Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1996/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust 1, art. 129 b ust. 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki jawnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2229/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki jawnej w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [A] Spółki jawnej w S. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2229/14 oddalił skargę A [sp. j. z siedzibą w S.] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej i nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie pismem z dnia 25 października 2013 r. poinformował Spółkę A o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, w związku z podejrzeniem prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] Ceny Hurtowe", zlokalizowanej w S. przy ul. [...] za pomocą plakatów wywieszanych w witrynie apteki oraz banerów zatytułowanych "[...] Ceny Hurtowe".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie stwierdził naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. przy ul. [...] za pomocą plakatów wywieszanych w witrynie apteki oraz banerów, które znajdują się przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], zatytułowanych "[...] Ceny Hurtowe" oraz nakazał zaprzestania reklamy na terytorium województwa mazowieckiego oraz nałożył karę pieniężną w kwocie 2000 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 94a ust. 1 oraz art. 129 b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, po rozpatrzeniu odwołania Spółki A od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podzielił ocenę organu pierwszej instancji, co do zakwalifikowania działalności spółki A prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie: "[...] Ceny Hurtowe" w S. przy ul. [...], jako prowadzenie zabronionej reklamy apteki. Zdaniem organu, naruszenie polegało na umieszczeniu nazwy w brzmieniu "[...] Ceny Hurtowe" na plakatach wywieszanych w witrynie wskazanej apteki oraz banerów, które znajdują się przy ulicach: [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ wskazał, że przepis art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne stanowi, że reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Zdaniem organu, za reklamę apteki należy uznać każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 - kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jedną z form reklamy aptek i ich działalności są plakaty i banery reklamowe. Fakt, że przedmiotowe banery były eksponowane na terenie S., organ uznał za udowodniony i bezsporny, gdyż strona potwierdziła to w piśmie datowanym na dzień 4 listopada 2013 r. Przedłożony w sprawie dowód, tj. projekt plakatu oraz projekt baneru w swojej treści zawierały: na czerwonym tle małymi białymi literami zostały napisane wyrazy "[...]" poniżej na czerwonym tle bardzo dużymi literami w kolorze białym został umieszczony napis "CENY HURTOWE". Strona projektując wygląd ulotki wykorzystała dodatkowo tzw. efekt złudzenia optycznego powiększając i pogrubiając wyrazy "CENY HURTOWE". Wyeksponowanie słów "CENY HURTOWE", wchodzących w skład nazwy apteki, stało się równocześnie przekazem reklamowym, informującym świadczeniobiorców (pacjentów) o możliwości nabycia leków w "cenach hurtowych". Dla potencjalnego klienta z odległości widoczne były głównie wyrazy "CENY HURTOWE". Organ wskazał, iż przedsiębiorca: Spółka A posiada zezwolenie z dnia [....] listopada 1990 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. przy ul. [...] o nazwie: "[...] Ceny Hurtowe". Wydanie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej pod wskazaną nazwą, w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek strony. Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy, podmiot występujący o udzielenie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej składa wniosek zawierający "nazwę apteki, o ile taka występuje". Wojewódzki Inspektor farmaceutyczny jest obowiązany uwzględnić stanowisko wnioskodawcy w tym zakresie. Wnioskodawca samodzielnie decyduje o nazwie apteki. Powinien mieć jednak na uwadze treść art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Wobec powyższych faktów, zdaniem organu odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie, oceniając działalność strony, jako zakazaną przez art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne reklamę apteki, zasadnie stwierdził stan naruszenia wspomnianego przepisu występujący w określonym przedziale czasowym i orzekł o nałożeniu kary zgodnie z treścią art. 129 b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zdaniem GIF brak jest podstaw do uznania nałożonej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za wysoką. Przepis art. 129b ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi: "Karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej". Konstrukcja przepisu ("nakłada" a nie "może nałożyć") przesądza o obowiązku - nie zaś możliwości - nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 94a tejże ustawy. Natomiast wysokość kary administracyjnej pozostawiona jest uznaniu wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, z wyłączeniem jej górnej granicy, tj. 50 000 zł. Aby jednak uznaniowość w zakresie ustalania wysokości kary nie przerodziła się w dowolność, organ musi odnieść się do szeregu przesłanek, w szczególności uwzględnić okres, stopień i okoliczności naruszenia art.  94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Główny Inspektor Farmaceutyczny, utrzymując wysokość kary pieniężnej, uwzględnił przytoczone wyżej informacje, a także następujące przesłanki:

