Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 190/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 19016 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, w dniu 31 października 2016 r. , sprawy ze skargi M.B. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [....] z dnia 24 listopada 2015 r., znak: [....] , w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [....] , znak: [....] , wydanym dnia 24 listopada 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenie M.B. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 25 września 2015 r., znak: [....] , którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem M.B. z dnia 9 lutego 2011 r. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r."

Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji wskazał , że piśmie z dnia 9 lutego 2011 r. M.B. zwróciła się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. "o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r.". Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [....] , którym odmówił "wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez M.B. sprawie z wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r. ". Na postanowienie to zażalenie wniosła M.B. . W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB w K. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., znak: [....] , utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 235/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie ze wskazaniami wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wniosek M.B. o wyłączenie orzekającego w pierwszej instancji pracownika A.J. w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia 2 listopada 2012 r., znak: [....] , stwierdził brak podstaw prawnych do uznania, iż A.J. podlega na mocy art. 24 § 3 k.p.a. wyłączeniu od załatwienia wniosku M.B. z dnia 9 lutego 2011 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. PINB w dniu 11 grudnia 2012 r. wydał postanowienie, znak: [....] , którym działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania "we wnioskowanej przez M.B. sprawie z wniosku z dnia 09-02-2011 r. o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006r." Na powyższe postanowienie M.B. wniosła zażalenie. W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego organ odwoławczy postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., znak: [....] , utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/13, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2012 r., znak: [....] .

W niniejszej sprawie, zgodnie ze wskazaniami powyższego wyroku, organ odwoławczy rozpatrzył wniosek M.B. o wyłączenie orzekającego w pierwszej instancji pracownika A.J. w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia 26 maja 2014 r., znak: [....] stwierdził brak podstaw prawnych do uznania, iż A.J. podlega na mocy art. 24 § 3 k.p.a. wyłączeniu od załatwienia wniosku M.B. z dnia 9 lutego 2011 r.

W dniu 30 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie znak: [....] , którym odmówił " wszczęcia posterowania we wnioskowanej przez Panią M.B. sprawie z wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w Staniątkach, inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r.". Na powyższe postanowienie M.B. złożyła zażalenie. W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego WINB w K. postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., znak: [....] , utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/14, uchylił postanowienie MWINB z dnia 2 września 2014 r., znak: [....] . Postanowieniem nr [....] z dnia 10 sierpnia 2015 r., znak: [....] organ odwoławczy uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wstępnego w zakresie wniosku M.B. z dnia 9 lutego 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone obecnie postanowienie nr [....] z dnia 25 września 2015 r., znak: [....] . Od powyższego postanowienia M.B. złożyła zażalenie. Zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek M.B. w sprawie " o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r. ".

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a§ 1 k.p.a. jest wniesienie podania "przez osobę niebędący stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Podkreśla się, że art. 61 a k.p.a., z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że dokonał analizy zaskarżonego postanowienia i uznał, że jest ono w ustalonym stanie sprawy zasadne. Przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania. Ma to miejsce przykładowo w sytuacji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Z uwagi na to, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a k.p.a. organ nie może formułować wniosków dotyczących meritum żądania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uwzględnił zapadłe w niniejszej sprawie wyroki. W wyroku z 22 maja 2012 r., sygn. akt SA/Kr 235/12, Sąd wskazał, że wniosek należało zakwalifikować, jako żądanie wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca podnosi, że występuje jako oskarżyciel posiłkowy w postępowaniu karnym przeciwko A.J. , i dalej: "ewentualne wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. jest wadą postępowania, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a.". W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. podkreślono natomiast, że "skoro w trybie art. 153 P.p.s.a. Sąd wyraźnie zobowiązał organ administracji do rozpoznania wniosku w określonym trybie i na podstawie określonego przepisu — to taka wskazówka była wiążąca i dla organu i obecnie jest wiążąca dla Sadu ponownie rozpoznającego sprawę.". W końcu, w wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 1606/14, Sąd zalecił że "konieczne w pierwszej kolejności jest uzupełnienie materiału dowodowego o wyroki karne oraz ponowne rozważenie, z uwzględnieniem poczynionych uwag, czy w sprawie nie ma podstaw do wyłączenia pracownika na podstawie z art. 24 § 3 k.p.a."

Mając na uwadze powyższe wskazania organ odwoławczy przeanalizował poczynione w sprawie ustalenia dotyczące postępowań sądowych prowadzonych z udziałem A.J. oraz skarżącej M.B. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do bezstronności pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. – A.J. Mając ponadto na uwadze fakt, że z dniem 31 lipca 2015 r. A.J. zakończył pełnienie funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. organ drugiej instancji odstąpił również od wydania osobnego postanowienia o wyłączeniu go od prowadzenia niniejszego postępowania i wyznaczenia innego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dlatego też postanowieniem nr [....] z dnia 10 sierpnia 2015 r., znak: [....] w K. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w następstwie czego zostało wydane zaskarżone postanowienie nr [....] z dnia 25 września 2015 r., znak: [....] . Z chwilą zakończenia pełnienia funkcji przez A.J. , ustały również przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., uzasadniające wyłączenie. W konsekwencji należy wskazać, że zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały usunięte błędy proceduralne postępowania poprzez rozpoznanie we właściwym trybie wniosku M.B. o wyłączenie pracownika A.J. z postępowania przed organem pierwszej instancji.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się dalej na wskazania wynikające z powyższych wyroków, zgodnie z którymi postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jeżeli nie istnieją kompetencje organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. W obowiązującym porządku prawnym nie istnieje ani norma prawa umocowująca organ administracji publicznej do wykonywania w ramach postępowania jurysdykcyjnego "anulacji potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie", ani też norma materialnoprawna stanowiąca podstawę do rozpatrzenia tego rodzaju żądania skarżącej w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Przyjmując zatem nawet najszerzej rozumianą subiektywną koncepcję strony postępowania administracyjnego postępowanie, którego wszczęcia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. nie mogło być wszczęte z przyczyn obiektywnych, ponieważ w zakresie spraw dotyczących "anulowania potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie" nie ma kompetencji do załatwienia takiego wniosku w trybie jurysdykcyjnego postępowania. Tym samym wniosek skarżącej z dnia 9 lutego 2011 r. nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia merytorycznego postępowania w sprawie.

Brak kompetencji organu pierwszej instancji do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego z wniosku M.B. "o dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. , inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r. ", stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wskazanych wyrokach organ pierwszej instancji nie mógł wszcząć postępowania w sprawie " anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. (...)", ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie miał kompetencji do wszczęcia takiego postępowania. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej, która pozwoliłaby na działanie organów we wnioskowanej przez M.B. sprawie. Należy zatem wskazać, iż okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a. - jest w ustalonym stanie sprawy zasadne, ponieważ organ I instancji nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego.

M.B. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc iż zmiana sygnatury sprawy przez organ pierwszej instancji wprowadza chaos, a ona sama nie wie, do którego postępowania odnosi się postanowienie. Wskazała, że jest niedopuszczalne, aby inwestor zamieszkiwał legalnie sporny budynek mimo prowadzenia postępowania naprawczego. Zarzuciła, że postanowienia odnoszą się wyłącznie do wyłączenia organu pierwszej instancji, natomiast jej wniosek nie został rozpoznany merytorycznie. Sformułowała też szereg zarzutów, dotyczących naruszenia prawa przy przyjmowaniu budynku do użytkowania i w dalszym toku sprawy.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Nadto zwrócić należy uwagę, że w myśl art.153 p.p.s.a., tak organy nadzoru budowlanego, które ponownie wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i sąd rozpoznający skargę, zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 235/12, z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/13 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/14. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wszystkie wymienione wyżej wyroki uchylały postanowienia organu drugiej instancji, a dwa pierwsze z nich również postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na brak należytego rozpoznania wniosku skarżącej o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Jak wynika z akt sprawy, w tym zakresie wskazania Sądu straciły na aktualności, albowiem A.J. – wspomniany Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. – przestał pełnić tę funkcję. W nowych okolicznościach faktycznych nie mógł i nie może on brać udziału w sprawie, a zatem rozpatrzenie wniosku o jego wyłączenie stało się bezprzedmiotowe i przez to zbędne.

Z wydanych dotąd wyroków wynikają również wskazania co do możliwości wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie, który został sprecyzowany we wniosku M.B. W uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 235/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosku skarżącej z 9 lutego 2011 r. w przedmiocie "anulowania legalizacji budynku mieszkaniowego". Wskazał również, że art. 61a k.p.a. wyraźnie zastrzega uprawnienie dla organu administracyjnego do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W zakresie spraw dotyczących "anulowania potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie" nie ma kompetencji do załatwienia takiego wniosku w trybie jurysdykcyjnego postępowania. Tym samym wniosek skarżącej z 9 lutego 2011 r. nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia merytorycznego postępowania w sprawie. To ostatnie stwierdzenie zostało powtórzone w wyrokach z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/13 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/14.

