Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 313/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 Art. 18 i art. 23
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
article: Par. 5  ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 196 poz 1425
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. D. A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety skargę oddala. .


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] 2016 r. decyzję nr [...], znak [...] skierowaną do P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A, S, nakazującą:

1) zapewnienie prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn.: "M" poprzez:

a) użycie właściwego określenia firmy, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą;

b) zamieszczenie w wykazie składników prawidłowych nazw wszystkich użytych surowców przy wytworzeniu tego środka spożywczego;

c) właściwe podanie wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecana przez producenta do spożycia dzienna porcje produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia;

d) podanie prawidłowej wartości ilości netto produktu;

- w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł P. D. A wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołaniu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że skarżący nie oznaczył w sposób odpowiedni nazwy lub firmy, w sytuacji gdy w kontekście wykładni celowościowej wystarczające jest wskazanie dodatku "A" wraz z podaniem adresu, które to oznaczenie indywidualizuje w sposób wystarczający podmiot działający na rynku spożywczym podobnie, jak reguluje to art. 19 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., dotyczące produktów kosmetycznych, ponadto zaś na gruncie przepisów wspólnotowych firma nie jest tożsama z imieniem i nazwiskiem jednoosobowego przedsiębiorcy;

b) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez jego nieprawidłowe

zastosowanie polegające na przyjęciu, że szczegółową nazwą składnika jest jego

forma chemiczna w sytuacji, gdy forma chemiczna jest jedynie dopuszczoną do

produkcji suplementów diety formą, pod którą występuje dany składnik mineralny i nie jest jego szczegółową nazwą;

c) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/201 poprzez jego nieprawidłowe

zastosowanie polegające na przyjęciu, że składniki kontrolowanego produktu powinny być oznaczane ich szczegółowymi nazwami, w sytuacji gdy z treści tego przepisu wynika, że składniki oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI, zaś w odniesieniu do kontrolowanego produktu przedmiotowy załącznik nie znajduje zastosowania, a zatem przepis ten nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji;

d) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez jego nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, ze składniki produktu wymienione formami chemicznymi nie mogą być oznaczone również nazwami składników mineralnych w sytuacji, gdy żaden przepis nie zabrania oznakowania składników formami chemicznymi w sąsiedztwie odpowiadających im składników mineralnych zgodnie z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety;

e) art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety w związku z ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 w związku z ust. 2 pkt 30 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że oznakowanie ilościowe składników mineralnych uzależnione jest od wartości liczby jonów minerału zawartych w ich dozwolonych formach chemicznych w sytuacji, gdy zawartość składników mineralnych obecnych w suplemencie diety deklaruje się w oznakowaniu w postaci liczbowej w odniesieniu do konkretnego składnika mineralnego, a nie jego formy chemicznej, a tym bardziej jonów czy masy atomowej pierwiastka;

f) § 5 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz załącznika nr 1 i 2 do tego rozporządzenia polegające na ich rażąco błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że:

- ilość składnika mineralnego w suplemencie diety ustalana jest w oparciu o masę atomową pierwiastka zawartego w formie chemicznej wymienionej w załączniku nr 2 do rzeczonego rozporządzenia w sytuacji, gdy ilością składnika mineralnego jest użyta ilość jego formy chemicznej, zaś żaden przepis nie nakazuje, aby ilość składnika mineralnego odnosić do jego masy atomowej;

- forma chemiczna magnezu w kontrolowanym suplemencie diety jest mleczan magnezu uwodniony w sytuacji, gdy taka forma chemiczna nie występuje w treści załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia i jako taka nie może znaleźć się w oznakowaniu produktu;

- nie można utożsamiać formy chemicznej składnika mineralnego z tym składnikiem w sytuacji, gdy wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, ze w rozumieniu prawnym przedmiotowego rozporządzenia formą chemiczną magnezu jest mleczan magnezu zaś ilością składnika mineralnego magnezu jest ilość użytej substancji - jego formy chemicznej;

- wartość witaminy w suplemencie diety należy ustalać również w oparciu o masę atomową w sytuacji, gdy witaminy nie są pierwiastkiem i nie da się ich "wyodrębnić" ze związku chemicznego, gdyż posiadają szczególne właściwości właśnie dlatego, że są takim a nie innym związkiem chemicznym;

g) art. 23 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z pkt 4 załącznika nr IX do rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się:

- w błędnym rozumieniu pojęcia "ilość netto" jako sumy masy kapsułki (opakowania jednostkowego) i jej zawartości w sytuacji, gdy sama nazwa "netto" sugeruje, że mamy do czynienia z obowiązkiem podania ilości substancji czynnej, a nie również z uwzględnieniem wagi opakowań jednostkowych;

- w błędnym rozumieniu sformułowania, że całkowita liczba opakowań jednostkowych oznacza konieczność uwzględnienia w "ilości netto" wagi kapsułek w sytuacji, gdy sformułowanie to odnosi się wyłącznie do wskazania ilości kapsułek czego skarżący dokonał a nie do uwzględnienia ich wagi.

W odwołaniu zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci:

a) art. 6 K.p.a. poprzez nakazanie oznakowania suplementu diety w sposób nieprzewidziany obowiązującymi przepisami w zakresie w jakim organ nakazał odniesienie oznakowania ilościowego składników produktu do ich masy atomowej oraz nakazał oznakowanie produktu składnikami niewymienionymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r.;

b) art. 9 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji w zakresie w jakim organ nie odniósł się do formułowanych w piśmie strony z dnia 19 września 2016 r. zarzutów dotyczących istoty sprawy, a jedynie powielił stanowisko zaprezentowane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ponadto nie odniesienie się w toku sprawy do zapytań i argumentacji strony pomimo złożonego wniosku o doprecyzowanie zarzutów formułowanych przez organ, co niewątpliwie wskazuje na brak woli organu do wyjaśnienia stronie jej wątpliwości oraz stanowiska i argumentacji organu.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, S, S - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że organ I instancji przeprowadził w dniu 23 sierpnia 2016 r. kontrolę w Wytwórni suplementów diety A P. D., w związku z pismem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2016 r., znak: [...], dotyczącym stosowania nieprawidłowych praktyk w zakresie składu suplementu diety pn.: "M" wprowadzanego do obrotu przez A P. D. z siedzibą w S. W trakcie kontroli ustalono, że produkt wprowadzany jest do obrotu w pojemnikach o deklarowanej masie netto 23,18 g zawierających 60 kapsułek. Wypełnienie kapsułki stanowi 375 mg uwodnionego mleczanu magnezu, 10 mg glukonianiu cynku oraz 1,4 mg chlorowodorku pirydoksyny. Dla produktu dokonano wymaganego powiadomienia o zamiarze wprowadzenia do obrotu jako suplementu diety. Powiadomienie zostało przyjęte, co Główny Inspektor Sanitarny potwierdził pismem z dnia 22 lipca 2014 r. W dniu kontroli pobrano do oceny oznakowania opakowanie ww. suplementu diety o numerze partii 07.2016, najlepiej spożyć przed końcem 07.2018. Przeprowadzona w dniu 13 września 2016 r. ocena oznakowania w świetle dokonanych ustaleń pozwoliła na stwierdzenie nieprawidłowości. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego pełnomocnik strony pismem z dnia 20 września 2016 r. przekazał uwagi do zawartych w ocenie oznakowania zarzutów. Po zawiadomieniu strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] 2016 r. zaskarżoną decyzję nr [...] znak [....]. Strona poprzez pełnomocnika pismem z dnia 24 listopada 2016 r. wniesionym za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Sanitarnego odwołała się od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie.

Rozpoznając odwołanie wskazano, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 610/09). Zgodnie z tym stanowiskiem organ II instancji jako organ zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy musi dokonać własnej oceny prawnej, dokonując powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/OI 22/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 12/08).

