Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1137/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. K., jako niezgodnej z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 - dalej: "u.s.g.") w związku z art. 7 i 64 Konstytucji RP oraz z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484- dalej "u.o.a.n.").

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu 27 sierpnia 2015 r. Rada Miasta Z. działając na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z., podjęła uchwałę nr [...]. Zgodnie z treścią § 1 wskazanej uchwały nadano imię [...] parkowi pomiędzy ulicami [...] i [...] w Z.Natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Załącznik do uchwały stanowił szkic sytuacyjny z lokalizacją obiektu.

Z pisma z dnia 25 września 2015 r. Prezydenta Miasta Z., będącego odpowiedzią na wezwanie organu nadzoru wynika, że park położony pomiędzy ulicami [...] i [...] w Z. składa się z trzech sąsiadujących ze sobą nieruchomości przy czym tylko jedna działka jest własnością Gminy Z. we władaniu Prezydenta Miasta Z. Natomiast na mocy umowy z dnia [...] r. wraz z aneksami, dwie działki zostały użyczone Gminie Z. na czas nieoznaczony od Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w Z. Obszar obejmujący teren parku, któremu nadano imię nie stanowi w całości własności miasta Z.

W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała Rady Miasta Z. jest niezgodna z prawem bowiem narusza przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Organu nadzoru stwierdził, że art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji rady gminy ale gmina jest uprawniona do nadania imienia m.in. parkowi ale tylko w przypadku, gdy jest on zlokalizowany jest na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina. W opinii organu nadzoru nie ma podstawy prawnej do nadania przez gminę imienia parkowi, który nie jest w całości własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania.

Wskazano przy tym, że art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W rozumieniu wskazanego przepisu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium, a zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonywaniu ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. W kontekście tych działań zatem terytorium gminy traktowane jako obszar, na którym jedynie ta gmina w tych działaniach jest właściwa. Organ nadzoru wskazał także, że w aspekcie prywatnoprawnym danym terytorium niezależnie od tego, czy znajduje się na terenie danej gminy, czy nie, władają różne podmioty prawa cywilnego. Działania gminy we wskazanym ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium. Zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów.

Organ nadzoru zaakcentował, że prawo własności jest najszerszym prawem rzeczowym - prawem chronionym przez państwo (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP) i przez nie jednostce gwarantowanym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo własności jest prawem bezwzględnym i skutecznym erga omnes. Zgodnie z Konstytucją RP każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Tym samym prawo własności jednostki (niezależnie od tego, czy to osoba fizyczna czy prawna) musi być zawsze przez gminę respektowane - i to przede wszystkim w sferze dominium, w sferze imperium zaś może być ograniczone, przy czym tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta Z. nadając imię parkowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy, naruszyła przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP stojącym na straży prawa własności.

Nadto organ nadzoru stwierdził, że regulacja zawarta § 3 uchwały narusza przepis art. 13 u.o.a.n., a treść punktu 9 Załącznika Nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...].r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z. zgodnie, z którym uchwała w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie ma znaczenia.

Dalej podkreślił, że Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała Rady Miasta Z. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. K. nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów, a nie jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku, na podstawie innej uchwały Rady Miasta Z., które nie jest aktem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie znajduje więc normatywnego uzasadnienia ogłaszanie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dowolnych innych aktów prawnych organów gmin, jeżeli nie wynika to wyraźnie z przepisu ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta Z. naruszyła art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 oraz art. 64 Konstytucji RP, a także art. 13 u.o.a.n. Działanie takie musi być zatem uznane, za istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 13 u.o.a.n. - poprzez ich błędną interpretację i art. 91 ust.1 u.s.g. - poprzez jego niewłaściwą interpretację.

