Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2211/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 f ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 251/14 w sprawie ze skargi R.J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 251/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2014r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy Smołdzino R.J. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, potwierdza umowa najmu lokalu użytkowego nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. zawarta między Gminą Smołdzino a J.C. Z wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że R.J. i J.C. prowadzą działalność gospodarczą "[...]" w formie spółki cywilnej. W związku z tym zawarcie umowy najmu komunalnego lokalu użytkowego przez J.C. w świetle art. 865 § 1 k.c. odnosi się do obu wspólników. W konsekwencji oznacza to prowadzenie działalności gospodarczej przez R.J. z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której ten przedsiębiorca będący radnym uzyskał mandat. W związku z powyższym wystąpiła obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rada Gminy Smołdzino zobowiązana była, zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego. Wobec braku stosownej uchwały jak i wobec braku reakcji ze strony Rady Gminy Smołdzino na wezwanie Wojewody Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2013r., należało stwierdzić, że konieczne stało się wydanie przez Wojewodę Pomorskiego zarządzenia zastępczego w tej sprawie, po uprzednim powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R.J. wniósł o uchylenie ww. zarządzenia zastępczego, zarzucając:

– naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że radny R.J. prowadząc spółkę cywilną z J.C. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci lokalu wykorzystywanego na sklep, tymczasem zakres faktycznie prowadzonej przez R.J. działalności gospodarczej ogranicza się do wypieku pieczywa z wykorzystaniem własnego majątku,

– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działalność prowadzona przez R.J. w ramach spółki cywilnej z J.C. jest działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego tymczasem zakres prowadzonej przez R.J. działalności gospodarczej ogranicza się do wypieku pieczywa z wykorzystaniem jego własnego majątku.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że budynek wielofunkcyjny położony na działce nr A w miejscowości Gardna Mała stanowi własność Gminy Smołdzino. Pomieszczenie w tym budynku o powierzchni 43,17m² na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2012r. zostało oddane przez Gminę Smołdzino w najem J.C. zamieszkałemu w Gardnie Małej z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej typu sklep. J.C. jako strona ww. umowy - tj. najemca, faktycznie wykorzystuje ww. pomieszczenia prowadząc w nich sklep spożywczo-przemysłowy w ramach powadzonej działalności gospodarczej. Skarżący przyznał, że ww. działalność prowadzona jest w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], której on jest wspólnikiem. Dalej skarżący wyjaśnił, że choć prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z J.C., to faktycznie nie korzysta z mienia gminnego o jakim mowa powyżej, gdyż jego działalność ogranicza się do wyrobu i wypieku pieczywa, zaś sprzedażą tego produktu faktycznie zajmuje się J.C. Co więcej nie jest on także stroną podpisanej z Gminą Smołdzino umowy na wynajem lokalu. Stroną umowy jest J.C.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, iż skarżący został wybrany na radnego Gminy Smołdzino w wyborach samorządowych, które odbyły się w 2010 r. Wybory, w których wybrano skarżącego na radnego odbyły się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz.1547 ze zm., zwanej dalej "Ordynacją wyborczą"). Sąd wyjaśnił, że w dniu 5 stycznia 2011r. uchwalona została ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( Dz. U. Nr 21, poz.112) oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. Z datą tą traci moc Ordynacja wyborcza (art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej). Sąd I instancji wyjaśnił, że do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza, czyli że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się odpowiednie przepisy tej ustawy (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12, wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 215/13 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ust. 1 u.s.g., który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skarżący jest wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą "[...]". Drugim wspólnikiem jest R.J., który w dniu [...] lutego 2012 r. zawarł z Gminą Smołdzino umowę najmu lokalu w budynku wielofunkcyjnym w miejscowości Gardna Mała nr [...], z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej typu sklep. Lokal stanowi własność Gminy Smołdzino. Z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że J.C. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]", przeważająca działalność to produkcja pieczywa, produkcja świeżych wyrobów ciastkarskich i ciastek. Działalność jest prowadzona wyłącznie w formie spółki cywilnej. Z kolei odnośnie R.J. z zapisu w CEIDG wynika, że prowadzi on działalność gospodarczą pod firmą "[...]", przeważająca działalność to sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Działalność jest prowadzona wyłącznie w formie spółki cywilnej. W myśl art. 860 § 1 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Sąd podkreślił, iż Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 listopada 2006 r., IV CSK 216/06 stwierdził m.in., że: "zobowiązanie wspólników, że będą oni dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, należy pojmować jako jeden z zasadniczych elementów kształtujących właściwość (naturę) zobowiązania z umowy spółki. (...) Właściwość (natura) spółki cywilnej jest więc tak ukształtowana, że nie dopuszcza prowadzenia w spółce wyodrębnionych rodzajów działalności na rachunek i odpowiedzialność każdego ze wspólników z osobna. Wprost przeciwnie, pojęciu "wspólnego celu gospodarczego" z art. 860 § 1 k.c. należy przypisać bardzo istotne znaczenie, które rzutuje na wykładnię wszystkich przepisów o spółce (...)." (LEX nr 465947). Sąd I instancji wskazał nadto na treść art. 865 § 1 k.c. który stanowi, że każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Prowadzenie spraw spółki, o którym mowa w tym przepisie, nie oznacza, że wspólnik podejmuje czynności prawne w imieniu spółki, lecz w imieniu swoim i pozostałych wspólników. Konsekwencją tego jest przewidziana w art. 864 k.c. solidarna odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy zauważyć, że sam skarżący podaje w skardze, że J.C. jako strona umowy najmu lokalu będącego własnością gminy faktycznie wykorzystuje ww. pomieszczenia prowadząc w nich sklep spożywczo-przemysłowy w ramach powadzonej działalności gospodarczej. W sklepie, jak wskazał skarżący, J.C. zajmuje się m.in. sprzedażą wyrobów cukierniczych i pieczywa wyprodukowanych przez skarżącego. Działalność skarżącego ogranicza się zaś do wyrobu i wypieku pieczywa. Obaj wspólnicy działając zatem w ramach spółki cywilnej prowadzą inną działalność, są one jednak ze sobą powiązane – J.C. prowadząc działalność handlową zajmuje się sprzedażą produktów spożywczych wyprodukowanych przez skarżącego, który sprzedażą detaliczną w ogóle się nie zajmuje. W ocenie Sądu I instancji nie stanowi to jednak żadnej okoliczności ekskulpacyjnej, bowiem działalność obu wspólników prowadzona jest w ramach umowy spółki cywilnej. Nie można zatem traktować każdej z prowadzonych przez wspólników działalności, jako odrębnych i niczym ze sobą niepowiązanych. Taka możliwość istniałaby jedynie w przypadku, gdyby skarżący i J.C. nie zawarli umowy spółki. Odnośnie powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2004 r., III SA/GL 945/2004 Sąd wskazał, że został on wydany w zupełnie innym stanie faktycznym. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).), że "wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie". W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że skarżący będąc wspólnikiem spółki cywilnej, której drugi wspólnik zawarł z Gminą Smołdzino umowę najmu lokalu będącego własnością gminy, prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której jako radny uzyskał mandat, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 549/05, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1825/10, (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Sąd zaznaczył, iż Rada Gminy Smołdzino nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, zatem zasadne było wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę. Mając to na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.J. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że radny R.J. prowadząc spółkę cywilną z J.C. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci lokalu wykorzystywanego na sklep, tymczasem zakres faktycznie prowadzonej przez R.J. działalności gospodarczej ogranicza się do wypieku pieczywa z wykorzystaniem własnego majątku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasowe stanowisko przytaczając wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt III SA/GL 945/04, z którego wynika, iż "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego polega na faktycznym korzystaniu z tego mienia na podstawie umowy, czy też w sposób bezumowny. Najem stanowi samodzielny tytuł prawmy do korzystania z nieruchomości przez najemcę." Tymczasem jak wynika ze stanu faktycznego w sprawie radny R.J. ani nie jest stroną podpisanej z Gminą Smołdzino umowy na wynajem ww. lokalu (stroną tej umowy jest Pan J.C.), ani faktycznie z ww. lokalu nie korzysta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego i dotyczy błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.

Przede wszystkim bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia tego, że umowy z gminą podpisywał nie skarżący radny, ale jego wspólnik w spółce cywilnej. Sąd I Instancji w sposób prawidłowy podniósł, że istotą spółki cywilnej jest zobowiązanie wspólników do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego w sposób oznaczony (art. 860 § 1 k.c.), a każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art. 865 § 1 k.c.). Także zarzuty dotyczące faktycznego podziału w ramach prowadzonej w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej, nie mają żadnego znaczenia w sprawie z uwagi na wyżej podniesione kwestie dotyczące istoty spółki cywilnej. Podobnie jak przy wyżej podniesionym argumencie osobistego charakteru pracy, tak i przypadku podpisania umowy najmu przez wspólnika radnego, sposób argumentacji skarżącego łatwo prowadziłby do omijania ustawowego zakazu antykorupcyjnego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 549/05 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Należy zauważyć, iż ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy" (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.