Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej od decyzji Starosty z dnia 16 marca 2011 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę drogi gminnej – ulicy W. na terenie Gminy Miasta w obrębie [...] na działkach o nr ewidencyjnych: [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), zatwierdzającej podział nieruchomości objętych inwestycją oraz zatwierdzającej projekt budowlany w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową".

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 16 marca 2011 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. W. na terenie Gminy Miasta w obrębie [...], zatwierdził podziały nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany drogi gminnej - ulicy W. W decyzji szczegółowo wskazano działki objęte inwestycją, w tym m.in. działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej.

PO rozpatrzeniu odwołania J. Ł. Wojewoda decyzją z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję starosty, nieznajdując podstaw do jej uchylenia. Wojewoda uznał zarówno tryb, jak i przebieg postępowania za prawidłowe, a przedłożony projekt budowlany za kompletny.

Rozpoznając skargę J. Ł. od decyzji ostatecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 186/14, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

Sąd uznał, że przedsięwzięcie polegające na realizacji opisanej inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. W. na terenie Gminy Miasta - w obrębie [...] na wskazanych w decyzji działkach, zostało błędnie zakwalifikowane jako inwestycja drogowa. Zakres projektu budowlanego obejmował bowiem jedynie usytuowane bezpośrednio przy ulicy W. wnęki rekreacyjne. W tych wnękach zaplanowano dekoracyjne pergole, ławeczki, kosze na śmieci oraz betonowe elementy zabezpieczające Jedna z takich wnęk została zaplanowana na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] należącej do skarżącej). W ocenie sądu wnęka rekreacyjna nie stanowi elementu drogi, nie służy bowiem prowadzeniu, zabezpieczeniu czy obsłudze ruchu, a także nie jest urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogą. Tym samym brak było podstaw do objęcia realizacji przedmiotowych wnęk, w tym wnęki na działce skarżącej, decyzją wydaną w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, dlatego sąd uznał, że decyzja organu drugiej instancji, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty, narusza przepisy specustawy drogowej poprzez dopuszczenie ich zastosowania do inwestycji nie objętej zakresem przedmiotowym (art. 1 ust. 1) specustawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał również, zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania odwołania i jego zarzutów w kontekście indywidualnej sprawy odwołującej, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a., oraz naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zainicjowanym odwołaniem J. Ł. Wojewoda decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku ponownie prowadzonego postępowania pozyskano dokumentację potwierdzającą stan zaawansowania robót budowlanych oraz dokumentację dotyczącą postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie tej dokumentacji ustalono, że Starosta postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r., nr [...], nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty z dnia 16 marca 2011 r. Nadto z informacji przekazanej przez Prezydenta Miasta wynika, że dla przedmiotowej inwestycji w dniu 20 maja 2011 r. został zarejestrowany dziennik budowy. W dniu 19 lipca 2011 r. został dokonany wpis o podjęciu przez K. O. obowiązków kierownika budowy, a wpisem z dnia 28 lipca 2011 r. zostało zgłoszone do odbioru wykonanie części podłoża pod konstrukcję ul. W. Natomiast z protokołu odbioru z dnia 31 sierpnia 2012 r. wynika, że inwestycja (po wyłączeniu z zakresu wykonania obszaru działki nr [...]) została zakończona. Podkreślono, że informacja o nadaniu wskazanej decyzji Starosty rygoru natychmiastowej wykonalności wpłynęła do Wojewody w dniu 13 lipca 2011 r., tj. po wydaniu rozstrzygnięcia z dnia 27 maja 2011 r., jak również po upływie terminu, w którym to organ wojewódzki był zobowiązany do przekazania do sądu skargi J. Ł. wraz z odpowiedzią na skargę. Tym samym przyjęto, że uchylone wyrokiem sądu rozstrzygnięcie Wojewody zostało wydane na podstawie niepełnej dokumentacji dowodowej, o istnieniu której organ odwoławczy nie wiedział w dniu wydania rozstrzygnięcia. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r., uzupełnieniowym w dniu 5 maja 2011 r., Prezydent Miasta wystąpił do Starosty o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty z dnia 16 marca 2011 r. Starosta nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2011 r.

Wojewoda przytoczył przepis art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Natomiast zgodnie z art. 31 specustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych przepisów wojewoda wywiódł, że w ramach kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji nie może jej w całości uchylić. Wobec natomiast faktu nadania zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz potwierdzonego dokumentacją rozpoczęcia inwestycji i jej zakończenia Wojewoda przyjął, że utracił kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe stanowisko poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wskazując na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 388/14 i II SA/Gd 463/14.

Wojewoda podkreślił, że art. 36a ustawy Prawo budowlane, w przypadku realizacji inwestycji w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, daje organom nadzoru budowlanego podstawę do podjęcia działań naprawczych w zakresie wynikającym z ich kompetencji.

W odniesieniu natomiast do zarzutów odwołania wyjaśniono, że zakres inwestycji oraz jej przebieg określa inwestor we wniosku. Organy administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej nie mają prawa ingerować w zakres i celowość planowanej inwestycji oraz nie mogą uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że celem specustawy było stworzenie zintegrowanego, jednoetapowego postępowania ustalającego wszystkie warunki realizacji inwestycji drogowej.

Umarzając postępowanie odwoławcze wojewoda jednocześnie wskazał na organy nadzoru budowlanego jako właściwe do dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję J. Ł. zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przyczyniło się w znacznym stopniu do wydania decyzji sprzecznej z powoływanymi przepisami, w wyniku nieprzeprowadzenia należycie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w sprawie,

2/ naruszenie przepisów postępowania - art. 153 ustawy prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wniosków oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że organy administracji publicznej, przy podejmowaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji publicznej, nie uwzględniły zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zaufania obywateli do państwa. W decyzjach wydawanych przez organy administracji, co wielokrotnie było podnoszone w toku prowadzonego postępowania, były wskazywane jedynie przesłanki formalne ustalonego stanu faktycznego, opierając się przede wszystkim na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ administracji nie był w stanie dokonać racjonalnego uzasadnienia faktycznego zastosowanych przez siebie rozwiązań. Przez brak szczegółowych wytycznych, strona nie miała żadnej możliwości ustosunkowania się do wydawanych decyzji. Organ administracji nie podjął działań mających na celu próbę przebudowy drogi w sposób odmienny aniżeli zaproponowany w pierwotnym i jedynym projekcie inwestycji. Skarżąca wskazywała kilkakrotnie, że wybór inwestycji został dokonany mając na względzie tylko jej działkę, nie ingerując tym samym w prawa rzeczowe pozostałych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza również art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepisu niemającego zastosowania w niniejszej sprawie).

Istotne znaczenie dla kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie ma również wymóg wynikający z art. 153 p.p.s.a. (cytowany także w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. (podkreślenie sądu).

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji w warunkach związania zarówno organu jak i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (przy niezmienionym stanie prawnym dotyczącym przedmiotu sprawy), wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 186/14 sąd uznał, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest wadliwa i narusza prawo. Naruszenie to, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczy przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 153 p.p.s.a. Ten ostatni przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień skarżonego rozstrzygnięcia stanowił, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

W pierwszej kolejności wymagają zatem rozważenia kwestie powstałe na tle wykładni art. 153 p.p.s.a., przede wszystkim zakres związania organu oceną prawną i wskazaniami orzekającego uprzednio sądu administracyjnego. Obowiązująca od dnia 15 sierpnia 2015 r. zmiana tego przepisu doprecyzowała bowiem w istocie, że moc wiążąca orzeczenia wydanego w sprawie dotyczy, poza organami, wszystkich sądów (czyli również NSA), z zastrzeżeniem, że nie w sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie.

W związku z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym przyjmowano w orzecznictwie i literaturze bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który mógł być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Ocenę prawną stanowi osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wskazania co do dalszego postępowania są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Taki sposób rozumienia wiążącej oceny prawnej zachowuje aktualność również po zmianie treści art. 153 p.p.s.a. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni tego przepisu, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał (oraz dla NSA, o ile będzie w tej sprawie orzekał), sąd kontrolujący rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania, o ile nie nastąpiła zmiana stanu prawnego.

W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonej decyzji, upatrywana w naruszeniu art. 153 p.p.s.a., wynika z niewłaściwego zastosowania się przez Wojewodę do oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 186/14. Wymaga podkreślenia, że stan prawny będący przedmiotem rozważań sądu nie uległ zmianie tak, by organ mógł być zwolniony z obowiązku przepisem tym określonego. Natomiast silnie akcentowane przez organ odwoławczy jako zmiana stanu faktycznego ustalenie, że decyzji Starosty z dnia 16 marca 2011 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności (co jak się zdaje nie było znane wojewodzie przy uprzednim rozpatrzeniu odwołania), pozbawione jest w niniejszej sprawie istotnego znaczenia.

Kwestią bowiem zasadniczą, wynikającą z wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu uprzedniego wyroku z dnia 28 maja 2014 r. jest przyjęcie, że organy administracji procedowały nieprawidłowo na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy drogowej), która w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, nieobjętej zakresem przedmiotowym tej ustawy, nie mogła mieć zastosowania. W ten sposób naruszono przepisy prawa materialnego, poprzez ich zastosowanie. Konsekwencją tego powinno być zrealizowanie przez organ odwoławczy obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy w związku z odwołaniem strony skarżącej, a nie uchylenie się od tego obowiązku poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez zaistnienia przesłanek do tego uprawniających.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, którą umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, poszukiwać zatem należy każdorazowo konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na tle przepisu art. 105 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym".

Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego z powodu bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a jest: cofnięcie odwołania (art. 137 zd. pierwsze k.p.a.) oraz sytuacja, w której odwołujący nie jest stroną (zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje tylko stronie).

Takie okoliczności nie miały miejsca w kontrolowanej sprawie: skarżąca nie cofnęła odwołania, jak również bez wątpienia przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jeśli strona skarżąca nie cofnęła odwołania (tym samym nie wystąpiła o umorzenie postępowania odwoławczego), nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania odwoławczego. Nie stało się ono też bezprzedmiotowe z tego powodu, że na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, co do której wydano rygor natychmiastowej wykonalności, inwestycja została już zrealizowana. Tak więc według sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., wskazanymi jako podstawy prawne rozstrzygnięcia, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentacja wojewody opiera się na utracie kompetencji do orzekania, którą wywodzi z art. 11g ust. 3 oraz art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, a także wobec ustalenia, że decyzja pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została zrealizowana (jak wynika z akt sprawy z pominięciem działki skarżącej). Przywołanie dla poparcia tej tezy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 388/14 i z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 463/14, jest całkowicie chybione. Stanowisko sądu w tych wyrokach wyrażone zostało w innych okolicznościach spraw, jednakże, co należy podkreślić, wskazywano w nich, w odniesieniu do utraty kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w związku z realizacją inwestycji, na obowiązek umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie znajdują te poglądy, których zasadności sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podważa, żadnego uzasadnienia dla umorzenia postępowania odwoławczego.

Stosownie do treści art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Natomiast według art. 31 ust. 2 w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w przepisach w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ograniczenie orzekania skierowane do organu odwoławczego na podstawie art. 11g ust. 3 nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji wadliwa jest w całości, wobec procedowania na podstawie specustawy drogowej, która według wiążącej oceny prawnej sądu nie mogła mieć zastosowania. Należy też dodatkowo przypomnieć, że w zakresie dotyczącym wywłaszczenia sąd w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. podkreślił, że procedowanie powinno odbywać się w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Tym samym błędnie przyjął wojewoda, że bezprzedmiotowość dotyczy postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy może ona jedynie dotyczyć całości postępowania administracyjnego. Decydujące jest tu nie tyle ustalenie, że doszło do realizacji inwestycji, więc kompetencje do orzekania utracił organ architektoniczno-budowlany na rzecz organu nadzoru budowlanego, ale przede wszystkim fakt, że wniosek złożony w trybie specustawy drogowej, na podstawie którego Starosta wydał decyzję z dnia 16 marca 2011 r., nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ pozostawał poza zakresem przedmiotowym tej ustawy. Sąd w uprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie administracyjnej jednoznacznie wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 1 specustawy drogowej (str. 6 uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 186/14, według tekstu dostępnego w CBOSA).

Z tych względów zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Pozostałe zarzuty są nietrafne o tyle, że niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, również stan prawny nie budzi wątpliwości, a kwestia wywłaszczenia nie mogła być przedmiotem decyzji wadliwie wydanej w trybie specustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odwołania Wojewoda uwzględni przedstawioną ocenę prawną oraz ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 186/14.

Mając na względzie istotne naruszenie przepisów postępowania, na podstawie których procedował organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.