Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 79/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] przeciwko Wojewodzie Wielkopolskiemu w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 421/12 oddala skargę


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 421/12 (dalej: "Wyrok"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej w skrócie: "WSA") - na skutek skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę (dalej: "decyzja Wojewody z [...].03.2012 r.") - (1) uchylił zaskarżoną decyzję, (2) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz (3) zasądził od Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...].03.2012 r. Wojewoda uchylił wydaną przez Starostę [...] (dalej: "Starosta") decyzję z [...] lutego 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] (dalej: "Gmina") pozwolenia na budowę następujących obiektów (zwanych dalej łącznie "Infrastrukturą"): [...]

Pismem z 11 stycznia 2013 r. Spółka wniosła do WSA, za pośrednictwem Wojewody, skargę w przedmiocie niewykonania Wyroku przez organy administracji publicznej, "czym dramatycznie podważają zaufanie do władzy publicznej".

Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu tego Wyroku, WSA określił, iż uchylona decyzja nie może być wykonana, tj. nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Stwierdziła, że skutkami prawnymi uchylonej decyzji Wojewody są:

– decyzja Starosty z [...] lipca 2012 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę (dalej: "decyzja Starosty z [...].07.2012 r.");

– decyzja Wojewody z [...] września 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy powyższą decyzję Starosty (dalej: "decyzja Wojewody z [...].09.2012 r."). Skarżąca zaznaczyła, że na tę decyzję Wojewody złożyła skargę do WSA, która została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1112/12.

Skarżąca zarzuciła, że organy administracji postępują tak, jakby WSA nie ogłosił Wyroku i wykonują czynności, których od dnia ogłoszenia Wyroku nie mają prawa wykonywać, w tym m.in.:

– w dniu [...] października 2012 r. w Urzędzie Miejskim w [...] (dalej: "Urząd Miejski") przyjmowano oferty na wykonanie "jedynie części projektu budowlanego pn. [...];

– tego samego dnia dokonano wyboru wykonawcy i podjęto dalsze czynności;

– w dniu [...] października 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: "BIP") ukazało się zawiadomienie o wyborze oferty w przetargu [...];

– w dniu [...] listopada 2012 r. - tj. 2 tygodnie po rozstrzygnięciu przetargu - w BIP ukazało się zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z [...] września 2012 r. w sprawie rozpoczęcia postępowania przetargowego i powołania komisji przetargowej, związanego z udzieleniem zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na budowę Infrastruktury;

– w dniu [...] listopada 2012 r. w BIP ukazało się ogłoszenie o udzieleniu zamówienia [...];

– tego samego dnia na stronie internetowej Urzędu Miejskiego ukazała się informacja o podpisaniu umowy. Wykonawca, z którym zawarto umowę po ogłoszeniu Wyroku, przystąpił do prac,

– w dniu [...] listopada 2012 r. wykonawca poinformował Skarżącą, że będzie wykonywał roboty związane z budową ciągu przy granicy jej działek. Skarżąca poinformowała wykonawcę o treści Wyroku,

– w dniu 20 grudnia 2012 r., tj. w dniu zakończenia budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przeprowadził kontrolę budowy Infrastruktury. PINB uznał, że przedmiotowa budowa nie jest samowolą budowlaną, ponieważ Wyrok nie dotyczy tej konkretnej decyzji, a "określenie Sądu" nie ma w tym wypadku znaczenia.

Dalej Skarżąca opisała wymianę korespondencji z i pomiędzy organami, związaną z bezprawnym, zdaniem Skarżącej, kontynuowaniem przedmiotowych robót, w tym wystosowywane do Wojewody wezwania do wykonania Wyroku, z których ostatnie Spółka wysłała [...] stycznia 2013 r. Oceniwszy, że w tej sprawie organy administracji działają z rażącym naruszeniem prawa, Skarżąca wniosła o "przykładne napiętnowanie tego zjawiska, włącznie z wymierzeniem wysokiej grzywny".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz opisał dotychczasowy przebieg zdarzeń procesowych.