W uzasadnieniu stwierdziła, że uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z.K. zarówno z punktu widzenia formalnego jak i materialnego nie narusza art. 18 ust. 1 u.s.g., a nadto Miasto Z. miało prawo wydać przedmiotową uchwałę, gdyż posiadało tytuł prawny do wszystkich nieruchomości na których położony jest park. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku zastosowanie powinien znaleźć art. 18 ust. 1 u.s.g., wprowadzający ogólne domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, jeżeli kwestia nazewnictwa parku nie została poddana właściwości rzeczowej żądanego organu gminy - właściwa jest rada gminy, która w tym zakresie powinna rozstrzygnąć w formie uchwały, która będąc pozbawiona podstawy prawnej w przepisie prawa administracyjnego nie może mieć charakteru rozstrzygającego, a co za tym idzie nie może być aktem prawa miejscowego. W tym zakresie strona skarżąca powołała stanowisko judykatury (zob. wyrok NSA z 18 marca 2003 r., II SA/Wr 2928/2002, LexisNexis nr 360036, OSS 2004, nr 1, poz. 10; wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2008 r., IV SA/G1 487/2008, LexisNexis nr 2217726; wyrok WSA w Łodzi z 14 sierpnia 2009 r., II SA/Łd 472/2009, LexisNexis nr 2114701 wyrok NSA z 3 października 2006 r. I OSK 1035/2006, LexisNexiss nr 418385) oraz literaturę przedmiotu na temat uchwał o charakterze niewiążącym.

Strona skarżąca stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie ma charakteru wiążącego, stanowi jedynie wyraz woli organu stanowiącego gminy o charakterze nierozstrzygającym (deklaratywnym), a Miasto Z. nie miało obowiązku publikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Zdaniem strony skarżącej uchwała nie może naruszać prawa własności Parafii Rzymsko - Katolickiej pod wezwaniem [...] w Z. Podkreśliła, że Miasto Z. ma prawo nadać imię parkowi, jeżeli posiada tytuł prawny do nieruchomości na których jest on położony, a takim tytułem jest umowa użyczenia. W opinii strony skarżącej przyjęcie bardziej restrykcyjnej interpretacji stanowi naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż ogranicza prawo jednostek samorządu terytorialnego do swobodnego gospodarowania ruchomościami oraz nieruchomościami oddanymi im w używanie lub na innej podstawie prawnej. Gmina może zorganizować park (jednocześnie nadając mu odpowiednią nazwę lub imię) nawet jeżeli nie jest właścicielem odpowiedniego terenu co, zdaniem strony skarżącej, pośrednio wynika z art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który stanowi, iż teren położony poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokryty drzewostanem i nieobjęty ochroną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rada gminy może uznać za park gminny jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu - za zgodą właściciela. Strona skarżąca stwierdziła, że dwie z trzech nieruchomości na których utworzony jest park w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały na mocy umowy użyczenia z dnia [...] r. znajdowały się w używaniu Miasta Z., a skoro Parafia Rzymsko- Katolicka pod wezwaniem [...] w Z. samodzielnie oddała Miastu Z. swoje nieruchomości w używanie, ograniczając tym samym swoje prawo własności i zgodziła się, iż w tamtym miejscu będzie ogólnodostępny park to twierdzenia organu nadzoru są błędne, a Wojewoda [...] powinien wskazać jaki uprawnienie mieszczące się w szerzej definiowanym prawie własności zostało naruszone poprzez uchwałę Rady Miasta Z.

Strona skarżąca stwierdziła, że publikacja uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z.K. w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa [...] miała charakter informacyjny a nie promulgacyjny. Wskazano, że przepisem szczególnym zobowiązującym Radę Miasta Z. do opublikowania przedmiotowej uchwały był punkt 9 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z. Zgodnie z jego treścią uchwała w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu wymaga ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią u.o.a.n. w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się oprócz aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego także inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 u.o.a.n.). Takim przepisem, zadaniem strony skarżącej, jest punkt 9 załącznika do uchwały Rady Miasta Z. z 2011 r. Z treści przedmiotowej uchwały jednoznacznie wynika, że normy prawne w niej zawarte nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, tym samym nie stanową aktu prawa miejscowego, a z samego faktu publikacji określonej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym nie można wyciągać wniosku, że staje się ona automatycznie aktem prawa miejscowego. Przeczyłoby to istocie art. 13 pkt 10 u.o.a.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, uznając argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową. Wskazał, że dokonując oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z.K., organ nadzoru zapoznał się z dokumentacją przekazaną przez Urząd Miasta w Z. w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego i dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

