Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 179a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 803/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r.; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Spółdzielni [...] w N. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] w N. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 19 maja 2015 r. znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.);

- art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469);

po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 lipca 2014 r, znak: [...], ustalającej linię lewego brzegu potoku [...], w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej [...], na części działki ewid. nr [...],

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ Pierwszej Instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Starosty [...] z dnia 16 lipca 2014 roku, znak: [...], ustalono linię lewego brzegu potoku [...], w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej [...], na części działki ewid. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo wodne.

Gminna "[...]", pismem z dnia 19 sierpnia 2014 roku, wystąpiła o wyłączenie Dyrektora RZGW w K. oraz wszystkich pracowników tego Organu od rozpatrzenia w/w odwołania.

W dniu 16 marca 2015 roku wpłynęło do Organu Odwoławczego pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 9 marca 2015 roku, znak: [...], w którym stwierdzono brak podstaw do wyłączenia Dyrektora RZGW w K. od załatwienia sprawy z powyższego odwołania.

Organ Odwoławczy stwierdził, iż decyzją Dyrektora RZGW w K. z dnia 22 maja 2014 roku, znak: [...], uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 6 sierpnia 2013 roku, znak: [...], o ustaleniu linii brzegu potoku [...], w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej [...], na części działki ewid. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I Instancji.

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 roku, znak: [...], Starosta [...] zawiadomił Strony o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2014 roku, znak: [...], Gminna "[...]" przedłożyła poprawiony projekt rozgraniczenia.

Starosta [...], pismem z dnia 30 czerwca 2014 roku, znak: [...], poinformował Strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.

W dniu 16 lipca 2014 roku Starosta [...] wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K..

Organ II Instancji powołał art. 15 ustawy Prawo wodne.

Wskazał, iż projekt rozgraniczenia, zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne, ma rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, aby określić zakres własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W § 9 ust. 3 a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 542) wskazano, iż: "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym." Ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...], powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca – Gminna "[...]", zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy a to:

art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż ustalenie linii brzegowej powinno mieć miejsce na całym odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, które to ustalenie nie jest zgodne ani z interesem prawnym, ani faktycznym skarżącego ani też nie ma swego uzasadnienia w przepisach prawa;

art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 542) przez błędną wykładnię, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż podstawę ustalenia linii brzegowej określają przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy podstawę ustalenia linii brzegowej określają przepisy ustawy Prawo wodne;

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy wbrew ciążącym na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego,

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji z uwagi na brak odniesienia się organu II instancji do spełnionych przez stronę skarżącą warunków koniecznych do ustalenia linii brzegowej według przepisów ustawy Prawo wodne a także poprzez nielogiczne i niespójne i niewystarczające uzasadnienie w zakresie stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia linii brzegu na przepisach, których stosowanie jest błędne i nieuzasadnione w tej sprawie, oraz rozpoznanie odwołania przez organ będący faktycznie stroną postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości.

Strona skarżąca podniosła, iż przedłożyła dnia 16 czerwca 2014 r. w Starostwie [...] projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych uwzględniający wytyczne organu II instancji zawarte w Decyzji [...] z dnia 22 maja 2014 r. Projekt ten zarówno w ocenie organu l instancji jak i według obowiązujących przepisów prawa - ze szczególnym uwzględnieniem art. 15 ust. 3 ustawy prawo wodne spełnia wszystkie wymagania, aby móc stać się podstawą do ustalenia linii brzegowej potoku [...] na odcinku, na którym strona skarżąca legitymuje się interesem prawnym i faktycznym. Projekt ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego Z. G. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu 4 czerwca 2014 r. za nr [...]. W zaskarżanej decyzji Organ II instancji w żaden sposób nie odnosi się do tego, że wszelkie przesłanki prawem przepisane zostały spełnione przez skarżącego, by móc uzyskać pozytywną decyzję w zakresie ustalenia linii brzegowej potoku [...]. Jak wynika z zaskarżonej decyzji Organ II Instancji przytacza przepisy ustawy prawo wodne ale w żaden sposób ich nie uzasadnia w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Niedopuszczalnym jest w ocenie skarżącego, aby musiał się on domyślać, co organ wydający decyzję miał na myśli zwłaszcza w sytuacji, w której to właśnie na nim spoczywa obowiązek wyczerpującego i należytego wyjaśniania stronie na jakich faktach oparł się organ wydając decyzję.

Zdaniem strony skarżącej, Organ II Instancji nie rozpatrzył skrupulatnie tej sprawy i nie przeanalizował dogłębnie całego materiału dowodowego. W tej sytuacji trudno nawet zrozumieć, na jakim materiale dowodowym oparł się Organ skoro w żaden sposób nie uzasadnił tego w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Takie działanie organu stoi w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a zwłaszcza z zasadami praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązkiem pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Strona skarżąca wskazała, iż nie wiadomo co według organu II instancji oznacza "niezbędny odcinek do zachowania ciągłości cieku". Dla strony jest to określenie tak nieostre, że nie wie jak je interpretować i jakie ewentualne czynności miałaby podjąć by zrealizować tą przesłankę. Czy strona skarżąca ma ustalać linię brzegową na całym odcinku potoku [...], na obszarze kilku kilometrów i dodatkowo dokonywać rozgraniczenia wszystkich przyległych gruntów. Strona skarżąca wskazała, iż takie rozgraniczenie wiązałoby się z olbrzymimi kosztami i trwało by w nieskończoność, niezależnie od prawdopodobieństwa uznania przez organ administracji, iż wobec braku interesu prawnego nie jest uprawnioną stroną - wnioskodawcą w tym zakresie.

Strona skarżąca wskazała, iż według obowiązujących przepisów prawa podstawą ustalenia linii brzegowej są przepisy ustawy Prawo wodne a nie przepisy

Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskutek dokonanego rozgraniczenia nie następują bowiem jakiekolwiek zmiany w ewidencji gruntów (podziały, zmiany granic ewidencyjnych).

Mając powyższe na uwadze w ocenie strony skarżącej, Organ II instancji nie rozpoznał w sposób należyty całego materiału dowodowego a także wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy. W zaskarżanej decyzji, Organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, całkowicie nie wyjaśniając zajętego stanowiska odnośnie zajętego przez siebie stanowiska odnośnie niewłaściwego ustalenia linii brzegowej przez Starostę [...].

W ocenie skarżącego Organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca podkreśliła, iż zbyt ogólnikowe stwierdzenia oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydanej decyzji uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwiają dokonania kontroli zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 803/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł skargę kasacyjną od zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu wobec zawarcia w nim błędnych ocen i wskazań co do dalszego postępowania, prowadzących do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, skutkujące zasadnością przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, jako niespełniający wymogów dostatecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust 1 - 3 i ust 8 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 a ust. 1 i 2 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jak i § 9 ust.3 a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, i co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przywołanego na wstępie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok jest błędny z powodu zawartej w nim oceny prawnej oraz wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą Sąd i organ (art. 153 p.p.s.a.), z którymi skarżący w całości się nie zgadza.

Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zawieranie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych ocen prawnych odnoszących się do wykładni art. 15 i następnych przepisów Prawa wodnego, w okolicznościach tej sprawy nie znajduje uzasadnienia dla zapadłego, uwzględniającego skargę rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że na tle sformułowań obowiązującej ustawy - Prawo wodne, prawo to rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k. c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako niebędącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. Dlatego też woda płynąca jest specyficznym mieniem, które postrzegane jest w doktrynie prawa cywilnego jako rzecz o nietypowych cechach (uchwała SN z dnia 8 listopada 197lr., III CZP 28/71). Jest ona własnością Skarbu Państwa (art. 10 ust. la Prawa wodnego), a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonują organy i jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego. Woda powierzchniowa płynąca pokrywa grunt, który ze względu na większą siłę oddziaływania prawa własności wody, stanowi własność jej właściciela (art. 14 ust. 1 Prawa wodnego) tj. Skarbu Państwa. Grunt pokryty wodą płynącą ograniczony jest linią brzegu (art. 9 ust. 1 pkt. 4 a Prawa wodnego). Linia brzegu stanowi jednocześnie granicę nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą wyznaczając prawny rozmiar cieku. Ze względu na cechy gruntów pod wodami płynącymi zostały one wyodrębnione do osobnej kategorii zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 14 a Prawa wodnego), których zasady gospodarowania podporządkowane i przypisane są przepisom Prawa wodnego (art. 1 ust. 1a).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest wadliwa. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, tak aby określić zakres Skarbu Państwa. Jest to istotne również dlatego, że grunty pokryte wodami płynącymi powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu (art. 14 ust. 2 Prawa wodnego). Należy także na treść § 9 ust. 3 a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 542) stanowiący, że zajęty przez ciek naturalny sianowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od czy wody w tym cieku, płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym.

