Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 624/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1,4,5 art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer, sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 660/12 w sprawie ze skargi S.P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 660/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2012 roku, Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 30 marca 2012 r. Rada Gminy [...]działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...]r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Skargę na powyższa uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.P. domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i wynikających z niego uprawnień właścicielskich.

W motywach skargi strona wskazała, że w dniu 9 maja 2011 r. zwróciła się z wnioskiem (w ramach wniosków i uwag do projektu studium) o zmianę przeznaczenia jej działki, na działkę z możliwością zabudowy, argumentując, iż takie przeznaczenie mają działki sąsiednie zabudowane budynkami (nr [...],[...],[...],[...]). Wniosek nie został uwzględniony mimo tego, iż analogiczny wniosek złożony przez A.D. w okresie wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Z. został rozpatrzony pozytywnie. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza podstawowe zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, ponieważ Rada Gminy [...]stanowi akty prawa miejscowego w taki sposób, że jedni mieszkańcy gminy mają prawo do zabudowy swoich działek, a inni nie. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na nieścisłości związane z opinią właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych oraz właściwego organu administracji geologicznej, w oparciu o które podjęto zaskarżoną uchwałę.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...]wniosła o jej oddalenie, argumentując, że zmiana studium nie kształtuje dla nieruchomości skarżącego żadnych nowych, w porównaniu z dotychczas obowiązującymi zasad zagospodarowania. Nie stwarza kierunków do innego niż dotychczasowy sposobu wykorzystywania nieruchomości. Uchwała nie realizuje natomiast postulatu skarżącego odnośnie możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej, co nie oznacza, że narusza opisane przez skarżącego zasady konstytucyjne. W ocenie organu nie zaistniała podstawowa przesłanka wynikająca z przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jaką jest naruszenie interesu prawnego, skoro nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu. W niniejszej sprawie nie chodzi nawet o plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego lecz jedynie o studium, a zatem dokument kierunkowy, wiążący jedynie organy Gminy w procesie uchwalania planów.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że S.P. dnia 20 kwietnia 2000 r. aktem notarialnym Rep. A [...] nabył działkę nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym Z. Zgodnie z zapisami obowiązującego wówczas Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą II/9/94 Rady Gminy [...] z dnia 20 lipca 1994 r. działka nr [...] znajdowała się w strefie SFR - strefa rolnicza. Ustalenia szczegółowe dla strefy SFR określały, że są to tereny upraw rolnych i ogrodniczych o wysokich walorach bonitacyjno - rolnych. Dopuszczono realizację obiektów związanych funkcjonalnie z tym terenem pod warunkiem uzasadnionych potrzeb rozwijających użytkowe i gospodarcze wartości dla produkcji rolniczej i ogrodniczo - sadowniczej specjalistycznej. Wykluczono jednocześnie na terenach rolnych i ogrodniczych niezabudowanych stanowiących uprawy polowe i terenach gdzie występuje wyraźnie rozproszona zabudowa, wprowadzenie nowej zabudowy jednorodzinnej. Plan ten obowiązywał do końca grudnia 2003 r. Następnie Rada Gminy podniosła, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzone uchwałą Rady Gminy XXXV/80/2000 z dnia 29 listopada 2000 r. również nie przewidywało terenów budowlanych w rejonie działki nr [...] w Z. Ograniczenia w swobodnym określaniu przeznaczenia tego terenu przez Radę Gminy wynikały z jego położenia - w bezpośrednim sąsiedztwie odkrywki węgla brunatnego. Już w 1996 r. ówczesne [...] w R. oraz [...] Urząd [...] negatywnie zaopiniowały proponowaną zmianę przeznaczenia terenu w strefie rolniczej "SFR" położonego poniżej drogi [...] – [...] na tereny rolno - osadnicze "SFRO" w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Tereny poniżej drogi [...] – [...] znajdują się bardzo blisko wyrobiska, które w tym miejscu osiągnie głębokość około 280-290 m. Rekultywacja wodna, planowana w tej części wyrobiska, będzie wymagała przeprofilowania zbocza, co wraz z podnoszącym się zwierciadłem wody gruntowej w czasie napełniania się zbiornika będzie oddziaływało na zachowanie się powierzchni terenu. W związku z tym zachodziła konieczność ustanowienia pasa bezpieczeństwa wynoszącego ok. 500 m na południe od granicy odkrywki. W 2005 r. w tym rejonie zaobserwowano rozwój deformacji nieciągłych. Ewentualny rozwój procesów osuwiskowych uzależniony jest m.in. od zasięgu działania zwietrzelin. Pomimo tego, iż [...] nieustannie podejmuje działania zabezpieczające powstawanie osuwisk oraz kontroluje rozwój zagrożeń związanych z eksploatacją węgla ze złoża "[...]" powstawanie nowych budynków w tym rejonie jest niewskazane. Wynika to z tego, że powstawanie osuwisk jest nieodłącznym elementem prowadzenia głębokiej, odkrywkowej eksploatacji złóż. Działka skarżącego w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 14 lipca 2007 r. nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie możliwe było złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z czego skarżący nie skorzystał. Niektórzy właściciele działek sąsiednich wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie których uzyskali pozwolenia na budowę. Okoliczność ta stwarza u skarżącego przekonanie o traktowaniu go w sposób dyskryminujący. Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. został uchwalony uchwałą Rady Gminy nr VII/88/07 z dnia 18 kwietnia 2007 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2007 r. nr 179, poz. 1711. W dniu 29 maja 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., zatwierdzonym w dniu 18 kwietnia 2007 r., działka nr ewid. [...] znajduje się w takiej samej sytuacji prawnej, jak znaczna część działek usytuowanych wzdłuż drogi biegnącej przez miejscowość Z. Jednostki urbanistyczne oznaczone na rysunku planu symbolem "MN" obejmują wyłącznie działki, które na etapie opracowywania planu były już zabudowane. Tym samym nie można mówić o naruszeniu prawa własności, czy też o naruszeniu zasad konstytucyjnych wymienionych w skardze. Rada Gminy [...]podniosła także, że skarżący nie wskazał na jakiekolwiek naruszenia procedury planistycznej przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która była przedmiotem kontroli organu nadzoru.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r. S.P. podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 660/12, skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683).

W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego S.P. są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, ażeby zaskarżona uchwała zmieniająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]realnie i bezpośrednio naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Bezspornie skarżący jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym Z. na terenie [...], którą nabył na mocy aktu notarialnego z dnia 20 kwietnia 2000 r. Rep. [...] jako działkę rolną. W świetle zapisów obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego uchwałą II/9/94 Rady Gminy [...]z dnia 20 lipca 1994 r., działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem SFR – w strefie rolniczej. Według ustaleń szczegółowych dla tejże strefy plan określał, że są to tereny upraw rolnych i ogrodniczych o wysokich walorach bonitacyjno-rolnych, na których dopuszcza się realizację obiektów związanych funkcjonalnie z tym terenem pod warunkiem uzasadnionych potrzeb rozwijających użytkowe i gospodarcze wartości dla produkcji rolniczej i ogrodniczo-sadowniczej specjalistycznej. Na terenach rolnych i ogrodniczych niezabudowanych stanowiących uprawy polowe i terenach gdzie występuje wyraźnie rozproszona zabudowa plan wykluczał możliwość wprowadzenia nowej zabudowy jednorodzinnej. Co istotne, możliwości zabudowy mieszkaniowej na terenie działki nr [...] w Z. nie przewidywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 listopada 2000 r. Takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie przewiduje również obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr VII/88/07 z dnia 18 kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. nr 179, poz. 1711). Zmian w zakresie możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr [...], nie wprowadziła również uchwała będąca przedmiotem skargi S.P. Skarżący nabył działkę rolną i taki kierunek jej zagospodarowania dopuszcza uchwała będąca przedmiotem skargi. Z kolei okoliczność, że w toku procedury planistycznej Rada Gminy [...]nie uwzględniła postulatu skarżącego dotyczącego możliwości wprowadzenia na tym terenie zabudowy mieszkaniowej nie skutkuje automatycznie naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jako właściciela tejże działki, skoro jego sytuacja prawna nie uległa zmianie.

Dalej Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni aprobuje ugruntowało się stanowisko, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11 – Lex nr 1138193 i z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07- Lex nr 334317).

Sąd podniósł, iż nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej uwag Sąd uważa, że błędne jest przekonanie skarżącego co do istnienia po jego stronie legitymacji skargowej, bowiem jak zostało to już wcześniej wywiedzione skarżący nie wykazał naruszenia kwestionowaną uchwałą służącego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony to trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami studium, zwłaszcza, że w tej konkretnej sprawie uchwalona zmiana studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Ustalenia zaskarżonej uchwały zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącego, mogą natomiast oddziaływać pośrednio, wyznaczając pewien kierunek prac planistycznych na etapie opracowywania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola zgodności z prawem obecnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była jednak poza zakresem zainteresowania tutejszego Sądu, z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia była uchwała zmieniająca studium, a nie plan miejscowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.P.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez bledną jego wykładnią lub niewłaściwe zastosowanie, to jest zwłaszcza :

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego, lub uprawnienia skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości faktycznie ów interes prawny właściciela narusza ;

- art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, w zw. z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w/w przepis nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości oraz, że ustalenia zaskarżonej uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości, podczas gdy miejscowy plan nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkujące błędnym uznaniem nie naruszenia zasady interesu prawnego skarżącego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności;

- art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem nie uchylenie uchwały powoduje naruszenie zawartych w w/w przepisach konstytucyjnych zasad równego traktowania podmiotów i zasady państwa prawnego, poprzez dowolne i swobodne wykorzystywanie przez organ administracyjny tzw. władztwa planistycznego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie objął swym rozstrzygnięciem całokształtu okoliczności sprawy, jedynie ograniczając się do porównania zapisów zawartych w kwestionowanej Uchwale Rady Gminy [...]z dnia 30 marca 2012 r w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]Nr [...]z dotychczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało, że wyrok okazał się niesłuszny i jako taki nie może się ostać.

W ocenie strony Sąd niesłusznie przyjął, iż "zaskarżone Studium zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, czy też zasadę dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..." (strona 7 uzasadnienia wyroku). Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 20 (w związku z art. 9 ust. 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zatem jeśli nie dojdzie do zmiany na tym etapie opracowywania planu miejscowego, nie będzie mogło także dojść do zmiany na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei powoduje, iż w wyniku tego dochodzi właśnie już w momencie uchwalania studium do naruszenia interesu prawnego właściciela gruntu. Zatem skarżący nie może zgodzić się ze stwierdzeniami Sądu, iż "ustalenia zaskarżonej uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącego (strona 8 uzasadnienia wyroku Sądu). Błędne jest bowiem stwierdzenie Sądu, iż w/w ustalenia oddziałują jedynie pośrednio wyznaczając jedynie pewien kierunek prac planistycznych (strona 8 uzasadnienia wyroku Sądu).

Następnie strona podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że o istnieniu interesu prawnego skarżącego nie świadczy luka prawnoplanistyczna z lat 2004 -2007 istniejąca na tym obszarze. Nie ustosunkował się jednak do zarzutów skarżącego dotyczących nieścisłości związanych z opinią właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych oraz właściwego organu administracji geologicznej, w oparciu o które uchwalono uchwałę.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżący zwrócił uwagę, iż Konstytucja RP chroni prawo własności, które wprawdzie nie jest prawem bezwzględnym doznaje bowiem pewnych ograniczeń wymienionych właśnie w art. 64 ust. 3 Konstytucji, który to stanowi, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W myśl art. 32 ust. 3 Konstytucji powyższe ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w razie konieczności, dla bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. (...) Gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Z powyższymi zarzutami korelują w związku z powyższym zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów (art. 32 Konstytucji RP) i zasady państwa prawnego, których to zwłaszcza organy władzy publicznej winny bezwzględnie przestrzegać. Bowiem fakt nadania gminie władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Składając skargę kasacyjną skarżący zarzucił wyrokowi I instancji m.in. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy również wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż tezy o braku możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie studium lub jego zmiany nie można opierać na założeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Po pierwsze nie pozwala na to sama treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis nie uzależnia możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Po wtóre dostrzec należy znaczenie jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić.

Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie Ppsa. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Z powyższą oceną należy się zgodzić.

Celem oceny czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego należy ustalić czy postanowienia zaskarżonego aktu zmieniły przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego.

Zgodnie z zaskarżoną uchwałą nieruchomość skarżącego ma przeznaczenie rolne.

Ustalając natomiast przeznaczenie przedmiotowego terenu przed podjęciem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji odwołał się do zapisów obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr II/9/94 Rady Gminy [...]z dnia 20 lipca 1994 r. Sąd wskazał, że zgodnie z tym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem SFR – w strefie rolniczej. Według ustaleń szczegółowych dla tejże strefy plan określał, że są to tereny upraw rolnych i ogrodniczych o wysokich walorach bonitacyjno-rolnych, na których dopuszcza się realizację obiektów związanych funkcjonalnie z tym terenem pod warunkiem uzasadnionych potrzeb rozwijających użytkowe i gospodarcze wartości dla produkcji rolniczej i ogrodniczo-sadowniczej specjalistycznej. Na terenach rolnych i ogrodniczych niezabudowanych stanowiących uprawy polowe i terenach gdzie występuje wyraźnie rozproszona zabudowa plan wykluczał możliwość wprowadzenia nowej zabudowy jednorodzinnej.

Sąd zwrócił również uwagę, że możliwości zabudowy mieszkaniowej na terenie działki skarżącego nie przewidywało także Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 listopada 2000 r. Takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie przewiduje również obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr VII/88/07 z dnia 18 kwietnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. nr 179, poz. 1711).

Powyższe ustalenia Sądu I instancji nie były kwestionowane przez stronę skarżącą, stąd należało uznać je za prawidłowe.

Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości skarżącego. Jak wskazał Sąd I instancji w ślad za organem, iż skarżący nabył działkę rolną i taki kierunek jej zagospodarowania dopuszcza uchwała będąca przedmiotem skargi.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że fakt nie uwzględnienia w toku procedury planistycznej wniosku skarżącego dotyczącego możliwości wprowadzenia na tym terenie zabudowy mieszkaniowej nie skutkuje automatycznie naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jako właściciela tejże działki, skoro jego sytuacja prawna nie uległa zmianie.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w/w przepis nie kształtuje sytuacji właścicieli oraz, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości, podczas gdy miejscowy plan nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że powyższy zarzut nie jest uzasadniony. W ocenie składu orzekającego, co wskazano już wyżej, należy dopuścić potencjalną możliwość naruszenia przez studium interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Przypomnieć należy, iż nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Stąd należy zgodzić się, że skarżącym, iż postanowienia studium mogą bezpośrednio wpływać na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości, to nie można jednak uznać, że w każdej sytuacji interes prawny strony został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkujące błędnym uznaniem nie naruszenia zasady interesu prawnego skarżącego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie, co wyjaśniono już wyżej, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Powyższe prowadzi w dalszej kolejności do wniosku, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują w przysługujące skarżącemu prawo własności, ponieważ nie zmienia sposobu jej wykonywania. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że aby można było stwierdzić, iż przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności skarżący musiałby wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.

Odnosząc się do zarzutu braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu dotyczącego nieścisłości związanych z opinią właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych oraz właściwego organu administracji geologicznej, w oparciu o które uchwalono uchwałę wskazać należy, że Sąd oceniałby powyższy zarzut na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, do którego w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi, iż skarżący nie posiadał legitymacji skargowej do wniesienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.