Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1220/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art. 40  ust.1, ust. 4 i ust.12,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O., M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 54/12 w sprawie ze skargi I. O., M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 23 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz I. O. i M. O. solidarnie 2 354 (dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt cztery) zł, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 29 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 54/12 oddalił skargę I. O; i M; O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 23 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w P., działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zarząd Powiatu P., decyzją z 16 września 2011 r. nałożył na M. O. i I. O. karę pieniężną w wysokości 30 250, 00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej K. – W., poprzez składowanie kruszywa w celu prowadzenia robót budowlanych przy budynku " M. C." w W. w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że skarżący w wymienionym okresie zajęli pas drogowy drogi powiatowej Nr 2536L położony na działce nr 33 przy ul. 3 Maja w Wąwolnicy. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy oraz pismo strony z 28 lipca 2011 r. dotyczące przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego z dniem 30 czerwca 2011 r. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawka dzienna za zajęcie pasa drogowego w tej sprawie została określona w uchwale Rady Powiatu w P. z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr XX/141/2008 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych.

M. O. i I. O. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 23 listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 20 czerwca 2011 r. podczas odtwarzania pasa drogowego drogi powiatowej K. – W. przeprowadzono czynności wznowienia granic działki nr 33 stanowiącej drogę powiatową i stwierdzono, że pas drogi powiatowej został zajęty w celu składowania kruszywa. Zajęte zostało pobocze – pas zieleni o powierzchni 55 m2 oraz jezdnia do 50% szerokości o powierzchni 11 m2 . Z czynności sporządzono notatkę służbową. Organ stwierdził, że w tych okolicznościach faktycznych konieczne było wydanie, na podstawie art. 40 ust.2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że nie ma wpływu na wynik sprawy podnoszona przez stronę okoliczność umieszczenia w notatce służbowej z 20 czerwca 2011 r. prezentaty z datą 29 czerwca 2011 r., z której wywodzono, iż okres zajęcia pasa drogowego wyniósł w tej sytuacji 1 dzień. Organ ustosunkowując się do zarzutu strony odnoszącego do daty umieszczonej na wydruku zdjęć stanowiących materiał dowodowy w sprawie zaznaczył, że zdjęcia zostały wykonane w dniu 20 czerwca 2011 r., a brak cyfrowego datownika nie podważa ich wiarygodności. Ponadto organ stwierdził, że pismo Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. z 9 sierpnia 2011 r., na które powołują się strony, w sprawie zabezpieczenia skarpy nasypu przy budynku "B. M. C." będące odpowiedzią na pismo strony z 21 lipca 2011 r. nie było zezwoleniem na zajęcie drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę M. O. i I. O. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu skarżący co do zasady trafnie podnieśli, że notatka służbowa nie ma waloru dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Sporządzenie adnotacji z czynności organu o jakiej mowa w art. 72 k.p.a. nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 67 § 1 k.p.a.). Sąd powołując się na wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1985, nr 1, poz. 54) podkreślił, że w świetle art. 72 k.p.a. "treść notatki urzędowej nie pozostaje bez znaczenia, gdyż stanowi formę utrwalenia czynności organu w toku postępowania i ma pomocniczy charakter przy rozpatrywaniu sprawy". W rozpoznawanej sprawie notatka została sporządzona 20 czerwca 2011 r. przez pracowników Powiatowego Zarządu Dróg w P. - dyrektora Zarządu Dróg Annę N.oraz specjalistę M.W. w obecności I. O. co, zdaniem Sądu, przemawia za prawidłowością oceny dowodów i ustaleń dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z notatki stwierdzenie zajęcia pasa drogowego nastąpiło podczas czynności odtwarzania pasa drogowego drogi powiatowej. Wykonanie tego rodzaju czynności w dniu 20 czerwca 2011 r. potwierdza załączony do akt sprawy III SA/Lu 53/12 protokół wznowienia granic działki nr 33 położonej w W. z nieruchomością stanowiącą działkę nr 31/4, której właścicielami są skarżący. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścił dowód z wymienionego protokołu. Stwierdzono w nim wykonanie czynności wznowienia pomiędzy działkami obecności pracowników Powiatowego Zarządu Dróg w P. oraz I. O..

