Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 625/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 14, art. 67 par. 1, art. 72, art. 77, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. Z. kwotę 13 084 zł (trzynaście tysięcy osiemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Starosta O. (dalej jako: "Starosta", "organ

I instancji") ograniczył, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sposób korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych

w ewidencji gruntów obrębu N. nr "[...]" i "[...]" i obrębu W. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", poprzez zezwolenie "[...]" S.A. w "[...]" (dalej jako: ""[...]" S.A.", "Spółka") na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 400 kV "[...]" z czasową pracą jednego toru napięcia 220 kV w relacji O.-O.".

Wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r. Spółka zwróciła się do Starosty o ustalenie odszkodowania należnego właścicielom działek, w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wobec czego organ ten decyzją

z "[...]" r., znak "[...]", ustalił na rzecz G. Z. i Z. Z. (dalej jako: "Skarżący") odszkodowanie w wysokości 165.198 zł za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu N. nr "[...]" i "[...]" i obrębu W. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Od ww. decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Z. Z. przedkładając uwagi do operatów stanowiących dowody w sprawie, w wyniku którego Wojewoda "[...]" (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r., znak "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z "[...]" r., znak "[...]", Starosta po raz kolejny ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w kwocie 165.198 zł za ograniczenie w korzystaniu z wyżej opisanych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono, że operaty szacunkowe z dnia 16 marca 2018 r. oraz

17 marca 2018 r., przedłożone przez Stronę, należało odrzucić jako dowody, bowiem zawierały liczne nieścisłości i były nieprzekonywujące. Zwrócono uwagę, że brak w nich opisu nieruchomości porównawczych, uzasadnienie wyboru ich cech i wag jest niespójne. Ponadto organ uznał, że transakcje obejmujące rynek miasta O. przyjęte

w procesie wyceny są sprzeczne z wykazanym przez rzeczoznawcę badaniem rynku nieruchomości z gmin przylegających do granic m. O. Biegły nie sprecyzował również przeznaczenia nieruchomości porównawczych.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący, którzy zakwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania. Oboje zarzucili organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, koncentrując swoje uwagi w tej kwestii na wykazaniu, że w ich opinii sporządzane przez J. G.-K. operaty szacunkowe dotknięte są wadami i nie powinny być uwzględnione przez organ. Z. Z. podniósł również brak uwzględnienia przez organ ekspertyz prywatnych (operatów szacunkowych) sporządzonych przez

P. N., wskazujących na konieczność ustalenia odszkodowania w wyższej wysokości.

Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podano, że ustalenie przez organ I instancji odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nastąpiło na podstawie operatów szacunkowych z dnia 5 lipca 2017 r., sporządzonych przez biegłą J. G.-K., których rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność do dnia 22 sierpnia 2019 r. Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy działając na zlecenie Starosty dokonała prawidłowych ustaleń względem nieruchomości objętych postępowaniem, które wyczerpująco zrelacjonowano. Zaznaczono, że wprawdzie Strony przedłożyły kontr-operaty szacunkowe z 16 marca 2018 r. oraz 17 marca 2018 r., sporządzone przez biegłego P. N., jednak odmówiono ich uwzględnienia. Wskazano, że Starosta słusznie przyjął, że nie mogą one stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, bowiem brakuje im spójności pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości wycenianych,

a przeznaczeniem nieruchomości przyjętych do analizy rynku, w tym porównawczych.

Na tę decyzję Wojewody skargę do tutejszego Sądu wniósł Z. Z. (dalej jako: "Skarżący"), na skutek której to skargi uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie podjął wysiłku w celu dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania i zaniechał krytycznego odniesienia się do sporządzonego operatu, będącego podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania. Tym samym naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

W następstwie wykonania wyroku tutejszego Sądu, decyzją z "[...]" r., znak "[...]", Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]" r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podano, że istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu, bowiem operaty będące podstawą ustalenia odszkodowania

w zakwestionowanym rozstrzygnięciu są nieaktualne. Sporządzenie nowego operatu, oznacza zaś w istocie przeprowadzenie postępowania w znacznej części, wobec czego zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia "[...]" r. Starosta powołał rzeczoznawcę A. O.

w charakterze biegłego, w celu ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, i zobowiązał go do przedłożenia opinii w formie operatów szacunkowych w terminie do 25 października 2019 r., co rzeczoznawca uczynił w zakreślonym przez organ terminie.