• strona - jako przedsiębiorca - jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu prawnego, co szczególnie zobowiązuje ją do przestrzegania przepisów regulujących prowadzenie danej działalności (w tym również art 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, który w obecnie obowiązującym brzmieniu wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.);

• udowodniony w postępowaniu okres naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne trwał od dnia 25 października 2013 r. (dzień wszczęcia postępowania administracyjnego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie) aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji;

• strona nie odstąpiła od prowadzenia reklamy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji;

• forma zakazanej reklamy, jaką są plakaty oraz bilbordy reklamowe, przy uwzględnieniu celów i samej jego istoty stanowi zachętę do skorzystania z usług apteki realizującej program;

• spółka nie była uprzednio karana za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Jednocześnie Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że kara służyć ma zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności, przez co musi być dotkliwa, a jednocześnie możliwa do spełnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy, oddalił skargę wniesiona przez Spółkę A na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. podzielając ustalenia i ocenę dokonaną przez organ administracyjny.

Sąd I instancji wskazał na art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, z wyłączeniem informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Jak wskazał Sąd,

w ustawie Prawo farmaceutyczne nie zdefiniowano pojęcia "reklama apteki", dlatego zasadne jest sięgnięcie do bogatego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że reklamą działalności apteki łub punktu aptecznego będzie zatem każda ich działalność, niezależnie od formy i metody jej przeprowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli celem tej działalności jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w danej aptece lub punkcie aptecznym. Za reklamę działalności apteki lub punktu aptecznego można uznać działalność polegającą na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego w danej aptece lub punkcie aptecznym, mającą na celu zwiększenie ich sprzedaży. W niniejszej sprawie bezsporne jest, w ocenie Sądu I instancji, że skarżąca spółka na terenie S. umieszczała plakaty i banery reklamowe, które w swojej treści zawierały: na czerwonym tle małymi białymi literami zostały napisane wyrazy "[...]" poniżej na czerwonym tle bardzo dużymi literami w kolorze białym został umieszczony napis "CENY HURTOWE". Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy jak uznał organ była to reklama apteki czy też wyłącznie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki jak twierdzi strona skarżąca. Zdaniem Sądu I instancji orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż umieszczane przez stronę skarżącą na terenie S. plakaty i banery, stanowiły reklamę apteki. Wyrazy składające się na nazwę apteki "[...] Ceny Hurtowe" pisane są różną czcionką ze szczególnym wyeksponowaniem słów "CENY HURTOWE" wchodzących w skład nazwy apteki. Strona projektując wygląd ulotki wykorzystała tzw. efekt złudzenia optycznego powiększając i pogrubiając wyrazy "CENY HURTOWE". Jak wskazał Sąd, organ słusznie zauważył, że wyeksponowanie słów "CENY HURTOWE" wchodzących w skład nazwy apteki stało się równocześnie przekazem reklamowym, informującym świadczeniobiorców (pacjentów) o możliwości nabycia leków w "cenach hurtowych". Dla potencjalnego klienta z odległości widoczne były głównie wyrazy "CENY HURTOWE". Ponadto jak zauważył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wyeksponowanie wyrazów "ceny hurtowe" wprowadza w błąd klienta, sugerując możliwość nabycia np. leku refundowanego, (który musi mieć stałą cenę) o możliwości nabycia go w cenie hurtowej. Za bezzasadne jednocześnie uznał Sąd I instancji zarzuty skargi, że oceniana w niniejszym postępowaniu decyzja pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] marca 2013 r. zmieniającą na wniosek Spółki A zezwolenie z dnia [...] listopada 1990 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. przy ul. [...] o nazwie: "[...] Ceny Hurtowe". Wydanie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej pod wskazaną nazwą, w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek strony. Zmiana dotyczyła właśnie nazwy apteki. Sąd podkreślił, że problem w niniejszej sprawie nie sprowadza się do kwestii niemożności używania przez przedsiębiorcę określonej nazwy, ale sposobu jej używania, który pozostaje w sprzeczności z treścią art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sąd w pełni podzielił stanowisko GIF, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest działalnością reglamentowaną i podlega regulacjom ustawy - Prawo farmaceutyczne. Jak wynika z art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, a prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o zasadę swobody działalności gospodarczej, która nie oznacza jednakże prawa do dowolności w podejmowaniu działań. Funkcjonowanie apteki, która jest placówką zdrowia publicznego podlega szczególnemu nadzorowi oraz poddana jest licznym restrykcyjnym wymogom prawnym związanym z prowadzeniem działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi. Podmiot gospodarczy prowadzący aptekę korzysta ze swobody działalności gospodarczej jednakże w zakresie, w jakim nie narusza ustawowych zapisów regulujących prowadzenie działalności reglamentowanej. Podmioty podejmujące tego rodzaju działalność obowiązane są - zwłaszcza, jako profesjonalni uczestnicy obrotu prawnego - do zapoznania się z treścią przepisów w niej zawartych, jak również do ich przestrzegania. Wspomniana ustawa została zmieniona przez ustawę z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, która to ustawa wprowadziła całkowity zakaz reklamy aptek i ich działalności. Jak podkreślił organ założeniem powyższej nowelizacji było wprowadzenie całkowitego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz zakazu reklamy placówek obrotu pozaaptecznego odnoszącej się do produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Z zakresu pojęcia reklamy apteki wyłączono jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Powyższe zmiany uzasadniano koniecznością zwiększenia ochrony pacjentów oraz finansów publicznych przed negatywnymi skutkami reklamy aptek, wskazując, że cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku, muszą być podporządkowane wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów (uzasadnienie do projektu ww. nowelizacji, druk sejmowy VI.3491). Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy zasadnie oceniły działalność strony, jako zakazaną przez art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne reklamę apteki, co skutkowało nałożeniem na stronę skarżącą kary pieniężnej zgodnie z treścią art. 129 b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Spółka A zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

- art. 94a ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że posługiwanie się zatwierdzoną nazwą apteki – z uwagi na formę graficzną przekazu – stanowi niedozwoloną reklamę apteki, w sytuacji, kiedy przepis prawa nie różnicuje wedle takiego kryterium dopuszczalności posługiwania się przez przedsiębiorcę nazwą i innymi informacjami, w których mowa w tym przepisie oraz poprzez błędne uznanie, że do zakresu wyłączeń z zakazu reklamy aptek nie wchodzi nazwa apteki w sytuacji, kiedy z uwagi na sposób jej przekazu ma ona walor "reklamowy", jak również błędne uznanie informacji o lokalizacji apteki za niedozwoloną reklamę apteki;

-. art. 129 b ust 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, która nie stanowi naruszenia zakazu reklamowania aptek i ich działalności;

- art. 86 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuzasadnione zastosowanie, tj. dokonanie w ramach kontroli decyzji w przedmiocie zakazu reklamy oceny dopuszczalności nadania nazwy " [...] Ceny Hurtowe"

II. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 11 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne uznanie, że wydana decyzja WIF z dnia [...] grudnia 2013 r. podtrzymana decyzją GIF z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nie jest sprzeczna z decyzją WIF z dnia [...] listopada 1990 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2014 r.

- art. 3 § 1 p.p.s.a w zw z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 94 a ust. 3 Prawo farmaceutyczne poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji poprawnie nakazały zaprzestania wprowadzenia informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki do publicznej wiadomości i w konsekwencji doprowadziło to do nieuprawnionego oddalenia skargi;

- art. 3 § 1 p.p.s.a w zw z art. 134 § 1 p.p.s..a poprzez błędne objęcie kognicją dopuszczalności stosowania nazwy "[...] Ceny Hurtowe" w sytuacji, gdy sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia ostateczną decyzją będącą przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo bowiem, dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd I instancji. Z uwagi jednak na to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, z uwagi na sposób i zakres ich sformułowania, są ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi, uzasadnione jest łączne rozpatrzenie tych zarzutów

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji ustalenia, że działalność skarżącej spółki polegająca na umieszczaniu na terenie S. plakatów i banerów reklamowych, które w swojej treści zawierały nazwę apteki "[...] Ceny Hurtowe" pisaną przy użyciu różnej trzcionki, ze szczególnym wyeksponowaniem słów "CENY HURTOWE", stanowi niedozwoloną reklamę apteki. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jest to wyłącznie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki.

Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej i nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki. W objętym sądową kontrolą postępowaniu, zakres badania sprawy przez organy wyznaczały przepisy art. 94a ust. 2, 3 i 4 oraz art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy należy uznać zatem podniesiony w pkt II skargi kasacyjnej zarzut, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była także decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 1990 r., zmieniona decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydana w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie apteki. Sąd I instancji uznał jedynie za bezzasadne zarzuty skargi, że oceniana w niniejszym postępowaniu decyzja pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] marca 2013 r. zmieniającą na wniosek przedsiębiorcy Spółki A zezwolenie z dnia [...] listopada 1990 r. znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. przy ul. [...] o nazwie: "[...] Ceny Hurtowe", podkreślając, że w niniejszej sprawie problem nie sprowadza się do kwestii niemożności używania przez przedsiębiorcę określonej nazwy, ale sposobu jej używania, który, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23.02.2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2.02. 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Dla ustalenia prawidłowej wykładni przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego zasadnicze znaczenie ma kwestia ustalenia znaczenia pojęcia terminu "reklama", jakim posługuje się ustawodawca. W Prawie farmaceutycznym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji, "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności". Jednakże w art. 52 ust. 1 ustawy, zdefiniował reklamę produktu leczniczego w brzmieniu: "Reklamą produktu leczniczego jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie: liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych". Zgodnie z zasadą racjonalnie działającego prawodawcy, należy przyjąć, że w obrębie danego aktu prawnego ustawodawca posługuje się jednakowo brzmiącymi terminami w takim samym znaczeniu, o ile sam nie wskaże inaczej. Reguła ta została też wpisana do Zasad techniki prawodawczej (§ 147) stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W procesie interpretacji tekstu prawnego nie można także pominąć wykładni systemowej wewnętrznej, która w przedmiotowej sprawie również ma zastosowanie. Wychodząc z powyższych założeń, na podstawie definicji zawartej w art. 52 ust. 1 Prawa farmaceutycznego można stwierdzić, że reklamą (jako taką) jest działalność sprzedawcy polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do określonego zachowania się nabywcy, mająca na celu zwiększenie jego obrotów. W przypadku reklamy produktu leczniczego, tym "określonym zachowaniem", będzie zachęcanie do stosowania tego produktu, natomiast w przypadku reklamy apteki lub jej działalności, będzie to zachęcanie do korzystania z jej usług. "Zwiększeniem obrotów" sprzedającego będzie w przypadku reklamy produktu leczniczego zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych, zaś w przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zwiększenie liczby przeprowadzanych przez nią transakcji lub ich wartości. W istocie więc, bez względu na to czy mamy do czynienia z reklamą produktu leczniczego, czy z reklamą apteki lub jej działalności, chodzi o zwiększanie przychodu względem przychodu prognozowanego, jaki byłby osiągnięty, gdyby nie podjęto działań reklamowych. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku produktu leczniczego odpowiednio ukształtowana działalność reklamowa może pociągać za sobą pewne korzyści społeczne, więc co do zasady dopuścił możliwość jej prowadzenia. Odwrotnie natomiast ustawodawca postąpił w przypadku reklamy apteki lub punktu aptecznego, bądź ich działalności. W tym przypadku reklama po prostu została zakazana od 1 stycznia 2012 r. W przeciwieństwie do poprzedniego brzmienia art. 94a ust. 1 p.f. nie ma już znaczenia, czy jest skierowana do publicznej wiadomości. Pojęcie reklamy w rozumieniu Prawa farmaceutycznego, co do zasady nie odnosi się tylko do reklamy skierowanej do publicznej wiadomości. Dobitnie świadczy o tym art. 55 ustawy, który wprowadza dodatkowe wymogi, w przypadku, gdy reklama (w rozumieniu tej ustawy) produktu leczniczego jest kierowana do publicznej wiadomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby inaczej, niż dotychczas, rozumieć np. pojęcie reklamy działalności apteki. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 668/13 stwierdzono, że reklamą działalności apteki będzie zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Podobnie pojęcie reklamy działalności aptek na gruncie Prawa farmaceutycznego jest rozumiane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z 2 października 2007 r. stwierdził on, że: "reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Powszechnie przyjmuje się, że reklamą są wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna. Przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez podmioty, do których jest kierowany. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje. Nie są natomiast reklamą m.in. listy cenowe, które zawierają jedynie informację o cenach towarów lub usług i są publikowane wyłącznie po to, by podać do publicznej wiadomości ceny określonych produktów" (por.: wyrok SN z 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07; Monitor Prawniczy 2007, Nr 20, poz. 1116). Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze, "reklamą apteki" jest każdego rodzaju informacja, której celem jest zachęta do nabycia oferowanych przez aptekę towarów i która w taki sposób jest odbierana przez klientów. Szeroki sposób rozumienia reklamy działalności aptek uzasadnia również fakt, że art. 94a ust. 1 ustawy, poza stwierdzeniem, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, nie zawiera katalogu działań, które byłyby ex lege wyłączone z zakresu tego pojęcia, jak ma to miejsce w przypadku reklamy produktu leczniczego. Orzecznictwo wskazuje, że reklamą działalności apteki może być więc każde działanie zmierzające do zwiększenia sprzedaży. Reklama może przy tym przyjmować różne formy, w szczególności: haseł, sloganów, spotów TV, ulotek, billboardów, folderów, czy też gazetek (vide wyrok WSA w Warszawie z 1.02. 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/07 niepublikowany). Podkreślić należy, że pewne formy działalności promocyjnej mogą stanowić zarówno reklamę produktu leczniczego zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, jak i reklamę działalności apteki w opisanym wyżej rozumieniu. W orzecznictwie wskazuje się np., że "stanowi reklamę zarówno leków, jak i sprzedającej je apteki przedstawienie listy leków o obniżonej, promocyjnej cenie, wykazanej przez porównawcze zestawienie ceny niższej, stosowanej przez aptekę, obok ceny wyższej, określonej, jako lub w inny sposób sugerujący, iż apteka okresowo sprzedaje lek po obniżonej, promocyjnej cenie" (vide wyrok SN z 2.10.2007 r., sygn. akt II CSK 289/07). Tego typu reklama, spełniająca łącznie kryteria przewidziane zarówno dla reklamy produktu leczniczego (art. 52 i nast. ustawy), jak i dla reklamy działalności aptek (art. 94a ustawy) była dopuszczalna do 1 stycznia 2012 r. Od tej daty, jest już niedopuszczalna, w związku z wprowadzeniem bezwzględnego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych lub ich działalności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że niewątpliwie używanie nazwy apteki w sposób i w formie, w jakich ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, na plakatach i banerach reklamowych, z wyeksponowaniem słów " ceny hurtowe", wchodzących w skald tej nazwy, jest przekazem reklamowym, informującym świadczeniobiorców (pacjentów) o możliwości nabycia leków w "cenach hurtowych".

Tego rodzaju działanie zaś niewątpliwie ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece i w konsekwencji zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych, stanowiąc jednocześnie niedozwoloną reklamę, o której stanowi art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Nie budzi również wątpliwości, że posługiwanie się przez skarżąca plakatami i banerami reklamowymi o wskazanej wyżej treści, wykracza poza funkcję informowania o lokalizacji i godzinach pracy apteki.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że umieszczane przez stronę skarżącą plakaty i banery o wskazanej wyżej treści, stanowiły niedozwoloną reklamę apteki, co uzasadniało nakazanie, na podstawie art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, zaprzestania prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez skarżącą. Tym samym zaś, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 129 b ust 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Działalność skarżącej spółki, zakazana przez art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, jako niedozwolona reklama apteki, skutkowała nałożeniem na stronę skarżącą kary pieniężnej zgodnie z treścią art., 129 b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Konsekwencją uznania za niezasadne powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jest także niezasadność powołanych w pkt II skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).