Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 409/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 b ust.1, 4, art. 3 par. 3u, art. 30 c ust. 1,3, art. 25 pkt 1 art. 26 ust. 1 pkt u, art. 30 d ust. 3, art. 30 a ust. 1,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Małgorzata, Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. G. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] w B. G." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.


UZASADNIENIE

Gmina B - G w ramach naboru nr [...] ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013 złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B – G ( etap II) – Budowa Infrastruktury niezbędnej dla obsługi kolei krzesełkowej na zboczu góry D w B - G."

Projekt zgłoszony do dofinansowania przeszedł pozytywnie ocenę formalną oraz ocenę merytoryczna, z której otrzymał 28 punktów, czyli 77,78 %. Taka ocena plasowała projekt Gminy na 8 miejscu razem z trzema innymi projektami. Następnie projekt został przekazany do oceny strategicznej dokonywanej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego.

Uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego w sprawie wyboru projektów w trybie konkursowym do dofinansowania w ramach Działania 6.2 Turystyka aktywna w Priorytecie VI Wykorzystanie i promocja potencjału turystycznego i kulturowego Dolnego Śląska ("Turystyka i Kultura") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013, projekt Gminy został umieszczony na liście rezerwowej.

Na podstawie Uchwały nr [...] został opublikowany ranking projektów w ramach naboru nr [...], z którego wynika, że projekt Gminy B - G uzyskał 50,11 punktów, co plasowało go na liście rezerwowej, na 9 miejscu.

W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w B - G wpłynęło pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] r. informujące, że w związku z uchwałą Zarządu z [...] r. projekt Gminy został umieszczony na liście projektów rezerwowych, a tym samym projekt w chwili obecnej nie został wybrany do otrzymania dofinansowania. Pismo to zawierało również informację, że procedura wdrażania RPO-WD nie przewiduje możliwości odwołania się od umieszczenia projektu na liście rezerwowej.

Pismem z dnia [...] r. Gmina zwróciła się z prośbą do Urzędu Marszałkowskiego o podanie szczegółowej punktacji dla zgłoszonego projektu przyznanej – przez zarząd - zgodnie ze strategicznymi kryteriami wyboru.

Pismem z dnia [...] r. Zarząd poinformował Gminę, że projekt pod nazwą: "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B - G (etap II) – Budowa Infrastruktury niezbędnej dla obsługi kolei krzesełkowej na zboczu góry D w B - G "uzyskał 50,11 punktów w ramach strategicznych kryteriów wyboru: liczba punktów otrzymana przez projekt - 31,11 pkt, wpływ projektu na rozwój sektora/branży – 0 pkt, wpływ na wskaźnik – 5 pkt, wpływ projektu na realizację Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego – 14pkt.

Na kolejne pismo Gminy z dnia [...] r., Zarząd – pismem z dnia [...] r. – poinformował, że członkowie zarządu przyznali w ramach podkryterium "pilność" i" "równomierny rozwój" na realizację Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego po 7 punktów w ramach każdego z nich. Podniósł, że głównym celem wyboru strategicznego dokonywanego przez Zarząd jest porównanie projektów między sobą i wybór do dofinansowania tych, które w największym stopniu przyczynią się do zrównoważonego rozwoju Województwa Dolnośląskiego i realizacji założeń RPO WD. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013, Zarząd Województwa nie jest zobowiązany do szczegółowego uzasadniania powodów przyznania określonej liczby punktów w ramach kryteriów oceny strategicznej, a raport z oceny wniosku jest dostępny do wglądu w Wydziale Wdrażania RPO WD Urzędu.

Pismem z dnia [...] r. Gmina B - G wezwała Zarząd Województwa Dolnośląskiego w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Gminy, w toku procesu kwalifikowania do dofinansowania, jej projekt uzyskał zbyt mało punktów, zaś jego umieszczenie na liście rezerwowej strona uznała za wyraz negatywnej oceny projektu. Zdaniem Gminy projekt zgodnie ze Strategicznymi Kryteriami Wyboru Projektów winien otrzymać 76,11 punktów i winien być umieszczony na liście projektów wybranych do dofinansowania. Projekt "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B – G ( etap II) – Budowa Infrastruktury niezbędnej dla obsługi kolei krzesełkowej na zboczu góry D w B - G " realizuje preferencje określone w pkt. IV Kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach RPO-WD i wpisuje się bardzo mocno w Program Rozwoju Turystyki dla Województwa Dolnośląskiego i wpłynie znacząco na sferę gospodarczą, przestrzenną i społeczną.

W ocenie Gminy w związku z informacją, że projekt umieszczono na liście rezerwowej, uzyskał on ocenę negatywną, albowiem w świetle art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę lub dany jej etap, której wyniki nie pozwalają w efekcie na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. Odstępstwem od tej zasady jest tylko taka sytuacja, w której nastąpiło wyczerpanie alokacji na działanie lub priorytet, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ limit środków zaplanowanych do zaangażowania w październiku 2009 r. w ramach zawieranych umów o dofinansowanie Działania 6.2 wynosił 77.530.502,53 zł., co nie stanowiło pełnej alokacji przewidzianej na powyższe działanie. Skoro z treści pisma Zarządu wynika, że Gminie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, co jest niezgodne z art.30 b ust.1 i ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju to wezwanie Zarządu Województwa Dolnośląskiego do usunięcia naruszenia prawa jest zasadne, jako środek odwoławczy na etapie przesądowym

W odpowiedzi na pismo Gminy B - G Gminy z dnia [...] r. wezwanie Zarząd Województwa Dolnośląskiego, w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa, polegające na braku środka odwoławczego od umieszczenia projektu na liście rezerwowej oraz obligujące Zarząd Województwa Dolnośląskiego do umieszczenia projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 8. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Na tej podstawie Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (IZ RPO WD) uregulowała procedury obowiązujące w ramach systemu realizacji RPO WD 2007-2013, które opisała w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013" (Uszczegółowienie RPO WD) oraz "Poradniku dla Beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 z wyłączeniem Działania 1.1 i 1.2 oraz Priorytetu 10" (Poradnik dla Beneficjenta). Zarząd podkreślił, że w ramach obowiązującego systemu realizacji RPO WD 2007-2013 nie został przewidziany środek odwoławczy, który przysługiwałby wnioskodawcy -od pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oraz od umieszczenia projektu na liście rezerwowej. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wnoszenia środków odwoławczych od pozytywnej oceny projektu dokonanej przez właściwą instytucję, bo świetle art. 30b ust. 1. ustawy wnioskodawca ma możliwość złożenia środka odwoławczego wyłącznie od negatywnej oceny projektu. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w zapisach dokumentów programowych w ramach RPO WD 2007-2013, które obowiązują każdego wnioskodawcę decydującego się na rozpoczęcie procesu ubiegania się o uzyskanie dofinansowania. W pkt 1.5.2 Procedura odwoławcza/A. Tryb konkursowy Uszczegółowienia RPO WD [przyjętego uchwałą nr 2402/111/09 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 10.02.2009 r.- wersji aktualnej w okresie trwania naboru w ramach działania 6.2] jak również w pkt 6.7 Procedura -odwoławcza Poradnika dla Beneficjenta [wersja z dnia 3 marca 2009 r.- wersji aktualnej w okresie trwania naborów ramach działania 6.2] znajduje się wyraźne pouczenie, iż odwołanie (działania 1.1-9.2 RPO WD)/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (działania 1.1 i 1.2 RPO WD) nie przysługuje wnioskodawcy od pozytywnej oceny projektu; wyboru (niewybrania) projektu przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego do dofinansowania, decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. W dalszej części Zarząd zwrócił uwagę, że art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w kwestiach dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak z wyłączeniem między innymi artykułu 52 tej ustawy w całości, na który powołuje się Gmina w wezwaniu wzywającym Zarząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że w razie dostępności środków w ramach działania 6.2 RPO WD 2007-2013, umowy o dofinansowanie projektu będą podpisywane z kolejnymi wnioskodawcami, których projekty przeszły pozytywnie wszystkie etapy oceny i zostały umieszczone na liście rezerwowej i którzy wyrażą chęć zawarcia takich umów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zakwestionowała działanie Zarządu Województwa Dolnośląskiego, polegające na negatywnej ocenie wniosku strony, co miałoby się wyrażać w jego umieszczeniu na liście rezerwowej. Zarzucono w związku z tym naruszenie art. 30a-30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez pozbawienie strony środka odwoławczego. Gmina zażądała stwierdzenia na tej podstawie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Instytucję Zarządzającą - w rozumieniu przepisów ustawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Na rozprawie w dniu [...] r. i w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności, umorzenie postępowania na podstawie art.30 c ust.3 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bo stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] odrzucił skargę Gminy Miasta B - G na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku Gminy Miasta B - G o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B - G."

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.), skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w wypadku wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie (art. 30c ust. 1 powołanej ustawy). Podkreślił, że cytowana ustawa wymaga uwzględnienia w systemie co najmniej jednego środka odwoławczego, który musi przysługiwać wnioskodawcy "w trakcie ubiegania się o dofinansowanie" (art. 30b ust. 2 ustawy). Sąd zauważył, że system, na podstawie którego procedował Zarząd Województwa w rozpoznawanym przypadku, przewidywał środek odwoławczy, przysługujący zainteresowanym podmiotom, wyłącznie jednak w sytuacji negatywnej oceny zgłoszonego przez nich projektu, co skutkowało niedopuszczeniem go do dalszego etapu - kwalifikowania projektów do dofinansowania. System, o którym mowa, spełnia zatem w ocenie Sądu wymóg minimalny, przewidziany w art. 30b ust. 2 ustawy.

Sąd podkreślił, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza możliwość wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego tylko w wypadku negatywnej oceny zgłoszonego projektu (art. 30b ust. 1 ustawy), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też system realizacji programu operacyjnego nie przewidywał środków odwoławczych na etapie kwalifikowania projektów do dofinansowania. Zamiast takiego środka, strona wykorzystała instytucję przewidzianą w art. 52 § 3 p.p.s.a., wzywając jednostkę zarządzającą do usunięcia rzekomego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że uszło uwadze skarżącej Gminy, że zastosowanie tego przepisu zostało expressis verbis wyłączone przez ustawodawcę w przywoływanym już wcześniej art. 30e ustawy. Wynika z tego, że jedynymi środkami odwoławczymi, których wcześniejsze wykorzystanie umożliwia zaskarżenie czynności (aktu) jednostek zarządzających do sądu administracyjnego, są przewidywane w systemie realizacji programów operacyjnych środki uruchamiane w wypadku negatywnego zaopiniowania konkretnego projektu, w znaczeniu wcześniej podanym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro system, w oparciu o który procedowano w niniejszej sprawie, nie przewidywał środków zaskarżenia, które dotyczyłyby etapu następnego (po uzyskaniu pozytywnej oceny, co miało miejsce w przypadku projektu strony skarżącej), tzn. etapu kwalifikowania wniosków zgłoszonych wniosków do dofinansowania, było oczywistym zdaniem Sądu, że takie rozwiązanie eliminuje w konsekwencji właściwość sądu administracyjnego, określoną w art. 30c ust. 1 ustawy, w myśl którego skarga do sądu przysługuje wyłącznie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie.

Gmina Miasto B - G zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Gmina zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30b ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umieszczenie na liście rezerwowej wniosku skarżącej Gminy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B - G" nie jest negatywną oceną tego projektu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy podlegała ona rozpatrzeniu i uwzględnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt, który złożyła Gmina przeszedł pozytywnie ocenę formalną oraz ocenę merytoryczna, z której otrzymał 28 punktów czyli 77,78 %. Taka ocena plasowała projekt Gminy na 8 miejscu. Projekt został przekazany do oceny strategicznej. Uchwałą nr [...] Zarządu projekt uzyskał 50,11 punktów. W rankingu projektów, projekt znalazł się na liście rezerwowej, na 9 miejscu. W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w B - G wpłynęło pismo Zarządu Województwa Dolnośląskiego informujące, iż projekt Gminy został umieszczony na liście projektów rezerwowych. Pismo to zawierało klauzulę, że procedura wdrażania RPO-WD nie przewiduje możliwości odwołania się od umieszczenia projektu na liście rezerwowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, z treści powołanego powyżej pisma należało wnioskować, że projekt Gminy B - G uzyskał ocenę negatywną, albowiem w kontekście art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę lub dany jej etap, której wyniki nie pozwalają w efekcie na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. Odstępstwem od tej zasady jest tylko taka sytuacja, w której nastąpiło wyczerpanie alokacji na działanie lub priorytet, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ limit środków zaplanowanych do zaangażowania w październiku 2009 r. w ramach zawieranych umów o dofinansowanie Działania 6.2 wynosił 77.530.502,53 zł. co nie stanowiło pełnej alokacji przewidzianej na powyższe działanie.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę przyjmując, że zakwalifikowanie zgłoszonego projektu na listę projektów rezerwowych nie stanowiło przejawu negatywnej oceny uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Jako podstawę swego stanowiska Sąd Wojewódzki przyjął, że nie można opierać takiego twierdzenia (co czyni strona) na treści Komunikatu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie zmienionych wytycznych tegoż Ministra w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 53, poz. 753). Komunikaty ministerialne i zawarte w nich wytyczne nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mają one wyłącznie wewnętrzny charakter i z tej przyczyny nie mogą także wiązać sądów.

Pogląd ten co do zasady Sąd rozpoznający skargę kasacyjną podzielił. Wskazał jednak, że umknęło uwadze Sądu I instancji, że przedmiotowe wytyczne nie będąc co prawda wiążące dla sądów, są dyrektywami działania jednostek niższego rzędu, podporządkowanym w danym zakresie Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Dla tych jednostek, i tylko dla tych jednostek, ustalane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 35 ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wytyczne ograniczają swobodę zachowania się podporządkowanych jednostek w określonych w wytycznych sytuacjach. Nie jest to jednak bezpośrednio nałożony obowiązek konkretnego zachowania się – jaki w przypadku przepisów wykonawczych organ może wprost nałożyć zarówno na podległe mu jednostki, jak i na strony postępowania – ale dotyczący tylko jednostki podległej organowi obowiązek takiego, a nie innego sposobu rozumienia lub stosowania przepisu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "wytyczne", w zakresie mającym istotne znaczenie dla wydania orzeczenia w sprawie niniejszej, ustosunkowują się do istotnego zagadnienia. Minister Rozwoju Regionalnego w podanym do publicznej wiadomości "Opisie zmian wprowadzonych do tekstu Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r." sam wskazuje, że "Podstawowa zmiana polega na tym, że w podrozdziale 2.1. pkt 2 doprecyzowano, że za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje odwołanie, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej lub liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie. W związku z tym należy umożliwić takiemu wnioskodawcy wniesienie środków odwoławczych w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny. Zmiana ma na celu zrównanie sytuacji prawnej wnioskodawców wnioskujących o dofinansowanie w ramach jednego konkursu – dotychczasowe sformułowanie powodowało, iż co do zasady większą ochroną prawną objęci byli wnioskodawcy, których projekty zostały odrzucone, aniżeli ci, którzy nie otrzymując dofinansowania, nie mogli kwestionować wyników oceny ich projektów z uwagi na ich zamieszczenie na liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji uniemożliwiającej bezpośrednie podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie (wnioskodawcy tacy oczekują na "uwolnienie" dodatkowych środków)."

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że dostrzeżony przez Ministra problem, któremu starał się zaradzić wprowadzając zmiany do wydanych przez siebie wytycznych, dotyczy jednej z tych instytucji, na której straży mają stać sądy administracyjne – prawa strony do środka odwoławczego. Tak więc sądy administracyjne powinny być w tym względzie szczególne uczulone i prowadzić kontrolę w tym zakresie niezależnie od granic wyznaczonych przez samą skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji jakoby "nieuprawnionym zabiegiem" było przyjęcie przez stronę, że zakwalifikowanie jej projektu na listę projektów rezerwowych (do dofinansowania) było przejawem negatywnej oceny, uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Przywołując treść uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ostateczną oceną jest ocena dokonana w wykonaniu art. 30a ust.1 pkt 1 u.z.p.p.r. Jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 30a ust.1 u.z.p.p.r. zawiera także punkt 2, w którym jest mowa o dokonaniu jeszcze jednej oceny, tj. oceny czy w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego jest możliwe dofinansowanie danego projektu zakwalifikowanego do dofinansowania. Jest to też element ocenny, tak jak w każdym wypadku, gdy bada się zachodzenie jakieś (jakiejkolwiek) możliwości. Stwierdzenie bowiem, czy jakaś możliwość zachodzi, czy też nie, to nic innego jak ocena tego, czy zachodzą przesłanki do osiągnięcia oczekiwanego rezultatu. Nieuzasadnione jest też zakładanie, że ustawodawca przewiduje przeprowadzanie ocen tylko w tych przepisach, w których używa słowa "ocena", a tam gdzie opisowo przedstawia przedmiot oceny, lecz bez użycia samego słowa "ocena", to że w tych przepisach nie ma mowy o dokonywaniu ocen. To, czy w danym przepisie prawa ustawodawca przewiduje dokonywanie oceny wynika z treści danego przepisu, a nie z tego, czy akurat zostało użyte słowo "ocena".

Powyższe uprawniało do konkluzji, że definitywna pozytywna lub negatywna ocena wniosku (projektu) w ramach systemu realizacji programu operacyjnego następuje poprzez ocenę możliwości przyznania konkretnych środków finansowych i zawarcia umowy o dofinansowanie. Jest to ocena kończąca proces rozpoznawania wniosku i ma charakter oceny ostatecznej oraz daje ostatnią możliwość skorzystania ze środków odwoławczych przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dla ustalenia właściwego znaczenia danego przepisu zdaniem NSA pomocne może też być zbadanie kontekstu, w jakim został on przez ustawodawcę użyty. W przypadku sprawy niniejszej przede wszystkim konieczne więc będzie odpowiedzenie na pytanie, co jest przedmiotem postępowania w sprawie dofinansowania danego projektu oraz w którym momencie i w jaki sposób dochodzi do zakończenia postępowania w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 4 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. I taki cel, tj. uzyskanie środków finansowych na zrealizowanie projektu, a nie przeprowadzenie jedynie samej oceny projektu, zamierzają osiągnąć wnioskodawcy składający swoje projekty w ramach danego programu operacyjnego. Również celem instytucji zarządzającej nie jest samoistne dokonywanie ocen składanych projektów, czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i uporządkowującego wnioski od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust.1 pkt 5, 7 i 11 u.z.p.p.r.

Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, innym zaś odmówiono, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie. I bez znaczenia dla celu postępowania kwalifikacyjnego jest to, czy jakiś projekt już na samym wstępie nie kwalifikował się do przyznania dotacji, czy też przeprowadzenie ocen wszystkich złożonych projektów doprowadziło do tego, że jedne z nich otrzymają dofinansowanie, a inne nie. Zważyć przy tym należy, że każde postępowanie kwalifikacyjne ma doprowadzić do osiągnięcia pewnego rezultatu. W każdym tego rodzaju postępowaniu istnieje pewna granica (kryterium), powyżej której ten rezultat (cel) zostaje osiągnięty, a poniżej nie. Dokonanie zatem oceny, czy w danym przypadku został osiągnięty wyznaczony pułap jest niczym innym, jak dokonaniem pozytywnej lub negatywnej oceny. Ocena ta może być też bardzo pozytywna lub tylko trochę negatywna, ale to oznacza jedynie tyle, że w danym przypadku osiągnięto cel "z dużym zapasem" lub że bardzo niewiele zabrakło do jego osiągnięcia. Nie zmienia to jednak ani istoty, ani charakteru samej oceny pod kątem wywołania przez nią pozytywnych lub negatywnych skutków, czyli co do tego, czy mamy do czynienia z oceną pozytywną, czy też negatywną.

Z tych względów Sąd rozpoznający skargę kasacyjną podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. w sprawie [...], zgodnie z którym "Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez właściwą instytucję, ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej".

Sąd wskazał, że kontynuując tę myśl należy dodać, że to właśnie strona powinna mieć prawo do zadecydowania, czy dokonana na dowolnym etapie postępowania kwalifikacyjnego ocena jej projektu jest na tyle negatywna, że uniemożliwia lub ogranicza uzyskanie dotacji i w związku z tym czy skorzysta ze środka odwoławczego. Natomiast nie można podzielić stanowiska, aby to instytucja zarządzająca poprzez samo użycie słowa "pozytywnie" decydowała o tym, czy stronie wolno skorzystać ze środka odwoławczego, czy też nie.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej strona skarżąca skorzystała z niedopuszczalnego w postępowaniu o przyznanie dotacji środka odwoławczego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Jednak zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "W odpowiedzi na wezwanie stwierdzono brak podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa. Umieszczenia projektu na liście rezerwowej nie można utożsamiać z negatywną opinią tego projektu. Właśnie dlatego system operacyjny nie przewiduje w tym wypadku żadnych środków odwoławczych." Wynikało z tego, że z jednej strony instytucja zarządzająca podjęła rozpoznanie tego nieprzysługującego środka odwoławczego, z drugiej zaś przyznała, że specjalnie tak został skonstruowany system operacyjny, aby nie było środka odwoławczego w sytuacji, gdy ostatecznie projekt zostanie oceniony jako niekwalifikujący się do zawarcia umowy o dotację, czyli nie zostanie zakwalifikowany do przyznania mu środków finansowych. Mamy więc do czynienia z sytuacją, kiedy przewidziano środki odwoławcze w fazie wstępnej i samego badania wniosku, natomiast brak jest środka odwoławczego od samego rozstrzygnięcia, czyli od końcowej oceny i sposobu załatwienia wniosku.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić, że tak jak wydawane na mocy ustawowego upoważnienia wytyczne Ministra nie są przepisami prawa, tak samo (i tym bardziej) przepisami prawa nie są (i nie będą) tworzone przez instytucje zarządzające systemy operacyjne (systemy realizacji programu operacyjnego). W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien też zbadać, czy system z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej jest zgodny ze wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej i skargi wniesionej do WSA art. 30b ust.1 u.z.p.p.r.

Sąd – jak zaznaczono w uzasadnieniu – powinien zwrócić również uwagę na różne regulacje objęte postanowieniami ust.1 i ust. 2 art. 30b u.z.p.p.r.

W pierwszym z tych przepisów przewidziano, że "W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych" – art. 30b ust.1 zd.1. Ocena ta może dotyczyć nie tylko wartości merytorycznej projektu (art. 30a ust.1 pkt 1), ale również może to być ocena, czy dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 30a ust.1 pkt 2). Tym samym ustawodawca ustanowił zasadę przyznającą prawo wnioskodawcy do wniesienia środka odwoławczego od każdej negatywnej oceny projektu, gdyż ani enumeratywnie nie wyliczył od jakiego rodzaju ocen środek ten przysługuje, ani nie wskazał od jakiego rodzaju ocen środek odwoławczy nie przysługuje. Natomiast z następnego zdania tego przepisu (art. 30b ust.1 zd.2) wynika, że wprowadzone do systemu operacyjnego regulacje w tym zakresie powinny określać co najmniej wskazanie terminu przysługującego na jego wniesienie, sposób wniesienia oraz właściwą instytucję, do której środek ten należy wnieść. Z kolei ust.2 art. 30b u.z.p.p.r. przewiduje, że w trakcie postępowania: "System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie". Jednocześnie ustawodawca nie określił przedmiotu, którego odwołanie to ma dotyczyć. Tak więc z zestawienia tych przepisów wynika, że w ramach systemu operacyjnego mogą być przewidziane środki odwoławcze (co najmniej jeden) wnoszone w trakcie ubiegania się o dofinansowanie dotyczące wszelkich kwestii – tak ocen merytorycznych, np. negatywnych dla siebie lub zbyt pozytywnych dla konkurencyjnych wniosków, jak też formalnych, jak choćby odmowy rozpoznania wniosku z przyczyn stricte proceduralnych. Natomiast po zakończeniu postępowania o dofinansowanie można wnieść środek odwoławczy wyłącznie w przypadku otrzymania ostatecznej oceny negatywnej (art. 30a ust.1 pkt 2), o czym była mowa wyżej.

Przeciwna interpretacja wyżej wymienionych. przepisów, tj. odejście od ich literalnego brzmienia i założenie, że ust. 2 art. 30b jest jedynie dalszym ciągiem (następnym zdaniem) art. 30b ust. zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje się pogodzić ani z wykładnią językową, ani z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy. Takie podejście nakazywałoby przyjęcie, że – zgodnie z art. 30b ust.1 i ust.2 u.z.p.p.r. – system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie w przypadku negatywnej oceny jego projektu. Podejście takie stwarzałoby jednak wręcz banalnie prosty sposób obejścia istoty wprowadzonej przez art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216 poz. 1370) nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wystarczyłoby jedynie wprowadzenie w (swobodnie i bez kontroli zewnętrznej) tworzonym systemie operacyjnym zasady np. wstępnej (lub jakiejkolwiek innej) oceny wniosków i przewidzenie w tym zakresie (jednego, co najmniej, i co jest wystarczające) jakiegokolwiek środka odwoławczego.

Dzięki temu – przy przyjęciu zasady pozytywnego dla skarżących rozpatrywania wnoszonego środka odwoławczego – uniknęłoby się możliwości zewnętrznej kontroli. Skarżący skorzystałby bowiem z przysługującego mu środka odwoławczego i w konsekwencji jego projekt uzyskałby taką czy inną ocenę pozytywną. Nie byłoby zatem podstaw do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast prawo do wnoszenia środków odwoławczych zostałoby skonsumowane w całości. W ten sposób – ponieważ przewidziano (tylko) jeden środek odwoławczy i został on wykorzystany – dalsze postępowanie prowadzone przez instytucję zarządzającą nie mogłoby podlegać jakiejkolwiek obiektywnej kontroli zewnętrznej co do zgodności z prawem, jaką powinno zapewnić właśnie sądownictwo administracyjne. Również przy negatywnym rozpoznaniu odwołania zostałoby skonsumowane prawo złożenia skargi do WSA. Strona bowiem albo złożyłaby skargę do WSA na wstępnym etapie badania wniosku i w ten sposób wyczerpałaby to prawo, albo, gdyby nie złożyła skargi, upłynąłby termin do jej wniesienia. Tym samym, w momencie gdy dochodziłoby do faktycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, kompetencje kontrolne sądu administracyjnego byłyby już wyłączone. I wystarczyłoby do tego jedynie odpowiednio umiejętne ułożenie wewnętrznej procedury w zakresie postępowania o udzielenie dofinansowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli przyjmie się, że wprowadzenie w 2008r. przepisów o sądowoadministracyjnej kontroli postępowania o udzielenie dofinansowania było wynikiem racjonalnej, a nie jedynie pozornej, działalności ustawodawcy, to należy również przyjąć, że jego intencją było w pierwszym rzędzie poddanie kontroli przede wszystkim końcowych efektów przeprowadzonego postępowania, a także przyznanie wnioskodawcy realnego, nie zaś fikcyjnego prawa do skutecznego środka odwoławczego. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien również zbadać czy strona skarżąca została właściwie pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych i w konsekwencji czy w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 30d ust.3 u.z.p.p.r.

Po przekazaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, strona skarżąca na rozprawie w dniu [...] r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Natomiast strona przeciwna podtrzymując swoje stanowisko zawarte w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...] r. i skardze kasacyjnej nie podzieliła stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...]0r. podniosła, że wbrew stanowisku NSA system środków odwoławczych przyjętych przez IZ RPO WD nie narusza norm prawnych i jest zgodny z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego, które nie przewidują obowiązku stosowania rekomendowanego w nich rozwiązania. System ten został opracowany na podstawie art.26 ust.1 pkt 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju, który pozostawia swobodę instytucjom zarządzającym w tym zakresie Przyjęta szeroka interpretacja przepisu art.30a u.z.p.p.r. pomija zasadę racjonalności ustawodawcy, priorytetu wykładni językowej oraz niestosowania w prawie administracyjnym wykładni rozszerzającej. W ocenie Zarządu Województwa ustawodawca przewiduje środki odwoławcze tylko w przypadku negatywnej oceny projektu. Stanowi o tym art.30b ust.1 ustawy. Etap zakwalifikowania projektu do dofinansowania, etap ustalenia możliwości do dofinansowania w ramach dostępnej alokacji nie są zaskarżalne i wynika to wprost z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem, w tym w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach.

Kompetencja sądu administracyjnego w sprawach oceny zgodności z prawem konkursów dla naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013 wynika z przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 u. p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, ponieważ do przyjęcia tego ostatniego Zarząd Województwa był obowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt u. z.p.p.r.

W tym miejscu wskazać należy, że system realizacji regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże należy zauważyć, że w prawie administracyjnym pojęciu prawa przepisuje się szczególne, szersze znaczenie.

Doktryna prawa administracyjnego podkreśla wielość i różnorodność źródeł tego prawa, a także to, że w dużej mierze pochodzi ono od samej administracji (por. J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 58-59). Pod pojęciem prawa rozumiany jest każdy akt prawotwórczy, czyli akt zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno – abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tejże normie. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można zatem wyróżnić szczególnego rodzaju źródła prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, Lexis Nexis Warszawa 2009, s. 95-96).

Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym.

Kontrolowana, z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, ocena złożonego przez stronę skarżącą projektu pod nazwą: "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny D w B – G ( etap II) – Budowa Infrastruktury niezbędnej dla obsługi kolei krzesełkowej na zboczu góry D w B - G." została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Skarga dotyczy oceny projektu o dofinansowanie zgłoszonego do konkursu ogłoszonego przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako Instytucję Zarządzającą w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Ogłoszony konkurs dotyczył Działania 6.2 Turystyka aktywna w Priorytecie VI Wykorzystanie i promocja potencjału turystycznego i kulturowego Dolnego Śląska ("Turystyka i Kultura") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013.

