Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2949/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 549/13 w sprawie ze skargi M. K., P. B. i E. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 25 listopada 2012 r. nr XXII/216/2012 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakliczyn oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skarg M. K., P. B. i E. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 25 listopada 2012 r., nr XXII/216/2012 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakliczyn, w punkcie I. odrzucił skargę E. K., w punkcie II. oddalił skargę M. K. i P. B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r. P. B. oraz M. K. wezwali Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany w treści Studium polegającej na oznaczeniu działek nr [...] oraz [...], na których znajduje się złoże "[...]" symbolem "PG" lub innym umożliwiającym zgodną z prawem eksploatację złoża w ramach działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn, pismami z dnia [...] marca 2013 r. i [...] marca 2013 r. poinformował o terminie załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2013 r. Natomiast o sposobie załatwienia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn poinformował skarżących w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r.

M. K., P. B. i E. K. w dniu 25 marca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę z dnia 26 listopada 2013 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...] i [...] położonych w [...] gm. Zakliczyn, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności uchwały w w/w zakresie.

Skarżący podali trzy podstawy prawne, w których upatrują źródło ich interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, a to: przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z uchwałą nr XVIII/298/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Podgórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie małopolskim; przepis art. 10 ust. ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z treścią Studium; przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z treścią Studium.

Co do meritum skarżący zarzucili naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku ustalenia programu racjonalnej eksploatacji złóż kopaliny o nazwie "[...]" oraz brak uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji powyższego złoża.

W uzasadnieniu podnieśli, że w przyjętym na mocy uchwały nr XXI1/216/2O12 Rady Miejskiej w Zakliczynie z 26 listopada 2012 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zakliczyn uwzględniono fakt istnienia złoża, niemniej jednak w/w działka została oznaczona została symbolem R1 (rolnicza działalność produkcyjna), co uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin.

Podali, że w dniu [...] marca 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa o nazwie "[...]" z uwagi na okoliczność, że w treści Studium przedmiotowa działka oznaczona została symbolem "R1". W związku z czym skarżący wszczęli kolejne postępowanie w tej sprawie, jednak na chwilę obecną jest ono zawieszone.

Wyjaśnili, że M. K. jest współwłaścicielem działki nr [...], natomiast E. K. jest właścicielką działki nr [...]; obie działki leżą w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim, ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 roku. Treść ww. aktu jest, w istotnym dla skarżących zakresie, zbieżna z treścią rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 73/05 z dnia 27 grudnia 2005 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim.

Wskazali, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Praw ochrony środowiska organ uchwalający studium winien zapewnić racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności poprzez obligatoryjne ustalenie programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin. W związku z tym o ile w Studium odnotowano fakt występowania złoża "[...]", to Studium nie odnosi się do kwestii rozsądnego gospodarczego wykorzystania stwierdzonych w złożu surowców, a przedmiotową działkę, na której znajduje się złoże, przeznaczono pod działalność rolniczą. Co prawda Studium zawiera też zapis, że "podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża", jednakże z uwagi na definicję "obszaru górniczego" - przestrzeni w obrębie której, na podstawie wydanej koncesji przedsiębiorca jest uprawniony do prowadzenia działalności wydobywczej, jego zastosowanie uniemożliwia w niniejszej sprawie wykonywanie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin. Zapis ten nie stanowi też podstawy do określenia systemu racjonalnego wykorzystania złoża. Mimo, że przepis art. 72 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje "uwzględnienie obszarów występowania złóż i kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż", przedmiotowe studium nie uwzględnia tego zapisu.

