite (Dz. U. z 2002 r., nr 109, poz. 962 ze zm.), w którym określa się, że zadaniem służby mierniczej zakładu górniczego jest w szczególności wyznaczanie granic filarów ochronnych. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511) część opisowa projektów zagospodarowania złóż, uwzględniająca zamierzony sposób eksploatacji, rodzaj kopaliny i warunki geologiczne prowadzenia eksploatacji, zawiera m.in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określenie warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Nadto Wojewoda przytoczył § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1008 ze zm.), który stanowi, że przedsiębiorca wydobywający kopalinę na podstawie koncesji udzielonej przez właściwego starostę prowadzi eksploatację złoża zgodnie z projektem technicznym. W projekcie technicznym uwzględnia się optymalny wariant wykorzystania zasobów złoża oraz określa się m.in. docelowy zasięg eksploatacji oraz projektowanych granic filarów i pasów ochronnych (§ 34 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia). Wykonywanie robót udostępniających, eksploatacyjnych oraz zwałowanie nadkładu wykonuje się z zachowaniem odpowiednich parametrów wyrobiska górniczego, w tym wymagań określonych w Polskiej Normie dotyczącej szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i geotechnicznego oraz bezpieczeństwa pracowników i ciągłości ruchu zakładu górniczego (§ 26 ust. 2 tego rozporządzenia). Przed przystąpieniem do wykonywania robót górniczych w rejonie filarów i pasów ochronnych służba geologiczna i miernicza sprawdza kierunki, odległości, zagrożenia oraz zasięg przewidywanych wpływów tych robót (§ 27 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Szerokość filara ochronnego będącego przedmiotem projektu zagospodarowania złoża, a który składa się z określonego w Polskich Normach pasa ochronnego i pasa zagrożenia, zależna jest od głębokości wyrobiska i rodzaju skał.

W oparciu o przytoczone regulacje organ nadzoru uznał, że filary ochronne (przestrzeń) ustanawiane są w złożu dla zabezpieczenia obiektów na powierzchni terenu przed nadmiernymi skutkami wybierania złoża. W jego ocenie oczywistym staje się cel wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy, podkreślając, że przeznaczenie przez radę gminy określonego złoża do eksploatacji winno odbywać się z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa, racjonalnego gospodarowania złożem i zrównoważonego rozwoju poprzez określenie już w początkowej fazie procesu inwestycyjnego obiektów i obszarów narażonych na skutki planowanej eksploatacji. W ocenie Wojewody aspekt racjonalnego gospodarowania złożem, w którym mieści się ograniczenie negatywnego wpływu jego eksploatacji, uwzględnia ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) w rozdziale poświęconym ochronie złóż kopalin w art. 125, który stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Następnie przytoczył art. 126 ust. 1 tej ustawy, który reguluje, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Mając na względzie przytoczone regulacje organu nadzoru uznał, że podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze. Dodatkowo wskazał, że w celu zobrazowania roli filarów ochronnych dla bezpieczeństwa publicznego związanego z eksploatacją odkrywkową złoża należy sięgnąć do wymagań Polskich Norm, na których opierają się m.in. projekty zagospodarowania złoża i plan ruchu zakładu górniczego. Polska Norma PN-G-02100:2013–12 Górnictwo odkrywkowe. Pas zagrożenia i pas ochronny wyrobisk odkrywkowych. Użytkowanie i szerokość pracyzuje obiekty wymagające filarów ochronnych od górniczych wyrobisk odkrywkowych oraz szerokość i sposób ich ustanawiania. Zalicza się do nich obiekty i obszary, których istnienie i lokalizację uwzględnia się przy ustanawianiu filarów m.in. budynki, tereny rolnicze nie będące własnością przedsiębiorcy górniczego, cieki, lasy, drogi linie i tereny kolejowe, słupy napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, sieci infrastruktury technicznej (np. gazowej).

Następnie Wojewoda podniósł, że – zgodnie z art. 26 ust. 3 p.g.g. – do wniosku o udzielenie koncesji dołącza się projekt zagospodarowania złoża, określający wymagania w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, oraz technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, przy czym kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kontynuując przypomniał, że ustawowa procedura koncesyjna ma na celu doprowadzenie do sytuacji, w której prowadzona eksploatacja będzie uwzględniała wymogi ochrony środowiska, bezpieczeństwa publicznego i autonomię gminy w kreowaniu kierunków swojej polityki przestrzennej. W konsekwencji czego – w ocenie Wojewody – niedopuszczalne jest, aby rada miejska podejmując decyzję o przeznaczeniu danego obszaru pod eksploatację kopaliny nie określiła podstawowych zasad tej eksploatacji w formie wskazania obszarów i obiektów potencjalnie zagrożonych i wymagających w związku z tym ustanowienia filarów ochronnych. Zaakcentował przy tym ponownie, że brak w polskim ustawodawstwie definicji legalnej pojęcia filara ochronnego złoża nie czyni przepisu art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy przepisem martwym lub pozbawionym treści normatywnej. Zdaniem organu nadzoru filary ochronne są przedmiotem wielu przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a ich parametry są obligatoryjnym elementem dokumentacji technicznych i projektowych złoża sporządzanych w oparciu o te przepisy.