Instytucją zarządzającą tym programem jest Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu., którego Zarząd – jako organ wykonawczy dla celów prowadzenia i właściwej realizacji programów pomocowych –określił przepisy dotyczące przeprowadzania konkursów. W rozpoznawanej sprawie przepisy te to: Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2007 – 2013, Procedura Odwoławcza, Poradnik dla Beneficjenta w ramach RPO WD na lata 2007-2013.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na tak dokonaną ocenę w istotny sposób rzutować musiał fakt, iż sprawa niniejsza była – na skutek skargi kasacyjnej – przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...]r. ([...]) o odrzuceniu skargi.

W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc granice sprawy – w której orzeka w takiej sytuacji Sąd – podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wyniku tego wydał orzeczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Po drugie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05 LEX nr 187537).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był związany wykładnią wyrażoną w motywach postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. ([...]), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej czynności muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie tut. Sądu o odrzuceniu skargi przesądził o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny środka zaskarżenia strony, której projekt przez Zarząd Województwa nie został wybrany do dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej.

Tak więc istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy umieszczenie projektu zgłoszonego do przyznania środków finansowych w ramach działania regionalnego programu operacyjnego, który przeszedł pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną na liście rezerwowej, a tym samym nie został wybrany do dofinansowania było negatywną oceną projektu i czy wobec powyższego mimo, że procedura odwoławcza RPO WD nie przewiduje możliwości odwołania się od takiej decyzji Zarządu Województwa, wnioskodawcy przysługiwało odwołanie.

Z akt sprawy wynika, że wnioskującą Gminę poinformowano, iż jej projekt został oceniony pozytywnie i za ocenę merytoryczną uzyskał 28 punktów czyli 77% , ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów oceny strategicznej – 50,11, nie został przyjęty do dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej. Realizacja projektu została uzależniona od pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie.

Oczywistą jest rzeczą, że dla skarżącej Gminy, która uważała, iż w etapie oceny strategicznej jej projekt winien otrzymać 76.11 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zbadać czy system realizacji programu operacyjnego z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej jest zgodny ze wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej i skargi wniesionej do WSA art. 30b ust.1 u.z.p.p.r., czy strona skarżąca została właściwie pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych i w konsekwencji czy w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 30d ust.3 u.z.p.p.r. jak p również zwrócić uwagę na różne regulacje objęte postanowieniami ust.1 i ust. 2 art. 30b u.z.p.p.r.

Dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy należy podnieść, że powołane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego pozostają z sobą w ścisłym związku, co czyni zasadnym w niniejszej sprawie odstąpienie od kolejnego rozpatrywania zarzutów procesowych i dopiero następnie zarzutów materialnych jako znajdujących zastosowanie w niewadliwie i zasadzie bezspornym ustalonym stanie faktycznym.

Skarga dotyczy w istocie rozumienia przepisu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Kwestia sporna obejmuje w szczególności rozumienie pojęć "negatywnej oceny projektu" oraz "negatywnego wyniku procedury odwoławczej", o którym mowa w art. 30c ust. 1 ustawy.

Podnieść należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza swoisty tryb odwoławczy, różniący się od trybu unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy, procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. Treść tego przepisu brzmi: W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu informacji, o której mowa w art.30a ust.3 może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych .W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art.30a ust.3 właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie ,sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.

Przewidziany Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2007 – 2013 ( 1.5.2.) oraz w Poradniku dla Beneficjenta w ramach RPO WD na lata 2007-2013 środek odwoławczy w postaci odwołania przysługuje w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie po etapie oceny formalnej i merytorycznej. Odwołanie od negatywnego wyniku oceny formalnej oraz oceny merytorycznej może dotyczyć każdego aspektu oceny proceduralnej – przebiegu procedury, jak i merytorycznego niezgodnego z kryteriami wyboru operacji finansowych. Odwołanie przysługuje wyłącznie od negatywnej oceny projektu.

Kolejnym etapem jest działanie podjęte zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Wprawdzie pismem z dnia [...] r. rozpoznano niedopuszczalny w postępowaniu o przyznanie dotacji środek odwoławczy – wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, to jednak w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że zgodnie z jego treścią pismo strony skarżącej było odwołaniem spełniającym kryteria ustawowe, jak i określone w procedurze odwoławczej RPO WD. Pismo to wniesiono w przewidzianym prawem terminie i zawierało zarzuty skierowane do "informacji z dnia [...] r. o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej". Brak pouczenia czy też błędne pouczenie o środkach odwoławczych nie mogło powodować ujemnych dla strony konsekwencji prawnych. Odwołanie zostało więc wniesione, czyli strona wypełniła ciążący na niej obowiązek wyczerpania procedury odwoławczej w administracyjnym toku instancji.

Informacja - pismo z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź na "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" stanowiło z kolei niewątpliwie negatywny wynik procedury odwoławczej, gdyż za taki należy uznać rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 30b ust. 5 pkt 1-3 ustawy. Jak stwierdził w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny "(...) z jednej strony instytucja zarządzająca podjęła rozpoznanie tego nieprzysługującego środka odwoławczego, z drugiej zaś przyznała, że specjalnie tak został skonstruowany system operacyjny, aby nie było środka odwoławczego w sytuacji, gdy ostatecznie projekt zostanie oceniony jako niekwalifikujący się do zawarcia umowy o dotację, czyli nie zostanie zakwalifikowany do przyznania mu środków finansowych".

