Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 615/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 lutego 2005 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) , po ponownym rozpatrzeniu, stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie dotyczącej przybudówki – werandy do budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] wykonanej przez H. i T. K. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2004 r. ponownie zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie werandy do budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] oraz ponownie przeprowadził, wyznaczając rozprawę administracyjną, postępowanie dowodowe ze szczególnym uwzględnieniem przesłuchania świadków.

W wyniku tego postępowania dowodowego organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, że sporna weranda wykonana została w całości w 1994 r., przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły zatem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ rozważył jednakże, iż nie ma podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponadto organ stwierdził, że R. K. nie jest już stroną niniejszego postępowania, bowiem przed Sądem Rejonowym w dniu 4 listopada 2003 r. zawarta została ugoda, na podstawie której doszło do podziału działki nr [...], na działkę [...] będącą własnością H. i T. K. oraz [...] będącą własnością J. i R. K. W ocenie organu R. K.i stracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu w chwili gdy przestał być współwłaścicielem nieruchomości, na której została wybudowana przedmiotowa weranda.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ wezwał R. K., by ten wskazał okoliczności pozwalające uznać, iż po dokonaniu podziału nadal posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie. Wezwany nie wskazał takich okoliczności.

Przybudówka będąca przedmiotem sporu znajduje się na działce nr [...] i jest oddalona od granicy działki nr [...] w więcej niż o 4 m. Działka [...] jest działką niezabudowaną, tak więc zabudowa werandy, zdaniem organu pierwszej instancji, nie narusza przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz obowiązującej w chwili popełnienia samowoli budowlanej przepisów rozporządzenia ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. zarzucając rażące naruszenie przepisów k.p.a., niedopełnienie przez organ obowiązków, zaniechanie podjęcia określonych czynności zasadniczo ważnych w sprawie, zaniechanie uwzględnienia istotnych dla sprawy, a doręczonych przez odwołującego się dokumentów oraz odmówienie wiarygodności pismom złożonym przez odwołującego się.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2005 r., n podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż najistotniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy samowola budowlana miał miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., to jest przed 1 stycznia 1995 r., czy też później.

W ocenie organu drugiej instancji Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał się dokładnością i rzetelnością w ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności zarzucono temu organowi mało wnikliwe przesłuchanie świadków i brak aktywności w trakcie rozprawy administracyjnej.

Ponadto organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska Inspektora Nadzoru Budowlanego co do utraty przez R. K. przymiotu strony. Organ wyjaśnił, iż odwołujący się pozostaje stroną w niniejszym postępowaniu, bowiem jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką na której doszło do samowoli budowlanej. Poza tym organ wskazał, że całe postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które bezwzględnie nadawały sąsiadowi status strony postępowania.

Skargę od powyższej decyzji wniósł T. K. zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., a w konsekwencji przepisu prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędne uznanie R. K. za stronę postępowania, podczas gdy on taką stroną nie jest, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżący wskazał także na naruszenie prawa procesowego polegające na zakwestionowaniu przez organ drugiej instancji wyników postępowania dowodowego co nie zostało, zdaniem skarżącego, uzasadnione w sposób jednoznaczny oraz precyzyjny, ponadto wskazał, że organ drugiej instancji ma możliwości przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania dowodowego, natomiast ponowne odesłanie sprawy do organu pierwszej instancji przyczynia się do niepewności strony co do stanu prawnego posiadanej nieruchomości oraz przewlekłości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., III SA 4731/97 - Lex nr 37180).

W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne i rzetelne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że kwestią, którą należy w ten sposób ustalić jest stwierdzenie, czy R. K. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.

Przepis ust. 2 stanowi, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis powyższy należy rozumieć w ten sposób, że sprawy, które zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. należy rozstrzygać na podstawie przepisów nowej ustawy.

Ustawodawca ustalił wyjątek w sprawie samowoli budowlanej, to znaczy w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. organ zobowiązany jest do stosowania przepisów regulujących kwestię samowoli budowlanej zgodnie z przepisami ustawy z 1974 r.

Ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do przepisów dotyczących samowoli budowlanej, to jest art. 37, 39, 40.

W pozostałych kwestiach jednoznacznie wskazano, że stosować należy przepisy ustawy nowej, czyli ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którą oprócz wyraźnie wskazanych wyjątków ograniczających krąg zainteresowanych do osób wyraźnie wskazanych w poszczególnych przepisach zastosowanie do ustalenia tego kręgu ma przepis ogólny art. 28 k.p.a..

Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 listopada 2003 r. w drodze ugody doszło do podziału działki nr [...] na działki [...] która stała się własnością H. i T. K. oraz [...] która stała się własnością J. i R. K.

Obiekt budowlany, który jest przedmiotem sporu – przybudówka, znajduje się obecnie na działce [...].

Stwierdzić zatem należy, że R. K. w dniu 4 listopada 2003 r. przestał być współwłaścicielem działki [...], na której znajduje się sporny obiekt.

Tym samym należy stwierdzić, że R. K. jako współwłaściciel działki na której znajduje się samowolnie wybudowany obiekt posiadał przymiot strony od początku postępowania, natomiast na mocy ugody z dnia 4 listopada 2003 r. status właściciela spornego obiektu utracił zyskując status właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Ponieważ zamierzał nadal aktywnie uczestniczyć w toczącym się postępowaniu w przedmiocie rozbiórki werandy od tego momentu spoczął na nim obowiązek wskazania organom, iż jako właściciel sąsiedniej działki posiada on interes prawny uprawniający go do bycia stroną w niniejszej sprawie.

R. K. nie przedstawił dowodów wskazujących na naruszenie jego prawa. W trakcie rozprawy, zapytany przez Sąd, nie był w stanie jednoznacznie wyjaśnić, w jaki sposób wybudowana na działce [...] przybudówka wpływa na stan jego posiadania.

Także z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, iż wybudowanie przybudówki na działce [...] ogranicza możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki, czy też w jakiś inny negatywny sposób oddziaływuje na tę nieruchomości.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W świetle powyższego uregulowania należy stwierdzić, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia konkretnego uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że R. K. nie wykazał, że przysługuje mu w niniejszym postępowaniu przymiot strony, jak błędnie przyjął organ odwoławczy.

Oceny wymaga także sposób zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, LEX nr 109328). Ten rodzaj decyzja organu odwoławczego jest zatem dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest też dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (wyrok NSA z dnia 28 września 2001r.,V SA 239/01, LEX nr 50105).

Oznacza to, że uchylenie sprawy celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego może mieć miejsce wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub nie przeprowadził przeważającej części tego postępowania. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r., IV SA 208/99, LEX nr 54745).

Należy jednakże pamiętać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji. Nie może zatem stanowić przesłanki dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może wiązać się ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił, że w trakcie rozprawy administracyjnej organ pierwszej instancji nie dość aktywnie prowadził przesłuchanie świadków, zaniechał zadawania im pytań sprawdzających. Organ pominął wszak okoliczność, że pytania takie w trakcie rozprawy zadawał skarżący R. K., zaś świadkowie zeznawali po raz kolejny podtrzymując swoje poprzednie wyjaśnienia.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniając to tym, że należało ponownie przeprowadzić dowód z ponownego (trzeciego) przesłuchania śwadków, oraz dokonać analizy znajdujących się w aktach dokumentów dostarczonych przez R. K.

W ocenie Sądu nie jest to okoliczność, która spełniłaby przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., i która uzasadniałaby uchylenie decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Brak ten mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w postępowaniu przed tym organem w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać należy, iż skoro nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. IV SA 723/97, LEX nr 47269), to tym bardziej przeprowadzenie jednego dowodu (uzupełniające przesłuchanie świadków) przez ten organ należało uznać za uzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać legitymację R. K. do złożenia odwołania od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2005 r., stosując przepis art. 28 k.p.a., zaś konsekwencją ustalenia braku takiej legitymacji jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.