Niezależnie od powyższego podkreślił, że przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonał analizy uwarunkowań rozwoju zmiany gminy [...] stwierdzając, położenie udokumentowanych złóż "[...]" i "[...]" w bliskim sąsiedztwie drogi powiatowej i gazociągu wysokiego ciśnienia, co w jego ocenie wymagało wskazania w studium jako obiekty wymagający ustanowienia filarów ochronnych, gdyż narażone są na skutki planowanej eksploatacji. Okoliczności te przeczą wyjaśnieniom Przewodniczącego Rady Miejskiej, jakoby złoża zlokalizowane były jedynie w otoczeniu pól uprawnych. Wojewoda zwrócił również uwagę, że art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy nakłada obowiązek wyznaczenia obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu filar ochronny, nie natomiast ustanowienia granic filarów i pasów ochronnych. Zdaniem tego organu oczywiste naruszenie normy prawnej, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz realizacja zasad racjonalnego gospodarowania złożem i równoważonego rozwoju, można ocenić tylko jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 724), dalej jako: ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w związku z dopuszczeniem na obszarze gminy lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy do 100 kW i powyżej 100 kW bez spełnienia wymaganego odrębnym przepisem warunku ich lokalizacji, Wojewoda przytoczył treść art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach, w której wskazana jest definicja elektrowni wiatrowej. Następnie podkreślił, że mikroinstalacja w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 42 i 60), dalej jako: ustawa o.z.e., to instalacja z odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.

Przechodząc do analizy treści uchwały zauważył, że w kierunkach zagospodarowania obszarów funkcjonalnych studium zawarto następujące zapisy dopuszczające:

"Lokalizację mikroinstalacji i małych instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy do 100kW dla terenów oznaczonych symbolem M– obszar mieszkaniowy oraz RM – obszar zabudowy zagrodowej",

"Lokalizację mikroinstalacji i małych instalacji odnawialnych źródeł energii w tym na obszarach wyznaczonych na rysunku Studium o mocy powyżej 100kW dla terenów oznaczonych symbolem U – obszary usługowe, US – obszary usług sportu i rekreacji, UP – obszar usługowo – produkcyjny, RU – obszar produkcji rolnej",

"Lokalizację mikroinstalacji i małych instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100kW dla terenów oznaczonych symbolem UPS – obszar usług publicznych specjalnych, IT – obszar infrastruktury technicznej i usług komunalnych",

"Instalację odnawialnych źródeł energii powyżej 100kW, w tym elektrownie wiatrowe do 30 m dla terenów oznaczonych symbolem P – obszar przemysłowy, PE –obszar produkcji energii, RU – obszar produkcji rolnej".

Następnie organ nadzoru wskazał, że dopuszczone na obszarze gminy urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż moc mikroinstalacji wypełniają ustawową definicję elektrowni wiatrowej, a tym samym oznaczają obowiązek zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W konsekwencji czego następuje konieczność uwzględnienia w studium odpowiednich odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a także od innych obiektów i obszarów wskazanych w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Zdaniem Wojewody zapisy studium nie spełniają tych wymogów, bowiem nie wskazano w nim precyzyjnej lokalizacji elektrowni wiatrowych, a tym samym nie określono ich odległości od obiektów i obszarów wskazanych w ustawie. Kontynuując zaznaczył, że w zapisach studium w zakresie kierunków rozwoju struktury funkcjonalno – przestrzennej w podziale na strefy dla strefy G rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która obejmuje obszary funkcyjne tj. M, RM, RU, RR, R, RZ1, RZ2, U, US, UP, IT, ZC, KK, ZL, ZLD, W, WR, na str. 271 dopuszczono utrzymanie lokalizacji urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100KW, jeżeli na przedmiotowe przedsięwzięcie wydane zostało pozwolenia na budowę w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie.

W zakresie tych naruszeń Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień składanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, który argumentował, że w przypadku faktycznego zamiaru lokalizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowej będzie podlegała weryfikacji i sprawdzeniu zgodności z prawem w indywidualnym postępowaniu. W ocenie organu nadzoru takie założenie jest niezgodne z przepisami. Zaznaczył, że przy dopuszczeniu lokalizacji elektrowni wiatrowej o wysokości całkowitej do 30 m, wprowadzenie wymogu uwzględnienia odległości od zabudowy mieszkaniowej z przepisów odrębnych nie jest wypełnieniem ustawowego obowiązku.

W dalszych motywach przytoczył organ nadzoru art. 6 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który stanowi, że powyższe wymogi należy uwzględniać przez organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany co w przedmiotowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostało spełnione. Zdaniem Wojewody naruszenie przepisów zarówno ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak również art. 10 ust. 2a ustawy stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skutkują one stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w zakresie wszystkich zapisów, które dopuszczają realizację nowych elektrowni wiatrowych w rozumieniu przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a dla których nie została wskazana dokładana lokalizacja i wyrysowana strefa w kierunkach zagospodarowania przestrzennego studium [...].

W konkluzjach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że o jego zakresie zadecydowała treść art. 28 ust. 1 ustawy stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie znalazł podstaw do zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie organu gminy wydano z naruszeniem prawa. Nadto podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spójny pogląd, że naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie najdalej idącego środka nadzoru musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego, co poparł wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17. W ocenie Wojewody, uwzględniając przytoczony podgląd, oba wykazane wyżej naruszenia prawa uznać należy za istotne. Równocześnie podkreślił, że o zakresie rozstrzygnięcia organu nadzoru decyduje konieczność zachowania proporcji pomiędzy zastosowanym środkiem a skalą naruszenia, ale także to, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wadliwych przepisów bądź obszarów nie spowoduje dezintegracji aktu prawnego, pozostawienia w obrocie prawnym aktu nie spełniającego wszystkich wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naruszającego zasady techniki prawodawczej. Zwrócił również uwagę, że istotne jest, aby poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze nie wkraczać we władztwo planistyczne gminy. W jego ocenie spełnia ono powyższe kryteria. Usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie tych zapisów studium, które umożliwiają eksploatację odkrywkową w terenach górniczych dla złoża, ale poza obszarami górniczymi, jednego terenu o symbolu PG – obszaru przemysłu górniczego bez wskazania obiektów i obszarów, dla których należy ustanowić filar ochronny oraz zapisów dopuszczających lokalizacje elektrowni wiatrowych bez wskazania lokalizacji i stref, będzie wystarczające dla zapewnienia zgodności z prawem badanego aktu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...], w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., zakwestionowała je w całości. Zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie prawa materialnego, jak:

