Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 434/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Wojciech Chróścielewski (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1825/04 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r., I SA/Wa 1825/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez K. K. uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W swojej uchwale organ II instancji podniósł, że na podstawie art. 8c ustawy z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 z późn. zm.) uznanie dyplomu szkoły wyższej jako kształcącej w zawodzie pielęgniarki uzależnione jest od uzyskania przez tą szkołę akredytacji Krajowej Rady Akredytacji Szkolnictwa Medycznego. Podstawę wydania prawa wykonywania zawodu stanowi ukończenie studiów pielęgniarskich w szkołach posiadających akredytację po dniu 1 stycznia 2002 r. Strona zaś mając prawo wykonywania zawodu położnej ukończyła w 1997 r. studia magisterskie na Wydziale Pielęgniarstwa i Nauk o Zdrowiu Akademii Medycznej w Poznaniu.

W skardze do Sądu K. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Podniosła, że w 1982 r. ukończyła Medyczne Studium Zawodowe w [...] na Wydziale Położnych, uzyskując prawo wykonywania zawodu położnej. Od 1993 r. pracuje jako zastępca, a później Przełożona Pielęgniarek Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego SP ZOZ w [...].

Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenia skargi. Podniesiono, że dopiero nowelizacja ustawy o zwodach pielęgniarki i położnej z dnia 3 lutego 2001 r. ustaliła, że szkołami pielęgniarek i położnych są także szkoły wyższe, które powinny uzyskać akredytację potwierdzającą standardy kształcenia. Krajowa Rada Akredytacyjna rozpoczęła działalność na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 83, poz. 904), akredytacje mogły być zaś przyznawane dopiero od roku akademickiego 2001/2002 r. Kształcenie więc w szkołach wyższych pielęgniarek przed 2001 r. nie było objęte akredytacją i nie było opiniowane przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych. Program kształcenia szkół wyższych do 2001 r. nie spełniał wymogów dla szkół pielęgniarek. Dodano, że Samorząd nigdy nie kwestionował prawa położnej posiadającej wyższe wykształcenie pielęgniarskie do brania udziału w konkursie na stanowisko przełożonej pielęgniarek, gdyż stanowisko to ma znaczenie organizacyjne, a nie dotyczy faktycznego wykonywania zawodu pielęgniarki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej prawo wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej uzyskuje osoba, która posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepisy art 7 ust. 2 pkt 3a w zw. z art. 8c tej ustawy precyzują, że szkoła pielęgniarską jest m. in. szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie studiów magisterskich posiadająca akredytację potwierdzającą spełnienie standardów kształcenia. Przed dniem 1 stycznia 2002 r. nie istniał jednak obowiązek uzyskania takiej akredytacji – Akademia Medyczna w Poznaniu uzyskała ją 20 czerwca 2002 r. – w wymaganym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy uznać, że przed tą datą kształciła pielęgniarki zgodnie ze standardami, a argumenty Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, że program kształcenia w Akademii Medycznej w Poznaniu przed obowiązkiem wprowadzenia akredytacji nie spełniał wymogów dla szkół pielęgniarskich, ponieważ nie był konsultowany z samorządem nie są słuszne. Skoro uczelnia miała uprawnienia do kształcenia lekarzy to tym bardziej spełniała warunki do kształcenia pielęgniarek. Sąd uznał także, że w aktach sprawy brak jest uchwały nr 31/IV/03 Naczelnej Pady Pielęgniarek i Położnych z 16 grudnia 2003 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych do działania w imieniu Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, co w świetle art 32 ust. 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej uniemożliwia Sądowi zbadanie właściwości organu, który wydał zaskarżoną uchwałę.

W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 24 ust. 3 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 ze zm.) przez błędne uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawach wnoszenia skargi na uchwały organów samorządu zawodowego i że podstawą wniesienia takiej skargi są przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz postanowieniem WSA w Warszawie z 13 grudnia 2004 r., I SA 2385/03;

2) art. 7 ust. 2 pkt 3a w zw. z art. 11 ust. 2 pkt2 i art. 8c ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych poprzez uznanie, że uzyskany w dniu 12 czerwca 1997 r. dyplom Akademii Medycznej w Poznaniu Wydział Pielęgniarstwa i Nauk o Zdrowiu jest dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do uchwał organów samorządu dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji. Oznacza to, że stosuje się przepisy k.p.a. "wybiórczo" – tylko dotyczące "strony formalnej decyzji". Zdaniem składającej skargę kasacyjną taka interpretacja wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie, zgodnie, z którym samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawie. Gdyby ustawodawca chciał uregulować sprawę wnoszenia skarg do sądu administracyjnego od ostatecznych uchwał organów samorządu bezpośrednio lub za pośrednictwem organu samorządu zawodowego dałby temu wyraz w podobny sposób jak w innych ustawach dotyczących samorządów zawodowych. "Pozostawione bez zmian uregulowanie dot. wnoszenia skargi od prawomocnej uchwały do sądu administracyjnego za pośrednictwem Ministra Zdrowia posiada swoje uzasadnienie w konieczności sprawowania nadzoru przez Ministra nad dopuszczeniem do zawodu osób kończących różne szkoły....". Do chwili zmiany art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych lub uznania go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny przepis ten obowiązuje i oznacza, że do skarg od uchwał organów samorządu pielęgniarek i położnych ma zastosowanie odrębna regulacja, która dopuszcza art. 269 k.p.a. Skargę od prawomocnej uchwały organu samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych można wnieść za pośrednictwem Ministra Zdrowia. Dlatego trafny jest pogląd WSA w Warszawie zawarty w postanowieniu z 13 grudnia 2004 r., I SA 2385/03, który odrzucił skargę strony.

Do chwili nowelizacji w 2001 r. ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej szkoły wyższe nie były uznawane za szkoły pielęgniarskie. Uzyskany w 1997 r. dyplom mgr pielęgniarstwa nie dawał skarżącej prawa wykonywania zawodu. Stanowisko Ministra Zdrowia wyrażone w pismach z 8 marca i 18 października 2004 r., nie stanowią normy prawnej. Prawo nie może działać wstecz. Podniesiono także, że posiadany przez skarżącą dyplom nie byłby uznawany w Unii Europejskiej, gdyż wymagana liczba godzin kształcenia wynosi tam 4.600 godzin dla licencjata i 6.100 dla magistra (dyrektywy 77/452/EWG i 77/453/EWG). Stwierdzono też, że na podstawie regulaminu Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych i regulaminu Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych podpisy na uchwałach mogą składać osoby uprawnione do podpisywania protokołów z odnośnych posiedzeń. Prezydia rad mają uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawach wykonywania zawodu, co wynika z art. 25 ust. 2 i art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 2003 r., III RN 132/03 uznał za prawidłowe upoważnienie wynikające z regulaminów do podpisywania uchwał organów samorządu adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został wskazany w podstawach skargi kasacyjnej, a jedynie w jej uzasadnianiu. Ponadto nie wskazano w nim żadnego przepisu p.p.s.a, który miałby zostać naruszony.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych. Stron składająca skargę kasacyjną w sposób dość zawiły wywodzi, iż uprawnienie do zaskarżania uchwał organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych przysługuje wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Skoro więc skargę złożyła osoba będąca stroną postępowania przed organami samorządu, zdaniem składającej skargę kasacyjną, Sąd I instancji winien skargę taką odrzucić. Stanowisko takie jest z gruntu błędne, ponieważ pozbawiałoby stronę konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zauważyć trzeba, że przyznanie Ministrowi prawa zaskarżania do sądu administracyjnego prawomocnej uchwały samorządu zawodowego musi być traktowane jako uprawnienie nadzorcze tego ministra w stosunku do organów tego samorządu w sprawach uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej. Okoliczność, że stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawie w żadnym przypadku nie może oznaczać, że podejmowane przez organy tego samorządu uchwały w sprawach indywidualnych wyłączone są spod kontroli ich legalności wykonywanej przez sądy administracyjne. Stosownie zaś do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących innych osób, o ile brała udział w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis ustawy z 19 kwietnia 1991 r. nie wyłącza stosowania tego przepisu w odniesieniu do przedmiotowych uchwał samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że uchwała odmawiająca stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a także uchwały organu I instancji, zaliczał do szkół pielęgniarskich, także szkoły wyższe prowadzące kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie studiów magisterskich. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia czy studia te zostały ukończone po wejściu w życie tego przepisu czy też wcześniej, gdyż w dacie kończenia studiów przez skarżącą, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie, kwalifikacje zawodowe dawało ukończenie szkoły pielęgniarskiej bez żadnych dodatkowych kwalifikatorów odnoszących się do typów tych szkół. W dacie podejmowania zaskarżonych uchwał powołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy obowiązywał i wiązał organy podejmujące uchwały. Stosownie zaś do przytoczonego w związku z nim art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo wykonywania zawodu pielęgniarki posiada m.in. osoba, która posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej.

W dacie ukończenia przez K. K. studiów wyższych nie obowiązywał przepis art. 8c ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2002 r. Skoro więc Akademie Medyczne prowadziły studia wyższe na kierunku pielęgniarstwo i wydawały dyplomy ukończenia tych studiów z tytułem magistra pielęgniarstwa, a ustawodawca nie przewidywał obowiązku akredytacji takich szkół, potwierdzających spełnienie standardów kształcenia, to kwestionowanie takiego dyplomu, w oparciu o brak owej akredytacji nie posiada żadnego uzasadnienia. Podnoszone w motywach skargi kasacyjnej argumenty odnoszące się do nie spełniania w 1997 r. przez studia magisterskie wymogu 6100 godzin kształcenia na kierunku magisterskim nie może być uznany za trafny, skoro nie wskazano, ile godzin kształcenia obowiązuje w pomaturalnej szkole kształcącej w zawodzie pielęgniarki, która, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej, daje kwalifikacje zawodowe pielęgniarki. Zauważyć przy tym trzeba, że obowiązujący w dacie kończenia przez skarżącą studiów powołany już wcześniej art. 7 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej stanowił, że pielęgniarka uzyskuje uprawnienia zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej nie precyzując rodzaju i charakteru takiej szkoły. Nie może wiec być najmniejszej wątpliwości, że taką szkołą była każda szkoła kształcąca pielęgniarki, a zwłaszcza szkoła wyższa – Akademia Medyczna.

Chybiony jest też pominięty w podstawach skargi kasacyjnej za to podniesiony w jej uzasadnieniu zarzut naruszenia przez Sąd art. 107 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że uchwały organów samorządu nie zostały podpisane przez wszystkich członków biorących udział w ich podejmowaniu. Abstrahując już od kwestii dopuszczalności stawiania Sądowi zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten podniósł, iż brak w aktach uchwały z 16 grudnia 2003 r. Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w sprawie upoważnienia jej Prezydium do działania w imieniu rady uniemożliwia Sądowi zbadanie właściwości organu, który decyzję wydał. Sąd nie przesądził więc braku uprawnienia Prezydium do podjęcia tej uchwały, wskazał jedynie, iż brak w aktach administracyjnych owej uchwały, z której uprawnienie to by wynikało wymaga wyjaśnienia. Dotyczy to także sposobu podpisania i podjęcia uchwały. Sąd nie zarzucał zaskarżonym uchwałom nieważności, stąd zarzut dotyczący naruszenia art. 156 k.p.a. w żadnym przypadku nie może być uznany za trafny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.