Wskazał, że decyzją z [...].03.2012 r. uchylił decyzję Starosty z [...].02.2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei decyzja Wojewody z [...].03.2012 r. została uchylona Wyrokiem WSA. Jednakże wcześniej, po uchyleniu decyzji Starosty z [...].02.2012 r. i otrzymaniu akt sprawy, Starosta (ponownie) przeprowadził postępowanie i decyzją z [...].07.2012 r. udzielił Gminie pozwolenia na budowę Infrastruktury. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...].09.2012 r. Na takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do WSA ponownie złożyła Skarżąca (sygn. akt IV SA/Po 1112/12).

Wojewoda podkreślił, że od momentu wydania Wyroku Skarżąca wzywała organy administracji do jego wykonania oraz złożyła skargę do WSA. Ten, postanowieniem z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt: IV SA/Po 1154/12, odrzucił skargę w przedmiocie niewykonania Wyroku. W dniach [...] grudnia 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej: "Urząd Wojewódzki") wpłynęły wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu Wyroku. Pismem z [...] stycznia 2013 r. poinformowano Skarżącą, że odpowiednie czynności zostaną podjęte po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym Wyrokiem. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął prawomocny Wyrok wraz z aktami sprawy - z tym że osoba prowadząca sprawę otrzymała je już po sporządzeniu ww. odpowiedzi z [...].01.2013 r. - natomiast w dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęła przedmiotowa skarga.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania akt. Wojewoda ocenił, że w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy nie był w stanie w tak krótkim czasie zakończyć przedmiotowego postępowania odwoławczego, ani też podjąć ewentualnych czynności w celu jej załatwienia. Wskazał, że Skarżąca wielokrotnie była informowana, iż w związku z decyzją Wojewody z [...].09.2012 r. Gmina posiada decyzję umożliwiającą wykonanie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Ponadto wskazywano także w pismach, że w związku ze złożoną skargą na decyzję Wojewody z [...].09.2012 r., Spółka posiada uprawnienie do złożenia wniosku do WSA o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wojewoda podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, WSA nie wstrzymał wykonania decyzji Wojewody z [...].09.2012 r., oraz że akta administracyjne dotyczące tej decyzji znajdują się w WSA (do sprawy o sygn. IV SA/Po 1112/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania po Wyroku.

Dla wykazania zasadności takiego stanowiska należy najpierw zestawić w porządku chronologicznym najistotniejsze dla sprawy zdarzenia procesowe - ustalone przez Sąd na podstawie dokumentów i pism zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy oraz ustaleń poczynionych w znanych Sądowi z urzędu wyrokach w sprawach o sygn. akt: IV SA/Po 421/12, IV SA/Po 1154/12 i IV SA/Po 1112/12 - gdyż w każdym przypadku rozpoznawania skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. podstawowe znaczenie ma ustalenie przebiegu postępowania organów administracji, umożliwiające następnie ocenę tego postępowania przez pryzmat przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.05.2011 r., III SA/Kr 1194/10; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Otóż:

– decyzją z [...].02.2012 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę Infrastruktury;

– decyzją z [...].03.2012 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty z [...].02.2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

– pismem z [...].05.2012 r. Spółka wniosła skargę do WSA, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z [...].03.2012 r.; skarga została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 421/12;

– decyzją z [...].07.2012 r. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - Starosta powtórnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę Infrastruktury;

– decyzją z [...].09.2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z [...].07.2012 r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, zatem organ I instancji miał obowiązek prowadzić dalej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a jego przewlekanie do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny byłoby nieuprawnione;

– pismem z [...].10.2012 r. Spółka wniosła skargę do WSA na decyzję Wojewody z [...].09.2012 r.; skarga został zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1112/12;

– opisanym na wstępie Wyrokiem z 17.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 421/12 - którego niewykonanie stanowi przedmiot skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie - WSA uchylił decyzję Wojewody z [...].03.2012 r. (wskazując, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do uchybień stwierdzonych przez nie we wcześniejszych decyzjach) oraz określił, iż decyzja ta nie może być wykonana;

– pismem z [...].11.2012 r. Spółka wniosła skargę do WSA na niewykonanie Wyroku; skarga została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1154/12;

– postanowieniem z [...].12.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1154/12, WSA odrzucił skargę Spółki na niewykonanie Wyroku, uznając, że wniesienie wezwania do wykonania Wyroku, jak również skargi na niewykonanie Wyroku, nastąpiło nie tylko jeszcze przed zwrotem akt z prawomocnym Wyrokiem, ale wręcz przed uprawomocnieniem się Wyroku;

– w dniu [...].01.2013 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął odpis Wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy;

– pismem z [...].01.2013 r. Skarżąca wezwała (po raz kolejny) Wojewodę do wykonania Wyroku;

– pismem z [...].01.2013 r. Spółka wniosła skargę do WSA w przedmiocie niewykonania Wyroku, rozpoznawaną w niniejszej sprawie;

– wyrokiem z 07.02.2013 r., sygn. IV SA/Po 1112/12, WSA uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...].09.2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...].07.2012 r., wskazując, że niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa jest prowokowanie przez organ administracji publicznej sytuacji, w której dochodzi do zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie;

– w dniu [...].03.2013 r. przed tut. Sądem odbyła się rozprawa, po której zapadł wyrok w niniejszej sprawie.

Wymienione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są niesporne i zostały przytoczone przez Sąd w celu uczytelnienia dalszych rozważań.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawowy katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Nie ulega wątpliwości, że jednym z takich szczególnych przypadków sprawowania kontroli przez sądy administracyjne jest przewidziana w art. 154 p.p.s.a. możliwość weryfikacji, na wniosek strony, wykonania przez organy administracji wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego, opatrzona sankcją grzywny. Treść skargi nie budzi wątpliwości co do tego, iż została ona oparta właśnie na tej podstawie prawnej. Art. 154 p.p.s.a. - zgodnie z którym (§ 1) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny - statuuje jeden z tzw. środków dyscyplinowania administracji publicznej, stanowiących podstawową gwarancję skuteczności orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jest to jednak zarazem wyjątek od zasady, iż sądy administracyjne nie są powołane do egzekwowania wydawanych przez siebie orzeczeń. Jak bowiem trafnie podnosi się w doktrynie, możliwość reagowania sądów na niewykonywanie ich orzeczeń jest sprawą bardzo złożoną i delikatnej natury, gdyż dotyka zachowania jednej z podstawowych zasad ustrojowych państwa - podziału i równowagi władzy wykonawczej i sądowniczej. Z tego względu reakcja dyscyplinująca sądu może nastąpić jedynie wówczas, gdy zaistnieje ogół przesłanek wskazanych w przepisach prawa. W przypadku art. 154 p.p.s.a. te przesłanki to: (1) niewykonanie przez organy administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania względnie bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności (2) skarga strony postępowania poprzedzona pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, wreszcie (3) uznanie przez sąd skargi za zasadną - co łącznie skutkuje wymierzeniem organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 126-127).

W niniejszej sprawie bez wątpienia spełniona została druga przesłanka - Spółka wniosła skargę poprzedzoną wezwaniem organu do wykonania wyroku. W ocenie Sądu nie została natomiast spełniona przesłanka pierwsza - a w konsekwencji także i trzecia - tj. nie zaistniał stan niewykonania wyroku w jednej z postaci, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca precyzyjnie wskazał, jakie sytuacje stanowią "niewykonanie wyroku" zagrożone sankcją grzywny. Chodzi mianowicie wyłącznie o przypadki:

a) niewykonania przez organ administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. dalszego pozostawania przez organ w bezczynności (przewlekłości) w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180); bądź

b) bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, tj. niewydania przez organ określonego aktu lub nie wykonania przezeń określonej czynności w powtórnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, CBOSA). Co istotne, w tym przypadku organ administracji pozostaje w bezczynności dopiero od momentu przekroczenia wyznaczonych przez prawo (przede wszystkim art. 36 i art. 37 k.p.a.) terminów do wydania określonego aktu lub wykonania określonej czynności, które to terminy - zgodnie z art. 286 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. - liczy się od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych po uprawomocnieniu się orzeczenia.

