Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 193/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1ust. 2, art. 5 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Brzeziny z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/187/2013 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Brzeziny 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4, § 4 ust. 5, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 15 pkt 1, § 15 pkt 2, § 15 pkt 3, § 17 ust. 10, § 25 ust. 5, § 27 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2013 r. Rada Gminy Brzeziny, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., Nr 69, poz. 391 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa), podjęła uchwałę Nr XXVI/187/2013 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Brzeziny.

Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej: ztp) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 ust. 1, ust. 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 1 do ust. 4, § 15 pkt 1, pkt 2, pkt 3, § 17 ust. 10, § 25 ust. 5, § 27 zapisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając Prokurator Rejonowy wywiódł, iż Rada Gminy Brzeziny w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę, do której załącznikiem jest Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Brzeziny, zawierający szereg uregulowań przekraczających upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Niewątpliwie zaś zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy, bowiem wyliczenie z art. 4 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, iż uchwała rady miejskiej czy gminy nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wszelkie zaś odstępstwa winny być traktowane jako istotne naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeziny wniosła o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie, jeżeli Sąd uzna brak podstaw do odrzucenia skargi, oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na zasadność pierwszego wniosku, Rada Gminy Brzeziny argumentowała, iż skarga niniejsza wpłynęła do Urzędu Gminy Brzeziny dnia 18 lutego 2015 r., przed złożeniem skargi Prokurator Rejonowy nie wezwał Rady Gminy Brzeziny do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. zwalnia prokuratora jedynie z konieczności wykorzystania środków zaskarżenia. Nie zwalnia zaś z podjęcia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest środkiem zaskarżenia i nie może być za taki uznane. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa charakteryzuje się bowiem inną istotą, konstrukcją i skutkami prawnymi aniżeli środek zaskarżenia. W związku z powyższym skarga powinna zostać odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nadto Prokurator Rejonowy nie wykazał podstawy prawnej swych zarzutów, albowiem przywołany w skardze § 135 załącznika do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, dotyczy projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń). Do aktów prawa miejscowego stanowionych m.in. przez radę gminy, na podstawie § 143 ztp, jedynie odpowiednio stosuje się przepis § 135 ztp (ze skargi prokuratora wynika, iż przepis § 135 stosuje się wprost, a nie - jak jest w istocie - na podstawie odesłania i to tylko w odpowiednim zakresie). Stosowanie zaś odpowiednie przepisu polega na tym, iż norma, do której przepis odsyła może być zastosowana wprost albo po właściwych modyfikacjach (przystosowaniu) albo też w ogóle nie znajdzie zastosowania.

Wskazując zaś na zasadność wniosku o oddalenie Rada wyjaśniła, iż przepis art. 4 ust. 2 ab initio ustawy wskazuje, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące określonych w ustawie spraw. Z przepisu wynika, iż to nie ustawa określa szczegółowe zasady postępowania w zakresie porządku i czystości w gminie (stąd chybione są zarzuty, iż w sytuacji gdy ustawa nie określa pewnych zasad tym bardziej nie może ich określać Regulamin) ale czyni to rada gminy w postaci regulaminu. Regulamin nie powinien być jedynie powtórzeniem przepisów ustawowych ale musi ustanawiać, na podstawie i w granicach upoważnienia, zasady o charakterze szczegółowym i wymagania związane z utrzymaniem czystości i porządku. Ustawodawca zdecydował się na pozostawienie autonomii w tym zakresie gminom albowiem występuje daleko posunięta różnorodność gmin na terytorium RP, stąd każda gmina ma uchwalić regulamin odpowiedni do jej warunków i specyfiki położenia i funkcjonowania. Dziwi więc zarzut zawarty w skardze w sytuacji, gdy Rada Gminy Brzeziny dokonała właśnie szczegółowego unormowania zasad dotyczących porządku i czystości w gminie, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy. Podstawą do uchwalenia szczegółowych zasad postępowania:

- w odniesieniu do § 4 ust. 1 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy,

- w odniesieniu do § 4 ust. 3 pkt 2 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy,

- w odniesieniu do § 4 ust. 5 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy,

- w odniesieniu do § 5 ust. 1 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy,

- w odniesieniu do § 5 ust. 4 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy,

- w odniesieniu do § 25 ust. 5 regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy,

- w odniesieniu do § 15 regulaminu jest art. 4 ust. 2a ustawy.