Uznał za nietrafny zarzut strony skarżącej, iż organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 1 u.s.g. uznając, że kwestionowana uchwała Rady Miasta Z. wykracza poza zakres kompetencji gminy. Zaakcentował iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w zakresie uchwał dotyczących nazywania terenów, czy też obiektów gminnych organ weryfikuje stosunki własnościowe w zakresie nieruchomości, na których położone są nazywane obszary czy obiekty. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1237/07 wskazał, iż "gmina jako właściciel parku ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie byty to działania sprzeczne z prawem." Organ nadto stwierdził, że skoro w wyroku (dotyczącym również uchwały Rady Miasta Z.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Rada ma prawo nadawać nazwy obiektom (terenom) stanowiącym własność gminy, bowiem występuje w imieniu gminy, jako właściciela to a contrario - jeżeli gmina nie jest właścicielem nieruchomości nie może nadać nazwy obiektowi (terenowi).

Organ nadzoru przywołał wyrok NSA z dnia 4 września 2008r. (sygn. akt II OSK 888/08), w którym stwierdzono, że nadanie określonemu obiektowi - będącemu własnością gminy - imienia osoby, którą miejscowa społeczność chce w ten sposób uczcić za zasługi np. dla miasta, jest zadaniem własnym gminy z zakresu kultury (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g).

Organ nadzoru zauważył, że zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g.), a stosownie do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Zgodnie z brzmieniem art. 81 ustawy ochronie przyrody teren położony poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokryty drzewostanem i nieobjęty ochroną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rada gminy może uznać za park gminny, jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu - za zgodą właściciela. Nadto organ nadzoru zauważył, że wskazany przepis ustawy o ochronie przyrody bezwzględnie dotyczy jedynie utworzenia parku przez radę gminy, a nie jak wskazuje skarżący jednocześnie nadania nazwy lub imienia. Wojewoda [...] podkreślił, że w trakcie postępowania nadzorczego dokonano analizy dokumentów przesłanych przez stronę skarżącą w tym pisma z dnia 28 lipca 2015 r., w którym Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem [...] reprezentowana przez Proboszcza wyraziła zgodę na nadanie imienia [...] parkowi przy ul. [...] i ul. O. w Z. oraz § 2 umowy z dnia 14 kwietnia 2008 r. i z treści § 1 pkt 3 aneksu nr 1 z dnia 25.09.2013 r. do wyżej wskazanej umowy sporządzonej pomiędzy Parafią a Gminą Miejską Z., z których wynika, że użyczający użycza nieruchomości z przeznaczeniem na zrealizowanie inwestycji pod nazwą: "Renowacja zieleńca przy ul. [...] oraz zagospodarowanie zielenią terenu dawnego kościoła parafialnego w Z. K. Etap I" oraz "Zagospodarowanie terenu po dawnym kościele przy ul. [...]. Etap II". Organ nadzoru stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe oraz treść § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Z., z której wynika, że wolą organu stanowiącego było wyłącznie nadanie imienia parkowi, a nie utworzenie parku gminnego i jednoczesne nadanie mu imienia, należy argument strony skarżącej w tym zakresie uznać za chybiony.

Wojewoda [...] nie podzielił też wyrażonego w skardze poglądu, że publikacja uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] miała jedynie charakter informacyjny a nie promulgacyjny. Z treści przepisu art. 13 pkt 10 u.o.a.n. wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, a za taki nie można uznać pkt 9 Załącznika nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z., a nadto żaden inny przepis ustawy szczególnej nie nakłada obowiązku publikacji uchwały w sprawie nadania imienia parkowi w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Organ nadzoru ponownie wskazał, że organ stanowiący gminy, ma prawo nadawać nazwy obiektom (terenom) stanowiącym własność tej jednostki, bowiem występuje w imieniu gminy, jako właściciela. Stwierdził dalej, że przepisy powszechnie obowiązujące przewidują kompetencję rady gminy do nadawania nazw drogom wewnętrznym, czyli drogom nie mającym charakteru publicznego zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 460). Nieruchomości zajęte pod te drogi stanowią często własność innych niż gmina podmiotów, przy czym ustawodawca zastrzegł, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Takich sytuacji dotyczyć będzie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., podjęta na podstawie wyżej wskazanego przepisu ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.1515 ze zm.) - dalej "u.s.g." ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a u.s.g. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności.

Przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich , rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.

W ocenie Sądu skarga Gminy Z. nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy podjęta [...] r. przez Radę Miejską w Z. uchwała nr [...] w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z.K. – znajduje umocowanie w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się do przepisów wskazanych w podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi nadzoru co do braku podstaw do publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z tych przyczyn , które zostały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. W szczególności, w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Po wtóre, w kontekście formalnym, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. To pozostaje poza sporem. Strona skarżąca wskazywała, że publikacja uchwały ma jedynie charakter informacyjny, a nie promulgacyjny, a publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] znajduje uzasadnienie w art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.1484)- dalej "u.o.a.n.", z którego wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. W ocenie Sądu, takim przepisem szczególnym nie jest treść punktu 9 Załącznika Nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z. Należy bowiem wskazać, że uchwała Rady Miasta Z. z 2011 r. jest wydana między innymi na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i dotyczy obiektów miejskich.

Należy również wskazać, że w związku z tym, że teren parku, któremu nadano imię nie stanowi w całości własności miasta Z. kwestią sporną jest podjęcie przedmiotowej uchwały na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że park składa się z trzech sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Jedna z działek jest własnością Gminy Z. we władaniu Prezydenta Miasta Z. Natomiast dwie działki zgodnie z umową z dnia [...] r. zostały użyczone Gminie Z. na czas nieoznaczony od Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w Z. Prawa i obowiązki Gminy Z. w rozpatrywanej sprawie wynikają z umowy użyczenia. Z treści § 2 umowy z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz z treści § 1 pkt 3 aneksu nr 1 z dnia 25 września 2013 r. do umowy użyczenia zawartej pomiędzy Parafią a Gminą Miejską Z. wynika, że użyczający użycza nieruchomości z przeznaczeniem na zrealizowanie inwestycji pod nazwą:"Renowacja zieleńca przy ul. [...] i ul. [...] oraz zagospodarowanie zielenią terenu dawnego kościoła parafialnego w Z.K. Etap I" oraz "Zagospodarowanie terenu po dawnym kościele przy ul. [...]. Etap II". Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. Parafia wyraziła zgodę na nadanie imienia [...] parkowi przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w Z. Mając na uwadze powyższe ustalenia i odnosząc się do argumentacji strony skarżącej nie można się zgodzić, że sama parafia ograniczyła swoje prawo własności i zgodziła się, iż w tamtym miejscu będzie ogólnodostępny park bowiem zgoda parafii dotyczy jedynie nadania imienia parkowi. Z treści § 1 uchwały Rady Miasta Z. również wynika, że wolą organu stanowiącego było wyłącznie nadanie imienia parkowi.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta Z. nie działała w sferze imperium w tym zakresie należy zauważyć, że strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynika upoważnienie ustawowe do nadawania imienia parkowi, który nie jest w całości własnością gminy. Zdaniem Sądu z treści umowy użyczenia nie można również wywieźć uprawnienia gminy do nadania nazwy parkowi położonemu częściowo na terenie nie będącym własnością gminy. Sąd podziela w we wskazanym zakresie argumentację przedstawioną przez organ nadzoru. Zauważyć należy, że art. 18 ust. 1 u.s.g., którego błędna wykładnia była przedmiotem zarzutu, ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zatem art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przywołany przepis upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.

Natomiast art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Tak zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, który w ust. 3 formułuje generalną zasadę, iż gmina - będąc podstawową jednostką samorządu terytorialnego - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których podstawowe rodzaje wymieniono w art. 7 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy się powołać na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) –dalej "Konstytucja RP", według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne.

Rada Miasta Z. nadając imię parkowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy, naruszyła przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP stojącym na straży prawa własności. Kryterium oceny przez Wojewodę [...] zakwestionowanej uchwały stanowiło tylko jej zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.).

Mając więc na uwadze, że Rada Miejska w Z. wykroczyła poza upoważnienie wyrażone w art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i 64 Konstytucji RP oraz z art. 13 u.o.a.n., należało ocenić jako słuszne działanie organu nadzoru stwierdzające nieważność takiej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a.