Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5979/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 111/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 28 września 2020 r. nr RG.0007.196.2020 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 111/21 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 28 września 2020 r. nr RG.0007.196.2020 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargą z dnia 11 stycznia 2021 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy L. z dnia 28 września 2020 r. nr RG.0007.196.2020 w sprawie nadania statutu sołectwu L., jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 35 art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g., po przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami.

Skarżący podniósł, że zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały, co ma miejsce w zaskarżonej uchwale. Uchwalony statut sołectwa nie reguluje wszystkich wymaganych prawem zagadnień.

W ocenie skarżącego, Rada Gminy L. nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ nie precyzuje w statucie zadań organu jednostki pomocniczej, jakim jest zebranie wiejskie. Jedynie w § 17 Statutu Rada posłużyła się lakonicznym sformułowaniem, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa." W uchwale brak jest jednak określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań zebrania wiejskiego.

Wojewoda zakwestionował także treść § 8 pkt 12 w/w uchwały, na mocy którego zobligowano sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Podkreślił, że ustawodawca w art. 37a u.s.g. przyznaje sołtysowi takie uprawnienie, a nie nakłada na niego obowiązku. To zatem od swobodnego uznania sołtysa zależy, czy weźmie on udział pracach rady gminy, czy też nie będzie w nich uczestniczył. Rada gminy nie może zatem przekształcać uprawnień ustawowych określonych podmiotów w ich obowiązek prawny. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Przyjęte przez Radę Gminy zapisy, ustalające sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej, naruszają art. 36 ust. 1 u.s.g. Skoro zarówno funkcje uchwałodawcze, jak i wykonawcze, ustawodawca powierza innym organom (zebranie wiejskie, sołtys) oraz stwierdza, że rada "wspomaga" sołtysa, to należy przyjąć, że rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji. Jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa i ma charakter służebny wobec sołtysa. Z uwagi zatem na brak samoistnych kompetencji, regulacje zawarte w Statucie dotyczące rady sołeckiej nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami u.s.g.

Skarżący zakwestionował ponadto prawidłowość regulacji określonej w § 10 Statutu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu". Następnie wskazał na § 16 ust. 1 Statutu, który stanowi, że: "zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał oraz przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców, uprawnionych do głosowania". W ocenie skarżącego, takim postanowieniem zaskarżonej uchwały Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do przeprowadzania wyborów. Można domniemywać, że chodzi o dokonanie wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Regulacja statutu w powyższym zakresie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania. Wykładnia gramatyczna i celowościowa w/w przepisu przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Nadanie w przepisie rangi statutowej, w § 16 ust. 1 Statutu, zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Zdaniem Wojewody Śląskiego, za nieprawidłową należy również uznać regulację zawartą w § 16 ust. 3 Statutu, który stanowi, że: "Uchwały zebrania zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, chyba że Statut stanowi inaczej". Ustawodawca, stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania sołectwa, wskazał wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Zastrzeżenie ustawodawcy w tym zakresie dotyczy wyłącznie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g. Jest to niewątpliwie przepis szczególny, który stanowi wyjątek od zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego. Powyższe oznacza, że rada gminy, stanowiąc statut sołectwa, nie jest władna do zawierania w jego treści zapisu upoważniającego do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania, albowiem jest to wyłączna kompetencja ustawodawcy.

Ponadto, w ocenie skarżącego, Rada gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Natomiast akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych, czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści sankcje. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.

Skarżący wskazał również, że stosownie do treści § 32 ust. 2 Statutu: "Wójt gminy i wyznaczeni przez niego pracownicy mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa. Mogą ponadto uczestniczyć w posiedzeniach organu sołectwa". Powyższa regulacja, w zakresie dotyczącym pracowników urzędu, istotnie narusza art. 33 ust. 1-3 u.s.g. w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Wojewoda Śląski podkreślił, że powyższe uchybienia zaskarżonej uchwały należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.

Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów podanych w skardze stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć nie został wyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Jak wynika z treści skargi, Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Istnieje jednak inny pogląd, sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych (tzw. milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem, ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast., a także orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 625/07 oraz wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13 i 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opowiada się za takim właśnie stanowiskiem.

Wskazał, że konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Przy analizie spornego zagadnienia należy uwzględnić także Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, przyjętą 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.

Podkreślenia wymaga, że rada gminy, decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest – w odróżnieniu od administracji rządowej – jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wynika to z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g., o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie ustrój tej jednostki) określa statut takiej jednostki. Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższego wynika, że stosownie do w/w przepisów Konstytucji RP, jak i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania, jednostek pomocniczych. Ingerencja organów nadzoru winna być zatem ograniczona tylko do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w tej sprawie nie stwierdzono. Zdaniem Sądu, kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem przepisy zawarte w Statucie jednostki pomocniczej nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.

Skarżący jako pierwszy zarzut podniósł, że Rada Gminy L. nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez zaniechanie określenia w Statucie zadań zebrania wiejskiego. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony także dlatego, że w § 17 Rada uchwaliła, że: "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa, 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa". Cytowane zapisy to nic innego, jak właśnie określenie zadań Zebrania. Ustawa nie precyzuje zaś stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone.

Odnosząc się do kwestii zobligowania sołtysa do udziału w pracach Rady Gminy bez prawa do udziału w głosowaniu (§ 8 pkt 12 Statutu), Sąd zauważył, że stosownie do treści art. 37a u.s.g., przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa do udziału w głosowaniu. Faktem jest, że cytowany przepis daje sołtysowi prawo (a nie nakłada obowiązek) uczestniczenia w pracach Rady Gminy, tym niemniej nie jest on obwarowany żadną sankcją. Zatem nawet niewypełnienie tego zalecenia nie wiąże się dla sołtysa z żadnymi negatywnymi konsekwencjami. Co więcej, przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy, zatem zadaniem tego organu jest uczestniczenie w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu (art. 37a u.s.g.). Wobec powyższego, zapis taki nie narusza prawa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Jakkolwiek przepis ten nie stanowi wprost, że rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, to została ona wymieniona w jednostce redakcyjnej dotyczącej właśnie organów. Podobnej wykładni dokonał zresztą sam Wojewoda stwierdzając, że "rada sołecka (...) jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa". Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, że statut określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zatem zasadnym było, aby zadania takie odnośnie rady sołeckiej zostały w statucie określone. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że jeśli racjonalny ustawodawca przewidział istnienie jakiegoś organu, nawet o charakterze jedynie opiniodawczo-doradczym, to zakładał, że będzie podejmować jakieś działania służące realizacji celu jego powołania. Skoro jest to organ wspomagający sołtysa, czyli organ wykonawczy, to do jego zadań niewątpliwie i wprost należy współdziałanie z sołtysem w wykonywaniu jego kompetencji, współdziałanie w realizacji (czyli wykonaniu) uchwał zebrania wiejskiego czy przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego.

Organ nadzoru, kwestionując § 10 Statutu, zarzut ten powiązał z poprzednim, podnoszącym brak samoistnych kompetencji tego organu. Należy jednak zauważyć, że kompetencja oznacza prawo do działania w określonym obszarze zagadnień, zatem "brak samoistnych kompetencji" oznacza właściwie, że zdaniem Wojewody brak jest sfer, w których rada może działać, co jest założeniem sprzeciwiającym się zasadzie racjonalności ustawodawcy, który taki organ jednak w u.s.g. powołał. Ponadto, podnosząc ten zarzut, skarżący nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa taka regulacja narusza, co – jak już wyżej wskazano – jest konieczne dla uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wynika także, iż statut określa organizację i zdania organów jednostki pomocniczej, czyli także rady sołeckiej. Dodatkowo, rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym, zatem w jakim innym trybie miałaby działać, niż poprzez podjęcie aktu wymagającego kolegialnego zajęcia stanowiska, w tym np. uchwały?

