Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Dnia 12 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Biała z dnia 16 lutego 2011 roku nr V/49/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust 2 i ust 3, § 4 pkt 3 oraz § 9 ust 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.) w dniu 20 grudnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr V/49/11 Rady Gminy Biała z dnia 16 lutego 2011 r. sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2005, nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.r." lub ustawa), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, iż wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r., wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów, oraz w ust. 3 uchwały, że zespół liczy do 10 członków;

2. art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 pkt 3 uchwały, iż wójt Gminy Biała odwołuje członka zespołu na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do zespołu interdyscyplinarnego;

3. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez wskazanie w § 9 ust. 2 uchwały, że skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Wskazując na powyższe i powołując art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Biała w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że w dniu 16 lutego 2011 roku Rada Gminy Biała podjęła uchwałę nr V/49/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego działającego ną rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została następnie częściowo zmieniona uchwałą z dnia 20 kwietnia 2011 roku numer VII/63/11.

Podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu powołując następnie treść art. 94 oraz 87 ust. 2 Konstytucji, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Strona skarżąca wskazała dalej, że w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2 Rada Gminy wskazała, iż wójt powołuje członków zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r., wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów oraz w ust. 3, że zespół liczy do 10 członków. Tymczasem art. 9a ust 3 i 4 ustawy wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z nim zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego. Zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy delegacja ustawowa upoważnia radę do podjęcia uchwały i uregulowania w niej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie daje kompetencji organowi lokalnemu do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespól interdyscyplinarny. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to w/wym. powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie skarżacy uznał, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Ponadto Prokurator Rejonowy w Wielniu wskazał, że żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do określenia składu liczbowego, czy to minimalnej czy maksymalnej ilości członków zespołu. W tym zakresie w ocenie strony skarżącej Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Dalej strona skarżaca podniosła, że w § 4 pkt 3 uchwały wskazano, iż wójt gminy Biała odwołuje członka zespołu na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka zespołu interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie zdaniem strony również mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej i naruszeniem przepisu prawa, wskazując, że Rada Gminy nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Natomiast w/wym. zapisy uchwały nie regulują trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Ponadto, wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust. 2 ustawy. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub inny członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu.

Z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie ustalenia składu grup roboczych. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały - dodanym uchwałą numer VII/63/11 Rady Gminy Biała z dnia 20 kwietnia 2011 roku zmieniającą uchwałę nr V/49/11 - wskazano, że skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikający z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Uchwała w tej części jest niezgodna z ustawą, która w art. 9a ust. 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, zaś art. 9a ust. 11 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Policji, oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i reguluje skład grup roboczych. Brak jest natomiast podstaw do przekazania przewodniczącemu kompetencji do tworzenia grupy roboczej i wyznaczenia jej składu osobowego. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń, ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Tym samym ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż Wójt powołuje członków zespołu spośród osób wskazanych bądź oddelegowanych przez instytucje/jednostki wskazane w art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz odwołuje ich na wniosek tych podmiotów, wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ustawa określa zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych członków zespołu interdyscyplinarnego. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 694/19, z dnia 28 listopada 2019 r., w ślad za nim Wójt Gminy Biała wskazał, że skoro ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Nie budzi też wątpliwości, iż zespół interdyscyplinarny powołuje i odwołuje wójt. Zgodnie jednak z art. 9a ust. 8 ustawy, Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Jak wynika z cytowanych przepisów Rada gminy określa między innymi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego przez co należy rozumieć techniczne i proceduralne warunki związane z ich powoływaniem i odwoływaniem. W skład zespołu wchodzą między innymi osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Probłem ten dostrzegł ustawodawca przewidując, iż Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami zatrudniającymi te osoby. W związku z tym rada gminy przewidziała, iż Wójt powołuje członków zespołu spośród osób wskazanych bądź oddelegowanych przez instytucje/jednostki wskazane w art. 9a ust. 3, 4 i 5 oraz odwołuje ich na wniosek tych podmiotów. Zapis ten nie modyfikuje jednak zasady wskazanej w art. 9a ust. 2 ustawy, ponieważ osoby te nadal są powoływane i odwoływane przez wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr V/49/11 Rady Gminy Biała z dnia 16 lutego 2011 r. sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Biała i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej.

Jak zaznaczono wyżej, podstawę wydania uchwały Rady Gminy Biała nr V/49/11 z dnia 16 lutego 2011 r. stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W myśl zrazem art. 9a ust. 3 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo zatem określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (p. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14,02.2018 r., sygn. II SA/Go 10/18). W zaskarżonej uchwale zwarto natomiast regulacje o treści:

(§ 2 ust. 2) "Wójt powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów"

(§ 2 ust. 3) "Zespół liczy do 10 członków"

Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego, a żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie uznać zatem należy, iż Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe. Ponadto, żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do określenia składu liczbowego, czy to minimalnej czy maksymalnej ilości członków zespołu. W tym zakresie także doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę.

W kwestionowanych zapisach uchwały ustawodawca lokalny nie tylko w sposób nieuprawniony w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także – co zasadnie podniesiono w skardze – dokonał jej niedozwolonej modyfikacji poprzez przeniesienie na określone podmioty kompetencji do wskazywania bądź oddelegowania członków do pracy w Zespole. Niewątpliwie również poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wykracza ustalenie maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto, w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., która uprawniała Radę Gminy wyłącznie do określenia zasad trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych zasad jego funkcjonowania. We wskazanym przepisie organ uchwalił natomiast, iż Wójt Gminy Biała odwołuje członka Zespołu "na wniosek podmiotu, który wskazał osobę na członka Zespołu Interdyscyplinarnego, wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do Zespołu Interdyscyplinarnego".

Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że ustawodawca nie delegował na rady gminy upoważnienia do określania przesłanek powoływania i odwoływania członków zespołów interdyscyplinarnych, skoro ich tworzenie oparł na zasadzie zawierania przez wójta porozumień z podmiotami delegującymi do zespołu swoich reprezentantów. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka/przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy Biała we wskazanym przepisie uchwały sformułowała przesłankę materialnoprawną umożliwiającą odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego.

Dlatego też za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 2 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie nieważności zawartej w nim regulacji.

Z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie ustalenia składu grup roboczych. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały (dodanym uchwałą numer VII/63/11 z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniającą uchwałę nr V/49/11) wskazano, że skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu w zależności od potrzeb wynikający z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Uchwała w tej części jest niezgodna z ustawą, która w art. 9a ust. 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, zaś art. 9a ust. 11 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Policji, oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i reguluje skład grup roboczych. Brak jest natomiast podstaw do przekazania przewodniczącemu kompetencji do tworzenia grupy roboczej i wyznaczenia jej składu osobowego. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń, ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Tym samym ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej.

W związku z tym, za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy przez zapisy § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie nieważności zawartej w nim regulacji.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku.