Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 49/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności w części
Umorzono postępowanie w pozostałej części
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5, art. 5 ust. 1art. 6, art. 6 ust. 2, art. 10,  art. 13, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 134, art. 135, art. 149 par. 1 i par.  1a, art. 151, art. 153, art. 161 par. 1 pkt 3,art. 170,  art. 185  par. 1art. 190, art. 193, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nysie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Nysie do załatwienia wniosku T. H. z dnia 17 czerwca 2019 r., w zakresie jego pkt 1 - w części dotyczącej udostępnienia odpowiedzi udzielonej A S.A. oraz notatek, zapisków policyjnych wskazanych we wniosku, a także w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 - w części dotyczących podjętych działań w przedmiocie objętym wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Nysie do załatwienia pkt 4 wniosku, 3) stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w Nysie dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) w pozostałym zakresie oddala skargę, 5) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Nysie na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 lipca 2019 r., T. H. (określany dalej jako "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Nysie (dalej także: organ) skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie załatwienia wniosku z 17 czerwca 2019 r. kierowanego do niego przez skarżącego, w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako: ustawa lub u.d.i.p.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 61 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne;

- art. 2 i 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji, poprzez przyjęcie, że nie działał dla dobra publicznego, a w interesie prywatnym;

- art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1120 ze zm.) – dalej jako K.p.s.w. oraz z art. 156 § 1 - 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 z późn. zm.) – dalej: K.p.k., poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że powołane przepisy K.p.s.w. oraz K.p.k. regulują tryb dostępu do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności bądź wydania aktu zgodnie z pkt 1 wniosku w zakresie stwierdzenia "(...) Jeżeli tak proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń? Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję", z pkt 2, 3, 4 w zakresie stwierdzenia "Proszę o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt (...) [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie" oraz pkt 5 wniosku.

W jej motywach podniósł, że Policja jest organem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy więc do kategorii organów władzy publicznej, do których znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p. Zaznaczył, że sama ustawa w art. 6 zawiera otwarty katalog typowych informacji podlegających udostępnieniu. Stąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący uznał za słuszne prezentowane w nich stanowisko, zgodnie z którym notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej. Wskazał, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z orzecznictwa – jak wskazał – wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw. Skarżący wskazał, że walor informacji publicznej posiadają wszelkie pisma urzędowe w sprawach o wykroczenie, a więc wszystkie dokumenty wnioskowane przez skarżącego. Na poparcie swego stanowiska przytoczył uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/12. Również, jak zaznaczył, zapytania dotyczące pewnych faktów stanowią informacje publiczne, choć wnioskodawca nie zapytał o formę dokumentową, tj. informacja czy ubezpieczyciel zawiadomił UFG, okoliczności dotyczące kontroli motocykla uczestniczącego w zdarzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie w całości alternatywnie o oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 § 1 K.p.s.w. do czynności prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy art. 156 § 1 - 5 i 6, art. 157, art. 158. art. 160 - 166 K.p.k., a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109 - 115 K.p.k. Zatem, na co zwrócił uwagę, wskazana ustawa – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenie, nie reguluje samodzielnie kwestii dostępu do akt postępowania w sprawach o wykroczenie, odsyłając w art. 38 § 1 K.p.s.w. do regulacji w tym przedmiocie zawartej w art. 156 § 1 - 5 i 6 K.p.k. Odesłanie to odnosi się jednak wyłącznie do kwestii dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie w fazie postępowania sądowego, tj. po wszczęciu postępowania w sprawie wykroczenia, zapoczątkowanego wnioskiem o ukaranie, czyli do tzw. czynności procesowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego, w ocenie organu, informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach o wykroczenie, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. Stąd organ administracji uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie mają waloru informacji publicznej, co uzewnętrznił w udzielonej mu odpowiedzi pismem z 1 lipca 2019 r.

Pismem z 9 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego pkt 4 w zakresie udostępnienia informacji odnoszącej się do żądania wskazanych we wniosku materiałów z postępowania [...] (k. 51).

W tym stanie faktycznym i prawnym wypowiedziały się zarówno WSA w Opolu jak i NSA, sprawa bowiem była poddawana kontroli sądowo instancyjnej. I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 55/19 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2901/19 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "(...) sąd pierwszej instancji uznał, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi w ogóle informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie uregulowanym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, informacja o konkretnej sprawie o charakterze indywidualnym, o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie oraz znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidualnej sprawy, nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie Sąd przyjął, we wcześniejszych ogólnych rozważaniach, że akta postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych) mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informację, która podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, pod warunkiem, że procedura udostępnienia nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie".

Następnie uznał, że "stanowisko Sądu jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd uznał, że w aktach sprawy mogą znajdować się informacje publiczne, z drugiej zaś, nie analizując szczegółowo wniosku skarżącego, który dotyczy różnego rodzaju informacji przyjął, że wszystkie informacje dotyczące konkretnej sprawy nie stanowią informacji publicznej. Ocenić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne, pomijające cały dorobek orzeczniczy odnoszący się do informacji zawartych w aktach różnego rodzaju postępowań i ich kwalifikacji. Gdyby podzielić zapatrywanie Sądu, to należałoby uznać te rozważania za zbędne, albowiem akta postępowań, czy to sądowego czy administracyjnego, czy też innych postępowań prowadzonych przez organy władzy publicznej, zasadniczo odnoszą się do indywidualnych spraw".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku zostały sprecyzowane dokumenty żądane przez skarżącego. Są to – jak zaznaczył – dokumenty wytworzone przez organ Policji w związku ze wszczętym przez nią postępowaniem w sprawie o wykroczenie. Wskazał przy tym, że "(...) Nie jest przy tym jasne, czy wszystkie dokumenty wnioskowane przez skarżącego znajdują się w aktach postępowania w sprawie o wykroczenie, gdyż kwestii tej Sąd pierwszej instancji nie badał. Nie analizował też charakteru poszczególnych pism pod kątem zakwalifikowania ich jako dokumentów urzędowych. Zauważyć także należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej przewiduje dostęp nie tylko do dokumentów, ale także do sfery faktów. Część wniosku z 17 czerwca 2019 r. dotyczyła określonych faktów związanych z realizacją ustawowych zadań Policji w konkretnej sprawie. Skoro zatem skarżący pytał nie tylko o dokumenty, ale także o podjęcie przez organ określonych działań pozostających w jego właściwości, to założyć należy, że informacje te nie stanowiły części akt postępowania w sprawie o wykroczenie. Również w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wniosku skarżącego".

W dalszej kolejności NSA orzekł, że "Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej określających jakie informacje należy uznać za informacje publiczne, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a nadto nie dokonał oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez skarżącego, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Takie ogólne stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się kompleksowo do wszystkich informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażądała, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli".

Konstatując wskazał, że "rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji publicznej i dokonać oceny poszczególnych, wnioskowanych informacji, w razie potrzeby konfrontując je z aktami postępowania w sprawie o wykroczenie, czy też z innymi dokumentami, jeżeli zostały w sprawie wytworzone, pod kątem wypełnienia kryteriów pozwalających na uznanie ich za informacje publiczną".

W tym miejscu przypomnienia wymaga ciąg zdarzeń poprzedzających złożenie skargi oraz odpowiedzi na nią, a następnie wydanych w sprawie przytoczonych powyżej wyroków. Otóż pismem z 17 czerwca 2019 r. skarżący działając jako dziennikarz gazety [...], powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe oraz ustawę o dostępie do informacji, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z wnioskiem "o udostępnienie informacji prasie". Informacje te dotyczyły zdarzenia drogowego w [...] z udziałem pojazdu marki [...] oraz [...], w stosunku do którego prowadzone było postępowanie przez Komisariat Policji w [...] pod sygn. akt [...] oraz [...]". Skarżący wniósł o udostępnienie następujących informacji:

"1. Czy komisariat Policji odpowiedział na zapytanie A S.A. dotyczącego udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia. Jeżeli nie to z jakiego powodu? Jeżeli tak, proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń. Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję.

2. Czy w związku z ujawnieniem, że motocykl, który brał udział w zdarzeniu nie posiadał ani ubezpieczenia, ani nie był zarejestrowany został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia? Jeśli nie to z jakiego powodu? Czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili, że nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne? Czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych? Jeśli nie, to dlaczego?

3. Czy w związku z ujawnieniem pojazdu, który nie posiadał obowiązkowego ubezpieczenia OC, funkcjonariusze zawiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC? Jeśli nie to dlaczego? Jeśli tak proszę o udostępnienie kopii tego powiadomienia.

4. Proszę o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...] oraz [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie.

5. Czy Policja próbowała ustalić miejsce przebywania podejrzanego kierującego motocyklem zagranicą? W tym doręczenie wezwania w celu przesłuchania oraz skorzystanie z pomocy prawnej? Jeśli nie z jakich powodów?".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, działający z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w Nysie, Pierwszy Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Nysie pismem z 1 lipca 2019 r. (nr [...]) poinformował, że Komisariat Policji w [...] w sprawie będącej przedmiotem wniosku prowadził czynności wyjaśniające w trybie art. 54 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia zarejestrowanej pod numerem dziennika [...]. Odpowiadając na pytania sformułowane we wniosku poinformowano jego adresata, że:

"1. (...) Komisariat Policji w [...] udzielił odpowiedzi A S.A.

2. Akta w sprawie o wykroczenie [...] zawierają łącznie 31 kart: 1. karta kontrolna, 2. karta nadzoru, 3. notatka urzędowa, 4. protokół badania stanu trzeźwości, 5. pokwitowanie odbioru motocykla, 6. szkic miejsca wypadku drogowego, 7. protokół oględzin pojazdu, 8. protokół oględzin pojazdu, 9. dokumentacja fotograficzna, 10. notatka urzędowa, 11. notatka urzędowa, 12 notatka urzędowa, 13. pismo, 14. notatka urzędowa, 15 pismo, 16. notatka urzędowa, 17. notatka urzędowa, 18 notatka urzędowa, 19. protokół przesłuchania świadka, 20. wniosek o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu, 21. zawiadomienie pokrzywdzonego o niewniesieniu wniosku o ukaranie do Sądu, 22. Korespondencja z A".

W pozostałym zakresie organ stwierdził, że pytania sformułowane we wniosku nie stanowią informacji publicznej, dotyczą bowiem informacji o charakterze indywidualnym i osobistym, a wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej w celu załatwienia indywidualnych spraw danej osoby jest uznawane w orzecznictwie sądowym za nadużycie prawa do informacji.

Organ wskazał również na wiążące go inne prawne ograniczenia udostępniania na zewnątrz informacji dotyczących zdarzeń drogowych, a w szczególności art. 156 § 1 K.p.k., znajdujące zastosowanie w postępowaniu w sprawach o wykroczenia na zasadzie odesłania z art. 38 § 1 K.p.s.w. – określające krąg osób uprawnionych do dostępu do akt sprawy prowadzonej w sprawie o wykroczenie. Na tych podstawach stwierdził, że informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach o wykroczenia mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W tych okolicznościach – jak wskazano powyżej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 55/19 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2901/19 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2901/19. Zgodnie z art. 170 ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Ponadto – na podstawie art. 190 P.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ("CBOSA").

Równocześnie – z uwagi na przedmiot zaskarżenia – wymaga wskazania, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA z: 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08; 19 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto podniesienia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej złożonego do niego pismem z 17 czerwca 2019 r., wskazanego szerzej powyżej.

