Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 490/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust 1 , art. 28 ust 1 , art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 11 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 64 ust 3 oraz art. 31 ust . 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i N. K. na uchwałę nr LI/335/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka – w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 r. oraz terenów określonych w Uchwale nr XLI/31/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmienionej uchwałą nr LI/334/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej działki nr 856; II. zasądza od Rady Miejskiej w Sułkowicach solidarnie na rzecz skarżących K. K. i N. K. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. i N. K. - po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Sułkowicach do usunięcia naruszenia prawa - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 r. nr LI/335/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka – w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 r. oraz terenów określonych w uchwale nr XLI/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmienionej uchwałą nr LI/334/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucali naruszenie:

- art. 64 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w sposób naruszający istotę tego prawa;

- art. 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności Skarżących bez podstawy prawnej uprawniającej do takiego działania;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie w sposób arbitralny i dowolny w miejscowy planie zagospodarowania drogi przebiegającej przez działkę o nr 856 (symbol KDW).

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń wobec działki nr 856, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie rażąco narusza przepisy prawa, ponieważ:

1. narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) albowiem:

zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta i niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest on ograniczony treścią przepisów szczególnych. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym, doznaje ono ograniczeń dopuszczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP tj. tylko o w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Rada Miejska w Sułkowicach w sposób nieuprawniony dokonała zmiany przeznaczenia działki nr 856 wyznaczając na niej drogę wewnętrzną. Skarżący jako właściciele tej nieruchomości nie wyrazili zgody na takie przeznaczenie ich działki. Przedmiotowa działka ma ok. 22 metrów szerokości, a zajęcie pasa o szerokości 5 metrów pod drogą wewnętrzną spowoduje zawężenie działki do ok. 17 metrów i tym samym uniemożliwi jej racjonalne zabudowanie w przyszłości. Zawężenie działki o 5 m (do 17 m) spowoduje, że właściciele (skarżący) będą zmuszeni do wybudowania znacznie mniejszego budynku niż planowali, a także mniejszego niż budynki znajdujące się w sąsiedztwie. Przewidziana w MPZP droga wewnętrzna mająca przechodzić przez działkę nr 856 miałaby prowadzić jedynie do 3 sąsiednich nieruchomości. Znaczne ograniczenie prawa własności jednej nieruchomości na rzecz tych trzech nieruchomości jest niezgodne z zasadą proporcjonalności. Uchwała ma charakter dyskryminujący właścicieli działki nr 856 przy jednoczesnym uprzywilejowaniu właścicieli działek nr 860/1, 860/2 i 860/3. Nie ma powodów by interes właścicieli działek nr 860/1, 860/2 i 860/3 przedkładać przed interes właścicieli działki nr 856, w sytuacji gdy dojazd do działek nr 860/1, 860/2 i 860/3 można z łatwością zapewnić w inny, mniej uciążliwy dla właścicieli działki nr 856 sposób. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, co nie miało miejsca w zaskarżonej uchwale, ponieważ zamierzone przez organ skutki - skomunikowanie działek z drogą publiczną - można byłoby osiągnąć w drodze służebności biegnącej w sposób mniej uciążliwy i krzywdzący niż wzdłuż działki nr 856.

2. godzi w statuowaną art. 7 Konstytucji RP zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, albowiem:

uchwała Rady Miejskiej w Sułkowicach nr LI/335/2014 z dnia 13 listopada 2014 r. zakłada na działce nr 856 drogę wewnętrzną KDW(6). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 6 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy mieć także na uwadze, że procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistyczna występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów. W przedmiotowej uchwale nie uzasadniono, dlaczego właśnie przez działkę o nr 856 miałaby zostać poprowadzona droga wewnętrzna mająca na celu skomunikowanie działek o nr 860/1, 860/2 i 860/3 z drogą publiczną. Zaznaczyć należy, że nie jest to jedyne możliwe rozwiązanie. Przy uchwalaniu planu miejscowego przedłożono interes społeczny, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Tym samym przyjąć trzeba, iż postanowienia planu we wskazanej części zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzonych ograniczeń. Wykazane wyżej naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, godzi bowiem merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.