Następnie decyzją z "[...]" r., znak "[...]", Starosta ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w wysokości 584.566,00 zł za poniesione szkody oraz zmniejszenie wartości nieruchomości. Wyjaśniono, że w przedstawionych przez rzeczoznawcę operatach określono, że oszacowana wartość odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie N. wyniosła 31.051,00 zł, zaś za nieruchomość położoną w obrębie W. – 452.836,00 zł. W ocenie organu I instancji operaty, które były podstawą wydania decyzji są zupełne, logiczne i wiarygodne; przedstawiono w nich sposób dokonania wyceny, obliczenia oraz wynik wraz z uzasadnieniem. Natomiast ocena operatu przez organ administracyjny w zakresie, który dotyczy wiadomości specjalnych (tj. wyboru podejścia, metody i techniki szacowania) nie jest możliwa. Wobec tego przyjęto operaty z 21 października 2019 r. jako dowody stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania i orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Pismami z dnia 22 listopada 2019 r. oraz 28 listopada 2019 r., zarówno Skarżący, jak i Spółka, zwrócili się o przedłużenie terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, wskazując, że koniecznym jest zasięgnięcie opinii specjalisty. "[...]" S.A. wskazała również, że w ich ocenie zachodzi konieczność sporządzenia opinii prywatnej.

W dniu 20 grudnia 2019 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty, wnioskując o przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych załączonych do odwołania, uzyskanie przez organ nowej opinii rzeczoznawcy z uwagi na wadliwość operatów szacunkowych z 21 października 2019 r. oraz wystąpienie przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych z 21 października 2019 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że rzeczoznawca przyjął nieprawidłową i zawyżoną wartość jednostkową gruntu, ponieważ przy jej określaniu uwzględnił transakcje, których przedmiotem były nieruchomości rolne siedliskowe, podczas gdy nieruchomości stron stanowią grunty rolne, których wartość jest niższa. Zakwestionowano także przyjęte

w operatach cechy nieruchomości, będące podstawą ich ceny oraz przyjęty współczynnik kapitalizacji. Podniesiono, że w sposób nieuzasadniony skumulowano wysokość odszkodowania, nie wyjaśniając dlaczego przyjęto taki, a nie inny współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniono, że wartość nieruchomości wynikająca z przedłożonych przez Spółkę kontr-operatów i wartość określona w operatach sporządzonych na zlecenie organu znacząco się różnią. Okoliczność ta, a także konieczność skierowania wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców, uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda nie odniósł się do merytorycznych zarzutów odwołania, uzasadniając to faktem, że byłoby to działanie przedwczesne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Starosta zwrócił się do Spółki pismem o przedłożenie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych z 21 października 2019 r., o którą wnioskowała Spółka. W odpowiedzi "[...]" S.A. wskazała, że opinie te zostaną sporządzone w terminie 8 tygodni, a po ich otrzymaniu zostaną niezwłocznie przesłane organowi.

Przy piśmie z 28 kwietnia 2020 r. Spółka przesłała przedmiotowe opinie Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, dotyczące operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę A. O. Zarówno w sentencji opinii Nr "[...]", jak i Nr "[...]" stwierdzono, że "operaty zawierają błędy i uchybienia mogące mieć wpływ na określoną wartość szkód poniesionych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości w celu ustalenia wysokości odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości".

W opinii Nr "[...]" wskazano, że zawarty w operacie opis nieruchomości sporządzono

w sposób, który nie wynika z dokumentów, ale na podstawie opisu stanu nieruchomości z daty lustracji. Prawidłowy opis stanu jest natomiast podstawą dla przeprowadzenia prawidłowych czynności rzeczoznawcy, wobec czego – w ocenie Komisji – dane

w zakresie przedmiotu wyceny nie są wystarczające dla realizacji przyjętego celu wyceny. Podniesiono też, że przedstawiona przez rzeczoznawcę analiza rynku nie powinna stanowić podstawy wyceny, ponieważ nie dotyczyła nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Nie udokumentowano wiarygodnego sposobu ustalenia cen rynkowych i ich wag oraz wpływu czasu na ceny nieruchomości, co mogło znacząco mieć wpływ na uzyskany wynik wyceny. W opinii Nr "[...]" podniesiono, że

w przedmiocie wyceny nie określono rodzaju nieruchomości i nie wspomniano, że przedmiot wyceny stanowiły tylko części nieruchomości. Zarzucono, że w operacie nie odniesiono się również do rozbieżności zawartych w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z treścią księgi wieczystej działki o nr "[...]" i "[...]" są użytkowane jako droga, a według ewidencji – jako grunt orny. Nadto podano, że opis nieruchomości w znacznej części sporządzono na podstawie opisu stanu z daty lustracji (tj. 11 października 2019 r.), a nie na podstawie dokumentów opisujących stan na dzień wyrządzenia szkody, a dane te nie są wystarczające dla realizacji przyjętego celu wyceny. Wskazano nadto, że opis skali rynkowej budzi wątpliwości zasadności zastosowania go w przedmiotowej wycenie, baza obiektów podobnych liczyła tylko 4 obiekty, analizę rynku przeprowadzono na nieruchomościach znacznie różniących się poza cechami wskazanymi w analizie. Nie została również opisana metoda i technika oszacowania wartości szkód, przez co nie zostały spełnione przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

W dniu 15 września 2020 r. do organu wpłynęły dwie opinie "[...]" Stowarzyszenia Rzeczoznawców w B., dotyczące operatów sporządzonych na wniosek "[...]" S.A. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S-L. W sentencji obydwu opinii wskazano, że "opiniowany operat szacunkowy w dacie jego sporządzenia zawiera błędy i uchybienia wpływające bezpośrednio na określone w nim wartości wynikające

z odstępstw od wymogów § 12, § 13, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 9 i § 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym nie można uznać jego przydatności do celu, dla jakiego został wykonany". W obydwu opiniach wskazano, że obliczenia wag cech rynkowych, pomimo akceptowalnego sposobu ich ustalenia

w drodze ankiety preferencji potencjalnych nabywców, zawierają błędy rachunkowe. Stwierdzono również nieprawidłowości w części dotyczącej zmniejszania wartości nieruchomości, gdzie zastosowano szereg współczynników bez uzasadnienia wielkości tych współczynników, a także błędy rachunkowe przy obliczaniu niektórych współczynników. We wnioskach opinii podano, że w operacie stwierdzono błędy wpływające w sposób bezpośredni na określoną wartość, stwierdzono także uchybienia obniżające stopień zaufania do operatu, który mógł się przyczynić do popełnienia ww. błędów istotnych, a tym samym nie można uznać przydatności operatu do celu, w jakim został on wykonany. Ponadto podniesiono, że operat nie zawiera podpisu rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził.

Pismem z dnia 18 września 2020 r. Starosta przesłał pełnomocnikowi Spółki ww. opinie, prosząc o informację, czy "[...]" S.A. będzie występowała do biegłej

o sporządzenie operatów uwzględniających wykazane w opinii błędy i uchybienia.

W odpowiedzi na to pismo Spółka poinformowała, że przedłoży poprawione operaty, które wpłynęły do organu w dniu 7 grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Starosta ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w wysokości 228.365,90 zł za ograniczenie w sposobie korzystania

z nieruchomości oznaczonych jako działki nr "[...]" i "[...]" w obrębie N., gm. B. oraz działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" w obrębie W., gm. B. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wyjaśniono, że w ponownym postępowaniu, dysponując operatem sporządzonym na zlecenie organu, jak też operatem sporządzonym na zlecenie Spółki, które to operaty zawierały rażącą dysproporcję, podjęto czynności "mające na celu ocenę wiarygodności dowodowej" sporządzonych operatów, a operaty – zarówno sporządzone na wniosek organu, jak i na wniosek Spółki – zostały ocenione negatywnie. W związku z brakiem możliwości wykorzystania tych operatów w postępowaniu, jak również upływem daty ważności operatów sporządzonych przez A. O., wystąpiono do Spółki o informację, czy będzie się ona zwracała do biegłej M. S.-L. o sporządzenie operatów uwzględniających podniesione

w opinii uchybienia. Podano, że operaty szacunkowe uwzględniające uwagi do uprzednio sporządzonych operatów, stanowią podstawowy dowód w postępowaniu administracyjnym, a ich ustalenia bezpośrednio kształtują orzeczone przez organ odszkodowanie. Dokonując oceny operatów szacunkowych organ stwierdził, że są one zupełne, logiczne i wiarygodne. Wyjaśniono również, że słusznie w operatach oszacowano szkody i utratę wartości nieruchomości tylko ze względu na realizacje inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg linii energetycznej. Ostatecznie podano, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego, nie podlega ocenie organów w zakresie, w jakim miałby dotyczyć wiadomości specjalnych. W związku z tym przyjęto w sprawie operaty szacunkowe

z dnia 23 listopada 2020 r. oraz 24 listopada 2020 r., jako dowody mogące stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Od ww. decyzji Starosty, w terminie odwołał się Z. Z., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez:

- uznanie dokumentów prywatnych, przedstawionych przez Stronę postępowania za opinie biegłego oraz uznanie rzeczoznawcy sporządzającego opinię na zlecenie Strony za biegłego w postępowaniu,

- oparcie decyzji o operat szacunkowy, mający charakter dokumentu prywatnego oraz zaniechanie sporządzenia opinii przez biegłego, powołanego przez organ administracyjny,

- brak wszechstronnego i należytego wyjaśnienia sprawy oraz dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

- zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu odwołania podano – powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne – że prywatne ekspertyzy, nawet jeśli pochodzą od osób, mających uprawnienia rzeczoznawców majątkowych, nie są opiniami biegłych,

a jedynie opiniami prywatnymi. Podniesiono, że błędne uznanie rzeczoznawcy za biegłego może prowadzić do naruszeń procesowych, z uwagi na brak możliwości zobowiązania rzeczoznawcy przez organ do ustosunkowania się do zarzutów stron,

co przesądzono w wyroku WSA w Olsztynie z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 78/19. Dodano, że organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, w tej sprawie dziwi więc fakt, że po poprawieniu operaty nie zostały poddane kontroli stosownych organów. Zarzucono, że organ nie zwrócił się do biegłego A. S. z żądaniem poprawienia jego operatu pomimo, że o przedstawienie poprawionych operatów zwrócił się do Spółki - przeciwnej strony postępowania. Takie zachowanie organu wskazuje na brak wszechstronności w ocenie i zebraniu materiału dowodowego. Przedstawiono szereg zastrzeżeń do operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę M. S.-L., zarzucając im m.in. niedostateczną analizę rynku nieruchomości, brak precyzyjnego określenia nieruchomości podobnych, brak uzasadnienia uznania poszczególnych cech za cechy porównawcze, czy przyjęcie zbyt małej ilości nieruchomości porównawczych.

Decyzją będącą przedmiotem skargi z dnia "[...]" r., znak "[...]", Wojewoda "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy w całości. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne, jest uprawniony do określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości po realizacji inwestycji, a zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne

z prawem. W sprawie jednym z dowodów są operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie jednej ze stron postępowania – "[...]" S.A. Dopuszczenie tych dowodów było prawidłowe, gdyż odpowiadają one wymogom stawianym przez przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Podzielono stanowisko organu I instancji, że przedłożone operaty odpowiadają przepisom Rozporządzenia Rady Ministrów

w sprawie wyceny nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego charakteru opinii prywatnej wskazano, że pomimo iż operaty zostały sporządzone na zlecenie Strony postępowania, to zgodzić się należy z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, iż operat szacunkowy stanowi opinię biegłego i jest wprost dopuszczonym przez prawo dowodem, potwierdzającym wartość nieruchomości. Wyjaśniono nadto, że operaty szacunkowe sporządzone przez A. O. z 21 października 2019 r. utraciły ważność w dniu 21 października 2020 r., a wcześniej zostały poddane ocenie prawidłowości i zostały negatywnie zweryfikowane. Ostatecznie wyjaśniono, że strona kwestionująca operat szacunkowy winna przedłożyć dowód jego nieprawidłowości

w postaci kontr-operatu, czego w tym postępowaniu nie uczyniono. Same zarzuty są więc niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, który organ uznał za prawidłowy.

