Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 494/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 171 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11 w sprawie ze skargi G.G. i J.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1342/11, oddalił skargę G.G. i J.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim w dniu 8 listopada 2011 r. przeprowadził, w obecności inwestora J.G., kontrolę rozbudowy budynku handlowego o część handlowo-usługową na działce nr ewid. [..] w K. Z protokołu kontroli oraz dołączonego do niego materiału dokumentacyjnego ( 13 sztuk fotografii, szkic oraz paragon fiskalny) wynika, że część handlowa obiektu na poziomie parteru jest użytkowania. Pismem z 11 lutego 2011 r. organ zawiadomił strony, w tym J. i G.G., o wszczęciu z urzędu w dniu 8 listopada 2010 r. postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku handlowego z częścią handlowo-usługową znajdującej się na działce nr ewid. [..], w miejscowości K., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. G. i J.G. w piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. wskazali, że na działce inwestycyjnej znajduje się obiekt, który ma być rozebrany przed oddaniem do użytkowania projektowanej rozbudowy. Brak decyzji o pozwoleniu na jego rozbiórkę nie pozwala im ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego obiektu. Postanowieniem z dnia [..] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora – J.G. obowiązek uiszczenia kary w wysokości 75.000 zł, stwierdzając, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, zaliczonego według załącznika do ustawy – Prawo budowlane do kategorii XVII z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego.

W zażaleniu na to postanowienie J.G. podniósł, iż odebranie rozbudowy budynku stało się niemożliwe z przyczyn nie leżących po stronie inwestora. Wskazał, że obiekt nie może być odebrany dopóki nie jest zrealizowany plan zagospodarowania nieruchomości, tj. likwidacja suchego ustępu, na co brak jest zgody współwłaściciela nieruchomości – Miasta K. J.G. nadto podniósł, iż przyczyny natury ekonomicznej, konieczność spłaty zaciągniętych pod rozbudowę kredytów, zmusiły go do podjęcia działalności gospodarczej w budynku handlowo-usługowym. Zaznaczył przy tym, że część usługowa do chwili obecnej nie jest wykorzystywana pod działalność.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że bezspornym pozostaje w niniejszej sprawie fakt użytkowania przedmiotowego budynku handlowego z częścią handlowo – usługową. Inwestor - J.G. nie kwestionował tego stanu rzeczy, a analiza dokumentacji fotograficznej oraz oświadczenia pracownika PINB w Mińsku Mazowieckim dokonującego oględzin potwierdza ustalenia dokonane w tym zakresie i czyni kwestię nielegalnego użytkowania budynku bezsprzeczną. Organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ stwierdził, iż fakt niemożności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, spowodowany brakiem zgody współwłaściciela nieruchomości o nr ew. [..] na rozbiórkę suchego ustępu (zaplanowaną w pozwoleniu na budowę) nie uprawniał inwestora do podjęcia użytkowania obiektu, bez wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia. Przyczyny natury ekonomicznej - konieczność spłaty zaciągniętych kredytów - również nie mogą stanowić usprawiedliwienia do tego typu działań. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania bez uzyskania pozwolenia organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Jest to przepis restrykcyjny, sztywno określający po spełnieniu jakich wymagań inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim prawidłowo zastosował procedurę wskazaną w ww. przepisie. Wysokość opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 75 000 zł została wyliczona właściwie, stosownie do dyspozycji art. 59f Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie złożyli G.G. i J.G., zarzucając mu naruszenie art. 61 § 4, art. 9, art. 14 i art. 79 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż nie zostali zawiadomieni o wszczęciu tego postępowania, co stanowi o naruszeniu art. 61 § 4 kpa. O wszczęciu postępowania dowiedzieli się z zawiadomienia z dnia

11 lutego 2011 r., a o kontroli mającej miejsce w dniu 8 listopada 2010 r. dowiedzieli się z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. W tym miejscu skarżący podnieśli, iż takie działanie organu stanowi o naruszeniu art. 79 § 1 i 2 kpa., a także art. 9 i art. 14 tej ustawy. Zdaniem skarżących o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku nie może świadczyć paragon fiskalny dokonanych w nim zakupów, gdyż sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego, w którym od 1994 roku prowadzony jest sklep spożywczy. W ocenie skarżących, organ nie zgromadził materiału dowodowego, który uzasadniałby wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia na nich kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalno przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku handlowego, a naruszenie przepisów proceduralnych, którego się dopuścił winno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2011 r. skarżący wskazali, że w dniu [..] czerwca 2011 r. PINB w Mińsku Mazowieckim wydał decyzję nr [..] udzielającą pozwolenia na użytkowanie części handlowo-usługowej w rozbudowanym budynku handlowym na działce nr ewid. [..] w K., a to - ich zdaniem - czyni bezprzedmiotowym kontynuowanie wszczętego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku handlowego na cele handlowo-usługowe zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [..] lipca 2008 r. na działce nr ewid. [..]

w miejscowości K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim w oparciu o art. 81a Prawa budowlanego przeprowadził w dniu 8 listopada 2010 r., w obecności inwestora – J.G. i kierownika robót budowlanych, kontrolę tego obiektu. W protokole z kontroli wskazano, że budynek ten na poziomie parteru jest użytkowany. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że rozbudowana część handlowa obiektu jest wyposażona w lady sklepowe i towar, prowadzona jest w niej działalność gospodarcza (sklep spożywczy), widoczna jest obsługa sklepu i osoba kupująca. Sąd stwierdził, że powyższe uzasadniało wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku na działce i wydanie rozstrzygnięcia nakładającego sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ustalenia organu nadzoru budowlanego poczynione podczas kontroli w dniu 8 listopada 2010 r. wyraźnie wskazują, że inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanej części budynku z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowy obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż jest to obiekt handlowo-usługowy zaliczany do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy – Prawo budowlane, a nadto inwestycja nie została zakończona. Ukończony został tylko parter, natomiast poddasze tego budynku, jak wskazuje protokół z dnia 8 listopada 2010 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna była dopiero wykańczane. Te dwie okoliczności wypełniają dyspozycję art. 55 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego i stanowią o obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Sąd podniósł, iż pozwolenie na użytkowanie części handlowo-usługowej znajdującej się na poziomie parteru w rozbudowanej części budynku zostało udzielone dopiero w dniu [..] czerwca 2011 r., co przyznał J.G. w piśmie uzupełniającym skargę. W trakcie postępowania administracyjnego oboje skarżący nie kwestionowali ustaleń organu dotyczących nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku handlowego. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu skargi, że paragon fiskalny, na który wskazał organ I instancji jako na jeden z dowodów, nie może wiarygodnie potwierdzać, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Paragon fiskalny nie stanowi wyłącznego dowodu potwierdzającego fakt nielegalnego użytkowania obiektu. Okoliczność ta wynika przede wszystkim z treści protokołu kontroli, jak i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Na okoliczność tę wskazuje także treść zażalenia wniesionego w sprawie, w którym skarżący przyznał, iż doszło do użytkowania parteru rozbudowy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wskazując jednocześnie powody takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania orzeczenia w oparciu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy prowadząc postępowanie w sprawie nie naruszyły przepisów procesowych i nie spowodowały pozbawienia skarżących czynnego udziału w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 81a Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu m.in. do obiektu budowlanego (ust. 1). Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (ust. 2). W ocenie Sądu przepis ten nie został w sprawie naruszony. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazał, że dla dokonania czynności, o których mowa w art. 81a nie jest konieczne wcześniejsze wydanie aktu administracyjnego (postanowienia, decyzji), czy też doręczenie stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie – Prawo budowlane ( art. 81a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), a tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie. Czynności kontrole w dniu 8 listopada 2010 r. odbyły się w obecności osób, o których mowa w art. 81a Prawa budowlanego, w tym inwestora, który do poczynionych przez organ ustaleń dotyczących użytkowania rozbudowy w części nie wniósł żadnych uwag. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie w art. 61 § 4 kpa stanowią o konieczności zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Brak określenia w Kodeksie formy wszczęcia postępowania powoduje, iż za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność organu wobec strony. Taką czynnością może być zarówno czynność kontrolna przeprowadzona w oparciu o art. 81a Prawa budowlanego, jak i pismo organu informujące o wszczęciu postępowania. PINB w Mińsku Mazowieckim mógł zatem przeprowadzić oględziny rozbudowanej części obiektu bez uprzedzania o nich na siedem dni przed terminem i przyjąć, że czynności kontrolne jakie przeprowadził w dniu 8 listopada 2010 r. (w obecności inwestora) stanowią pierwszą czynność wobec strony w postępowaniu w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu,

a zarazem materiał dowodowy w tej sprawie. Takie działanie organu nadzoru budowlanego uzasadnione jest m.in. specyfiką spraw prowadzonych przez ten organ i należących do jego właściwości. Późniejsze pismo organu z 11 lutego 2011 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie z dniem 8 listopada 2010 r.,

w żaden sposób w ocenie Sądu nie wpływa na naruszenie praw stron tego postępowania, a także powołanego wyżej art. 61 § 4 kpa. Co więcej, stanowi o wypełnieniu przez organ obowiązku, jaki nałożył na niego ustawodawca w art. 10 § 1 kpa. Sąd stwierdził, że aczkolwiek pismo to mogłoby być skierowane do stron bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli w dniu 8 listopada 2010 r., lecz późniejsze skierowanie do stron pisma z dnia 11 lutego 2010 r. nie miało żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy, zwłaszcza, że od dnia kontroli organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności dowodowych w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem przeprowadzone zostało prawidłowo, z udziałem stron tego postępowania, którym zapewniono czynny udział w sprawie. Umożliwiono im zarówno zapoznanie się z aktami sprawy, jak i złożenie dodatkowych wyjaśnień. Czynności kontrolne odbyły się zgodnie z art. 81a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Natomiast zwłoka organu w zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu i prawach wynikających z art. 10 § 1 kpa nie miała żadnego znaczenia dla zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w sprawie i dla prawidłowości wydania orzeczenia w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kwota nałożonej kary została ustalona prawidłowo, organy orzekające przedstawiły dokładny sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 zd. 2 Prawa budowlanego, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G.G. i J.G. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi;

b) prawa materialnego, tj. art. 61 § 4, art. 9, art. 14 i art. 79 kpa poprzez błędną ich wykładnię.

Skarżący wskazując takie podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi podniesiono, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gdyż brak jest jednoznacznego stanowiska czy wstęp organu nadzoru budowlanego na obiekt budowlany skarżących to samoistna kontrola w trybie art. 81a Prawa budowlanego, czy też pierwsza czynność wszczętego postępowania w rozumieniu kpa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 9 i 14 kpa. Skarżący podnieśli, iż nie podzielają podglądu Sądu, że w przypadku kontroli na podstawie art. 81a Prawa budowlanego nie ma wymogu zawiadomienia stron o terminie takiej kontroli i nie ma zastosowania art. 85 kpa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie zostali powiadomieni o terminie kontroli, tym samym dopuszczono się dopuszczono się naruszenia art. 61 § 4 kpa, jak i złamania podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych przepisami art. 9 i 14 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust.1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną art. 61 § 1, art. 9, art. 14 i art. 79 kpa, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1

i art. 141 § 4 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych powyżej zarzutów stwierdzić należy, iż są one bezpodstawne. Przede wszystkim nie można zgodzić z autorem kasacji, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie granic sprawy miałoby miejsce, gdyby sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę - a taka sytuacja miejsca w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazuje jakich okoliczności - w granicach tej sprawy - nieobjętych zarzutami i wnioskami skargi, Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Natomiast z uzasadnienia wynika, że naruszenie tego przepisu jego autor upatruje jedynie w braku jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zagadnienia, czy wstęp organu nadzoru budowlanego na obiekt budowlany inwestorów to samoistna kontrola w trybie art. 81a Prawa budowlanego, czy też pierwsza czynność wszczętego postępowania w rozumieniu kpa. Ogólnikowość tego zarzutu, jak również brak wykazania, że uchybienie przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 81a Prawa budowlanego miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyni zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. całkowicie gołosłownym i nie popartym rzeczowymi argumentami. Wobec tego tak sformułowany zarzut należy uznać za pozbawiony podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia posiada wszelkie elementy określone przepisami ustawy, umożliwiając tym samym jego kontrolę instancyjną. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych skardze i brak jednomyślnego stanowiska co do charakteru wstępu organu nadzoru budowlanego do obiektu u skarżących w dniu 8 listopada 2010 r.

