Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 489/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 6 listopada 2013 r. nr XXXII/619/13 w przedmiocie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej do załatwiania indywidualnych spaw z zakresu administracji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej w dniu 6 listopada 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXII/619/13 w sprawie upoważnienia Dyrektora jednostki budżetowej p.n.: "Miejski Zakład Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Podstawę prawną uchwały stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 272 i 274 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

W § 1 ust. 1 uchwały Rada postanowiła o upoważnieniu Dyrektora jednostki budżetowej p.n.: Miejski Zakład Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie:

1) prowadzenia postępowań i określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały;

2) upoważnienie, o którym mowa w ust. 1 obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1 pkt 1, w tym do wydawania w toku prowadzonych postępowań przewidzianych przywołanymi w ust. 1 pkt 1 przepisami prawa decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń;

3) przyjmowania i przechowywania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały;

4) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa, mających na celu:

a) sprawdzanie terminowości składania deklaracji;

b) sprawdzanie terminowości wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez inkasentów;

c) ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami;

d) stwierdzenie formalnej poprawności ww. wymienionych dokumentów - § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały;

5) postanowiono, że upoważnienie obejmuje umocowanie do przeprowadzenia wszelkich czynności, o których mowa w przepisach Działu V ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności, w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź, że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami:

a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł.;

b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji poddaje się w wątpliwość - § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały;

6) uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji - § 1 ust. 1 pkt 6 uchwały;

7) doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian - § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXII/619/13 z dnia 6 listopada 2013 r. w częściach określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 w zakresie zwrotu "oraz zaświadczeń", pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 uchwały, jako niezgodnych z art. 39 ust. 4 ustawy samorządzie gminnym.

W ocenie organu nadzoru, udzielone przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej upoważnienie w zaskarżonym zakresie nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i wykracza poza zakres upoważnienia, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że termin użyty w art. 39 ust. 4 ustawy "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" jest tożsamy z prowadzeniem postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Wskazano, że zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, iż decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dalej, w ustępie 2 tego przepisu, ustawodawca postanowił, że "wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta" . Zgodnie natomiast z przepisem art. 39 ust. 4 ustawy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Argumentowano, że zakresy upoważnień wynikające z przepisu art. 39 ust. 2 i ust. 4 ustawy są odmienne. Upoważnienie przyznane na mocy art. 39 ust. 2 daje uprawnienie podmiotowi otrzymującemu takie upoważnienie do działania w imieniu wójta, natomiast upoważnienie przyznane przez radę gminy, wiąże się z przekazaniem podmiotowi otrzymującemu takie upoważnienie - załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej nie w imieniu wójta, ale w imieniu własnym. Tym samym wejście w życie przedmiotowej uchwały spowodowało, że Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej uzyskał status organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim będzie on wykonywał zadania przyznane mu w ramach upoważnienia przez Radę.

Wyjaśniono, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na organ wykonawczy gminy szereg obowiązków. Dotyczą one poszczególnych działań związanych z realizacją postanowień tej ustawy. Jednakże nie wszystkie zadania, do których podjęcia ustawodawca zobowiązał wójta w ramach ww. ustawy, mogą zostać zakwalifikowane jako wynikające z art. 39 ust. 4 ustawy "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej".

W konsekwencji nie można uznać za tożsamego z załatwianiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej upoważnienia do:

- przyjmowania i przechowywania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały;

- dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, poz. 848);

- przeprowadzenia wszelkich czynności, o których mowa w przepisach Działu V ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, w szczególności:

a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł.;

b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji poddaje się w wątpliwość - §1 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji - §1 ust. 1 pkt 6 uchwały;

- doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian - §1 ust. 1 pkt 7 uchwały.

Wojewoda zaznaczył, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy prawnej zezwalającej na przekazanie innemu podmiotowi każdej formy działalności administracji publicznej. Na mocy przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściwy organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent) wykonuje różne czynności, które tylko wyjątkowo są podejmowane w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast określone przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej przyjmowanie i przechowywanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest załatwianiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, lecz dotyczy czynności faktycznych, polegających na przyjęciu określonych dokumentów i informacji. Również powołany w uchwale przepis art. 272 Ordynacji podatkowej dotyczy czynności sprawdzających podejmowanych przez organ podatkowy, jednak mają one charakter materialno-techniczny.

