Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 676/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Finanse publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 2 par. 2,  art. 79 par. 2, w zw. z art. 70 par. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 67, art. 60,
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. Z. na czynność Starosty Powiatu G. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Powiatu G. na rzecz strony skarżącej 340 (trzysta czterdzieści) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. W. Z. wezwała Starostę Powiatu G. do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04).

W odpowiedzi z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) organ stwierdził, że nie znajduje podstawy prawnej do zwrotu różnicy opłaty uiszczonej przez wnioskodawczynię w kwocie 500 zł za wydanie karty zarejestrowanego pojazdu a obowiązującą od dnia 1 maja 2006 r. opłatą w wysokości 75 zł.

Nawiązując do wypowiedzi Starosty, W. Z. ponownie wezwała tenże organ do zwrotu nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu podnosząc, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) Trybunał Konstytucyjny uznał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodowało, że przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Powołując się na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skarżąca wywiodła, że skoro została stwierdzona niekonstytucyjność wymienionego wcześniej przepisu, a w niniejszej sprawie badaniu podlega nie decyzja administracyjna lecz czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty, to należy zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Takim środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08).

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) Starosta podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]).

Skarżąca odwołała się od – jak stwierdziła – decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., jednakże organ ten stwierdził, niedopuszczalność odwołania (postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., [...]). Kolegium zauważyło, żaden przepis dotyczący rejestracji pojazdów nie przewiduje decyzyjnego rozstrzygania spraw związanych z wydawaniem karty pojazdu oraz z pobieraniem lub zwrotem opłat z tego tytułu. Dlatego też Starosta nie wydał decyzji, lecz pismem – od którego nie służy odwołanie – poinformował stronę o braku podstaw do zwrotu żądanej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że pominięcie trybu decyzyjnego przy pobieraniu opłat za wydanie karty pojazdu nie pozbawiło skarżącej ochrony prawnej, albowiem według art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 tej ustawy.

Korzystając z zawartego w postanowieniu Kolegium pouczenia o środkach zaskarżenia, W. Z. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa, lecz organ ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca – powtarzając argumenty przedstawione we wniosku o zwrot nadpłaty – wniosła o:

1. stwierdzenie bezskuteczności czynności Starosty Powiatu w G.;

2. uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu marki [...], zarejestrowanego w dniu [...] października 2004 r. (nr rej. [...]);

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów według obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia i mające je wesprzeć argumenty, zawarte we wcześniejszych wystąpieniach.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. Starosta dodał, że jego stanowisko znajduje uzasadnienie w obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uznając, że opłata za kartę pojazdu należy do sfery "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (art. 60 pkt 7 tej ustawy), Starosta przyjął, że do rozpatrywanej sprawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zdaniem organu, w przypadku zwrotu opłaty za kartę pojazdu, należy zastosować art. 72 § 1 i art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Według ostatniego unormowania, prawo do złożenia wniosku do stwierdzenia nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Na tej podstawie organ ustalił, że w rozpatrywanym przypadku prawo do nadpłaty wygasło. Skoro art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, przeto płatność za wydaną skarżącej w 2004 r. kartę pojazdu upłynęła z końcem tego roku. To zaś powoduje, że od [...] grudnia 2004 r. należy liczyć pięcioletni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu, co oznacza upływ tego terminu z dniem [...] grudnia 2009 r.

Wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu wpłynął do organu w dniu [...] marca 2011 r., a więc już po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia. Z tego powodu należało stwierdzić, że prawo do złożenia wniosku przez skarżącą wygasło. W takiej sytuacji nie może być wszczęte ani nie może się toczyć postępowanie w tym zakresie, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opłaty uiszczonej [...] października 2004 r.

Starosta podkreślił ponadto, że termin do złożenia wniosku o nadpłatę (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej) ma charakter materialno prawny, a więc nie może być ani odroczony, ani przedłużony. Po jego upływie wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli takie postępowanie było prowadzone (mimo złożenia wniosku po terminie), powinno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej czynności według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") pozwala twierdzić, że dokonując tej czynności Starosta G. wadliwie przyjął, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot nadpłaconej przez nią kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu, w szczególności zaś z powodu przedawnienia takiego uprawnienia.

Odniesienie się do stanowiska Starosty G. wymaga uprzedniego przypomnienia praktyki orzeczniczej dotyczącej zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Sądy powszechne rozpoznawały tego rodzaju sprawy, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) wskazującą, że "dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310)." U podstaw takiego zapatrywania Sądu Najwyższego legły następujące przesłanki:

- opłata za kartę pojazdu, której charakter upodabnia ją do podatku, ma jednocześnie cechy świadczenia ekwiwalentnego, a przepisy rozporządzenia przewidującego obowiązek jej uiszczenia nie określały trybu zwrotu pobranej opłaty;

- powodowie, jako podstawę swojego żądania, wskazywali zwrot nienależnego świadczenia;

- za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego przez powodów roszczenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, należy przyjąć, że roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej.

Argumentację Sądu Najwyższego można jedynie opatrzyć uwagą, że powołanie –jako podstawy żądania pozwu – zwrotu nienależnego świadczenia o tyle tylko może przesądzać o dopuszczalności drogi sądowej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźna regulacja powszechnie obowiązującego przepisu, który dla określonych żądań przewiduje inną drogę postępowania (np. administracyjną). Innymi słowy, skierowanie pozwu do sądu powszechnego należy uznać za dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zwrotu dochodzonego świadczenia o charakterze publiczno-prawnym nie regulują wprost przepisy prawa administracyjnego (np. powołana przez Sąd Najwyższy Ordynacja podatkowa czy też Prawo o ruchu drogowym). Tylko bowiem w takiej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo powołanej przez powoda podstawie żądania. W przypadku zaś, gdy przepisy prawa publicznego jednoznacznie przewidują drogę postępowania administracyjnego dla danego rodzaju żądań (np. roszczeń podatkowych), wykluczona jest możliwość kierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W kontekście przywołanych orzeczeń uznawano, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu mogło być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym, choć obowiązujące wówczas unormowania nie precyzowały na jakiej drodze może być dochodzona sporna część opłaty za kartę pojazdu (stanowiącej niepodatkowy dochód powiatu).

W uzupełnieniu tych uwag można dodać, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (III CZP 24/12) Sąd Najwyższy stwierdził, że "dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 37, poz. 1310) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)".

Dostrzeżoną lukę w prawie wypełniła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu.

Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania.

Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu.

Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (ujęty w pismach skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] maja 2011 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, takie bowiem stanowisko daje się wyprowadzić z przepisów przejściowych. Według art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z tych też względów nie można podzielić stanowiska Starosty G. o braku podstaw prawnych do zwrotu nadpłaconego świadczenia publicznoprawnego.

Odnosząc się do podniesionego przez organ zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu należy zauważyć, że w unormowaniach z daty zdarzenia (ani w Prawie o ruchu drogowym, ani w aktach powiązanych z tą ustawą) nie przewidziano wprost takiego przedawnienia. Niejednokrotnie organy zobowiązane do zwrotu nadpłaty powoływały się na zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o przedawnieniu roszczeń, w szczególności zaś na art. 118 k.c., regulujący terminy przedawnienia, jednakże przepisów dotyczących wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych nie można było przenosić wprost na zobowiązania publicznoprawne.

Modyfikacja stanu prawnego w zakresie przedawnienia roszczeń związanych z opłatą za wydanie karty pojazdu nastąpiła z dniem [...] stycznia 2010 r., wraz z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, a to wskutek zawartego w art. 67 tej ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej.

Przy odpowiednim stosowaniu art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej rozpoznawane zobowiązanie podlega pięcioletniemu przedawnieniu. Nie można jednak nie zauważyć, że – na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (III SA/Po 86/12) – poszanowanie jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, a mianowicie zasady lex retro non agit, wymaga by przy stosowaniu – na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia [...] stycznia 2010 r.

Odnosząc się do kwestii zasadności roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP – trzeba przypomnieć jakimi motywami kierował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r.

Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującym wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że według art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001., nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08).

Ponieważ – jak wykazało postępowanie sądowe – wniosek o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje podstawy prawne, a przy tym podlega przedawnieniu według reguł wskazanych przez Sąd, a więc bez retrospektywnego działania art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, obowiązkiem Starosty G. będzie merytoryczne rozpatrzenie żądania skarżącej według obecnie obowiązujących regulacji i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając skargę W. Z. na czynność Starosty G. (art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie miał dostatecznych przesłanek, by sięgnąć po uregulowanie zawarte w art. 146 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie możliwości uznania w wyroku sądu "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" wymagałoby bowiem przeprowadzenia przez Sąd postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej, co należy do kompetencji organów administracji publicznej. Sąd rozpoznający skargę może jedynie oceniać, czy postępowanie wyjaśniające było prowadzone właściwie i czy zebrane dowody okazały się wystarczające do załatwienia sprawy, lecz nie zastępować organów w tym zakresie. Niezależnie od tego, nie można nie zauważyć, że akta administracyjne przekap;zane Sądowi nie pozwalały jednoznacznie ocenić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie.

Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej rzeczą Starosty G. będzie zatem ustalenie w jakich okolicznościach doszło do zapłaty za kartę pojazdu, następnie zaś rozstrzygnięcie, czy po stronie skarżącej wystąpiła nadpłata, będąca skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 146 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I. sentencji. Podstawę rozstrzygnięci o kosztach stanowił art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.