Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 683/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 30, art. 30 ust. 2a, art. 30 ust. 2a pkt 3, art. 30 ust. 4b, art. 30 ust. 5c, art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2-10, art. 11 ust. 4, art. 11 ust. 4a
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6 , art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"), którą po rozpatrzeniu odwołania P. J., utrzymano w mocy sprzeciw Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) w odniesieniu do budowy 14-stu wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki [...], obręb [...], Z. , w miejscowości Z., gmina P..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

[...] kwietnia 2021 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego zgłoszenie P. J. dotyczące wymienionej inwestycji (k. 1-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "P.b."), zobowiązał zgłaszającego między innymi do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji jak i też decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 – uw. Sądu, dalej "u.o.g.r.l.") (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W reakcji na postanowienie P. J. wyjaśnił, że nie powinien być zobowiązywany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż skoro budowa jest zwolniona z pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.), to w konsekwencji zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") nie ma również obowiązku ustalenia dla niej warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do kwestii obowiązku przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej inwestor poinformował, że w dniu [...] sierpnia 1996 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wydał decyzję [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zważając na ten fakt oraz postanowienia wcześniej obowiązującego planu miejscowego należy uznać, że działka jest nieprzerwanie wyłączona z produkcji rolnej od 1993 r. (k. 29-31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Starosta na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. wniósł sprzeciw. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymaga się warunków zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu, nawet jeżeli nie wymaga ono pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zdaniem organu budowa obiektów zamierzonych przez P. J. prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu, a więc decyzja o warunkach zabudowy w takiej sytuacji musi być przedłożona. Zdaniem Starosty inwestor powinien wywiązać się także z wymogu określonego w art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.

W odwołaniu P. J. jeszcze raz stanowczo podkreślił, że w myśl art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. z obowiązku ustalenia warunków zabudowy zwalnia się roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, a planowane przez niego zamierzenie korzysta z takiego zwolnienia (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy sprzeciw Starosty. Z całokształtu rozważań organu odwoławczego wynika, iż za punkt wyjścia dla decyzji przyjął założenie, że nie można przy wykorzystaniu instytucji zgłoszenia przeprowadzić inwestycji, która naruszać będzie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego reglamentujące zmiany w zagospodarowaniu terenu.

Wojewoda akcentował, że art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. stanowi wprost, iż organ architektoniczno-budowlany obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Zdaniem organu przytoczona wyżej regulacja wskazuje, iż obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, jest między innymi dokonanie oceny, czy realizacja zgłoszonej inwestycji zgodna jest z przepisami szczególnymi, z przepisami praw miejscowego oraz z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, czy wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy przepis zdaniem organu nie stoi w sprzeczności z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z regulacji tych wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu, chociażby w jego części. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda wyjaśnił, że P. J. planuje zmianę zagospodarowania terenu polegającą na wzniesieniu na działce inwestycyjnej 14-stu budynków rekreacji indywidualnej. Działka należąca do inwestora, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz informacji przedstawionych w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta i Gminy P., jest niezabudowana, zatem niewątpliwie nieruchomość zmieni swój sposób zagospodarowania poprzez realizację wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje fakt, że zamierzenie inwestycyjne podlega procedurze zgłoszenia i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wywodził dalej, że zaskarżony sprzeciw Starosty był uzasadniony również z uwagi na nie przedłożenie przez odwołującego decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że dla działki [...] określono trzy rodzaje użytków gruntowych: grunty rolne (R klasy VI), łąki trwałe (Ł klasy VI) oraz nieużytki (N). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.. "wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie". Wskazując na powyższe organ stwierdził, że uzyskanie przez skarżącego decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych było konieczne. Art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. określa, że wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych następuje przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Ponadto wedle art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. decyzje te należy załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Przepisy art. 11 ust. 4 i 4a weszły w życie z dniem [...] września 2020 r., na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Końcowo Wojewoda stwierdził, że nie mają znaczenia dla sprawy przytoczone w odwołaniu oraz piśmie z dnia [...] maja 2021 r. regulacje miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., jak również przytoczony wyrok oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ orzeczenia te dotyczą uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nie decyzji wyłączenia z produkcji użytków rolnych, której wydanie reguluje art. 11-14 u.o.g.r.l. Organ jeszcze raz podkreślił, że z wypisu ewidencji gruntów skarżącego wynika w sposób jednoznaczny opis użytku, dla którego zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. wymagane jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł P. J. zarzucając naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 30 ust 2a pkt 3 P.b. poprzez żądanie przez organ (od niego) uzupełnienia zgłoszenia budowy o decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy te dokumenty nie zostały wymienione jako wymagane. W ocenie P. J. organ uchybił również art. 30 ust. 5c P.b., jako że wniósł sprzeciw, a ta regulacja nie dawała ku temu podstawy. Skarżący niezależnie zakwestionował stanowisko Wojewody, gdy chodzi o stosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co wyraża się w ignorowanie wyjątku – odesłania do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który w sprawie zwalniał go z obowiązku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy.

P. J. przede wszystkim akcentował, że art. 30 ust. 2a P.b. określa w sposób kompletny elementy zgłoszenia i nie sposób wywieść, że do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. W szczególności w ocenie skarżącego nie można takiego wymogu opierać na art. 30 ust. 2a pkt 3, P.b., gdzie stanowi się o pozwoleniach uzgodnieniach i opiniach wynikających z przepisów odrębnych.

Skarżący stwierdził, że wymagania organu skierowane wobec niego wiążą się przede wszystkim z niewłaściwym stosowaniem art. 59 ust. 1 P.b. i ignorowaniem art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b., do którego ten pierwszy przepis odsyła. Na poparcie swego stanowiska przywołał wyjaśnienia opublikowane przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, gdzie eksponowano, iż decyzji o warunkach zabudowy nie wymieniono jako elementu zgłoszenia budowy (art. 30), a w przepisach odrębnych zwolniono zgłaszających z obowiązku jej uzyskania (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b.).

Gdy chodzi o kwestię przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych, P. J. także podkreślił, że gdyby wymóg przedłożenia takiej decyzji istniał, to ustawodawca wprowadziłby go w art. 30 ust. 2a pkt 3 P.b. Jeszcze raz zaznaczył , że prawo do zabudowy nieruchomości bez konieczności wyłączenia jej z produkcji rolnej uzyskał już w oparciu o wygasły obecnie plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miasta i Gminy P. [...]

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie spór dotyczy wąskiego zagadnienia: czy zgłoszenie budowy 14 wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.) na działce dotychczas niezabudowanej (ewidencyjnie rolnej) wymaga przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., czy przeciwnie – w stosunku do takiej inwestycji znaleźć powinno zastosowanie zwolnienie z art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1 in fine) u.p.z.p.?

Dalszy wywód należy rozpocząć od pewnej refleksji ogólnej dotyczącej prawodawstwa, jego stosowania i wykładni, gdy chodzi o styk prawa budowlanego, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów szczególnych dotyczących procesu inwestycyjnego.

Skarżący w niniejszej sprawie stanowczo akcentował, że za wyrażanym przez niego poglądem o braku obowiązku dołączenia decyzji o warunkach zabudowy do zgłoszenia budowy przemawia warstwa proceduralna P.b. Zwracał uwagę, że w art. 30 ust. 2a P.b. nie wymieniono jej jako załącznika do zgłoszenia, stąd – jego zdaniem – już z tego powodu nie ma podstaw do jej żądania przez organ architektoniczno-budowlany, a tym bardziej wyprowadzania dalszych konsekwencji prawnych z art. 30 ust. 5c P.b. (nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, wniesienie sprzeciwu).

Warstwa proceduralna P.b., którą tak eksponował P. J., ma oczywiście znaczenie prawne, niemniej w ocenie Sądu nie może ona przysłaniać materialnych wymogów wyrażonych w ustawach odrębnych stanowiących sine qua non wystąpienia o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie budowy/robót budowlanych. Warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca jest dalece niekonsekwentny, gdy chodzi o spójność regulacji formalnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Z tego powodu stosowanie reguły "co nie jest wymienione, nie jest wymagane" prowadzić może w wielu sytuacjach do wadliwych wniosków. Przykładowo w odniesieniu do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie wymieniono w P.b. obowiązku przedłożenia (wymaganej w niektórych przypadkach) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co można zrozumieć, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.). Równocześnie jednak z niejasnych powodów decyzję tą wskazano jako załącznik do zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 2a pkt 3 P.b.), gdy tymczasem przywołany wyżej art. 73 ust. 3 ustawy środowiskowej taki wymóg do zgłoszeń również wprost zawiera. Inny przykład niekonsekwencji legislacyjnej dotyczy wymogu dołączenia pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenia te wymienia się jako załączniki do wniosków o pozwolenia na budowę oraz zgłoszeń budowy lub robót budowlanych z art. 29 ust. 1-4 P.b., o czym wprost stanowi art. 29 ust. 7 P.b. Przepis ten nie budziłby zastrzeżeń, gdyby nie fakt, że przy poważniejszych gatunkowo inwestycjach objętych pozwoleniem na budowę ustawodawca załączników takich nie wymienia, a ogranicza się do wskazania na obowiązek dołączenia pozwoleń "z przepisów odrębnych ustaw".

Powyższe spostrzeżenia uzmysławiają, że ustawodawca traktuje katalogi wymaganych załączników do wniosków i zgłoszeń z zakresu prawa budowlanego w kategoriach otwartych – to jest niektóre załączniki związane ze spełnieniem wymogów z innych ustaw w przepisach P.b. wymienia, a innych nie wymienia (nie jest w tym zakresie konsekwentny), ale zarazem liczy się, że dodatkowe załączniki mogą być wymagane w oparciu o przepisy szczególne.

Podsumowując - całościowy przegląd procedur P.b. prowadzi do konkluzji, iż ustawodawca w tej ustawie tworzy główne ramy postępowań, natomiast określone wymogi treściowe (elementy) wniosków oraz zgłoszeń nie są enumeratywne i nie niweczą wymogów wynikających z ustaw odrębnych.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję taką wymieniono jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.) oraz zgłoszenia budowy niektórych obiektów (art. 30 ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.). Regulacje te nie powinny jednak przysłonić oczywistego faktu, że stany, ze względu na które decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana, wyjściowo regulują właściwe dla tej decyzji przepisy u.p.z.p. (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), a nie P.b. Znamiennym jest też, że w art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. nakazuje się przedłożyć organowi architektoniczno-budowlanemu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Regulacja ta dobitnie ukazuje, że w istocie P.b. będąc źródłem podstawowych norm budowlanych przez nie ukonstytuowanych, zostało świadomie przez ustawodawcę uzupełnione o liczne normy odsyłające, które niejako "przypominają" adresatom o wymaganiach z innych ustaw kształtujących proces inwestycyjny.

Przechodząc do materii bliższej przedmiotowi niniejszej sprawy należy zastanowić się, czy rzeczywiście jest tak, jak twierdzi P. J., że art. 30 ust. 2a P.b. regulujący treść i wymagania zgłoszenia budowanego miał mieć w zamierzeniu ustawodawcy charakter zamknięty. W ocenie Sądu z regulacji tej nie wynika, iżby była ona wprowadzona z takim założeniem. Zwraca uwagę chociażby art. 30 ust. 2a pkt 3 P.b., gdzie jako załączniki do wniosku wymienia się "pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach". Przykład zawarty w tym przepisie, a zwłaszcza wymienienie "w szczególności" decyzji środowiskowej, ukazuje, że intencją ustawodawcy było odesłanie do wszystkich rygorów wynikających z przepisów odrębnych. Należy przez to rozumieć zwłaszcza obowiązek przedłożenia różnego rodzaju decyzji wymaganych ustawami regulującymi proces inwestycyjny: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i też innych, na przykład decyzji o warunkach zabudowy, itp.

Przedstawione uwagi prowadzą do konkluzji, że wymagania proceduralne (a po części także i materialne) pozwoleń na budowę jak i zgłoszeń budowlanych, są determinowane nie tylko przez P.b., ale i przez ustawy szczególne.

W niniejszej sprawie P. J. dokonał zgłoszenia budowy 14 wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.) na działce dotychczas niezabudowanej (ewidencyjnie rolnej). Wolą inwestora jest więc dokonanie zmiany zagospodarowania terenu działki 164 i ma to nastąpić w najbardziej typowy sposób, czyli przez proces budowy obiektów budowlanych. Zamierzenie skarżącego w sposób ewidentny podpada więc pod art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego.

Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez P. J. nie budziłby wątpliwości, gdyby nie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. między innymi do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwalniającego z decyzji lokalizacyjnej "roboty budowlane" "niewymagające pozwolenia na budowę".

Poniekąd zrozumiałym jest tok myślenia skarżącego, który forsuje tezę, że zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy budowa objęta zgłoszeniem, a więc nie wymagająca pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.) powinna korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania dla niej warunków zabudowy zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p.

Rozumowanie skarżącego pomija jednak pewne niuanse prawne, które można wyczytać z samych przepisów u.p.z.p. i P.b., a przez to prowadzi do wykładni zaprzeczającej sensowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz generalnie celom u.p.z.p. jako aktu prawnego.

Po pierwsze należy uświadomić sobie, że odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy tylko odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a nie stosowania wprost. "Odpowiednie" stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej, dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć tej głównej.

Analizując art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. łatwo można dostrzec ich ratio legis. Zasadą jest, że zmiana zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego) wyrażająca się w budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 P.b.). O tym jak kompleksowo ustawodawca traktuje ten wymóg świadczy jeszcze dobitniej art. 59 ust. 2 P.b., w myśl którego art. 59 ust. 1 "stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku".

Wnioski z analizy art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. są następujące: warunków zabudowy wymaga w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu, choćby nie była ona reglamentowana prawem budowlanym – wszakże wedle przywołanych przepisów może mieć ona postać budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nawet nie wymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania samego terenu.

Skoro ustawodawca wprowadził w przepisie ogólnym tak szerokie spektrum stanów faktycznych postrzeganych jako "zmiana zagospodarowania terenu", to pojawia się pytanie, jak stosować wyłączenie z art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p.?

Gdyby wprost i zupełnie bezrefleksyjnie stosować art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy, to oznaczałoby, że w każdym przypadku, gdy tylko aktywność inwestora wyraża się w budowie zwolnionej z pozwolenia na budowę, ten zarazem zwolniony byłby z obowiązku ustalania warunków zabudowy. Takie rozumowanie jest nie do zaakceptowania, gdyż prowadziłoby do zaprzeczenia sensowi wyjściowej przecież regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z jednej strony mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdzie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymaga warunków zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu niereglamentowanej pozwoleniem na budowę, a z drugiej, gdzie wedle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. pewne poważniejsze zmiany zagospodarowania terenu, obejmujące wszakże budowę obiektów budowlanych, nie wymagałyby warunków zabudowy.

Opisany wyżej problem jest doskonale czytelny w okolicznościach niniejszej sprawy. Gdyby hipotetycznie założyć, że skarżący chcąc przekształcić posiadaną działkę rolną 164 w teren przykładowo komercyjnego campingu dla turystów (nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie z Jeziora J. – uw. Sądu) musiałby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 2 P.b. (zmiana zagospodarowania terenu).

Skarżący dla działki [...] w Z. proponuje natomiast jeszcze bardziej "inwazyjną" zmianę zagospodarowania terenu. Planuje budowę 14 budynków rekreacji indywidualnej. Powołując się jednak na fakt objęcia takich budynków procedurą zgłoszeniową, rości sobie mające wynikać dla niego instrumentalnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p. prawo do zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu kluczem do właściwego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy jest stosowanie "odpowiednie". Zdaniem składu orzekającego zwolnienie zawarte w tym przepisie jako odpowiednie uzupełnienie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie zaprzecza tej regulacji głównej. Należy więc uznać, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwolnione z obowiązku uzyskania warunków zabudowy będą tylko roboty budowlane nieingerujące w zagospodarowanie terenu. Chodzi więc zwłaszcza o roboty budowlane inne niż budowa – takie, które należą do drugiej z trzech kategorii wymienionych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (budowa obiektu budowlanego, wykonywanie innych robót budowlanych, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego).

