Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1267/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. art. 153, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 7, art. 12 ust. 1 pkt 7, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/12 w sprawie ze skargi P. R. i E. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. i E. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki.

Z akt sprawy wynika, że prawomocną decyzją z dnia [...] maja 1987 r., znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy P. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg projektu indywidualnego o pow. zabudowy 40,0 m2, pow. użytkowej 33,0 m2 i kubaturze 150 m3 na działce nr [...] przy ul. G. [...] w C.. Wcześniej decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. ten sam organ na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ustalił lokalizację budynku gospodarczego o powierzchni całkowitej 40 m2 na działce nr [...] w C. przy ul. G. w odległości 3 m od granic działki.

Po zakończeniu budowy (30 czerwca 2003 r.) inwestor P. R. zawiadomił o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczego, co zostało potwierdzone przez Burmistrza Miasta i Gminy P. pismem z dnia 3 lipca 2003 r., z którego wynika, że P. R. zgłosił do użytkowania budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy – 64,28 m2, pow. użytkowej – 119,54 m2, pow. całkowitej – 194,63 m2, kubaturze – 347,11 m3. Inwestor wystąpił następnie o udzielenie zgody na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na mieszkalny, na co Burmistrz Miasta Gminy P. zezwolił decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. ([...]). W dniu 4 lutego 2005 r. P. R. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny o pow. zabudowy – 111 m2, pow. użytkowej 129 m2, kubaturze 535 m3, izb – 5, kondygnacji 1,5.

Organy nadzoru budowlanego na wniosek E. i R. P. wszczęły postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 1987 r. i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak DOR/ORZ/7110/481/06, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1987 r. i stwierdził nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. złożyli E. i P. R..

Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1782/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania P. R. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W wyniku skargi na powyższą decyzję, złożonej przez E. i P. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/06 uchylił decyzje obu organów (z dnia [...] stycznia 2006 r. i [...] lipca 2006 r.). Ostatecznie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Pismem z dnia 31 października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił o wszczęciu na wniosek E. i R. P., postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] we wsi C. gm. P..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w dniu 23 listopada 2006 r. dokonał z udziałem E. i R. R. oraz E. P. oględzin nieruchomości i stwierdził, że budynek gospodarczy został zaprojektowany w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki E. i R. P.. Ściana budynku posiadać miała 7,5 m długości, zaś w świetle projektu stanowiącego załącznik do decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu – ściana posiadała długość 11,19 m. Według dokonanego w trakcie oględzin pomiaru, ściana budynku od strony działki E. i R. P. posiada długość 11,83 m, na wysokości parteru. Organ stwierdził również, że od strony działki sąsiedniej nie wykonano muru ognioochronnego ponad dachem.

W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie oględzin postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] we wsi C. oraz stwierdził, że budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej powoływanej jako Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. złożyli E. i R. P..

W wyniku rozpoznania zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestora P. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] we wsi C. gm. P..

W wyniku rozpoznania odwołania E. i R. P. organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono, czy budynek gospodarczy wykonany został zgodnie z projektem (i tak zgłoszony do użytkowania), a ewentualna rozbudowa miała miejsce później, czy zmieniono gabaryty obiektu przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego, istniała konieczność oceny wykonanych robót budowlanych w kontekście art. 51 Prawa Budowlanego i potrzeby nałożenia obowiązku wykonania określonych robót celem doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego) – art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał P. R. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i P. R..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2008 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego trzeba odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. W drugiej sytuacji, zdaniem organu II instancji, postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w omawianym przypadku nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim z powodu lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki, co nie tylko narusza przepisy § 13 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) obowiązującego w czasie budowy obiektu, ale także przepisy § 12 ust. 3 w związku z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ II instancji wskazał, że obiekt od chwili wybudowania naruszał w takim stopniu przepisy techniczno-budowlane, że doprowadzenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe i bezzasadne. Podobnie należy, zdaniem organu, traktować nałożenie na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. złożył P. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego, zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wyłącznie do takiego wykonania robót budowlanych, których nie można zalegalizować.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno organ I jak i II instancji wadliwie przyjęli kwalifikację prawną w niniejszej sprawie uznając, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co niewątpliwie było efektem błędnie określonego przedmiotu sprawy będącego z kolei efektem niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie, w której dokonano tego rodzaju samowoli budowlanych, tj. samowoli polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesnym przekształceniem go w budynek mieszkalny, nie można wszczynać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przenosić to na grunt art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli ta zmiana powstała w wyniku samowolnego wykonania szeregu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny rozpocząć od likwidacji samowoli budowlanej. W tym celu, zdaniem Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego powinny zacząć postępowanie od przeprowadzenia szeregu czynności kontrolnych (oględzin) na danym terenie w celu ustalenia wszystkich naruszeń przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji, zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie nastąpiła, jak twierdził skarżący, w wyniku robót budowlanych adaptacyjnych wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r., bowiem tak znaczna rozbudowa lub budowa obiektu (wymaga to ustaleń organu) nie może mieścić się w pojęciu "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zebrany materiał dowodowy, aczkolwiek niepełny, wskazuje na to, że organ prowadził postępowanie w trybie art. 51, a powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. R. oraz E. i R. P..

W skardze kasacyjnej P. R. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu w uzasadnieniu wyroku ustaleń nie wynikających z akt sprawy, które wpłynęły na bezpodstawne wyrażenie oceny prawnej w zakresie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy administracji.

Skarżący w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

E. i R. P. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i uznanie, że organ administracyjny powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2, a nie w oparciu o art. 51 ustawy; naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe sformułowanie motywów rozstrzygnięcia oraz wskazówek co do kierunku prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia ww. przepisom postępowania w sposób mogący wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od P. R. na rzecz E. i R. P. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 771/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd kasacyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, że należy prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ust. 2 a nie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, za błędne i nie oparte na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem NSA można mieć poważne wątpliwości, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, z uwagi na zaszłości czasowe, organy nadzoru budowlanego byłyby w stanie zgromadzić taki materiał dowodowy, któryby pozwolił precyzyjnie rozgraniczyć, w której części istniejący obiekt powstał w oparciu o obecnie już wycofane z obrotu prawnego decyzje administracyjne, a w której jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym, tak prowadzone postępowanie byłoby "sztuką dla sztuki", skoro i tak wiadomo, że podstawową wadą tego obiektu jest jego usytuowanie w ostrej granicy z działką E. i R. P..

W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 48 ust. 2, art. 51 Prawa budowlanego), zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej E. i R. P.. Z samego bowiem już brzmienia ustawowego powyższych przepisów oraz ukształtowanego od lat orzecznictwa sądowego w tym zakresie, wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy i jej podobnych powinien mieć zastosowanie raczej art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 48 tej ustawy. Nie można w ogóle wykluczyć zastosowania art. 48, ale jego zastosowanie może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z utrwalonego już orzecznictwa sądowego wynika, że w przypadku kiedy obiekt budowlany został wzniesiony w całości bądź w części na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która później została uchylona, nie można takiej budowy traktować jak samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, na co wskazuje brzmienie art. 37 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli samowola budowlana stanowi dobudowaną część do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nielegalnie wykonanej części obiektu (jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji całego obiektu) może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Należy jednak zwrócić uwagę, że do podobnego efektu może również doprowadzić zastosowanie odpowiednich przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Sąd I instancji, nie wykazał w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe, aby w tej sprawie miały miejsce warunki do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego, ani też nie wykazał, że błędne (niewłaściwe) było zastosowanie przepisów art. 51 tej ustawy, nie wskazał też żadnych przykładów z orzecznictwa na poparcie swego stanowiska.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2008 r.

Sąd będąc związany wykładnią dokonaną przez NSA (art. 190 p.p.s.a.) w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, iż dalsze postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Przed ewentualnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy powinny rozważyć, czy nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, ani nie wykluczyły możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, koncentrując się jedynie na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie wyjaśniono też które konkretnie przepisy ww. § 12 mają w sprawie zastosowanie. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy jest opinia z czerwca 2010 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego na temat technicznych możliwości rozebrania fragmentu spornego budynku celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Z opinii tej wynika, że budynek składa się z dwóch wyodrębnionych brył, z których wschodnia usytuowana jest w ostrej granicy z sąsiednią działką o nr. ewid. [...]. Zgodnie z tą opinią, częściowe rozebranie budynku jest całkowicie możliwe i nie nastręcza większych kłopotów technicznych przy realizacji pod fachowym nadzorem, co nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej części budynku. Rozebranie wschodniej części budynku spowoduje, że jego pozostawiona zachodnia część będzie zlokalizowana w odległości od granicy zgodnej z prawem. Organ orzekając ponownie powinien uzupełnić materiał dowodowy korzystając z uprawnień jakie daje art. 81c Prawa budowlanego, nakładając obowiązek przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii technicznej, celem ustalenia czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki całości obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, może mieć miejsce tylko, gdy z ustaleń będzie wynikało, że sporny obiekt w świetle obecnie obowiązujących przepisów w dalszym ciągu narusza prawo, a jego zalegalizowanie poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych, nie wykluczając częściowej rozbiórki obiektu, okaże się niemożliwe.

Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]nakazał P. R. przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii technicznej przedmiotowego obiektu.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyli E. i P. R..

Następnie organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił nakazania P. R. rozbiórki przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ starał się wykazać, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W niniejszej sprawie nie ma też bezprzedmiotowości postępowania. Do rozpatrzenia sprawy tym samym powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. a contrario, który to przepis zastosowany wprost umożliwia organowi wydanie decyzji orzekającej rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. P.

Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien w swej decyzji wziąć pod uwagę stanowisko WSA w Warszawie, jakie ten Sąd zawarł w wyroku z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, wskazując wyraźnie na zasadność zastosowania w dalszym postępowaniu przepisów art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie przepisów art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak to rozważał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli P. R. i E. R., zarzucając między innymi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżących usytuowanie budynku zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak w okresie budowy, jak i obecnie. W postępowaniu pomija się zupełnie, że część budynku przylegająca do granicy działek miała stykać się z budynkiem projektowanym na sąsiedniej działce. W takiej sytuacji nie można mówić, zdaniem skarżących, o niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy, ani obecnie obowiązującymi. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę. Zdaniem Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania art. 153 p.p.s.a. bowiem organ powiatowy nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 771/09, przesądził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 48 tej ustawy. Sąd we wcześniejszym wyroku z 12 sierpnia 2010 r. wskazał też, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazanie całkowitej rozbiórki budynku było co najmniej przedwczesne. W pierwszym rzędzie należało ustalić czy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy jest opinia sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że jest możliwa częściowa rozbiórka budynku (od strony wschodniej) usytuowanego w ostrej granicy z działką nr ewid. [...]. Taka częściowa rozbiórka budynku nie stanowiłaby żadnego zagrożenia dla pozostałej części budynku, która w ten sposób byłaby usytuowana w odległości od granicy działki zgodnej z prawem. Rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji w oparciu o przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowaniu zawartymi w wyroku WSA z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10 i naruszało art. 153 p.p.s.a. Uzupełnienie materiału dowodowego o inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z opinią techniczną, w ocenie Sądu, pozwala na kontynuację postępowania w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy art. 51 Prawa budowlanego i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/12, złożyli P. i E. R., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem uwzględnienie i rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a., a zatem skarga powinna skutkować uchyleniem decyzji organu odwołanego, co świadczy, że "zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wynik dla rozpoznania sprawy",

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie pozwala na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia na skutek ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej i oddalenie skargi, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W piśmie z dnia 2 maja 2013 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, E. P. wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania zaskarżonym wyrokiem.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w tej sprawie trwa już prawie od dziesięciu lat, a licząc od daty wydania pozwolenia na budowę do faktycznego rozpoczęcia budowy już od dwudziestu siedmiu lat. Przypomnienie tych dat nie jest przypadkowe, gdyż autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać tego, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na nowe rzekomo ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

W okresie tym, od daty wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, zapadły co najmniej trzy wyroki sądów administracyjnych, z których dwa wiązały oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz dokonaną wykładnią prawa organy, sąd i strony (art. 153, art. 190 p.p.s.a.), czego najwyraźniej nie dostrzega pełnomocnik skarżących, zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie pozwala na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia na skutek ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oczywiście, jeżeli zmienią się ustalenia stanu faktycznego sprawy, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., nie będą wiążące. Jest to jednak sytuacja stanowiąca pewien wyjątek od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., która to sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, bowiem od wydania wyroku NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 771/09 i wyroku WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, nie miały miejsca żadne nowe ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie nieznane Sądom wydającym ww. wyroki, mogące mieć wpływ na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Trudno bowiem uznać, że takie nowe ustalenia stanu fatycznego zawiera opinia dr. inż. J. D. z sierpnia 2011 r. jak to wskazuje się w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że uzupełnienie materiału dowodowego o przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz o opinię techniczną celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zalecił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, co w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. stanowiło "wskazania co do dalszego postępowania". W związku z powyższym wyrokiem, PINB w P. postanowieniem z 11 stycznia 2011 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB z 17 lutego 2011 r.), nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia takich dokumentów, sporządzanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jednak opinia dr. inż. J. D., będącego rzeczoznawcą budowlanym, posiadającym odpowiednie uprawnienia zawodowe (art. 12 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego) jest opinią techniczną, nie zaś opinią prawną, w której dokonuje się nowych ustaleń stanu faktycznego sprawy i nowej kwalifikacji prawnej na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie ze wskazaniami Sądu, opinia ta miała odpowiedzieć na pytanie "czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem" i na to pytanie J. D. odpowiedział na s. 4 (odwołując się do swojej opinii z czerwca 2010 r.) i s. 7 "opinii n/t technicznych możliwości i podstaw prawnych rozebrania fragmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. G. [...] w C." z sierpnia 2011 r. Tylko w tej części, w której ww. rzeczoznawca budowlany stwierdził, że "częściowe rozebranie jednorodzinnego budynku położonego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. [...] w C. k. P. jest całkowicie możliwe, nie nastręcza większych kłopotów technicznych i przy zrealizowaniu pod fachowym nadzorem, nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej, pozostawianej części budynku" (s. 7), można mówić o nowych ustaleniach stanu faktycznego, chociaż nie do końca, gdyż wynikało to również z opinii tego rzeczoznawcy z czerwca 2010 r. Opinia ta (w tej części) potwierdziła jedynie zasadność kontynuacji postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego oraz że nie jest konieczne nakazanie rozbiórki całego budynku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Nie znajduje więc uzasadnienia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zamieszczony w pkt. 3 skargi kasacyjnej, bowiem nie było podstaw do odstąpienia od związania organów wcześniejszymi wyrokami, gdyż nie miało miejsca ponowne ustalenie stanu faktycznego, jak to się sugeruje w skardze kasacyjnej a wcześniej również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, podobnie jak i w skardze do Sądu I instancji, większość rozważań wraz z powołanym tam orzecznictwem poświęcona jest rzekomemu naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Co do zasady należy się zgodzić z poglądem, że organ odwoławczy powinien orzekać merytorycznie, a decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinna być wyjątkiem od zasady, jednak nie można tego poglądu odnosić do każdej sprawy, niezależnie od stanu faktycznego tej sprawy. Przyjęcie tego poglądu bezkrytycznie nie może być rozumiane tak, że organ odwoławczy powinien wyręczać, zastępować organu pierwszej instancji w wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, do czego by doszło w niniejszej sprawie, gdyby organ odwoławczy nie wydał decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie należy dać pierwszeństwo związania organu pierwszej instancji wyrokiem WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. W tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z [...] listopada 2011 r. całkowicie zignorował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w ww. wyroku, snując własne rozważania na temat braku możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W takim przypadku trudno żądać od organu odwoławczego, aby rozpatrzył sprawę merytorycznie, zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną Sądu, zastępując w tym organ I instancji.

Nietrafnie zatem podnoszono w skardze do Sądu pierwszej instancji, podobnie jak i w skardze kasacyjnej, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tym przypadku rozstrzygnięcie kasatoryjne było uzasadnione i nie naruszające art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, opinia J. D. z sierpnia 2011 r. nie mogła stanowić podstawy do ustalania nowego stanu faktycznego w sprawie, gdyż nie taka jest rola procesowa rzeczoznawcy budowlanego. W wyroku WSA z 12 sierpnia 2010 r. i w postanowieniu PINB z [...] stycznia 2011 r. wyraźnie określono na jakie pytanie ma dać odpowiedź opinia techniczna rzeczoznawcy. Od autora opinii technicznej nie oczekiwano nowych ustaleń stanu faktycznego, ani też propozycji co do tego w oparciu o jakie przepisy Prawa budowlanego powinna być rozstrzygnięcia sprawa.

Brak rozpoznania skargi w całości, co podnosi się w pkt. 1 skargi kasacyjnej, co w realiach tej sprawy nie miało zresztą miejsca, nie może stanowić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (jak wskazuje się w skardze kasacyjnej), gdyż przepis ten rozstrzygnięcia sądu nie wiąże z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie miał, jak wynika z rozważań, uzasadnionych podstaw i nie mógł tym samym mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem odpowiadało prawu i nie naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z materiału dowodowego uzupełnionego przez organ powiatowy po wyroku WSA z 12 sierpnia 2010 r. jednoznacznie wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki części budynku (od strony wschodniej), co spowoduje, że usytuowanie pozostałej części budynku będzie w odległości od granicy działki, zgodnej z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie można też wykluczyć nakazania rozbiórki części budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten przewiduje też możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a w pojęciu robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, mieści się również rozbiórka obiektu budowlanego.

Niniejszy wyrok, wraz z zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., powinien doprowadzić, poprzez prawidłowe działania organów nadzoru budowlanego związanych na zasadzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wyrokami sądów administracyjnych, do zakończenia tej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.