Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2305/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 3, art. 54 par. 1 i 2, art. 122 par. 2 pkt 2, art. 127
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art . 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 250/21 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. Nr 11/2021 znak WSE.7722.43.2020.MZEG w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 250/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), oddalił skargę P. P. (dalej jako skarżąca) na postanowienie nr 11/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. znak WSE.7722.43.2020.MZEG w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:

Skarżąca w piśmie z 30 czerwca 2020 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu jako wierzyciela skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: PINB-73550/NT-18/2008, utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 września 2009 r. znak: WOA.K66.7144/364/06.

Postanowieniem nr 38/2020 z dnia 7 sierpnia 2020 r., znak: PINB.52.EA.2.19, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, działając na podstawie art. 54a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), orzekł o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Po jego rozpatrzeniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 11 stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej u.p.e.a.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Na wstępie organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie oraz przywołał okoliczności, z których wynika, że skarżąca korzystała w przedmiotowej sprawie z przysługujących jej na mocy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji trybów skargowych.

Organ odwoławczy uznał, że postanowienie PINB o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania było prawidłowe pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej art. 54a u.p.e.a. zamiast art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 30 lipoca 2020 r. Mimo błędnie powołanej w skarżonym postanowieniu podstawy prawnej, podstawa do wydania postanowienia w sprawie skargi na przewlekłość (art. 54 § 1 i 2 upea w brzmieniu dotychczasowym) realnie istnieje (obowiązuje) w stosunku do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r. (w tym również do postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. W.), nie ma o niej jedynie prawidłowej informacji w skarżonym postanowieniu. Organ stwierdził, że przywołanie w nagłówku skarżonego postanowienia art. 54a u.p.e.a., zamiast znajdującego w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji upea wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r poz. 2070) nie stanowi wady powodującej konieczność uchylenia skarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później niż mógłby być wyegzekwowany. Pomocniczo można się posłużyć także definicją zawartą w K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 2).

Organ zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie oraz postępowań z nim powiązanych i stwierdził, że dotychczasowe działanie PINB jako organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec K. W., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2019 r. nie nosi cech przewlekłości. Dotyczy to tak etapu postępowania egzekucyjnego do chwili wydania przez PINB postanowienia z dnia 11 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu zobowiązanego, o czym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł ostatecznie w postanowieniu nr 913/2019 z dnia 3 grudnia 2019 r. znak: WSE.7722.52.2019.MZEG, utrzymującym w mocy postanowienie PINB nr 4/2019 z dnia 12 lipca 2019 r. znak: PINB.52.EA.2.19 oddalające skargę P. P. z dnia 3 czerwca 2019 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (skarga P. P. na w/w postanowienie MWINB oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 82/20), jak i etapu późniejszych działań PINB tj. kontroli wykonania egzekwowanego obowiązku dokonanej w dniu 10 lutego 2020 r. i podjętych tego samego dnia tj. 10 lutego 2020 r., w efekcie tej kontroli, działań wierzycielskich PINB celem realizacji zastosowanego w ramach egzekucji obowiązku niepieniężnego, środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym (grzywna w celu przymuszenia). Zauważył, że ww. czynności, tj. kontrola wykonania obowiązku, wystawienie i skierowanie do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, podjęte zostały przez PINB po upływie około dwóch miesięcy: 1) od ustania przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającego ostatecznie o oddaleniu zarzutu zobowiązanego (v. art. 35 § 1 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) i 2) od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – a przed upływem miesiąca od wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w związku z wniesioną na w/w postanowienie MWINB skargą do WSA w Krakowie.

W ocenie MWINB, powyższe działanie PINB nie nosiło cech przewlekłości. Wstrzymanie się bowiem z podjęciem przez PINB działań celem realizacji (egzekucji) grzywny w celu przymuszenia, w oczekiwaniu na ewentualną, ale przecież spodziewaną reakcję zobowiązanego na wydane przez MWINB rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy nałożoną przez organ powiatowy grzywnę, tj. wniesienie skargi do WSA w Krakowie wraz z wykorzystaniem środków ochrony tymczasowej (wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia), których zastosowanie zawieszałoby z mocy prawa (art. 56 § 1 pkt upea) ewentualną egzekucję należności z tytułu grzywny (gdyby została wszczęta zaraz po wydaniu przez MWINB postanowienia utrzymującego grzywnę w mocy), znajduje swoje uzasadnienie w ekonomice procesowej, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a.

W ocenie MWINB, w aktualnym stanie sprawy, tj. wobec egzekwowania przez Naczelnika US od maja 2020 roku, nałożonej na zobowiązanego przez PINB grzywny w celu przymuszenia, przedwczesnym byłoby decydowanie o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego i zarazem ostatniego z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Organ zaznaczył, że wskazaniem dla zastosowania wykonania zastępczego winna być nieskuteczność poprzednio zastosowanego środka tj. grzywny w celu przymuszenia. Dopóki grzywna jest realizowana (egzekwowana), dopóty dokonanie przez PINB oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, jest również przedwczesne.

W końcowej części uzasadnienia postanowienia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odniósł się do zarzutów zażalenia, cytując fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 82/20, w którym WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie MWINB z dnia 3 grudnia 2019 r. znak: WSE.7722.52.2019.MZEG w przedmiocie poprzedniej skargi P. P. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na roizstrzygnięcie sprawy tj:a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 54 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, b) art. 7 § 3 u.p.e.a., c) art. 7 i 8 K.p.a., d) naruszenie zasady obligatoryjnego podejmowania egzekucji przez nie podjęcie kolejnego środka egzekucyjnego, tutaj wykonania zastępczego, pomimo że obowiązek i wynikający z decyzji z 2008 r., po zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, nie został wykonany. Naruszenia przepisów prawa materialnego, skarząca upatruje w naruszeniu a) art. 54 § 1 i 2 w zw. z art. 5 u.p.e.a., przez niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że podejmowane działania PINB nie noszą cech przewlekłości, b) art. 127 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wykonania zastępczego, d) art. 6 § 1 u.p.e.a przez bezpodstawne odstąpienie od dokonania określonych czynności i nie zastosowanie wykonania zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, uznając postawione w niej zarzuty za niezasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę jako niezasadną, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd przywołał treść art. 54 § 2 u.p.e.a. i podzielił stanowisko organu, że znajduje on zastosowanie w sprawie w jego brzmieniu z daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Następnie Sąd dokonał wyjaśnienia co stanowi przedmiot skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Zastrzegając, że nie można utożsamiać z przewlekłością postępowania jego nieskuteczności. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego powinna być zrelatywizowana do okresu, w którym to postępowanie się toczy, a nie do okresu zanim zostało ono wszczęte ani do okresu po jego zakończeniu. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można też wiązać z łącznym czasem trwania tegoż postępowania (por. tamże, tezy 7.1-7.6).

Sąd zauważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojęcia przewlekłości postępowania. "Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. (...) Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, jej choroba czy też brak majątku przedłużają postępowanie, jednak nie powodują jego przewlekłości, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego" (zob. P. Przybsz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX/el. – komentarz do art. 54a, teza druga oraz powołane tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie trafnie wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które w świetle powyższych uwag powinny być obecnie przedmiotem oceny w postępowaniu skargowym zainicjowanym skargą P. P. – a w szczególności to, że kontrola wykonania obowiązku, wystawienie i skierowanie do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, podjęte zostały przez PINB po upływie około dwóch miesięcy: 1) od ustania przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającego ostatecznie o oddaleniu zarzutu zobowiązanego i 2) od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – a przed upływem miesiąca od wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w związku z wniesioną na w/w postanowienie MWINB skargą do WSA w Krakowie. Sąd w pełni podzielił też ocenę Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że w świetle tych okoliczności niepodobna skonstatować przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi sprowadzają się do jednej kwestii. Zdaniem skarżącej, już na tym etapie postępowania egzekucyjnego organ powinien zastosować dalszy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, a nie stosując go – dopuszcza się przewlekłości. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustosunkował się do tej kwestii wskazując, że w aktualnym stanie sprawy, tj. wobec egzekwowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego od maja 2020 roku, nałożonej na zobowiązanego przez PINB grzywny w celu przymuszenia, przedwczesnym byłoby decydowanie o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego i zarazem ostatniego z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wskazaniem dla zastosowania wykonania zastępczego winna być bowiem nieskuteczność poprzednio zastosowanego środka tj. grzywny w celu przymuszenia. Dopóki grzywna jest realizowana (egzekwowana), dopóty dokonanie przez PINB oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, jest również przedwczesne. Zdaniem Sądu, to stanowisko organu jest w pełni zasadne, przy czym okoliczność egzekwowania grzywny wynika z relacji Naczelnika Urzędu Skarbowego. "Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. (...) Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Gd 744/18, CBOSA).