W przedmiotowej sprawie zaznaczono, że znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest obowiązkiem każdego podmiotu działającego na rynku spożywczym. Przedsiębiorca odpowiada nie tylko za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach jej produkcji przetwarzania i dystrybucji będących pod jego kontrola lecz również za treść informacji umieszczonych na opakowaniu produktu lub w jego prezentacji i reklamie. W świetle art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informacje na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwa lub firmą jest wprowadzany do obrotu dany środek spożywczy, w tym przypadku P. D. prowadzący działalność gospodarczą pn.: mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, S, S. Na mocy art. 9 ust. 1 lit. h ww. rozporządzenia podanie informacji na temat podmiotu odpowiedzialnego tj. nazwy lub firmy i adresu tego podmiotu jest obowiązkowe, a prawodawca nie przewidział modyfikacji zakresu tych danych. P. D. jak zostało to odnotowane w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, gdzie głównym miejscem wykonywania działalności jest: S, S. Art. 434 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380) stanowi, że firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Nie wyklucza to włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych. Zatem firma składa się z rdzenia będącego imieniem i nazwiskiem osoby fizycznej lub nazwą osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz z dodatków (obligatoryjnych i fakultatywnych). W świetle powyższego trudno zgodzić się z argumentem strony, że wystarczające jest wskazanie w oznakowaniu dodatku: A wraz z podaniem adresu, które to oznaczenie indywidualizuje w sposób wystarczający podmiot działający na rynku spożywczym. Prawodawca w przywołanym art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia UE nr 1169/2011 nie przewidział możliwości modyfikowania informacji na temat danych podmiotu odpowiedzialnego firmy poprzez dowolny wybór elementów firmy, jednoznacznie wskazując wymagany ich zakres, a przywołany przez stronę przepis rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych nie znajduje tutaj zastosowania. Dodatkowo zauważono, że zastosowane przez podmiot oznakowanie dotyczące danych firmy nie zawierają jej najistotniejszego elementu tj. imienia i nazwiska osoby fizycznej. Tym samym słusznie organ I instancji nakazał w zaskarżonej decyzji usunięcie tej nieprawidłowości, nakazując użycie właściwego, zgodnego z zapisem w CEIDG określenia firmy pod którą przedsiębiorca prowadzi dzielność gospodarczą.

Organ zauważył, że celem uregulowań dotyczących przekazywania informacji na temat żywności jest uzyskanie wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów poprzez zagwarantowanie im prawa do odpowiedniego informowania na temat spożywanej żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych. Informacje na temat żywności winny zapewnić konsumentom finalnym podstawy do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności. Przepisy rozporządzenia UE nr 1169/2011 określają zakres obowiązkowych danych przekazywanych konsumentom wskazując sposób ich prezentacji oraz określają wymagania w stosunku do informacji dobrowolnych. I tak art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia UE nr 1169/2011 nakazuje podanie informacji na temat wykazu składników. Art. 18 ust. 1 mówi, że wykaz składników obejmuje wszystkie składniki w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu środka spożywczego, natomiast art. 18 ust 2 wymaga, aby składniki były oznaczane ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI ww. rozporządzenia. W art. 17 określono zasady ustalania nazwy w ten sposób, że nazwą jest nazwą przewidzianą w przepisach, w przypadku jej braku nazwą jest nazwa zwyczajowa, a jeśli ona nie istnieje lub nie jest stosowana należy przedstawić nazwę opisową. Załącznik VI nie ma w tym przypadku zastosowania.

Jak ustalono w trakcie kontroli do wytwarzania suplementu diety "M" używane są: uwodniony mleczan magnezu, glukonian cynku, chlorowodorek pirydoksyny oraz żelatyna. Mleczan magnezu, glukonian cynku i chlorowodorek pirydoksyny są organicznymi związkami chemicznymi. Dla pierwiastków i związków chemicznych stosuje się nazwy zwyczajowe nomenklatury chemicznej, której zasady są ustalane przez Komisję Nazewniczą Międzynarodowej Unii Chemii Czystej i Stosowanej (International Union of Pure and Applied Chemistry - IUPAC). Tym samym nazwy: mleczan magnezu, glukonian cynku i chlorowodorek pirydoksyny są nazwami zwyczajowymi użytych w produkcji składników i jako takie winny znaleźć się w wykazie składników ww. suplementu diety dając konsumentowi informację na temat składników użytych do produkcji. Inspektor nie podzielił zdania strony, że forma chemiczna pod którą występuje dany składnik nie jest jego szczegółową nazwą, gdyż jest to jedynie dopuszczona do produkcji suplementów diety forma. Nazwy "mleczan magnezu", "glukonian cynku" i "chlorowodorek pirydoksyny" są nazwami zwyczajowymi składników użytych do produkcji suplementu diety "M", natomiast nazwy "magnez", "cynk" i "witamina B6" są nazwami zwyczajowym składników odżywczych - informacja o nich jest innym elementem oznakowania. Inspektor nie podzielił również stanowiska strony, że oznaczenie jako składnika "magnez (mleczan magnezu)" jest prawidłowe, ponieważ są to oznaczenia tożsame, gdyż zgodnie z regulacja magnez występuje w formie chemicznej mleczanu magnezu. Informacja dotycząca obecności mleczanu magnezu, glukonianu cynku i chlorowodorku pirydoksyny jest informacja dotycząca jakościowego składu produktu, natomiast informacja dotyczącą magnezu, cynku i witaminy B6 jest informacją dotyczącą jego wartości odżywczej. Prawodawca wyraźnie rozgranicza te informacje podając szczegółowe wymagania co do sposobu ich przekazania. W wykazie składników winny się znaleźć tylko składniki użyte przy wytwarzaniu środka spożywczego. Dodatkowo zapis "magnez (mleczan magnezu), cynk (glukonian cynku)" sugeruje, że są to nazwy tożsame, co stanowi jak wykazano powyżej o wprowadzeniu w błąd konsumenta, który w wykazie składników spodziewa się informacji o składzie jakościowym produktu a nie jego wartości odżywczej. Art. 36 ust 1 i ust 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 zezwala na przekazywanie informacji na zasadzie dobrowolności, niemniej jednak nie mogą one wprowadzać konsumenta w błąd, być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta tak, jak to ma miejsce w tym przypadku. Tym samym organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą naprawę tego uchybienia. Organ II instancji nie podziela także zdania strony, że fakt braku zastosowania w tej sprawie załącznika VI wyklucza przywołanie jako podstawy prawnej wydanego zarządzenia przepisu art. 18 ust. 2.

"M" jako suplement diety jest szczególnym rodzajem środka spożywczego będącym skoncentrowanym źródłem witamin i składników mineralnych, w tym przypadku witaminy B6 oraz składników mineralnych: magnezu i cynku. Informacja o ilości tych składników odżywczych jest niezbędna dla świadomego wyboru konsumenta. Obowiązek podania w oznakowaniu suplementu diety zawartości witamin i składników mineralnych w postaci liczbowej, w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia wynika z przepisów § 5 ust 3-5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2015 r. poz. 2032) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety". Celem tego przepisu jest umożliwienie świadomemu konsumentowi wyboru produktu poprzez informacje o zawartości składnika odżywczego, który będzie miał wpływ na jego zdrowie. Wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane suplementach diety wraz z wymaganymi jednostkami został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Witaminy są to organiczne związki chemiczne, gdzie oznaczenie literowe określa łącznie wszystkie związki o zbliżonej budowie wykazujące tę samą jakościowo aktywność biologiczną. Podobnie jak enzymy i hormony należy je traktować jako biokatalizatory, które są niezbędne do przebiegu licznych procesów zachodzących w organizmach żywych. Niemniej jednak witaminy inaczej niż hormony i enzymy w zasadzie nie są syntetyzowane w organizmie człowieka i muszą być dostarczane z zewnątrz. (Bromatologia zarys nauki o żywności i żywieniu Henryk Gertig, Janusz Przysławski, Wyd. Lek. PZWL Warszawa wyd. I). Natomiast mineralne składniki odżywcze to pierwiastki niezbędne do istnienia i funkcjonowania organizmu żywego. Ich także organizm ludzki nie jest w stanie sam wytworzyć, dlatego człowiek musi przyjmować je z pożywieniem. Składniki mineralne pełnią w organizmie różne funkcje: stanowią materiał budulcowy kości i zębów, skóry i włosów, wchodzą w skład związków o podstawowym znaczeniu dla przebiegu procesów metabolicznych, regulują gospodarkę wodno-elektrolitową, utrzymują równowagę kwasowo-zasadową, mają różnorodne działania regulujące. (Normy żywienia człowieka. Podstawy prewencji otyłości i chorób niezakaźnych. redakcja naukowa Mirosław Jarosz, Babara Bułhak Jachymczyk Wyd. Lek. PZWL, Instytut Żywności i Żywienia wyd. I). Tak więc o ile witamina bez względu na jej formę będzie pełniła rolę biokatalizatora, to w przypadku składnika mineralnego będzie on syntetyzowany ze związku, aby brać bezpośredni udział w procesach organizmu. Wobec czego istotna dla wpływu na organizm jest ilość witaminy (całego związku) oraz ilość składnika mineralnego (pierwiastka) gdyż one stanowią o wartości odżywczej. Wykaz dozwolonych form chemicznych witamin i składników mineralnych został wskazany w znaczniku 2 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Wskazana w nim forma (związek chemiczny) gwarantuje jedynie, że składnik odżywczy spożyty w tej formie będzie bezpieczny i przyswajalny. Natomiast dla wyboru konsumenta istotna jest ilość składników odżywczych - związku chemicznego będącego witaminą i ilość pierwiastka - składnika mineralnego. Z tego też względu zalecane dzienne spożycie w przypadku składników mineralnych dotyczy nie związków chemicznych, lecz pierwiastków.

Mając na względzie przekazanie konsumentowi informacji umożliwiającej świadomy wybór prawodawca nakazał podanie ilości witamin i składników mineralnych w zalecanej dziennej porcji w sposób określony w § 5 ust 3 - 5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Tym samym twierdzenie strony, że żaden przepis prawa nie nakazuje podmiotowi odpowiedzialnemu podawania ilości pierwiastków danego minerału występującego w związku chemicznym nie odpowiada stanowi faktycznemu. Słusznie organ I instancji wydał decyzję oceniając, że informacja w oznakowaniu dotycząca zawartości magnezu i cynku nie odpowiada wymaganiom i wprowadza konsumenta w błąd co do ich ilości. Odnosząc się do argumentu strony cytującego poradnik dla przedsiębiorców zamieszczony na stronach Głównego Inspektora Sanitarnego: "w przypadku składników mineralnych w oznakowaniu suplementu diety wymagane jest podanie zawartości określonego składnika mineralnego, a nie związku chemicznego soli wykorzystanej przy jego produkcji bądź tez jonów" należy zwrócić uwagę, że zgodnie z powyżej przedstawionym stanowiskiem informacja o ilości składnika mineralnego powinna dotyczyć ilości magnezu i cynku, a nie związku chemicznego soli wykorzystanej przy jego produkcji, tak jak to miało miejsce w przypadku suplementu diety "M". Ponadto informacja ta powinna dotyczyć zawartości pierwiastka, a nie jego jonów. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez nakazanie oznakowania produktu składnikami niewymienionymi w rozporządzeniu w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety należy zwrócić uwagę, że związek chemiczny "uwodniony" tzw. hydrat posiada tę samą strukturę i własności jak związek "nieuwodniony", różni się jedynie masa cząsteczkową ze względu na cząsteczki wody znajdujące się wewnątrz struktury cząsteczki lub przytrzymywane przez wiązania wodorowe. Tym samym związek nieorganiczny "uwodniony" jest pod względem chemicznym tym samym co związek "nieuwodniony". Informacja w wykazie składników suplementu diety "M" o użyciu uwodnionego mleczanu magnezu jest informacją precyzyjną i zgodną ze stanem faktycznym, jakkolwiek informacja jakościowa dotycząca rodzaju użytego związku chemicznego - mleczanu magnezu jest wystarczająca i nie wprowadza konsumenta w błąd. Organ II instancji nie podzielił też zdania strony, że skoro wykaz dozwolonych witamin i składników mineralnych został określony w załączniku 1 do rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, a wykaz ich dozwolonych form w załączniku 2 ww. rozporządzenia, to ilość formy składnika odżywczego jest jednocześnie ilością składnika odżywczego, tak jak w przypadku witamin. Powyższe nie jest zasadne dla składników mineralnych z powodów omówionych powyżej i jest zasadne tylko dla niektórych witamin. W przypadku witaminy A, witaminy E i niacyny, wymagane jest ilościowe przedstawienie dotyczące tylko ekwiwalentu części aktywnej - retinolu, alfa-tokoferolu i niacyny.

Suplement diety "M" jest produktem w postaci kapsułek prezentowanym konsumentowi w nieprzeźroczystym pojemniku z tworzywa zawierającym 60 kapsułek. Kapsułka wraz z zawartością jest jednostką produktu i jednocześnie porcją produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia. Przepis załącznika IX ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011 wymaga, aby w przypadku, gdy opakowany artykuł składa się z dwóch lub więcej opakowań jednostkowych, które nie są uznawane za jednostki sprzedaży w oznakowaniu podawana była całkowita ilość netto produktu oraz liczba opakowań jednostkowych. Oznakowanie produktu "M" zawiera informacje o zawartości 60 kapsułek oraz informacje o masie netto 23,18 g. Z powyższego wynika, że jako masę netto produktu uwzględniono tylko masę wypełnienia kapsułki nie uwzględniając samej kapsułki, która także jest spożywana. Wymaganie art. 9 ust. 1 lit. e rozporządzenia UE nr 1169/2011 dotyczące ilości netto produktu dotyczy całego spożywanego, podobnie jak wymaganie dotyczące wykazu składników, gdzie również uwzględniono składnik kapsułki. Określenie "netto" oznacza "bez opakowania", którym w tym przypadku jest pojemnik z tworzywa. Nie sposób zgodzić się z argumentem strony, że istotą wykazania ilości netto jest opisanie ile w danym opakowaniu jest substancji czynnej, gdyż jak omówiono powyżej informacje takie należą do grupy informacji o wartości odżywczej i uwzględnione zostały w wymaganiach dotyczących obowiązku podawania ilości substancji "czynnej", w tym przypadku witamin i składników mineralnych. Informacja dotycząca ilości netto wymaga podania ilości całego środka spożywczego, a więc w tym przypadku kapsułek wraz z zawartością.

Tym samym zarządzenie organu I instancji organ odwoławczy uznał za zasadne. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego odmiennego tratowania kapsułek w porównaniu z tabletkami glazurowanymi należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do tabletek właściwym terminem jest "powlekanie". "Glazurowanie" jest pojęciem stosowanym głównie w technologii przetwórstwa rybnego i oznacza zabieg technologiczny polegający na nałożeniu warstewki lodu na rybę (filet). Przywołany przez stronę przepis załącznika IX pkt 5 rozporządzenia UE nr 1169/2011 dotyczący wyłączenia glazury z deklarowanej masy netto jest uściśleniem wymagań dla środka stałego w stanie stałym prezentowanego w środku płynnym, a więc nie dotyczy produktów w formie tabletek. W przypadku tabletek powlekanych wbrew twierdzeniu strony powłoka nie podlega wyłączeniu z ilości netto tabletki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 9 K.p.a., zauważono, że organ I instancji odniósł się do otrzymanych w piśmie z dnia 20 września 2016 r. uwag strony w uzasadnieniu wydanej w dniu [....] 2016 r. zaskarżonej decyzji nr [...] znak [...] stwierdzając, że przedstawione w piśmie argumenty nie są zasadne, a stwierdzone nieprawidłowości naruszają obowiązujące przepisy prawa żywnościowego z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Ponadto zarządzenia decyzji nie obejmują wszystkich uwag zawartych w ocenie oznakowania z dnia 13 września 2016 r., do której odnosiło się pismo strony, co świadczy, że organ I instancji przychylił się do zawartej w piśmie argumentacji strony dotyczącej np. nieprawidłowej formy wskazania daty minimalnej trwałości. Podstawy wydania zarządzeń zaskarżonej decyzji zostały przez organ szczegółowo omówione w jej uzasadnieniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 9 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji w zakresie w jakim organ nie odniósł się do sformułowanych w piśmie zarzutów strony uznano za bezzasadny.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że organ I instancji zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, podejmując w ocenie organu odwoławczego działania właściwe i proporcjonalne.

W świetle powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydaną przez organ I instancji zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową i orzekł o utrzymaniu jej w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A mgr P. D. zaskarżył powyższą decyzję w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia w sprawie, przejawiające się w określeniu obowiązków jakich ma dopełnić skarżący w sposób ogólny bez ich wystarczającego skonkretyzowania, co w istocie skutkuje niemożnością wykonania zaskarżonej decyzji;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej na jakiej organ administracji przyjął, że ilość składnika mineralnego w danym suplemencie diety nie jest tożsama z ilością jego formy chemicznej i niewskazanie w jaki sposób należy zatem określać ilość składnika mineralnego wskazując jedynie, że powinna być to ilość pierwiastków minerału w sytuacji gdy § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz opakowania suplementów diety stanowi o postaci liczbowej składników mineralnych zaś składniki mineralne dopuszczone do obrotu występują w formach chemicznych wymienionych w załączniku nr 2 do przedmiotowego rozporządzenia, żaden natomiast przepis nie zobowiązuje do wskazywania ilości pierwiastków minerału występujących w danej formie chemicznej składnika mineralnego;

c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji

organu I instancji pomimo szeregu uchybień poczynionych przez ten organ, a

które wskazano w treści odwołania, co skutkowało powieleniem przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego tych naruszeń.

W skardze zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 poprzez jego nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że składniki produktu wymienione formami chemicznymi składników mineralnych nie mogą być oznaczone w sąsiedztwie form chemicznych również nazwami samych składników mineralnych bowiem takie oznaczenie może wprowadzać konsumenta w błąd co do tożsamości składnika mineralnego i jego formy chemicznej w sytuacji, gdy żaden przepis nie zabrania oznakowania składu suplementu diety nazwami składników mineralnych w sąsiedztwie ich form chemicznych użytych zgodnie z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, a ponadto takie oznaczenie pozwala konsumentowi na identyfikację danej formy chemicznej z określonym składnikiem mineralnym, pod którą składnik ten występuje w danym produkcie;

b) art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety w związku z ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 w związku z ust. 2 pkt 30 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie składu oraz, oznakowania suplementów diety poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że oznakowanie ilościowe składników mineralnych uzależnione jest od ilości pierwiastków minerału zawartych w ich formach chemicznych w sytuacji, gdy zawartość składników mineralnych obecnych w suplemencie diety deklaruje się w oznakowaniu w postaci liczbowej w odniesieniu do ilości konkretnego składnika mineralnego wyrażonego jego formą chemiczną;

c) § 5 ust 3, 4, 5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz załącznika nr 1 i 2 do tego rozporządzenia polegające na ich rażąco błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że:

- ilość składnika mineralnego w suplemencie diety ustalana jest w oparciu o masę atomową pierwiastka zawartego w formie chemicznej wymienionej w załączniku nr 2 do rzeczonego rozporządzenia w sytuacji, gdy ilością składnika mineralnego jest użyta ilość jego formy chemicznej, zaś żaden przepis nie nakazuje, aby ilość składnika mineralnego użytego w suplemencie diety odnosić do jego masy atomowej, czy też ilości jonów pierwiastka zawartych w danym związku chemicznym, tak jak ma to miejsce chociażby w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie wymagań dotyczących oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki;

- nie można utożsamiać formy chemicznej składnika mineralnego z tym składnikiem w sytuacji, gdy wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, że w rozumieniu prawnym przedmiotowego rozporządzenia formą chemiczną magnezu jest mleczan magnezu zaś ilością składnika mineralnego magnezu jest ilość użytej substancji - jego formy chemicznej;

d) art. 23 ust. 3 rozporządzenia UE nr 1169/2011 w związku z pkt 4 załącznika nr IX do rozporządzenia UE nr 1169/2011 poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się:

- w błędnym rozumieniu pojęcia "ilość netto" jako sumy masy kapsułki (opakowania jednostkowego) i jej zawartości w sytuacji, gdy sama nazwa "netto" sugeruje, że mamy do czynienia z obowiązkiem podania łącznej masy wypełnienia kapsułek, a nie również z uwzględnieniem wagi opakowań jednostkowych;

- w błędnym rozumieniu sformułowania, że całkowita liczba opakowań jednostkowych oznacza konieczność uwzględnienia w "ilości netto" wagi kapsułek w sytuacji, gdy sformułowanie to odnosi się wyłącznie do wskazania ilości kapsułek czego skarżący dokonał a nie do uwzględnienia ich wagi.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 stycznia 2017 r. wydanej w sprawie o znaku [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść zaskarżonej decyzji w zakresie nakazującym prawidłowe oznakowanie suplementu diety "M" zawiera sformułowania niejednoznaczne i ogólne, pozwalające na dowolną interpretację, a w konsekwencji wpływające na niewykonalność zaskarżonej decyzji. Nakazanie bowiem przez organ administracji, aby strona prawidłowo oznakowała produkt poprzez właściwe określenie firmy bez określenia jaka według organu firma jest prawidłowa nie pozwala wykonać decyzji bowiem nie jest możliwe zweryfikowanie czy strona zastosowała się prawidłowo do sformułowanego nakazu czy też nie.

To samo dotyczy nakazu zamieszczenie prawidłowych nazw wszystkich użytych przy wytworzeniu produktu surowców. Wątpliwość zatem budzi stwierdzenie jaki konkretny obowiązek związany z sentencją decyzji ma wykonać jej adresat. Strona chcąc wykonać przedmiotową decyzję musi domyślać się w jaki sposób powinna oznakować produkt w sytuacji gdy powinno to wynikać wprost z treści osnowy decyzji. Ponadto treść pkt 1 lit. b decyzji sugeruje, że organ oczekuje nie tylko wprowadzenia prawidłowych nazw składników lecz również wymienienia wszystkich składników jak gdyby sugerował, że nie wszystkie składniki zostały uwzględnione przez skarżącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/08).

Dość zagadkowo brzmi nakaz "właściwego" podania wartości witamin i składników mineralnych przy braku wskazania przez organ konkretnych ilości. To samo dotyczy nakazu podania "prawidłowej" ilości netto produktu. Wszystkie wyżej wymienione nakazy mają charakter ogólny, w sytuacji gdy decyzja administracyjna ma mieć charakter konkretny. Konkretność decyzji administracyjnej przejawia się między innymi w tym, że jej adresat w oparciu o osnowę decyzji ma wiedzę co do czynności, które musi podjąć aby zastosować się do woli organu. Natomiast sformułowanie sentencji decyzji w sposób uczyniony przez organ I i II instancji powoduje niepewność skarżącego w zakresie zastosowania się do woli organu. Niepewność tą należy odczytywać w pozostawieniu stronie swobody w zakresie dostosowania oznakowania suplementu diety do miana "prawidłowego" bądź "właściwego" nie określając co pod tymi pojęciami organ rozumie. Powyższe powoduje niemożność wykonania decyzji.

Niezależnie od rozwiniętego powyżej zarzutu - choć w ocenie skarżącego jest on zasadniczy i powoduje że pozostałe dostrzeżone uchybienia mają charakter drugorzędny, skarżący wskazał na pozostałe nieprawidłowości w działaniach organu II instancji.

Kolejnym uchybieniem dotyczącym reguł postępowania, którego dopuścił się organ II jak i I instancji jest zarzut niewskazania i niewyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia, że wartość liczbową składników mineralnych użytych w suplementach diety należy odnosić do ilości pierwiastka danego minerału. Przedmiotowe uchybienie procesowe jest nieodłącznie związane z nieprawidłową interpretacją przepisów rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Jak wynika z treści § 1 ww. rozporządzenia, określa ono wykaz witamin i składników mineralnych oraz ich formy chemiczne, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety. Co istotne, wykaz witamin i składników mineralnych stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia, zaś ich formy chemiczne zamieszczono w załączniku nr 2. Z treści ww. załączników wynika, że jednym z dopuszczonych do stosowania w produkcji suplementów diety składnikiem mineralnym jest magnez, zaś jedną z możliwych form chemicznych tego minerału jest mleczan magnezu.

Zdaniem strony z treści powołanych przepisów rozporządzenia należy wnioskować o obowiązku podawania ilości liczbowej składnika mineralnego. Niewątpliwie formą chemiczną składnika mineralnego jest określony w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia konkretny związek chemiczny. Zatem w świetnie powyższych regulacji ilością składnika mineralnego podawaną na etykiecie suplementu diety powinna być ilość użytego związku chemicznego nie zaś jak twierdzi organ ilość pierwiastków minerału zawartych w danym związku chemicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i oznakowanie suplementu diety "M" składnikiem mineralnym jest magnez natomiast użytą jego formą chemiczną mleczan magnezu. Skoro w składzie produktu zastosowano 375 mg związku chemicznego - mleczanu magnezu (czyli formy chemicznej magnezu) to odpowiada to 375 mg składnika mineralnego magnezu, ponieważ wg. cytowanego powyżej rozporządzenia składniki mineralne stosowane są w określonych formach chemicznych. Co więcej w treści ww. rozporządzenia brak jakiegokolwiek uregulowania nakazującego podawanie ilości jonów minerału, a tym samym wyodrębniania ze związku chemicznego mas pierwiastków. Jest to istotne w świetle treści rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki. W załączniku nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia, określającego wymagania dotyczące sposobu sporządzania oznakowania opakowań produktów leczniczych w ust. 2 lit. b wskazano, że jeżeli substancja czynna występuje w postaci związku lub pochodnej (np. soli lub estru), to jej zawartość najlepiej wyrazić w przeliczeniu na ilość aktywnej części cząsteczki, a nie jako ilość całego związku. Jeżeli substancja czynna tworzy sole in situ, to jej zawartość wyraża się, w odniesieniu do aktywnej części cząsteczki, po czym podaje się, jaka sól powstaje ("tworzy in situ sól...").

Przy zastosowaniu wykładni systemowej należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca chcąc nakazać oznakować suplement diety analogicznie jak produkt leczniczy wyraziłby to wprost w rozporządzeniu dotyczącym oznakowania suplementów diety. Innymi słowy skoro nakazano aby substancje zawarte w produktach leczniczych znakować w odniesieniu do ilości ich cząsteczek to w sytuacji odrębnego uregulowania oznakowania suplementów diety nie można stosować analogii. Ustawodawca nie bez znaczenia zastosował mniej rygorystyczne zasady oznakowania produktów żywnościowych - w tym suplementów diety, aniżeli stosowane do produktów leczniczych. Tym samym żądanie organu administracji, aby strona znakowała ilościowo poszczególne składniki suplementu diety w odniesieniu do ilości poszczególnych cząsteczek pierwiastka minerału, a więc w istocie analogicznie do oznakowania substancji w produktach leczniczych, nie ma żadnej podstawy prawnej i jest działaniem contra legem.

W tym kontekście przytoczono fragment poradnika dla przedsiębiorców umieszczonego na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS). Skoro GIS informuje, że w oznakowaniu ilościowym nie należy podawać ilości jonów minerału zawartych w związku chemicznym (formie chemicznej) to znaczy, że wbrew argumentacji organów administracji nie należy informacji ilościowej odnosić do ilości pierwiastków - de facto jonów pierwiastka. Zatem, jak to ma miejsce w kontrolowanym produkcie, oznakowanie ilościowe magnezu określa się jednostką miligramów w sąsiedztwie nazwy składnika mineralnego (magnezu). Natomiast ustalenie tej ilości następuje w oparciu o ilość użytego związku chemicznego stanowiącego wg przedmiotowego rozporządzenia dopuszczoną formę chemiczną danego składnika.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 lit. a petitum skarżący wskazał, że w wykazie składników przedmiotowego suplementu diety po słowie "składniki" wymieniono: "magnez (mleczan magnezu), cynk (glukonian cynku), witamina B6 (chlorowodorek pirydoksyny), żelatyna (składnik kapsułki)". Jednakże organ I i II instancji wskazał, że takie oznakowanie jest błędne, ponieważ może wprowadzać konsumenta w błąd co do utożsamienia składnika mineralnego -magnezu z jego formą chemiczną - mleczanu magnezu. Zaprezentowana interpretacja jest błędna.

W świetle rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety każdy składnik mineralny występuje w określonej formie chemicznej. Dlatego też nie można uznać za nieprawidłowe oznaczenia jako składnika "magnez (mleczan magnezu)". W myśl ww. rozporządzenia oraz wykładni systemowej są to oznaczenia tożsame, ponieważ zgodnie z tą regulacją, magnez występuje w formie chemicznej - pod postacią związku chemicznego, mleczanu magnezu. Co więcej, oznaczenie takie jest znacznie bardziej zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta aniżeli samo "mleczan magnezu". Konsument mógłby nie mieć świadomości, do którego ze składników mineralnych faktycznie odnosi się dana forma chemiczna.

Całkowite pominięcie informacji w zakresie jakiego minerału dotyczy forma chemiczna, w świetle wskazywanych powyżej przepisów, byłoby informacją niewystarczającą, chociażby z tego powodu, że w treści rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety wskazano po kilka form chemicznych każdego z dopuszczonych składników (witamin i minerałów). Tym samym konsument ma prawo do informacji w zakresie, jakiej formy chemicznej używa przedsiębiorca wprowadzając do obrotu dany suplement diety oraz jakiego składnika mineralnego dana forma chemiczna dotyczy.

Nie można też czynić zarzutu, że strona dbając o dobro konsumenta wprowadza więcej informacji o składnikach produktu aniżeli wymaga to interpretacja organu. Przecież w oznaczeniu składnika mineralnego "magnez (mleczan magnezu)" zawiera się informacja co do formy chemicznej ale również co do składnika mineralnego, któremu ta forma odpowiada. Jak już wskazano powyżej samo określenie, że składnikiem jest "mleczan magnezu" nie tylko wprowadzałoby wątpliwości w zakresie jakiego składnika mineralnego ta forma chemiczna dotyczy, ale przy wielu składnikach mineralnych występujących w danym suplemencie konsument zatraciłby możliwość zidentyfikowania konkretnych minerałów i byłby zdany wyłącznie na wyliczenie ich form chemicznych, których nazwy są nieznane przeciętnemu nabywcy suplementów diety.

Podkreślono, że powoływane przez organ administracji przepisy nie zabraniają wskazania czy wręcz powiązania danej formy chemicznej z konkretnym składnikiem mineralnym. Wbrew twierdzeniom organu, w znaczeniu prawnym wskazanym w treści rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety forma chemiczna magnezu - mleczan magnezu, jest tożsama ze składnikiem mineralnym - magnezem.

Kolejną wadą poczynioną przez organy administracji jest nieprawidłowe rozumienie pojęcia i sposobu oznakowania ilości netto zawartości suplementu diety. Organ I instancji uzasadniając decyzję w tym zakresie wskazał, że wartość netto produktu powinna zawierać oznaczenie całkowitej ilości netto tj,: masę, kapsułki wraz, jej zawartością a nie jak podano tylko zawartość kapsułki. Tą argumentację podtrzymał organ odwoławczy.

Z powyższą tezą nie zgadza się skarżący. Organ dokonujący oceny za podstawę takiego stanowiska nieprawidłowo przyjął treść załącznika IX pkt 4 do rozporządzenia UE nr 1169/2011. Wskazany przepis stanowi, że w przypadku gdy opakowany artykuł składa się z dwóch lub więcej opakowań jednostkowych, które nie są uznawane za jednostki sprzedaży, ilość netto jest podawana przez oznaczenie całkowitej ilości netto oraz, całkowitej liczby opakowań jednostkowych. Ponadto pkt 3 przedmiotowego załącznika, który stanowi, że w przypadku gdy opakowany artykuł składa się z dwóch lub więcej pojedynczych sztuk w opakowaniach jednostkowych zawierających taką samą ilość tego samego produktu, ilość netto oznaczona jest przez wymienienie ilości netto zawarty w każdym opakowaniu jednostkowym oraz całkowitej liczby takich opakowań. Oznaczenie tych danych szczegółowych nie jest obowiązkowe, w przypadku gdy całkowita liczba opakowań jednostkowych jest wyraźnie widoczna i łatwa do policzenia na zewnątrz oraz gdy przynajmniej jedno oznaczenie ilości netto, zawartej w każdym opakowaniu jednostkowym, jest wyraźnie widoczne z zewnątrz.

