Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 88/13 w sprawie ze skargi E. N. i Z. N. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 88/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku E. N. i Z. N. z dnia 5 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

E. N. i Z. N. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. wezwali [...] S.A. w G. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w [...] (działki nr [...] ) oraz do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali udostępnienia kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na ich działkach linii elektroenergetycznych.

Następnie E. N. i Z. N. pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w G., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie rozpoznała ich wniosku w inny sposób przewidziany w u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący stwierdzili również, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowej informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi [...] S.A. w G. domagała się odrzucenia skargi z uwagi na brak wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka wniosła też o ewentualne oddalenie skargi, wskazując, że nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle u.d.i.p. do udostępnienia informacji o takim charakterze. Nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Spółka byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznej jedynie w przypadku, gdyby była władzą publiczną lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywała zadania publiczne i dysponowała majątkiem publicznym. Obecnie nie wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania publiczne. Po wprowadzeniu w życie dyrektywy Unii Europejskiej nastąpiło rozdzielenie usług sprzedaży i usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań istnieje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczony jest przez Urząd Regulacji Energetyki celem zawarcia umów kompleksowych z odbiorcami. Takim sprzedawcą jest [...] S.A. Tylko w przypadku tej spółki można mówić o wykonywaniu zadań publicznych. Natomiast [...] S.A. jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usług dystrybucji. [...] S.A. nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje mieniem państwowym, komunalnym oraz należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Ponadto, nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa ma ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82% akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Zatem [...] S.A. nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku E. N. i Z. N. z dnia 5 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informację publiczną. Analizując powyższe zagadnienie, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępniona może być informacja publiczna dotycząca danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą) stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Oznacza to, że żądane przez skarżących dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej oprócz organów władzy publicznej są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w G. - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) podkreślił, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak przewidywanych potrzeb energetycznych. Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 stwierdził, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Określenia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z tych względów zarzuty Spółki dotyczące aktualnego rynku energetycznego nie są uzasadnione. Z art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego wynika, że operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym m.in. za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej. Taki zakres działania świadczy o bezpośrednim realizowaniu przez ten podmiot funkcji związanej z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju. Rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej przewidziany w znowelizowanej ustawie - Prawo energetyczne pozostaje zatem bez wpływu na ocenę dotyczącą wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

WSA w Gdańsku zwrócił również uwagę, że budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wbrew twierdzeniom Spółki art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie wprowadza wymogu łącznego wystąpienia przesłanek wykonywania zadań publicznych oraz jednoczesnego dysponowania majątkiem publicznym i posiadania statusu osoby prawnej, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dla uznania danego podmiotu za zobligowany do udzielenia informacji publicznej wystarczające jest, że podmiot – tak jak [...] S.A –realizuje zadania publiczne.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest także zarzut dotyczący informacji przetworzonej i konieczności wykazania przez skarżących szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak takiego interesu uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej. W u.d.i.p. nie ma definicji pojęcia informacji przetworzonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Udostępnienie informacji przetworzonej wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów. Informacją prostą, nie zaś przetworzoną, jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Za informację przetworzoną należy uznać, taką która, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przetworzenia informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych. Wyodrębnienie informacji ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), wyjątkowo może prowadzić do uznania jej za informację przetworzoną, kiedy z uwagi na obszerność dokumentacji jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast, by sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność ewentualnego usunięcia w żądanych przez stronę dokumentach danych chronionych prawem nie czyni informacji prostej informacją przetworzoną.

Prawa skarżących do udzieleniami informacji publicznej nie wyłącza ponadto okoliczność, że są oni właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem z tego tytułu żadnych ograniczeń w zakresie prawa do uzyskania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno co do zasady żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związanego z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyklucza uprawnień do żądania informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa nie zezwala na zobowiązanie wnioskodawcy do wykazania tego interesu, przewidując jego badanie jedynie w przypadku informacji przetworzonej. Korzystanie z pozostałych uprawnień składających się na prawo do informacji publicznej, poza informacją przetworzoną, nie podlega ocenie co do ich zgodności z interesem publicznym. Istnienie prywatnego interesu w uzyskaniu informacji nie wyklucza zatem udzielenia informacji.

Skoro przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w G., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle u.d.i.p., to żądane przez skarżących, we wniosku z dnia 5 grudnia 2011 r., dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, stanowią informację publiczną. Okoliczności te zatem obligowały [...] S.A. z siedzibą w G. do załatwienia wniosku w sposób i w formach określonych w omawianej ustawie.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminach przewidzianych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formach określonych we wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. udzieleniem żądanej informacji, wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji albo decyzji o umorzeniu postępowania bądź zawiadomieniem o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Spółka nie podjęła jednak żadnych tych czynności. Z tych względów skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną.

W sprawie upłynął znaczny okres od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Długotrwałość opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, który winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, świadczy o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 bądź na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżących; jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;

• art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie przez [...] S.A prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów obowiązanych do udzielania tych informacji.

Konstytucja RP ustala krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, o ile jest ona powiązana z działalnością podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest zawsze ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Obowiązek udostępniania informacji publicznej mógłby dotyczyć tylko takich działań [...] S.A., które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. Wykonywanie zadań publicznych (władzy publicznej) wymaga wnikliwej oceny stanu prawnego i działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne). W przypadku innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, omawiana ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycje dominującą. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto [...] S.A., nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Tym samym nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, Spółka nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy WSA w Gdańsku naruszył więc przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 został wydany w okolicznościach innego rynku energetycznego niż aktualnie funkcjonujący. Po nowelizacji Prawa energetycznego i po wejściu w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r., nastąpił rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. W tym tylko zakresie można mówić o realizowaniu obowiązku publicznego związanego z użytecznością publiczną. [...] S.A. w G. jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Sprzedaż energii elektrycznej prowadzi natomiast sprzedawca z urzędu ([...] S.A.). Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, zadania publiczne mogłyby być realizowane tylko przez sprzedawcę świadczącego usługę kompleksową, ale nie przez dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. To, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie daje podstaw do traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że dana działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzeniem przedsiębiorstwom energetycznym wykonywania zadań publicznych. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne realizują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać jedynie przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to przepisy u.d.i.p. miałyby zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. Tylko działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone, bowiem art. 5 u.d.i.p. stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie powinno być wątpliwości, że z tych przyczyn nie można udostępnić żądanych informacji. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia żądali skarżący. Sąd, stwierdzając że w sprawie żądana informacja stanowi informację publiczną, bez analizy czy zachodził jeden z przypadków określonych w art. 5 u.d.i.p., dopuścił się naruszenia tego przepisu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji naruszył również art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności organu, a tym samym akta te mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenia spowodowały, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa materialnego i zobowiązującego do załatwienia wniosku skarżących.

Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. E. N. i Z. N. wystąpili o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisów art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie stosuje się. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez E. N. i Z. N. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawców, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku E. N. i Z. N. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego też zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art.183 § 2 pkt 1 P.p.s.a jest całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna odpowiadając na wniosek, twierdziła przede wszystkim, że nie wydała bowiem decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będą wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku E. N. i Z. N. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika E. N. i Z. N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik uczestników postępowania nie brał bowiem udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. Pismo tego pełnomocnika z dnia 7 lutego 2014 r. zawierające jedynie zgłoszenie do udziału w sprawie, nie kwalifikuje się do uznania za odpowiedź na skargę kasacyjną. Ponadto E. N. i Z. N. nie wykazali, aby w postępowaniu kasacyjnym ponieśli koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).