a) art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 p.g.g. przez "stwierdzenie nieważności studium w zakresie ustalenia w granicach terenów górniczych i poza obszarami górniczymi <<[...]>> oraz <<[...]>> kierunku zagospodarowania przestrzennego – eksploatacji kopalin (PG), podczas gdy obszar wskazany w Studium jako PG nie może odzwierciedlać wyłącznie stanu obecnego, ale zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma wskazywać możliwe kierunki jego rozwoju i przekształceń",

b) art. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy przez "stwierdzenie nieważności studium w zakresie niedopełnienia obowiązku wskazania w studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu filar ochronny dla ujawnionego złoża <<[...]>> i <<[...]>>, podczas gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do określenia w Studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny <<[...]>> i <<[...]>> filar ochronny",

c) art. 10 ust. 2a ustawy w związku z art. 3 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez "stwierdzenie nieważności studium w zakresie wszystkich zapisów dopuszczających na obszarze gminy lokalizacje elektrowni wiatrowych o mocy do 100 kW i powyżej 100 kW bez spełnienia wymaganego odrębnym przepisem warunku ich lokalizacji, podczas gdy, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a ustawy (...) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy wyznaczyć obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, tym samym ustawa nie nakazuje wyznaczania lokalizacji stref dla obszarów, na których dopuszczone są instalacje o mocy niższej niż 100 kW, nawet jeśli jest to moc większa niż moc mikroinstalacji, tj. większa niż 50 kW. Zatem niezależnie od sposobu wytwarzania energii z odnawialnych źródeł brak jest podstaw prawnych do żądania wyznaczania przedmiotowych stref ochronnych dla instalacji do 100 kW",

d) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez "podjęcie rozstrzygnięcia z powołaniem w uzasadnieniu nieobowiązujących aktów prawnych",

e) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 148), ze względu na opieranie rozstrzygnięcia na treści Polskich Norm;

f) przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez ograniczenie władztwa planistycznego gminy.

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Podnosząc te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi opisał przebieg postępowania, jak i zarzuty podniesione przez Wojewodę w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, podkreślając, że nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w jego treści. Następnie strona skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 p.g.g., w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uwzględniono zarówno obszary górnicze, jak i tereny górnicze, wyznaczone decyzjami odpowiednich organów górniczych. Decyzje te zostały powołane w tekście Studium, natomiast na rysunkach Studium określono granice i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, stosownie do § 7 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233). Kontynuując zaznaczyła, że przy określaniu kierunków rozwoju wzięto również pod uwagę możliwości przyszłego wykorzystania przedmiotowej przestrzeni, jak również ograniczenia w jej potencjalnym zagospodarowaniu, czego dowodem są zarówno wskazane w Studium różne kierunki rozwoju dla poszczególnych części terenów górniczych (PG, R, ZL, ZLD, US, M), jak również określone kierunki rekultywacji.

Zdaniem autora skargi faktyczna eksploatacja może następować wyłącznie w granicach wyznaczonego przez organ koncesyjny obszaru górniczego, natomiast teren górniczy ma charakter pasa ochronnego, a są one wyznaczane jedynie dla określonego we wniosku o udzielenie koncesji fragmentu złoża, które w danym okresie zamierza eksploatować przedsiębiorca górniczy. Wyeksploatowanie części złoża i poddanie jej rekultywacji lub też zmiana technologii wydobycia i relokacja lub likwidacja magazynu materiałów wybuchowych wpływają na zmianę zasięgu odpowiednio obszaru lub terenu górniczego. Podkreślił przy tym, że w okresie sporządzania Studium przebieg granic i zasięg wskazanych obszarów i terenów górniczych zmieniał się kilkakrotnie, ulegając zwiększeniu, jak i pomniejszeniu, adekwatnie do prowadzonej eksploatacji oraz jej potencjalnej uciążliwości. W ocenie strony skarżącej obszar wskazany w Studium jako PG nie może odzwierciedlać wyłącznie stanu obecnego, ale zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma wskazywać kierunki rozwoju, a w przedmiotowym przypadku obszary, które w przyszłości będą mogły zostać przeznaczone pod eksploatację w planach miejscowych oraz wskazane przez organ koncesyjny jako obszar górniczy. Autor skargi powołał przy tym art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), który nakazuje uwzględnienie w studiach obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Jednocześnie zaznaczył, że studium nie określa przeznaczenia terenu, lecz możliwe kierunki jego przekształceń i rozwoju. Uznał, że taką kolejność postępowania określa również art. 23 ust. 2a p.g.g. wskazując, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, przy czym kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 ustawy, tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W konsekwencji skarżąca uważa, że to studium i plan miejscowy mają pierwszeństwo proceduralne w ustaleniu terenów, na których dopuszcza się eksploatację kopalin, a dopiero potem organ koncesyjny będzie uprawniony do jej wydania, a nie odwrotnie. Kontestując argumentację Wojewody zaznaczyła, że gdyby były one prawidłowe można by dojść do przekonania, iż to koncesja pełni funkcję nadrzędną nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, albowiem gmina nie posiadałaby uprawnień do ustalania zagospodarowania na potrzeby górnictwa odkrywkowego jakichkolwiek innych nieruchomości aniżeli te, które uprzednio zostały objęte obszarem górniczym. Zaznaczyła przy tym, że obszar górniczy określany jest tylko i wyłącznie w koncesji, a więc jeśli w istocie stanowisko organu nadzorczego byłoby prawidłowe, to tym samym koncesja determinowałaby treść studium. Następnie – powołując art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. – strona skarżąca wskazała, że jest odwrotnie to wydanie koncesji poprzedzone musi być procedurą uzgodnieniową prowadzoną przez burmistrza, w której stwierdzić on musi, czy wydanie takiej koncesji nie narusza warunków obowiązującego na terenie danej gminy studium. Dalej autor skargi zwrócił uwagę, że burmistrz zobowiązany jest odmówić uzgodnienia projektu koncesji w każdym przypadku, gdy planowana działalność górnicza mogłaby naruszać przeznaczenie nieruchomości określone w planie lub studium uwarunkowań. Jako dodatkowe potwierdzenie przedstawionego toku postępowania powołał treść art. 104 ust. 2 p.g.g., który stanowi, że jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina podkreśliła, że w przypadku określenia w studium kierunku rozwoju jako leśnego lub rolnego nie byłoby możliwości przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym pod eksploatację, bowiem plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium.