Kolejnym kwestionowanym zapisem uchwały jest § 16 Statutu. O ile jednak wprowadzenie wymogu quorum na pierwszym zgromadzeniu jest dopuszczalne np. w celu zachęcenia mieszkańców do udziału w nim, o tyle zawarcie takiego ograniczenia podczas następnego zebrania (§ 16 ust. 2 uchwały) mogłoby skutkować niemożnością wyłonienia sołtysa i rady. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prognozy co do możliwości wyłonienia lub nie sołtysa i rady na zebraniu wiejskim nie mogą być rozpatrywane jako istotne naruszenie prawa. Jedynym kryterium stwierdzenia nieważności uchwały jest sprzeczność z prawem. Wbrew zarzutom skarżącego, regulacja statutu w § 16 ust. 1 nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Organ nadzoru zrównał czynne prawo wyborcze czyli prawo wybierania z biernym prawem wyborczym, czyli prawem wybieralności, a zatem prawem do kandydowania. Kwestionowany § 16 ust. 1 Statutu nie ogranicza prawa do głosowania żadnemu ze stałych mieszkańców sołectwa, jak również nie ogranicza liczby kandydatów spośród których są wybierani sołtys oraz członkowie rady sołeckiej. Zgodnie bowiem z § 11 Statutu, prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa.

Zdaniem Sądu, również § 16 ust. 3 Statutu nie narusza prawa poprzez wprowadzenie możliwości głosowania tajnego. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., stanowiący o obowiązku głosowania tajnego w kwestii wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, określa minimum kwestii, jakie muszą być poddane głosowaniu tajnemu, co nie oznacza, że zasadą taką nie mogą być objęte inne jeszcze zagadnienia. Stosownie do treści art. 11b ust.1 u.s.g., działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Treść powołanego przepisu jest jasna i ponad wszelką wątpliwość wynika z niego, że podmiotom innym niż w nim wymienione nie przysługuje przymiot organu gminy, nie dotyczą ich zatem żadne zakazy w zakresie ograniczenia jawności. Skoro ani sołtys, ani rada sołecka, ani wreszcie zebranie wiejskie nie są organami gminy – to zasada ta nie odnosi się do nich. Natomiast skarżący nie wskazał analogicznego przepisu, który wyrażałby zasadę jawności w odniesieniu do jednostek pomocniczych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że członkowie zebrania wiejskiego, których art. 36 ust. 1 u.s.g. czyni organem uchwałodawczym w sołectwie, to po prostu stali mieszkańcy danej jednostki pomocniczej, osoby prywatne, niepiastujące żadnych funkcji publicznych, które nie posiadają kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym i które z racji tego, że nie pełnią funkcji publicznych, posiadają prawo do prywatności gwarantowane im przez art. 47 Konstytucji RP, w którym mieści się m.in. uprawnienie do swobodnej decyzji co do ujawnienia publicznie swoich przekonań. Natomiast zgodnie z art. 31 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko i wtedy, gdy są konieczne dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Fakt, że osoby wchodzące w skład zebrania wiejskiego nie pełnią funkcji publicznych odróżnia ich od radnych różnych szczebli samorządu terytorialnego, którzy piastują swe funkcje z wyboru, a kandydując zgodzili się na to, że ich działania będą jawne i poddane kontroli społecznej. Natomiast w niewielkiej społeczności, jaką zwykle jest sołectwo, wprowadzenie głosowania tajnego w niektórych sytuacjach, np. w przypadku kwestii dotyczących choćby pośrednio zagadnień personalnych, światopoglądowych czy innych kontrowersyjnych w danym środowisku, może być wręcz gwarantem swobodnego i nieskrępowanego aktu głosowania i służyć realizacji zasad demokracji, nie mówiąc już o wzmiankowanym prawie do prywatności. Ustawowym prawem mieszkańców sołectwa jest prawo do głosowania, a ponieważ obowiązek jego jawności nie wynika z ustawy, to nie można go narzucić.

Odnośnie kwestii § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu Sąd wskazał natomiast, że nie można kwestionowanego przepisu interpretować w oderwaniu od § 26 ust. 1, zgodnie z którym sołtys oraz rada sołecka mogą zostać odwołani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że wspomniana utrata zaufania – jakkolwiek istotnie jest to sformułowanie nieostre – jest (obok dwóch innych) tylko wstępną przesłanką do poddania odwołania pod głosowanie, natomiast samo rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest w trybie analogicznym do wyborów. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej. Skoro zatem Rada Gminy L. przewidziała w statucie możliwość odwołania sołtysa, to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści statutu. Natomiast skarżący – poza tym, że zakwestionował omawiany zapis jako nieostry – nie wskazał żadnego przepisu, który taką regulacją zostałby naruszony.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że zagadnieniu nadzoru i kontroli poświęcony jest cały Rozdział 7 Statutu i wszystkie jego postanowienia winny być analizowane i wykładane łącznie, a nie wyrywane z kontekstu, w jakim zostały użyte. Stosownie do § 32 ust. 1 Statutu, organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa są rada gminy i wójt. Nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola nad działalnością organów sołectwa jest sprawowana pod względem gospodarności, rzetelności oraz celowości. Ponadto, zgodnie z § 32 ust. 3 Statutu, rada gminy kontroluje działalność organów sołectwa w zakresie bieżącej działalności sołectwa oraz w zakresie wykorzystania przyznanych do dyspozycji sołectwa środków finansowych oraz przekazanego do korzystania mienia, poprzez komisję rewizyjną. Cytowana regulacja wskazuje zarówno jakie organy sprawują nadzór i kontrolę nad działalnością organów jednostki pomocniczej, jak i kryteria według których są one sprawowane. Z powyższego wynika, że nadzór nad decyzjami i uchwałami organów jednostki pomocniczej został uregulowany. Faktem jest, że Statut nie przewiduje terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, ale poprzez ten fakt żaden przepis nie został naruszony w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. Natomiast zasada wykładania przepisów prawa przy założeniu racjonalności ustawodawcy (uchwałodawcy), to jest w taki sposób, aby nadać im rozsądną i logiczną treść, wskazuje, że winno to nastąpić niezwłocznie. Takie sformułowanie co prawda również jest nieostre, tym niemniej powszechnie używane w treści aktów prawnych, w tym także w Konstytucji RP, np. w art. 41 ust. 2 i 3, art. 105 ust. 5, art. 181, art. 196 i innych.

Odnośnie ostatniego zarzutu, Sąd podzielił pogląd skarżącego co do zwierzchnictwa wójta w stosunku do pracowników urzędu gminy, jednak stwierdził, że zapisem § 32 ust. 2 Statutu zasada ta nie została w żaden sposób naruszona. Zauważyć bowiem należy, że pracownicy urzędu mają prawo do żądania informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa, o ile zostaną wyznaczeni przez wójta, który w ten właśnie sposób będzie realizował swoje uprawnienie jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik zatrudnionych w nim pracowników. Nie sposób także nie dostrzec, że wyznaczenie przez wójta pracowników do żądania informacji o funkcjonowaniu sołectwa lub uczestniczenia w posiedzeniach jego organów również jest formą sprawowania kontroli nad działalnością jednostki pomocniczej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Statut zawiera regulacje odnośnie każdego z obligatoryjnych wymogów statutu, określonych w art. 35 ust. 3 u.s.g., czego dowodem jest, że praktycznie każdego z nich dotyczą zastrzeżenia skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, że pomimo posłużenia się w § 17 zaskarżonej uchwały niedookreślonym sformułowaniem na określenie zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w Statucie w sposób kompleksowy i regulacja ta stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 35. ust. 3 pkt 3 u.s.g. i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa;

2) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 37a u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rada gminy może w Statucie sołectwa zobligować sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu, mimo że przepis ustawowy przyznaje sołtysom tylko uprawnienie do takiego uczestnictwa;

3) art. 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 pkt 2 i § 9 ust. 4 Statutu ze względu na sprzeczność z art. 36 ust. 1 u.s.g., a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym;

4) art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że zebranie wiejskie jest uprawnione do przeprowadzania wyborów, gdyż regulacja § 16 ust. 1 Statutu nie ogranicza prawa do głosowania żadnemu ze stałych mieszkańców sołectwa, jak również nie ogranicza liczby kandydatów spośród których są wybierani sołtys oraz członkowie rady sołeckiej, mimo że z przywołanych przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zebranie wiejskie;

5) art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez uznanie, że wprowadzenie do treści Statutu sołectwa unormowania nieostrego i nieobjętego definicją zarówno statutową, jak i ustawową, będącego przesłanką do odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, pozwalającego na uznaniowość w stosowaniu tej normy, nie narusza prawa;

6) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że określając w statucie jednostki pomocniczej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wystarczające jest wskazanie organów oraz kryteriów, w oparciu o które sprawowany będzie nadzór i kontrola, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji;

7) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że regulacje zaskarżonej uchwały prawidłowo wypełniają delegację ustawową z art. 35 ust. 3 u.s.g., a wskazane w uchwale naruszenia nie stanowią istotnego naruszenia prawa;

8) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na posłużeniu się przez Sąd pierwszej nieznaną językowi prawnemu kategorią "znaczne naruszenie prawa" i "podstawowe naruszenie prawa" w stwierdzeniu, że "kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa, a już z pewnością nie naruszają go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu", co jest pojęciem nieweryfikowalnym i utrudnia kontrolę instancyjną.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 37a u.s.g. Przepis art. 37a u.s.g. stanowi, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Z kolei według § 8 pkt 12 Statutu Sołectwa L., do zadań sołtysa należy uczestniczenie w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu.

Problem prawny sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie o relacje art. 37a u.s.g. do § 8 pkt 12 Statutu – przepisów normujących w obu aktach udział sołtysa w pracach rady gminy. W układzie wertykalnym przepisów prawa powszechnie obowiązującego mamy do czynienia z przepisem ustawowym i przepisem aktu prawa miejscowego. Akty normatywne tworzą strukturę hierarchiczną i różnią się między sobą przypisywaną im mocą prawną. Zgodnie z zasadą respektowania hierarchii aktów normatywnych, przepisy prawa niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych, bowiem normy hierarchicznie wyższe mają wyższą moc prawną. Nie ulega zatem wątpliwości, że powołany przepis Statutu musi być interpretowany w relacji do postanowień art. 37a u.s.g. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy przepis § 8 pkt 12 Statutu można uznać za superfluum względem przepisu art. 37a u.s.g., zgodnie z paremią: superflua admittere securius est, quam necessaria omittere.

Wskazać przede wszystkim należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, aby informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i przywołane tam orzeczenia TK, w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r., sygn. U 8/90, publ. OTK 1991/1/8).

Zaznaczyć także należy, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, § 8 pkt 12 Statutu nie można uznać za superfluum względem art. 37a u.s.g. Interpretacja przepisu art. 37a u.s.g. prowadzi do konkluzji, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on uprawnienie, a nie obowiązek, uczestniczenia w pracach rady gminy. Od woli przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zależy, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie. Z kolei z § 8 pkt 12 Statutu wynika, że sołtys, który jest przewodniczącym organu wykonawczego sołectwa, ma obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy. Dlatego też, wobec modyfikacji powołanym przepisem Statutu regulacji ustawowej, należało stwierdzić nieważność § 8 pkt 12 Statutu.

Chybione okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym stanowiskiem, ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07). Ponadto statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1719/14, LEX nr 1939534; wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 403/19, LEX nr 2723534) .