Zatem czym innym jest ilość netto określona w jednostkach miar (np. w gramach) a czym innym jest liczba opakowań jednostkowych (liczba kapsułek). Gdyby ustawodawca miał na myśli, że ilość netto oznacza sumę ilości netto środka spożywczego i opakowania jednostkowego, to nie wspominałby o liczbie opakowań jednostkowych. Tym bardziej, że ilość netto zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 jest wyrażana w litrach, centylitrach, mililitrach, kilogramach lub gramach. Zatem wprowadzenie sformułowania całkowitej liczby opakowań jednostkowych wprost wskazuje na konieczność oznakowania ilości jednostek opakowań, w tym przypadku sześćdziesięciu kapsułek. Ponadto w kontekście wykładni celowościowej uznać należy za zbyteczne oznaczanie wagi kapsułki. Istotą wykazania ilości netto jest bowiem opisanie ile w danym opakowaniu jest substancji czynnej, a nie jej opakowania. Natomiast kapsułka nie jest substancją czynną, jest jedynie opakowaniem jednostkowym składników czynnych produktu. Tym samym uwzględnienie wagi kapsułek w wadze (ilości) netto wprowadzałoby w błąd konsumenta. Sugerowałoby bowiem, że substancji czynnej jest więcej aniżeli w rzeczywistości. Z powyższym koreluje treść pkt 5 wskazywanego załącznika do rozporządzenia UE nr 1169/2011. Wbrew wykładni systemowej byłoby odmienne oznakowanie ilości netto żywności w formie kapsułek aniżeli tabletek glazurowanych. Ratio legis tego uregulowania zasadza się bowiem na założeniu, że dla konsumenta istotna jest informacja o ilości składnika bądź składników czynnych produktu nie zaś oznaczenie łącznie wagi całego produktu.

Wbrew twierdzeniom organu II instancji pojęcie "glazurowania" czy "substancji glazurującej" nie dotyczy tylko i wyłącznie czynności stosowanych w przetwórstwie rybnym. Świadczy o tym chociażby treść załącznika VII Część C do rozporządzenia UE nr 1169/2011 w którym wskazano jako dodatek do środków spożywczych kategorię składnika jaką jest właśnie substancja glazurująca. Nie można więc utożsamiać pojęcia glazurowania wyłącznie z potocznym jego rozumieniem związanym z czynnością mrożenia żywności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W tej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają w istotniejszym zakresie przepisów prawa i nie zawierają istotniejszych błędów. Wprawdzie Sąd dostrzega pewne uchybienia w obu decyzjach, ale polegają one nie tyle na dokonaniu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ile na dość skrótowym wyjaśnieniu obowiązującej regulacji prawnej. Natomiast sama zasada zawarta w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którą nakazano skarżącemu dokonania odpowiednich oznaczeń na suplemencie diety – nie narusza obowiązującego prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że suplement diety jest środkiem spożywczym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywieniu (Dz. U. z 2017 r. poz. 149), suplement diety to taki środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE z 22.11.2011 L 304/18) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem UE nr 1169/2011", pod pojęciem składnika rozumie się każdą substancję lub produkt, w tym środki aromatyzujące, dodatki do żywności, enzymy spożywcze oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowywaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie; pozostałości nie uważa się za składniki.

Sąd przywołał te podstawowe definicje, ponieważ będą one przydatne w dalszej części uzasadnienia.

Organy obu instancji w tej sprawie nakazały P. D. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A w miejscowości S w terminie do 31 grudnia 2016 r. zapewnienia prawidłowego oznakowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn.: "M" poprzez:

a) użycie właściwego określenia firmy, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą;

b) zamieszczenie w wykazie składników prawidłowych nazw wszystkich użytych surowców przy wytworzeniu tego środka spożywczego,

c) właściwe podanie wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecana przez producenta do spożycia dzienna porcje produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia;

d) podanie prawidłowej wartości ilości netto produktu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prawidłowe oznaczenie przedsiębiorcy to mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, S, S. Zamieszczenie w wykazie składników prawidłowych nazw wszystkich użytych surowców przy wytworzeniu tego środka spożywczego powinno polegać na wskazaniu na: mleczan magnezu, glukonian cynku i chlorowodorek pirydoksyny oraz żelatyna jako składniki użyte do produkcji. Zawarty w decyzjach nakaz właściwego podania wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia ma polegać na wskazaniu na etykiecie składników mineralnych (magnez i cynk) oraz witaminy B6 wraz z podaniem zawartości witaminy i składników mineralnych w postaci liczbowej, w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia.

W zakresie nakazu podania prawidłowej wartości ilości netto produktu, w uzasadnieniu swoich decyzji organy I i II instancji wyjaśniły, że suplement diety "M" jest produktem w postaci kapsułek prezentowanym konsumentowi w nieprzeźroczystym pojemniku z tworzywa zawierającym 60 kapsułek. Kapsułka z zawartością jest jednostką produktu i jednocześnie porcją produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia. Tym samym jako masę netto produktu należy podać masę wypełnienia kapsułki wraz z masą samej kapsułki.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości nakazanie używania właściwego określenia firmy, pod którą P. D. jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Trafnie organy wskazały na art. 8 rozporządzenia UE nr 1169/2011. Zgodnie z tym przepisem podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informacje na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany do obrotu dany środek spożywczy. P. D. prowadzi działalność gospodarczą pn.: mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, S, S. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. h ww. rozporządzenia UE nr 1169/2011 podanie informacji na temat podmiotu odpowiedzialnego tj. nazwy lub firmy i adresu tego podmiotu jest obowiązkowe i nie ma możliwości modyfikacji nazwy przedsiębiorcy na potrzeby jedynie oznaczania etykiet lub nadruków na opakowaniach zawierających suplementy diety. Jak trafnie zauważyły w tej sprawie organy, skarżący P. D. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej pod firmą: mgr P. D. Przedsiębiorstwo A, gdzie głównym miejscem wykonywania działalności jest: S, S.

Sąd kontrolując w tym zakresie ustalenia organów stwierdza, że organy administracji dokonały również prawidłowej wykładni art. art. 434 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380) zgodnie z którym firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, co nie wyklucza, że włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych. Firma składa się z rdzenia będącego imieniem i nazwiskiem osoby fizycznej lub nazwą osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz z dodatków (obligatoryjnych i fakultatywnych).

Trafnie organy wskazały, że niewystarczającym było wskazanie w oznakowaniu opakowania zawierającego suplement diety "M" jedynie oznaczenia A wraz z podaniem adresu, bo takie oznaczenie w niepełny sposób indywidualizuje podmiot działający na rynku spożywczym. Prawodawca w przywołanym art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia UE nr 1169/2011 nie przewidział możliwości modyfikowania informacji na temat danych podmiotu odpowiedzialnego firmy poprzez dowolny wybór elementów firmy, jednoznacznie wskazując wymagany ich zakres, a przywołany przez stronę przepis rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych nie znajduje tutaj zastosowania. Dodatkowo zauważono, że zastosowane przez podmiot oznakowanie dotyczące danych firmy, nie zawierają jej najistotniejszego elementu tj. imienia i nazwiska osoby fizycznej. Tym samym słusznie organ I instancji nakazał w zaskarżonej decyzji usunięcie tej nieprawidłowości, nakazując użycie właściwego, zgodnego z zapisem w CEIDG określenia firmy pod którą przedsiębiorca prowadzi dzielność gospodarczą.

Także kolejny obowiązek nałożony zaskarżonymi decyzjami znajduje podstawę prawną. Jak wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 obowiązkowo podaje się wszystkie składniki środka spożywczego w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu środka spożywczego.

Składniki spożywcze oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, zgodnie z art. 17 i załącznikiem nr VI do rozporządzenia UE nr 1169/2011. Jak wynika z art. 18 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011 przepisy techniczne dotyczące stosowania ww. ustępów art. 18 określone zostały w załączniku nr VII rozporządzenia UE nr 1169/2011. Mając powyższe przepisy organy w tej sprawie, co zauważa Sąd, nie wyjaśniły jednak, co oznacza obowiązek wskazania składnika danego środka spożywczego i co oznacza zastosowanie przepisów technicznych dotyczących podawania na etykiecie danego składnika. Jest to niewielkie uchybienie organów w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że składnikami mineralnymi umieszczonymi na etykiecie produktu suplement diety "M" są: magnez i cynk. B6 to zaś oznaczenie witaminy. To właśnie takie składniki powinny być podane na etykiecie, czyli magnez, cynk i witamina B6, o czym będzie mowa poniżej.

Rację mają organy wskazując, że w procesie produkcji nie tyle brał udział sam magnez lub cynk, ile związek chemiczny zawierający ów magnez i cynk. Magnez jak i cynk to składniki mineralne (magnez składnik będący makroelementem, a cynk będący mikroelementem).

Składniki te, generalizując, stosowane są w procesie wytwarzania środka spożywczego nie w postaci wyselekcjonowanego pierwiastka chemicznego, ale pod postacią różnorodnych związków np. magnezu, w tym związków rozpuszczalnych typu mleczan, wodoroasparaginian, chlorek, siarczan, cytrynian, glicynian, pidolinian. W ten sposób wchodzą one w skład wielu suplementów diety. Poszczególne związki różnią się ilością zawartego w nich czystego jonu Mg2+ ale nigdy sam magnez (jon magnezu) nie stanowi więcej niż kilkanaście procent udziału w masie całego związku chemicznego.

Tym samym skoro w procesie produkcji suplementu diety "M" brał udział mleczan magnezu (a jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez samego skarżącego był to mleczan magnezu uwodniony – karta nr 3a akt administracyjnych sprawy), to właśnie tak należało podać ten składnik jako składnik, z którego wyprodukowano środek spożywczy.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że nie ma podstaw prawnych do nakazania umieszczania samego związku chemicznego jako składnika w procesie produkcji (użycia przy wytwarzaniu środka spożywczego). Pod pojęciem składnika rozumie się także i te składniki, które są wykorzystywane w procesie produkcji danego suplementy diety, co wynika z powołanego już art. 3 ust. 2 lit. f rozporządzenia EU nr 1169/2011.

Taka podstawa do zamieszczenia na etykiecie związku chemicznego uczestniczącego w produkcji suplementu diety znajduje się w art. 18 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011, który odsyła do załącznika nr VII tego rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem (część C tego załącznika) obowiązkowym jest podanie określenia niektórych składników nazwą kategorii wraz z podaniem szczegółowej nazwy lub numeru E (nie dotyczy to dodatków do środków spożywczych i enzymów spożywczych innych niż określone w art. 20 lit. b rozporządzenia UE nr 1169/2011 – ale taki wyjątek nie dotyczy tej sprawy). Załącznik ten obejmuje, między innymi, regulatory kwasowości i przeciwutleniacze. Mleczan magnezu to zaś regulator kwasowości E329, a glukonian cynku jest między innymi przeciwutleniaczem (antyoksydantem).

Tym samym to właśnie powołane przepisy rozporządzenia UE nr 1169/2011, a to art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 4 w związku z załącznikiem nr VII C nakazują podawanie takich składników używanych do produkcji danego środka spożywczego, które w nim są określone.

Nie ma racji wnoszący skargę, że dokonały organy błędnej wykładni art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 uznając, że składniki produktu wymienione formami chemicznymi składników mineralnych nie mogą być oznaczone w sąsiedztwie form chemicznych również samymi składnikami mineralnymi. W uzasadnieniu skargi dodano również, że zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety (Dz. U. z 2015 r. poz. 2032) ilością składnika mineralnego podawaną na etykiecie suplementu diety jest ilość użytego związku chemicznego nie zaś ilość pierwiastków minerału zawartych w danym związku chemicznym. To zaś oznacza, jak wywodzi się w skardze, że skoro w składzie produktu zastosowano 375 mg związku chemicznego mleczanu magnezu to jest to forma chemiczna samego magnezu i to odpowiada 375 mg składnika mineralnego jakim jest magnez. Dalej wskazuje się w skardze, że nawet w informacji Głównego Inspektora Sanitarnego podaje się obowiązek podania zawartości określonego składnika mineralnego, a nie związku chemicznego. Samo zaś wskazanie na np. magnez (mleczan magnezu) nie wprowadza w błąd konsumentów. Sąd nie podziela tej interpretacji.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego oparte jest na błędnym utożsamieniu składnika mineralnego z formą chemiczną składnika mineralnego. Jak już było to wskazane, mleczan magnezu i glukonian cynku to nie są synonimy pierwiastków takich jak magnez i cynk. Są to związki tych pierwiastków zawierające także inne pierwiastki niż magnez lub cynk. Przykładowo wzór chemiczny mleczanu magnezu to C6H10MgO6 co oznacza, że oprócz magnezu związek ten tworzą inne pierwiastki. Analogicznie glukonian cynku ma wzór chemiczny C12H22O14Zn i to także nie jest w czystej postaci cynk.

Tym samym to twierdzenie zawarte w skardze, które wydaje się stawiań znak równości pomiędzy składnikami mineralnymi takimi jak magnez i cynk i związkami chemicznymi zawierającymi te składniki oparte jest na błędnym przekonaniu skarżącego. Każde działanie wprowadzające w błąd, chociażby potencjalnie, nie może być uznane za spełniające przepisy rozporządzenia UE nr 1169/2011 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1680/14).

Sąd nie podziela wykładni § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety (Dz. U. z 2015 r. poz. 2032) wskazanej przez stronę skarżącą. Przepis ten bowiem stanowi, że na etykiecie suplementu diety podaje się zawartość składników mineralnych, a składnikiem mineralnym nie jest związek danego składnika mineralnego. Trafnie organy wskazały, że należało podać zawartość magnezu i cynku w jednej kapsułce, a nie zawartość samych związków chemicznych zawierających magnez i cynk. Nie znajduje żadnego uzasadnienia także i to twierdzenie skarżącego, że skoro na etykiecie suplementu diety wskazano na zawartość 375 mg związku chemicznego mleczanu magnezu to oznacza, że samego magnezu jest także owe 375 mg. Już proste zestawienie z wzorem chemicznym C6H10MgO6 pokazuje, że tak nie jest a to dlatego, że w owych 375 mg musiały się także znaleźć takie składniki jak tlen (O), węgiel (C) i wodór (H). Także powoływanie się przez skarżącego na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest trafne, bo stanowisko to (aczkolwiek nie będące źródłem prawa) potwierdza zapisy § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety. Zgodnie z tym stanowiskiem podaje się zawartość (a więc wielkość) składnika mineralnego, a nie związku chemicznego. Tym samym należało podać zawartość magnezu i cynku, a nie mleczanu magnezu i glukonianu cynku.

Oczywiście producent suplementu diety może podać także więcej informacji niż wymagane przepisami prawa, w ten bowiem sposób ochrona praw konsumentów do pełniejszego zapoznania się ze składem składników uczestniczących w produkcji suplementu diety jest jeszcze lepiej chroniona. Jak jednak wynika z zaskarżonych decyzji, organy administracji nie nałożyły na skarżącego obowiązku podania wielkości udziału w suplemencie diety związku chemicznego zawierającego ten składnik. Obowiązek podania samej nazwy związku chemicznego zawierającego składnik mineralny używany przy produkcji suplementu diety wynika z art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 1169/2011, natomiast podanie masy wagowej dotyczy składnika mineralnego co także wynika i z art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 1169/2011 oraz § 5 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety.

Zapis na etykiecie sugerujący że np. magnez to to samo co mleczan magnezu w oczywisty sposób wprowadza w błąd konsumentów. Oczywistym jest, że związków chemicznych magnezu jest kilkanaście co nie oznacza, że np. mleczan magnezu to to samo co np. wodorotlenek magnezu o symbolu Mg(OH)2. Zawartość magnezu w mleczanie magnezu i wodorotlenku magnezu jest różna. To potwierdza stanowisko, że nie można było utożsamiać masę wagową magnezu z masą wagową mleczanu magnezu.

Sąd nie podziela i tego stanowisko zawartego w skardze, że skoro przy produkcji i etykietowaniu leków wprowadzono wyraźny obowiązek określonego znakowania, to nie może to dotyczyć takich samych zasad oznaczania zawartości suplementu diety. Sąd w tej sprawie ocenia tylko te przepisy prawa i ich zastosowanie przez organy administracji, które dotyczą tej sprawy.

Co do obowiązku podania jako składnika używanego przy produkcji suplementu diety "M" mleczanu magnezu uwodnionego zamiast mleczanu magnezu to Sąd stwierdza, że to sam skarżący podał jako związek chemiczny mleczan magnezu uwodniony o wzorze chemicznym Mg(CH3CHOHCOO)2 • 2H2O. Nie jest to ten sam związek co mleczan magnezu, które wzór chemiczny ma postać mleczanu magnezu to C6H10MgO6. Tym samym skoro sam skarżący wskazuje na związek chemiczny mleczan magnezu uwodniony, to nie można skutecznie zarzucić w tym postępowaniu organom administracyjnym, że nałożyły obowiązek podawania na edykcie właśnie jako składnika stosowanego przy produkcji suplementu diety mleczanu magnezu udowodnionego, a nie mleczanu magnezu. Przede wszystkim konsumenci mają uzyskać prawdziwą informację i o składzie suplementu diety i o stosowanych związkach przy jego produkcji. Sąd nie ma kompetencji do oceny, który z tych związków chemicznych (mleczan magnezu uwodniony lub mleczan magnezu) powinien być stosowany przy produkcji suplementu diety.

Sąd nie dostrzega także naruszenia prawa w nałożonym obowiązku podawania jako produktu stosowanego przy produkcji suplementu diety "M" chlorowodorku pirodyksyny. Chlorowodorek pirodyksyny to jedna z kilku form witaminy B6. Wzór tego związku to C₈H₁₂ClNO₃. Sama witamina B6 to pirodyksyna. Pirydoksyna jako organiczny związek chemiczny jest pochodną pirydyny. Można zaliczyć pirodyksynę do substancji wiążących. Substancje wiążące wymienione są zaś w załączniku nr VII C rozporządzenia UE nr 1169/2011. Natomiast jako składnik (witamina) występująca w składzie suplementu diety organy trafnie nałożyły obowiązek podania zawartości samej witaminy B6.

Rekapitulując ten fragment uzasadnienia należy stwierdzić, że chociaż decyzja organu I instancji i II instancji nie wymieniają wprost w swoim rozstrzygnięciach jakie to składniki i związki chemiczne należy wymienić na etykiecie suplementu diety "M", to jednak uzasadnienie tych decyzji w pełni określa zakres informacji, jakie mają znaleźć się na etykiecie. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. powinna zawierać, między innymi rozstrzygniecie i uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne. Stanowi pewne uchybienie zamieszczenie części rozstrzygnięcia w uzasadnieniu (jak to miało miejsce w decyzjach wydawanych w tej sprawie), ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie. Rozstrzygniecie administracyjne wyrażone w postaci decyzji administracyjnej ma w sposób precyzyjny określać obowiązki adresata takiej decyzji i z treści wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności z decyzji organu I i II instancji wprost wynikają obowiązki skarżącego.

Tym samym te argumenty skargi, które upatrują wadliwość decyzji poprzez ich ogólność i niemożność ich wyegzekwowania, nie znajdują także uzasadnienia. Czytając całość decyzji tak organu I jak i organu II instancji nie powinno budzić wątpliwości co do tego, jakie obowiązki nałożono na adresata. Wydaje się, że i sam skarżący częściowo przyznał to w skardze, skoro zamieścił zarzuty dotyczący poszczególnych obowiązków związanych z umieszczeniem informacji o konkretnych związkach chemicznych i składnikach. Tym samym trafnie przytaczając nałożone na skarżącego obowiązki, nieporozumieniem jest jednoczesne twierdzenie, że sama decyzja nakładająca obowiązki jest zbyt ogólna i nie wynikają z niej wprost jakie to konkretne obowiązki nałożono na adresata. Sąd w tej sprawie aprobuje stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzja organu nadzoru sanitarnego powinna wskazywać na jednoznaczne określenie składników wykorzystywanych do produkcji środka spożywczego (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1052/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/08). W tej sprawie takie jednoznaczne wskazanie miało miejsce.

Tylko wówczas zarzut nałożenia na stronę obowiązków, których treść należałoby wywodzić z uzasadnienia decyzji byłby zasadny, gdyby same obowiązki nie były skonkretyzowane w uzasadnieniu. Decyzja obarczona byłaby także istotną wadą i wtedy, gdy samo rozstrzygniecie nie zawierało żadnych obowiązków nakładanych na stronę, a dopiero uzasadnienie takie obowiązki wprowadzało. W tej jednak sprawie tak nie jest, bo wprost osnowa decyzji (rozstrzygnięcia) obu organów nakłada obowiązki, które są tylko skonkretyzowane w uzasadnieniu. Jak już raz Sąd to wyjaśniał, w pełni prawidłowe byłoby takie rozstrzyganie, żeby już w osnowie decyzji (jej rozstrzygnięciu) były skonkretyzowane obowiązki, ale samo skonkretyzowanie obowiązków także w uzasadnieniu (z ich wyraźnym wyodrębnieniem) stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa i nie może uzasadniać wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie dostrzega uchybień w zakresie nałożonego na skarżącego obowiązku właściwego podania wartości witaminy i składników mineralnych w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dziennej porcji produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia.

Z przytoczonego już w uzasadnieniu § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety wynika, ze na etykiecie suplementu diety podaje się zawartość witamin i składników mineralnych, a witaminą jest B6 oraz składnikami mineralnymi są magnez i cynk. Trafnie organy wskazały, że należało podać zawartość witaminy B6 oraz magnezu i cynku w jednej kapsułce, a nie zawartość samych związków chemicznych zawierających magnez i cynk. Jak dalej wynika z § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety, deklarowane w oznakowaniu zawartości witamin i składników mineralnych podaje się w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu. Ponadto jak wprost wynika z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementu diety, informacje o zawartości witamin i składników mineralnych podaje się również w procentach w stosunku do zalecanego dziennego spożycia, zgodnie z wartościami odniesienia ustalonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającym wartości odniesienia do znakowania suplementów diety.

Tym samym obowiązek podania przez skarżącego na etykiecie suplementy diety "M" wartości witaminy B6 i składników mineralnych (magnez i cynk) w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia – w pełni znajduje podstawę prawną. W orzecznictwie sądowym także nie budzi żadnych wątpliwości nakaz podawania zawartości witamin i składników mineralnych w suplemencie diety w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu oraz w procentach w stosunku do zlecanego dziennego spożycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1011/13).

Także i ostatni nakaz polegający na podaniu prawidłowej wartości ilości netto produktu znajduje podstawę prawną. Jak wynika z art. 23 ust. 1 lit. b rozporządzenia UE nr 1169/2011 ilość netto danego środka spożywczego jest wyrażana między innymi w litrach, centylitrach, mililitrach, kilogramach lub gramach, czyli w jednostkach masy innych produktów niż produkty płynne.

Suplement diety jest środkiem spożywczym, co wprost wynika z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu. Zgodnie z tą definicją suplement diety będący środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, jest wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci np. kapsułek. Tym samym to kapsułka jest postacią owego suplementu diety i konsumenci spożywając tenże środek spożywczy (suplement diety) spożywają całą kapsułkę. To wprost wynika także z pouczenia zawartego na etykiecie suplementu diety "M" z którego wynika, że należy przyjmować 1-kapsułkę dziennie poprzez jej przełknięcie i popicie wodą. Gdyby przyjmowanie ww. suplementu diety polegało na tym, że konsument np. otwierałby zawartość kapsułki i połykał tylko tą zawartość bez samej kapsułki – to wówczas racje miałaby strona skarżąca. W tej jednak sprawie jest inaczej i jak trafnie wskazały na to organy obu instancji, to kapsułka wraz z zawartością jest jednostką produktu i jednocześnie porcją produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia. Przepis załącznika IX ust. 4 rozporządzenia UE nr 1169/2011 wymaga, aby w przypadku, gdy opakowany artykuł składa się z dwóch lub więcej opakowań jednostkowych, które nie są uznawane za jednostki sprzedaży w oznakowaniu podawana była całkowita ilość netto produktu oraz liczba opakowań jednostkowych. Oznakowanie produktu "M" zawiera informacje o zawartości 60 kapsułek oraz informacje o masie netto 23,18 g. Z powyższego wynika, że jako masę netto produktu uwzględniono tylko masę wypełnienia kapsułki nie uwzględniając samej kapsułki, która także jest spożywana. Wymaganie art. 9 ust. 1 lit. e rozporządzenia UE nr 1169/2011 dotyczące ilości netto produktu dotyczy całego spożywanego, podobnie jak wymaganie dotyczące wykazu składników, gdzie również uwzględniono składnik kapsułki. Określenie "netto" oznacza "bez opakowania", którym w tym przypadku jest pojemnik z tworzywa.

Także i pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a tym samym organ II instancji utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Co do naruszenia pozostałych przepisów zawartych w skardze, Sąd już ustosunkował się w uzasadnieniu tego wyroku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego które miałoby wpływ na wynik sprawy ani też nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.