W konsekwencji należy uznać sprzeczność oceny prawnej i wskazań przede wszystkim z art. 14a ust. 1 ustawy prawo wodne stanowiącym, iż grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Ocena prawna i wynikające z niej wskazania nie przystają oraz nie są spójne z zacytowaną treścią § 9 ust. 3 a ww. rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł też, że uzasadnieniem dla zgłoszenia wadliwości przywołanej oceny prawnej i wskazań dokonanych zaskarżonym wyrokiem stanowi także okoliczność, że:

- nie zachowanie ciągłości cieku uniemożliwia utworzenie nowej działki spełniającej wymogi określone w § 9 ust. 3a Rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i tym samym wprowadzenie decyzją o ustaleniu linii brzegu, do ewidencji gruntów i budynków, poważnych błędów (niezgodności). Błędy w ewidencji gruntów i budynków prowadzą do powstania kolejnych rozbieżności i niezgodności m. in. w: księgach wieczystych, wymiarze podatków i świadczeń. Wynika to z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- w omawianej sytuacji linia brzegu potoku [...] nie pokrywa się z granicą istniejącej działki ewidencyjnej i w związku z tym linia brzegu musi być linią podziału istniejącej działki na nowe, odrębne, działki stanowiące grunt pod wodą płynącą i grunt przyległy, który będzie mógł podlegać obrotowi cywilnoprawnemu (art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne), a więc w sposób dopuszczający np.: jego ewentualne zasiedzenie. Jednak w tym celu koniecznym i niezbędnym jest wydanie decyzji o wykreśleniu działki z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 14 a ust. 1 i 2 prawa wodnego);

- nie ustalenie linii brzegu na odpowiednim odcinku, odpowiednio długim odcinku umożliwiającym zachowanie ciągłości cieku, powoduje brak możliwości wydzielenia z działki "rzecznej" nowej działki, podlegającej obrotowi cywilnoprawnemu po wcześniejszym wykreśleniu z zasobu, o którym mowa w art. 14 a ustawy Prawo wodne. Nie można dokonać podziału działki "rzecznej" na podstawie przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi nie stosuje się ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 14 a ust. 1 ustawy Prawo wodne i art. 21 a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Linię brzegu należy ustalać przynajmniej na odcinku pomiędzy najbliższymi istniejącymi granicami ewidencyjnymi działek. Przyjęcie innej zasady ustalania linii brzegu uniemożliwia domknięcie nowej granicy w odrębną działkę bez naruszenia obowiązujących przepisów i zachowania pewności, że nowopowstała działka w całości położona jest poza linią brzegu. Taką gwarancje pewności daję jedynie ostateczna decyzja ustalająca linię brzegu. Decyzja o ustaleniu linii brzegu winna rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Aby dokonać tego rozgraniczenia należy dokonać podziału działki, chyba, że linia brzegu przebiega po granicy działki ewidencyjnej. W przeciwnym razie postępowanie o ustalenie linii brzegu nie wyznaczałoby obszaru zajętego przez wodę i zakresu własności Skarbu Państwa. Konieczne byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania o podziale nieruchomości. W takiej sytuacji czynności geodezyjne byłyby dublowane i niezbędne byłyby dwie decyzje administracyjne. Oznaczałoby to, że decyzja o ustaleniu linii brzegu byłaby dc facto bezprzedmiotowa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż należy więc przyjąć, że nie taki był cel ustawodawcy. Na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne linia brzegu rozgranicza grunty pokryte wodami od gruntów przyległych, a więc w projekcie rozgraniczenia należy określić grunt pokryty wodą i grunt przyległy. Określenie gruntu pokrytego wodą musi nastąpić zgodnie z innymi obowiązującymi przepisami tj. przede wszystkim ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawą o księgach wieczystych. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, iż ustalona w decyzji Starosty [...] linia brzegowa jest błędna z powodu nie ustalenia jej na odcinku niezbędnym tj.: wydzielającym odrębną działkę pokrytą wodą powierzchniową od gruntów przyległych (odrębnej działki przyległej)

Zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne art. 4 ust. 1 a pkt. 2 dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi się bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), a standardowym opracowaniem kartograficznym tworzonymi na podstawie powyższego zbioru danych jest mapa ewidencyjna. Powyższe bazy danych prowadzone za pomocą systemu teleinformatycznego wraz z zbiorem dokumentów uzasadniających wpis do bazy danych, tworzą operat ewidencyjny, który podlega aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt. 1 lit b), jeżeli zmiany te wynikają m. in. z ostatecznych decyzji o linii brzegu (art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. h). Jeżeli decyzja o linii brzegu wykazywana jest z urzędu w ewidencji gruntów i budynków, to ostateczna decyzja o linii brzegu musi zawierać wszystkie dane niezbędne do aktualizacji ewidencji, a więc zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje dotyczące m. in. gruntów- ich położenie, granice, powierzchnie, rodzaj użytków oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych a także właścicieli nieruchomości, co w przypadku Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wymaga wskazania podmiotu, który włada nieruchomością.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić z twierdzeniami Sądu, że to od wnioskodawcy zależy, czy projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, o którym stanowi art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne, będzie zawierał projekt podziału działek/ działki jeżeli chodzi o jego skuteczność w zgłoszeniu do ewidencji gruntów, czy też rozumując zgodnie ze wskazanym sposobem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, czy linia brzegu jest wstępnym rozstrzygnięciem umożliwiającym w jej następstwie przeprowadzenie podziału geodezyjnego.

W jego ocenie tak sformułowane oceny prawne pozostają to w sprzeczności z ww. przepisami, a w szczególności z art. 24 ust. 2a pkt. l lit. b mówiącym o aktualizacji ewidencji gruntu. Należy podkreślić, że decyzja o linii brzegu jest kompleksową decyzją administracyjną ustalającą nie tylko granicę prawną pomiędzy wodą i lądem, ale również w sytuacji, gdy rozgraniczenie nie pokrywa się z granicą ewidencyjna wprowadza podział działki wzdłuż linii brzegowej w celu wyodrębnienia nieruchomości będących przedmiotem własności różnych podmiotów, a jeżeli właściciel jest ten sam np. Skarb Państwa, to inny organ reprezentuje go w stosunku do gruntu pokrytego wodą (art. 11 ust. 1 Prawa wodnego), a inny w stosunku do gruntu przyległego (ląd) (art. 11 ustawy O gospodarce nieruchomościami). Decyzja ta w świetle art. 14 ust. 1 i 1 a Prawa wodnego daje podstawę do zmiany właściciela w księdze wieczystej i ewidencji gruntów jak również do zmiany użytku na Wp dla gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi.

Ponownie podkreślić należy, że grunt pokryty wodą na mocy art. 14a ww. ustawy stanowi zasób nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie można jak sugerują oceny zawarte w zaskarżonym wyroku, po ustaleniu linii brzegu czy też w ogóle przed jej ustaleniem dokonać podziału w trybie określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ponadto decyzja zatwierdzająca podział działki wzdłuż linii brzegu zapewne dotknięta zostałaby wadą, o której mowa w art. 156 ust. 1 pkt. 3 k.p.a., gdyż byłaby drugą decyzją w sprawie.

W opinii skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zaistnienie ww. uchybień nie znajduje dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, w tym zwłaszcza w przepisach odrębnych jakim jest ustawa Prawo wodne, które zawiera nie tylko przepisy odrębne z uwagi na przedmiot poddany tej regulacji prawnej, ale i szczególne względem innych przepisów prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminna "[...]" w N. wniosła o odrzucenie bądź oddalenie skargi kasacyjnej.

Podniosła, iż skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 1p.p.s.a. nie zawierając wskazania, czy wyrok WSA jest zaskarżony w całości czy w części.

