Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2814/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 57 f ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2814/16

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2016r. , działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., znak: [...], ustalające dla inwestora firmy [...] Sp. z o.o. w [...] opłatę legalizacyjną na sumę 125 000 zł za samowolne zainstalowanie urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ni. [...] w [...] -uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcie postępowanie w sprawie miało następujący przebieg:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2013r. przez organ powiatowy ustalono m. in. iż pobudowano nośnik reklamowy podświetlany umocowany do podstawy betonowej posadowionej bezpośrednio na gruncie. Wysokość całkowita wraz z podstawą- 2,90m, szerokość całkowita- 1,40m.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zainstalowania urządzeń reklamowych (gablota reklamowa i skip reklamowy) usytuowanych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Następnie organ wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] maja 2013r., którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego urządzenia reklamowego -(gablota reklamowa) oraz nałożył na firmę [...] Sp. z o.o obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wymaganych prawem w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania rozstrzygnięcia.

W dniu 16 lipca 2013r. inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, następnie w dniu 25 września 2013r. dokumenty uzupełniono o projekt budowlany, oraz o zaświadczenia o zgodności przedmiotowej gabloty reklamowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. ustalił dla inwestora firmy [...] Sp. z o.o. w [...] wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 125 000 zł za samowolne zainstalowanie urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2016r. postanowienie ponownie ustalające dla inwestora firmy [...] Sp. z o.o. w [...] opłatę legalizacyjną na sumę 125 000 zł.

Na w/w rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła zażalenie.

Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2016r. ,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do pierwszej grupy organ zaliczył wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane niewymienione w art. 29-31 w/w ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Do drugiej grupy, wymagającej jedynie zgłoszenia, zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporna gablota reklamowa jest związana trwale z gruntem i na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W protokole kontroli z dnia 07 marca 2016r. wskazano: "na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] usytuowany jest nośnik reklamowy w postaci gabloty dwustronnej podświetlanej zamocowany do betonowej prefabrykowanej podstawy ustawionej na gruncie". Z przedłożonego projektu budowlanego, autorstwa mgr inż. [...] wynika, iż: "przedmiotem opracowania (...) jest konstrukcja nośna wolnostojącej planszy reklamowej typu city light z napowierzchniowym przenośnym fundamentem balastowym".

Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. O fakcie, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Organ podkreślił , że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie.

Organ odwoławczy wskazał, iż procedura legalizacyjna wskazana w art. 49 Prawa budowlanego obejmuje obowiązek sprawdzenia przez dokumentacji budowlanej, co do zgodności z obowiązującymi przepisami, a końcowym jej etapem jest ustalenie i nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor przedłożył dokumenty, które jednak nie spełniają wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, dlatego też nałożenie opłaty legalizacyjnej jest przedwczesne.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie opłaty legalizacyjnej organ powiatowy powinien sprawdzić jego kompletność oraz wartość merytoryczną.

Analiza dokonana przez [...]WINB przedłożonego projektu budowlanego, sporządzonego przez mgr inż. [...] wykazała, że brak jest projektu zagospodarowania terenu (brak jest części rys. i opisowej zagospodarowania.

Z tych względów organ II instancji uznał, że sporządzony projekt budowlany nie spełnia wymogów stawianych dla tego typu dokumentu przez rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej może zostać wydane tylko wtedy, gdy inwestor spełni nałożone na niego obowiązki, zaś w przedmiotowej sprawie inwestor nie spełnił obowiązku, wynikającego z rozstrzygnięcia organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] maja 2013r., bowiem przedłożony projekt budowlany jest niekompletny. W związku z tym, organ i instancji nie mógł ustalić opłaty legalizacyjnej, czym naruszył art. 49 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu, zawartego w odwołaniu dotyczącego naruszenia przez organ powiatowy art. 10 Kpa, organ odwoławczy zauważył, iż zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. PINB [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zainstalowania urządzeń reklamowych (gablota reklamowa i słup reklamowy) usytuowanych na dz. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...]w [...]. Powyższe pismo, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało podjęte przez [...] Sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2013r.W związku z tym, nie można zarzucić organowi powiatowemu naruszenia art. 10 Kpa. Ponadto, profesjonalny pełnomocnik skarżącej był informowany o czynnościach podejmowanych przez organ, w tym czynnościach kontrolnych.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o.z siedzibą w [...] domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów:

- art. 7,8,9 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa i art. 124 § 1 i § 2 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz niewyjaśnienie zarzutów skarżącej zgłoszonej w toku postępowania oraz w zażaleniu,

- art.3 pkt 1 oraz art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu ,że przedmiotowy nośnik reklamowy jest urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem,

- art. 49 ust 1 i ust 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż do zainstalowania urządzenia reklamowego stosuję się te same przepisy co robót budowlanych ,

- art. 59f ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 49 ust 2 tej ustawy ponieważ zatwierdza błędne ustalenie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej,

- art. 81 i art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdza sporządzenie nieprawidłowego Protokołu kontroli z dnia 7 marca 2016 r. (Protokół Nr - [...]) - jedyną osobą uczestniczącą w tej kontroli był przedstawiciel organu nadzoru budowlanego;

- art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdza pominięcie w Postanowieniu PINB ustaleń dokonanych podczas kontroli PINB z dnia 12 lutego 2013 r., z których wynika że przedmiotowa gablota reklamowa nie jest związana trwale z gruntem, a wg art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych œśrodków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego;

- art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych - ponieważ zatwierdza ich niezastosowanie w postępowaniu organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasacyjne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2016r., który uchylając postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną, stwierdził, iż ustalenie takiej opłaty nie jest możliwe w sytuacji niezgodności przedstawionego w toku postępowania legalizacyjnego projektu budowlanego z przepisami w tym przepisami rozporządzenia wykonawczego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie braku projektu zagospodarowania terenu.

Sąd w pełni podziela analizę prawną organu II instancji przedstawioną w tej materii. Zauważa także, iż zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas w tym celu inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Przy czym słusznie organ odwoławczy podniósł, że przedłożony projekt budowlany podlega merytorycznej ocenie organu pod względem zgodności w przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych w tym rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Pozostaje okolicznością niekwestionowaną przez inwestora , iż przedstawiony organ nie zawierał projektu zagospodarowania terenu , stanowiącego niezbędny element projektu budowlanego, co w ocenie Sądu stanowiło podstawę do uchylenia przedwczesnego w takiej sytuacji postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Należy podkreślić, iż istota sporu zaprezentowana w skardze sprowadzała się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego urządzenia reklamowego (gablota reklamowa).

W ocenie Sądu należało podzielić przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że obiekt ten stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wśród których wymieniono "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe".

Jak słusznie podkreślano, zasadnicze znaczenie miało określenie owego trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Cecha trwałości posadowienia obiektu budowlanego odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m.in. betonowa podstawa posadowiona bezpośrednio w gruncie, powodująca trwałe związanie jej z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 954/14).

Poza tym należy zauważyć, że w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" zostały zaliczone do budowli. Natomiast przez pojęcie budowli zgodnie z powyższym przepisem należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Potwierdzenie linii orzeczniczej w zakresie reklam i urządzeń reklamowych mogą też być przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.). W art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały dodane pkt 16a-16f przez art. 7 pkt 1 lit. a powyższej ustawy, definiujące m.in. pojęcia reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego i szyldu.

Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 tej ustawy jako zwolniony z takiego wymogu. W zaistniałym stanie faktycznym nie znajdzie również zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Użyte sformułowanie "instalowanie" dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49 ust 1 i ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 59f ust 2 Prawa budowlanego to należy wskazać, iż w swoim kasacyjnym rozstrzygnięciu organ odwoławczy przepisów tych nie stosował, a więc nie mógł ich także naruszyć. Kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodował, iż organ nie odnosił się do prawidłowości zastosowania art. 49 ust 1 i ust 2 jak również wzorca przyjętego dla obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

W kwestii ustalenia czy urządzenie reklamowe jest trwale związane gruntem należy zauważyć, iż to w kompetencji organu nadzoru budowlanego pozostaje kwalifikacja wykonanego urządzenia i czyni to w oparciu o zebrany materiał dowodowy w tym między innymi przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, który w części opisowej wyraźnie stwierdza , iż przedmiotowa tablica reklamowa składa się z ekranu, posadowionego na konstrukcji stalowej umocowanej na podstawie betonowej.

Zarzut naruszenia art. 81 i art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdza sporządzenie nieprawidłowego Protokołu kontroli z dnia 7 marca 2016 r., jest nietrafny, bowiem czynność potwierdzona tym protokołem to kontrola obiektu budowlanego, która nie wymagała udziału skarżącego. Należy także podkreślić, iż nawet naruszenie tego przepisu nie miałoby wpływu na wynika sprawy wobec innych dowodów przeprowadzonych przez organy.

Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, bowiem może być on jedynie skierowany wobec postanowienia organu I instancji, nie zaś kasacyjnemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego ,który pomiarów żadnych nie czynił ani nie zatwierdzał.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącej. Organ odwoławczy dokonał własnej oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego i uznał niedopuszczalność nałożenia opłaty legalizacyjnej , kończącej postępowanie legalizacyjne w sytuacji niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.