Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 823/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 7 w zw. z art. 461 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za opuszczenie miejsca kwarantanny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej U. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 , ust. 7 w związku z art. 46b pkt 5 oraz art. 2 pkt 12 , art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, pkt 3, art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), art. 5 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 59 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 325), § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 607) oraz na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256) wymierzył U. B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000,00 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) "za opuszczenie miejsca kwarantanny".

U. B. w odwołaniu od decyzji wskazała, że została [...] kwietnia 2020 r. przez pracownika Sanepidu poinformowana telefonicznie o objęciu jej kwarantanną. Nie pouczono jej jednak o zakazie opuszczania budynku. Podała, że ma 72 lata i leczy się z powodu wielu schorzeń. Wskazała również, że pobierano od niej wymaz na obecność koronawirusa. Czynności te za każdym razem odbywały się na klatce schodowej przed drzwiami jej mieszkania. Nie była poinformowana o prawidłowym sposobie zachowania się. Przyznała, że [...] kwietnia 2020 r. opuściła mieszkanie, wyszła na klatkę schodową do skrzynki na listy. Była poinformowana o zakazie opuszczania budynku i tego przestrzegała. Zaprzecza jednak, że wychodziła z mieszkania [...] kwietnia 2020 r. Tego dnia wystawiła jedynie worek ze śmieciami obok drzwi jej mieszkania.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. NR [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. działając na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 59 ze zm.), w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491 ze zm.) oraz w zw. z art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ ustalił, że U. B. została objęta obowiązkiem kwarantanny od [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na "kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2" (decyzje: "nr [...] ... z [...] .04.2020r." i "nr [...] ... z [...] czerwca 2020 r."). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego - niedopełnienie obowiązku kwarantanny, pozyskano z "Notatki Urzędowej.." z [...] maja 2020 r. oraz pisma organu Policji z [...] czerwca 2020r.

Organ wskazał, że u U. B. już na początku kwarantanny, badaniem laboratoryjnym potwierdzono obecność wirusa SARS-CoV-2. Jak wynika ze sprawozdań z badań wirusologicznych, pozytywny status mikrobiologiczny w przedmiotowym zakresie utrzymywał się u Skarżącej przynajmniej do [...] maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakładając administracyjną karę pieniężną, kierował się potrzebą ochrony życia i zdrowia publicznego. Strona swoim zachowaniem (dwukrotne wyjście z miejsca kwarantanny do przestrzeni wspólnych w budynku mieszkalnym) stworzyła ryzyko transmisji zakażenia poza środowisko kwarantanny. Organ zwrócił uwagę, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zachowanie U. B. wzbudziło zaniepokojenie współlokatorów budynku.

Organ II instancji dodał, że czynności takie, jak wyjęcie korespondencji ze skrzynki pocztowej, czy przeniesienie odpadów, mogło zostać wykonane przez członka rodziny, który miał odwiedzać Skarżącą w związku z pomocą w zakresie zaopatrzenia w artkuły żywnościowe. Organ odwoławczy powołał się na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. (pismo [...] z [...] czerwca 2020 r.), w którym wyjaśniono, że "Pani U. B. wielokrotnie prowadziła rozmowy telefoniczne zarówno z pracownikami Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ś. jak i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Ś. w zakresie zagadnień dotyczących odbywanej kwarantanny, w czasie których wielokrotnie była pouczana o zakazie opuszczania mieszkania".

Organ uwzględniając powyższe oraz ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii i konieczność podejmowania działań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, za niezbędne uznał zastosowanie przez organ I instancji sankcji o charakterze pieniężnym, ze względu na ochronę zdrowia i życia publicznego.

U. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2020 r. Podtrzymała stanowisko, że objęta została kwarantanną. Oświadczyła, że pouczona została przez organ jedynie o zakazie opuszczania budynku. Nie uzyskała od organu żadnych dalszych pouczeń i instrukcji postępowania. Otrzymała jedynie telefon z opieki społecznej w Ś., z pytaniem czy chce korzystać z pomocy w formie obiadów z restauracji. Pracownik Sanepidu poinformował ją jedynie o dacie pobrania wymazu i o wyniku wymazu.

Nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., że była pouczana przez Inspektora Sanitarnego w Ś. i pracowników Sanepidu w Ś., o zagadnieniach odbywania kwarantanny. Wyjaśniła, że decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. o objęciu jej kwarantanną, doręczono, jej razem z decyzją o zwolnieniu z kwarantanny, to znaczy [...] czerwca 2020 roku. To w tej decyzji zawarto pouczenie o zakazie opuszczania miejsca kwarantanny. Powtórzyła za stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że pobierano od niej wymaz na obecność koronawirusa. Czynności te za każdym razem odbywały się na klatce schodowej przed drzwiami jej mieszkania.

Skarżąca nie zaprzecza, że [...] kwietnia 2020 r. wyszła na klatkę schodową do skrzynki na listy, ponieważ nie wiedziała, że nie może tego uczynić. Nie pamięta czy tego dnia znała już wynik pierwszego testu na obecność wirusa czy nie. Wyjście do skrzynki pocztowej uzasadniła oczekiwaniem na bardzo ważną dla niej wiadomość. Nikt nie pouczył jej o zakazie opuszczania mieszkania. Uważa, miała zakaz opuszczania budynku i tego przestrzegała. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że pozbywanie się odpadów mogło zostać wykonane przez rodzinę, ponieważ to Zakład Usług Komunalnych dostarcza worki na śmieci w kolorze czerwonym, a następnie telefonicznie informuje kiedy będzie je odbierał. To nie rodzina ma odbierać śmieci. Nie zgadza się z tym, że ma zapłacić kwartalną emeryturę, za swoje postępowanie co do którego karalności nie była świadoma.

W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych o nałożeniu na nią kary pieniężnej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ odnosząc się do stanowiska zawartego w skardze stwierdził, że Skarżąca wielokrotnie prowadziła rozmowy telefoniczne zarówno z pracownikami Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, jak i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Ś. w zakresie zagadnień dotyczących odbywanej kwarantanny, w czasie których wielokrotnie była pouczana o zakazie opuszczania mieszkania. W kontekście wątpliwości strony dotyczących doręczenia decyzji pisemnej o objęciu jej kwarantanną [...] czerwca 2020 r., organ wyjaśnił, że treść decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., zgodnie z jego oświadczeniem (pismo [...] z [...] czerwca 2020 r.), została przekazana stronie ustnie, a następnie pocztą elektroniczną, w tej samej dacie - [...] kwietnia 2020 r. Organ uważa, że ustna decyzja ma takie same skutki jak decyzja w formie pisemnej, uprawnienie organu w tym zakresie wynika z art. 109 kpa. Ponadto, w przypadku choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej kwestie te reguluje art. 33 ust. 3a pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). Organ odnosząc się do stanowiska Skarżącej, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w sposób nieprawidłowy odniósł się do kwestii postępowania z odpadami wytwarzanymi w jej mieszkaniu, stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zagadnienia sposobu postępowania z odpadami nie były podnoszone. Kontekst w treści uzasadnienia dotyczył jedynie uwagi, co do wykonania niektórych czynności przez członka rodziny, który miał pomagać stronie w zakresie zaopatrzenia w artykuły żywnościowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz.137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej – P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] lipca 2020 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś., o wymierzeniu U. B. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5000,00 zł "za opuszczenie miejsca kwarantanny".

Skarżąca podważa zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej, ponieważ uważa, że nie została poinformowana o zakazie opuszczania mieszkania. Uważa że nikt nie poinformował jej o obowiązkach wynikających z tytułu objęcia jej kwarantanną.

Działając na podstawie art. 133 § 1 ppsa Sąd, przeprowadził szczegółową analizę akt sprawy, celem weryfikacji stanowiska Skarżącej. Za bezsporne Sąd uznał, że [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca poddała się badaniu, w wyniku którego [...] kwietnia 2020 r. stwierdzono u niej obecność RNA wirusa SARS-CoV-2. Skarżąca poddana została kolejnym badaniom w dniach: [...] kwietnia, [...] maja 2020 r. Wyniki laboratoryjne były nierozstrzygające, albo potwierdzające obecność wirusa. Stan zakażenia wirusem potwierdzono jeszcze w wyniku badania laboratoryjnego z [...] maja 2020 r. Dopiero banie przeprowadzone [...] maja 2020 r. nie potwierdziło obecności RNA wirusa SARS-CoV-2. Załączone kopie wyników badań laboratoryjnych są dowodem na okoliczność stwierdzenia u Skarżącej obecności wirusa.

W ocenie Sądu, dokumenty te nie mogą jednak potwierdzać faktu poinformowania Skarżącej o kwarantannie, ponieważ budzą istotne wątpliwości dowodowe (k- 2-11 akt I instancji).

Na kopii wyniku badania laboratoryjnego z [...] kwietnia 2020 r., odręcznie długopisem koloru niebieskiego, dokonano adnotacji "poinformowano [...] .04. 2020".

Wszystkie wyniki zostały włączone do akt w kopii badań. Na wszystkich pozostałych przedstawionych wynikach, odręcznie długopisem koloru niebieskiego, naniesiono informację "poinformowano" i podano datę tej czynności.