Skargę do tutejszego Sądu wniósł Z. Z. - reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 i art. 130 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez wydanie decyzji ustalającej wartość odszkodowania w błędnej wysokości;

- naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie innej niż rynkowa wartość nieruchomości oraz nieuwzględnienia w odszkodowaniu stanu, położenia i sposobu użytkowania nieruchomości;

- art. 4 ust. 16 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez uwzględnienie w materiale dowodowym operatu szacunkowego pomimo jego istotnych i oczywistych wad, w tym niewłaściwego doboru nieruchomości i przyjęcia błędnej metodologii wyceny nieruchomości;

- art. 7, 77, i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n., poprzez brak wszechstronnego i należytego wyjaśnienia sprawy, dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że opinia prywatna może być jedynym i wystarczającym źródłem wiadomości specjalnych, niezbędnych do wydania decyzji, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie prywatnym, zamiast opinii biegłego;

- art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i dokładnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

w konsekwencji naruszenie obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi powielono zarzuty odwołania. Podano, że zaskarżoną decyzje oparto w całości na opinii prywatnej, sporządzonej na zlecenie uczestnika postępowania, a zaniechano sporządzenia ważnej i aktualnej opinii biegłego, powołanego przez organ administracji publicznej. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że oparcie ustaleń na opinii prywatnej stanowi uchybienie procesowe i zakwestionowano adekwatność orzeczeń przytoczonych przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że organ I instancji nie podjął się szczegółowej analizy operatów sporządzonych przez M. S.-L. oraz A. O.,

a ich sprawdzenie przez Stowarzyszenie uzasadniono jedynie rozbieżnością

w kwotach, wynikających z ww. operatów. Co więcej, po przedstawieniu drugiej wersji operatów przez "[...]" S.A. organ nie dokonał ich ponownej oceny, a także nie zwrócił się do A. O. z żądaniem uzupełnienia jego opinii, czym naruszono obowiązek wszechstronnego i należytego wyjaśnienia sprawy. Odnosząc się zaś do operatów sporządzonych przez M. S.-L., stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wskazano, że posiadają one wady merytoryczne, uniemożliwiające ich zaakceptowanie jako dowodów w sprawie; wskazano na niedostateczną analizę rynku nieruchomości, brak precyzyjnego określenia nieruchomości uznanych za nieruchomości podobne, brak uzasadnienia uznania poszczególnych cech za cechy porównawcze, a także przyjęcie bardzo małej ilości nieruchomości porównawczej (tylko 3 nieruchomości).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]" podtrzymał argumentację zawartą

w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w sytuacji, gdy brak było ważnych operatów sporządzonych na zlecenie organu, to podstawę rozstrzygnięcia mogły stanowić poprawione operaty sporządzone na zlecenie Spółki. Skarżącemu zarzucono, że po zapoznaniu się z aktami sprawy nie wniósł uwag do ww. operatów, co uczynił dopiero w odwołaniu. Dodano, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatów decyduje organ, a nie zastrzeżenia Strony, wobec czego nie jest zasadny zarzut, że organ powinien poddać kontroli poprawione operaty. Ostatecznie wskazano, że jeśli Strona miała zastrzeżenia co do rzetelności operatu, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez stosowną organizacje zawodową.

Pismem procesowym z 8 września 2021 r. także pełnomocnik "[...]" S.A.

z siedzibą w "[...]" wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że operaty sporządzone przez rzeczoznawcę M. S.-L. zostały sporządzone na wniosek organu, pomimo że to uczestnik zwrócił się do rzeczoznawcy o ich wykonanie. Dodano, że operaty sporządzone przez A. O. posiadały poważniejsze uchybienia, wobec czego rzeczoznawca ten nie daje takiej samej gwarancji sporządzenia prawidłowych operatów jak M. S.-L. Podkreślono nadto, że organy nie są uprawnione do merytoryczne oceny sporządzonych operatów, gdyż to biegły rozstrzyga merytorycznie dane zamówienie, co do którego organ nie posiada wiadomości specjalnych. Ostatecznie stwierdzono, że działania Skarżącego mają na celu wyłącznie przedłużenie postępowania, a jego zastrzeżenia do operatów są gołosłowne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl

art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania

z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wykluczenie tego rodzaju naruszeń daje podstawę do oceny zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przepisie art. 7 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", przewiduje, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazana zasada odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, ale jest również wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej w całym toku postępowania. Realizacji zasady prawdy obiektywnej służą również szczegółowe przepisy k.p.a., stanowiące jej rozwinięcie - m.in. art. 77 k.p.a. oraz art. 80 i art. 89 k.p.a., jak również art. 136 k.p.a. Organ administracji publicznej - zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji - kierując się zasadą prawdy obiektywnej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Przepis art. 80 k.p.a. wskazuje natomiast kryteria uznania danej okoliczności za udowodnioną. Oceny tej organ ma obowiązek dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z unormowań tych wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Co istotne, w literaturze przedmiotu podkreśla się, że to przede wszystkim organ administracji publicznej winien podejmować czynności mające przyczynić się do załatwienia sprawy i niedopuszczalne jest ewentualne oczekiwanie organu na podjęcie czynności przez strony postępowania (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, LEX/el.). Mówiąc wprost, "zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu

w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie" (H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba,

T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, LEX/el.).

W rzeczonej sprawie podstawę wydania przez Starostę decyzji z "[...]" r., znak "[...]", orzekającej o wysokości odszkodowania za ograniczenie w sposobie

z korzystania z nieruchomości, jak też utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, stanowiły operaty szacunkowe z dnia 23 i 24 listopada 2020 r. sporządzone przez rzeczoznawcę M. S.-L., które zostały przygotowane na zlecenie "[...]" S.A.

W myśl przepisu art. 129 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", starosta ustala wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma opisana w nim nieruchomość.

Istotna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest okoliczność, że ww. decyzja Starosty została wydana w wyniku decyzji kasacyjnej, w której Wojewoda nakazał organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania z uwagi na rażącą dysproporcję wartości nieruchomości, wynikającą z operatu wykonanego przez biegłego A. O., przygotowanego na zlecenie organu oraz z operatu wykonanego przez M. S.-L., przygotowanego na zlecenie "[...]" S.A. Mając na uwadze te wytyczne, Starosta poinformował Strony postępowania o konieczności zweryfikowania wartości dowodowej przedłożonych operatów, a w odpowiedzi na to pismo Spółka poinformowała organ, że wystąpiła już do "[...]" Stowarzyszenia Rzeczoznawców "[...]"

o wydanie opinii, co do operatów sporządzonych przez A. O. Starosta zlecił natomiast "[...]" Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w B. wydanie opinii dotyczącej operatów sporządzonych przez M. S.-L.Z załączonych do akt opinii dotyczących operatów sporządzonych przez obydwóch rzeczoznawców wynikało, że zawierają one błędy i uchybienia wpływające na określone w nich wartości, wobec czego nie można uznać ich przydatności do celu, dla jakiego zostały sporządzone i nie powinny stanowić dowodu w sprawie.

Niezrozumiałym zatem pozostaje dalsze działanie organu, który w dniu

18 września 2020 r. wystąpił do pełnomocnika Spółki o informację, czy "[...]" S.A. zwróci się do rzeczoznawcy o sporządzenie operatów szacunkowych, w których uwzględnione zostaną wykazane w opinii organizacji rzeczoznawców błędy i uchybienia, a nie zwrócił się z takim samym żądaniem w tym samym celu do powołanego przez siebie biegłego. W aktach sprawy znajduje się tylko wydruk wiadomości e-mail z dnia 17 września 2020 r., w którym A. O. "w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej", przesłał organowi zwolnienie lekarskie ZUS-ZLA, na okres od 4 września 2020 r. do 30 września 2020 r. Wobec tego, jak wyżej wskazano, rozstrzygnięcie oparto na podstawie operatów przedłożonych przez "[...]" S.A. w dniu 7 grudnia 2021 r.

Jak wskazano powyżej, to organ ustala wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić

w tym miejscu należy, że opinia ta jest tylko jednym z elementów stanowiących podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, a rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości, w myśl przepisu art. 84 § 1 k.p.a. (por. P. Wojciechowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015 oraz E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 202 i powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem, że w sprawach w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania organ ma obowiązek powołać rzeczoznawcę, który sporządzi operat określający wartość nieruchomości (zob. M. Hadel, R. Suwaj, Słuszne odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi publiczne. Glosa do wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19, "Samorząd Terytorialny" 2020 r., nr 10, s. 84-96). Z wyżej powołanych przepisów wynika, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie mógł stanowić jedynie operat sporządzony na zlecenie organu, a nie jak w tej sprawie – na zlecenie jednej ze stron postępowania, tym bardziej gdy interesy Skarżącego oraz Spółki, na zlecenie której sporządzono operat, są przeciwstawne. Mając powyższe na względzie, kontrolując zaskarżoną decyzję tutejszy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie

– z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 132 ust. 2 u.g.n. – zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 78/19 Sąd podzielił stanowisko organów, że operat szacunkowy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Skarżących stanowi dokument prywatny. W niniejszym postępowaniu natomiast operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Spółki (strony zainteresowanej w postępowaniu administracyjnym, bowiem to ona zostaje zobowiązana do uiszczenia określonej kwoty odszkodowania) uznano za dowód równy opinii biegłego. Przypomnieć organom w tym miejscu należy, że zgodnie

z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą

w sprawie organy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co nie miało miejsca w tym przypadku. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zarówno Starosta, jak i Wojewoda, nie mogli uznać dokumentu prywatnego za wymaganą przepisem szczególnym opinię biegłego, tym bardziej, że w orzecznictwie jednolicie prezentowane jest stanowisko, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez Stronę – w tym przypadku "[...]" S.A. – jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu Strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z 18 sierpnia

2021 r., sygn. akt I FSK 686/18; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1481/13, czy wyrok NSA z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I GSK 888/08, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na marginesie dodać należy, że inną zasadą ogólną naruszoną przez organ

I instancji jest zasada pisemności postępowania administracyjnego, przewidziana przepisem art. 14 § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Zasada ta jest o tyle istotna, że dokumentowanie poszczególnych czynności procesowych ma znaczenie dla odtworzenia rzeczywistego przebiegu czynności podejmowanych przez organ

(zob. P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art.

1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020). W przepisie art. 67 § 1 k.p.a. na organ został nałożony obowiązek sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, z kolei przepis art. 72 k.p.a. przewiduje, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Naruszenie tej zasady nie pozwala ocenić, czy organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy A. O. o przedłużenie ważności operatów (organy uzasadniając zaskarżone decyzje podnoszą, że operaty te straciły ważność w dniu orzekania) lub czy zwrócił się z prośbą o sporządzenie nowych operatów, uwzględniających uwagi wynikające z opinii stowarzyszenia rzeczoznawców, tak jak uczynił to w stosunku do operatów sporządzonych na zlecenie Spółki. W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk wiadomości e-mail z 17 września 2020 r., w której A. O. przesłał zwolnienie lekarskie na okres od 4 do 30 września 2020 r., z którego wynika, że pracownik organu przeprowadził z biegłym rozmowę telefoniczną. W świetle powyższych rozważań rozmowa ta stanowiła czynność mającą istotne znaczenie dla sprawy, wobec czego winna ona zostać utrwalona w formie pisemnej. Jak już wyżej bowiem wskazano, niezrozumiałym jest występowanie przez organ do Strony postępowania – "[...]" S.A. – o przedłożenie poprawionych operatów, nie czyniąc tego samego w stosunku do rzeczoznawcy powołanego przez sam organ.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz zastosować się do oceny dokonanej w uprzednim wyroku, który zapadł w sprawie, tj. w wyroku z dnia

19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 78/19. Organ powinien, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. wystąpić do rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego, a w dalszej kolejności ocenić sporządzony operat, podejmując wszelkie kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Należy mieć również na uwadze, że to organ jest "gospodarzem" postępowania administracyjnego, w związku z czym to do organu należy przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz koszty z tym związane. Podzielić również należy stanowisko, że "w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Stronę, przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu" (P. Wancke, Ocena operatu szacunkowego jako dowodu przez organ prowadzący postępowanie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, "CASUS" 2016 r., nr 82, s. 62), tylko bowiem w stosunku do operatu stanowiącego opinie biegłego, organ może żądać wyjaśnień i usunięcia ewentualnych wątpliwości.

Reasumując, niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz Skarżącego koszty postępowania sądowego w wysokości wynikającej z przepisów § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535), tj. zwrot wpisu sądowego w kwocie 2 284 zł oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego.