Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 361/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt a i c; art. 135; art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2; art. 77 par. 1; art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1; art. 6 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi E. L. oraz H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. U. z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje radcy prawnemu A. F. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. U. z [...]. o ustaleniu warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z wiatą garażową "na budynek działalności gospodarczej P. "R." w zakresie: chłodni, pomieszczenia sanitarnego i garażu" na działce nr ewid. [...] (po scaleniu nr [...]), w miejscowości B., gm. W. U..

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. Ł. i R. małżonkowie Ł. (inwestorzy) zwrócili się do Wójta Gminy W. U. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wyżej wymienionej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z wiatą garażową. W opisie przedsięwzięcia wskazali, że po zmianie przeznaczenia budynek będzie składał się z dwóch pomieszczeń: pierwsze przeznaczone na garaż do przechowywania pojazdów służbowych oraz do ich naprawy i konserwacji, drugie pomieszczenie będzie posiadało kabinę chłodniczą oraz pomieszczenie gospodarcze, pomieszczenie sanitarne i WC. Kabina chłodnicza będzie przeznaczona do przechowywania w trumnach ciał osób zmarłych przez czas oczekiwania na pogrzeb (jedna - dwie doby). Docelowo pojemność chłodni będzie wynosiła dwie trumny. Natomiast pomieszczenie sanitarne będzie służyło do mycia i ubierania zmarłych. Pomieszczenia będą wyposażone w klimatyzatory zasilane energią elektryczną, których funkcja będzie chłodząca oraz grzewcza. Budynek będzie posiadał zasilanie wodne z gminnej sieci wodociągowej, natomiast ścieki o charakterze bytowym będą odprowadzane do sieci kanalizacyjnej. Ciepła woda będzie uzyskiwana poprzez zastosowanie podgrzewaczy przepływowych.

Decyzją z [...] r. organ ustalił warunki dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek składający się z chłodni do przechowywania zwłok, pomieszczenia sanitarnego i garażu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z wyników analizy urbanistycznej wynika, że planowana na przedmiotowej działce inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowej działce utrwali istniejącą funkcję w analizowanym obszarze i będzie stanowić kontynuację zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. L., H. K., B. W. i T. L., w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in., że zdaniem Kolegium organ dokonał pobieżnej analizy funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja w kontekście funkcji dominujących na przedmiotowym terenie, a tym samym nie wskazał, czy planowa inwestycja będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi inwestorów, wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. II SA/Lu [...] uchylił ww. decyzję kasatoryjną Kolegium uznając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym brak podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Kolegium zobowiązane było do podjęcia we własnym zakresie określonych czynności i analiz pozwalających na ustalenie, czy realizacja spornej chłodni nie jest do pogodzenia z istniejąca funkcja zabudowy.

Ponownie rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. U. z [...]

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kluczowe w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można przyjąć, że planowana przez inwestora zmiana funkcji z budynku gospodarczego na chłodnię do przechowywania ciał osób zmarłych, spełnia warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym czy odpowiada zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jak wskazał w utrwalonych w orzecznictwie poglądach prawnych, warunek "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" zawarty w ww. przepisie należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Warunek kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu powielania czy powtarzania tylko jednego rodzaju funkcji na danym obszarze, lecz wskazuje na możliwość uzupełniania funkcji już występującej nową funkcją nie kolidującą z dotychczasową.

Organ odwołując się do sporządzonej analizy terenu uznał, że planowana inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowej działce utrwali istniejącą funkcję w analizowanym obszarze i będzie stanowić kontynuację zabudowy istniejącej.

Nadto organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Właściwy organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową.

Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a co wprost wynika z analizy urbanistycznej sporządzonej przez specjalistkę planowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. L. i H. K. podnosząc, że decyzja ta jest krzywdząca dla nich i dla pozostałych mieszkańców. Planowana inwestycja znajduje się bowiem w gęstej, zwartej zabudowie budynków mieszkalnych i gospodarczych, co nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Istniejącej funkcji zabudowy nie da się bowiem pogodzić z lokalizacją usług polegających na przechowywaniu ciał osób zmarłych, które to usługi maja charakter uciążliwy. Dlatego ich lokalizacja powinna odbywać się w miejscach oddalonych od zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej E. L. ustanowiony z urzędu poparł złożoną skargę oraz wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Mimo, że zaskarżona decyzja zawiera szereg trafnych uwag natury ogólnej, rozważania te w żaden sposób nie przełożyły się na ocenę stanu faktycznego i okoliczności sprawy.

Tytułem wstępnych rozważań podnieść należy, że podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Słusznie wskazały rozstrzygające w sprawie organy, iż przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a pierwszym z nich jest zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Przywołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wobec powyższego bezspornym jest, że jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Bezspornym przy tym jest, że przepisy u.p.z.p. tego pojęcia nie definiuje. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej - rozporządzenie) przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych (podkreślenie sądu) oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza również regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (zob. § 2 pkt 2 tego rozporządzenia całkowicie pominięty przez organy obu instancji w zakresie wydanego rozstrzygnięcia cyt. "zmiana sposobu użytkowania (...) na budynek działalności gospodarczej P. R. (...)".