Jednocześnie Regulamin nie zawiera postanowień dotyczących kar dla osób nie stosujących się do jego postanowień a jedynie informuje mieszkańców Gminy Brzeziny, iż odrębne przepisy właściwych ustaw przewidują kary za określone czyny. W związku z czym Gmina Brzeziny w żaden sposób nie wprowadza nowych kar, czy też nie powiela kar obowiązujących w RP, odrębnie od regulacji ustawowej, a jedynie informacyjnie Regulamin wskazuje na obowiązywanie właściwych w tym zakresie przepisów.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, z tą modyfikacją, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oraz podnosił dodatkowo naruszenie § 135 w zawiązku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a także wskazał na nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe nie znajduje uzasadnienia wniosek Rady Gminy Brzeziny o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy powołanej już wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Podkreślić należy, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Istotne jest, iż regulacja przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w niniejszej sprawie podziela (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wywieść trzeba, iż w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Jedynie regulamin utrzymania czystości i porządku w sposób ścisły odpowiadający treści art. 4 ustawy, a więc zawierający jedynie regulacje do których zobowiązuje ten przepis, nie powtarzający zapisów ustawowych (w tym jakiejkolwiek ustawy), a jednocześnie regulujący wszystkie kwestie objęte zapisem art. 4 ustawy może być uznany za zgodny z prawem.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu zakwestionowane w skardze postanowienia regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Gminy Brzeziny poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku, bądź dokonując nieuprawnionego powtórzenia treści norm ustawowych.

W § 4 ust. 1 kwestionowanego regulaminu czytamy, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, bezpośrednio przylegającego do granicy nieruchomości, a także usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom, a także do oznakowania w sposób widoczny miejsca ich usuwania. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przytoczony zapis stanowi w istocie powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy czym pojęcie chodnika, którego dotyczy obowiązek usuwania przez właścicieli nieruchomości zanieczyszczeń, zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stąd nie jest dopuszczalne odmienne zdefiniowanie tegoż pojęcia, co uczyniła Rada w zaskarżonym zapisie.

Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08). Nadto, Rada w omawianym § 4 ust. 1 regulaminu zobowiązując właściciela nieruchomości do usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, przekroczyła delegację art. 4 ust. 2 pkt b ustawy. Nie trudno dostrzec, iż przepis ten uprawnia radę gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie w odniesieniu do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14).

Kolejny zapis § 4 ust. 2 regulaminu, który przewiduje "usuwanie błota, śniegu i lodu powinno odbywać się niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast innych zanieczyszczeń systematycznie w miarę występujących potrzeb" jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ustawodawca zastrzegł bowiem, iż regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Trudno podzielić zapatrywanie organu, iż sformułowanie "niezwłocznie" określa częstotliwość pozbywania się odpadów.

Z kolei w § 4 ust. 3 regulaminu czytamy, iż obowiązek uprzątnięcia, o którym mowa w § 4 ust. 1, powinien być realizowany poprzez:

1) odgarnięcie śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i nieutrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej;

2) podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika niezwłocznie, po ustaniu przyczyn ich zastosowania.

Przytoczony zapis § 4 ust. 3 regulaminu nie znajduje uzasadnienia w unormowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż ten przepis – co już zostało podkreślone – uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie uprawnia do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości służąca do użytku publicznego. Nadto omawiany zapis regulaminu narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skoro wymieniony przepis obliguje właściciela nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż Rada Gminy Brzeziny wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując również nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy.

W § 4 ust. 4 regulaminu przyjęto natomiast, iż zanieczyszczenia uprzątnięte z chodników, piasek, popiół lub inne materiały użyte do celów, o których mowa w pkt. 1, pkt. 2 powinny być gromadzone w pojemnikach odpowiadających wymaganiom określonym w regulaminie. W § 4 ust. 5 regulaminu postanowiono zaś, iż władający nieruchomością zobowiązany jest do utrzymania piaskownic w należytym stanie sanitarnym, w szczególności poprzez wymianę piachu jeden raz przed okresem ich wzmożonego korzystania oraz dwa razy w ciągu tego okresu.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, jak również z art. 5 ust. 1 ustawy; nie można utożsamiać obowiązku "utrzymania piaskownic w należytym stanie sanitarnym" i "wymiany piachu jeden raz przed okresem ich wzmożonego korzystania oraz dwa razy w ciągu tego okresu" z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; w Krakowie z dnia 5 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; we Wrocławiu z dnia 4 września 2013r., sygn. akt II SA/Wr 289/13).

Kolejne zakwestionowane w skardze zapisy to zapis § 5 regulaminu. Wynika z niego, iż mycie pojazdów mechanicznych, poza myjniami może odbywać się na prywatnych nieruchomościach z zachowaniem podstawowych wymogów sanitarnych, jeżeli czynności te nie mają negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne i nie są uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Mycie pojazdów powinno odbywać się środkami nie stwarzającymi zagrożenia dla środowiska (§ 5 ust. 1). Mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami na terenach służących do użytku publicznego jest zabronione (ust.2). Naprawa i regulacja pojazdów mechanicznych poza warsztatami prowadzącymi działalność w tym zakresie może odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że w wyniku przeprowadzenia naprawy i regulacji nie nastąpi zanieczyszczenie wód, gleby, powietrza oraz, że nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości (ust. 3). Zabrania się wprowadzania do sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej olejów, smarów, substancji ropopochodnych oraz innych związków pochodzących z bieżącej eksploatacji samochodu (ust. 4).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten uprawnia jedynie do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów, co nie jest jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazu mycia i napraw pojazdów. Wprowadzony w § 5 ust. 2 regulaminu jest zatem sprzeczny z ustawą. Nadto ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a jedynie zaleca - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt c ustawy - określić wymagania dotyczące przeprowadzenia tych czynności. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Gminy, na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza natomiast w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 k.c.

W § 15 regulaminu Rada Gminy wskazała, iż na terenie Gminy Brzeziny zabrania się:

1) wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych oraz padłych zwierząt;

2) spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do zbiórki, na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków;

3) wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych.

Powyższy zapis regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Skoro bowiem ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

W § 17 ust. 10 regulaminu widnieje zapis, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług podmiotu uprawnionego w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres 2 lat od daty wystawienia oraz okazywać na każde żądanie upoważnionym pracownikom Urzędu Gminy Brzeziny, przedstawicielowi Policji lub podmiotowi upoważnionemu na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu taka treść powyższego postanowienia regulaminu wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nadto, zapis ten w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej. Obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy. Konkretyzacja tego obowiązku w zakresie dokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Obowiązek zawarcia powyższej umowy wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy, oznacza to, iż rada gminy nie ma uprawnienia do powtarzania tegoż obowiązku w przepisie regulaminu. Nadto wprowadzając obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy nie określono okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać dowody uiszczania opłat, a skoro nie upoważniono do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Również zapis § 25 ust. 5 regulaminu budzi uzasadnione zastrzeżenia, ponieważ uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 ustawy nie ma mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14; w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13). Tymczasem § 25 ust. 5 regulaminu przewiduje, iż całkowity koszt deratyzacji ponosi właściciel nieruchomości.

Natomiast zapis § 27 regulaminu - osoby nie wykonujące powyższych obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami – stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, natomiast rada gminy nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

LS