WSA odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego dowodu z fotografii stwierdził, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. fotografia stanowi dowód określony w tym przepisie i podlega kryteriom oceny wymienionym w art. 77 § 1 k.p.a., przewidzianym dla materiału dowodowego w sprawie administracyjnej. Sąd uznał za niezasadne twierdzenia skarżących, że fotografie nie zostały opatrzone jakąkolwiek datą ich sporządzenia. WSA wyjaśnił, że na wydrukach zdjęć umieszczono datę 20 czerwca 2011 r., zaś brak uwidocznionego na nich cyfrowego datownika nie pozbawia tych zdjęć waloru dowodu. Podobnie nie podważa wiarygodności zdjęć brak w notatce urzędowej adnotacji o wykonaniu fotografii i ich ilości oraz wskazania, że wymieniona dokumentacja stanowi załącznik do notatki.

Zdaniem Sądu, zgodność daty umieszczonej na fotografiach obrazujących zajęcie pasa drogowego z datą sporządzenia notatki urzędowej oraz protokołu czynności wznowienia granic nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do właściwego przyjęcia przez organ daty początkowej zajęcia pasa drogowego na 20 czerwca 2011 r. Sąd podniósł, że prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w sprawie nie kwestionuje umieszczona na notatce urzędowej prezentata z datą 29 czerwca 2011 r. gdyż jest to data wpływu pisma do organu a nie data faktycznego sporządzenia notatki urzędowej. Według WSA "jest ona zagadnieniem z zakresu biurowości, dotyczącą wewnętrznego obiegu pism". Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zostali pouczeni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zgłoszenia wniosków lub zastrzeżeń, z czego nie skorzystali. Co więcej, skarżący nie kwestionowali faktu zajęcia pasa drogowego, gdyż w piśmie z 28 lipca 2011 r. poinformowali organ o uprzątnięciu kruszywa z dniem 30 czerwca 2011 r.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżących, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło za zgodą i na polecenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. i w związku z tym nie doszło do naruszenia art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tej okoliczności nie potwierdza korespondencja między skarżącymi a Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg w P. (pismo I. O. z 21 lipca 2011 r. do Dyrektora Powiatowego zarządu Dróg w P., pismo organu z dnia 9 sierpnia 2011 r. do skarżącej informujące o konieczności zabezpieczenia skarpy nasypu balustradą), na którą powołują się skarżący. Sąd podzielił stanowisko organów, że wspomniana korespondencja nie dotyczy zajęcia pasa drogowego przez składowanie kruszywa. Wobec powyższego WSA stwierdził, że zasadne było nałożenie na skarżących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

I. O. i M. O. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.6, art.7, art.8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w L. badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, a tym samym Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznał, że :

1) brak oznaczenia daty za pomocą cyfrowego datownika na fotografiach wykonanych przez organ

2) pominięcie faktu udokumentowania przedmiotowego zajęcia w notatce służbowej,

3) brak adnotacji w wykonaniu dokumentacji fotograficznej na okoliczność przedmiotowego zajęcia

4) brak informacji o ilości wykonanych fotografii

5) brak wskazania, że przedmiotowa dokumentacja stanowi załącznik do notatki służbowej

6) data wpływu notatki o organu po upływie 9 dni od jej sporządzenia

pozostają bez wpływu na ich wiarygodność i moc dowodową, zaś umieszczenie na notatce urzędowej prezentaty z późniejszą o 9 dni datą wpływu do organu "jest zagadnieniem z zakresu biurowości dotyczącą wewnętrznego obiegu pism" nie mającym wpływu na wiarygodność i moc dowodową w sytuacji, gdy notatka służbowa jak i dokumentacja fotograficzna stanowiły elementy istotne, jeżeliby nie uznać, że kluczowe dla sprawy i na ich podstawie organ wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ustalenia istotne dla sprawy powinny być udokumentowane protokołem z dokonanej czynności sporządzonym w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny co i w jaki sposób w wyniku i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że skoro skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie skorzystali z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie zgłosili jakichkolwiek dowodów w odwołaniu oraz w skardze to należy uznać, że skarżący przyznali fakt składowania kruszywa w pasie drogowym, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś skarżący od początku postępowania kwestionowali faktu samowolnego zajęcia pasa drogowego, czemu dali wyraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

3. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust.1 i ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej za składowanie kruszywa wykorzystywanego wyłącznie do nawierzchni drogowych w celu prowadzenia robót polegających na wzmocnieniu skarpy nasypu w pasie drogowym, w sytuacji zajęcia pasa drogowego na polecenie organu i za jego zgodą oraz w sytuacji nie ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych zajęcia pasa: prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna polegać na uznaniu, że prace związane z ochroną drogi, wykonane na polecenie zarządcy drogi i w interesie publicznym nie dają podstawy do wymierzenia kary pieniężnej może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i są ustalone w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji oraz określić na czym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie to polegało.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta obydwu podstawach kasacyjnych. Skarżący zarzucili naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniesiony został także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji zajęcia pasa drogowego na polecenie organu i za jego zgodą.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący słusznie zakwestionowali stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Pogląd o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem został bowiem sformułowany bez dostatecznego rozważenia, czy organy orzekające w sprawie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot, przewidzianej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz podmiot, który zajął pas drogowy.

Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Organ, dla nałożenia kary pieniężnej, musi ustalić nie tylko podmiot, który zajął pas drogowy, ale także zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz określić powierzchnię zajętego pasa. Powyższych ustaleń organ musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie dotyczące zajęcia pasa drogowego i jego zakres czasowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek konkretnego podmiotu zapłacenia kary. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, stwierdzająca zajęcie pasa drogowego może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania zastąpić.

Podkreślenia także wymaga, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że notatka służbowa z 20 czerwca marca 2011 r., z której wynika, że pas drogowy został zajęty stanowiła jedyny dowód, na podstawie którego organ ustalił, że skarżący zajęli pas drogowy bez zezwolenia. W świetle rozważań wyżej przeprowadzonych notatka służbowa mogła jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, która co istotne została sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe z wykorzystaniem przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego środków dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania świadków, ewentualnie strony. Niedopuszczalne było natomiast zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i czynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez pracowników organu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, notatka służbowa może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie.

Przedstawionej oceny nie zmienia okoliczność, że w aktach sprawy znajdują się wydruki fotografii mające obrazować stan pasa drogowego w dniu 20 czerwca 2011 r. Zdjęcia mogą stanowić dowód w sprawie, o ile sposób pozyskania tego środka dowodowego nie budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie okoliczności wykonania zdjęć nie zostały wyjaśnione, w szczególności brak jest jakiejkolwiek adnotacji (także w notatce służbowej z 20 czerwca 2011 r.), o tym kiedy i przez kogo zostały wykonane. W tej sytuacji brak było wystarczających podstaw do uznania, że mogły one służyć ustaleniu wskazanych wcześniej okoliczności mających znaczenie prawotwórcze.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, polegało na akceptacji przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zasadność zarzutu procesowego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja tego zarzutu i jego uzasadnienie prowadzi do wniosku, że nawiązuje on do stanu faktycznego, który zdaniem skarżących powinien być ustalony, nie zaś do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Budowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (do tej formy naruszenia prawa materialnego sprowadza się w istocie omawiany zarzut), w odniesieniu do postulowanego przez stronę skarżącą a nie przyjętego przez Sąd, stanu faktycznego nie może przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. Trzeba zauważyć, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W związku z tym niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego zawsze należy odnosić do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, czego strona skarżąca nie uczyniła.

Dodać także należy, że WSA ustosunkował się do okoliczności podawanych przez skarżących, a związanych z zajęciem pasa drogowego na polecenie i za zgodą zarządcy drogi. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że twierdzenia strony skarżącej dotyczą okresu późniejszego, nie objętego decyzją o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, należy w pełni podzielić.

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien powtórnie ocenić prowadzone przez organ postępowanie i poczynione w jego wyniku ustalenia. Sąd będzie miał na względzie, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a milczenie strony nie zwalnia organu z udowodnienia okoliczności mających znaczenie prawotwórcze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).