Tylko stwierdzenie zaistnienia jednej z wymienionych postaci niewykonania wyroku - stanowiących w istocie bezczynność (przewlekłość) w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., powstałą po wydaniu przez sąd wyroku uwzględniającego skargę (zob. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 469) - uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 p.p.s.a. Inne, potocznie rozumiane postaci "niewykonania wyroku" - jak np. nieuwzględnienie przez organ I instancji, przy wydaniu decyzji, oceny prawnej wyrażonej w wyroku uchylającym poprzednią decyzję (por. wyroki NSA: z 25.11.2005 r., I OSK 426/05; z 05.07.2011 r., I OSK 230/11; z 13.03.2012 r., II OSK 2676/11; dostępne w CBOSA) - pozbawione są relewancji prawnej na gruncie art. 154 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie potencjalnie mógłby zaistnieć jedynie drugi z wymienionych przypadków, tj. stan niewykonania wyroku uchylającego akt (tu: Wyroku, uchylającego decyzję Wojewody z 30.03.2012 r.), który jednak, aby zyskać relewancję prawną na gruncie art. 154 § 1 p.p.s.a., winien, zgodnie z tym przepisem, przybrać postać bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po Wyroku. Jest poza sporem, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skoro bowiem - jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę - Wojewoda otrzymał akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego Wyroku w dniu 07 stycznia 2013 r., to w chwili wniesienia skargi przez Spółkę (tj. 11 stycznia 2013 r.), nie upłynął jeszcze trzydziestodniowy termin (art. 35 § 3 k.p.a.) na powtórne przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego i wydanie decyzji.

Godzi się zauważyć, że Skarżący również nie zarzuca wystąpienia tak rozumianego stanu bezczynności (przewlekłości) w działaniu organów administracji. Wręcz przeciwnie - zarzuca im swego rodzaju "nadczynność", tj. zbyt pospieszne przeprowadzenie powtórnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Infrastruktury jeszcze przed wydaniem Wyroku oraz kontynuowanie przez Gminę działań związanych z realizacją odnośnych robót budowlanych po jego ogłoszeniu. Taka sytuacja nie mieści się jednak w hipotezie art. 154 p.p.s.a.

Juz z tych względów skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.

Dlatego jedynie ubocznie należy wskazać, że w ocenie Sądu w sprawie nie wystąpił również stan niewykonania Wyroku rozumiany w sposób przyjmowany przez Skarżącą, tj. jako nierespektowanie przez organy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 Wyroku, określającego, że decyzja Wojewody z [...].03.2012 r. nie może być wykonana. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie nadaje się do "wykonania" w klasycznym rozumieniu, jakim posługuje się m.in. art. 154 p.p.s.a., tj. nie wymaga podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności w sprawie, polegających na wszczęciu (ponownym podjęciu) postępowania, wydaniu aktu, czy też dokonaniu innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 15.06.2010 r., II OSK 2068/09; wyrok WSA w Krakowie z 17.09.2008 r., II SA/Kr 895/08 - CBOSA). Następstwem takiego orzeczenia sądowego jest tylko to, że - jak trafnie wskazano w uzasadnieniu Wyroku - decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia. Innymi słowy, na mocy tego rozstrzygnięcia WSA, przez czas jego obowiązywania (tj. od daty Wyroku do momentu uprawomocnienia się Wyroku albo jego uchylenia przez NSA) należy przyjmować - na zasadzie fikcji prawnej - taki stan prawny, jakby decyzja Wojewody z [...].03.2010 r. nie została wydana, a tym samym, jakby nie doszło jeszcze do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z [...].02.2012 r. W rezultacie po wydaniu Wyroku (a do czasu jego uprawomocnienia się albo uchylenia przez NSA) niedopuszczalnym byłoby powtórne rozpoznawanie sprawy pozwolenia na budowę Infrastruktury przez Starostę i wydanie nowej decyzji w tej sprawie.

Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie Starosta powtórnie przeprowadził postępowanie i wydał nowe pozwolenie na budowę (decyzję z [...].07.2012 r.) zanim zapadł przedmiotowy Wyrok, który, jak wiadomo, nosi datę 17 października 2012 r. Również decyzja Wojewody (z [...].09.2012 r.), rozstrzygająca odwołanie od ww. decyzji Starosty, została wydana przed tą datą. Zatem organy administracji ponownie orzekając w sprawie formalnie nie złamały litery prawa, bowiem do dnia wydania Wyroku wykonalność decyzji Wojewody z [...].03.2012 r. nie została wstrzymana. Tym bardziej nie doszło w ten sposób do zignorowania pkt 2 Wyroku, skoro ten jeszcze wówczas nie obowiązywał (nie był wydany).

Zarazem godzi się podkreślić, że orzeczone następnie przez WSA wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody z [...].03.2012 r. (pkt 2 Wyroku) odnosiło skutek tylko względem tej decyzji i nie mogło rozciągać się na wydane "w międzyczasie" decyzje Starosty z [...].07.2012 r. i Wojewody z [...].09.2012 r. Te bowiem - wówczas ostateczne - decyzje korzystały z domniemania prawidłowości i przymiotu skuteczności (wykonalności), właściwego decyzjom ostatecznym, których wykonalność nie została wstrzymana. Nie ulega zaś wątpliwości, że, co do zasady, wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji (tu: decyzji Wojewody z [...].09.2012 r.). W konsekwencji kontynuowanie robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty z [...].07.2012 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...].09.2012 r. - choć kwestionowane przez Skarżącego w skardze - formalnie nie pozostawało w sprzeczności z dyspozycją pkt 2 Wyroku.

Nieprzypadkowo jednak Sąd podkreśla powyżej li tylko "formalną" niewadliwość działań organów administracji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Infrastruktury (rozumianej w znaczeniu materialnym, tj. obejmującym wszystkie decyzje zapadłe w tym przedmiocie) - aby nie powstało fałszywe wrażenie, jakoby Sąd działania te akceptował lub uznawał za rzeczywiście prawidłowe. Krytyczna ocena sposobu procedowania przez organy administracji w tej sprawie została już sformułowana w wyroku WSA z 07.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1112/12, i Sąd w obecnym składzie stanowisko to w pełni podziela. W szczególności zaś przychyla się do generalnej konstatacji, że rola organów administracji nie kończy się na dokonaniu literalnej wykładni przepisów prawa, ale każdorazowo konieczne jest uwzględnienie celu, który towarzyszy ustawodawcy w toku procesu legislacyjnego, i uwzględnienie pozycji konkretnych regulacji w systemie prawa. W tym kontekście treść przywołanego wyroku (uchylającego decyzje organów obu instancji) można postrzegać jako swoistą sankcję za, podkreślone w uzasadnieniu tego wyroku, "prowokowanie przez organ administracji publicznej sytuacji, w której dochodzi do zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie".

Wbrew jednak oczekiwaniom Skarżącej, w zaistniałej sytuacji dalszej sankcji nie sposób skutecznie poszukiwać na gruncie art. 154 p.p.s.a., a to z uwagi na przyjęty w treści tego przepisu sposób rozumienia pojęcia "niewykonania wyroku" - zbyt wąski, aby objąć nim sytuacje piętnowane w skardze - oraz wyjątkowy charakter tego przepisu, niedopuszczający stosowania wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae).

Mając wszystko to na uwadze - a także okoliczność, że oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze się pod uwagę stan istniejący w dacie jej wniesienia (zob. wyrok NSA z 13.10.2011 r., II OSK 1341/11, CBOSA) - Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.