Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2313/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2209/19 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2209/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.G. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.G. (dalej zwany "skarżącym") w dniu 15 stycznia 2018 r. zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy w K.

Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], orzekł o uznaniu W.G. od [...] stycznia 2018 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu od dnia [...] stycznia 2018 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania.

W dniu 12 czerwca 2019 r. W.G. wniósł do Grodzkiego Urzędu Pracy w K. wniosek zatytułowany "wznowienie postępowania" zawierający również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2018 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucał wydanej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 8, 9, 10 K.p.a.), poprzez pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, wydaniu decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

W dniu 2 lipca 2019 r. W.G. zgłosił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., wypowiedział się w sprawie złożonego wniosku, zapoznał z aktami sprawy oraz poinformował o zamiarze doręczenia dodatkowych dokumentów. W dniu 4 lipca 2019 r. w uzupełnieniu złożonego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności W.G. przedłożył kolejne dokumenty.

Wojewoda [...], rozpatrując ww. wniosek, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia [...] stycznia 2018 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie W.G. wniósł odwołanie.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ww. ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Z treści powyższego przepisu wynika, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest faktycznym opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, pod pojęciem których rozumieć należy składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe sfinansowane z własnych środków płatnika tych składek (art. 2 ust. 1 pkt 38 ustawy o promocji zatrudnienia). Okres prowadzenia działalności gospodarczej jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy składki zostały opłacone, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 15 stycznia 2018 r. W.G. zgłosił się w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. Wobec czego, wymieniony w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przypadał od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. W dniu rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. skarżący nie udokumentował 365 dni uprawniających do zasiłku. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Ustosunkowując się do naruszenia przepisów proceduralnych stwierdził, że mogą one stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostały wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Ocena postępowania dowodowego, wyjaśniającego, a także jego uzupełnienie może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 146 K.p.a. Z uwagi na powyższe za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia.

Jak podkreślił organ nowe dokumenty, które ewentualnie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skarżący załączył w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Obejmowały one bowiem:

– orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] września 2017 r. o częściowej niezdolności do pracy od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2018 r.,

– wyrok Sądu Rejonowego dla [...] IV Wydział [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K.,

– 2 karty informacyjne leczenia szpitalnego z 2018 r.

Dodatkowo w dniu 4 lipca 2019 r. w uzupełnieniu złożonego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżący przedłożył m.in.:

– pismo z ZUS z dnia 5 czerwca 2017 r. dotyczące umorzenia należności z tytułu składek,

– pismo z US z dnia 30 listopada 2018 r. o złożonych deklaracja podatkowych, ze wskazaniem okresów i wysokości wykazanych dochodów i przychodów,

– decyzje ZUS Oddział w K. z dnia 31 grudnia 2018 r.

Organ wskazał, iż dokumenty te nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności. Nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK1822/11). Takich przesłanek organ w sprawie nie ustalił, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

W.G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na naruszenie zasady praworządności wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nadrzędności Konstytucji jako prawa najwyższego oraz zasady działania organów państwa. Podniósł, iż zasada praworządności ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Wskazał, iż przepis ten mówi także o tym, że działalność państwa i jego organów ma być oparta na wartościach, które dobrze służą zapewnieniu praworządności, wyraża on bowiem zasadę legalizmu. Z tej zasady wynika m.in. najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa, i rola ustaw, ich priorytet w tworzeniu porządku prawnego w państwie (koncepcja hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa). Ponadto powołał się na wyrok NSA (z 23 czerwca 2009 r. I OSK 1254/08), zgodnie z którym, nie jest bowiem działaniem organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" takie działanie, które pomija prokonstytucyjną wykładnię prawa. Zarzucił także naruszenie art. 7a § 1, art. 9, art. 81a § 1 K.p.a.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Mając na uwadze charakter niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczył jednocześnie, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślił także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które pozornie mogą budzić wątpliwości. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym. Zwrócił także uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, takim jak oceniane w sprawie niniejszej, kontroluje się ważność decyzji ostatecznej (postanowienia) przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną

Ponadto Sąd zauważył, że interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom.

Sąd uznał, że organ prawidłowo wskazał, iż przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. jest, co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. (m.in. wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. I OSK1472/09).

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że nowe dokumenty dowodowe, które ewentualnie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, złożone przez skarżącego wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz w dniu 4 lipca 2019 r., nie mogą być skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podobnie nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty o charakterze proceduralnym (naruszenie art. 7a § 1, art. 9, art. 81a § 1 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej Sąd wskazał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia są bezwzględnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10, podkreślił, że "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia". Podobna wykładnia obejmuje dyspozycję art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 653/17 wskazał, iż skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Sąd I instancji podzielił powyższą wykładnię.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. art. 156 K.p.a. § 1 pkt 2 poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w ten sposób, że błędna decyzja była konsekwencją błędnie ustalonego stanu faktycznego;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 7, 8, 9, 10 K.p.a. co wyrażało się zaniechaniem podjęcia przez organ niezbędnych kroków zmierzających do realizacji zasady praworządności oraz załatwieniem sprawy z rażącym pominięciem słusznego interesu skarżącego.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniósł o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia według norm przepisanych tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ponieważ nie zostało ono uiszczone w całości lub w części.

Jednocześnie stosowanie do art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że skarżący ma świadomość, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, gdyż do tego służy postępowanie zwyczajne. Jednakże skarżący pragnie aby błędy jakie poczyniły poprzednie organy zostały zweryfikowane, a wydana decyzja odpowiadała prawu. W ocenie skarżącego dostarczenie nowych dowodów, co prawda po terminie na złożenie odwołania, aczkolwiek dotyczących sprawy, powinno podlegać weryfikacji, a wydana decyzja winna uwzględniać cały stan faktyczny i ocenę dowodów. Natomiast skarżący wielokrotnie wskazywał na naruszenie praworządności i nadrzędności Konstytucji. W konsekwencji organy wydając decyzje poczyniły to bez uwzględnienia dodatkowych dowodów, które przedstawił skarżący. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec powyższego w ocenie skarżącego organy administracyjne nie wyczerpały wszelkich dostępnych na dzień wydawania decyzji środków dowodowych, a zachodziła potrzeba ich przeprowadzenia i zbadania sprawy właśnie ze względów słusznościowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zauważenia wymaga, że kwestionowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia [...] stycznia 2018 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12). Podkreślić też należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej, i którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11).

Wskazać należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy również przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza – nie merytorycznych (zob: B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329).

W skardze kasacyjnej zarzucono, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego wobec przedstawienia przez skarżącego nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym.

Jak już wcześniej wywiedziono podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 - LEX nr 187767). Należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie wskazuje, że podniesione w niej uchybienia procesowe miały jakikolwiek wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Natomiast za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Kontrola zaś zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd I instancji w pełni uwzględniała specyfikę postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Jak wyżej to wyjaśniono, rozpatrywanie sprawy w trybie nadzorczym nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej od decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a ustalenia faktyczne, na podstawie których doszło do wydania kontrolowanej decyzji, zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji.

Poczynione powyżej uwagi nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. Regulacje art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mają charakteru procesowego, ale ustrojowy, określają bowiem przedmiot działalności sądów administracyjnych. W związku z tym sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotów spoza administracji publicznej, lub zastosuje środki prawne inne niż określone w ustawie. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji o dostrzeżeniu tego rodzaju nieprawidłowości w działalności Sądu I instancji. Natomiast zarzuty związane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego nie zostały szczegółowo uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym zarzut ten ogranicza się wyłącznie do ogólnego podniesienia naruszenia zasad wyrażonych w tych przepisach oraz tego jak są one rozumiane. Jednakże nawet sam fakt naruszenia zasad ogólnych K.p.a. nie implikuje w sposób automatyczny istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 ww. ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.