Organ nadzoru nie zgodził się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013r. (sygn. akt II OSK 2409/13, CBOSA), w którym stwierdzono, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zezwala gminom na przekazanie zarządom spółek komunalnych nie tylko władczych kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, lecz także zarządy spółek komunalnych mogą być upoważnione do podejmowania wszelkich innych czynności, prowadzących do ustalenia, stwierdzenia, potwierdzenia jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, w tym także tzw. czynności materialno-technicznych.

W ocenie skarżącego organu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nie ma przeszkód, by upoważnić zarząd spółki komunalnej do scedowania obowiązków gminy w zakresie sprawozdawczości, zbierania i sprawdzania deklaracji śmieciowych oraz prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu "nie da się sprawdzać deklaracji śmieciowych ani prowadzić egzekucji bez dostępu do informacji zawartych w tych deklaracjach. (...) zgodnie natomiast z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej "indywidualne dane zawarte w deklaracji (...) objęte są tajemnicą skarbową". Przepis ten odnosi się również do deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z zw. z art. 3 pkt 2, 3, 5 Ordynacji podatkowej). Zauważono nadto, że z żadnego powołanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej nie wynika dopuszczalność udostępnienia informacji objętych tajemnicą skarbową pracownikom spółki komunalnej.

Wojewoda powołał się na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Po 1677/13), zgodnie z którym na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można ewentualnie przekazać kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w określonych prawem przypadkach, lecz nie obejmuje to przekazania innej formy administracji publicznej. Dodatkowo w przedstawionym wyroku stwierdzono, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny, którego zastosowanie jest wyłączone przez art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 5 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Zaskarżona uchwała dotyczy upoważnienia Dyrektora jednostki budżetowej do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, to uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące tej opłaty podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych, co wyklucza udział wojewody, jako organu niewłaściwego rzeczowo. Podkreślenia wymaga, że nawet mylne przesłanie uchwały do wojewody zamiast do regionalnej izby obrachunkowej nie skutkuje nabyciem przez wojewodę waloru organu właściwego, bowiem o właściwości organu decyduje przepis ustawy.

Następnie organ odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi podnosząc, że stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.". Podkreślono, że przepis stanowi ogólnie o sprawach z zakresu administracji publicznej a nie zawęża zakresu spraw jedynie do tych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby ograniczenie możliwości przeniesienia kompetencji do spraw załatwianych w drodze wydania decyzji administracyjnej, znalazłoby to odzwierciedlenie wprost w treści przepisu. Podkreślenia wymaga, że pojęcie indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej jest szersze od pojęcia "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej". Nie każda sprawa (działanie organu) z zakresu administracji publicznej jest załatwiana w drodze decyzji. Zatem "załatwienia sprawy administracyjnej" nie należy rozumieć wyłącznie wydania przez organ decyzji administracyjnej. W ocenie organu stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2409/13.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, oddano kompetencje do prowadzenia postępowań i określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji. Logicznym i celowym jest zatem aby Dyrektor jako organ podatkowy wydający wzmiankowane decyzje był również właściwy do przyjmowania, przechowywania deklaracji, dokonywania czynności sprawdzających, jako że z tych czynności może wyniknąć potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego, którego efektem będzie wydanie decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie zdaniem organu zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące tajemnicy skarbowej uniemożliwiały podjęcie uchwały upoważniającej dyrektora do zbierania i weryfikacji deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie znajdą tu zastosowania przepisy art. 297-299 Ordynacji podatkowej, wskazującej komu organ podatkowy może udostępniać informacje objęte tajemnicą skarbową, ponieważ to sam Dyrektor stał się organem podatkowym.

Ostatecznie organ ustosunkował się do zakwestionowanego przez Wojewodę § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie zwrotu "oraz zaświadczeń", stwierdzając że skoro zaświadczenie jest aktem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, to trudno odmówić kompetencji do jego wydania podmiotowi, który uprawniony jest do prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 praz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo w sytuacji podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Podstawę prawną skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowił art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec tego przed merytorycznymi rozważaniami należy się ustosunkować do zarzutów formalnych organu dotyczących konieczności odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji Wojewody do jej złożenia. W ocenie organu zaskarżona uchwała dotyczy spraw podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji uchwała powinna podlegać nadzorowi ze strony regionalnej izby obrachunkowej, a nie wojewody.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organu i uznał, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą organu gminy w sprawie finansowej w rozumieniu przepisów o regionalnych izbach obrachunkowych i w związku z tym, podlega nadzorowi ogólnemu wojewody. Należy zwrócić uwagę, że na mocy art. 171 ust. 2 Konstytucji organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Oznacza to, że nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego obejmuje wyłącznie sprawy finansowe. W orzecznictwie i doktrynie pojęcie "sprawy finansowe" zostało uznane za tożsame z określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zakresem przedmiotowym uchwał i zarządzeń organów samorządu w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Pojęcia "sprawy finansowe" nie można interpretować rozszerzająco (tak w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 476/05 – dostępnym w internetowej bazie sądów administracyjnych zwanej dalej jako "CBO"). Wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby w rezultacie do absurdalnego uznania, że każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych".

Wprawdzie zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "ustawą") w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, to jednak nie przesądza to o tym, że sprawy dotyczące kompetencji do wydania decyzji określającej wymiar opłaty, czy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są sprawami finansowymi podlegającymi nadzorowi ze strony Regionalnej Izby Obrachunkowej. Trudno bowiem zaliczyć czynności materialno-techniczne związane z przyjmowaniem deklaracji, ich rozliczaniem itp. do spraw stricte finansowych. Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie przekazania kompetencji obowiązków wynikających z ustawy jednostce budżetowej gminy i ma niewątpliwie charakter ustrojowy. Jednocześnie należy zauważyć, że również samo złożenie deklaracji ani nie powoduje powstania obowiązku ponoszenia opłaty, ani nie kształtuje jej wysokości. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1706/13 - dostępny w "CBO" – który dotyczył uchwały w sprawie wzoru deklaracji).

Na marginesie można zauważyć, że w przywołanym zarówno przez Wojewodę, jak i skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2409/13 (dostępny w "CBO") skontrolowano uchwałę o treści niemalże analogicznej do zaskarżonej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zakwestionował kompetencji wojewody do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

Odnosząc się następnie do meritum sprawy należy zauważyć, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej upoważniła Dyrektora jednostki budżetowej - Miejskiego Zakładu Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewoda Śląski zakwestionował niektóre z postanowień uchwały w zakresie powierzenia dyrektorowi czynności materialno-technicznych m.in. wydawania zaświadczeń, przyjmowania i przechowywania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, dokonywania czynności sprawdzających, sprawdzania terminowości składania deklaracji, terminowości wpłat, korygowania deklaracji. W ocenie wojewody uchwała w zaskarżonym zakresie jest sprzeczna z prawem gdyż na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej w skrócie jako "u.s.g.") można przenieść wyłącznie kompetencje do załatwienia spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ nie zaakceptował wykładni przepisów zaprezentowanej przez Wojewodę i uznał, że rada gminy nie naruszyła przepisów prawa.

Przywołany art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi, że do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g.. Przepis ten upoważnia radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego (kwestia ta nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – patrz tezę 1 w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 – "CBO"), według którego następuje przekazanie kompetencji do władczego działania podmiotowi zewnętrznemu. W ten sposób następuje dekoncentracja uprawnień rady na zewnątrz, na podmiot który zastępuje radę w określonych czynnościach i otrzymuje de facto status organu administracji publicznej. Oznacza to, że upoważniony na mocy uchwały podmiot rozstrzyga przekazane sprawy we własnym imieniu. Brak jest zastrzeżenia ustawowego, by organ, na który przeniesiono omawiane kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie ona przysługiwała.

