Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 538/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 64, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z [...]marca 2015r. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199) oraz art. 104 kpa, art. 105 kpa, art. 107 kpa ustalił dla A. M. warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo–usługowo–mieszkalnego na nieruchomości położnej w K., działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu danych zawartych we wniosku, wykonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskaniu wymaganych przepisami prawa uzgodnień innych organów administracji okazało się, że w zakresie ustalonym mocą decyzji projektowane zamierzenie odpowiada wymogom przepisów prawa i ustaw szczególnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w zakreślonym terminie Pani L. S., domagając się jej uchylenia w całości. Inwestycja planowana jest w granicy z jej działką na długości [...]m, a wysokość projektowanego budynku przewyższa wysokość jej budynku, który ma stanowić zabudowę bliźniaczą. Wskazała, że organ pominął oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na zabudowane nieruchomości sąsiednie pozbawiając ich właścicieli przymiotu strony i możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2015r. na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na dotychczasowy tok postępowania administracyjnego. Następnie przytoczyło treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym określono wymagania, jakie należy łącznie spełnić, aby możliwe było wydanie dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy oraz przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), który przewiduje reguły wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy.

W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji winien ustalić krąg osób będących stronami postępowania. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu.

W przedmiotowej sprawie organ przyjął za stronę jedynie inwestora, współwłaściciela działki objętej wnioskiem oraz odwołującą się. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja ma być realizowana przy ulicy K. J. S., zarówno obok jak i po drugiej stronie ulicy przedmiotowej nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym zabudowane nieruchomości, których to właścicieli nieruchomości należałoby wziąć pod uwagę jako strony postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się o konieczności uwzględnienia wszystkich właścicieli działek położonych w granicach analizowanego obszaru.

Organ pierwszej instancji powinien zatem rozszerzyć krąg stron postępowania również o inne osoby, będące właścicielami nieruchomości na analizowanym terenie, w szczególności w kontekście tego, że inwestycja przeznaczona jest na budowę budynku na cele handlowo-usługowo-mieszkalne, co będzie miało większe znaczenie dla sąsiednich nieruchomości niż w przypadku, gdyby nastąpiłaby budowa budynku tylko na cele mieszkalne. Niewątpliwie przeznaczenie budynku na cele handlowo-usługowo-mieszkalne wywrze większy wpływ na sąsiednie nieruchomości.

Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że treść § 9 ust. 1 - 4 cytowanego rozporządzenia i podnosiło, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że w przedmiotowej decyzji brak jest stosownego załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w rozporządzeniu. Wydanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie Kolegium wskazało, że uchylenie decyzji niweczy byt jej projektu. W konsekwencji tracą ważność także wydane na jego podstawie postanowienia uzgadniające.

Kolegium uznało, że uzasadnione są zarzuty wskazane w odwołaniu. Z powyższych względów w szczególności z uwagi na konieczność dokonania w niniejszej sprawie ustaleń mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor A.M. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji. Skarżący podnosił, że przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W przypadku wnioskowanego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego właściciele sąsiednich działek mogą być stroną postępowania, ale jedynie wówczas, gdy w danym stanie faktycznym sprawy ustali się, że dana inwestycja będzie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej działki, wskazując w szczególności na sprawy dotyczące inwestycji o szczególnej uciążliwości lub takich, które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Budowa przedmiotowego budynku zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zmianą) nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2) jak również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt. 54 - centra handlowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub 2,0 ha na obszarach nie objętych formami ochrony przyrody).

Projektowany budynek posiadać ma powierzchnię usługową o wielkości około 350 m². Ponadto zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiekt lokalizowany ma być w granicy z działką o numerze ewidencyjnym gruntów [...] na długości do 36,82 m, więc przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie za stronę właściciela przedmiotowej nieruchomości jest zasadne. Skarżący podnosił, że z uwagi na charakter inwestycji i jej rozmiar oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice nieruchomości. Skład orzekający SKO nakazał organowi prowadzącemu postępowanie przyjęcie za strony postępowania wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym tj. okręgu oddalonym o 73,2 m od granicy działki objętej, wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym tych położonych po drugiej stronie ul. S. bez wskazania podstawy prawnej tego typu działania.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na brak załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy, co jest ewidentnym błędem, gdyż zarówno w dokumentach sprawy jak i w moim posiadaniu znajduje się takowy załącznik graficzny. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jest to kopia mapy ewidencyjnej, ze stosownymi pieczątkami organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w skali 1:1000.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie zbadał właściwie kręgu stron postępowania.

W niniejszej sprawie inwestycja ma polegać na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, którego oddziaływanie może mieć szerszy wpływ także na inne sąsiednie nieruchomości. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia, a w konsekwencji ustalenia kręgu stron postępowania. Kolegium podkreśliło, że do decyzji Burmistrza nie załączono prawidłowych załączników. Chodzi tu o załącznik graficzny do wyników analizy, który to nie zawiera zaznaczonego obszaru analizowanego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie zbyteczne jest poszerzenie kręgu osób będących stroną postępowania, na tym terenie występuje zwarta zabudowa, jest to ścisłe centrum miasta, a stan prawny wielu nieruchomości jest nieuregulowany. Wskazał, że planuje prowadzić gabinety lekarskie w nowo powstałym budynku, jest to rodzaj usług, który ma znikomy wpływ na otoczenie. Obecnie w głębi działki jest lokal gastronomiczny, który funkcjonuje od lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., uchylająca decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowo – mieszalnego na nieruchomości położnej w K. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego dotyczącego ustalenia stron postępowania w sprawie o warunki zabudowy słusznie wskazuje SKO, że nie jest tak, że w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego automatyzmu, lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez pryzmat dyspozycji art. 28 kpa. W praktyce wymaga to zbadania, czy dane działki sąsiednie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10; z 19.05.2010 r., II OSK 917/09; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także uchwała składu 5 sędziów NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995 r., nr 4, poz. 154). Nie ulega przy tym wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1792/09, CBOSA). W szczególności więc należy przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny, wynikający z art. 140 k.c., do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA z 31.10.2012 r., II SA/Wr 597/12, CBOSA).

Status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy determinowany jest oddziaływaniem planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, uciążliwości korzystania z nieruchomości (wyr. WSA w Gliwicach z 8.01.2015r., II SA/GL 859/14). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyr. NSA z 29.06.2001r., IV SA 594/99, Lex 54166;z 8.09.2004r., OSK 394/04, Lex 160631).

W niniejszym postępowaniu kwestii istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w odniesieniu do właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji (działka [...]), w tym zakresie organ I instancji nie przeanalizował, tj. nie zbadał, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – planowana inwestycja może oddziaływać na te działki. Zupełny brak ustaleń oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przesądził o zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta z [...] marca 2015 r. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie planowana jest budowa budynku handlow-usługowo-mieszkalnego o powierzchni usług 350 m². Nadto z treści uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że przyjęto maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 69,8%, zwiększono średniej szerokość elewacji frontowej poprzez dodanie tolerancji do 20%, dla planowanej inwestycji przyjęto 8,55 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie gzymsów na budynkach sąsiednich podczas, gdy średnia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7,6 m. Precyzyjnie określić zatem należy zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Na marginesie zauważyć należy, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o powyższe rozporządzenie ustalane a na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile to wynika z analizy. Odstępstwa od średnich wskaźników zabudowy, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymaga uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Takiego wyczerpującego uzasadnienia dokonanych przez organ I instancji odstępstw brak w motywach rozstrzygnięcia tego organu. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien wymogi powyższe uwzględnić w uzasadnieniu swojej decyzji.

Mając na uwadze funkcję, charakter i wielkość planowanej inwestycji chybione jest twierdzenie skarżącego, że zakres oddziaływania inwestycji ograniczy się tylko do granic przedmiotowej nieruchomości, na której ma powstać budynek, przede wszystkim handlowo-usługowy, oraz z uwagi na jego usytuowanie w granicy z działką nr [...] inwestycja oddziałuje tylko na tą nieruchomość bezpośrednio sąsiednią.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że jedną z podstawowych cech interesu prawnego, wymaganych w świetle art. 28 k.p.a., jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego; nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 02.04.2009 r., I OSK 518/08, CBOSA).

Sąd podkreśla, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, że kwestia oceny interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2015r. nie została przez ten organ orzekający w sprawie wszechstronnie i wyczerpująco wyjaśniona. Organ I instancji poprzestał jedynie na nadaniu statusu strony właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora, gdyż projektowany budynek usytuowano w granicy z jej działką. Doszło zatem do naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć przy tym należy, że ocenie oddziaływania planowanej inwestycji podlegają nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, ale nie oznacza to, że właściciele wszystkich tych działek posiadają interes prawny uprawniający do uzyskania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Ustaleń w tym zakresie ma dokonać ponownie organ I instancji i określić zakres oddziaływania planowanej inwestycji, tym samym przyjęcie za strony postępowania tylko właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, czemu organ I instancji winien dać wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z §9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej prawidłowego załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz załącznika graficznego do wyników analizy (§9 ust. 2 rozporządzenia). Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności, oraz przedstawiać wyznaczony terenu analizowany otaczający nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja, a takiej mapy do decyzji nie załączono. Do decyzji dołączono mapę, na której zaznaczono jedynie nieruchomość inwestycyjną, bez oznaczenia terenu analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak prawidłowego, któregokolwiek z obligatoryjnych załączników skutkuje brakiem takiego załącznika, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Błędnie zatem przyjmuje w skardze skarżący, że do decyzji organu I instancji załączono wymagany prawem załącznik graficzny.

W aktach sprawy wprawdzie znajduje się część graficzna analizy, która mogłaby stanowić załącznik do decyzji (k. 31 akt adm. I instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych zaznaczenie, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012r. II OSK 1141/11, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. Nadto organ administracji publicznej dołączając do decyzji o warunkach zabudowy obligatoryjny załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dołączył do niej prawidłowej części graficznej tej analizy, zatem nie sposób przyjąć by dołączona do decyzji mapa stanowiła jednocześnie wymagany załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną oraz część graficzną wyników analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem wymogów o jakich mowa powyżej, w szczególności zaznaczonym obszarem analizowanym.

Nadto, Sąd zauważa, że analiza w części tekstowej zawarta w aktach administracyjnych I instancji na k. 27 do 30 jest niepełna. Brakuje pełnych ustaleń (wypełnienia wszystkich rubryk analizy) dotyczących funkcji, cech i parametrów zabudowy dotyczących wszystkich nieruchomości analizowanych znajdujących się na obszarze analizowanym. Skutkiem powyższego nie można jednoznacznie przyjąć, że prawidłowo, w sposób wyczerpujący i jednoznaczny, organ I instancji ustalił wyniki analizy w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawidłowo ustalił średnie wskaźniki istniejącej zabudowy, na podstawie których ustalił parametry dla zabudowy projektowanej.

Doszło zatem do naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu Sąd przyjął, że prawidłowo Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi działając na podstawie art. 138 §2 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest bowiem ustaleń dotyczących stron postępowania oraz ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego dotyczącego dalszych wymogów ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Słusznie przyjęło Kolegium, że hołdując zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa, ustaleń powyższych powinien dokonać najpierw organ I instancji. Dla prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewystarczające jest bowiem przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o jakim mowa w art. 136 kpa, skoro postępowanie w istotnym zakresie obarczone jest brakami.

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza odpowiada prawu. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy obowiązującego prawa.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W tym stanie rzeczy skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a,. należało oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku.