Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 297/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2012 r. Z. A. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie płatności bezpośredniej na 2012 r., deklarując w sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku czterdzieści działek ewidencyjnych wykorzystanych rolniczo oraz w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" do płatności JPO dwadzieścia dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 235,42 ha, w tym trzy działki rolne do płatności UPO o łącznej powierzchni 19,64 zł oraz dwadzieścia sześć działek rolnych do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. PZ) o powierzchni 215,78 ha.

We wrześniu 2012 r. gospodarstwo rolne skarżącego poddano kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz z zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych Czynności kontrolne utrwalono w raportach nr [...] oraz [...]. W wyniku kontroli zrewidowano powierzchnię działek rolnych. Ponadto dokonano kontroli w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności (CC). Ustalono, że na działce rolnej T na powierzchni 0,20 ha rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były wypasane zwierzęta.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości 125.454,02 zł, w tym: 1. jednolitą płatność obszarową (JPO), w wysokości 115.660,79 zł w tym środki unijne 115.660,79 zł, środki krajowe 0,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 38.979,56 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 1.858,70 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 1.858,70 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.288,34 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności, 3. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 7.934,53 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 7.934,53 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9.768,57 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatności za rok 2012 w wysokości 125.530,46 zł, w tym: 1. JPO w wysokości 115.746,01 zł, w tym środki unijne 115.746,01 zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 38.923,63 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2. UPO w wysokości 1.857,04 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 1.857,04 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.290,00 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności, 3. PZ w wysokości 7.927,41 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 7.927,41 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9.775,69 zł ze względu na zastosowana modulację płatności.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do sadu administracyjnego.

W okresie od dnia [...] maja do [...] czerwca 2014 r. w sprawie płatności za rok 2012 w gospodarstwie skarżącego rozpoczęto przeprowadzenie powtórnej kontroli z tytułu kwalifikowalności powierzchni. Wyniki tej kontroli zostały utrwalone w raporcie nr [...]. Wnioskodawca uczestniczył w czynnościach kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 361/14, uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości 153.625,04 zł, tym: 1. JPO w wysokości 147.061,34 zł, w tym środki unijne 147.061,34 zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18.369,58 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2. UPO w wysokości 1.247,82 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 1.247,82 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.907,70 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności, 3. PZ do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 5.315,88 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 5.315,88 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.387,22 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora ARiMR we Wrocławiu z [...] czerwca 2015 r., nr [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu. Sąd wyrokiem z 27 października 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 807/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji wydały rozstrzygnięcia bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględniając w pełni stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 25 września 2014 r. (sygn. III SA/Wr 361/14), czym w sposób oczywisty naruszyły dyspozycję art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a). Sąd podkreślił, że istotą nierozstrzygniętego sporu w sprawie był faktyczny obszar działek rolnych użytkowanych przez skarżącego. Z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący zgłosił we wniosku pomocowym powierzchnię 235,42 ha. Powoływana kontrola na miejscu, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2014 r. wykazała zbieżną z wnioskowaną, ogólną powierzchnią (235,39 ha). Wynik taki wskazywał więc na minimalne niedoszacowanie o 0,03 ha deklarowanego areału przez skarżącego. Organ po oparciu ustaleń na analizie danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), uwzględniających także wyniki kontroli na miejscu z 2012 r. przyjął jednak znacznie mniejszą powierzchnię obszaru kwalifikującego się do płatności. Organ II instancji wyjaśnił bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania i jego dokładność. Nie wyjaśnił jednak – w ocenie Sądu –przekonywająco przyczyn różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W konsekwencji Sąd podkreślił, że organ ograniczył się w kwestii LPIS i reguł maksymalnego kwalifikowanego obszaru do teoretycznych rozważań na temat tych zagadnień prawnych. Nie wyjaśnił natomiast w sposób jasny podstawowej okoliczności, a mianowicie, z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS, a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. Było to tym bardziej konieczne z uwagi na to, że organ II instancji nie kwestionował poprawności kontroli na miejscu w sposób zgodny z zasadami jej dokonywania. Sąd zaakcentował dodatkowo, że kontrola na miejscu została w 2014 r. zarządzona dlatego, że kontrolę w 2012 r. przeprowadzono wadliwie, bez zachowania właściwych metod pomiarowych. Zostało to potwierdzone w piśmie Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], podpisanym przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich. Niezgodne z obowiązującą metodologią pomiarów przeprowadzenie kontroli w 2012 r. przyznały także organy ARiMR (informacja znana Sądowi z urzędu – vide uzasadnienie wyroku tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 220/15, s. 8). W przedstawionej sytuacji – jak wskazał Sąd – istotnym błędem organu było niedokonanie konfrontacji wyników obu podstawowych w sprawie dowodów, tj. z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. i z kontroli administracyjnej powierzchni zadeklarowanej we wniosku skarżącego. Sąd wskazał, że niewątpliwie nie powinno się uwzględniać wyników kontroli z 2012 r., jeśli zważyć bezsporną w sprawie wadliwości metodologiczną jej przeprowadzenia. Zdaniem Sądu przeprowadzenie powyższej konfrontacji było niezbędne w sytuacji tak diametrycznego zróżnicowania tych wyników. Wyniki przedstawione w raporcie z kontroli na miejscu (z 2014 r.) wskazywały na minimalne "niedoszacowanie" przez skarżącego powierzchni uprawniającej do płatności. W świetle wyników kontroli administracyjnej, przeprowadzonej na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) organ przyjął natomiast znaczne przeszacowanie powierzchni zgłoszonej do płatności względem powierzchni kwalifikowalnej. Tymczasem z przedstawionych przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2016 r. i włączonych w poczet materiału dowodowego sprawy, dokumentów w postaci kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które były przeprowadzane w dniu [...] września 2015 r. przez M. C. ([...]) oraz w dniach [...] maja 2016 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR, wynika, że to ustalenia kontroli na miejscu z 2014 r. mogły być prawidłowe i odpowiadać rzeczywistości.

Według składu orzekającego brak przekonywującego wyjaśnienia powstałej różnicy przez organ II instancji, mimo założenia przez ten organ prawidłowego przeprowadzenia jednej i drugiej kontroli – powoduje, że zasadność bezkrytycznego, automatycznego oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej nie poddaje się pozytywnej weryfikacji Sądu, gdyż w dużej mierze ma walor dowolności. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać, jak to wynika z wyroku Sądu z dnia 25 września 2014 r. (sygn. III SA Wr 361/14), wnikliwej analizy wyników obydwu kontroli (na miejscu i administracyjnej), szczegółowo i logicznie wyjaśniając:

1) dlaczego, skoro obie metody zastosowano bezbłędnie, powstały istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich;

2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia

Dodatkowo Sąd wskazał, że niezbędne również wydaje się wskazanie konkretnego materiału, który stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej (np. co do ortofotomap sporządzonych na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, to zasadnym byłoby podanie kto je sporządził i w jakiej dacie).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości 153.625,04 zł, w tym: 1. jednolitą płatność obszarową, w wysokości 147.061,34 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18.369,58 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2 uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości 1.247,82 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.907,70 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności, 3. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 5.315,88 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.387,22 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła dla płatności JPO, UPO i PZ odpowiednio: 235,42 ha, 19,64 ha i 215,78 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie prowadzonego postępowania wyniosła odpowiednio: 225,98 ha, 19,62 ha i 206,36 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas kontroli terenowych przeprowadzonych w roku 2012 i 2014 nieprawidłowości w wielkości powierzchni działek rolnych wykazanych we wniosku pomocowym oraz zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR50. Organ podkreślił, że był zobowiązany do oceny całokształtu materiału dowodowego. Protokół pokontrolny nr [...] (z kontroli za 2014 rok), jako jeden z dowodów w sprawie, został oceniony i podlegał – jak inne dowody – analizie i porównaniu z przepisami prawa. Z uwagi na fakt, iż kontrola w terenie w 2014 roku odbyła się niemal po dwóch latach od roku którego dotyczyła, ustalenia podczas niej poczynione nie mogły zostać wprost przeniesione do sprawy z 2012 roku. Organ wyjaśnił, że z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (CC), określono procentowe zmniejszenie płatności w wysokości 3%, co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę 4.548,29 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ pomijał wnioski składane przez niego w trakcie toczącego się postępowania, które prowadzone było wadliwe i pobieżne. Zarzucił organowi, że organ nie uwzględnił wyników ostatniej kontroli, która odbyła się w gospodarstwie strony w dniach od [...] października 2017 r. do [...] października 2017 r. i która to kontrola potwierdziła rolnicze użytkowanie gruntów na areale 257,78 ha. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami poczynionymi podczas lustracji w terenie, dotyczącymi działki rolnej T, którą wyłączono z płatności, podczas gdy w ocenie rolnika była ona gruntem użytkowanym rolniczo. Wskazał, że na działce tej w dniu [...] października 2012 r. dokonano wypasu, a użycie kodu DR18 jest niczym nieuzasadnione. Skarżący podkreślił, że organ nie uwzględnił wszystkich dokumentów w toku postępowania, w tym dotyczących sposobu ustalania powierzchni działek. Zarzucił również wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r..

Dyrektor ARiMR we W. decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Wskazał, że warunki przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obecnie reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018r., poz. 1312). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia do pomocy: wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie powyższe, w sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. zwanej dalej także "ustawą".). W dalszej części uzasadnienia powołał przepisy regulujące zasady przyznawania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniających.

Organ odwoławczy wskazał, że w gospodarstwie strony w roku 2012 była przeprowadzona kontrola z zakresu kwalifikowalności powierzchni, z zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz spełnienia wymogów wzajemnej zgodności. Ze względu na podnoszony przez stronę zarzut realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami instrukcji, została przeprowadzona ponowna kontrola w gospodarstwie skarżącego w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Powtórny pomiar działek odbył się na przestrzeni maja i czerwca 2014 r. Organ zauważył, że kontrola z 2014 r. miała na celu powtórne pomierzenie działek rolnych i została przeprowadzona jedynie w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół nr [...]). Powyższe pozwala stwierdzić, że protokół z kontroli z 2014 r. nie pozbawił mocy dowodowej protokołu nr [...] czy nr [...], jak też nie pozbawił całkowicie mocy dowodowej protokołu nr [...] w zakresie stwierdzonych upraw czy stanu kontrolowanych w 2012 r. działek rolnych. Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na treść odwołania oraz dotychczasowy przebieg postępowania, ponownej weryfikacji poddano zapisy z raportu z kontroli terenowej przeprowadzonej w roku 2012 i 2014. Dyrektor ARiMR ponownie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności raport z czynności kontrolnych z 2014 r. nr [...]) i w wyniku przeprowadzonej analizy uznał, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. została wyznaczona w sposób prawidłowy. Organ szczegółowo wyjaśnił znaczenie i konsekwencje zastosowania kodu DR50 wskazując, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było stwierdzenie przez inspektorów terenowych wykonujących czynności kontrolne faktu użytkowania przez stronę działek na powierzchni wykraczającej poza granice działek zadeklarowanych we wniosku. Powyższe zaś skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS (dane z ortofotomapy ze zdjęć lotniczych, zdjęć satelitarnych).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szczegółowo przybliżył zasady funkcjonowania systemu LPIS/GIS.

W przypadku działki rolnej T zadeklarowanej we wniosku na powierzchni 0,20 ha organ wskazał, że inspektorzy terenowi stwierdzili, że na całej powierzchni działki rolnej nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej i przypisali kod pokontrolny DR18.

W odniesieniu do zarzutów rolnika, dotyczących stosowania kodów DR50 i konsekwencji z tego płynących organ odwoławczy zauważył, że w przypadku jednej z działek rolnych (działka rolna D), pomiar po granicy użytku był wprawdzie zgodny z deklaracją strony, ale areał w granicach zadeklarowanej działki nr 100 wynosił 0,52 ha i tylko ta powierzchnia w zakresie deklaracji rolnika mogła być uwzględniona do płatności. Podkreślił, że pomiar działki rolnej D nastąpił łącznie z działkami rolnymi C, CC, E, H i I, zatem działki wymienione w zaskarżonej decyzji jako sąsiadujące z działką D dotyczyły całego obszaru zmierzonego (kompleksu) stanowiącego ww. działki rolne. Organ odwoławczy porównał także sposób oznaczenia działki D przez rolnika na załączniku graficznym i wektor pomiaru inspektora. Wskazał, że skarżący na załączniku graficznym działkę D oznaczył po granicach odniesienia działki ewidencyjnej nr 100, tymczasem wektor pomiaru tej działki nie pokrywał się z zaznaczeniem przebiegu granic tej działki przez wnioskodawcę. Z pomiaru wyłączono zadrzewienie znajdujące się na działce D w jej północno - wschodniej części. Zatem obszar użytków rolnych znajdujących się w granicach działki nr 100 wynosił nie więcej niż 0,52 ha. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku działek AC i R, które także były zmierzone łącznie z innymi sąsiadującymi działkami rolnymi, które stanowiły kompleks z jednolitą uprawą bez widocznych granic, o czym informacja znajdowała się w przekazanym rolnikowi raporcie. Zatem informacja, że część zmierzona na działce AC znajduje się na działkach [...] i [...] wynikała z faktu, że działka AC była zmierzona w kompleksie razem z działkami AD, AE, AF i AG, a działki [...] i [...] przylegają do tego kompleksu. Analogicznie było w przypadku działki R, która została zmierzona z działką S. W tym przypadku działka [...] nie przylegała do działki R, ale do zmierzonego całego kompleksu. Co istotne, analogicznie jak w przypadku działki D, rolnik deklarując działki rolne AC i R na załącznikach graficznych nie dokonał wyłączeń, które nie kwalifikują się do płatności, a zostały wykluczone podczas wizytacji w terenie, co wyraźnie odzwierciedlają wektory pomiaru oraz potwierdzające zasadność wyłączeń obszarów fotografie. Odnośnie działki AC wyłączenie stanowiące skupisko zadrzewień i zakrzaczeń znajdowało się w południowej części działki (fot. [...] i [...]), w centralnej części (fot. [...]), przy granicy z lasem stanowiącym działkę ewidencyjną [...], w północnej części działki AC (fot. [...] i [...]), które rolnik zaznaczył na załączniku jako użytkowane rolniczo. W przypadku działki S rolnik zaznaczył na załączniku jej granice po granicach odniesienia działki ewidencyjnej [...], dokonując jedynie wyłączenia w części zachodniej, tymczasem jak wynika ze śladu przejścia pomiaru inspektora oraz fotografii nr [...],[...][...] i [...] z powierzchni kwalifikowanej wyłączono znaczny obszar zadrzewień. Dla działki tej przypisano także kod DR13+ oznaczający, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od deklarowanej.

W ocenie organu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, zgodnie z którym inspektorzy jedną z działek rolnych (działka rolna AA), zmierzyli po granicy ogrodzenia, a nie po granicy ewidencyjnej. W tym kontekście organ podkreślił, że kontrole gospodarstw wykonywane przez ARiMR dotyczą deklarowanych we wniosku powierzchni i upraw, a ich przedmiotem nie jest ustalanie granic ewidencyjnych ani też pomiaru działek ewidencyjnych. Skoro użytek rolny był ogrodzony, to inspektorzy mieli dokonać pomiaru tego użytku.

Organ podkreślił również, że dla części pomierzonych kompleksów, zmierzona powierzchnia znajdowała się na sąsiadujących działkach ewidencyjnych, które nie były objęte deklaracją wnioskodawcy. W konsekwencji areał zmierzony a wykraczający poza deklarowane działki ewidencyjne został z płatności wyłączony. Dotyczy to także niedeklarowanych przez rolnika dróg (działka [...]). Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku zostały uwzględnione. Dyrektor ARiMR podkreślił, że stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej obligowało organ administracji do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadnie zatem organ I instancji, mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 jako najpełniej oddającym, rzeczywisty stan rzeczy.

Organ odwoławczy podkreślił, że przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniono wszystkie protokoły kontroli oraz dokonano analizy i oceny wagi tych dowodów dla sprawy o płatności za rok 2012. Słusznie – w ocenie Dyrektora ARiMR, organ I instancji przyjął dla określenia powierzchni kwalifikowanej wyniki kontroli z 2014, w szczególności ze względu na fakt, że kontrola ta została przeprowadzona ze względu na zweryfikowanie poprawności kontroli z 2012 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W konsekwencji organ odwoławczy zauważył, że w przypadku działki rolnej T (0,20 ha) pomimo, że kontrola przeprowadzona w roku 2014 stwierdziła areał równy zadeklarowanemu we wniosku i przypisała kod pokontrolny DR52 (zmniejszenie powierzchni PEG), należało uwzględnić ustalenia z przeprowadzonej kontroli w roku 2012, w wyniku której inspektorzy terenowi na tej działce rolnej stwierdzili zaniechanie prowadzenie działalności rolniczej - kod pokontrolny DR18. Działka opatrzona została również kodem błędu DR14 oznaczającym, że na działce normy DKR (dobrej kultury rolnej) nie są przestrzegane. Poza tym kontrolujący stwierdzili, że działka rolna T na obszarze 0,20 ha jest nieużytkiem. W kontekście tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy stwierdził, że wyniki z kontroli terenowej przeprowadzonej w roku 2014 (nr protokołu [...]) pozwoliły na zaktualizowanie danych w systemie LPIS i przyczyniły się do jeszcze dokładniejszego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym przede wszystkim powierzchni poszczególnych działek rolnych kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznając wsparcie wziął pod uwagę większe powierzchnie stwierdzone na działkach podczas kontroli z 2014 roku za wyjątkiem działki rolnej T, która została potwierdzona w 2014 roku na tej samej powierzchni, co w roku 2012 z taką jednak różnicą, że działka rolna T w 2012 roku nie była gruntem użytkowanym rolniczo.

Organ drugiej instancji zauważył, że pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Tak więc ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu niekoniecznie muszą (choć mogą) być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostaną bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

W ocenie Dyrektora ARiMR zasadnie zatem organ pierwszej instancji mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Zastosowanie w odniesieniu do spornych działek rolnych kodu nieprawidłowości DR50 skutkowało zredukowaniem powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których te działki rolne zostały zadeklarowane. Redukcja ta została przeprowadzona w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS), którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych w postaci metrycznej. Organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, że na potrzeby płatności, zasadnicze znaczenie mają tzw. powierzchnie referencyjne. Dla każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowany obszar (art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności:

pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń strony co do sposobu obliczenia powierzchni działek oraz niewyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów i danych dokonano kontroli administracyjnej

pominięcie wniosków składanych przez stronę przez cały czas postępowania - nieprawidłowy pomiar działek rolnych gdzie jako granicę odniesienia brano tymczasowy płot sąsiada na jednolitej uprawie TUZ - brak dowodów zawierających wyłączenia zgodne z zestawieniem cząstkowym dotyczącym kodu DR50. Strona żądała przedstawienia map i dowodów zawierających wyłączenia zgodne z zestawieniem cząstkowym dotyczącym kodu DR50, które zgodnie z instrukcją kwalifikowalności powierzchni bezwzględnie wymagane są w takim przypadku, wyłączeń w przypadku gruntów zadrzewionych z wyliczeniem ilości drzew na danym obszarze, z których wynika przekroczenie normy

w sprawie nie uwzględniono wyników ostatniej lustracji (kontroli), która była przeprowadzona w gospodarstwie w dniach [...] października 2017 r. i potwierdziła prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni 257,78 ha; była to weryfikacja powierzchni MKO (PEG), uwzględniająca jedynie działki deklarowane przez skarżącego we wnioskach, definiująca wielkość powierzchni użytkowanej rolniczo wyłącznie w granicach deklarowanych działek referencyjnych. Powierzchnie MKO (PEG) zmierzone przez inspektorów realizujących oględziny działek referencyjnych jednoznacznie potwierdzają prawidłowość powierzchni użytkowanych rolniczo deklarowanych przez rolnika. Organ II instancji pominął wniosek Odwołującego o przeprowadzenie dowodu z wyników tej kontroli

postępowanie w obu instancjach było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnień, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych

nieprawidłowo ustalono stan działki T (ewidencyjnej [...]), którą wyłączono z płatności, podczas gdy działka ta w roku 2012 była użytkowana rolniczo; działka rolna T w roku 2012 była użytkowana: na działce tej w dniu [...] października 2012 r., a więc w okresie wegetacji dokonano wypasu, ponadto działka T położona jest na obszarze Natura 2000, pełni funkcję gruntów wodochronnych i od początku była deklarowana w programie rolnośrodowiskowym. Kontrola działki w terenie odbyła się przed ostatecznym terminem realizacji zobowiązania, a więc użycie kodu DR18 było niczym nieuzasadnione, gdyż nie można zakładać, że działka jest nieużytkowana rolniczo w trakcie trwania sezonu pastwiskowego

organ nieprawidłowo zastosował pomniejszenia, ponieważ oparł swoje ustalenia na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przez Kierownik Wydziału GIS w DOR ARiMR we W., S. C. i na braku ustosunkowania się do wniosków i dowodów wnoszonych przez okres 6 lat. W sprawie doszło do zmanipulowania kontroli i utrzymania nieprawnie nałożonych kodów DR18 i normy N.04.1. (fakt zmanipulowania raportu z kontroli widoczny jest nawet dla laika, ponieważ manipulację potwierdzają nawet znajdujące się w raporcie błędy rachunkowe - dz. rolna B- technika pomiaru GPS, powierzchnia zmierzona 17,19 ha, powierzchnia stwierdzona 17,22 ha - na działce znajdują się wyłączenia: Wył. 1 - 0,30 ha, wył. 2 -1,38 ha, wył 3 - 0,06, przeliczając to w rachunku odwrotnym: pow. zmierzona 17,19 ha minus wyłączenia 1,74 ha powierzchnia stwierdzona powinna wynosić 15,45 ha - nijak się to ma do prawidłowo sporządzonego raportu; analogiczna sytuacja dz. AA, technika pomiaru GPS, pow. zmierzona 19,15 ha, pow. stwierdzona 19,06 ha, na dz. znajdują się wyłączenia: Wył. - 1 - 1,71 ha, Wył.2 - 0,24 ha,Wył.3 - 0,26 ha, Wył.4 - 0,16 ha w sumie 2,37 ha, analogicznie idąc jak w poprzednim przypadku rachunkiem wstecz pow. zmierzona 19,15 ha minus 2,37 ha(wyłączenia), powierzchnia stwierdzona powinna być 16,78 ha).

nieprawidłowo dokonano ustaleń faktycznych: błędnie wskazano datę kontroli na miejscu w roku 2012 przez organ. Kontrola ta odbyła się we wrześniu, a nie w październiku 2012. Organ II instancji pominął wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli

nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym w szczególności dotyczących sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nie uwzględnienie, że wniosek o płatności został złożony w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji i skarżący nie ponosi winy za błędy w nim zawarte

prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający faktu, że skarżący działał w zaufaniu do sporządzonego i przekazanego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez niezbadanie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności dotyczących sposobu ustalenia powierzchni gruntów mających być nieużytkami rolniczymi z powodu zadrzewienia i zakrzewienia

- art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń skarżącego co do sposobu obliczenia powierzchni działek oraz nie uwzględniono wniosków;

II. Naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w rozdziałach I i II w.w. rozporządzenia pomimo, że rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o mapy i dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, powierzchnie działek stwierdzonych podczas kontroli – lustracji w 2017 r. w pełni pokrywają powierzchnie działek zadeklarowanych we wniosku o płatność w roku 2012, co potwierdza, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem rzeczywistym, a pomniejszenia dokonane w zaskarżonej decyzji są nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że nie miał zastrzeżeń do kontroli przeprowadzonej w 2014 r. Brał udział w tej kontroli i w tym czasie nie stwierdzono żadnych błędów DR. W jego ocenie już na etapie kontrolnym zmieniono ścieżkę przejścia w kierunku istniejącego ogrodzenia sąsiedniej działki. Pełnomocnik organu wskazał, że błąd DR może być nałożony dopiero po weryfikacji kontroli na miejscu, a więc w trakcie kontroli administracyjnej. Sąd na wniosek skarżącego dopuścił jako dowód protokół z [...] lipca 2017 r. oraz opinii z [...] grudnia 2019 r. na okoliczność, że na działce T zlokalizowane było legowisko derkacza, a roślinność na tej działce jest zgodna z zatwierdzonym programem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięć WSA we Wrocławiu. W wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 807/15) Sąd wskazał, że organ administracyjny nie wykonał zaleceń wskazanych w wyroku z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 361/14) i uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r., wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Podkreślić także trzeba, że naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i wykonały wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane. W konsekwencji zatem w niniejszej sprawie punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji był wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 października 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 807/15), którym uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

W powołanym wyżej wyroku Sąd zobowiązał organ do wnikliwej analizy wyników obydwu kontroli (na miejscu i administracyjnej), szczegółowo i logicznie wyjaśniając: 1) dlaczego, skoro obie metody zastosowano bezbłędnie, powstały istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich; 2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd wskazał, że niezbędne również wydaje się wskazanie konkretnego materiału, który stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej (np. co do ortofotomap sporządzonych na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, to zasadnym byłoby podanie kto je sporządził i w jakiej dacie).

W ocenie Sądu organy rozpoznając ponownie sprawę zastosowały się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku z [...] października 2016 r.

Przypomnieć należy, że w gospodarstwie skarżącego zostały przeprowadzone dwie kontrole na miejscu. Pierwsza w 2012 r. dotyczyła zakresu kwalifikowalności powierzchni, zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz spełnienia wymogów wzajemnej zgodności. Ze względu na podnoszony przez stronę zarzut realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami instrukcji, przeprowadzono ponowną kontrolę w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Powtórny pomiar działek odbył się na przestrzeni maja i czerwca 2014 r. Kontrola z 2014 roku miała na celu powtórne pomierzenie działek rolnych i została przeprowadzona jedynie w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół nr [...]), w konsekwencji nie pozbawiła – na co słusznie zwróciły uwagę organy – mocy dowodowej ustaleń z 2012 r. w zakresie stwierdzonych upraw czy stanu kontrolowanych działek rolnych. Niezależnie od przeprowadzonych kontroli na miejscu, organy dokonały także ustalenia powierzchni spornych działek w oparciu o dane LPIS/GIS (dane z ortofotomapy ze zdjęć lotniczych, zdjęć satelitarnych), czyli w ramach kontroli administracyjnej.

Istota sporu w sprawie dotyczyła faktycznego obszaru działek rolnych użytkowanych przez skarżącego. Z dokumentacji sprawy wynika, iż skarżący zgłosił we wniosku pomocowym powierzchnię 235,42 ha. Kontrola na miejscu, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2014 r. wykazała zbieżną z wnioskowaną, ogólną powierzchnią (235,39 ha). Wynik taki wskazywał więc na minimalne niedoszacowanie o 0,03 ha deklarowanego areału przez skarżącego. Organ po oparciu ustaleń na analizie danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), uwzględniających wyniki kontroli na miejscu, przyjął jednak znacznie mniejszą powierzchnię obszaru kwalifikującego się do płatności.

W ocenie Sądu dokonując ustaleń faktycznych w sprawie i prezentując je w uzasadnieniu decyzji organ nie naruszył prawa. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej.

Warunki przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obecnie reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018r., poz. 1312). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia do pomocy: wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie powyższe, w sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. zwanej dalej także "ustawą".).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany

w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom,

na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postepowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów trzeba zatem stwierdzić, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się tym razem naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów. Ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest dowolna lub obarczona błędami metodologicznymi. Zdaniem Sądu sporządzone uzasadnienie, bynajmniej bez obrazy norm art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 k.p.a. odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy. Wywody decyzji odnoszące się do podstaw faktycznych oraz prawnych podjętego rozstrzygnięcia są wyczerpujące, spójne i w pełni wyjaśniają przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, pozostając w zgodzie ze znajdującymi w sprawie unormowaniami prawa materialnego i procesowego.

Zagadnienia dotyczące kontroli przyznawania płatności rolnych za rok 2012 uregulowane zostały w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tego rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy nałożono na wszystkie państwa członkowskie (art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm., które miało zastosowanie do płatności za 2012 r.). Wskazać przy tym należy, że z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej.

W myśl art. 15 rozporządzenia nr 73/2009 System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS) jest komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 17 tego rozporządzenia. Wskazać należy (za organem), że System Identyfikacji Działek Rolnych to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. Przy budowie LPIS, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczność w aktualizowaniu danych dotyczących zmiany granic ewidencyjnych oraz użytkowania gruntów. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Tak więc w ramach prowadzonej przez ARiMR bazy LPIS/GIS dla każdej działki ewidencyjnej zgłaszanej do płatności wyznaczona jest maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (tzw. powierzchnia PEG). Proces aktualizacji wyznaczonej powierzchni PEG jest głównym zadaniem każdego administratora systemu LPIS.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Trzeba zatem podkreślić, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki a więc są jedynymi prawnie dostępnymi instrumentami weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności.

W sprawie przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego wykazała inną powierzchnie działek do płatności niż kontrola administracyjna przeprowadzona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ – wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z 27 października 2016 r. – szczegółowo wyjaśnił z czego wynikały istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu wyników kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej opartej na analizie danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Zaistniałe różnice w wielkości powierzchni kontrolowanych działek rolnych, których rozbieżne wielkości ustalono w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, wynikają z faktu obarczenia poszczególnych działek rolnych tj. działek AA, AC, AD, AE, AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, B, C, D, E, H, I, K, Ł, M, N, O, P, R, S, kodem nieprawidłowości DR50. Kod ten oznacza, iż granice uprawy działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. W konsekwencji konieczność uwzględnienia danych LPIS/GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych wynikała wprost z charakteru stwierdzonego błędu. Organ prawidłowo wyjaśnił, że kod DR50 oznacza, że granice zmierzonej uprawy (danej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Błąd ten informuje organy Agencji, że powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wskazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości może skutkować dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). W konsekwencji w celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej, koniecznym jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia (porównania) tychże wyników możliwym jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Jak wyjaśnił organ, w praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejścia inspektorów na ortofotomapy i porównaniu tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku strony tj. granic odniesienia w przypadku zastosowania kodu DR50, wykluczana jest powierzchnia gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która poza te granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku wykracza.

Organ szczegółowo przedstawił w formie tabeli różnice w stwierdzonej powierzchni w odniesieniu do działek obarczonych kodem DR50 (str. 18 i 19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W sposób przekonujący – w ocenienie Sądu –wyjaśnił także sposób dokonania pomiarów działek, które stanowiły kompleks z innymi działkami – przylegały do siebie nawzajem (str. 20 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego stanu działki T wskazać należy, że co prawda kontrola przeprowadzona w 2014 r. stwierdziła areał równy zadeklarowanemu we wniosku i przypisała kod pokontrolny DR52 (zmniejszenie powierzchni PEG), niemniej jednak w sprawie należało uwzględnić wyniki z kontroli przeprowadzonej w roku 2012. Podczas tej kontroli inspektorzy terenowi na działce T stwierdzili zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod pokontrolny DR18). W protokole nr [...]inspektorzy w polu uwagi zamieścili zapis, że działka nie jest użytkowana rolniczo, jest zachwaszczona, porośnięta drzewkami. Działka opatrzona została również kodem błędu DR14 oznaczającym, że na działce tej nie są przestrzegane zasady dobrej kultury rolnej, ponadto wskazano, że działka T na obszarze 0,20 ha jest nieużytkiem. W konsekwencji takich ustaleń faktycznych, które w ocenie Sądu nie budziły wątpliwości, przyjmując przy tym, że ustalenia kontroli z 2012 r. w zakresie stanu działek były prawidłowe, należało wykluczyć tą powierzchnię z dopłat.

W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji, po stwierdzeniu nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej, oparły się ostatecznie, przy określeniu powierzchni działek, na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej było wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS/GIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na stwierdzenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku – która to niezgodność uprawnia do zastosowania właśnie kodu błędu DR 50.

Godzi się przy tym podkreślić, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co jest możliwe i miało miejsce w sprawie na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności. Poczynione w ramach obu tych kontroli ustalenia nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały.

W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego pomiaru działek, Sąd uznał za bezzasadne, jako że treść uzasadnień decyzji obu organów świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w sprawie. Organ drugoinstancyjny w sposób obszerny wyjaśnił istotę kontroli na miejscu oraz istotę kontroli administracyjnej, wskazując, że ta pierwsza ma charakter uzupełniający. Ponadto – zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniejszym wyroku Sądu - podał przyczyny, dla których uznał wyniki kontroli administracyjnej za decydujące wskazując na zasadnicze znaczenie bazy LPIS oraz pomiarów dokonanych za pomocą ortofotomap.

Podkreślić ponadto należy, że w sprawie nie mogły być wzięte pod uwagę ustalenia z przeprowadzonej w 2017 r. kontroli w gospodarstwie skarżącego na okoliczność stanu działek w 2012 roku, gdyż, co oczywiste, od tego czasu stan działek pod względem powierzchni oraz upraw mógł ulec zasadniczym zmianom.

W realiach badanej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, pozwalający na odstąpienia od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż stwierdzone uchybienia wynikały z błędnej deklaracji skarżącego części gruntów. Ponadto należy mieć na względzie, iż zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy. Zatem to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień dokładając przy tym należytej staranności, aby wskazane we wniosku okoliczności odpowiadały rzeczywistości mając świadomość, iż organy ARiMR dysponują instrumentami pozwalającymi stwierdzić prawidłowość przedstawionych danych.

Reasumując należy wskazać, że w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie uchybiając zasadom procedury administracyjnej. Należycie i dokładnie wyjaśniono stan faktyczny poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Prawidłowo przeprowadzono także kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego. Skarżący miał zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Dodać także należy, że podanie przez organ niewłaściwej daty kontroli (wskazano październik zamiast września), wbrew zarzutom skargi, nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym organ wykonał wszystkie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 27 października 2016 r. W konsekwencji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, organ należycie zastosował zmniejszenie należnych płatności o 3 %.

W świetle przedstawionych wywodów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.