Kontynuując zauważył autor skargi, że prawidłowym jest postępowanie, w którym władze gminy za pośrednictwem ustaleń studium wskazują obszary, na których dopuszczają eksploatację kopalin jako możliwy kierunek rozwoju, a dopiero w kolejnym kroku organ górniczy wydaje koncesję i wyznacza obszar i teren górniczy, nie zaś odwrotnie. Jednocześnie zakwestionowała dalszą argumentację organu nadzoru, dotyczącą niedopełnienia obowiązku wskazania w studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu filar ochronny – dla ujawnionego złoża "[...]" i "[...]". Podkreśliła przy tym, że wyszczególnienie zawarte w art. 10 ust. 2 ustawy, wskazujące zagadnienia wymagające określenia w studium ma charakter zamknięty. Natomiast w przypadku zagadnień niewystępujących na terenie danej gminy, np. obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego, obszarów osuwania się mas ziemnych, filarów ochronnych czy też pomników zagłady, w studium nie ma możliwości ich określenia.

W ocenie Gminy możliwe jest jedynie odniesienie się do danego zagadnienia przez wskazanie braku danego uwarunkowania. Zaznaczyła przy tym, że w studium określa się obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. W konsekwencji strona skarżąca uznała, że w przypadku gdy takich obiektów lub obszarów nie ma wówczas filarów ochronnych nie wyznacza się, obowiązek ten nie powstaje. Podniosła, że nie można przyjąć, że pominięcie w studium ustaleń w zakresie filarów ochronnych stanowić będzie wadę studium. Argumentując wskazała na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1144/17, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Zdaniem autora skargi ukształtowana w ten sposób linia orzecznicza wskazuje, iż organ nadzorczy powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy pominięty element studium ma wpływ na jego merytoryczną zasadność. Podkreślił, że pominięcie ich wyznaczenia w studium nie stanowi naruszenia zasad jego sporządzania i nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Jednocześnie zauważył, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazują prawo do określenia obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się filar ochronny, w dokumencie, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie studium, stosownie do art. 104 ust. 5 pkt 1 p.g.g. W konsekwencji czego uważa, że studium jedynie wskazuje filary wyznaczone w odrębnych dokumentach, podobnie jak w przypadku obszarów zagrożenia powodziowego, czy obszarów pomników zagłady. Gmina podkreśliła również, że filar ochronny, co do zasady, obejmować ma obszar, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony, bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę obiektów lub obszarów, dla których wyznaczony został filar. W ocenie skarżącej jego ewentualne wyznaczenie jest powiązane z projektem zagospodarowania złoża i raportem oddziaływania na środowisko, gdzie powinny być wskazane obiekty i obszary chronione. Zaznaczyła przy tym, że również "opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie wskazało istniejących filarów ochronnych ani konieczności ich wyznaczenia dla żadnych obiektów ani obszarów na terenie gminy. Podobnie z Dokumentacji geologicznej złoża Kruszywa naturalnego <<[...] w kat. C1>> zatwierdzonej bez uwag decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...], nie wynika potrzeba ich wyznaczenia. Zdaniem strony skarżącej również dla złoża "[...]" bez zastrzeżeń została przyjęta przez Starostę [...]. Dokumentacja geologiczna złoża Kruszywa naturalnego [...] w kat. C2 na terenie działek a, b ,c".

Kontynuując swoją argumentację podkreśliła, że złoża "[...]" i "[...]" zlokalizowane są w otoczeniu pól uprawnych, w znacznym oddaleniu od drogi powiatowej i gazociągu. Na złożu kruszywa naturalnego [...], udokumentowanego przez Starostę Powiatu [...] i zgodnie z wymaganiami Polskich Norm, na których opierają się m.in. projekty zagospodarowania złoża i planu mchu zakładu górniczego, nie wyznaczono filarów ochronnych, gdyż potrzeba wyznaczenia filara ochronnego dla drogi powiatowej i gazociągu, na etapie wyznaczania tego złoża przez uprawnionego geologa, nie została stwierdzona. Skarżąca podkreśliła, że odległości tych obiektów i obszarów od granic złóż są większe niż szerokości filarów ochronnych przewidzianych w Polskich Normach. Zaś zakres oddziaływania eksploatacji w obu przypadkach nie wychodzi poza nieruchomości stanowiące własność przedsiębiorców.