3. z uwagi na swoją arbitralność i dowolność, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), albowiem:

zaskarżoną uchwałą został ustanowiony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zakłada na działce nr 856 drogę wewnętrzną KDW(6) zapewniającą dojazd zaledwie do 3 innych działek (tj. działki nr 860/1, 860/2 i 860/3). Ustalenia dotyczące drogi wewnętrznej podjęte zostały wbrew woli właścicieli, natomiast z dokumentacji wynika, że dla działek dla których wyznaczono drogę wewnętrzną mogłaby zostać wyznaczona droga przez inne sąsiednie nieruchomości częściowo już wykorzystywane jako dojazd do posesji np. działka nr 852 (kształt działki nr 852 przesądza że wykorzystanie pod drogę stanowi jej jedyne możliwe przeznaczenie). Organ planistyczny przy ocenie stanu faktycznego nieruchomości nie dopełnił swoich obowiązków i nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia tego stanu faktycznego. Ustalenia Rady Miejskiej dokonane zostały zatem w sposób arbitralny i dowolny, nie zważywszy na istniejący stan faktyczny.

Na koniec skargi wskazano na wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem oraz uzasadniono naruszenie interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi, ponieważ uchwała w zaskarżonym zakresie uniemożliwia skarżącym swobodne i racjonalne korzystanie z przysługującego im prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Sułkowice wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że projektując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Krzywaczka, w rejonie działki nr 856 oraz terenu oznaczonego symbolem 70 MN-E w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów 70 MN-E oraz 69 MN-E założono dojazd do wyznaczonych w planie terenów mieszkaniowych poprzez drogi wewnętrzne o szerokości 6 metrów. Zrezygnowano z prowadzenia dróg publicznych dojazdowych, między innymi ze względu na parametry jakie muszą posiadać drogi publiczne, to jest minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów. Przy projektowaniu terenów i dojazdów do nich wzięto również pod uwagę istniejącą zabudowę oraz funkcjonujące podziały na działki ewidencyjne. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania zaproponowano jedynie drogę wewnętrzną biegnącą granicą pomiędzy działkami nr 856 oraz 877/3 z przesunięciem w kierunku działki nr 856 ze względu na istniejący budynek zlokalizowany na działce nr 877/3. Drogę wkreślono w taki sposób, aby na działce nr 856 pozostawić plac pod zabudowę wielkości umożliwiającej budowę standardowego budynku mieszkalnego. Projektowana droga wewnętrzna wchodzi w działkę na szerokość 4 metrów. Po odliczeniu wymaganej linią zabudowy odległości od drogi pozostaje do zabudowy plac o szerokości około 13-14 metrów. Uwzględniając wymogi rozporządzenia dotyczące odległości od granic działki na przedmiotowej działce jest możliwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zwrócono uwagę, że projektowana droga była konieczna do wrysowania celem zapewnienia dojazdu między innymi do działek nr 876/1, 876/2, 876/3, 860/1, 860/2, 860/3 położonych z tyłu działek nr 856 i 877/3. Nie było możliwości poprowadzenia drogi w inny sposób, ponieważ wszystkie sąsiednie działki są zabudowane. Nie wrysowanie tej drogi spowodowałoby zablokowanie terenów budowlanych, które zostałyby nie tyle bez drogi, ale nawet bez fizycznej możliwości zorganizowania takiej drogi w przyszłości (nie licząc naruszania istniejącej zabudowy i obszarów leśnych). Wbrew temu co podają skarżący projektowana droga może obsłużyć nawet 7-8 działek budowlanych. Jeśliby przyjąć, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego każdy budynek jednorodzinny może mieć dwa lokale mieszkalne, droga ta może obsługiwać nawet do 16 mieszkań. W normalnych warunkach terenowych (większe działki, brak istniejącej zabudowy) zespół projektowy rozważałby wprowadzenie drogi publicznej klasy dojazdowej o szerokości 10 metrów.

Należy zwrócić uwagę, że droga wewnętrzna poprowadzona po działce nr 852 nie jest alternatywą dla spornej drogi, ponieważ obsługuje inne tereny budowlane (obsługuje między innymi działki nr 858, 859, 851/4, 851/5, 849,848/5).

Droga została zaprojektowana zgodnie z zasadą proporcjonalności i racjonalności zabierając minimalną, wymaganą ilość terenu, równocześnie zapewniając obsługę znacznej ilości nowych budynków.

Przede wszystkim zaś wyznaczona droga nie powoduje braku możliwości zabudowy na działce nr 856.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 846 –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Gminy Sułkowice w dniu 15 grudnia 2015 r. (data doręczenia: 25 stycznia 2016 r.) Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w obrębie zaskarżonego planu, tj. działki nr 856 co w świetle powyższych rozważań daje im legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Dalej wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami – stan prawny na dzień podjęcia uchwały) tj. w związku w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona w stopniu o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że o podjęciu uchwały Nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka -w jej granicach administracyjnych, Burmistrz ogłosił w prasie miejscowej tj. Dzienniku Polskim w dniu 2 grudnia 2010 r. Również na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego w dniach od 1 grudnia 2010 r. do 19 stycznia 2011r. (co wynika ze sporządzonej adnotacji) oraz na stronach internetowych (BIP) zamieszczono obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany ww. planu. W obwieszczeniu określono formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, w terminie do dnia 4 stycznia 2011r. co jest terminem nie krótszym niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomiono listami poleconymi instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. W listopadzie 2011 roku, po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz pozytywnych opinii Małopolskiej Izby Rolniczej, a także Marszałka Województwa Małopolskiego, w związku z projektowaną zmianą przeznaczenia terenów na cele nierolnicze został złożony wniosek o zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nie rolnicze do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 3 stycznia 2013 znak GZ.tr.057-602-286/12 ostatecznie odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 72,5459 ha gruntów rolnych i umorzył postępowanie dla obszaru o powierzchni 4,0752 ha oraz wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze 67, 5521 ha gruntów. Dalej Burmistrz rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Do projektu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko w ramach przeprowadzonej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Opracowano także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.

W dniu 21 maja 2013 r. opublikowane zostało w "Dzienniku Polskim " ogłoszenie oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29.05.2013r. do 27.06.2013r. W czasie wyłożenia umożliwiono zainteresowanym osobom: wzięcie udziału w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (w dniu 19 czerwca 2013r. ) oraz składanie uwag do projektu planu oraz do prognozy (do 12 lipca 2013r.). Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 62/2013 Burmistrza Gminy Sułkowice z dnia 2 sierpnia 2013r.

W dniu 28 listopada 2013 r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę w sprawie zmiany Uchwały Nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010r., o przestąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka w jej granicach administracyjnych, zmieniając załącznik graficzny określający granice obszaru objętego planem (wyłączono z tego obszaru poszczególne tereny). W wyniku zmian do jakich doszło po uwzględnieniu uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia, sporządzono nowy projekt planu zgodnie z art. 17 pkt 4 ustawy, który uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia a następnie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie (po raz drugi) wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 11.04.2014r. do 14.05.2014r. W dniu 3 kwietnia 2014 r. opublikowane zostało w "Dzienniku Polskim" oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UM i BIP ogłoszenie Burmistrza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Dyskusja publiczna nad nowym projektem odbyła się w dniu 7 maja 2014r. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 67/2014 Burmistrza Gminy Sułkowice z dnia 18 czerwca 2014r.

W dniu 29 sierpnia 2014r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę w sprawie w sprawie zmiany Uchwały Nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka - w jej granicach administracyjnych zmienionej uchwalą Nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 roku, kolejny raz zmieniając załącznik graficzny określający granice obszaru objętego planem (wyłączono z tego obszaru kolejne tereny, wskazując że będą objęte planem miejscowym sporządzonym w kolejnym etapie). Wprowadzone zmiany wynikające z uwzględnionych uwag wymagały ponowienia procedury planistycznej w zakresie uzgodnień oraz ponownego (trzeciego) wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W prasie miejscowej oraz na stronach Urzędu Miejskiego ukazało się ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu miejscowego części planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014r. oraz terenów określonych w uchwale nr XLI/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014r. Na tablicy informacyjnej Urzędu zamieszczono również obwieszczenie o wyłożeniu w/w. miejscowego planu do publicznego wglądu. W dniu 3 września 2014 r. opublikowane zostało w "Dzienniku Polskim" oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UM ogłoszenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu. W dniach od 11 września 2014 r. do 1 października 2014 r. część projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko została po raz trzeci wyłożona do publicznego wglądu. W czasie wyłożenia umożliwiono zainteresowanym osobom: wzięcie udziału w dyskusji publicznej (24 września 2014r.) nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, a po zakończeniu okresu wyłożenia, składanie uwag do projektu planu oraz do prognozy. Uwagi złożone do wykładanego zakresu projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 105/2014 z dnia 21 października 2014r. W dniu 13 listopada 2014 roku została podjęta uchwała Nr LI/334/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach w sprawie zmiany uchwały Nr XLI/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka - w jej granicach administracyjnych zmienionej uchwałą Nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 roku. Zgodnie z § 1 tej uchwały, w celu poprawienia czytelności grafiki załączników do uchwały nr XLVII/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r., oraz rozszerzeniem terenów etapu 2 określonego w w/w uchwale w miejsce załączników graficznych nr 1, 2, 3, 4, 5, wprowadzono odpowiednio załączniki graficzne do niniejszej uchwały o numerach: 1, 2, 3, 4, 5.

W dniu 13 listopada 2014 r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę nr LI/335/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka – w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 r. oraz terenów określonych w uchwale nr XLI/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmienionej uchwałą nr LI/334/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 r.

Dalej wskazać należy, że działka stanowiąca własność skarżących zgodnie z Studium znajduje się w terenach oznaczonych symbolem MN tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. W tekście Studium, (pkt. 2.7- system komunikacyjny) wskazano także, że: "liczne drogi wewnętrzne na terenie gminy posiadają zbyt małą szerokość dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów osadniczych gminy".

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka skarżących znalazła się w większości w obszarze oznaczonym 70MN-E (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna) oraz w części w obszarze oznaczonym KDW (6) – tereny dróg wewnętrznych. Działka skarżących ma kształt długiego prostokąta, krótszym bokiem przylegającego do drogi oznaczonej symbolem KDW 8, natomiast sporna droga wewnętrzna KDW (6) została zaprojektowana wzdłuż jej dłuższej części, zwężając część budowlana działki o ok. 5 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 lit. a zaskarżonej uchwały, linia nieprzekraczalnej zabudowy od linii rozgraniczających obszary o poszczególnym przeznaczeniu wynosi 4 metry, co łącznie zawęża część budowlana działki o ok. 9 metrów. Szerokość działki skarżących to ok. 22 metry, jak wynika z rysunku planu wykonanego na mapie w skali 1:2000, szerokość działki skarżących na wysokości przedłużenia linii zabudowy na sąsiedniej działce nr 855 to ok. 12 metrów. Po odjęciu koniecznych do zachowania odległości od sąsiedniej działki budowlanej 855 – pozostaje 8 – 9 metrów szerokości działki możliwej do zabudowy. Równocześnie jak wynika z rysunku planu działki, które ma obsługiwać droga wewnętrzna to działki 876/3, 876/2, 876/1 oraz 860/1, 860/2 i 860/3, a zatem (co wynika z ich numeracji) działki, które kiedyś uległy podziałowi. Są to działki o znacznie lepszej konfiguracji terenu, kształtem zbliżone do kwadratu. Jak wynika z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, działka nr 856 nalężąca do skarżących ze względu na swój kształt, w wyniku tak zaprojektowanej drogi wewnętrznej, doznała największych ograniczeń w możliwości jej zabudowania budynkiem mieszkalnym, podczas gdy działki, dla których projektowana droga wewnętrzna ma stanowić obsługę komunikacyjną, w zasadzie niedogodności żadnych nie doznają.

Wskazać należy, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela, natomiast może być na nim zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Właściciel tego terenu nie musi drogi tej realizować oraz udostępniać osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To z kolei oznacza, że osoba trzecia chcąc korzystać z takiej drogi musi zyskać zgodę właściciela np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności. Jednak po myśli art. 145 § 2 Kodeksu Cywilnego, przeprowadzenie szlaku drogi koniecznej przed sądem cywilnym następuje "z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej." Nawet zatem gdyby (hipotetycznie) służebność drogowa została ustanowiona przez sąd powszechny w innym przebiegu niż droga wewnętrzna, to skarżący tak czy inaczej zostają pozbawieni możliwości zagospodarowania części swojej nieruchomości na cele budowlane.

Jak już wyżej wskazano, działki które maja zyskać obsługę komunikacyjną projektowaną drogę wewnętrzną uległy podziałowi, a zatem wówczas – na etapie ich podziału – powinno być zapewnione rozwiązanie dające nowo wydzielanym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej. Art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), od początku obowiązywania tego aktu prawnego tj. od 1 stycznia 1998r. przewidywał, że "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem." Przepis ten ulegał licznym nowelizacjom, jednakże niezmienna pozostaje zasada, zgodnie z którą to na etapie poddziału nieruchomości należy zapewnić nowo wydzielanym działkom dostęp do drogi publicznej – poprzez służebność lub drogę wewnętrzną wydzieloną z nieruchomości ulegającej podziałowi.

Z wszystkich wyżej przytoczonych przepisów wynika, że skutki podziału nieruchomości powinny w pierwszej kolejności obciążać nieruchomość ulegająca podziałowi, a jeśli z różnych względów nie jest to możliwe, to nieruchomości sąsiednie mogą być obciążone, ale "jak najmniejszym kosztem".

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Korzystając z przysługującego jej (niewątpliwie) władztwa planistycznego, Gmina zaingerowała w prawo własności skarżących, nie analizując jednocześnie innych możliwości zaprojektowania przebiegu spornej drogi wewnętrznej. Z odpowiedzi na skargę wynika, że jako wariant alternatywny Gmina rozważała wyłącznie lokalizację drogi publicznej (co jednak może uczynić niezależnie od postanowień mpzp, a to w związku z art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.). Organ planistyczny nie analizował natomiast żadnego innego możliwego wariantu przebiegu drogi wewnętrznej, który obciążałby działki, które potencjalny dostęp do drogi na podstawie zaskarżonej uchwały uzyskały, czyli na rozwiązaniu tym skorzystały. Nie jest rzeczą Sądu zastępować organ planistyczny w jego działaniach, jednak analiza rysunku planu wskazuje na alternatywne możliwości ustalenia przebiegu spornej drogi.

Tym samym poprzez przyjęte rozwiązania planistyczne, Gmina naruszyła zdaniem Sądu art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem.

Wskazać należy, że organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach w zakresie przeznaczenia działki nr 856, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. Zaprojektowana droga wewnętrzna (sięgacz drogowy) nie ma powiązania z innymi drogami, nie stanowi zatem szerszego elementu sieci powiązań drogowych na terenie gminy. Nie została zaprojektowana zatem "w interesie publicznym", ale w interesie właścicieli kilku nieruchomości sąsiednich.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nadto organy planistyczne są zobowiązane w ramach procedury planistycznej a w konsekwencji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaprojektować układ komunikacyjny umożliwiający skomunikowanie określonych obszarów gminy zwłaszcza obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Działania takie mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Rzecz jednak w tym, aby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważały interesy wszystkich właścicieli nieruchomości oraz interes publiczny i prywatny. Przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie na terenach, stanowiących własność osób prywatnych, drogi wewnętrznej, nie bez znaczenia pozostaje również ta okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy innych możliwości.

Z wszystkich wymienionych wyżej powodów orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz jak w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.