Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1991/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 127 poz. 627
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych.
article: art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej /art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych - Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./ dopuszcza możliwość urządzenia pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady także innych dróg, które są niezbędne dla zapewnienia połączeń z nieruchomościami odciętymi autostradą, wówczas utworzenie takiej drogi powinno znaleźć wyraźne rozstrzygnięcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji /art. 22 ust. 1 ustawy/.

TEZY

Gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej /art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych - Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./ dopuszcza możliwość urządzenia pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady także innych dróg, które są niezbędne dla zapewnienia połączeń z nieruchomościami odciętymi autostradą, wówczas utworzenie takiej drogi powinno znaleźć wyraźne rozstrzygnięcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji /art. 22 ust. 1 ustawy/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał częściowo zasadność skargi Janusza W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 października 1996 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady (...) na terenie województwa (...) i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o sposobie dojazdu do nieruchomości skarżącego, a także zasądził od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzecz skarżącego dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w pozostałej części oddalił skargę zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 1/96 z dnia 25 czerwca 1996 r., wydaną przez Wojewodę (...) na podstawie art. 21 i 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, ustalono na wniosek Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie lokalizację autostrady płatnej (...) na terenie województwa (...), przebiegającej przez gminy: T., Ł. - wariant P., L., ś., Sz., Z. i Zb., zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przebieg i program autostrady ustalono zgodnie z załączoną do wniosku Agencji dokumentacją techniczną, spełniającą wymagania określone w art. 21 cytowanej ustawy o autostradach płatnych i zawierającą stanowiska właściwych organów, z uwzględnieniem wskazań lokalizacyjnych wydanych przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania. Według załącznika nr 1 - ustalenia szczegółowe, stanowiącego integralną część decyzji, zapewnia się dostęp do dróg publicznych, dojazdy do przeciętych autostradą terenów rolnych i leśnych przez drogi zbiorcze. Takie przedłużenie drogi zbiorczej wymagane jest między innymi na odcinku L.-J., gdzie tereny leśne i rolne położone na południe od obecnej drogi wojewódzkiej nr (...) są odcięte autostradą i pozbawione dojazdu.

Od powyższej decyzji odwołał się Janusz W. Kwestionując zaskarżoną decyzję, podniósł, że zawarte w niej ustalenia nie zapewniają mu dojazdu do działek nr 19 i 702/3, położonych w gminie Ś., a wydanie decyzji nastąpiło bez oceny oddziaływania autostrady na środowisko przyrodnicze.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 7 października 1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustaleń zawartych w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji pkt 2 lit. "i", pkt 3, pkt 5 lit. "a", "b"/, "d"/, "e"/, "h"/, "j"/, "k"/ i w załączniku nr 2 do decyzji - w całości oraz orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Osnowa decyzji organu odwoławczego jednak nie zawiera bezpośredniego rozstrzygnięcia, które odnosiłoby się do pkt 6 załącznika nr 1, zawierającego ustalenie dotyczące ochrony interesów osób trzecich; oznacza to utrzymanie w mocy w tej części zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, o czym przesądza treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Janusza W., stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest wymaganej oceny oddziaływania autostrady na środowisko. W aktach znajduje się postanowienie Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1995 r. nr (...), z którego wynika, iż uzgodnienia przebiegu autostrady (...) na odcinku objętym decyzją dokonano z uwzględnieniem oceny oddziaływania autostrady na środowisko, a ocena ta jest pozytywna. Odnośnie do zarzutów dotyczących odcięcia przez wybudowaną autostradę dojazdu do działek nr 19 i 702/3, położonych we wsi J., organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że co prawda w załączniku nr 2 do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie wykazano jednoznacznie przebiegu nowej drogi zbiorczej, która by zastąpiła skasowany dojazd do tych działek, ale z załącznika nr 1 pkt 6 lit. "b" do tej decyzji wynika, iż na realizatora autostrady nałożono obowiązek zapewnienia dojazdów do odciętych autostradą działek gruntów. Takie rozstrzygnięcie, mające charakter klauzuli generalnej, chroni interesy Janusza W., jak również innych osób zainteresowanych. Z tych względów nie zachodziła potrzeba korygowania zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Janusz W., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W skardze w szczególności zarzuca, że rozstrzygnięcia zawarte w wydanych decyzjach naruszają jego interes prawny i faktyczny przez pozbawienie go powiązania z drogą publiczną i odcięcie dojazdu do działek, co stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Według skarżącego, nałożony na adresata decyzji - realizatora autostrady - obowiązek zapewnienia dojazdów do działek jest niewykonalny, gdyż plan miejscowy nie przewiduje żadnych dróg dojazdowych do działek odciętych autostradą. W skardze ponadto podnosi sprzeczność zaskarżonej decyzji ze wskazaniami lokalizacyjnymi, wbrew bowiem tym ustaleniom nie zapewnia się połączenia autostrady z drogą krajową nr (...), a także nie uwzględnia się węzła "J.", co ma być ujęte dopiero w planach budowy innej autostrady; stanowi to rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzuca także naruszenie przy wydaniu decyzji przepisów art. 19 i 20 ust. 1 pkt 4 ustawy o autostradach płatnych, wnioskodawca budowy autostrady bowiem przed wydaniem ustaleń lokalizacyjnych nie dostarczył kompletnej oceny oddziaływania autostrady na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Stanowisko swoje wyjaśnił tym, że obowiązek wykonania dla skarżącego drogi dojazdowej do drogi publicznej i do działek obciąża Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad, która nie jest związana ustaleniami planu miejscowego, a droga taka może być wykonana w liniach rozgraniczających teren autostrady. Według organu odwoławczego przyszła, druga autostrada nie ma jeszcze opracowanej żadnej dokumentacji projektowej, a wstępnie zaznaczone w materiałach do wskazań lokalizacyjnych połączenie obu autostrad nie mogło być rozstrzygane w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...) na terenie województwa (...), należy stwierdzić, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza tą częścią, która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego, położonych we wsi J., gmina Ś.

Rozpatrując zarzuty skargi oraz oceniając zgodność z prawem lokalizacji tej autostrady na terenie województwa (...), Sąd w szczególności brał pod uwagę, czy lokalizacja tak istotnej dla kraju inwestycji w konkretnym województwie jest zgodna ze szczególnym unormowaniem zawartym w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, zwłaszcza ze względu na złożoną etapowość przygotowań prawnych i faktycznych, poprzedzających wydanie samej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. Wobec wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu lokalizacji autostrad płatnych /art. 25 ust. 1 tej ustawy/ szczególne znaczenie dla prawidłowego ustalenia lokalizacji autostrady mają obligatoryjne wskazania lokalizacyjne, udzielane przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania w uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami.

W aktach rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza w załączniku nr 2 do decyzji, znajdują się wszystkie wymagane oceny wymienione w art. 20 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 powyższej ustawy, a mianowicie: ocena oddziaływania autostrady na środowisko, sporządzona przez biegłych wskazanych przez Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, ocena oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne, sporządzona przez wojewodę, i ocena oddziaływania autostrady na dobra kultury, sporządzona przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Sztuki.

Oceniając zasadność zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą co do udzielenia przez Kierownika Centralnego Urzędu Planowania wskazań lokalizacyjnych dla autostrady (...) na terenie województwa (...) przed dostarczeniem mu przez wnioskodawcę kompletnej oceny oddziaływania autostrady na środowisko, należy stwierdzić, iż okoliczność ta, znajdująca potwierdzenie w aktach sprawy, nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy bowiem znajduje się kompletna ocena oddziaływania autostrady na środowisko, odpowiadająca wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną /Dz.U. nr 64 poz. 332/, która stanowiła podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Spóźnione złożenie oceny przez wnioskodawcę nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut skarżącego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa (...) nie zapewnia połączenia z programowaną budową innej autostrady, co utrudni korzystanie z drogi krajowej nr (...), w ocenie sądu administracyjnego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej autostrady (...) brak było jakichkolwiek opracowań projektowych i ustaleń lokalizacyjnych dla przyszłej, innej autostrady, co uniemożliwiało rozstrzyganie na tym etapie o warunkach i miejscu łączenia się obu autostrad.

Uznać natomiast należy za uzasadniony zarzut skarżącego, że ustalenie przebiegu autostrady (...) przez wieś J., gm. Ś., spowoduje odcięcie jego działek nr 19 i 702/3, położonych po południowej stronie autostrady, od dotychczasowych dróg zbiorczych, zapewniających mu dostęp do drogi publicznej /drogi krajowej nr .../. Stanowi to naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o autostradach płatnych. W myśl tych przepisów decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna spełniać w szczególności wymagania dotyczące powiązania z drogami publicznymi i ochrony interesów osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że stwierdzenie zawarte w pkt 6 lit. "b" załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, iż "należy zapewnić dojazd do przeciętych autostradą terenów rolnych i leśnych przez drogi zbiorcze na odcinku L.-J., położone na południe od istniejącej drogi wojewódzkiej, a odcięte od autostrady i pozbawione dojazdu", nie odpowiada wymaganiom art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 cytowanej wyżej ustawy. Zawarte w tym stwierdzeniu przyrzeczenie urządzenia dla skarżącego, jak również dla innych właścicieli nieruchomości, drogi zbiorczej dla gruntów odciętych autostradą od drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren autostrady, bez wyraźnego oznaczenia w tych liniach przebiegu drogi zbiorczej i jej połączenia z drogą publiczną /drogą krajową nr .../, oznacza, że zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie wystarczającego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy /art. 104 par. 2 Kpa/. Znajdująca się w tomie I-1 poprawiona plansza odcinka projektowanej autostrady, przebiegającego przez tereny rolne i leśne gminy Ś., oznaczona jako zał.4.4. - arkusz 2, ogranicza się tylko do zakreślenia podwójną kreską czarną linii rozgraniczającej teren autostrady, jednakże bez wyraźnego oznaczenia drogi zbiorczej, która ma być urządzona jako inna droga w pasie drogowym autostrady.

Brak w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wyraźnego rozstrzygnięcia o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego przez powiązanie tych nieruchomości drogą zbiorczą z drogą publiczną oznacza wydanie w tej części decyzji z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części.

W sytuacji gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej dopuszcza możliwość urządzenia pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady także innych dróg /np. zbiorczych/, które są niezbędne dla zapewnienia połączeń z nieruchomościami odciętymi autostradą, wówczas utworzenie takiej drogi powinno znaleźć wyraźne rozstrzygnięcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, co nie nastąpiło w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 i orzekł o kosztach w myśl art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, a oddalił skargę w części pozostałej na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy.