Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 219/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.1 i art. 51 ust.1 pkt..1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K.-Z. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala


UZASADNIENIE

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [....] z dnia 3 lutego 2016 r. znak: [....] , uchylił decyzję organu I instancji w całości i, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazał inwestorowi – M.K. doprowadzenie budynku przy ul. [....] w K. w zakresie lokali nr [....] do stanu poprzedniego poprzez:

I. W zakresie lokalu [....] i [....] :

odtworzenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem,

usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji w zakresie stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem.

II. W zakresie lokali [....] i [....] :

usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji umiejscowionych w stropie pomiędzy drugim a trzecim piętrem,

przywrócenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy drugim a trzecim piętrem,

3. przywrócenie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej,

4. zamurowanie otworów łączących ww. lokale z pomieszczeniami strychu,

5. usunięcie wbudowanych w połać dachu okien wraz z odtworzeniem pierwotnego układu warstw dachu.

6. Usunięcie dobudowanych dodatkowych przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych.

Wydanie powyższej decyzji poprzedziła następująca sekwencja zdarzeń.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. został poinformowany o prowadzonych samowolnie przez właściciela lokali nr [....], [....],[....],[....] w budynku przy ul. [....] w K. robotach budowlanych, ingerujących w części wspólne budynku.

W dniu [....] 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę przedmiotowych robót budowlanych. Z czynności tej sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację zdjęciową.

W odpowiedzi na pismo z dnia 15 maja 2015 r., znak: [....] , Urząd Miasta K. , Wydział Architektury i Urbanistyki pismem z dnia 23 czerwca 2015 r., znak: [....] , poinformował, że: "po sprawdzeniu baz danych i rejestrów będących w posiadaniu wydziału, organ nie prowadził żadnych postępowań, ani też nie toczą się obecnie żadne postępowania w sprawie budynku przy ul. [....] , natomiast zgodnie z wnioskiem P. M.K. z 18.06.2010 r. znak: [....] tut. organ przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących termoizolacji ścian zewnętrznych budynku przy ul. [....] na dz. nr [....] (tzw. milcząca zgoda)".

W piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r. B.W. i M.W. poinformowali, że jako większościowi udziałowcy nieruchomości przy ul. [....] w K. nie wyrazili i nie wyrażają zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane przez M.K.

W dniu [....] 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę robót budowlanych wykonanych w lokalach nr nr [....] w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w K. Z czynności tej sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację zdjęciową.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. postanowił inwestorowi M.K. :

I. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , w zakresie lokali nr nr [....] położonych w poziomie poddasza na III piętrze, polegających na przebudowie ww. lokali wraz z adaptacją części strychu na cele mieszkalne, wykonanych z naruszeniem części wspólnych nieruchomości a zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno budowlanej,

II. nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , w zakresie lokali nr nr [....] , położonych na II piętrze, polegających na przebudowie ww. lokali wykonanych z naruszeniem części wspólnych nieruchomości a zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno budowlanej z uwagi na ich faktyczne zakończenie,

III. ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: zabezpieczyć teren prowadzonych robót budowlanych w lokalach nr nr [....] przed dostępem osób trzecich.

Decyzją nr [....] z dnia 3 lutego 2016 r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazał inwestorowi M.K. doprowadzenie budynku przy ul. [....] w K. w zakresie lokali nr nr [....] do stanu poprzedniego poprzez:

W zakresie lokalu [....] i [....] :

1. odtworzenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem,

2. usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji w zakresie stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem,

3. przywrócenie pierwotnego układu i funkcji pomieszczeń,

4. przywrócenie instalacji gazowej w lokalu do stanu pierwotnego poprzez usunięcie jej przebudowanych fragmentów.

W zakresie lokali [....] i [....] :

1. usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji umiejscowionych w stropie pomiędzy drugim a trzecim piętrem,

2. przywrócenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy drugim a trzecim piętrem,

3. przywrócenie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej,

4. zamurowanie otworów łączących ww. lokale z pomieszczeniami strychu,

5. usunięcie wbudowanych w połać dachu okien wraz z odtworzeniem pierwotnego układu warstw dachu,

6. usunięcie dobudowanych dodatkowych przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych,

7. usunięcie przebudowanych i dobudowanych fragmentów instalacji gazowej i zamontowanych urządzeń gazowych z ww. lokali.

– w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.K. w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. M.K. zwróciła się o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego o sygn. l C 847/16, toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r., znak [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na skutek odwołania M.K. , w dniu 30 grudnia 2016 r. wydał decyzję opisaną na wstępie, która jest przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego. Zakres kontroli obejmował przy tym analizę akt sprawy PINB: znak [....] i znak [....] .

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że jeżeli inwestor realizuje roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej objętej hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.b., uzasadniające wszczęcie i przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 - 51 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót i wszczyna procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.b.). Przepis art. 28 u.p.b. wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Roboty wykonane przez Inwestora w lokalach nr nr [....] w budynku przy ul. [....] w K. , opisane w protokole z dnia [....] 2015 r. należy – zdaniem organu – zakwalifikować jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przebudowa polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, na co wskazuje użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu. Tym samym są to, jak wynika z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane. Skoro zaś żaden przepis art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie stanowi, aby tego rodzaju roboty budowlane mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia, to należy przyjąć, że wymagały one - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – pozwolenia na budowę. Stanowisko to organ przedstawił, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1972/14. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na wykonanie prac zrealizowanych przez inwestora niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jako że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, w sprawie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Podkreślono przy tym, że ratio legis art. 51 u.p.b. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń, jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. akt: II SA/01 1241/12). Nadto do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. może dojść jedynie wtedy, gdy nie ma żadnych możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót do stanu zgodnego z prawem w sposób wskazany wart. 51 ust.1 pkt 2 i 3 u.p.b. (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1877/11).

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych właściwy organ nadzoru prowadząc postępowania w oparciu o tryb z art. 50-51 u.p.b. budowlane ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością. Na poparcie tej tezy organ wskazał orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r., II SA/Kr 575/14, z dnia 25 września 2015 r., II SA/Kr 727/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 790/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r. II SA/Rz 1313/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. II SA/GI 273/14.

Dalej [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za części niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali należy uznać w szczególności zewnętrzne elementy konstrukcyjne obiektu. W zakres części wspólnych budynku wchodzą m.in. kanały dymowe, spalinowe i wentylacyjne. W tej mierze organ powołał się na wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt: I C 1466/11. Organ odwoławczy podniósł, że aby realizować roboty budowlane mieszczące się w stropach budynku, dachu oraz ścianach nośnych, inwestor powinien posiadać zgodę wspólnoty mieszkaniowej, która jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania współwłaścicieli w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ocenił, że inwestor nie wykazał, że aktualnie dysponuje prawem do dysponowania częścią wspólną na cele budowlane. W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. nie wyrażała zgody na wykonanie przedmiotowych robót w częściach wspólnych; zgoda taka nie została przedstawiona również w postępowaniu odwoławczym. W związku z brakiem wykazania po stronie inwestora aktualnego na dzień wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zasadne było, w ocenie organu, odstąpienie od dalszego postępowania legalizacyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zmuszony był zreformować zaskarżone orzeczenie poprzez wyeliminowanie z zakresu orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki części robót budowlanych, gdyż był on zbyt obszerny, tj. dotyczył także robót budowlanych, których przeprowadzenie nie wymagało uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli.

Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. M.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżąca zakwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (zwanej przez skarżąca "pr.bud.") poprzez jego błędną wykładnię, a następnie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że wskazane w decyzji MWINB prace stanowiły przebudowę w rozumieniu pr.bud., a w konsekwencji - skoro nie zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - zasadne jest zastosowanie względem nich instytucji opartych na art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – podczas gdy wskazane w Decyzji MWINB prace stanowiły bieżącą konserwację w rozumieniu pr.bud., niepodlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji niepoddającą się instytucjom, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że w sprawie nie może zostać wydana decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a to z uwagi na fakt naruszenia przez roboty budowlane, przeprowadzone przez skarżącą bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przepisów prawa cywilnego dotyczących zarządu nieruchomością wspólną (brak zgody wspólnoty mieszkaniowej) – podczas gdy doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, w konsekwencji w toku dokonywania wyboru jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1-2 pr.bud. organ administracyjny winien pominąć rozważanie kwestii zgodności wykonywanych robót z uprawnieniami wspólnoty mieszkaniowej wynikających z prawa cywilnego;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 roku, póz. 1892, ze zm., zwanej przez skarżącą "u.w.l."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciel lokalu nie może bez zgody wspólnoty mieszkaniowej dokonywać żadnej ingerencji w nieruchomość wspólną; podczas gdy właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, w czym mieści się prawo ingerencji w nieruchomość wspólną poprzez dokonywanie niewielkich prac w zakresie instalacji zlokalizowanych w stropie, w żaden sposób nie szkodzących interesom właścicieli pozostałych lokali oraz zamurowanie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ściany dzielące części składowe lokalu niebędące ścianami konstrukcyjnymi, stanowią część nieruchomości wspólnej, podczas gdy tzw. ściany działowe stanowią część składową nieruchomości lokalowej i względem nich wspólnota mieszkaniowa nie posiada żadnych uprawnień;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 roku, póz. 23, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 u.w.l. poprzez błędną jego wykładnię, polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie dotyczącej zgody wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [....] w K. na przeprowadzenie przedmiotowych prac, toczącej się przed Sądem Okręgowym w Krakowie l Wydziałem Cywilnym, sygn. akt: l C 847/16, albowiem na skutek ww. postępowania cywilnego nie może się okazać, że na chwilę wydawania Decyzji MWINB, skarżąca mogła realizować przedmiotowe prace zgodnie z prawem cywilnym;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji MWINB nie jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [....] w K., pomimo że interesu prawnego tego podmiotu dotyczy postępowanie; a równocześnie polegające na przyjęciu, że stroną tego postępowania są współwłaściciele ww. nieruchomości – M.W. i B.W. ;

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., polegające na niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji MWINB podmiotowi będącemu stroną tego postępowania – wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [....] w K. ; a równocześnie polegające na zapewnieniu udziału w tym postępowaniu współwłaścicielom ww. nieruchomości – M.W. i B.W. ;

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegające na nieskierowaniu zaskarżonej Decyzji MWINB do podmiotu będącego stroną tego postępowania – wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [....] w K. ; a równocześnie polegające na skierowaniu Decyzji MWINB względem współwłaścicieli ww. nieruchomości – M.W. i B.W. ;

9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegające na wydaniu Decyzji MWINB bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i dania skarżącej możliwości wypowiedzenia się względem niego;

10. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego może ograniczać się do ogólnych wskazań, co należy wykonać, bez precyzyjnego określenia wymaganych do przeprowadzenia czynności;

11. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § l k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w szczególności związanych z:

– statusem pomieszczeń strychowych jako części składowych lokali nr [....] i [....] ,

– statusem ścian dzielących pomieszczenia strychowe i inne pomieszczenia lokali nr [....] i [....] jako ścian działowych,

– wpływu przeprowadzonych prac na istotne parametry obiektu budowlanego,

– wpływu przeprowadzonych prac na prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie Decyzji MWINB w całości oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła nadto o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o uchylenie postanowienia o stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej u.p.b.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (art. 50 ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (art. 50 ust. 5).

Artykuł 51 ust. 1 u.p.b. przewiduje zaś, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej jego subsumcji pod hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a następnie – po reformacji dokonanej w postępowaniu odwoławczym – także pod hipotezę art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W efekcie przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione ustalenia faktyczne, znajdujące odzwierciedlenie w protokołach oględzin, wskazują na wykonanie przez skarżącą robót budowlanych, ingerujących w części wspólne budynku (m. in. połać dachu, stropy, przewody kominowe) i noszących znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". W tym kontekście jako niezasadny należy ocenić zarzut skarżącej (zarzut pierwszy), jakoby odnośne roboty (prace) stanowiły bieżącą konserwację. Argumentacja sformułowana na poparcie tego zarzutu nie przekonuje o jego słuszności; w szczególności nie można się zgodzić z poglądem skarżącej, że za przebudowę mogą być uznane tylko takie prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, "co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo".

Organy administracji prawidłowo ustaliły – i jest to okoliczność w gruncie rzeczy bezsporna – że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót ani nie dokonała ich zgłoszenia w sposób mogący mieć prawne znaczenie.

Sąd uznał za trafne założenie, na którym zasadza się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 u.p.b. organ ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym kontekście warto zwrócić uwagę w szczególności na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 22. W sentencji tej uchwały Sąd wyjaśnił, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" – ale w jej uzasadnieniu przeprowadzona została dystynkcja między kwestią możliwości decyzyjnego nałożenia wspomnianego obowiązku a kwestią możliwości badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tej drugiej możliwości Sąd nie zakwestionował, przeciwnie, zaznaczył, że w wyniku odnośnego badania podstawę rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę stanowić może ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Stanowisko o konieczności badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 u.p.b. było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach powołanych w zaskarżonej decyzji – i Sąd stanowisko to podziela.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – nawiązując do art. 3 ust. 2 oraz 22 ust. 2 i 3, (zwłaszcza pkt 5) ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) – zasadnie przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwarunkowane było zgodą wspólnoty mieszkaniowej wyrażoną w przepisanej prawem formie, tj. w formie uchwały – a zgoda ta nie została wyrażona. Skarżąca kwestionuje wymóg zgody wspólnoty mieszkaniowej, ale – z drugiej strony – poniekąd go przyznaje, skoro, co podnosi w innym kontekście, dochodzi tej zgody na drodze sądowej. W ocenie Sądu tytułu prawnego do wykonania przedmiotowych robót nie stanowiło przewidziane w art. 12 ust. 1 ustawy o własności lokali prawo właściciela lokalu do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie przyjął, że wszystkie ściany działowe stanowiące części składowe lokalu, niebędące ścianami konstrukcyjnymi, stanowią część nieruchomości wspólnej. Gdyby nawet przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że strychy są pomieszczeniami przynależnymi do lokali nr [....] i nr [....] , w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali – to nie można ścian między nimi a odnośnymi lokalami traktować jako ściany działowe wewnątrz lokalu. Ściany pomiędzy pomieszczeniami przynależnymi a lokalami, do których przynależą (o ile w danym przypadku w ogóle występują, bo przecież pomieszczenia przynależne mogą się znajdować w zupełnie innej części budynku lub nawet poza budynkiem) nie przestają być ścianami budynku – częściami nieruchomości wspólnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi: drugiego, trzeciego i czwartego. Dodać przy tym warto, że – świetle art. 52 u.p.b. – organ prawidłowo skierował nakaz rozbiórki do inwestora, o czym przekonuje w szczególności argumentacja i orzecznictwo powołane w odpowiedzi na skargę. Powołany przepis stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie obowiązku na inwestora jawi się jako prawidłowe i zasadne.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Do rangi wspomnianego zagadnienia wstępnego nie urasta kwestia zasadności zarzutów skarżącej co do uchwały wspólnoty mieszkaniowej o niewyrażeniu zgody na wykonanie prac remontowo-budowlanych wykonanych w lokalach nr [....] i [....] ; nie ma zatem powodów do kwestionowania postanowienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2016 r. o stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie było też w zaistniałej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania sadoadministracyjnego, wobec czego wniosek w tej mierze został oddalony. Tym samym zarzut piąty skargi został przez Sąd uznany za bezzasadny. Na marginesie należy dodać, że nawet wyrok uwzględniający powództwo i uchylający uchwałę o niewyrażeniu zgody na wykonanie prac remontowo-budowlanych niekoniecznie implikowałby twierdzenie, że odnośna zgoda zaistniała.

Zarzuty szósty, siódmy i ósmy skargi dotyczą wadliwej – zdaniem skarżącej – struktury podmiotowej postępowania i, niejako w konsekwencji, skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącej, stroną postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa i do niej powinna być skierowana decyzja – a nie była. Z kolei współwłaściciele nieruchomości M.W. i B.W. byli uznawani za strony i skierowano do nich decyzję, mimo że legitymacja procesowa im nie przysługiwała. W ocenie Sądu zarzuty te nie są uzasadnione, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy (wspólnotę mieszkaniową tworzą w sumie trzy osoby i wszystkie brały udział w postępowaniu) krąg stron został określony prawidłowo. Poza tym, gdyby nawet przyjąć, że ocena skarżącej co do legitymacji procesowej jest zasadna, to skonstruowane na jej podstawie zarzuty nie mogłyby odnieść skutku.

Zarzut braku udziału w postępowaniu wspólnoty mieszkaniowej można by rozważać przez pryzmat przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i – w konsekwencji – przyczyny uchylenia decyzji przez sąd administracyjny opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Istota regulacji zawartej w art. 147 k.p.a. nie sprowadza się do ściśle procesowej kwestii zainicjowania czynności jurysdykcyjnych. Uzależnienie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od wniosku strony jest bowiem konsekwencją założenia, że w tym przypadku powstaje prawo tejże strony – prawo materialne do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, którym tylko ona dysponuje (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2014, s. 585). O ile procesowe aspekty regulacji zawartej w art. 147 k.p.a. dotyczące sformułowania przez stronę żądania wznowienia postępowania z zachowaniem określonych wymogów formalnych i terminu można uznać za nieistotne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o tyle jej aspekty materialne z pewnością powinny być brane pod uwagę także przez sąd. Nie może zatem dojść do uchylenia decyzji z powodu stwierdzenia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli nie ma pewności co do tego, że dysponent prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) chce z niego skorzystać (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II OSK 361/11, CBOSA; wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 904/12, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 303/14). W niniejszej sprawie rozważany zarzut, hipotetycznie rzecz ujmując, mógłby być zatem podnoszony tylko przez samą wspólnotę mieszkaniową.

Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Adresatem decyzji jest skarżąca. Zatem nawet gdyby przyjąć, że M.W. i B.W. nie byli stronami, doręczenie im decyzji nie skutkowałoby jej nieważnością ani nawet istotną wadliwością.

Odnosząc się do zarzutu dziewiątego skargi, należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094). W ocenie Sądu, wskazanie na chęć wyjaśnienia, dlaczego zgoda wspólnoty mieszkaniowej na przeprowadzone prace była zbędna – nie jest w tym zakresie wystarczające. Odnośna kwestia została w toku postępowania dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja dotyczy sprecyzowanych obowiązków i nie ogranicza się do "ogólnych wskazań", toteż zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (zarzut dziesiąty) jawi się jako niezasadny. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. (zarzut jedenasty), jako że wszystkie relewantne w sprawie okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.