Niezależnie od tego autor skargi wskazał, że Okręgowy Urząd Górniczy w G., Marszałek Województwa [...] oraz Minister Środowiska, którzy oceniali spełnienie przez Studium kryteriów określonych w Prawie geologicznym i górniczym, nie wnieśli zastrzeżeń do przedłożonego projektu studium w zakresie filarów ochronnych. W jego ocenie nie było podstaw faktycznych ani prawnych do określenia w Studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu "[...]" i "[...]" filarów ochronnych dla złoża.

Kontestując argumentację Wojewody – w odniesieniu do dopuszczenia na obszarze gminy lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy do 100 kW i powyżej 100 kW bez spełnienia wymaganego odrębnym przepisem warunku ich lokalizacji – autor skargi przytoczył art. 10 ust. 2a ustawy. Podkreślając, że regulacja ta nie nakazuje wyznaczania lokalizacji stref dla obszarów, na których dopuszczone są instalacje o mocy niższej niż 100 kW, nawet jeśli jest to moc większa niż moc mikroinstałacji, tj. większa niż 50 kW. W konsekwencji czego Gmina uznała, że niezależnie od sposobu wytwarzania energii odnawialnej brak jest podstaw prawnych do żądania wyznaczania przedmiotowych stref dla instalacji do 100 kW. Zauważyła przy tym, że przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mają charakter przepisów odrębnych w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako takie stosowane są zawsze, niezależnie od ich bezpośredniego powołania w studium czy też w planie miejscowym. W przypadku faktycznego zamiaru lokalizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowej będzie ona podlegała weryfikacji i sprawdzeniu zgodności z prawem w indywidualnym postępowaniu, na podstawie właściwych przepisów odrębnych. Następnie strona skarżąca wskazała, że w odniesieniu do inwestycji o dopuszczonej mocy powyżej 100 kW zaliczonych do małych instalacji odnawialnych źródeł energii w treści Studium w Rozdziale III podrozdział 2.2.b Zasady realizacji zapisów Studium w stosunku do kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych dla poszczególnych obszarów, w punkcie 5 określono zasadę, zgodnie z którą dopuszczenie na wyznaczonych na rysunku Studium obszarach lokalizacji małych instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW jest równoznaczne z wyznaczeniem ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, których zasięg nie może wykraczać poza teren lokalizacji instalacji. Zapis ten, w ocenie Gminy, w praktyce wyklucza jakiekolwiek instalacje wykorzystujące energię wiatru, bowiem ich strefa ochronna zawsze wykracza poza teren lokalizacji instalacji. Tym samym zadbano, aby instalacje odnawialnych źródeł energii dopuszczone na obszarach usługowych: U, US, UPS i UP możliwe były wyłącznie w zakresie fotowoltaiki i pomp ciepła.

Następnie autor skargi wskazał, że w ustaleniach dla poszczególnych obszarów wprowadzono możliwość lokalizacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW w zakresie małych instalacji, ale jednocześnie znacząco ograniczono dowolność wyboru źródła energii poprzez określony w zasadach realizacji zapisów studium zakaz wykraczania zasięgiem oddziaływania, rozumianym jako strefy ochronne, poza teren lokalizacji instalacji.

Nadto podkreślił, że zarówno w odniesieniu do obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW (str. 273 Studium), jak również obszaru mieszkaniowo-usługowego MU (str. 274 Studium), w Kierunkach Studium wprost wykluczono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Z kolei na obszarze mieszkaniowym M oraz obszarze zabudowy zagrodowej RM moc dopuszczonej instalacji nie przekracza 100 kW. Zdaniem skarżącej zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalanie stref ochronnych, a w pozostałym zakresie obowiązują przepisy odrębne.

Odnosząc się do dopuszczenia lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW na obszarach przemysłowych P, Gmina zauważyła, że dla elektrowni wiatrowych o wysokości całkowitej do 30 m został wyraźnie wprowadzony wymóg uwzględnienia odległości od zabudowy mieszkaniowej wynikających z przepisów odrębnych (str. 281 Studium). Dalej wskazała, że na obszarach PG i PE określono, że dopuszczone są wyłącznie instalacje w zakresie fotowoltaiki, dla których zgodnie z oznaczeniem na rysunku Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, wyraźnie i jednoznacznie zaznaczono granice stref ochronnych, jako pokrywające się z granicami obszarów dopuszczonej lokalizacji odnawialnych źródeł energii. Dalej podniosła, że spośród obszarów infrastruktury technicznej i usług komunalnych IT odnawialne źródła energii o mocy powyżej 100 kW dopuszczone są jedynie na terenie składowiska odpadów oraz oczyszczalni ścieków, które to obszary zostały na rysunku Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy wyraźnie oznaczone wraz ze wskazaniem granic stref ochronnych jako pokrywających się z granicami obszarów dopuszczonej lokalizacji odnawialnych źródeł energii.