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy, podnoszący naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., zarzucający posłużenie się w § 17 zaskarżonej uchwały niedookreślonym sformułowaniem zadań zebrania wiejskiego. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Według § 17 Statutu: "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa".

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że takie określenie zadań zebrania nie narusza prawa. Nie ma żadnych przeszkód wynikających z zasad techniki prawodawczej, aby w zakresie określenia zadań zebrania wiejskiego posłużyć się klauzulą generalną "spraw ważnych". Ponadto próba kazuistycznego określenia katalogu spraw należących do zebrania wiejskiego mogłaby okazać się niedoskonała z powodu niezamierzonego pominięcia jakiejś kwestii istotnej dla danej społeczności lokalnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut trzeci skargi kasacyjnej, podnoszący błąd wykładni art. 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej. Według § 8 pkt 2 Statutu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej". Z kolei § 9 ust. 4 stanowi, że: "Sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, jak również przewodniczy jej obradom". Przywołane postanowienia Statutu nie pozostają w sprzeczności z żadnym przepisem prawa. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że Statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i przewodniczeniu jej obradom, czyli wykonywaniu funkcji techniczno-organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca zebrania, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustaleniu wyników głosowania nad uchwałami zebrania. Z przedstawionej regulacji nie wynika, co sugeruje Wojewoda Śląski, że sołtys ma prawo brać udział w czynnościach należących do zadań rady sołeckiej.

Chybiony okazał się również zarzut czwarty, podnoszący naruszenie art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zebranie wiejskie jest uprawnione do przeprowadzenia wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Zwrócić należy uwagę, że Statut prawidłowo przypisuje tę kompetencję zebraniu wyborczemu. Przepis § 19 ust. 1 Statutu stanowi bowiem, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej odbywa się poprzez głosowanie przeprowadzone na zebraniu wyborczym.

Nie można również podzielić zarzutu piątego skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. w zakresie określenia przesłanek odwołania sołtysa lub rady sołeckiej. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie można kwestionowanego przepisu interpretować w oderwaniu od § 26 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym sołtys oraz rada sołecka mogą zostać odwołani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest w trybie analogicznym do wyborów. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej. Ponadto ustawa zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się znaleźć w statucie. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: (...) – z czego wynika, że wskazane w powołanym przepisie u.s.g. treści są obligatoryjne, ale nie są jedynymi, jakie rada może zawrzeć w statucie. Skoro zatem Rada Gminy L. przewidziała w Statucie możliwość odwołania sołtysa, to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści Statutu.

Chybiony jest również zarzut szósty skargi kasacyjnej – błędu wykładni art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., podnoszący niedostatek instrumentów nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Uchwała określa organy kontroli i nadzoru (§ 32 ust. 1), wskazuje instrumenty prawne nadzoru w postaci wstrzymania wykonania decyzji lub uchwały (§ 32 ust. 5) oraz stwierdzenia nieważności uchwały przez radę gminy (§ 32 ust. 7). Ponadto określa w zakresie niezbędnym procedury nadzoru i kontroli.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, oczekiwanego skutku nie mógł odnieść zatem zarzut siódmy skargi kasacyjnej. Jak już wskazano, brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie jednostki samorządu terytorialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy art. 35 ust. 3 u.s.g. nie został w konsekwencji naruszony.

Nietrafny jest również zarzut ósmy skargi kasacyjnej. Posługując się zwrotami "znaczne naruszenie prawa" i "podstawowe naruszenie prawa" Sąd pierwszej instancji używał skrótów myślowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem w sposób bezsporny, że ocena postanowień Statutu nastąpiła w odniesieniu do przesłanki z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

Uznać zatem należało, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby kwestionowane postanowienia Statutu, z wyjątkiem § 8 pkt 12, naruszyły prawo w sposób istotny.

Z tych względów, w zakresie § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały, orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałej części orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uznając że skarga kasacyjna została uwzględniona w niewielkim zakresie.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.