Jak już podnoszono, powyższa ocena prawna jest wiążąca zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla Sądu w składzie rozpoznającym sprawę obecnie. Brak bowiem jakichkolwiek przyczyn, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od niej, w szczególności zaś stan prawny ani okoliczności sprawy nie uległy żadnej zmianie.

W wypadku wniosku strony o wszczęcie postępowania, to treść podania określa jego przedmiot . Obowiązkiem organu administracji jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, Lex Omega nr 1990872). Jeżeli wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 310/15, Lex Omega nr 1958835 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 28/13, Lex Omega nr 1327958). Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącego, w przypadku niejasnego sformułowania wniosku, stanowi naruszenie, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 135/16, Lex Omega nr 2055276). Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 150/14, Lex Omega nr 1465443).

Pismem z dnia 9 lutego 2011r. M.B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S, inwestor M.T. i M.T. znak: [....] z 15 grudnia 2006 r." W piśmie z dnia 25 lutego 2011r. M.B. ponownie zażądała "anulacji wcześniejszej legalizacji z dnia 15.12.2006r. znak: [....] , do której doszło z naruszeniem prawa". Żądanie to podtrzymane zostało w kolejnym piśmie z dnia 24 maja 2011r. Treść żądania była jasna i dokładnie wyrażona, M.B. zażądała "anulacji legalizacji", czyli cofnięcia jej skutków. Legalizacją, o jakiej mowa było przyjęcie do użytkowania obiektu – na co wskazuje zarówno podana przez skarżącą data, jak i znak sprawy. Przyjęcie obiektu do użytkowania zostało dokonane na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie obowiązujący tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., w dacie dokonywania zgłoszenia – tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), stosownie do którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do "anulacji" tego rodzaju zgłoszenia, jeżeli zostało skutecznie (bez sprzeciwu) przyjęte, nie jest bowiem możliwe wydanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, w jakikolwiek sposób stwierdzającego brak skutków prawnych przyjęcia takiego zgłoszenia. Fakt przyjęcia zgłoszenia, czyli tzw. milcząca zgoda organu administracji publicznej nie stanowi aktu administracyjnego, który można byłoby z obrotu prawnego wyeliminować. Ta kwestia została już zresztą przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 235/12, z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/13 oraz z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/14.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje orzecznictwo, ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 154/16, Lex Omega nr 2098447). Skoro wniosek M.B. nie mógł doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie, organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie.

Wobec zasadności wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odnoszenie się do szczegółowych kwestii, związanych z legalizacją czy użytkowaniem spornego obiektu, podniesionych w skardze, jest bezprzedmiotowe i zbędne.

Odpowiadając na zarzut zmiany sygnatur (znaków sprawy) wskazać należy, że organy administracji publicznej nie mają swobody nadawania sprawom ich znaków. Kwestię tę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 ze zm.) oraz instrukcja kancelaryjna, stanowiąca do niego załącznik. Stosownie do § 55 ust. 1 tej instrukcji, sprawę niezakończoną ostatecznie w ciągu roku załatwia się w latach kolejnych bez zmiany dotychczasowego jej znaku. Elementy znaku sprawy pozostają niezmienne. Natomiast zgodnie z § 55 ust. 2 zmiana znaku sprawy z równoczesnym ponownym założeniem nowej sprawy może nastąpić dopiero wtedy, gdy sprawa ostatecznie zakończona zaczyna się od nowa lub w przypadku, gdy w wyniku reorganizacji, akta spraw niezakończonych przejmuje nowa komórka organizacyjna. W niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja, o której mowa w § 55 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej. Każdorazowe postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiły ostateczne zakończenie sprawy w tym znaczeniu, że nie przysługiwał już środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchylające te postanowienia, względnie uchylające je wraz z postanowieniami organu pierwszej instancji powodowały, że sprawa ostatecznie już zakończona była prowadzona od nowa. Prawidłowo zatem po wydaniu przez Sąd wyroku sygn. akt II SA/Kr 1606/14 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nadał sprawie nowy znak. Tak samo winien był postępować wcześniej, niemniej brak zmiany znaku sprawy po wyrokach z dnia 22 maja 2012 r. oraz z dnia 3 grudnia 2013 r. nie może być zaliczony do wad, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Istotne jest, że w postanowieniu organ pierwszej instancji opisał przedmiot, w odniesieniu do którego orzeka, powołując wyraźnie treść żądania M.B. Jeżeli przedmiot rozstrzygnięcia był dla skarżącej niejasny, mogła zwrócić się do organu o jego sprecyzowanie czy też wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddalenia - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.