W ocenie Sądu, w ten sposób przedstawione dokumenty na okoliczność poinformowania Skarżącej o kwarantannie są niewiarygodne. Informacja "powiadomiono", powinna znajdować się na dokumencie w czasie jego kopiowania, a nie zostać dopisana odręcznie na wykonanej już kopii. Poza tym dokument przedstawiony w kopii powinien być przez osobę uprawnioną potwierdzony za zgodność z oryginałem lub kopią. Samo odręczne dopisanie na kopii badania adnotacji "poinformowano" nie może stanowić dowodu na dokonanie tej czynności w określonej dacie, ponieważ nie wiadomo, kto poinformował, kogo, o czym i kiedy miało to rzeczywiście miejsce.

Analiza dalszych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie potwierdziła, że Skarżąca została należycie poinformowana o obowiązkach wynikających z tytułu objęcia jej kwarantanną.

W aktach sprawy znajduje się wydruk podpisany [...] maja 2020 r. przez Kierownika Oddziału Zapobiegawczego i Bieżącego Nadzoru Sanitarnego - mgr [...] , dotyczący kwarantanny domowej (k- 2 akt administracyjnych). Dokument ten zawiera dane Skarżącej, dane adresowe i nr telefonu. W rubryce "kwarantanna" zaznaczono – "TAK". Wskazano Nr decyzji: "[...] ", typ kwarantanny: "izolacja domowa", data kwarantanny od [...] kwietnia do [...] maja 2020 r. Na pytanie: "Czy dostarczono SMS?, zaznaczono: "NIE". Z powyższego wynika, że Skarżąca o decyzji nie została poinformowana SMS. Akta sprawy nie zawierają natomiast notatek urzędowych sporządzonych przez pracownika organu z przeprowadzonych ze Skarżącą rozmów telefonicznych i treści przekazanych jej informacji.

Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów na okoliczność ustnego zakomunikowania Skarżącej treści decyzji o nałożeniu kwarantanny i obowiązkach wynikających z treści orzeczenia.

W związku z powyższym należy uznać, że Skarżąca informację o nałożonych na nią obowiązkach z tytułu kwarantanny powzięła dopiero z decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] , o poddaniu Skarżącej obowiązkowej kwarantannie do czasu uzyskania I ujemnego wyniku w wyznaczonym do tego celu miejscu, tj. zam. ul. [...]. W orzeczeniu tym zakazano Skarżącej opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że zaistnieją przesłanki do poddania hospitalizacji albo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowi inaczej. Decyzji nadano również rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa, mimo wydania jej [...] kwietnia 2020 r., została doręczona Skarżącej [...] czerwca 2020 r., tj. po zakończeniu kwarantanny (dnia [...] maja 2020 r. zakończenie izolacji domowej).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy niewystarczającym dowodem do wymierzenia kary administracyjnej jest notatka urzędowa – uzupełniająca, z [...] maja 2020 r. Komendanta Powiatowego Policji w Ś., z której wynika, że "[...], wg zawiadomienia B. K. dnia [...].04.2020 r. ok. godz. 11:00 w m. Ś. przy ul. P. U. B., wiedząc o tym, że jest objęta kwarantanną nie przestrzegała nakazu pozostania w miejscu kwarantanny, w ten sposób, że wyszła z mieszkania na klatkę schodową do skrzynki na listy bez środków ochrony osobistej- rękawiczek, maseczki ochronnej, tj. o z art. 116 § 1 KW".

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca nie była należycie poinformowana o nałożonym obowiązku. Poza tym z powyższego dokumentu wynika, że informację powzięto wyłącznie na podstawie zawiadomienia sąsiada. Nie znane są w tym sanie rzeczy ustalenia organu, czy Policji, co do istniejącego rzeczywistego zagrożenia.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany wyżej art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z notatki urzędowej Policji nie jest wiadome, czy Skarżącej była znana treść decyzji o nałożeniu na nią obowiązku kwarantanny. Ustalenia Policji oparte zostały na zawiadomieniu sąsiadki. Policja nie dysponowała w dniu zdarzenia decyzją z [...] kwietnia 2020 r., ponieważ w piśmie z [...] czerwca 2020 r. zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Ś. wystąpił na piśmie do organu o przesłanie w trybie pilnym decyzji o nakazie pozostania Skarżącej w miejscu zamieszkania. Nie jest wiadomo, czy Policja badała lub przesłuchała Skarżącą i osobę, która zawiadomiła o naruszeniu kwarantanny.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał ustalenia organów za dowolne tj. dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro zebrany materiał dowodowy nie zawiera podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, to ocena niepełnego materiału dowodowego jest oceną dowolną.

Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 107 § 1 pkt 4 oraz § 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej, ale bez jej wyjaśnienia i uzasadnienia. W zaskarżonej decyzji przytoczono treść art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), ale nie wskazano przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Z art. 46 b pkt 5 ww. ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Natomiast zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określone zostały widełki kary pieniężne za niestosowanie się ustanowionych w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń oraz za niewykonanie decyzji o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii: " Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1)art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł".

Kara z powyższego tytułu zawarta została w Rozdział 8a - Kary pieniężne. Zgodnie z art. 48 ust. 8 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). Z kolei art. 119zzk Ordynacji podatkowej stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do nakładania kary pieniężnej stosuje się przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego kara określona w powyższym przepisie jest administracyjną karą pieniężną. Regulacja tych kar zawarta została w Dziale IVA kpa. Art. 189a zawiera zakres stosowania przepisów. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 1). Przy czym w § 2 postanowiono, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1)przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2)odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3)terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4)terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5)odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6)udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Definicję kary administracyjnej zawiera art. 189b kpa. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Zgodnie z dyrektywami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określonymi w art. 189d kpa, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ w ogóle nie rozważył powyższych dyrektyw. Ponadto organ zaniechał zbadania przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189f kpa. Przepis ten w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie Sądu, skoro organ I instancji nie wyjaśnił kwestii, czy Skarżąca była powiadomiona o objęciu jej kwarantanną, to tym bardziej nie mógł uznać, że waga naruszenia prawa jest istotna. Organ powinien ocenić, czy Skarżąca miała świadomość naruszenia prawa. Stanowisko o poczynionych ustaleniach powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście dyrektywy wyrażonej w art. 189d pkt 4 kpa, stopnia przyczynienia się Skarżącej do powstania naruszenia prawa oraz przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 kpa i oceny czy nie było podstaw jedynie do pouczenia z uwagi na wagę naruszenia znikomą.

Organ nie ocenił wpływu informacji zwartej w notatce urzędowej – uzupełniającej Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z [...] maja 2020 r. oraz piśmie z [...] czerwca 2020 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w Ś. na zastosowanie przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z powyższych dokumentów wynika, że na podstawie art. 116 § 1 KW zostało wszczęte przeciwko Skarżącej postępowanie o wykroczenie. Sprawa była prowadzona pod sygn. akt [...].

Okoliczność ta powinna zostać przez organ również wzięta pod uwagę z uwagi na przesłankę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wyrażoną w art. 189f § 1 pkt 2 kpa.

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości, od początku. Dlatego stanowisko podjęte po myśli art. 107 § 3 kpa nie może zostać ograniczone do przywołania podstawy prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do lakonicznego przytoczenia stanu faktycznego.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie oceniły materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Przede wszystkim nie wykazały, kiedy i w jaki sposób Skarżąca została powiadomiona o treści rozstrzygnięcia decyzji o objęciu jej kwarantanną. Brak jest w aktach sprawy ustaleń co do samego zdarzenia opuszczenia mieszkania [...] kwietnia 2020 r. (przesłuchanie Skarżącej, sąsiada). Organ nie wyjaśnił, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ukarania.

Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 marca 1994 r. w sprawie U 7/93 "Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". Powyższa interpretacja Trybunału oznacza, że organy administracyjne wymierzając karę administracyjną powinny ustalać nie tylko sam fakt naruszenia obowiązku, ale badać okoliczności tych naruszeń, w tym ustalić, czy niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które obywatel nie ponosił odpowiedzialności.

Organ nie odniósł się do stanowiska Skarżącej, że na korytarzu przed mieszkaniem, a nie w mieszkaniu był pobierany od Skarżącej wymaz.

W ocenie Sądu, potwierdzenie wersji Skarżącej w tym względzie, mogło wywołać u Skarżącej przekonanie, że zakaz opuszczania miejsca kwarantanny dotyczy budynku a nie mieszkania. Świadczyłoby to o przyzwoleniu na opuszczenie mieszkania. Potwierdzenie powyższego sugerowałoby zastosowanie mniej dotkliwego środka - pouczenia, a nie kary pieniężnej.

Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił orzec z urzędu w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali przede wszystkim dokładnie stan faktyczny sprawy, wyjaśniając czy istnieją dowody na potwierdzenie stanowiska organu, że Skarżącej znany był obszar dozwolonego poruszania się w stanie izolacji domowej oraz czy na klatce schodowej dochodziło do pobrania wymazu. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić powyższe wskazania, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 października 2020 r. nr 41/2020 odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Niniejszą sprawę w dniu 21 grudnia 2020 r. skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z powyższym, wyjaśnienia wymaga, że informacja o terminie posiedzenia niejawnego dostępna była na stronie internetowej tutejszego Sądu pod adresem http://www.nsa.gov.pl/ewokanda/wsa/bydgoszcz/. Elektroniczna wokanda zawiera informacje o rozprawach, które zostały już wyznaczone. Od 4 listopada 2020 r. elektroniczna wokanda obejmuje również informacje o treści orzeczeń wydawanych na posiedzeniach niejawnych. Treść wydanego w sprawie orzeczenia (wynik posiedzenia) jest dostępna w e-Wokandzie przez 30 dni, licząc od dnia jego wydania. Informacje tam zamieszczone są powszechnie dostępne.