Podkreślenia w tej materii wymaga także, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Przy czym odnotować można, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wprowadził do K.p.a. definicje legalne "bezczynności" oraz "przewlekłości". Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność organu administracji publicznej oznacza nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych jak i w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość będzie zatem miała miejsce, gdy np. bezzasadnie organ zawiesił postępowanie, podejmował zbędne dla ustalenia stanu faktycznego czynności.

Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi odwołać się należy do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Z kolei art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc, że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, skarżący złożył bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzując dokładnie charakter i zakres żądanej informacji oraz formę jej udostępnienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W przedmiotowej sprawie organ w piśmie z 1 lipca 2019 r. – stanowiącym jego reakcję na wniosek strony z 17 czerwca 2019 r. – odpowiedział, że:

po pierwsze – "Komisariat Policji w [...] udzielił odpowiedzi A S.A.". Tak sformułował odpowiedź na pytanie oznaczone nr 1 o treści: "Czy komisariat Policji odpowiedział na zapytanie A S.A. dotyczącego udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia. Jeżeli nie to z jakiego powodu? Jeżeli tak, proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń. Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję";

po drugie – "Akta w sprawie o wykroczenie [...] zawierają łącznie 31 kart: 1. karta kontrolna, 2. karta nadzoru, 3. notatka urzędowa, 4. protokół badania stanu trzeźwości, 5. pokwitowanie odbioru motocykla, 6. szkic miejsca wypadku drogowego, 7. protokół oględzin pojazdu, 8. protokół oględzin pojazdu, 9. dokumentacja fotograficzna, 10. notatka urzędowa, 11. notatka urzędowa, 12 notatka urzędowa, 13. pismo, 14. notatka urzędowa, 15 pismo, 16. notatka urzędowa, 17. notatka urzędowa, 18 notatka urzędowa, 19. protokół przesłuchania świadka, 20. wniosek o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu, 21. zawiadomienie pokrzywdzonego o niewniesieniu wniosku o ukaranie do Sądu, 22. Korespondencja z A". Tak natomiast sformułował odpowiedź na pytanie oznaczone nr 2 o treści: "Czy w związku z ujawnieniem, że motocykl, który brał udział w zdarzeniu nie posiadał ani ubezpieczenia, ani nie był zarejestrowany został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia? Jeśli nie to z jakiego powodu? Czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili, że nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne? Czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych? Jeśli nie, to dlaczego?".

Nadto wskazał, że w pozostałym zakresie pytania zawarte we wniosku nie odnoszą się do informacji publicznej. Stanowisko to wyraził w odpowiedzi na żądanie określone zarówno w pkt 2, 3 i 5 wniosku, jak również w części jego pkt 1, o czym szerzej poniżej.

Równocześnie Sąd wskazuje, że z uwagi na to, iż – jak wskazano powyżej – pismem z 8 sierpnia 2019 r. skarżący oświadczył, że bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie do udzielenia mu informacji określonej w pkt 4 wniosku w zakresie udostępnienia "w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...] oraz [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie" odniesienie się do tej części nastąpi w końcowych motywach.

Tym samym w zakresie spornym należy wskazać, że skarżący kwestionuje brak bądź to pełnej, bądź w ogóle nieudzielonej właściwiej odpowiedzi organu na sformułowane w jego wniosku z 17 czerwca 2019 r. (wpływ do organu 18 czerwca 2019 r.) pytania oznaczone nr: 1, 2, 3 i 5. Spornym pozostaje zatem czy prawidłowe jest stanowisko organu, że informacje zawarte w pytaniach sformułowanych we wniosku w punktach: 2, 3 i 5 oraz częściowo w pkt 1 nie stanowią informacji publicznej. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany do załatwieniu wniosku strony pozostaje w bezczynności, czy wprost przeciwnie.

Zatem ocenie podlega to czy prawidłowo załatwił wniosek strony z 17 czerwca 2019 r., i zasadnie nie udzielił odpowiedzi na zawarte w nim pytania, z uwagi na uznanie, że w części jego niezałatwienia żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Mając na uwadze tak zakreślony spór zaakcentowania wymaga, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie wywołane skargą cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. – tak też: WSA w Warszawie w wyroku z 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, a także WSA w Gliwicach w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 103/13.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, jak wskazano powyżej, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W drugiej zaś kolejności podkreślenia wymaga, że przy jasno i czytelnie skonstruowanych pytaniach organ udzielając odpowiedzi winien uczynić to na tyle dokładnie, precyzyjnie i wyczerpująco, aby nie nasuwała ona jakichkolwiek wątpliwości i nie zmuszała żądającego do domniemywania bądź do domyślania się jej treści. W przedmiotowej sprawie odpowiedź organu w tym zakresie takim warunkom nie odpowiada.

Nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że organ nie załatwił w sposób odpowiadający prawu wniosku strony z 17 czerwca 2019 r., albowiem udzielił cząstkowych, zatem też niepełnych informacji na pytanie 1, a także wadliwie załatwił wniosek w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 w części odnoszącej się do wskazania podjętych działań w zakresie objętym zapytaniem, uznając, że w całości nie stanowią one informacji publicznej.

Równocześnie albo pominął, że strona w pytaniu nr 1 wnosiła nie tylko o informację czy komisariat Policji odpowiedział na zapytanie A S.A. dotyczące udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia, ale także wniosła o udostępnienie "kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń", albo też wadliwie uznał, że kopia ta nie stanowi wespół z pozostałymi wymienionymi w nim dokumentami informacji publicznej. Wszak strona wniosła nadto o "udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję".

Tym samym – mając na uwadze zapytanie strony skarżącej zawarte we wniosku jak i stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na zawarte w nim pytania – wskazania wymaga, z zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i zgodnego z nim stanowiska doktryny uznaje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02 czy z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06).

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega zatem informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Wyliczenie to – co wymaga podkreślenia – ma charakter przykładowy, nie obejmuje ono wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu.

Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej: K.k., funkcjonariuszem publicznym jest między innymi funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, a zatem bez wątpienia jest nim policjant.

Zatem, czego nie można tracić z pola widzenia, przyjęte w u.d.i.p. odesłanie w tym zakresie do Kodeksu karnego jest równoznaczne z przyjęciem założenia, że wszystkie utrwalone i podpisane w dowolnej treści oświadczenia woli i wiedzy, podpisane przez wskazane w Kodeksie karnym osoby, znajdujące umocowanie w przyznanych funkcjonariuszowi kompetencjach oraz skierowane do innego (zewnętrznego) podmiotu lub złożone do akt sprawy, stanowią dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając to na uwadze nie można zaaprobować poglądu organu, według którego objęte przedmiotowym wnioskiem wszystkie zawarte pkt 2, 3 i 5 informacje nie stanowią informacji publicznej, a w pkt 1 w zakresie udostępnienia odpowiedzi udzielonej A S.A. oraz notatek i zapisków policyjnych w nim zawartych. Zdaniem sądu organ błędnie bowiem przyjął, że informacje z akt sprawy pochodzące od organu – funkcjonariusza publicznego i dotyczące określonej sprawy, a także te zawarte w notatnikach służbowych (analogicznie jak w notatkach urzędowych czy służbowych), czy dotyczące prowadzenia czynności z związku ze sprawą (raporty i protokoły) oraz inne dokumenty policyjne nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu. Żądane informacje o podejmowanych działaniach zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym mają charakter informacji publicznej. Akta postępowań czy to o wykroczenie, czy przygotowawczych, zakończonych jak i toczących się, niewątpliwie zawierają dane o działalności organów władzy publicznej i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz będącego w posiadaniu takich danych. Stwierdzić bowiem należy, że dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, również przygotowawczego, realizuje dyspozycję art. 61 Konstytucji, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji.

W tym miejscu podkreślić należy, że o ile rację ma organ wskazując w piśmie z 1 lipca 2019 r. – w części dotyczącej kształtowania uprawnień stron postępowania karnego do pozyskiwania wiadomości z tego postępowania – iż informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach, w tym przypadku karnych, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu, w trybie dostępu do informacji publicznej, to już pomija i nie rozważa kwestii relacji zachodzących między ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisami Kodeksu postępowania karnego regulującego dostęp osób trzecich do informacji wynikających z akt postępowania karnego, będącego w fazie postępowania przygotowawczego. Zgodzić należy się, co do zasady, z organem, że gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy też aktach postępowań karnych), to tryb udostępniania materiałów z tych postępowań regulowany jest w przepisach przynależnej im procedury. Tym samym tryb udostępniania materiałów z postępowania o wykroczenie został uregulowany w kodeksie postępowania karnego (art. 156 § 1-4), do którego zastosowania odsyła art. 38 § 1 K.p.s.w. Jednakże w niniejszej sprawie wbrew stanowisku organu sytuacja taka nie wystąpiła.

Wszak nie można pomijać, jak uczynił to organ, że akta takie mogą zawierać informacje publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – o ile procedura udostępniania ich nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13), co jednak w sprawie nie wystąpiło. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 K.p.a., art. 156 i 321 K.p.k., czy art. 525 K.p.c., czy też art. 12a § 2 P.p.s.a.

Art. 156 K.p.k., co wymaga podkreślenia, reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów, czego jednak w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie się nie domagał. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 K.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy K.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu – zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18. Zatem w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15).

W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek strony w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. stanął na stanowisku, że skoro złożony wniosek dotyczy informacji z akt toczącego się postępowania o wykroczenie, to nie stanowi ona informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, stanowisko zajęte przez organ nie może jednak zostać uznane za prawidłowe, gdyż – jak się wydaje – wynikło ono z wadliwie odczytanej rzeczywistej treści wniosku. Wszak, czego jakby nie dostrzegł, organ skarżący nie domagał się we wniosku jakichkolwiek informacji z akt postępowania w sprawie o wykroczenie, lecz konkretnie zakreślonych w nim informacji, de facto sprowadzających się do wskazania podejmowanych działań, czy następnie sposobu postępowania z pozyskanym materiałem dowodowym w danej sprawie, a w szczególności czy materiał ten stanowił podstawę do podjęcia działań, jak np.:

a) czy motocykl, który brał udział w zdarzeniu został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia, bądź też czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili, że nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne;

b) czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie, czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych;

c) czy funkcjonariusze zawiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC;

d) czy Policja próbowała ustalić miejsce przebywania podejrzanego kierującego motocyklem za granicą. W tym czy doręczono wezwania w celu przesłuchania ewentualnie czy skorzystała z pomocy prawnej.

Nadto strona wniosła o kopię korespondencji z konkretnym Towarzystwem Ubezpieczeniowym, o ile takowa była prowadzona, a także materiałów wytworzonych przez organ (kopii notatek służbowych, urzędowych, notatników służbowych) w związku z czynnościami służbowymi w zakresie realizacji zadań ustawowo nałożonych na organ.

W tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i K.p.k. dotyczące dostępu do akt sprawy nie mogą mieć – zdaniem Sądu – zastosowania, a rozpoznanie wniosku musi opierać się na regulacjach wynikających z przepisów u.d.i.p. Należy bowiem w sposób wyraźny odróżnić żądanie dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie w toku, od treści różnego rodzaju zapisów o charakterze ewidencyjno-porządkującym, zgromadzonych poza tymi aktami, nawet jeżeli powstały one na tle konkretnej i indywidualnej sprawy obwinionej osoby fizycznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowi zatem co do zasady – wbrew stanowisku organu – informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub jej odmowę, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ww. ustawy.

W ocenie sądu, wywody organu jakoby żądane informacje – "w pozostałym zakresie" aniżeli te objęte jego odpowiedzią w piśmie z 1 lipca 2019 r. – nie stanowiły informacji publicznej, ponieważ dotyczą akt sprawy o wykroczenie, lub dokumentów z tych akt, a w konsekwencji konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania w sprawach wykroczeń i Kodeksu postępowania karnego, pozostają irrelewantne dla kwalifikacji wnioskowanych informacji jako publicznych.

Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2901/19, wydanym w przedmiotowym postępowaniu, podnosząc, że "prawo do uzyskania informacji publicznej przewiduje dostęp nie tylko do dokumentów, ale także do sfery faktów. Część wniosku z 17 czerwca 2019 r. dotyczyła określonych faktów związanych z realizacją ustawowych zadań Policji w konkretnej sprawie. Skoro zatem skarżący pytał nie tylko o dokumenty, ale także o podjęcie przez organ określonych działań pozostających w jego właściwości, to założyć należy, że informacje te nie stanowiły części akt postępowania w sprawie o wykroczenie".

Tym samym wskazania wymaga, że każdorazowo oceniając charakter i rodzaj żądanej informacji rozważeniu należy poddać kwestię relacji zachodzących między ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisami Kodeksu postępowania karnego regulującego dostęp osób trzecich do informacji wynikających z akt postępowania karnego, będącego w fazie postępowania przygotowawczego. Ustawa regulująca tryb dostępu do informacji publicznej oraz określającą przedmiotowy i podmiotowy zasięg pojęcia "dostępności do informacji publicznej" w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dotyczy to szeregu ustaw regulujących w sposób odrębny od przewidzianego we wskazanej ustawie dostęp do informacji publicznej, między innymi ustaw proceduralnych określających jawność postępowań i dostęp do akt postępowań karnych, cywilnych, czy administracyjnych. Zdaniem sądu, norma kolizyjna zawarta we wskazanym przepisie wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznych w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych.

W postępowaniu karnym, jak wskazano powyżej, oraz postępowaniach prowadzonych z odwołaniem się do jej regulacji – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 K.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 K.p.k. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 K.p.k. stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze.

W końcowej części przywołany przepis stanowi, że innym niż wymienionym wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 K.p.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu (np. przejrzenia akt w sekretariacie, czytelni). Przytoczony przepis normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej. Oprócz "wglądu do akt", o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 K.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie w aktach. Zdaniem sądu, wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 K.p.k. uzasadnia wniosek, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uprawniony jest zatem pogląd, że dostęp osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowań do informacji zawartych w aktach prowadzonych postępowań, w zakresie nieuregulowanym w art. 156 § 5 zdanie 2 K.p.k. odbywać się powinien według procedury przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 59/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 53/10).

Zatem skoro skarżący żądał przekazania informacji pochodzących od organu, z wytworzonych z akt danego postępowania, a nie wglądu do całości akt sprawy, to uznać należy, że dostęp wnioskodawcy do informacji wynikających z akt postępowania karnego, w tym postępowania o wykroczenie, odbywa się na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1782/04, zgodnie z którym z chwilą wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. Zgodnie jednak z art. 5 u.p.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. A zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 196, poz. 1631 ze zm.) klauzulą "poufne", bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 12/04). Z kolei odwołując się do pojęcia "akt postępowania", należy uwzględniać nie tylko te dokumenty, które zostały tam dołączone, ale również wszystkie, które dotyczą sprawy bądź są z nią związane, o czym szerzej powyżej. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z ]14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/09 – w którym sformułowano tezę – zgodnie z którą akta prowadzonych przez organ policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. W szczególności notatki urzędowe funkcjonariuszy policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy.

Równocześnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2301/13; z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15).

W tym miejscu – z uwagi na charakter sprawy wskazać należy, że – w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W ocenie Sądu, analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w formach prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ dokona zatem oceny poszczególnych pytań zawartych w piśmie skarżącego z dnia 17 czerwca 2019 r. i stosownie do tego, w razie ustalenia, że nie zachodzą okoliczności wyłączające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. udzieli odpowiedniej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, a w razie ustalenia, że takowe okoliczności zachodzą wyda decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W razie z kolei stwierdzenia, że organ żądanej przez skarżącego informacji nie posiada, należy wyjaśnić z jakich przyczyn udzielenie informacji stało się niemożliwe.

Z tych też względów w ocenie Sądu nie stanowi informacji publicznej wskazanie "powodów" leżących u podstaw sfery woluntatywnej organu, jego działań czy wyjaśnienie przyczyn podjęcia określonych działań bądź też nie. W tych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie skarga w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wyjaśnienia:

a) w zakresie pkt 1 wniosku – w części dotyczącej wyjaśnień: jeżeli organ nie odpowiedział na zapytanie A S.A. dotyczącego udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia – to z jakiego powodu?;

b) w zakresie pkt 2 wniosku – zarówno w części dotyczącej wyjaśnień: "z jakiego powodu nie podjęli" określonych działań wskazanych w części pierwszej pytania, jak i dlaczego (ewentualnie przy tak sformułowanym pytaniu) nie zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych?;

c) w zakresie pkt 3 wniosku – w części dotyczącej wyjaśnień: czy jeśli nie zawiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC – to dlaczego?;

d) w zakresie pkt 5 wniosku – w części dotyczącej wyjaśnień: jeśli Policja nie próbowała ustalić miejsca przebywania podejrzanego kierującego motocyklem zagranicą to z jakich powodów?

Powyższe pytania sprowadzające się de facto do żądania wyjaśnień dlaczego organ coś zrobił albo też dlaczego czegoś nie zrobił, nie odnoszą się do sfery faktów, nie dotyczą, ale i nie odnoszą się też do treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej.

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem nie powstał dokument urzędowy, nie została wytworzona informacja, to nie można zobowiązać organu do złożenia w trybie u.d.i.p. wyjaśnień dlaczego zachował się w ten, a nie inny sposób. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich – tak też WSA w Warszawie w wyroku z 14 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 81/09. Zatem informacja publiczna nie obejmuje zamierzeń, planów czy pomysłów roboczych, o ile nie przybrały postaci dokumentu (ale nie własnych notatek czy zestawień).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Wychodząc również z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Warto przy tym przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, zgodnie z którym dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Tym samym w tym zakresie Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono w pkt. 4 sentencji.

Podkreślić nadto należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11).

Oznacza to z kolei, że Sąd nie jest w takiej sytuacji władny rozstrzygnąć, czy udostępnienie żądanej informacji w postaci konkretnie wnioskowanych dokumentów podlegają ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Równocześnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W dalszej kolejności przystąpić należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w stosunkowo krótkim okresie zareagował na wniosek strony. Brak odpowiedzi na zadane pytania był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym i był ponadto skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W tym miejscu dla porządku jedynie dodać należy, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej wymagają częstokroć – jak w niniejszej sprawie – dokonania wykładni licznych przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, które w wielu wypadkach są przedmiotem niejednolitych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Zatem w realiach badanej sprawy nie sposób dopatrzyć się ze strony organu okoliczności lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. Jeśli zatem podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej błędnie zakwalifikuje wniosek w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jako nie dotyczący takiej informacji, o czym zawiadomi zainteresowanego stosownym pismem informacyjnym, to pomimo bezczynności podmiotu zobowiązanego w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art.149 § 1 P.p.s.a.

Konkludując, z powyższych względów Sąd, stwierdzając bezczynność organu zobowiązał go w pkt 1 wyroku do załatwienia wniosku strony w zakresie w nim orzeczonym, zaś na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził w pkt 3, że bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia pkt 4 wniosku, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznać należy, że cel skargi na bezczynność – jak zaznaczył także skarżący w piśmie z 8 sierpnia 2019 r. – jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w reakcji na żądanie zawarte w pkt 4 wniosku został zrealizowany. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, mocą art. 151 P.p.s.a., a o kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.