Podnosząc powyższe argumenty, strona skarżąca wskazała, że zarzut niedostosowania zapisów Studium do wymogów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest niezasadny. Następnie autor skargi przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 395/20, w którym Sąd przyjął, że elektrownie wiatrowe mogą być lokalizowane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego brak ich szczegółowej lokalizacji (poza wskazaniem obszaru, na którym będą one rozmieszczone) w studium oraz brak precyzyjnych stref ochronnych, nie może być przeszkodą w ich lokalizacji wraz ze strefą ochronną w miejscowym planie.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 148), ze względu na opieranie rozstrzygnięcia na treści Polskich Norm. Zaznaczyła, że zgodnie z brzmieniem wskazanego artykułu ustawy o normalizacji, a także ze stanowiskiem Polskiego Komitetu Normalizacyjnego stosowanie treści Polskich Norm jest dobrowolne, a w związku z tym w ocenie Gminy Wojewoda nie może powoływać się w swoim rozstrzygnięciu na ich treść. Nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie autor skargi stwierdził, że podobne uchybienie dotyczy powołania się w treści rozstrzygnięcia na nieaktualne już rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca podniosła, że przywołane rozporządzenie utraciło swoją moc (w większości przepisów) dnia 17 września 2013 r. Pozostała część zapisów zaś, głównie dotycząca robót strzałowych, utraciła moc w dniu 1 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo opisał przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że powodem stwierdzenia nieważności części ustaleń Studium gminy [...] była ich niezgodność w przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Charakter tej niezgodności został szczegółowo opisany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym – poprzez wskazanie charakteru prawnego pojęć teren górniczy i obszar górniczy i ich roli w zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego wobec zagrożeń jakie stwarza działalność wydobywcza. W ocenie Wojewody rozważań strony skarżącej nad kwestią pierwszeństwa ustaleń studium nad ustaleniami koncesji nie można uznać za słuszne, w jego ocenie autor skargi myli dwie sytuacje prawne: procedurę planistyczną przygotowywania projektu studium z procedurą uzgadniania projektu koncesji w oparciu o już obowiązujące studium. Obie regulowane są przez odmienne przepisy i dotyczą odmiennych stanów prawnych, więc próba wykazania przez stronę pierwszeństwa którejś z nich pozbawiona jest sensu.

Kontynuując organ nadzoru wskazał, że przygotowaniem projektu studium rządzi podstawowa reguła określona w art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski tj. hierarchia źródeł prawa. Stosownie do niej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt wewnętrznego kierownictwa, musi odpowiadać wymogom przepisów powszechnie obowiązujących i nie może stać w sprzeczności z nadrzędnymi źródłami prawa. Następnie powołał art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy i wskazał, że w analizowanej sprawie bezsprzeczne jest, że na obszarze gminy ustanowione zostały decyzją koncesyjną tereny górnicze "[...]" i "[...]". Tak długo, jak te tereny obowiązują (jako ustanowione na podstawie przepisu rangi ustawy) – gmina nie może kreować swojej polityki przestrzennej w sposób naruszający obowiązujące w ich granicach nakazy i zakazy. W jego ocenie ustawodawca przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizmy odpowiadające na zmieniające się uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy i pozwalające korygować ustaloną w studium politykę przestrzenną. W sytuacji wygaszenia decyzji koncesyjnych ustanawiających oba tereny górnicze gmina może poprzez procedurę zmiany studium określić nowy kierunek eksploatacji w granicach dawnych terenów górniczych.

Zdaniem Wojewody czym innym jest procedura uzgadniania projektu decyzji koncesyjnej czyli przyszłego aktu administracyjnego, który poza zgodnością z przepisami powszechnie obowiązującymi musi być zgodny z polityką przestrzenną zapisaną w obowiązującym studium gminnym. Zaznaczył przy tym, że prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze gminy nie zależy od wyłącznej woli jej rady gminy. Działalność wydobywcza to szczególny kierunek rozwoju przestrzennego gminy, który ze względu na swoją uciążliwość i wpływ na środowisko, może być obwarowany szeregiem obostrzeń wynikających z przepisów odrębnych: rygorem wynikającym z ustanowionych obszarów i terenów górniczych, aktami prawa ustanawiającymi obszarowe formy przyrody, nakazami i zakazami ustalonymi w strefach ochrony pośredniej ujęcia wody, zakazami na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu nadzoru sposób w jaki Rada Miejska w [...] określiła kierunki rozwoju przestrzennego swojej gminy narusza co najmniej jeden z tych przepisów, mówiący o możliwości wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego. Podniósł nadto, że powodem jego ingerencji w ustalony kierunek eksploatacji złóż "[...]" i "[...]" jest również naruszenie norm prawnych związanych z eksploatacją, poprzez brak wskazania w studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy. Dalej podkreślił, że filary ochronne (przestrzeń) ustanawiane są w złożu dla zabezpieczenia obiektów na powierzchni terenu przed nadmiernymi skutkami wybierania złoża, co poparł stanowiskiem zamieszczonym na geoportalu. Następnie powołał art. 104 ust. 2 p.g.g., i wskazał, że zgodnie z ogólną regułą wskazaną w art. 9 ust. 4 ustawy pomiędzy planem terenu górniczego, a studium nie może zachodzić sprzeczność, co dotyczy również obszarów, dla których wyznaczono w złożu filar ochronny. W ocenie organu nadzoru te regulacje wskazują na konieczność zachowania określonej kolejności przy tworzeniu prawnych podstaw działalności wydobywczej. Dalej wskazał, że pierwszym etapem tego procesu jest ujawnienie w studium granic złoża, kolejnym – decyzja o jego eksploatacji podjęta przez radę w formie uchwały przyjmującej studium. Podjęcie przez gminę takiej decyzji ustawodawca uzależnił jednak od wskazania w studium obiektów i obszarów, dla których w złożu ustanawia się filar ochronny, czyli takich, które mogą być szczególnie narażone na skutki eksploatacji. Jest to wyjątkowo istotny aspekt bezpieczeństwa publicznego w sytuacji, gdy rada gminy decyduje o eksploatacji nowych złóż, dla których nie obowiązuje jeszcze decyzja koncesyjna – a takimi są złoża "[...]" i "[...]". W konsekwencji czego organ nadzoru kontestuje stanowisko Gminy, która argumentowała, że studium jedynie wskazuje filary wyznaczone w odrębnych dokumentach, podobnie jak w przypadku obszarów zagrożenia powodziowego, czy obszarów pomników zagłady. Zdaniem organu administracji rządowej gdyby istotnie taki był zamysł ustawodawcy, umieściłby obowiązek wskazania obszarów, od których należy w złożu ustanowić filar ochronny, wśród uwarunkowań rozwoju gminy (tak jak konieczność uwzględnienia terenów górniczych i obszarów udokumentowanych złóż kopalin), a nie jako element polityki przestrzennej gminy.

Odnosząc się do zarzutów rozstrzygnięcia w zakresie nieważności zapisów studium dopuszczających realizację nowych elektrowni wiatrowych poza obszarami, dla których została wskazana dokładna lokalizacja elektrowni i wrysowana w studium strefa ochronna związana z ograniczeniami w zabudowie, Wojewoda przytoczył art. 10 ust. 2a ustawy i wskazał, że dodatkowe obowiązki w zakresie lokalizacji inwestycji z odnawialnego źródła energii wiatrowej nakłada ustawa z dnia 16 lipca 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podkreślił, że rygorom tej ustawy podlegają elektrownie wiatrowe, czyli instalacje wytwarzające energię elektryczną z energii wiatru o mocy większej niż 50 kW. Lokalizacja takich instalacji musi spełniać wymogi art. 4 ust. 1 tej ustawy w zakresie odległości, w której mogą być lokalizowane i budowane:

elektrownia wiatrowa – od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – od elektrowni wiatrowej – jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Wojewoda argumentując swoje stanowisko podkreślił, że w świetle przywołanych przepisów każda lokalizacja elektrowni wiatrowych w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2016 r. musi określać też ograniczenia w zabudowie, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy i uwzględniać wskazane w tym przepisie odległości od istniejącej zabudowy. W jego ocenie wymogu tego nie spełniła lokalizacja na terenie gminy [...] elektrowni wiatrowych i w tym zakresie miał on obowiązek doprowadzić kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy do zgodności z prawem. Zaznaczył, że wszelkie zapisy kontrolowanego studium, które nakazują ograniczyć strefę ochronną instalacji odnawialnego źródła energii do granic terenu wyznaczonego w studium liniami rozgraniczającymi są niewystarczające dla wypełnienia wymogów ustawy 16 lipca 2016 r. Zdaniem organu nadzoru ogólny charakter zapisów studium nie pozwala wykluczyć realizacji na terenach P, RM i M zabudowy o funkcji mieszkaniowej lub takiej, której częścią jest taka funkcja. Natomiast ograniczenia realizacji na danym terenie instalacji z odnawialnego źródła energii do mocy 100 kW nie wyklucza realizacji elektrowni wiatrowych, bo zalicza się do nich już instalacje o mocy przekraczającej 50 kW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w którym organ ten, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" w następującym zakresie:

1. "przeznaczenia kierunkowego pod tereny eksploatacji kopalin (obszary dopuszczonej eksploatacji kopalin) dla terenowo symbolu PG położonych w granicy terenu górniczego [...] i poza obszarem górniczym [...]";

2. "przeznaczenia kierunkowego pod tereny eksploatacji kopalin (obszary dopuszczonej eksploatacji kopalin) dla terenów o symbolu PG położonych w granicy terenu górniczego [...] i poza obszarem górniczym [...]";

3. "całego terenu o symbolu PG, w którym ujawnione jest złoże [...] i [...]";

4. "wszystkich zapisów, które dopuszczają realizację nowych elektrowni wiatrowych w rozumieniu przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poza obszarami dopuszczonej lokalizacji elektrowni wiatrowych, dla których została wskazana dokładana lokalizacja i wyrysowana strefa ochronna związana z ograniczeniami w zabudowie".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 przywoływanej powyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego uprawniona jest gmina. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina, którą - zgodnie z art. 31 u.s.g. – także przed sądem reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym prawidłowo w niniejszej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Burmistrz [...] (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20; postanowienie NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 130/19; wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1314/10). Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 5 maja 2021 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...], tak więc Wojewoda zachował ustawowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia.

Przechodząc do istoty sporu wskazać na wstępie należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody przedstawione tak w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i odpowiedzi na skargę. W drugiej zaś kolejności podnieść należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w nim ustaleń. W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2 ustawy, zaś przedmiot, a więc ustalenia określa art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 u.p.g.g., które stanowią, że w studium uwzględnia się obszary i tereny górnicze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Według zaś art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g., terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W ocenie Sądu, na podstawie powyższych regulacji prawidłowo wywiódł Wojewoda, że ustawodawca formułując definicję legalną obszaru górniczego jednoznacznie określił możliwość prowadzenia przez przedsiębiorcę eksploatacji m.in. złóż kopalin tylko w granicach obszaru górniczego. Tymczasem Gmina – jako kierunek zmian zagospodarowania przestrzennego – dopuściła możliwość eksploatacji złóż poza takim obszarem, a mianowicie na terenie górniczym, który stanowi wyłącznie strefę negatywnego oddziaływania zakładu górniczego. Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że z treści wskazanych powyżej przepisów ale także tych przytoczonych w pkt 1 – 3 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż obszary górnicze i tereny górnicze wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych uwzględnia się obligatoryjnie w studium (i w planie miejscowym). Wprawdzie zakres przedmiotowy studium przewiduje również ustalenie, niejako "na przyszłość", kierunków zmian zagospodarowania przestrzennego terenów, jednak – co ważne – z poszanowaniem przepisów odrębnych, a te stanowią, że działalność wydobywczą udokumentowanych złóż (a nie udokumentowanych dopiero w przyszłości) prowadzi się na wyznaczonym obszarze górniczym. W pełni należy się więc zgodzić z wywodami Wojewody, przedstawionymi w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca doprecyzował możliwość prowadzenia przez przedsiębiorcę eksploatacji wyłącznie w granicach obszaru górniczego. Rację ma Wojewoda stwierdzając, iż z dokonanej analizy ustaleń kierunkowych zawartych na rysunku studium, a także części tekstowej poświęconej kierunkom rozwoju gminy [...] wynika, że gmina dopuszcza eksploatację kopalin wykraczającą poza obszary górnicze i w granicach następujących terenów górniczych: "[...]"- teren górniczy ustanowiony dla eksploatacji złóż "[...]" "[...]" - teren górniczy ustanowiony dla eksploatacji złoża "[...]". Konstatując tym samym, że na terenach o symbolu PG położonych pomiędzy granicami obszaru i terenu górniczego nadal dominującym przeznaczeniem pozostaje eksploatacja odkrywkowa, a tego rodzaju przeznaczenie narusza przytoczone przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Jeśli zaś intencją lokalnego prawodawcy było dopuszczenie poza obszarem górniczym form działalności obsługujących i wspomagających działalność górniczą, a jednocześnie nie kolidujących z istotą terenu górniczego, to mógł to zrobić poprzez użycie innych oznaczeń na rysunku studium i odpowiedniego opisu w jego treści.

Podkreślenia tym samym wymaga, że choć Studium gminne, jest aktem wewnętrznego kierownictwa, to jednak wywoływać będzie istotne skutki prawne w postaci nakazu zachowania zgodności z jego postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie działalności związanej z eksploatacją złóż kopalin skutki te wywoływane są nawet na poziomie decyzji administracyjnej, jaką jest koncesja uprawniająca do wykonywania działalności górniczej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 p.g.g. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Mając powyższe na względzie zgodzić się należy z Wojewodą, że sfera polityki przestrzennej gminy związana z gospodarowaniem złóż kopalin musi być kształtowana z całkowitym poszanowaniem przepisów prawa. Tym samym dopuszczenie eksploatacji odkrywkowej na terenach położonych poza obszarami górniczymi, ale wewnątrz terenów górniczych, stanowi istotne naruszenie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz warunków koncesji ustanawiających obszary i tereny górnicze. Prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze gminy, jak słusznie dostrzegł organ nadzoru, nie zależy od wyłącznej woli jej rady gminy. Działalność wydobywcza to szczególny kierunek rozwoju przestrzennego gminy, który ze względu na swoją uciążliwość i wpływ na środowisko, może być obwarowany szeregiem obostrzeń wynikających z przepisów odrębnych: rygorem wynikającym z ustanowionych obszarów i terenów górniczych, aktami prawa ustanawiającymi obszarowe formy przyrody, nakazami i zakazami ustalonymi w strefach ochrony pośredniej ujęcia wody, zakazami na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W konsekwencji dotychczas wskazanego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej zawarte w skardze. Nietrafnym, przy tak ukształtowanych powinnościach organu nadzoru i w ustalonym stanie prawnym oraz faktycznym, jest zarzucanie Wojewodzie naruszenia art., 7, art. 77 i art. 80 Kpa.

W kwestii wagi i charakteru stwierdzonych powyżej naruszeń celnie argumentował organ nadzoru w objętym skargą rozstrzygnięciu, że:

Po pierwsze – w analizowanej sprawie bezsprzeczne jest, że na obszarze gminy ustanowione zostały decyzją koncesyjną tereny górnicze "[...]" i "[...]". Tak długo, jak te tereny obowiązują (jako ustanowione na podstawie przepisu rangi ustawy) – gmina nie może kreować swojej polityki przestrzennej w sposób naruszający obowiązujące w ich granicach nakazy i zakazy. Ustawodawca przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizmy odpowiadające na zmieniające się uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy i pozwalające korygować ustaloną w studium politykę przestrzenną. W sytuacji wygaszenia decyzji koncesyjnych ustanawiających oba tereny górnicze gmina może poprzez procedurę zmiany studium określić nowy kierunek eksploatacji w granicach dawnych terenów górniczych. Zasadnie wskazał organ nadzoru przy tym, że czym innym jest procedura uzgadniania projektu decyzji koncesyjnej czyli przyszłego aktu administracyjnego, bowiem poza zgodnością z przepisami powszechnie obowiązującymi musi być zgodny z polityką przestrzenną zapisaną w obowiązującym studium gminnym. Prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze gminy nie zależy od wyłącznej woli jej rady gminy. Działalność wydobywcza to szczególny kierunek rozwoju przestrzennego gminy, który ze względu na swoją uciążliwość i wpływ na środowisko, może być obwarowany szeregiem obostrzeń wynikających z przepisów odrębnych: rygorem wynikającym z ustanowionych obszarów i terenów górniczych, aktami prawa ustanawiającymi obszarowe formy przyrody, nakazami i zakazami ustalonymi w strefach ochrony pośredniej ujęcia wody, zakazami na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Sposób w jaki Rada Miejska w [...] określiła kierunki rozwoju przestrzennego swojej gminy narusza regulacje stanowiące o możliwości wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego.

Po drugie – powodem jego ingerencji w ustalony kierunek eksploatacji złóż "[...]" i "[...]" jest również naruszenie norm prawnych związanych z eksploatacją przez brak wskazania w studium obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy.

Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.