Wbrew twierdzeniom autora kasacji, z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na jego str. 9 Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż czynności kontrolne jakie w obecności inwestora przeprowadził organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 8 listopada 2010 r., stanowią pierwszą czynność wobec strony postępowania w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu. Zatem więc twierdzenia autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu w tej kwestii okazały się nieusprawiedliwione.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 9 i 14 kpa. Przede wszystkim zauważyć należy, że samo stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutu naruszenia art. 9 i 14 kpa jaki został postawiony w skardze do WSA przez skarżących jest niewystarczający, gdyż skuteczność tego zarzutu wymaga od strony skarżącej kasacyjnie wykazania stosowną argumentacją, że miało to wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji dla tak postawionego zarzutu, to zaś czyni, że zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 § 4 kpa, art. 9, art. 14 i art. 79 kpa poprzez ich błędną wykładnię, wskazać należy, że zarzut ten został sformułowany wadliwie. Wskazane przepisy są bowiem przepisami procesowymi dotyczącymi postępowania przed organami administracji publicznej, zatem w prawidłowo sformułowanej skardze kasacyjnej mogą być podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z właściwymi innymi przepisami p.p.s.a. sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy procedury administracyjnej. Kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny przeprowadza z zastosowaniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja, bądź postanowienie administracyjne.

Z uwagi jednak na treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wskazującej na potrzebę rozpoznania wszystkich podniesionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tak postawionego zarzutu, mając przede wszystkim towarzyszącą mu argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wbrew temu co podnosi autor skargi kasacyjnej, ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie i doktrynie, iż w przypadku kontroli na podstawie

art. 81a Prawa budowlanego organ nadzoru nie ma wymogu zawiadamiania osób zainteresowanych o terminie takiej kontroli i nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zawiadomienia o kontroli. Powołany przepis art. 81a Prawa budowlanego jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kpa, w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie. Zastosowanie przepisów dotyczących zawiadamiania o terminie kontroli oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), prowadziłoby do sytuacji, w których organy nadzoru budowlanego obowiązane byłyby do uprzedzania podmiotów nielegalnie użytkujących obiekty budowlane o zamiarze sprawdzenia, czy w tym zakresie naruszają prawo. W takiej sytuacji udowodnienie nielegalnego użytkowania obiektu byłoby niemożliwe, gdyż wystarczyłoby, aby naruszający prawo zaprzestał użytkowania na czas przeprowadzenia oględzin, a następnie nadal nielegalnie użytkował obiekt. Z treści art. 81a ust. 4 Prawo budowlanego wynika, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do przeprowadzania kontroli ad hoc bez uprzedzania kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ustawodawca celowo nadał organom nadzoru budowlanego uprawnienia do zwalczania samowoli użytkowej. Organy tzw. policji budowlanej, realizując uprawnia władcze, czynią to niewątpliwie w interesie publicznoprawnym - w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU 2009 r., nr 5A, poz. 64, wyroki NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09, CBOSA; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2007 r., s. 707 ).

Czynności kontrolne organu nadzoru, jak wskazano powyżej, prowadzone są ad hoc i jako takie nie stanowią o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ujawnienie w trakcie kontroli, że inwestor użytkuje obiekt budowlany, pomimo że najpierw obowiązany był uzyskać decyzję pozwoleniu na użytkowanie obiektu, stanowi dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o ustalenia kontroli odnotowane w protokole kontroli.

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu w dniu 8 listopada 2010 r. sporządzono protokół.

W oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli organ nadzoru pierwszej instancji pismem z dnia 11 lutego 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa, informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w zakreślonym terminie. Według zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienie to osobiście odebrała skarżąca kasacyjnie w dniu 21 lutego 2011 r., co oznacza, że z tym dniem nastąpiło wszczęcie podstępowania prowadzonego przez organ nadzoru w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku handlowego z częścią handlowo-usługową na działce nr [..], położonej w K. Zawiadomienie to w rozumieniu art. 61 § 1 kpa było więc pierwszą czynnością organu nadzoru w postępowaniu zakończonym postanowieniem o nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Natomiast ustalenia zawarte w protokole z kontroli stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). W sprawie niniejszej zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w oparciu o protokół zawierający wyniki z kontroli z dnia 8 listopada 2010 r., organ nadzoru budowlanego prawidłowo na podstawie art. 61 § 4 kpa wszczął postępowanie z urzędu w związku ze stwierdzonym nielegalnym użytkowaniem obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.