W ocenie Spółdzielni sposób i zakres dokonywanego ustalania linii granicznej wody płynącej określany jest potrzebą i interesem prawnym strony postępowania wnioskującej o ustalenie linii granicznej i ponoszącej tego koszty. W sprawie bowiem w istocie nie chodzi o dokonywanie podziału nieruchomości, jaką stanowi działka nr [...] położona w L., zgodnie z ewidencją gruntów stanowiąca grunt pokryty wodą płynącą, a o ustalenie rzeczywistego przebiegu wody płynącej dla ustalenia, czy wydzielana w odrębnym postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu o stwierdzenie zasiedzenia z wyżej wymienionej działki, działka nr [...] znajduje się na terenie pokrytym wodą płynącą i w związku z tym nie podlegającym zasiedzeniu jako res extra commercium, czy też poza tym terenem, co umożliwia merytoryczne orzeczenie w sprawie zasiedzenia sądowi cywilnemu. Natomiast sam podział wydzielający działkę nr [...] został dokonany projektem podziału sporządzonym przez geodetę R. W., zaklauzulowanym w Starostwie Powiatowym w N., złożonym do sprawy sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Nowym Targu. Wydzielenie tej działki następuje w granicach określonych formalnie celem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, a faktycznie w ramach ogrodzenia nieruchomości oddalonego o kilkadziesiąt metrów od obecnej wody płynącej - potoku [...]. W związku z tym Gminna "[...]" będąca inicjatorem przedmiotowego postępowania ma interes prawny w tym postępowaniu administracyjnym wyznaczony wyłącznie wpływem tego postępowania na postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia, a nie w dokonywaniu niezwiązanego z tym interesem podziału, wzdłuż zupełnie innej linii dzielącej (gdyż przecież granica wydzielanej działki nr [...] przebiega, jak wyżej wskazano, nie po linii brzegu, lecz w znacznej odległości "w głąb lądu", od niego, (tam gdzie przebiega ogrodzenie). Zatem gdyby stosować się do oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, GS "[...]" musiałby przeprowadzać dwa podziały działki pierwotnej - pierwszy w obecnym postępowaniu całkowicie zbędny dla siebie aoraz drugi, do postępowania w sprawie o zasiedzenie, wydzielający działkę podlegającą zasiedzeniu. Nie trzeba dodawać, że wszystko to miałoby odbywać się na koszt GS "[...]". Zatem obecnie wnoszący skargę kasacyjną domaga się, by GS "[...]" nie tylko przeprowadziła na własny koszt ustalenie linii granicznej wody płynącej (z którą to koniecznością ta ostatnia się godzi, gdyż mieści się to w jej interesach, aczkolwiek chodzi przecież o postępowanie administracyjne, co do zasady prowadzone w ramach sfery budżetu Państwa), ale by dokonywała i finansowała całkowicie zbędny dla siebie i dla potrzeb toczącego się postępowania sądowego podział działki Skarbu Państwa być może na przestrzeni wielu kilometrów - gdyż przecież bez jego dokonania nie da się ustalić, gdzie przetną się faktyczne granice wody płynącej z istniejącymi granicami z mapy ewidencyjnej.

Spółdzielnia przedłożyła, wykonany dla potrzeb sprawy o stwierdzenie zasiedzenia przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu do sygn. akt [...] projekt podziału działki ew. nr [...] obrazujący faktycznie dokonywany podział i zakres interesu prawnego GS "[...]" w N., określający również przedmiot postępowania w sprawie niniejszej.

Podniosła, że nie można zgodzić się z argumentacją wnoszącego skargę kasacyjną co do tego, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to dlatego, że "grunt pokryty wodą na mocy art. 14 a" ustawy Prawo wodne "stanowi zasób nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie można jak sugerują oceny zawarte w zaskarżonym wyroku, po ustaleniu linii brzegu czy też w ogóle przed jej ustaleniem dokonać podziału w trybie określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Taka argumentacja dotknięta jest podstawowymi błędami logicznymi poczynając od przyjętego założenia - chodzi o to, że grunt ten będący przedmiotem sprawy i interesu prawnego wnioskującego o ustalenie linii granicznej wody płynącej właśnie nie jest pokryty wodą, jak również chodzi właśnie o ustalenie przebiegu linii wody dla celów umożliwienia dokonania w odrębnym postępowaniu podziału dotyczącego wydzielenia części z gruntu nie pokrytego wodą.

Zdaniem Spółdzielni, zarzuty w skardze kasacyjnej nie podważają zasadności Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 roku, w odniesieniu co do istoty rozstrzygnięcia. Przesłanką stanowiącą podstawę uchylenia Wyrokiem z dnia 8.10.2015 zaskarżonej Decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Organu II instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. W ocenie Spółdzielni już samo to stanowi podstawę do uznania, że taka decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była i jest kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej.

Jak wynika z przebiegu sprawy, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 803/15, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, która w swej treści stanowiła decyzję kasacyjną. Od tego wyroku, organ wniósł skargę kasacyjną. Skarga ta spełnia formalne wymogi stawiane skardze kasacyjnej przez obowiązujące prawo. Po zapoznaniu się z treścią skargi kasacyjnej Sąd postanowił skorzystać z kompetencji jakie mu daje treść art. 179a p.p.s.a.. Zgodnie z treścią art. 179a. "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna".

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku WSA w Krakowie uznał, że uzasadnienie to przekroczyło granice uzasadnienia właściwego dla kontroli wykonywanej przez Sąd wobec decyzji kasacyjnych, gdyż Sąd wypowiedział się w uzasadnieniu także przedwcześnie i błędnie o kwestiach materialnoprawnych. Sąd podziela stanowisko skarżącego organu bez powtarzania zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, która jest przytoczona powyżej, że ocena materialnoprawna i wynikające z niej wskazania na s. 17 (ostanie zdanie) i s. 18 uzasadnienia wyroku były błędne a nadto, co podkreśla skład rozpoznający zbędna, gdyż jak to już było sygnalizowane - w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej.

Co istotne, obecna na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. pełnomocnik organu radca prawny A. K., stwierdziła, że co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. skarżący kasacyjne organ zgadza się z nim do s. 17. A zatem, zdaniem Sądu, do tej strony uzasadnienia ww. wyroku, w której są prowadzone rozważania relewantne, istotne dla kontroli decyzji kasacyjnej. Ponieważ, w myśl przywołanego art.179a p.p.s.a, Sąd po uchyleniu zaskarżonego wyroku i po rozstrzygnięciu na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę – skład obecnie po raz drugi rozpatrując skargę Spółdzielni przychyla się ponownie do wcześniejszego stanowiska podnoszącego, że decyzja organu II instancji jako kasacyjna jest wadliwa, gdyż blankietowa w zakresie uzasadnienia, ponieważ nie daje konkretnych wskazówek w zakresie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, którymi ma się kierować organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego, i w związku z tym zasługuje na uchylenie.

Przechodząc do rozpatrzenia skargi Spółdzielni po raz drugi, na wstępie Sąd stwierdza, mając na uwadze m.in. treść art. 89, art. 92 Prawa wodnego, że w sprawie orzekają właściwe organy administracyjne, a także, bez powtarzania argumentacji zawartej w piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 9 marca 2015 r. podziela zaprezentowane tam stanowisko, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu II instancji, a także jego pracowników. Na marginesie Sąd stwierdza, że w/w pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powinno mieć formę postanowienia administracyjnego.

Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 styczna 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/13, w myśl, którego "Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, a w szczególności w sprawach zarządzania wodami oraz korzystania z wód i jest on powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Krajowego Zarządu. Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego), którego powołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej. Także minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, odwołuje dyrektora regionalnego zarządu (art. 93 ust. 1 Prawa wodnego). Sam ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym – art. 92 ust. 4 Prawa wodnego).Tym samym okoliczność powierzenia Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej, ani też praw innych osób. Organy administracji w toku prowadzenia postępowania administracyjnego mają obowiązek rzetelnie ustalić stan faktyczny i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa, bez odnoszenia się do okoliczności wskazującej na to, kto złożył wniosek lub wniósł odwołanie. Dopuszczalne są i takie sytuacje, w których ten sam organ administracyjny będzie wydawał akty administracyjne niejako we własnej sprawie, czego przykładem mógłby być art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego".

Następnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że sporządzony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy projekt rozgraniczenia powinien być wszechstronnie przeanalizowany pod kątem spełniania przesłanek art. 15 Prawa wodnego a także zapewnienia zdolności wykonania decyzji o wyznaczeniu linii brzegowej, gdyż sens wydania tej decyzji polega na tym, że jest to decyzja podlegająca wykonaniu.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Kontrolowana decyzja organu II instancji jest decyzją kasacyjną w związku z czym, w przypadku wydania takiej decyzji przez organ odwoławczy, Sąd bada w pierwszej kolejności, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny zawartymi w Komentarzu do tego przepisu: "Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze 2013, t. XXIX, s. 27-33). (tak: A. Wróbel, aktualizowany komentarz do art. 138 par. 2 opubl. LEX/el. 2015, Teza 10).

Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wykorzystuje kompetencje kasacyjne w przypadku, gdy jego zdaniem dla prawidłowego wydania nie został określony element stanu faktycznego (okoliczność) mająca istotne znaczenie dla stosowania prawa przy wydaniu decyzji a zarazem nie ustalenie tej okoliczności nastąpiło wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie jest oczywiste, że ustalając te okoliczności organ II instancji czyni to na bazie określonej wykładni prawa, którą powinien w swojej decyzji zaprezentować. Organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa organu II instancji, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma powinność uwzględnić, wyjaśnić okoliczności, o których stanowi organ II instancji w drodze odpowiednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uzdrawiającego błędy, które ten organ uczynił poprzednio.

Odnosząc te ustalenia do realiów kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że podstawą materialnoprawną do wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie jest art. 15 ustawy z dnia 18.07.2001 Prawo wodne ( Dz. U. 2012.145 tj.)

W myśl art. 15 Prawa wodnego " 1. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

2. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny:

1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego;

2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;

3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

3. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu;

2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:

a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej,

b) granicy stałego porostu traw,

c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,

d) proponowanej linii brzegu.

4. Organ, o którym mowa w ust. 2, może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.

5. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią.

6. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym.

7. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

8. Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji.

9. Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

10. Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych.

10a. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 9 i 10, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

11. W przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania.

12. Jeżeli ustalenie linii brzegu następuje w związku z trwałym zajęciem przez wody płynące lub wody morskie, w sposób naturalny, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody, koszty projektu, o którym mowa w ust. 3, ponosi właściciel wody".

Oceniając zaskarżoną decyzję organu II instancji, w świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że po przytoczeniu w niej historii/przebiegu sprawy a następnie brzmienia art. 15 Prawa wodnego, organ II instancji zauważył, że projekt, zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne, ma rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, aby określić zakres własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 542) wskazano, iż: "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym." Ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...], powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, dalej kontynuuje organ II instancji, że organ I instancji nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ II instancji przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. , sygn. II SA/Kr 353/15, gdzie stwierdzono, że ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem tym bardziej organy administracyjne prowadzące postępowanie zobligowane są zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy wyjątkowo dokładnie i skrupulatnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a także podał brzmienie art. 138 § 2 k.p.a..

Z analizy decyzji organu II instancji, zdaniem Sądu wynika, że stawia w jej uzasadnieniu tezę podnoszącą w nawiązaniu do brzmienia § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym.", że "ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...], powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego".

Wydaje się zatem, że podnoszone następnie przez organ II instancji nie rozpatrzenie w sposób należyty materiału dowodowego, ma wykazać, że organ I instancji powinien dążyć do uzyskania materiału dowodowego/dokumentacji projektowej ustalającego linię brzegu z wydzieleniem działek, które powinny powstać z działki nr [...], po to by jedna z wydzielonych działek określała granice cieku a pozostała wydzielona działka mogła być ewentualnie przedmiotem obrotu prawnego.

W przekonaniu Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien wskazać w sposób bardziej precyzyjny przedmiotowe okoliczności, i wykazać, że mają i dlaczego istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a przede wszystkim określić na czym polegało konkretnie naruszenie przez organ postępowania administracyjnego.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że organ II instancji nie odniósł się do pewnego istotnego merytorycznie i materialnoprawnie zakresu odwołania z dnia 6 sierpnia 2014 r . Odwołujący się Z-ca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. podniósł, że decyzja ustalająca linię lewego brzegu potoku [...] na części działki ewidencyjnej nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] została wydana z naruszeniem warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo wodne. Mianowicie nie dokonano rozgraniczenia gruntu pokrytego wodami od gruntów przyległych. W projekcie rozgraniczenia oznaczona została kolorem czerwonym do punktu A do punktu B linia biegnąca wyraźną krawędzią brzegu wzdłuż górnej krawędzi skarpy, jednakże nie stanowi ona linii brzegu w rozumieniu ustawy Prawo wodne, gdyż nie rozgranicza gruntu pokrytego wodami potoku [...] od gruntów przyległych. Taki przebieg jest, zdaniem skarżącego sprzeczny z ustawą Prawo wodne, nie ma odzwierciedlenia w terenie i nie zachowuje ciągłości linii brzegi. Zarazem z kolei organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej do kwestii wskazanej przez organ II instancji w jego decyzji z dnia 22 maja 2014 r. podnoszącej, że decyzją Starosty [...] z dnia 6 sierpnia 2013 r. znak [...], ustalającą linię prawego brzegu potoku [...] podzielono działkę nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...], Oznaczało to, zdaniem organu odwoławczego, że ta sama działka została podzielona w różny sposób, dwiema różnymi decyzjami.

Jak to już Sąd zaznaczał, organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa zastosowaną przez organ II instancji, ale zarazem trzeba mieć na uwadze, że formułując przedmiotowe okoliczności organ II instancji zawsze się kieruje wykładnią, która powinna być jasno wskazana, określona w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Strona, adresat decyzji ma prawo szczegółowo wiedzieć, czym się kierował organ II instancji wydając decyzję o określonej treści, jakie były tzw. motywy tej decyzji. Tak jak było powiedziane, organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez organ II instancji, ale okolicznościami, które muszą być uwzględnione w jego decyzji przez ich wyjaśnienie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Po to jednak, aby okoliczności były wyjaśnione najpierw powinny być jasno wskazane włącznie ze wskazaniem błędów proceduralnych, które doprowadziły do tego, że organ ich nie uwzględnił.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, organ II instancji tego nie uczynił. Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik profesjonalny organu II instancji wyjaśnił, że organ w uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie, tak jak w decyzji organu I instancji, ustalona linia brzegowa jest sprzeczna z ustawą, Ustalenie jej na odcinku niezbędnym oznacza wydzielenie działki pokrytej wodą od gruntów przyległych tj. wydzielenie odrębnej działki. Celem wyjaśnienia organ wskazał przepis § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jako podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 15 ustawy Prawo wodne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, zgodnie z projektem rozgraniczenia linia brzegowa, zaznaczona na czerwono (od punktu A do B) nie wydziela odrębnej, samodzielnej działki pokrytej wodą od odrębnej działki przyległej".

Ponieważ Sąd bada zaskarżoną decyzje organu II instancji na stan prawny i faktyczny w dniu jej wydania, wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że zaskarżona decyzja organu II instancji naruszyła art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Sąd zatem podziela zarzuty skargi podnoszące, że organ II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy wskutek czego naruszył także wymogi art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy.

Odnośnie kwestii, zarzutów materialnych Skarżącej Spółdzielni, Sąd wyjaśnia, że w zaskarżonej decyzji organu II instancji istnieje domyślna, dorozumiana wykładnia art. 15 Prawa wodnego w związku z czym, w tym zakresie wykładnia ta w zasadzie nie poddaje się kontroli. Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem legalności, nie jest jego zadaniem zastępowanie organów administracyjnych w wykładni prawa i ustalaniu stanu faktycznego przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Mając na uwadze, że decyzja kasacyjna nie wypowiada się materialnoprawnie wobec praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego - w związku z czym posiada wymiar jedynie formalnoprawny - Sąd obecnie kontrolujący decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 19 maja 2015 r. bada jedynie, czy decyzja ta jest wydana w zgodzie z wymogami formalnymi. Z uwagi na formalnoprawny wymiar decyzji kasacyjnej, Sąd obecnie kontrolujący decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 19 maja 2015 r. nie wchodzi zasadniczo w kwestie materialnoprawne podnoszone przez obie strony postępowania sądowadministracyjnego. Dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, relewantne/istotne staną się kwestie materialnoprawne i wykładnia prawa. W związku z tym Sąd nie ustosunkowuje się do zarzutów o charakterze materialnoprawnym, gdyż uważa, że wypowiadanie się w tym zakresie jest przedwczesne i niezgodne z prawnym charakterem decyzji kasacyjnej. Zadaniem Sądu, co do zasady, jest kontrolowanie, czy organy administracji działają zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, a nie uprzednie, "z wyprzedzeniem" rozstrzyganie zamiast nich kwestii materialnoprawnych in genere, i wypowiadanie się o kwestiach materialnych, które teoretycznie, potencjalnie, hipotetycznie mogą wystąpić, zanim nastąpi jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w mysl art. 138 § 2 k.p.a. Działanie przeciwne oznaczałoby, że Sąd już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesądza załatwienie sprawy administracyjnej, która ma być załatwiona przez organy administracyjne a Sąd w swej istocie dokonuje z zasady, bo są wyjątki, następczej kontroli na wniosek, czy to rozstrzygnięcie jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej Spółdzielni, gdyż na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego wobec kontroli decyzji kasacyjnej, nie ma on znaczenia dla wyniku sprawy. Materiały te mogą być odpowiednio uwzględnione, jako materiał dowodowy z inicjatywy Spółdzielni, na etapie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd działając na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w pkt I sentencji. Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 179a p.p.s.a. O kosztach postępowania jak w pkt III i IV sentencji, Sąd orzekł odpowiednio na podstawie art. 203 pkt 2 i na podstawie art. 200 p.p.s.a.