Na tego rodzaju rozstrzygnięcie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy. Należy bowiem odróżnić negatywną ocenę projektu, która jest przedmiotem odwołania, od negatywnego wyniku postępowania odwoławczego, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słuszny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jak przyjął w uzasadnieniu swego postanowienia Sąd II instancji, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny projektu. Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przez "pozytywną ocenę projektu", uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Można ująć to co najwyżej jako ocenę pozytywną z negatywnym skutkiem dla strony.

Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. "Pozytywna ocena" w rzeczywistości powinna być rozumiana jako pozytywne przejście etapów oceny, a uzyskanie pozytywnej oceny jako pozytywnego zakończenia procesu. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków.

Przedstawiona wyżej ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiązała sąd orzekający w tej sprawie.

Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje system operacyjny RPO WD wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, merytorycznej, strategicznej i oceny wykonalności wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia odwołania, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego.

Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W korzystniejszej sytuacji znalazłby się więc uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia odwołania mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...])

Podsumowując, istotą postępowania konkursowego jest uzyskanie przez wnioskodawcę pomocy finansowej, negatywna ocena jest zatem przeciwstawieństwem skierowania do dofinansowania. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wersji sprzed tzw. noweli grudniowej (zmiana obowiązująca od dnia 20 grudnia 2008 r.) posługiwała się sformułowaniem "wyłonienie do dofinansowania" (art. 30 ust. 2). Wyłonienie oznaczało w tym przypadku przyznanie środków.

Skoro przeprowadzenie przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym postępowania w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach danego programu nie zakończyło się zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania, mamy do czynienia – jak już zostało wyjaśnione – z negatywną oceną projektu w procedurze konkursowej.

Brak prawidłowego rozpoznania odwołania wniesionego od negatywnej oceny projektu, informacja organu, iż wobec pozytywnej oceny nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, stanowiło naruszenie postanowień artykułu 30b ust.1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie zasadnym zarzutu skargi naruszenia przez Zarząd Województwa art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Skoro ocena projektu polegająca na stwierdzeniu, że projekt uzyskał pozytywną notę, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania, jest oceną negatywną, to niewątpliwie stronie przysługiwał środek odwoławczy, wskazany w Procedurze Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WD 2007-2013. Uchybienie przez Instytucję Zarządzającą art. 30b ust. 2 ustawy polegało bowiem na takim zastosowaniu pozostałych przepisów ustawy, które zamknęło wnioskodawcy drogę do instancyjnej kontroli spornej oceny. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w procedurze odwołania RPO WD i Wytycznych Ministra wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 ustawy, iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen.

W pismach procesowych strona przeciwna wskazała ponadto na błędne powołanie się przez stronę skarżąca w uzasadnieniu skargi na treść Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w kwestii wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalane dla programów operacyjnych dla konkursów ogłoszonych po 20 grudnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że istotnie wytycznym ministra nie można przypisać charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP, jednakże są one przykładem autentycznej wykładni prawa, która stanowi powszechnie obowiązującą interpretację przepisu, o znaczeniu porównywalnym z mocą obowiązującą samego przepisu. Należy podkreślić, że strona skarżąca posługiwała się ww. postanowieniami jedynie posiłkowo, celem wzmocnienia argumentacji. Podstawą skargi były przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie są także zapisy ustawowe. Dodać również należy, że procedura odwoławcza Programu Operacyjnego RPO WD nie przewiduje ograniczeń odnośnie podstaw, na jakich może zostać oparty środek odwołania, a zatem uczestnik konkursu może podnieść zarzuty zarówno odnośnie samej procedury, jak też co do merytorycznej oceny wniosku, a zatem niezgodności oceny z kryteriami. W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy może wyłącznie uwzględnić odwołanie, co jest jednoznaczne z przekazaniem projektu do ponownej oceny, bądź nie uwzględniając go oddalić odwołanie. Rozpatrzenie odwołania dokonuje się w formie pisemnej wraz ze szczegółowym uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało także między innymi na nieodniesieniu się przez organ do zarzutów środka zaskarżenia. Co więcej należy zauważyć, że na podstawie treści informacji z dnia [...] r. nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty odwołania dotyczące kryteriów strategicznych projektu, zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Z treści tej informacji jak i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynika bowiem, że organ ograniczył się jedynie do zacytowania ocen oraz oznajmienia, że decyzje zarządu nie podlegają weryfikacji, a procedura wdrażania RPO WD nie przewiduje środków zaskarżenia. W takiej sytuacji wnoszący odwołanie pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym środek odwoławczy w istocie nie został rozpatrzony.

W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej informacji – wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. Stanowi to naruszenie przepisu art.30b ust.1 i 2ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z jej wymogami, w szczególności winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia i prawidłowo je uzasadnić. Dopiero uznanie że zarzuty te nie są zasadne, może stanowić podstawę do nie uwzględnienia odwołania.

W powyższej sytuacji należy stwierdzić, że ocena projektu nastąpiła w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą. Z przedstawionych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art.30c ust.3 pkt.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji wyroku.