Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1026/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1026/07

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [..] o znaku [...] Starosta Powiatowy w R., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, odmówił M.C. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (magazynu wyrobów pszczelarskich) na działkach nr 396/9 i 397/13 położonych w R. przy ul. A.

Jak wynika z uzasadnienia, M.C. w dniu 13 kwietnia 2007 roku wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, przedstawiając projekt budowlany.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku o pozwolenie na budowę i projekcie budowlanym poprzez:

1) przedłożenie ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ustawy Prawo budowlane;

2) uzupełnienie przedłożonej analizy zacienienia w oparciu o § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3) złożenie kompletnego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) uzasadnienie konieczności projektowanej lokalizacji;

5) trwałe zszycie projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację oraz jego ponumerowanie.

W dniu 30 maja 2007 roku M.C. złożył dokumentację techniczną, jednakże organ administracji stwierdził, iż przedłożona analiza zacienienia nie jest kompletna, gdyż nie uwzględnia obliczenia wysokości przesłaniania. Ponadto, uzasadnienie konkretnej lokalizacji budynku gospodarczego nie wskazuje w jednoznaczny sposób braku możliwości innego jego usytuowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. podniósł zarzut naruszenia art. 4, art. 5, art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 50, art. 81 kpa, art. 140 kc oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołujący się stwierdził, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedłożył wszelkie wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę dokumenty, które zostały dodatkowo uzupełnione zgodnie z wydanym postanowieniem.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji wskazano, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Brak sprawdzenia bądź dokonanie sprawdzenia w sposób niewłaściwy oznacza, iż dana decyzja jest wadliwa jako wydana z naruszeniem prawa, które może mieć cechy rażącego naruszenia prawa, pociągającego za sobą skutki w postaci nieważności decyzji. W przypadku dostrzeżonych przez organ uchybień, inwestor powinien zostać wezwany do ich usunięcia, a wobec bezskutecznego upływu terminu organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie, w świetle postanowienia organu I instancji z dnia [...] Nr [...] oraz faktu niewypełnienia nałożonych tymże postanowieniem obowiązków, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę znajduje uzasadnienie. Organ II instancji zwrócił w szczególności uwagę, iż autor analizy działki pod kątem optymalnej lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego powołał się na załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, która nie rozstrzyga o szczegółowej lokalizacji obiektu. Ponadto, wyliczony wskaźnik zabudowy nie korespondował z projektem zagospodarowania działki, a analiza zacienienia nie uwzględniała obliczenia wysokości przesłaniania. Skoro zatem nie wypełniono należycie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] Nr [...], stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowisko organu I instancji należy uznać za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Starosty Powiatowego w R. do wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz uznanie, że odmowa wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane była bezzasadna. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organy architektoniczno – budowlane powinny przestrzegać przepisów prawnych i tylko to powinno decydować o zasadności zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednym z takich dokumentów jest natomiast decyzja o warunkach zabudowy, która pomimo jej zaskarżenia przez właściciela działki sąsiedniej – A.S. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto skarżący stwierdził, iż organy administracji w sposób nieprawidłowy interpretują pojęcie powierzchni zabudowy. Dokładna definicja powierzchni zabudowy znajduje się w normie ISO, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy jest to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, czyli powierzchnia obrysu elementów trwale zamykających budynek. Sugerowanie przez organy administracji, iż powierzchnią zabudowy jest także utwardzenie terenu jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Wskaźnik intensywności zabudowy wynikający z decyzji o warunkach zabudowy został zatem zachowany w projekcie budowlanym, gdyż utwardzenia nie są budynkami i nie mogą być w żaden sposób ujmowane w ramach powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić będzie treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Powyższe oznacza, iż inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych zobowiązany jest co do zasady uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Jak wynika z treści art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wymóg dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana, wynika z faktu, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powinien spełniać wymagania wynikające z tej decyzji.

W tym miejscu wypada zauważyć, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 tejże ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na fakt, iż dla obszaru, na którym przewidziana była inwestycja brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak, decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy dla M.C. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w R. przy ul. A. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] o nr [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie, kwestią przesądzającą o prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracyjnych jest fakt, iż założenia projektu w zakresie zagospodarowania terenu naruszają zapisy decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności należy bowiem zwróci uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 30% powierzchni działki przyjętej pod zabudowę i powierzchnie utwardzone (dojazdy, plac gospodarczy, miejsca postojowe), podczas gdy 70% działki musi pozostać obszarem biologicznie czynnym. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki przedłożonego przez M.C. wynika, iż wskaźnik intensywności zabudowy, przy uwzględnieniu projektowanego budynku gospodarczego, kształtować się będzie na poziomie 40%, a zatem z przekroczeniem wskaźnika ustalonego decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może natomiast przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998 roku o sygn. akt II SA/Gd 2283/97).

Nie ulega zatem wątpliwości, iż sporządzony projekt budowlany nie jest zgodny w ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a jako taki nie zasługuje na zatwierdzenie. W konsekwencji nie sposób również przyjąć, że w takiej sytuacji dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż w sposób oczywisty pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Należy w tym miejscu wskazać, iż z akt administracyjnych wynika, że inwestor sporządzając projekt budowlany miał świadomość, iż zrealizowanie kolejnego obiektu budowlanego na działce stanowiącej jego własność spowoduje przekroczenie ustalonego decyzją o warunkach zabudowy dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Świadczy o tym fakt, iż wystąpił on do Prezydenta Miasta R. w sprawie zmiany wysokości tegoż wskaźnika, w wyniku czego pismem z dnia [...] został poinformowany, że maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 40%, a organ podtrzymując pozostałe warunki zabudowy, wprowadza zmianę do przyjętych ustaleń poprzez określenie wskaźnika zabudowy w wysokości 40%. Godzi się jednak podkreślić, iż powołane pismo nie może wywołać skutku w postaci zmiany decyzji administracyjnej, gdyż na gruncie kpa taki sposób wzruszania decyzji nie jest przewidziany. W efekcie należy zauważyć, iż dopóki decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana dla M.C., ustalająca wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 30% pozostaje w obrocie prawnym, pozwolenie na budowę przy istniejących założeniach projektu budowlanego, nie może zostać udzielone.

Jednocześnie należy zauważyć, iż odmowa pozwolenia na budowę wiąże się nie tylko z brakiem dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy (30%), ale również wymogu zachowania 70% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej (zieleń). Zwiększenie intensywności zabudowy spowoduje bowiem w tej sytuacji automatycznie naruszenie kolejnego z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżącego, że organy administracji w sposób nieprawidłowy definiują pojęcie powierzchni zabudowy, która służy do wyliczenia stopnia intensywności zabudowy, należy zauważyć, iż ze sporządzonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sam inwestor do wykazania udziału powierzchni zabudowy w powierzchni całkowitej działki przyjmuje powierzchnię zabudowaną nie tylko obiektami budynkowymi, ale i utwardzoną. Nadto, warto wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie pozwolenia na budowę, nie zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która taki wskaźnik i taki sposób jego wyliczenia wskazuje.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiekt realizować należy zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wyrażona została generalna zasada, iż sytuowanie budynków następuje w odległości 3 lub 4 metrów od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia dopuszcza jedynie w drodze wyjątku od zwykłych zasad sytuowania nowych obiektów budowlanych, usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jednakże jak każde odstępstwo, jego zastosowanie musi znajdować uzasadnienie prawne i faktyczne. Wobec powyższego, projektując budynek gospodarczy w granicy działki inwestor, występując o udzielenie pozwolenia na budowę, zobowiązany był do wzięcia na siebie obowiązku wykazania, iż przesłanki do zastosowania normy mającej charakter odstępstwa od zasady faktycznie zachodzą. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie wykazał jednak, iż szczególne warunki, jakie muszą być spełnione dla usytuowania obiektu budowlanego w granicy działki zostały spełnione. W szczególności wypada zwrócić uwagę, iż powoływanie się przy tym na decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na wniosek inwestora, zawierający wskazanie takiej właśnie lokalizacji obiektu nie posiada uzasadnionych podstaw prawnych z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii usytuowania obiektów budowlanych oraz rozwiązań projektowych, o czym zresztą strona została pouczona w treści decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż odmowa udzielenia pozwolenia na budowę w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym należy stwierdzić, iż żądanie zawarte w pkt 1 i 3 skargi – uznania, iż odmowa wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest bezzasadna i w konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona nie może zostać uwzględnione. Ponadto, abstrahując od braku usprawiedliwionych podstaw skargi, nie może zostać uwzględnione żądanie zobowiązania organów administracji publicznej do wydania pozwolenia na budowę zawarte w pkt b skargi, gdyż taka forma rozstrzygnięcia nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. .

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, co musi skutkować oddaleniem skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a.

A.G.