Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 829/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 oraz art. 6 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c tej ustawy; art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. i R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 109/09 w sprawie ze skargi B. P. i K. P. oraz A. Z. i R. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 r. nr LXXVII/1793/02 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi; 2. zasądza od Miasta Łodzi na rzecz skarżących A. i R. Z. solidarnie kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Łd 109/09 oddalił skargi B.P. i K.P. oraz A.Z. i R.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2002r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

B.P. i K.P. zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2002r., Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

B.P. i K.P. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem wyjaśniając, że są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze zwanym otuliną [...], a ich działki zlokalizowane są na obszarze określonym symbolami [...] i [...]. Dla terenów oznaczonych jako [...] przewidziano w kwestionowanej uchwale – teren dolin rzecznych, zagrożonych degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Natomiast dla terenów oznaczonych symbolem [...] postanowiono, że jest to teren strefy niezurbanizowanej o wysokiej jakości krajobrazu, zagrożony degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna także nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Takie przeznaczenie nieruchomości skarżących skutkować będzie tym, że niemożliwe jest normalne, także gospodarcze korzystanie z tych gruntów. A zatem w ten sposób doszło do naruszenia prawa własności skarżących i innych praw majątkowych związanych z tym prawem.

Ponadto, zarzucili naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju i zasad uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tego zarzutu skarżący wyjaśnili, że w studium, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uwzględnić m. in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jakości życia mieszkańców.

Zdaniem skarżących, przygotowane studium jest zbyt niedokładne, ogólnikowe i hasłowe, nie zawiera przejrzystego opisu poszczególnych części miasta, co utrudnia analizę jego postanowień w zakresie zagospodarowania poszczególnych terenów. Z treści studium nie wynika, żeby jego zapisy uwzględniały uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu w odniesieniu do poszczególnych części miasta. Zapisy studium, w odniesieniu do nieruchomości skarżących, będą skutkowały tym, że ich nieruchomości nie będą mogły być wykorzystywane na cele budowlane, czy gospodarcze. Rzeczone tereny nie są obszarem chronionym w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Postanowienia planu nie uwzględniają dotychczasowego zagospodarowania terenu, co w ocenie organu, i tak nie narusza interesu prawnego, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, przepisem gminnym. Owszem, studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tym niemniej ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie zagospodarowania przestrzenią. Studium determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, zasada zrównoważonego rozwoju, o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska i która, w myśl tej ustawy, ma być jedną z podstaw sporządzenia studium (art. 71 ust. 1) oznacza, że dla zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności należy ze sobą łączyć, godzić i integrować wszelkie działania: w tym działania społeczne i gospodarcze z działaniami zmierzającymi do zachowania równowagi przyrodniczej oraz do utrzymania trwałości podstawowych procesów przyrodniczych (art. 3 pkt 50 tej ustawy).

W ocenie skarżących, zasada ta nie została w sprawie zachowana. Dlatego studium pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. Skoro Prawo ochrony środowiska nakazuje opieranie studium na tej zasadzie, to i tak nie wystarczy jego niesprzeczność z nią. Na tę zasadę należy się powołać i jej istotę wprowadzić do postanowień studium. Dopiero wtedy będzie zrealizowana norma art. 71 ust. 1 tej ustawy. W ich ocenie analizowane studium nigdzie nawet nie nawiązuje do tej zasady. Wynikający z art. 72 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obowiązek nakazuje "ustalenie" w studium proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na poszczególnych terenach. W kwestionowanym studium nie ma takiego postanowienia i w sposób oczywisty nie wystarczają tu żadne zawarte w nim sformułowania.

Skarżący podnieśli, także zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że studium nie uwzględnienia strategii rozwoju województwa zawartej w projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego", gdyż został on uchwalony przez Sejmik Województwa Łódzkiego w dniu 9 lipca 2002r. Zgodnie z cytowanym przepisem organ opracowujący studium uwzględnia ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Poza tym, w ich ocenie w sprawie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie uwag do studium złożonych przez uprawnione organy. Na mocy powołanego przepisu organ opracowujący studium, przedkłada je do zaopiniowania określonym organom. Zdaniem strony, organ opracowujący plan nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez Wojewodę i Marszałka Województwa.

Skarżący wskazali, że w sprawie doszło do uchybienia art. 90 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania studium zgodnie, z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od daty ich podjęcia. Tymczasem organ opracowujący plan naruszył ten termin.

Poza tym, w/w uchwała Rady Miejskiej w L. stała się również przedmiotem skargi A.Z. i R.Z., którzy podnieśli zarzuty tożsame z przedstawionymi przez B.P. i K.P., a ponadto wskazują, że nieruchomość stanowiąca ich własność, jest zlokalizowana na terenie określanym jako obszar [...] i na jej terenie prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym usługi hotelowe. Natomiast zapisy studium wyłączają możliwość jej zabudowy.

Zdaniem skarżących takie postanowienia studium naruszają także przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności. Kwestionowane postanowienia studium nie definiują pojęcia rewaloryzacja. Natomiast ich zdaniem proces rewaloryzacji to przywrócenie terenowi pełnej wartości środowiskowej i krajobrazowej, a jednocześnie nadanie temu terenowi wartości użytkowej. Z racji tego, że w studium zapisano, że rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref możliwe będzie zagospodarowanie obszaru wielu nieruchomości, także gospodarczo. Studium tym samym dyskryminuje właścicieli małych, czy pojedynczych nieruchomości. Studium nie może być sposobem ograniczania konstytucyjnie chronionej swobody gospodarczej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie uznając, podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione. W ocenie organu w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i w treści samej skargi skarżący nie wykazali żadnego naruszenia uprawnień lub interesów prawnych. Natomiast organ opracowującym projekt studium nie ma obowiązku uwzględniania uwag wynikających z uzyskanych od właściwych organów opinii, albowiem stanowisko takiego organu jest opinią o charakterze pomocniczym, a nie charakter uzgadniający. Przy czym, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia siedmiodniowego terminu do przekazania wojewodzie uchwały przez prezydenta miasta, gdyż termin ten został dochowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 6 maja 2009r., wydanym, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi B.P. i K.P. (II SA/Łd 109/09) i A.Z. i R.Z. (II SA/Łd 110/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W motywach wyroku wskazał, że w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną strony skarżącej.

W związku z powyższym, podkreślił, że studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok. W tej sytuacji zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd – na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., mógł tylko oddalić skargę na uchwałę lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W tak zakreślonej kognicji Sąd rozpatrując sprawę nie tylko pod kątem naruszeń wskazanych w treści skarg, uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu kwalifikującym do wydania wyroku stwierdzającego wydanie rzeczonej uchwały z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] kwietnia 2002r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003r. Do procedury przygotowania i uchwalania studium zastosowanie miały zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Wyjaśnił, że wynikające z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistycznego oznacza, że gmina posiada swobodę w kształtowaniu zasad zagospodarowania terenu. Swoboda ta jest jednak ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie studium jest uchwalane w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy procedury (art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a ponadto jego treść, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i interesów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych). Wskazano, powołując się na przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że gmina ma obowiązek uwzględniania tych wymagań zarytych w cytowanej wyżej normie gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych.

A zatem dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem uchwał gminy jak zaznaczono nie może ograniczać się do kontroli jedynie zgodności z prawem procedury stanowienia studium zagospodarowania przestrzennego, lecz powinna obejmować także kontrolę zgodności treści tego studium z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Sąd kontroluje zatem nie tylko zgodność działań planistycznych gminy z prawem, ale także to, czy gmina nie nadużywa przysługującego jej władztwa w tym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie nadużył przyznanego mu mocą przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego i nie naruszyła prawa odrzucając zarzuty skarżących, albowiem przygotowując projekt planu dla terenu, w skład którego wchodzą działki skarżących, organ uwzględnił wszystkie wymogi prawne.

Przywołując normę art. 6 ust.1 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na uwarunkowania wynikające z tej normy, które winny zostać uwzględnione w studium. Jednocześnie podkreślono, że w studium dołączonym do akt, wskazano obszary i obiekty prawnie chronione, w tym obszar [...] wraz z [...], na terenie którego znajdują się nieruchomości skarżących. Na stronie 72 i 73 studium – Część III – Cele i kierunki zagospodarowania w wyodrębnionych jednostkach przestrzennych Łodzi wskazano podstawowe założenia dla obszaru [...]. Jest to obszar strefy naturalnej o wysokich walorach ekologicznych, obejmujący głównie tereny niezabudowane, otwarte w dużej mierze dotknięte lub zagrożone degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania niezgodne z charakterem otoczenia (w bezpośrednim sąsiedztwie otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich). Zaznaczono także, że głównym celem polityki przestrzennej na tym terenie powinno stać się zapewnienie ochrony zachowanych walorów ekologicznych – uznanie jednostki za obszar chronionego krajobrazu oraz włączenie jej do otuliny [...] – przywrócenie zbliżonego do równowagi stanu środowiska przyrodniczego i stworzenie wysokich wartości krajobrazu obszarów otwartych. Podstawowymi zadaniami polityki przestrzennej na tym terenie powinno być m. in. zapewnienie ładu przestrzennego, likwidacja zagrożeń dla środowiska, rehabilitacja i rewaloryzacja, eliminacja cząstkowych form użytkowania i zagospodarowania terenów. Podstawowymi zadaniami i programami służącymi realizacji celów publicznych powinny zostać objęta m. in. ochrona zachowanych elementów dziedzictwa przyrodniczego (lasów, wód i doliny rzeki [...], terenów otwartych – rolnych) i kulturowego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczenia możliwości zabudowy na terenie [...], gdzie zlokalizowane są ich nieruchomości, Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego podkreślił, że zarówno Konstytucja R.P., jak i sama ustawa – Kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają także m.in. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że stosownie do treści art. 4 omawianej ustawy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje zatem we właściwości organów gminy. Jak wynika z treści art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności, obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji.

Wprowadzenie zatem w studium terenów objętych szczególnym programem ochrony w celu zachowania, bądź rehabilitacji terenów zielonych mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest oczywiście nieograniczone, albowiem gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie mogą oczekiwać, że odpowiedni organ nie będzie korzystał z przysługujących mu uprawnień i będzie związany wyłącznie żądaniami właściciela gruntów z obrębu objętego planem. Zauważył także, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczana jest jedynie funkcja terenu (działek), a studium nie narusza stosunków własnościowych, ani posiadania określając jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ograniczenie możliwości zabudowy na gruntach skarżących (w zaskarżonym studium) było usprawiedliwione interesem publicznym (ogólnym). Takie ograniczenie dotyczy wszystkich nieruchomości położonych w obrębie [...], a nie tylko i wyłącznie na terenie nieruchomości skarżących. Z powyższego wynika zatem, iż interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że wymagał poprzednio, jak i obecnie ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Spełnienie tego obowiązku przez organ Sąd ustalił na podstawie dokumentów przedstawionych w sprawie, a także przy uwzględnieniu wiedzy notoryjnej. Skarżący, jak i Sąd z urzędu wiedzą, że teren [...] wraz z [...] jest terenem zielonym, z którego dobrodziejstw korzystają wszyscy mieszkańcy miasta. Teren ten mieszkańcom miasta, od wielu lat kojarzy się z miejscem rekreacji i sportu. Z tego też powodu Sąd uznał, że wprowadzone ograniczenie możliwości zabudowy w celu ochrony i rewaloryzacji tych terenów uzasadnione jest interesem społecznym, publicznym.

Z kolei odnosząc się do zgodności studium z wymogami określonymi w Prawie ochrony środowiska Sąd wyjaśnił, że Prawo ochrony środowiska wykorzystuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do wzmocnienia i rozszerzenia ochrony środowiska przez działania z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a zatem przepisy Prawa ochrony środowiska wpływają na sytuację nie tylko gruntów podlegających regulacji tego prawa. Sąd uznał, że zapisy studium nie naruszają wymogów określonych w Prawie ochrony środowiska, albowiem treść studium wskazuje, że znalazły się w nim wszystkie elementy niezbędne do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska na terenie objętym zapisami studium. Określono w nim w szczególności rozwiązania mające na celu zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, a jednym z takich rozwiązań są zapisy studium odnoszące się do terenów zielonych, podlegających szczególnej ochronie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwalifikowanie studium do rzędu aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy temu, że ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią (determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Studium odznacza się innym poziomem uszczegółowienia niż sam plan zagospodarowania. Studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania, które będą wiążące dla organu właściwego do opracowania miejscowego planu zagospodarowania.

W tych względów, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu, że kwestionowana w drodze skargi uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest zbyt ogólnikowa.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżących, iż organ nie dokonał wszystkich wymaganych uzgodnień w właściwymi organami, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do studium ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga uzyskania opinii, a nie, jak w kwestii planu zagospodarowania przestrzennego – uzgodnień. Tym samym ewentualne naruszenia procedury w tym zakresie nie można ocenić jako przemawiających za stwierdzeniem, że kwestionowany w skardze akt został wydany z naruszeniem prawa. To opiniowanie jednak nie zmienia zatem charakteru studium. Zważywszy, że nieprzekazanie w terminie 21- dniowy uwag uznawane jest za ich brak. Co więcej ustawa nie obliguje organów gminy do ich uwzględniania w studium

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego zachowania terminu do przekazania wojewodzie uchwały zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Za bezsporne przyjęto, że uchwała została podjęta w dniu 3 kwietnia 2002r. Pismo przekazujące między innymi tę uchwałę podpisane przez Prezydenta Miasta, a skierowane do Wojewody, datowane jest na dzień 8 kwietnia 2002r. Z prezentaty znajdujących się na tym piśmie wynika, że wpłynęło ono do [...] – Kancelarii Ogólnej w dniu [...] kwietnia 2002r. Z zestawienia dat wynika, że termin ten nie został uchybiony, a zatem także ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, a ponieważ nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.Z. i R.Z. i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1) art. 64 Konstytucji R.P. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 1 ust 2 pkt 5, art. 6 ust 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały) przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie przeznaczenia terenów skarżących pod określone funkcje w zaskarżonej uchwale w sprawie studium Miasta L. mieściło sie w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy i było uzasadnione interesem publicznym w sytuacji gdy to ustalenie nastąpiło z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego gminy i nie było uzasadnione interesem publicznym, ponieważ przeznaczenie terenu nieruchomości skarżących położonej przy samej drodze szybkiego ruchu w kierunku [...] tj. przy ulicy [...] w L. - przez zakwalifikowanie go do strefy "[...]" pozbawiało ich możliwości wynikającego z istoty prawa własności – prawa korzystania z nieruchomości (prawa do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy) przez uznanie, że dotychczasowe formy użytkowania i zagospodarowania (w przypadku skarżących zagrażają degradacją walorom środowiska i krajobrazu i powinny być rewaloryzowane z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref - przez co nie będą oni mogli w normalny sposób korzystać ze swojej nieruchomości i przez co nie będą mogli utrzymywać się z pożytków i innych przychodów z nieruchomości związanych z prowadzoną tam działalnością gospodarczą (także przy zamiarze rozszerzenia obszaru i zakresu świadczonych usług), a na podstawie art. 15 ust 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu nieruchomości skarżących będzie musiał uwzględnić takie zapisy Studium Miasta L.

2) naruszenie przepisów art. 6 ust. 3 zdanie 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały) przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z w/w przepisów Zarząd Miasta L. nie przedłożył projektu Studium Miasta L. do zaopiniowania Zarządowi Gminy Miasta P. (jako zarządowi gminy sąsiedniej), której obszar objęty projektem studium przylegał do granicy Gminy Miasta L.

3) art. 6 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowania przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd gminy (jako organ gminy w ówczesnym stanie prawnym) nie miał żadnego obowiązku uwzględniania w studium uwag organów wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy w sytuacji gdy z treści w/w przepisu można wywieść, że taki obowiązek istniał.

4) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (na dzień 3 kwietnia 2002r. tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ostatnia zmiana Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 i Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1804) przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z w/w przepisów Zarząd Miasta L. nie uwzględnił strategii rozwoju województwa [...] zawartej w projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego", który został następnie uchwalony.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady orzeczenie Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśniono, że w/w uchwała narusza ich prawa nabyte związane z prawem własności tej nieruchomości, ponieważ od początku lat 90 - tych XX. wieku dla swojej nieruchomości skarżący uzyskiwali potrzebne pozwolenia i zezwolenia na budowę oraz gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, aż do czasu uchwalenia studium.

Z kolei odnosząc się do wskazanego w studium pojęcia rewaloryzacja, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zapis studium (naruszając art. 32 Konstytucji R.P.) preferuje tylko inwestorów (w tym podmioty prowadzące działalność gospodarczą), którzy będą wstanie kupić i zagospodarować obszar wielu nieruchomości i wykorzystać go gospodarczo, jednocześnie dokonując tej rewaloryzacji. Tym samym będąc inwestorem ograniczającym się do terenu jednej nieruchomości skarżący nie mogliby liczyć na realizację własnych, nowych inwestycji (rozszerzenia obszaru i zakresu usług). Na podstawie takich zapisów studium uchwalenie planu miejscowego uniemożliwiło by skarżącym dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i naruszenia zasad uczciwej konkurencji.

W związku z czym, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż ustalenie przeznaczenia terenów skarżących pod określone funkcje w zaskarżonej uchwale w sprawie Studium Miasta L. mieściło się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy i było uzasadnione interesem publicznym. Na uwagę zasługuje przy tym okoliczność, że nieruchomość skarżących nie leży i nie leżała na obszarze [...], a jedynie w nieważnej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta L. obejmującej obszar [...] wraz z otuliną - została ona zakwalifikowana do tzw. otuliny tego lasu. W ocenie skarżących uchwała Rady Miejskiej w L. w L. z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w sprawie w/w Studium Miasta L., na którą składa się 108 stron tekstu i 9 map w skali 1:75.000 zawiera na tyle niedokładne i "hasłowe" zapisy, że nie spełnia wskazanych wyżej wymogów ustawowych. Jeżeli bowiem nawet o każdym z tych wymogów coś napisano lub zawarto jakąś informację w części graficznej, to postanowienia takie nie są wystarczające z punktu widzenia celów studium. Powyższe stanowi też o istotnym naruszeniu prawa (i interesu prawnego skarżących). A przecież w tym studium powinny zostać uwzględnione uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, prawa własności gruntów, jakości życia mieszkańców, ale choćby w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie ma takich zapisów. Studium Miasta L. nie zawiera takiego ujęcia "uwarunkowań", wskazując ewentualnie niektóre elementy istniejącego stanu faktycznego, bez pokazania ich wpływu na przyszłość. Dlatego nawet powołanie się przez autorów studium na materiały, które stanowiły podstawę do jego sporządzenia, a dotyczą dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie miało istotnego znaczenia, ponieważ skoro materiały te nie zostały włączone do studium i nie stanowią jego integralnej części, nie mogą być wzięte pod uwagę przy jego ocenie. W konsekwencji, jeśli materiały te miały konkretną i czytelną postać, to samo studium nie jest już konkretne i czytelne, albowiem np. stanowiące element Studium mapy zostały przedstawione w skali 1:75.000, co powoduje, że linie naniesione na tych mapach o grubości 1 mm odpowiadają pasom terenu o szerokości 75 m. Wobec tego nie jest możliwe w planie miejscowym precyzyjne (zgodne ze studium) oddanie granic terenów o różnych przeznaczeniach.

Następnie wyjaśniono, powołując się na przepis art. 6 ust.1 zdanie 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, iż wynikał z niego obowiązek przedłożenia studium do zaopiniowania organom o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt.4 w tym w pkt. 4 c) tej regulacji odniesiono to do potrzeby uzgodnienia projektu studium z zarządem gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem przylegał do granic tych gmin. Wobec tego, że Gmina Miasta P. sąsiaduje z Gminą Miasto L. to w tej sprawie projekt studium winien być przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Gminy Miasta P. czego w tej sprawie nie uczyniono.

Kasatorzy wskazali, że z akt sprawy wynika, iż do Urzędu Miejskiego w P. żaden wniosek o zaopiniowanie projektu w/w studium nie wpłynął, a w dokumentacji uchwalenia w/w studium w żadnej z pozycji tzw. Spisu dokumentów dotyczących zaskarżonej uchwały nie wymienia się też żadnego pisma skierowanego do Urzędu Miejskiego w P. z wnioskiem o w/w opinię na temat projektu Studium Miasta L.

W ocenie autora skargi kasacyjnej z treści przepisu art. 6 ust. 3 zdanie 2 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały) wynikało, że nienadesłanie przez organy wymienione w art. 18 ust, 2 pkt 4 w/w ustawy opinii na temat studium (jego projektu) w terminie 21 dni od dnia jego udostępnienia uważa się za brak uwag, a więc a contrario nadesłane przez te organy opinie należało uznać za równoznaczne z uwagami do studium, które powinny być w nim uwzględnione (obojętnie w jakiej formie, albowiem zgodnie z ówczesną treścią art. 6 ust. 1 w/w ustawy studium miało określać jedynie politykę przestrzenną gminy, a nie stanowić wiążące ustalenia do planów miejscowych, bo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 a w/w ustawy, zarząd gminy miał badać jedynie spójność rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium). Wychodząc bowiem w tej sytuacji z założenia racjonalnego ustawodawcy, który szczególnie, w ówcześnie obowiązujących ustawach (np. w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) określał jedynie, że należy wystąpić o opinię do jakiegoś organu nie obwarowując braku opinii w terminie żadną sankcją (skutkiem prawnym), a przykładowo w ówcześnie obowiązującym art. 374 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidział, że niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni przez organ właściwy do uzgodnienia oznacza brak uwag i zastrzeżeń - należy uznać, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca chciał nadać opinii z art. 6 ust. 3 w/w ustawy taki właśnie skutek uwagi do projektu studium, która powinna być uwzględniona w studium określającym z założenia tylko politykę przestrzenną gminy. W innym przypadku, w sytuacji gdy ustawodawca chciałby nadać opinii charakter niewiążący (tak jak np. w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) to po prostu nie dodałby sformułowania, że "nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważa się za brak uwag", bo byłoby ono wówczas kompletnie niepotrzebne. Podkreślono, że jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej nakazuje nie pomijać żadnego fragmentu treści przepisu, dlatego nie można było pominąć zdania 2 ust. 3 art. 6 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, którego treść wskazuje na odmienny od niewiążącego charakter w/w opinii do studium.

W związku z tym, w kasacji zaznaczono, iż w przedmiotowym studium nie uwzględniono, m.in. uwag zawartych w piśmie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2001r. [...], w piśmie Burmistrza K. z dnia [...] września 2001r. [...], w piśmie Przewodniczącego Zarządu Gminy A. z dnia [...] września 2001r. [...], w piśmie Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001r. [...], w piśmie Zarządu Gminy N.a z dnia [...] września 2001r., w piśmie Zarządu Miasta Z. z dnia [...] września 2001r. [...], zawartych w piśmie Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2001r. [...].

Podkreślono, iż Zarząd Miasta L. w projekcie studium, a następnie Rada Miejska w L. podejmując uchwałę w sprawie studium powinna była uwzględnić strategię rozwoju województwa l. zawartą wtedy w znanym im projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]", kiedy plan ten został następnie uchwalony - uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...].2002r. Przy czym, analiza treści studium nie wskazuje, że nawet wynikającą z projektu planu strategia nie została uwzględniona. Wskazano, że organy Gminy Miasta L. wiedziały o treści i zamiarze uchwalenia planu województwa l. o czym świadczy m.in. pismo Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] 2001r. do Prezydenta Miasta L., w którym Marszałek wyraźnie napisał cyt. "proszę o powtórne rozważenie tych propozycji zawartych w projekcie "Studium...", które uważam za niezgodne z projektem "Planu województwa..." i wymienił 3 zakresy niezgodności (w zakresie komunikacji, w zakresie infrastruktury technicznej, w zakresie środowiska przyrodniczego).

Postanowieniem z dnia 16 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną K.P. bowiem złożono ją z uchybieniem terminu do jej wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone pozostają usprawiedliwione.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2002r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku wskazał, że kwestionowana uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu [...] 2002r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003r. Zatem do procedury przygotowania i uchwalenia kwestionowanego studium zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednakże podstawowe znaczenia dla rozstrzygania w tej sprawie miało to, iż uchwalone w 2002r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowało swoją moc na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym skoro zachowujące swoją moc studium jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 17 pkt. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też mając powyższe na uwadze dopuścić należy możliwość naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poszczególnymi rozwiązaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego.

Analizując motywy zaskarżonego wyroku, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że doszło w niej do naruszenia interesu prawnego skarżących w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, przy czym nie wskazano na czym to naruszenie polega skoro w uzasadnieniu zaznaczono, w szczególności, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczana jest jedynie funkcja terenu (działki), a studium nie narusza stosunków własnościowych ani posiadania określając jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowani terenu.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności przedmiotowej uchwały winien był wskazać kryteria oceny tego aktu, które pozwolą na zastosowanie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak przyjmowano jednolicie w judykaturze, uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, również ustawa ta nie wskazywała na przesłanki pozwalające na jego eliminację z obrotu prawnego w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Dopuszczalność zatem aktualnie zaskarżenia takiego aktu planistycznego z uwagi na zakres wymaganej zgodności planu ze studium powodowała, że Sąd pierwszej instancji winien był zamieścić rozważania dotyczące określenia przesłanek skutkujących nieważnością takiej uchwały, skoro w dotychczasowym stanie prawnym nie było takich uregulowań. Jednakże Sąd pierwszej instancji zaniechał przedstawienia stosowych rozważań w tym zakresie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w zakresie kryteriów jakie winny powodować nieważność takiej uchwały celowe jest posiłkowanie się rozwiązaniami, zamieszczonymi w aktualnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to w art. 28 tej ustawy pozwalają na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium z uwagi na naruszenie zasad sporządzania studium jak i istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu dotyczy zatem sekwencji następujących po sobie czynności przewidzianych w art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zasady sporządzania studium dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego tj. jego zawartością.

Kwestionując przedmiotowe studium małżonkowie Z. wskazywali na naruszenie ich uprawnień właścicielskich odpowiednimi zapisami studium, oraz podnosili zarzut niezachowania wymaganej procedury sporządzania studium pozwalających ich zdaniem uznać, że zaskarżona uchwała sprzeczna jest z prawem.

Natomiast Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną w tej sprawie skargę małżonków Z. wskazał, wyłącznie na przepis art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący uzyskania wymaganych opinii organów uprawnionych do uzgodnienia projektu planów miejscowych przyjmując w konsekwencji, że ustawa nie obliguje organów gminy do uwzględniania w studium zgłoszonych uwag zaś ewentualne naruszenie procedury w tym zakresie nie można oceniać jako naruszenie przemawiające za stwierdzeniem, że kwestionowane studium zostało wydane z naruszeniem prawa.

Jednakże Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do wskazywanych przez skarżących zarzutów naruszenia trybu i zasad sporządzania studium a w szczególności do zarzutu podniesionego w skardze tj. naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium strategii rozwoju województwa zawartej w projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]". Dlatego też w tych okolicznościach usprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzane przez zarząd gminy w oparciu o uchwałę rady gminy, jest dokumentem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy. Jak niewątpliwie wynika z treści art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy w studium uwzględnia uwarunkowania, cele i kierunki polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa. Przepis ust. 5 art. 6 tej ustawy określał minimalny zakres problematyki studium, odnosząc w szczególności w pkt 8 tej normy do obszarów przewidywanych do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2.

Zasadnie wskazano w kasacji w ramach tego zarzutu, iż Zarząd Miasta L. a następnie Rada Miasta w L. podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie Studium powinny były uwzględnić strategię rozwoju województwa łódzkiego zawartą wówczas w projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" następnie uchwalonym przez Sejmik Województwa L. w dniu [...] lipca 2002r. uchwałą [...]. Sąd pominął zupełnie tę kwestię nie oceniając zaskarżonej uchwały w kontekście ewentualnego naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organy Gminy Miasta L. jak zasadnie wskazano to w kasacji wiedziały o treści i zamiarze uchwalenia planu województwa łódzkiego, gdyż świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy pismo Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2001r. nr [...] adresowanego do Prezydenta Miasta L. W piśmie tym Marszałek Województwa wskazał cytat: " proszę jednakże o powtórne rozważenie tych propozycji zawartych w projekcie Studium, które uważam za niezgodne z projektem Planu Województwa" a w dalszej części tego pisma wymieniono te niezgodności w zakresie: środowiska przyrodniczego, infrastruktury technicznej jak i w zakresie komunikacji.

Niewątpliwie Sąd zobowiązany był odnieść się do tej kwestii i dokonać jego oceny w kontekście art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niedokonanie tego stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie usprawiedliwionym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje kolejny zarzut kasacji a to naruszenia art. 6 ust. 3 zdanie 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie.

Z dyspozycji art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarząd gminy przedkłada studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 4. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. c) w/w ustawy organami właściwymi w sprawie tego opiniowania są zarządy gmin sąsiednich jeżeli obszar objęty projektem przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny.

Jak wynika z akt sprawy skarżący małżonkowie Z. w piśmie procesowym z dnia 15 października 2009r. rozszerzając zarzuty skargi podnieśli, iż z odnalezionego pisma Urzędy Miejskiego w P. z dnia [...] maja 2008r. wynika, iż w latach 2000 – 2002 (kiedy opiniowany był projekt studium) nie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w P. żaden wniosek o zaopiniowanie projektu studium pomimo, iż Gmina P. sąsiaduje, przylega do granicy Gminy Miasta L., przez co był obowiązek wystąpienia o tę opinię. Podniesiono również, że w przedstawionych Sądowi aktach brak jest w pozycji "Spis dokumentów dotyczących zaskarżonej uchwały" pisma z takim wnioskiem o w/w opinię.

Niewątpliwie jest to istotna okoliczność dla oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do niej, pomijając ją co także stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg uzyskania niezbędnych opinii stanowi element wymaganego trybu przy uchwalaniu studium.

Przed uchwaleniem studium jest poddawane procedurze opiniowania przez organy określone w art. 18 ust. 2 pkt. 4 tj. przez organy właściwe do uzgadniania planów miejscowych. Ustawa określa 21 dniowy termin przekazania przez w/w organy opinii do studium. Nieprzekazanie tych opinii do studium w tym terminie uważa się za ich brak. Taki uregulowania ustawy obligują organy, o których mowa do szybkiego zareagowania na przedłożone przez zarząd gminy studium. Tym samym, z uregulowań tych wynika obowiązek przedstawienia projektu studium do zaopiniowania. Dlatego też zasadniczą kwestią było odniesienie się Sądu pierwszej instancji do wskazywanego zarzutu skargi - nie przedstawienia do zaopiniowania projektu studium Gminie P., gminie sąsiedniej, w sytuacji gdy obszar objęty projektem studium przylegał do granic w/w gminy.

Odrębną kwestią jest po uzyskaniu opinii organów właściwych do uzgodnienia planów miejscowych potrzeba czy też konieczność uwzględnienia tych uwag. Racje ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie obliguje organów gminy do uwzględniania w studium zgłoszonych uwag. Jednakże należy wyraźnie odróżnić sytuację kiedy organ gminy uzyskuje niezbędną opinię i ją nieuwzględnia od sytuacji, kiedy organ zaniechał dokonania tej czynności. Takich sytuacji nie można uznać za równoważne i oceniać je w sposób tożsamy.

Dlatego też z powołanych wyżej przyczyn należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną małżonków A. i R. Z.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie. Już z wyżej przedstawionych rozważań wynika, że nieusprawiedliwiony jest podnoszony zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zarząd gminy nie miał obowiązku uwzględnienia w studium uwag organów wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy. Wykładnia wskazanego przepisu art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została w opisanym wyżej zakresie przedstawiona w sposób prawidłowy i dlatego też zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że omawiana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie obliguje organów gminy do uwzględniania w studium zgłoszonych uwag gdyż kwestia ta dotyczy opinii a nie uzgodnień wymaganych w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji R.P. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 5, art. 6 ust. 6 pkt. 1, pkt. 4 i pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji R.P. stanowi, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji zawartej w art. 32 ust. 3 Konstytucji R.P., ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy najpierw zapewniały sobie wpływ na politykę przestrzenną wraz z ich ukierunkowaniem a następnie ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja R.P., a jeżeli tak - to ewentualne ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Tym samym tzw. władztwo planistyczne gminy wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na kształtowanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w opisanym zakresie mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy nie podzielono stanowiska kasatora o naruszeniu w/w norm konstytucyjnych.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien uwzględnić podniesione w niniejszym uzasadnieniu uwagi i ocenić je w kontekście art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie zauważyć należy, iż wydając przedmiotowy wyrok na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej A. i R. Z., do ponownego rozpoznania przekazana została wyłącznie skarga tych w stosunku, do których uwzględniono wniesioną kasację a więc A. i R. Z. Skoro bowiem skarga kasacyjna K.P. została odrzucona to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2009r. wobec B. i K. P. oddalający ich skargę jest już prawomocny zaś ponowne rozpoznawanie sprawy dotyczy wyłącznie skargi małżonków Z. W takim więc zakresie orzeczono w tej sprawie.

Mając dotychczasowe rozważania na uwadze uznano, że skoro skarga kasacyjna małżonków Z. zawiera usprawiedliwione podstawy to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.