Kwestia obecnych i przyszłych potrzeb w zakresie wydobycia kruszywa ze złoża "[...]" nie została uwzględniona przez organ. Również zapis Studium, w myśl którego "zgodnie z przepisami powinna być możliwość eksploatacji obecnie lub w przyszłości złoża lub możliwość rekultywacji" nie świadczy o uwzględnieniu obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złóż. Zapis ten nie wskazuje bowiem dlaczego obecne potrzeby w zakresie eksploatacji są niewystarczające dla przeznaczenia działki na cele przemysłu wydobywczego, jak również kiedy i pod jakimi warunkami w przyszłości potrzeby eksploatacji doprowadzą do możliwości przeznaczenia złoża pod przemysł górniczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżony akt spełnia wymagania zawarte w art. 72 ust, 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i uwzględnia występowanie udokumentowanych złóż kopalin zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża [...] w kat. C 1, przyjętą przez Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie. Obszar złoża w granicach wskazanych przez Marszałka został wyznaczony na gruntach rolnych o symbolu R1 pod nazwą "[...]" (na terenach rolnych kategorii R1 wyklucza się realizację zabudowy kubaturowej; utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów) i był to jedyny wniosek o umieszczeniu złóż w [...] w aktualizacji studium. W trakcie pracy nad studium skarżący nie wyrażali zainteresowania zakwalifikowaniem działek [...] i [...] do kategorii o symbolu "PG", natomiast kwestia eksploatacji złoża spotkała się ze sprzeciwem mieszkańców, którzy kwestionowali przeznaczenie gruntów rolnych R1 na działalność gospodarczą i uruchomienie na tym terenie wydobycia żwiru (kruszywa naturalnego) jak też wyrazili sprzeciw wobec rozpoczęcia innej uciążliwej dla środowiska i otoczenia działalność pozarolniczej. W związku z powyższym, jak również z uwagi na uwarunkowania przestrzenne tj. lokalizację złoża [...] na działkach [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej uznano, że przeznaczenie w/w złoża do eksploatacji powierzchniowej naruszałoby wymagania zachowania ładu przestrzennego jak i wymagania zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; w konsekwencji w/w tereny przeznaczono pod tereny rolne oraz tereny korytarzy i ekologicznych.

Wedle organu oznaczenie złoża oraz sposób przeznaczenia terenu zapewnia spełnienie ochrony tego złoża, na co wskazuje również zapis Studium znajdujący się w rozdziale 6: "Nie dopuszcza się sposobów zagospodarowania terenów, które uniemożliwiłyby eksploatację złóż obecnie lub w przyszłości". Ustalenie to jest również zgodne z kompetencjami gminy dotyczącymi kształtowania polityki przestrzennej gminy.

Odnosząc się do zapisu Studium wskazującego, że podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża podał organ, że zapis ten ma charakter analityczno-informacyjny, nie przesądzający o ustaleniach studium w zakresie kierunków rozwoju. Co więcej nie wynika z niego, że teren na którym występuje złoże nie jest przeznaczany pod eksploatację ze względu na brak wyżej wskazanej dokumentacji.

Dodał, że zapisy Studium nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżących działań zmierzających do uzyskania koncesji na wydobywanie w/w kruszywa (por. II OSK 2687/11, II OSK 574/12). Strona skarżąca nie może też przesądzać wyników toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości Roztoka na działkach nr [...],[...], zawieszonego do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wyniki tego raportu mogą mieć znaczenie w kontekście zapisu §3 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. skarżący powtórzyli argumenty skargi, z których wywodzili naruszenie interesu prawnego. Dodali, że ustalenie czynników, które sprawiły, iż działka nie została oznaczona symbolem "PG" oraz określenie warunków, jakie powinny zostać spełnione by oznaczenie takie mogło stać się faktem, pozwoli im na zaplanowanie odpowiednich działań warunkujących zmianę w zakresie oznaczenia działek w studium, a w konsekwencji na uzyskanie pozytywnej decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin oraz podjęcie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin.

Skarżący zgodzili się ze stwierdzeniem organu, że nie można przesądzać wyników toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podnieśli jednak ponownie, że bez uprzedniej zmiany studium w żądanym zakresie uzyskanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niemożliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzające skargę bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Następnie wskazał, że uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący U. K. i P. B. dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby wniosek taki składała E. K. Skoro zatem E. K. nie poprzedziła wniesienia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, to jej skargę Sąd uznał za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odrzucić.

Następnie Sąd przeszedł do zbadania legitymacji do wniesienia skargi przez M. K. i P. B. Przyjmując, że źródłem interesu w zaskarżeniu studium może być prawo własności nieruchomości, której regulacje studium dotyczą Sąd wskazał, że wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w takim kontekście, w jakim rozpatrywany jest wpływ na takie uprawnienia aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skoro regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości, to również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Zdaniem Sądu, związku takiego nie da się natomiast skonstruować w nawiązaniu do przepisów regulujących działalność gospodarczą. Swoboda działalności gospodarczej, do której odwołują się skarżący, nie jest determinowana miejscem, ani prawem własności. To, że prowadzenie określonej działalności w określonym miejscu nie jest możliwe ze względu na istniejące zapisy aktów planistycznych, nie narusza prawa do prowadzenia tej działalności w ogóle. Może co najwyżej oddziaływać na sytuację gospodarczą przedsiębiorcy, taka zaś tylko relacja nie uprawnia do inicjowania merytorycznej kontroli sądowej skarżonego aktu. W takiej sytuacji mowa może być tylko o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, czy też uprawnienia. Z tego też powodu Sąd skargę P. B. oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu spośród skarżących tylko U. K. spełniła wszystkie wymogi formalne i wykazała się prawem, które naruszają zapisy zaskarżonej uchwały. Źródłem interesu prawnego skarżącej jest prawo współwłasności działki nr [...] i przyjąć należy, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Normy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co do zasady nie może więc stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. Sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo wtedy, kiedy z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Tak jest właśnie w przypadku art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2011/163/981), zgodnie z którym, "jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu -uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji". Z przepisu tego wynika, że dla udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa może mieć decydujące znaczenie określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości. W tym wypadku materialnoprawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne.

Dalej Sąd stwierdził, że w zaskarżonej uchwale jednoznacznie określono, że teren, na którym położona jest działka skarżącej jest terenem rolnym obejmującym uprawy rolne, w którym dopuszcza się utrzymanie i niewielką modyfikację istniejącej zabudowy rolnej. Zapis ten, w kontekście faktu, że skarżąca jest współwłaścicielką działki i znajdującego się na niej złoża kruszywa, ocenić należy jako naruszający interes prawny skarżącej. W istocie bowiem może on prowadzić do ograniczenia sposobu wykorzystania przedmiotu własności już na takim etapie procesu planistycznego, w którym nie uchwalono jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie obliguje do uchwalenia tego planu. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie.

Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że sam zaskarżony akt jest z prawem niezgodny w takim stopniu, który nakazywałby jego usunięcie z obrotu prawnego. Kryteria oceny studium pod tym względem zostały określone w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem nieważność studium powoduje jedynie naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Skarżąca nie kwestionuje ani poprawności procedury związanej z uchwalaniem studium, ani właściwości organów. Uchybień w tym zakresie nie dopatrzył się także Sąd rozpoznający sprawę.

Dalej Sąd stwierdził, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym również działki należącej do skarżącej. Studium nie wprowadza także zmian w stosunku do dotychczasowego, faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, ani też nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości, bo o tym zdecyduje dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie zawiera natomiast, jak się wydaje oczekiwanych przez skarżącą zapisów, z których wynikałaby wprost możliwość zagospodarowania złoża [...]. Skarżąca co prawda wprost takiego oczekiwania w skardze nie sformułowała (choć jednoznacznie je określiła w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa), ale prezentowany przez nią zarzut naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z takim oczekiwaniem pozostaje w ścisłym związku. Skarżąca nie wskazała też, w nawiązaniu do wyżej przytoczonego przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy i która zasada sporządzania studium została naruszona.

Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż". W przepisie tym zatem tylko przykładowo wymieniono działania służące utrzymaniu równowagi przyrodniczej i racjonalnego gospodarowania gruntami. Celem tych działań jest ochrona środowiska i zapewnienie zrównoważonego rozwoju. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 50 ustawy zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Wprowadzając takie regulacje ustawodawca, godząc się z postępującym rozwojem społecznym i gospodarczym, jednocześnie określa granice i warunki tego rozwoju chroniące środowisko - także dla przyszłych pokoleń. Celem ustawy - jak sam jej tytuł wskazuje - jest zapobieganie degradacji i ochrona środowiska. W tym tylko kontekście odczytywać należy także te przepisy ustawy, które odnoszą się do eksploatacji złóż. Tak więc rzeczywiście organ uchwalający studium winien, zgodnie z art. 72 ust 1 i 2 ustawy, ustalić program racjonalnego wykorzystanie ziemi, w tym na terenie złóż, oraz uwzględnić obszar złoża, obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji. Treść cytowanych przepisów potwierdza powyżej sformułowaną tezę. Z przepisów tych nie wynika w żaden sposób obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do eksploatacji, czy też określenia terminu, w którym będzie to możliwe. Wynika natomiast obowiązek podjęcia takich działań i czynności, które - na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji - zapewnią bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Przepis ten nie sprzeciwia się przyjęciu w studium założenia, że obszar, na którym zlokalizowane jest rozpoznane złoże kruszywa, nadal będzie wykorzystany na cele rolnicze. Formułowanie takiego założenia mieści się w kompetencjach organu planistycznego. W jego zaś kontekście tworzenie odrębnego programu eksploatacji złoża jest zbędne.

Niewątpliwie zaskarżony akt nie zawiera "programu" wykorzystania złoża kruszywa [...], nie określa też szczegółowo obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża. Skoro jednak zakłada, że obszar, na którym złoże jest położone, nadal będzie wykorzystane rolniczo, nie można stwierdzić, aby została naruszona jedna z zasad, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś zasada ochrony środowiska. Złoże [...] zostało, obok innych złóż, uwzględnione w studium. W "Uwarunkowaniach rozwoju" zapisano, że "powinna być możliwość eksploatacji obecnie lub w przyszłości złoża lub możliwość rekultywacji". Określone w "Kierunkach rozwoju" założenie dalszego rolniczego wykorzystania obszaru, w którym położone jest złoże "[...]" pozostaje spójne z tym uwarunkowaniem. Takie bowiem wykorzystanie obszaru w istocie chroni złoże i nie uniemożliwia jego eksploatację w przyszłości.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. K., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok ten w całości podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, a to naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że obowiązek zawarcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego programu wykorzystania złoża oraz szczegółowego określenia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złoża (art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi jednej z zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XXII/216/2012 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zakliczyn w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerami [...],[...], położonych w [...], Gmina Zakliczyn. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2013 r. Gmina Zakliczyn, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi oraz przyznanie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 2 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zmienił sformułowane w skardze kasacyjnej wnioski w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały nr XXII/216/2012 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 26 listopada 2012 r. w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerami [...] położonych w [...], gmina Zakliczyn.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska autor skargi kasacyjnej wywodzi, że prawidłowe ustalenie poczynione przez Sąd, iż studium nie zawiera programu wykorzystania złoża oraz że nie określa szczegółowo przyszłych i obecnych potrzeb jego wykorzystania winno prowadzić do wniosku, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania studium szczegółowo określonych w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z nałożonego tym przepisem obowiązku nie zwalnia określenie zakładanego przeznaczenia gruntu w studium jako rolnicze.

Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną, uznać należy za trafne stanowisko Sądu I instancji, że odstąpienie organu planistycznego od ustalenia "programu wykorzystania złóż" nie może w warunkach niniejszej sprawy prowadzić do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, statuującego obowiązek zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności poprzez: 1) ustalanie programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Zaznaczyć trzeba, że gospodarowanie środowiskiem rozpatrywane jako element trwałego i zrównoważonego rozwoju, w którym wykorzystywana jest struktura środowiska lub jego wyróżnione komponenty (zasoby, cechy, wartości), wiązać się musi z koniecznością uwzględniania wzajemnego oddziaływania elementów struktury środowiska przy kształtowaniu jednego lub kilku z tych elementów. Wysoka ranga aktów planistycznych jako narzędzi ochrony i kształtowania środowiska czyni koniecznym określenie w tych aktach szczególnych wymagań stosownie do poszczególnych cech elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań, co jest możliwe dzięki dokonywanym w toku prac planistycznych opracowaniom.

W zależności zatem od potrzeb, w oparciu o zweryfikowane wzajemne oddziaływanie elementów przyrodniczych, organ planistyczny winien rozważać niezbędność określenia warunków eksploatacji złóż, uwzględniając określone założenia planistyczne przyjęte w konkretnym przypadku.

W warunkach niniejszej sprawy brak "programu" wykorzystania złoża kruszywa naturalnego znajdującego się m.in. w obrębie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, nie stanowił uchybienia mogącego prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części. Kwestia ochrony złóż na przyjętym do opracowania terenie została bowiem unormowana poprzez wprowadzenie zasady "nie wprowadzania na tereny złóż, do czasy wybilansowania, form użytkowania, które stanowiłyby zagrożenie dla złóż". Przyjmując zatem zasadę opartą na braku dopuszczalności sposobów zagospodarowania terenów, które uniemożliwiłyby eksploatację złóż obecnie i w przyszłości, zakreślono sposób użytkowania tych obszarów pozwalający na ich ochronę. Odrębną natomiast kwestią pozostaje rozstrzygnięcie o przeznaczeniu pewnych terenów na cele związane z eksploatacją złoża. To bowiem zagadnienie zostało pozostawione uznaniu organu planistycznego. Zaznaczyć tutaj należy, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych do eksploatacji złóż (oznaczonych symbolem PG i PG/US) kwestia warunków dla eksploatacji górniczej została odrębnie uregulowana.

W świetle powyższego kwestionowana przez skarżącego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogła zostać uznana za błędną, prowadząc do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa bezwzględnego obowiązku ustalania w studium programu eksploatacji złóż.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.