Przedstawiona w powyższym akapicie propozycja stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) była już kilkukrotnie wskazywana przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2239/13, z dnia 28 września 2018 r., II OSK 2276/16, z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK 2938/16, czy z dnia II OSK 3329/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Można dodać uzupełniająco, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ architektoniczno-budowlany obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Przepis ten potwierdza, że ustawodawca nie lekceważy wymagań ładu przestrzennego także, gdy chodzi o budowę i wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. To tym bardziej przemawia za wąskim stosowaniem wyjątku z art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b., do którego odsyła art. 59 ust. 1 P.b.

Podsumowując, w ocenie Sądu nie można było zaaprobować argumentacji P. J., który próbował forsować tezę, że ewidentnie zmieniająca zagospodarowanie terenu budowa 14 budynków może być zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z takiego tylko powodu, że formalnie należy do kategorii budów objętych zgłoszeniem.

Niezależnie, ponad to, na co zwróciły uwagę organy, Sąd chciałby wskazać na fakt, iż P. J. zamierzał zrealizować 14 budynków letniskowych na jednej działce. Jest to skala, która może świadczyć o przedsięwzięciu komercyjnym, wykraczającym, poza ramy zamierzenia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) przez budynek taki należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z kolei z samego przymiotnika "indywidualnej" można wyinterpretować wymóg, że chodzi o budynek przeznaczony jest dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie (tak: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., II SA/Gd 243/17 oraz z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Gd 7/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu za zasadnością wniesienia w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia P. J. przemawiało także to, że nie wywiązał się on z obowiązku przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych zgodnie z art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. Działka [...], której dotyczyło zamierzenie objęte zgłoszeniem budowy złożonym przez skarżącego, to działka stanowiąca w większości użytki rolne – grunty orne i łąki trwałe RVI i ŁVI. Oznacza to, że w odniesieniu do takich użytków (w konturach których zaplanowano zabudowę) należało uzyskać decyzję o ich wyłączeniu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. decyzje o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych "dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane".

Okoliczności podnoszone przez P. J., to jest fakt obowiązywania niegdyś planu miejscowego oraz wydania na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wbrew ocenie skarżącego nie pozwalają przyjąć, że jego działka obecnie nie jest użytkiem rolnym. Dawny nieobowiązujący plan miejscowy czy wygasła decyzja o warunkach zabudowy nie wpływają na stan prawny nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została zainwestowana i nadal pozostaje ewidencyjnie gruntem ornym czy łąką.

Tylko tytułem uzupełnienia można dodać, że przeświadczenie skarżącego, iż dawne plany miejscowe mogą rzutować na współczesne możliwości zagospodarowania nieruchomości, wynika najpewniej mylnego utożsamiania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślić trzeba, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych to odrębna instytucja prawna (w odniesieniu do niej dawne plany rzeczywiście mogą mieć znaczenie – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), której nie należy mylić z wyłączeniem z produkcji użytków rolnych.

Zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b. "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji". P. J. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] został zobowiązany przez Starostę do uzupełnienia zgłoszenia projektowanej budowy. Zgłoszenia tego nie uzupełnił o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy oraz o decyzję o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych. W takich okolicznościach Starosta był uprawniony i obowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

Mając na uwadze przedstawiony wywód Sąd nie miał wątpliwości, że decyzja Starosty (sprzeciw wobec zgłoszenia budowy) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody odpowiadają prawu. Wobec tego orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329).

Ubocznie Sąd sygnalizuje, że kilka dni przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, to jest [...] stycznia 2022 r., weszła w życie ustawa z dnia [...] września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) zmieniająca między innymi art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Wedle najnowszego brzmienia przepisu, wprost już wymaga się decyzji o warunkach zabudowy dla wolno stojących budynków rekreacji indywidualnej, przy czym chodzi o budynki o określonych parametrach (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b P.b.). Wskazana tu regulacja tworzy nową perspektywę do rozważań o wymaganiach lokalizacji dotyczących obu rodzajów budynków letniskowych, przy czym jest to zagadnienie wykraczające poza granice niniejszej sprawy.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 23 akt sądowych).