Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2789/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11, 12, 23, 25
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu dnia 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 sierpnia 2017 r. o odrzuceniu skargi S. Z. na decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjmowania ofert najmu terenów gminnych od organizatorów występów cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", skargę S. Z. na decyzję Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie przyjmowania ofert najmu terenów gminnych od organizatorów występów cyrkowych z udziałem zwierząt. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie mieści się w żadnej kategorii aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, nie stanowi bowiem ani aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej - wbrew swej nazwie nie jest również decyzją administracyjną. Zaskarżony akt stanowi akt wewnętrzny, odnoszący się wyłącznie do organów w nim wskazanych, który nie reguluje sfery praw i obowiązków obywateli, nie stanowi również podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Akt ten nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej, wskazuje natomiast schemat postępowania w sytuacji złożenia przez podmiot zewnętrzny wniosku o najem terenu w celu organizacji występów cyrkowych w zależności od tego, czy cyrk organizuje występy z udziałem zwierząt czy też nie. Nie rozstrzyga jednak o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa, a wyraża stanowisko organu względem ewentualnej złożonej oferty, nie przesądza jednak o związaniu tym stanowiskiem ani podmiotu składającego ofertę, ani samego organu. Przedmiotowa decyzja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, ze stanowi zarządzenie (tu: decyzję) w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto zaskarżona decyzja nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżącego oraz nie ogranicza swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta Torunia, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta Torunia. Zaskarżona decyzja stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta Torunia, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie Miasta Torunia, do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i prowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt i dotyczy wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, to jest przez naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., poprzez uznanie, że Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. nie jest aktem administracyjnoprawnym i z uwagi na to Skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. jest aktem, który reguluje sferę praw i obowiązków obywateli, w tym Skarżącego, a interes prawny Skarżącego leży w prawie do równego traktowania go w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej Skarżącego w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w postaci błędnego odrzucenia skargi Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na Decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. z uwagi na brak interesu prawnego Skarżącego w postaci uprawnienia Skarżącego do wystąpienia wobec Miasta Toruń z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy Toruń, podczas gdy interes prawny Skarżącego leży w prawie do równego traktowania go w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej Skarżącego w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r., co miało wpływ na wynik sprawy;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, to jest przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. art. 101 u.s.g. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż pozbawiło Skarżącego możliwości prawnej ochrony przed Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r., której jest adresatem prawnym w zakresie skutków prawnych, ponieważ jak wynika z tej Decyzji, wyklucza się Skarżącego jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej,

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia Skargi z uwagi na jej niedopuszczalność i brak interesu prawnego przez naruszenie art. 133 § 1 pkt p.p.s.a. polegające na pominięciu brzmienia Punktu 1 podpunkt 1) litera c) Decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. i błędne ustalenie, że Decyzja ta "nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie (tu: decyzję) w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym" oraz że "nie pozbawia ona Skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie umożliwia uzyskania takiego uprawnienia" i że "Brak jest również przepisu na podstawie którego poprzez zastosowanie zaskarżonej decyzji skarżący zostałby wykluczony z grona dzierżawców lub najemców", podczas gdy Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. zawiera generalny i abstrakcyjny nakaz odmowy wynajęcia terenu,

5) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 2, art. 7, 22, 32 ust. 2 oraz 31 ust. 3, art. 6 oraz 73 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r., w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2) ustawy o swobodzie gospodarczej działalności z 02.03.2004 r., z późniejszymi zmianami, oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w związku z art. 34a oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21.08.1997 r., z późniejszymi zmianami, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Torunia jest właściwy do ograniczania swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców cyrkowych oraz poprzez błędną wykładnię Punktu 1 podpunkt 1) litera c) Decyzji nr [...]Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. i ustalenie, że zaskarżona decyzja ani nie zakazuje bowiem prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie miasta, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta Torunia.", podczas gdy Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...].05.2016 r. zawiera nakaz odmowy wynajęcia terenu z uwagi na sposób prowadzenia legalnej działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący kasacyjnie błędnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., którego Sąd ten nie zastosował. Podstawą postanowienia o odrzuceniu skargi był art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiący o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt Prezydenta Miasta Toruń jest aktem o charakterze wewnętrznym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wbrew nazwie zaskarżony akt nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też zarządzeniem podjętym z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to z niżej wymienionych przyczyn.

W świetle art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 j.t.), "u.g.n.", w sprawach gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego reprezentują ich organy wykonawcze – w przypadku gminy miejskiej jest to prezydent miasta, który nadto gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu w świetle art. 23 ust. 1 polega w szczególności na ich wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu, a jeżeli dotyczy to dłuższych okresów to przepis ten wymaga nadto zgody wojewody (pkt 7a). Powyższe umowy uregulowane są w Kodeksie cywilnym i należy do nich odnosić normy prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie wiążą organu normami prawa administracyjnego (jak np. sposób zawierania tychże umów w formie przetargu lub wymagana zgoda wojewody na ich zawarcie). Tak więc organ, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości, zobowiązany jest np. do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu, który w tym zakresie nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero odpowiedź organu na tę ofertę.

Przechodząc do oceny samej "decyzji" wskazać należy, że aktem tym Prezydent Miasta Toruń przyjął swoistą instrukcję działania w razie złożenia oferty przez podmiot zewnętrzny najmu terenu w celu organizacji występów cyrkowych – gdyby takowe odbywały się z udziałem zwierząt, to z uwagi na oczekiwania społeczności gminnej wyrażone w ramach konsultacji, odpowiednia jednostka podległa Prezydentowi przygotuje oświadczenie woli o nieprzyjęciu oferty najmu terenu gminnego i braku woli zawarcia umowy. Przedmiotowym aktem Prezydent ujawnił swój brak woli, jako organu wykonawczego gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości, zawarcia umowy z podmiotem zajmującym się organizacją występów cyrkowych z udziałem zwierząt. Prezydent poprzez ten akt wykonuje swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości gminnych i deklaruje, że w związku z oczekiwaniami lokalnej społeczności nie będzie wynajmował terenów pod działalność, której społeczność ta nie akceptuje. Podkreślić przy tym trzeba, że oświadczenie to wcale nie jest wiążące dla organu, jak i dla potencjalnej strony stosunku cywilnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w sprawach I OSK 1000/17 (postanowienie z 26 maja 2017 r.) oraz I OSK 2778/16 (postanowienie z 4 stycznia 2017 r.). W świetle ww. orzeczeń taka deklaracja organu nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację. Zaskarżony akt nie pozbawia skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia – ogranicza jedynie ten aspekt jego działalności, który wiąże się z nieakceptowanym w społeczności lokalnej, co wynika z raportu z konsultacji społecznych, wykorzystywaniem do tej działalności zwierząt. Skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy cywilnoprawnej, które to doznałoby ograniczenia wskutek przedmiotowej "decyzji", nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego aktu wykluczyłoby skarżącego z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację skierowaną przez organ wobec jednostek sobie podległych, to nie doszło w takiej sytuacji do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżący uzyska prawo do korzystania z nieruchomości. Akty wewnętrzne podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek są wiążące dla osób zatrudnionych w urzędach tych jednostek, nie są w stanie uszczuplić praw podmiotów zewnętrznych.

W konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona "decyzja" Prezydenta Miasta Toruń jest aktem o charakterze wewnętrznym (tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego) powoduje, że zbędne jest badanie interesu prawnego skarżącego we wnoszeniu skargi, bowiem ta jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalna i, jak słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny, podlega odrzuceniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.