Wobec tego pozostawiono Sądowi do rozstrzygnięcia, czy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały art. 39 ust. 4 u.s.g. umożliwia przekazanie przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji wyłącznie do wydawania decyzji administracyjnych, czy też również innych czynności o charakterze publicznoprawnym – których dotyczy część zaskarżonej uchwały.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego i przywołanych w skardze wyrokach sadów administracyjnych - podziela tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2409/13 (dostępny w "CBO"), zgodnie z którą "art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadające niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania". Orzeczenie zapadło w praktycznie analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

W przywołanym wyroku słusznie zwrócono uwagę, że już literalna wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. i jego porównanie do art. 39 ust. 1 , 2 i 5 u.s.g. dostarcza wskazówek co do zakresu przekazanych kompetencji. Art. 39 ust. 4 u.s.g. nie zawęża bowiem zakresu możliwych rozstrzygnięć do decyzji, jak to ma miejsce w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Pojęcie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć szeroko, gdyż nie zawsze zakończenie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej musi nastąpić w formie decyzji. Nie można tracić z pola widzenia, że kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje wyłącznie kontroli decyzji administracyjnych, czy też postanowień, ale także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obecnie coraz częściej organy wykonując swoje kompetencje kształtują indywidualną sytuację prawną stron w formie "innych aktów", które jednakże bezpośrednio wpływają na ich sytuację prawną. Wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 39 ust. 4 nie prowadzi do odmiennych wniosków. Przyjmując racjonalność ustawodawcy trudno bowiem zakładać, że skoro w art. 39 ust. 1, 2 i 5 u.s.g. jest mowa o decyzjach, to również należy w ten sposób przyjmować konstrukcję ustanowioną w ust. 4. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z prawniczym wnioskowaniem "a maiori ad minus" zaprezentowana przez sąd wykładnia ma uzasadnione podstawy. Skoro akceptuje się możliwość scedowania przez radę gminy uprawnień do wydawania decyzji (co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym), to tym bardziej uprawnione jest twierdzenie, że w ramach przekazanych kompetencji można dokonywać innych "mniejszych niż decyzja" czynności. Należy zauważyć, że wydawanie decyzji nie ogranicza się wyłącznie do tej czynności, przeważnie poprzedza przeprowadzenie określonego postępowania dowodowego, dokonanie szeregu niezbędnych czynności, bez których nie można zakończyć postępowania. Oznacza to, że wydanie decyzji jest jednym z elementów podejmowanych w ramach danego postępowania. W zaskarżonej uchwale przekazano również uprawnienie do wydawania postanowień, co według wykładni art. 39. ust. 4 u.s.g. dokonanej przez skarżącego również pozostawałoby w sprzeczności z prawem, skoro na podstawie tego przepisu można wydać wyłącznie decyzję.

Odmienna wykładnia art. 39 ust. 4 u.s.g. prowadziłaby w istocie do absurdalnych wniosków i pozostawiałaby pod znakiem zapytania cel tego przepisu. Należy zwrócić uwagę, że pozostawienie organowi zewnętrznemu możliwości wydawania decyzji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia deklaracji albo wątpliwości co do danych w złożonej deklaracji, bez zakwestionowanego przez Wojewodę upoważnienia do dokonywania innych czynności związanych między innymi z przyjmowaniem deklaracji, oznaczałoby że podmiot zewnętrzny może wydać decyzję, choć nie ma możliwości przyjęcia deklaracji. Trudno natomiast założyć możliwość wydania decyzji bez dysponowania odpowiednimi dokumentami do jej wydania, w tym także możliwością do ewentualnego wezwania do ich uzupełnienia. Wszystkie czynności określone w zaskarżonej uchwale są niezbędne do ewentualnego wydania decyzji, czyli realizacji obowiązków ustanowionych w ustawie. Przy czym należy również założyć, że nie zawsze sprawa musi zakończyć władczym rozstrzygnięciem organu. Przyjęcie zasadności argumentacji skarżącego oznaczałoby, że w praktyce nastąpiłoby rozdzielenie kompetencji prowadzących do wykonania nałożonych na gminę obowiązków. Prezydent Miasta zajmowałby się deklaracjami, a dyrektor jednostki budżetowej gminy wydawał w tych sprawach decyzje. Pomimo to organ wydający decyzję musiałby przecież w tej sytuacji dysponować dokumentacją, której de facto nie mógł zebrać.

Sąd jednocześnie stoi na stanowisku, że art. 39 ust. 4 u.s.g. jest przepisem szczególnym do innych ustaw, w tym do przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy ordynacji podatkowej. Rada gminy może na tej podstawie elastycznie i szeroko scedować przekazać kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej podmiotom zewnętrznym. Należy zwrócić uwagę, że brak jest podobnej regulacji w przepisach postępowania administracyjnego, czy ordynacji podatkowej. Dopuszcza się tam wyłącznie możliwość upoważnienia do wydawania decyzji, postanowień, czy zaświadczeń (np. art. 143 ordynacji podatkowej), co nie oznacza zastępowania organu w tej sprawie, jak to ma miejsce w art. 39 ust. 4 u.s.g.

Wbrew stanowisku Wojewody, to wyłącznie przy uznaniu zasadności jego argumentacji mogłoby dojść do naruszenia tajemnicy skarbowej. Skarżący stwierdził, że z przepisów ordynacji podatkowej nie wynika możliwość udostępnienia informacji podatkowych pracownikom spółki komunalnej (art. 293 i następne ordynacji podatkowej). Jednakże pozostawienie spółce komunalnej kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie opłaty prowadziłoby mimo wszystko do naruszenia tajemnicy skarbowej przez wgląd do dokumentów potrzebnych do wydania decyzji. Sąd uznał jednak, że przepisy ordynacji podatkowej dotyczące tajemnicy skarbowej, a także ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stoją na przeszkodzie przekazaniu kwestionowanych kompetencji. Stosownie do art. art. 3 ust. 1 ostatnio cytowanej ustawy – utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Jest to nawiązanie do zakresu działania i zadań gminy, będących przedmiotem regulacji rozdziału 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 i 2 u.s.g. ustanowiono domniemanie działania gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 u.s.g., ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest jedną z takich ustaw. Oznacza to, że realizacja obowiązków określonych w ustawie spoczywa w całości na gminie.

W art. 6q ustawy postanowiono, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Sąd stoi na stanowisku, że nie można wyodrębniać spraw dotyczących opłat za odpady od zadań własnych gminy objętych ustawą, gdyż opłata pozostaje w ścisłym związku z tymi właśnie zadaniami. Oznacza to, że nie jest uprawnione odróżnianie zadań własnych gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku od kwestii ich finansowania. Ustawa doprecyzowała jednak, że sprawy finansowe powierza organowi wykonawczemu gminy, który otrzymał jednocześnie uprawnienia organu podatkowego. Wymaga podkreślenia, że organ wykonawczy nie stał się organem podatkowym, a wyłącznie uzyskał jego uprawnienia, co dodatkowo przemawia za uznaniem, że te czynności finansowe są wykonywane w ramach zadań własnych gminy, a nie postępowania stricte podatkowego.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że katalog podmiotów, którym wolno udostępniać informacje objęte tajemnicą skarbową ma charakter zamknięty i nie wymieniono w nim dyrektora spółki komunalnej, ani jego pracowników. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 294 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej określa m.in. prezydenta miasta (oraz pracowników urzędu miasta) jako osobę zobowiązaną do przestrzegania tajemnicy skarbowej. Natomiast jak już wcześniej wskazano art. 39 ust. 4 u.s.g. pozwala na kompleksowe przekazanie kompetencji poprzez wskazanie innego organu zewnętrznego do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych – następuje wówczas zmiana właściwości organu. W tym przypadku na mocy zaskarżonej uchwały dyrektor miejskiej jednostki budżetowej stał się odrębnym organem dokonującym czynności wyłącznie we własnym imieniu, ze wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. W rezultacie zastąpił on Prezydenta Miasta, który na podstawie art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posiadał uprawnienie organu podatkowego. Zgodzić się zatem należy z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że w tej sytuacji dyrektor stał się podmiotem odpowiedzialnym za realizację zadań finansowych związanych z gospodarką odpadami i jego (oraz podległych mu pracowników) dotyczą szczególne reżimy ordynacji podatkowej, w tym te dotyczące zachowania tajemnicy skarbowej.

Ostatecznie nie zaakceptowano stanowiska Wojewody, który podważył również możliwość upoważnienia organu zewnętrznego do wydawania zaświadczeń. Wydawanie zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Jest to czynność faktyczna, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Zaświadczenie może zostać wydane wyłącznie przez organ który dysponuje danymi niezbędnymi do jego wydania. Nie można zatem odmówić Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarowania Odpadami w Dąbrowie Górniczej prawa do wydania zaświadczenia, co do informacji które gromadzi w celu realizacji przekazanych mu zaskarżoną uchwałą kompetencji.

Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a co się z tym wiąże, skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a należało oddalić.