Powyższe jednoznacznie skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Określenie powyższego jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Jednocześnie w kontekście przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji, gdy przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest jedynie zmiana sposobu użytkowania, czyli zmiana funkcji w rozumieniu ww. przepisów, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i badać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele usługowe z istniejącymi już funkcjami. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustaleniu nie będą zatem podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometria dachu (§ 8). Te parametry pozostają bowiem bez zmian (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1295/13).

W rozważanym przypadku badanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa powinno zatem dotyczyć kwestii dostosowania funkcji obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze. Sąd zgadza się z poglądem, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, tak by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy oraz funkcję istniejących obiektów budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10; 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12). Sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, czyli na obszarze wyznaczonym stosownie do § 3 rozporządzenia, ma zatem na celu wykazanie, czy zamierzona zmiana funkcji w istniejącym budynku będzie pozostawała w zgodzie z istniejącym na badanym terenie porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowała z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego.

Badanie w niniejszej sprawie prawidłowości sporządzonej w powyższym zakresie analizy prowadzi do wniosku, że po pierwsze ustalony obszar analizowany nie odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia, a po drugie dokonana na jego podstawie analiza w żaden sposób (poza gołosłownym twierdzeniem) nie wykazuje, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek (chociażby jeden) nawiązujący funkcją do przedmiotowego przedsięwzięcia.

Przede wszystkim ani część tekstowa, ani część graficzna analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wskazuje ani w jednym punkcie aby w obszarze analizowany znajdowała się jakakolwiek funkcja usługowa, co stoi w oczywistej sprzeczności z twierdzeniem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcie, że planowana inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

W tych okolicznościach nie można mieć wątpliwości że przeprowadzona analiza nie doprowadziła do jednoznacznego ustalenia, jaka jest faktyczna funkcja poszczególnych obiektów na analizowanych obszarze i nie wykazała, czy możliwe będzie pogodzenie nowego sposobu użytkowania z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W ocenie sądu, wskazana ułomność analizy stanowi wadliwość mającą wpływ na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. Skoro bowiem przeprowadzona analiza jest wyznacznikiem dla ustalenia warunków zabudowy, to tym samym nie może zawierać luk powodujących wątpliwości co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Wskazanych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, uznając za prawidłową przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji analizę. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy. Podkreślenia natomiast wymaga, że sporządzana na potrzeby postępowania analiza, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać samodzielnej ocenie organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ musi wykazać w zakresie tej oceny, że ustalone wymagania dotyczące nowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu są zgodne z przepisami prawa, w tym nie stoją w sprzeczności z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią kontynuację funkcji zabudowy. Ustalone warunki nowej zabudowy muszą więc nie tylko wynikać z przeprowadzonej analizy, ale także powinny być szczegółowo uzasadnione w decyzji. Natomiast twierdzenia organów obu instancji, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu utrwali istniejącą funkcję w analizowanym obszarze i będzie stanowić kontynuację zabudowy istniejącej nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy.

W tym miejscu należy również podnieść, że w ocenie sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych.

Z tego względu sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13, w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego.

Jednocześnie dodania wymaga, że sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 2 października 2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61, Nb 2, s. 616).

Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Innymi słowy specyfika usług, jakie inwestor zamierza prowadzić na terenie objętym wnioskiem powinna skłonić organy do wnikliwszego zbadania funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że błędem jest uznanie, że usługa polegająca na przywożeniu, myciu, dezynfekcji, ubieraniu i przechowywaniu (do momentu pochówku 1-2 doby) w kabinach chłodniczych zwłok ludzkich stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Stanowisko takie jest wadliwe i podważa sens regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 390/16). Dobre sąsiedztwo to sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Przyjmując odmienny tok rozumowania należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z..p. każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową, co jest niedopuszczalne w kontekście analizowanych przepisów prawa. Innymi słowy, niedopuszczalne jest poprzestanie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez odniesienia się do różnic zachodzących pomiędzy planowanym, a zastanym (istniejącym) sposobem użytkowania obiektów budowlanych.

Odnośnie natomiast przywołanej powyżej kwestii obszaru, na którym należało przeprowadzić analizę, należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przeprowadzenie przedmiotowej analizy poprzedza wyznaczenie przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość od granicy działki będącej przedmiotem zainwestowania do granicy obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.

Z części graficznej analizy sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika zaś, że obszar ten wyznaczono nie wokół działki, lecz wyłącznie w jednym kierunku i jednocześnie nie wskazano, który bok działki stanowi jej front. Jak wskazano przepisy nie dopuszczają natomiast dowolnego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Powyższe, błędne określenie obszaru analizowanego skutkuje stwierdzeniem, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Nieobjęcie – wbrew wyżej określonym wymogom prawnym - granicami obszaru analizowanego części zabudowanego terenu wokół planowanej inwestycji powoduje, że organ nie zbadał tej zabudowy, która powinna była zostać objęta analizą. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy (sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu), sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia § 3 rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W konsekwencji, sąd uznał, że organy naruszyły wskazane powyżej przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że organy nie dokonały ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego. Przede wszystkim nie odniosły się do kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a mianowicie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania odpowiada kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Ponadto Kolegium nie dostrzegło wykazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, co czyni zasadnym zarzut niedokonania przez organ odwoławczy ponownej, wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy.

W tym stanie rzeczy, sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie sądu, zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie jest znaczny, co zdecydowało o uchyleniu również rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. O przyznanych pełnomocnikowi z urzędu kosztach sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 68).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy w szczególności powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcie o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu.