Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 273/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Zygmunt Niewiadomski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Zelowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 302/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Zelowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2005 r. Nr PN.I-0914/2/2005 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 302/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Rady Miejskiej w Zelowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2005 r., Nr PN.I.-0914/2/2005 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zarządzeniem powyższym organ nadzorczy stwierdził, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Zelowie – R. Z.

Wojewoda Łódzki ustalił, że R. Z. prowadził działalność gospodarczą w formie Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "J.", polegającą na prowadzeniu szkoły nauki jazdy. W dniu 30 czerwca 2004 r. firma PHU "J." zawarła umowę najmu na korzystanie z części nieruchomości położonej w Z. przy ul. K. – sali dydaktycznej i placu przyszkolnego Szkoły Podstawowej nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie komunalne gminy Zelów, zatem radny naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujący wygaśnięciem mandatu.

W dniu 18 stycznia 2005 r. Wojewoda Łódzki wezwał Radę Miejską w Zelowie do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Ponieważ Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. Z., Wojewoda Wydał zarządzenie zastępcze, zaskarżone następnie przez Radę do sądu administracyjnego.

W skardze podniesiono, iż umowa została zawarta pomiędzy firmą PHU "J.", reprezentowaną przez J. S. i R. Z., a reprezentującym gminę dyrektorem Szkoły Podstawowej nr [...]– M. S. (małżonką J. S.). W związku z powyższym skarżący podnosi, że umowa była nieważna od samego początku (ex tunc), gdyż M. S. pozostaje z J. S. w małżeńskiej wspólności majątkowej. Skoro zatem czynność prawna ma charakter bezwzględnie nieważny od samego początku, to należy uznać, że radny R. Z. nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ważność umowy najmu lub jej ewentualna nieważność nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje ogólny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Zakaz ten dotyczy zarówno korzystania z mienia gminy na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych, jak i w sposób bezumowny. Bezsporne jest natomiast, że R. Z. prowadził działalność gospodarczą, faktycznie korzystając z mienia Gminy Zelów, zatem naruszył powołany przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji nie podzielił zaprezentowanej w skardze wykładni, iż w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych uprawnione jest skorzystanie z wykładni celowościowej przepisu art. 190 ust. 1 Ordynacji, który to przepis ogranicza zachowania antykorupcyjne. Wyjątek od zasady o zakazie łączenia mandatu radnego z wykonywaną działalnością gospodarczą, określony w art. 190 ust. 5 powyższej ustawy dotyczy radnych, którzy prowadzili działalność przed dniem wyboru i jednocześnie zobowiązuje do zaprzestania tej działalności. Przepis art. 190 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wpływa zatem na ograniczenie restrykcyjności rozwiązania przyjętego w art. 24f ust. 1 ustawy.

Od powyższego wyroku Gmina Zelów złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 i art. 108 Kodeksu cywilnego, polegającą na przyjęciu, że ważność umowy najmu lub jej ewentualna nieważność nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego dotyczy zarówno korzystania z mienia gminy w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne, jak i w sposób bezumowny.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości dotyczących ewentualnych pożytków i korzyści osiągniętych przez radnego R. Z., w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą z użyciem mienia komunalnego Gminy Zelów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do dyspozycji ww. przepisu sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeżeli zatem sąd, orzekając w niniejszej sprawie, doszedł do przekonania, że przeprowadzenie takich dowodów nie jest niezbędne, a materiały sprawy pozwalają wyrokować, to trudno byłoby skutecznie czynić mu z tego powodu zarzut naruszenia prawa. Czym innym jest natomiast polemika z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez sąd pierwszej instancji, które mogłyby być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wówczas gdy w skardze kasacyjnej zostałby sformułowany zarzut naruszenia stosownych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem zasadnie sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z brzmienia tego artykułu jednoznacznie wynika, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, niezależnie od sposobu korzystania z tego mienia (umowny czy bezumowny) jak i tego czy i jakie korzyści, pożytki czerpie z tego korzystania. Gdyby miało być inaczej wówczas przywołana regulacja prawna zawierałaby w tej mierze stosowne dyspozycje. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 i art. 108 Kodeksu cywilnego w sytuacji gdy przepisy te nie były i nie mogły być stosowane w niniejszej sprawie.

Jeżeli tak to należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.