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

• poprzez uznanie przez Sąd, że MWINB w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ocenił, że podejmowane w sprawie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie zobowiązania K. W. do wykonania obowiązku wynikającego decyzji z dnia 3 czerwca 2008 r., znak : PINB-73550/ET-18/2008 nie noszą cech przewlekłości;

• art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że dopiero po całkowitym "ściągnięciu" grzywny w celu przymuszenia, wymierzonej ww. zobowiązanemu w postanowieniu PINB w Nowym Tagu z dnia 21 lutego 2019 r., (a egzekwowanej w kolejnym trybie egzekucji administracyjnej), zaistnieje podstawa do zastosowania w stosunku do ww. wykonania zastępczego, podczas gdy zobowiązany nie zastosował się do postanowienia jw., wskazanego w nim obowiązku, wynikającego z decyzji PINB w Nowym Tagu z dnia 2 czerwca 2008,r. nie wykonał i grzywny w wyznaczonym w postanowieniu terminie nie zapłacił,

• art. 127 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wykonania zastępczego.

Nadto skarżaca podniosław zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez błędne uznanie, że organ egzekucyjny nie działał przewlekle, w sytuacji gdy od dnia 22 listopada 2019 r. tj. ostatecznego postanowienia o nałożeniu na K. W. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, pomimo, że ww. obowiązku w terminie wskazanym w postanowieniu nie wykonał i grzywny nie zapłacił - organ egzekucyjny nie podjął w sprawie kolejnego środka egzekucyjnego, wykonania zastępczego,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wzw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez uznanie, że organ należycie uzasadnił skarżone rozstrzygnięcie, podczas gdy zupełnie pominięto fakt, że zobowiązany całkowicie nie wykonał postanowienia o nałożeniu grzywny, co uzasadniało zastosowanie kolejnego, ostatniego efektywnego środka egzekucyjnego, wykonania zastępczego,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zbadania zasadności zastosowania w niniejszej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego, pomimo braku wyegzekwowania nałożoną grzywną w celu przymuszenia obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB w Nowym Tagu,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącej oraz podważający jej zaufanie do organów administracji publicznej,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie zasady obligatoryjnego podejmowania egzekucji z uwagi na nie podjęcie kolejnego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego, pomimo że obowiązek wynikający z decyzji z 2008 r., po zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, nie został wykonany.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarząca zrzekła się rozpozania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację mającą, w jego ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. P. jest bezzasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej skargi do sądu administracyjnego jest ocena czy wierzyciel (PINB w Nowym Targu) zmierzając do wykonania tytułu egzekucyjnego (z 20 lutego 2019 r.) dotyczącego egzekucji grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego nie dopuścił się przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Ocenie podlega zatem sposób oraz dynamika prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później niż mógłby być wyegzekwowany. Z uwagi na to, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji przewlekłości postępowania egzekucyjnego uzasadnionym jest posłużenie się definicją "przewlekłości postępowania" zawartą w K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 2) i odnoszącym się do tej definicji orzecznictwem sądów administracyjnych.

Zasadniczo przyjąć należy, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Podkreślić należy, że skorzystanie przez stronę ze przewidzianych prawem środków odwoławczych i środków zaskarżenia, jak również ustalenie w trakcie egzekucji braku majątku z którego egzekucję można by prowadzić przedłużają postępowanie egzekucyjne. Taki stan jednak nie stanowi o przewlekłości tego postępowania, bowiem nie sposób odnieść jej wyłącznie do wadliwego działania organu egzekucyjnego.

Słusznie Sąd I instancji przyjął za organem, że sekwencja czynności procesowych zależnych od organu nie wskazuje na przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania jako wierzyciela egzekwującego obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia.

Skoro PINB w Nowym Targu dokonał kontroli wykonania obowiązku, którego dotyczyć miała grzywna w celu przymuszenia a następnie wydał i skierował do egzekucji przez Naczelnika US tytuł wykonawczy z 20 lutego 2019 r. dotyczący właśnie grzywny w celu przymuszenia po upływie około dwóch miesięcy:

• od ustania przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającego ostatecznie o oddaleniu zarzutu zobowiązanego (art. 35 § 1 upea w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070)

• od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia,

a przed upływem miesiąca od wejścia do obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w związku z wniesioną na w/w postanowienie MWINB skargą do WSA w Krakowie, to nie sposób uznać, że odsunięcie w czasie wyegzekwowania grzywny w celu przymuszenia było efektem zwłoki w podejmowaniu przez organ czynności procesowych obliczonych na jej wyegzekwowanie. Wynika z powyższego, że dłużnik po wszczęciu egzekucji na podstawie ww. tytułu wykonawczego skierował do wierzyciela środek zaskarżenia w postaci zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.) a następnie skorzystał z drogi odwoławczej. Prawomocne oddalenie zarzutów postanowieniem MWINB z 22 listopada 2019 r. umożliwiało kontunuowanie egzekucji i kończyło okres zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 u.p.e.a.). Podobnie prowadzenie egzekucji było możliwe dopiero po wydaniu przez MWINB postanowienia z 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia MWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na etapie rozpatrywania przez WSA w Krakowie skargi zobowiązanego na w/w postanowienie MWINB o nałożeniu grzywny.

Jak już była mowa podejmowanie przez zobowiązanego przewidzianych prawem środków zaskarżenia i środków odwoławczych od rozstrzygnięć organów powoduje wydłużenie czasu trwania postępowania egzekucyjnego o czas potrzebny na rozpatrzenie złożonych przez zobowiązanego środków procesowych jednak jest to okoliczność wykraczająca poza wolę i kompetencje organu. Zatem nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania z tego powodu.

Podzielić należy ocenę organu, że oczekiwanie przez organ na ewentualną, lecz możliwą do przewidzenia reakcję zobowiązanego na wydane przez MWINB rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy nałożoną przez organ powiatowy grzywnę, tj. wniesienie skargi do WSA w Krakowie wraz z wykorzystaniem środków ochrony tymczasowej (wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia), których zastosowanie zawieszałoby z mocy prawa (art. 56 § 1 pkt upea) ewentualną egzekucję należności z tytułu grzywny (gdyby została wszczęta zaraz po wydaniu przez MWINB postanowienia utrzymującego grzywnę w mocy), było ze wszechmiar uzasadnione. Ekonomika procesowa, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. nakazywała oczekiwać prawomocnego rozstrzygnięcia o legalności nałożonej grzywny w celu przymuszenia przez Sąd.

W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie uznał, że ocena MWINB o braku przewlekłości postępowania w postępowaniu egzekucyjnym PINB w Nowym Targu jest prawidłowa i skargę oddalił.

Sąd nie naruszył art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. przyjmując, że dopiero po zakończeniu egzekucji grzywny w celu przymuszenia możliwa jest egzekucja w postaci wykonania zastępczego. Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie tytułu wykonawczego PINB w Nowym Targu wszczął egzekucję obowiązku pieniężnego grzywny w celu przymuszenia, która nie została wykonana, to dopóki ta egzekucja nie zostanie zakończona wyegzekwowaniem całej grzywny lub umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezskuteczność, to niemożliwe jest przyjęcie, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia został zastosowany. Dla zmiany ww. środka egzekucyjnego na wykonanie zastępcze nie jest wystarczający sam fakt niezapłacenia grzywny w celu przymuszenia w terminie oznaczonym w tytule wykonawczym. O braku skuteczności egzekucji grzywny świadczy niemożliwość jej ściągnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem Naczelnik US realizuje zajęcie ze świadczeń zobowiązanego z tytułu ubezpieczenia społecznego, w trybie comiesięcznych potrąceń z ww. świadczenia począwszy od maja 2020 r. (relacja Naczelnika US z 26 listopada 2020 r.). Naczelnik zauważył, że podejmie dalsze czynności celem ustalenia majątku zobowiązanego (weryfikacja raportów z CEPiK). Nie można zatem przyjąć, że egzekucja grzywny jest niecelowa z uwagi na jej bezskuteczność i przejść na zastosowanie wykonania zastępczego.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że egzekucja w postaci wykonania zastępczego z art. 127 u.p.e.a. w okolicznościach sprawy była przedwczesna. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a.. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (tak wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3294/17 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy zamiana grzywny w celu przymuszenia na wykonanie zastępcze nie była uzasadniona skoro egzekucja grzywny była realizowana. Dopiero po jej wyegzekwowaniu i dalszym braku wykonania obowiązku przez zobowiązanego możliwe będzie orzeczenie o wykonaniu zastępczym, ewentualnie gdy organ uwzględni zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Do takich sytuacji nie doszło zatem zastosowanie wykonania zastępczego nie było uzasadnione. Sąd nie naruszył więc art. 127 u.p.e.a. Słusznie zauważył organ, że dopóki grzywna jest realizowana (egzekwowana), dopóty dokonanie przez PINB oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, jest również przedwczesne.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez uznanie, że organ nie działał przewlekle. Skoro jak wcześniej wskazano prowadzenie egzekucji przez PINB w Nowym Targu było uzależnione od zakończenia wszczętych przez zobowiązanego postępowań związanych bezpośrednio z legalnością egzekucji grzywny w celu przymuszenia, to nie można zarzucić, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Organ musiał działać na podstawie prawa a zatem dokonywać tylko takich czynności, które miały podstawę prawną. Kwestionowanie podstawy prawnej obligowało organ do wstrzymania się z prowadzeniem postępowania do chwili gdy zapadnie prawomocne orzeczenie w kwestionowanym przedmiocie. Tylko wtedy organ miał pewność, że jego działanie nie zostanie uznane za niezgodne z prawem. Ponadto oczekiwanie to nie wynikało ze złej woli organu a było spowodowane okolicznościami za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie można zatem przypisać mu przewlekłości.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się wad w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia MWINB w Krakowie. Okoliczność niewykonania obowiązku (grzywny w celu przymuszenia) nie miała istotnego znaczenia dla sprawy bowiem okazało się, że grzywna podlega egzekucji bowiem Naczelnik US realizuje zajęcie i potrąca ze świadczenia zobowiązanego z ubezpieczenia społecznego kwoty na jej zaspokojenie. Skoro egzekucja trwała to nie można było mówić o jej bezskuteczności a w konsekwencji uznaniu, że wystąpiły o podstawy do zastosowania wykonania zastępczego. Organ zwrócił uwagę na tę okoliczność zatem odniósł się w uzasadnieniu do braku wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

W związku w powyższym nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. Jak stanowi art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W realiach sprawy nie sposób uznać, że stosowanie grzywny w celu przymuszenia było bezprzedmiotowe lub że grzywna została wykonana. Grzywna była właśnie egzekwowana (potrącenia z świadczenia z ubezpieczenia społecznego) więc nie została wykonana. Nie była bezprzedmiotowa bowiem obowiązek, którego przymuszeniu wykonania miała służyć, nie został zrealizowany przez zobowiązanego.

Nie można też uznać, że postępowanie PINB w Nowym Targu było prowadzone w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącej oraz podważający jej zaufanie do organów państwa. Właśnie w celu zapewnienia zaspokojenia interesu skarżącej tj. wykonania obowiązku stwierdzonego decyzją PINB w Nowym Targu z 3 czerwca 2008 r., utrzymanego decyzją MWINB w Krakowie z 17 września 2009 r. został wydany tytuł wykonawczy i wszczęta egzekucja. Organ za względniejszy środek egzekucji uznał grzywnę w celu przymuszenia i skierował ją do wykonania. Zobowiązany skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia co wydłużyło postępowanie egzekucyjne. Jednak nie można uznać, że organ celowo zaprzestał działań zmierzających do wyegzekwowania nałożonych na zobowiązanego robót budowlanych, które odpowiadają uzasadnionym interesom skarżącej. Oczywiście długość postępowania może budzić negatywne emocje u skarżącej skutkując utratą zaufania do organów państwa ale z prawnego punktu widzenia postępowanie organów było uzasadnione z uwagi na przewidziane prawem uwarunkowania proceduralne. Organ nie mógł działać poza prawem realizując interesy skarżącej a tego zdaje się oczekiwała domagając się szybkiego wyegzekwowania obowiązku od zobowiązanego.

Jeszcze raz podkreślić należy, że organ nie mógł zastosować wykonania zastępczego kiedy egzekucja grzywny w celu przymuszenia była w toku i potrącane były środki celem jej zaspokojenia bowiem taki stan nie odpowiada bezskuteczności egzekucji tej grzywy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że o przewlekłości postępowania nie świadczy jego nieskuteczność. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego powinna być zrelatywizowana do okresu, w którym to postępowanie się toczy, a nie do okresu zanim zostało ono wszczęte ani do okresu po jego zakończeniu. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można też wiązać z całkowity czasem trwania tegoż postępowania bowiem występują sytuacje kiedy czynności organu są uzależnione od wyników innych postępowań bezpośrednio powiązanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, jak miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.