Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 990/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.3 pkt 2,23,24, art.23 ust.5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: §18 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del.WSA Leszek Kamiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 107/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 107/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpoznaniu skargi M. D. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] 2008 r., nr [...]; w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] 2008 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. - na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - zmienił z urzędu własną decyzję z dnia [...] 2008 r., w ten sposób, że przyznał M. D. zasiłek rodzinny na dziecko (K. D.) w kwocie 64 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł na okres od 1 do 30 września 2008 r. Organ wyjaśnił, że w dniu 16 października 2008 r. do organu wpłynęło zaświadczenie stwierdzające, że od dnia 19 sierpnia 2008 r. M. D. podjęła zatrudnienie na czas określony do dnia 1 listopada 2008 r. Po ponownym przeliczeniu dochodu, uwzględniając wysokość wynagrodzenia uzyskanego za pierwszy pełny przepracowany miesiąc ustalono, że dochód w przeliczeniu na członka rodziny przekracza kryterium dochodowe, gdyż wynosi 860,05 zł. Od dnia 1 października 2008 r. M. D. nie jest zatem uprawniona do otrzymywania świadczeń rodzinnych i dodatku do świadczeń przyznanych wcześniej na jej dziecko.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. D..

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 przyjmuje się dochody członków rodziny z roku kalendarzowego 2007 i w tymże roku kryterium dochodowe nie było przekroczone. W 2008 r. nastąpiło uzyskanie dochodu, przy czym zgodnie z § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Wnioskodawczyni z tytułu podjętego od dnia 19 sierpnia 2008 r. zatrudnienia uzyskała za pierwszy miesiąc wynagrodzenie w kwocie 1.312,15 zł netto i o tę kwotę należało powiększyć miesięczny dochód rodziny uzyskany w 2007 r. Organ odwoławczy ustalił, iż dochód rodziny wyniesie 656,07 zł miesięcznie na osobę i pomimo innego wyliczenia przez organ I instancji (860,05 zł), dochód ten przekroczy ustawowe kryterium dochodowe 504 zł na osobę.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. D. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że dochód w roku 2007 wyniósł 407,96 zł i został utracony. Również uzyskany we wrześniu 2008r. dochód (657,07zł) został obecnie utracony. Zdaniem skarżącej niesprawiedliwe jest doliczenie "dodatkowego" dochodu (za wrzesień 2008r.) bez uprzedniego uwzględnienia utraty dochodu z 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd podał, iż zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (ust. 1). W ocenie Sądu, błędne jest przeliczenie dochodów członków rodziny D. warunkujących przyznanie świadczenia rodzinnego i dodatku do tego świadczenia na okres 2008/2009 dokonane przez organ I instancji z powołaniem się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 5 ust. 4, 4a, art. 4 ust. 2 i art. 3 pkt 24c i 23c) oraz § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

Sąd podkreślił, że w myśl powyższej ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), zaś przez uzyskanie dochodu - uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 24c). Przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 23c ustawy). W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (§ 18 ust. 1 ww. rozporządzenia). W przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 3).

Zdaniem Sądu, dodanie kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu § 18 rozporządzenia - to jednak wskazuje na nielogiczne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ administracji wyłącznie na wykładni językowej prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki, jednostkowy dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego może pozbawić stronę uprawnień do świadczenia, szczególnie wówczas, gdy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny tylko nieznacznie jest niższy od kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania świadczenia. Ponadto zasiłku musiałaby zostać pozbawiona rodzina, która przez rok poprzedzający okres zasiłkowy nie uzyskała jakiegokolwiek dochodu, a po zakończeniu tegoż okresu uzyskała jednorazowo miesięczny dochód nieznacznie przekraczający kryterium warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego. Z tych względów Sąd uznał, że miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny, w oparciu o który ustala się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc, w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu pojęcie "dochodu rodziny" nie należy traktować jako przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, a więc stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny, na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie.

Zdaniem Sądu, w sprawie zastosowanie winna mieć wykładania funkcjonalna (celowościowa), nakazująca liczyć dochód rodziny z uwzględnieniem celów, dla jakich zostały opracowane przepisy o pomocy osobom najuboższym. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., reprezentowane przez Prezesa - dr hab. nauk prawnych – D. R. K.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż normatywne pojęcie "dochodu rodziny" zostało określone w art. 3 pkt 2 ustawy świadczeniach rodzinnych, na podstawie której i w celu której wykonania zostało wydane rozporządzenie. Z kolei, przepisy rozporządzenia nie zawierają definicji "dochodu rodziny". Okoliczności te przemawiają za tym, aby pojęciem "dochodu rodziny", którym posługuje się rozporządzenie, przypisywać treść jaką nadaje mu ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Nadania temu pojęciu, na gruncie przepisów rozporządzenia, treści odmiennej od określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie uzasadniają, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, okoliczności wskazane przez Sąd I instancji. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że literalna wykładnia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, iż uprawnienie do otrzymywania pomocy ze strony państwa powinno być powiązane z aktualną sytuacją dochodową beneficjenta. Ustawodawca w art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sformułował dyrektywy, zgodnie z którymi, w przypadku utraty dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód, zaś w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Kolegium stwierdziło, iż nawet niewielki jednostkowy dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny, po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, może pozbawić stronę uprawnień do świadczenia. Wraz ze zmianą sytuacji dochodowej (przekroczenia kryterium dochodowego) może nastąpić utrata uprawnienia do świadczenia.

W ocenie Kolegium dokona przez Sąd wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia jest błędna, gdyż prowadzi do wykluczenia normatywnej roli przepisów art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nakazuje, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, dodanie kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ zwrócił także uwagę, iż art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy oraz § 18 rozporządzenia służą zasadzie równości społecznej, która obliguje do takiego stanowienia i stosowania prawa, aby w wyniku tych procesów osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej (dochodowej) były traktowane tak samo. Przyjęcie wykładni prezentowanej przez Sąd powodowałoby, że osoby, które uzyskały dochód w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (nie podlegałby on doliczeniu), korzystałyby ze świadczeń rodzinnych, natomiast osoby, które osiągnęły w roku poprzedzającym okres zasiłkowy identyczny dochód, a ich sytuacja dochodowa nie uległa zmianie musiałyby otrzymać decyzję odmowną. Natomiast odliczenie od dochodu w rodzinie uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy kwoty utraconego dochodu i obliczenie dopiero na tej podstawie średniego dochodu) mogłoby doprowadzić do tego, że rodzina, która nie ma żadnych dochodów (np. utraciła wszystkie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie), nie mogłaby uzyskać uprawnień do świadczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) przez błędną wykładnię, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, podkreślić należy, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia zagadnienia dochodu uzyskanego i utraconego w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992). Z treści tego przepisu wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie do treści art. art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany. Natomiast definicję utraty i uzyskania dochodu zawierają odpowiednio przepisy art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i śwaidczeniobiorców. W świetle powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.

Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozporządzeniu tym Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Przepis § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie § 18 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją normatywną dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, LEX nr 510165).

Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131).

A zatem, rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami. Nie może także przekształcać, modyfikować, ani powtarzać zawartych w nich treści. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Należy pamiętać, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej.

Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż działanie organów, polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją RP. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż dla prawidłowego rozumienia tego przepisu konieczna jest zatem wykładnia funkcjonalna (celowościowa).

Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaprezentowany w sprawie II SA/Łd 366/08 – na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – zaakceptowany został również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09, oddalającym skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Podkreślenia wymaga, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje organom państwowym otaczać szczególną troską rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczające do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów należy stwierdzić, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych.

Na marginesie należy zważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie, niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją.

Z uwagi na powyższe Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.