Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 187/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmian statutów zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r.:

1. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian statutu Wojewódzkiego Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...] w G.,

2. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian statutu [...] Szpitala Specjalistycznego w W.,

3. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian statutu Szpitala [...] w P. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Z ustaleń organu wojewódzkiego i akt administracyjnych wynika, że Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] zatwierdził zmiany statutu Wojewódzkiego Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] w G. przyjęte uchwałą z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Rady Społecznej Wojewódzkiego Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...] w G. w sprawie wprowadzenia zmian schematu organizacyjnego, stanowiącego załącznik nr 1 do statutu, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wprowadzone zmiany dotyczyły zmian w schemacie organizacyjnym Zespołu i polegały na: 1) połączeniu Ambulatorium Chirurgicznego oraz Poradni Medycyny Pracy z Ambulatorium Ogólnym, 2) zakończeniu działalności Poradni Zdrowia Psychicznego, Poradni Promocji Zdrowia, Poradni Leczenia Uzależnień i Pracowni Stomatologicznej, 3) połączeniu Pracowni EKG i Pracowni EEG w jedną komórkę - Pracownię EKG/EEG, 4) zakończeniu działalności Zakładu Rehabilitacji.

Uchwałą nr [...] Sejmik Województwa [...] zatwierdził zmiany statutu [...] Szpitala Specjalistycznego w W. określone uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Rady Społecznej [...] Szpitala Specjalistycznego w W. w sprawie zmian statutu, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. W uzasadnieniu uchwały Sejmiku wskazano, że uchwalone zmiany miały charakter formalny i dostosowywały nazewnictwo do określonego przez obowiązujące przepisy prawne. Zmiany dotyczyły głównie załącznika nr 1 do statutu, który otrzymał nowe brzmienie: "Wykaz komórek organizacyjnych [...] Szpitala Specjalistycznego w W. (...) z kodami resortowymi charakteryzującymi ich specjalność" i obejmowały; 1) dostosowanie wykazu komórek organizacyjnych szpitala do rodzaju usług medycznych świadczonych przez szpital, 2) dostosowanie kodów resortowych specjalności poszczególnych komórek organizacyjnych do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej oraz szczegółowych zasad ich nadawania (Dz. U. Nr 170, poz. 1797 ze zm.), 3) dostosowanie liczby łóżek Pododdziału Neonatologicznego do aktualnych potrzeb (zmniejszenie z 20 do 10), 4) dostosowanie liczby łóżek Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii do stanu faktycznego (z 3 do 8), 5) uporządkowanie struktury organizacyjnej szpitala.

Kolejną uchwałą nr [...] Sejmik Województwa [...] zatwierdził zmiany statutu Szpitala [...] w P. – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, przyjętego w uchwałą z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Rady Społecznej Szpitala [...] w P. – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w sprawie uchwalenia zmian w statucie Szpitala, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. Zmiany w statucie Szpitala dotyczyły § 8 statutu, załącznika nr 1 do statutu i obejmowały: 1) w § 8 statutu – wprowadzono stanowisko Kierownika ds. pielęgniarstwa, które dotychczas nie było wyszczególnione w statucie, a faktycznie funkcjonowało, 2) w załączniku do statutu Odziały łóżkowe - komórki organizacyjne - wykreślono Oddział Pulmonologii, Oddział Ginekologiczny, Oddział Dziennego Pobytu, Oddział dla Przewlekle Chorych, 3) w dziale 2. Poradnie specjalistyczne - komórki organizacyjne - wykreślono Poradnię Chorób Wewnętrznych, Poradnię Medycyny Pracy, Poradnię Medycyny Paliatywnej, Poradnię Medycyny Sportowej, Poradnię Promocji Zdrowia, Poradnię Chirurgii Stomatologicznej, Poradnię Endokrynologiczną, natomiast powołano Poradnię Laryngologiczną, na której świadczenia podpisano kontrakt z NFZ, 4) w dziale 4. Administracja - Ośrodki usługowe niemedyczne - dodano dział obsługi prawnej, archiwum, komórkę informatyki, dział zaopatrzenia.

Wojewoda [...] stwierdzając rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2005 r. nieważność ww. uchwał Sejmiku Województwa [...] podniósł, że zatwierdzone przez Sejmik zmiany w statutach dokonane przez Zakłady Opieki Zdrowotnej dotyczyły przekształceń w wyniku, których nastąpiła likwidacja poszczególnych rodzajów działalności zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych. Uchwały te są nieważne, gdyż naruszają przepis art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) Przepis art. 43 ust. 1 i 3 tej ustawy ustala, że uchwała, w wyniku której ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu, powinna określać m. in. sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Wymogu tego zakwestionowane uchwały nie spełniały, a ponadto nie wskazywały terminu zakończenia działalności z zastrzeżeniem, iż termin ten nie może przypadać wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały. Zgodnie natomiast z przepisem art. 43 ust. 2 tej ustawy projekt uchwał wymaga opinii wojewody oraz właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych. Zarówno z treści uchwał jak też z ich uzasadnień nie wynikało, aby Sejmik występował do właściwych organów o te opinie. Opinie, co prawda nie mają charakteru wiążącego, jednak niezasięgnięcie opinii stanowi istotne naruszenie prawa.

Sejmik Województwa [...] podjął w dniu [...] grudnia 2005 r. uchwałę nr [...] o wniesieniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

Wykonując ww. uchwałę Marszałek Województwa [....] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Uzasadniając wniosek o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia, jako niezgodnego z prawem, strona skarżąca podniosła, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż uchwały Sejmiku nr [...] naruszają przepis art. 43 ust. 1-3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem żadna z objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwał nie jest uchwałą o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej ani też uchwałą o przekształceniu zakładu. Uchwała organu założycielskiego zatwierdzająca statut lub zmiany w statucie publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie jest uchwałą stanowiącą statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego zmiany uchwala Rada Społeczna (art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) - organ działający przy zakładzie opieki zdrowotnej. Zmiany statutów będące przedmiotem uchwał objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, nie dotyczą przekształcenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej, lecz obejmują zmiany w zakresie ich wewnętrznej struktury organizacyjnej, inicjowane przez zarządzającego zakładem Dyrektora sankcjonowane przez Radę Społeczną. Zmiany struktury organizacyjnej nie spowodowały zatem likwidacji, ani też istotnego ograniczenia określonego statutami zakresu działalności poszczególnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Likwidowane komórki organizacyjne były tworzone w celu ubiegania się o kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia, jednak z powodu nie zawarcia kontraktów nigdy nie podjęły działalności i nie udzielały świadczeń zdrowotnych. Ich wykreślenie ze struktury organizacyjnej zakładu było tylko formalnością. Dodatkowo, zdaniem strony skarżącej zaskarżone orzeczenie nie spełnia wymogów wynikających z art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego - nie wskazano w nim jakie rodzaje działalności poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej zostały zdaniem Wojewody [....] zlikwidowane lub istotnie ograniczone w wyniku przekształcenia zakładu, nie wskazano, że takie przekształcenie miało miejsce i na czym miałoby w konkretnym przypadku polegać. Poza tym, informację o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał jedynie dwa dni wcześniej ([...] listopada 2005 r.) niż rozstrzygnięcie nadzorcze ([...] grudnia 2005 r.), co uniemożliwiło mu zajęcie stanowiska i złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ wskazał ponadto, że likwidacja wytypowanych poradni w poszczególnych Zakładach stanowiła ograniczenie ich działalności, a przyczyna dla której Sejmik podjął tę decyzję nie ma znaczenia w świetle art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Odstąpienie od ustawowych wymagań dotyczących treści uchwały należy oceniać jako naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 82 ust. 1 tej ustawy uchwała organu samorządu wojewódzkiego sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub część orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dnia od dnia doręczenia uchwały wojewodzie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda [...] oparł na stwierdzeniu, że uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] zatwierdzały zmiany w statutach dokonane przez Zakłady Opieki Zdrowotnej dotyczące przekształceń w wyniku, których nastąpiła likwidacja poszczególnych rodzajów działalności zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych. Podjęcie zatem przez Sejmik przedmiotowych uchwał powinno być poprzedzone uzyskaniem opinii wojewody oraz opinii właściwych organów samorządowych, co do celowości dokonywanych zmian. Podjęta w tym zakresie uchwała powinna także określać m.in. sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz wskazywać termin zakończenia świadczonych usług zdrowotnych, co wynika z przepisu art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 3095/01 (publ. OSS 2004/3/68) wskazał, że "według rozwiązań przyjętych w powołanej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej wyodrębnienie trybu tworzenia, przekształcania i likwidacji oraz trybu uchwalania statutu i dokonywanie zmian w statucie wyłącza dopuszczalność zamiennego stosowania tych trybów. (...) Tworzenie, przekształcanie, likwidacja następuje w formie uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wprowadzają też określony tryb podjęcia w tej sprawie uchwały, a mianowicie obowiązek współdziałania przed podjęciem uchwały (art. 43 ust. 2), oraz wprowadzają przesłanki materialne, które organ musi uwzględnić przy podjęciu uchwały (art. 43 ust. 1). Regulują też w art. 43 ust. 1 termin zakończenia działalności zakładu.

Według art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nie uregulowane w ustawie, określa statut". Regulacja ustroju zakładu opieki zdrowotnej następuje po podjęciu uchwały o tworzeniu zakładu opieki zdrowotnej. Stanowi o tym wprost art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej: "Podmiot, który utworzył zakład, nadaje statut, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Podjęcie uchwały o przekształceniach w zakładzie opieki zdrowotnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o zmianie statutu zakładu opieki zdrowotnej.

Zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały".

Sąd w niniejszej sprawie podziela wyżej prezentowany pogląd. Art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształcaniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce, bowiem podjęcie przez Rady Społeczne Zakładów uchwały o połączeniu i likwidacji poszczególnych poradni w istotny sposób ograniczają działalność tych Zakładów w sferze udzielanych świadczeń zdrowotnych. W oparciu o materiał dokumentacyjny przykładowo wskazać należy, że uchwałą z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Rada Społeczna Wojewódzkiego Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. podjęła decyzję o zmianie struktury organizacyjnej Szpitala polegającej na zakończeniu działalności Poradni Zdrowia Psychicznego, Poradni Promocji Zdrowia, Poradni Leczenia Uzależnień i Poradni Stomatologicznej. Wskazane poradnie funkcjonowały w strukturze organizacyjnej WSZPZOZ w G. od 2000 r., a ich likwidacja podyktowana była względami ekonomicznymi i brakiem kontraktów z NFZ. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Rady Społecznej [...] Szpitala Specjalistycznego w W. dokonała w § 1 statutu wykreślenia komórek organizacyjnych: pozycja 35 – Poradnia Chorób Metabolicznych, 45 – Poradnia Chirurgii Endokrynologicznej, 46 – Poradnia Chirurgii Przewodu Pokarmowego, 106 – Zespół Darmowej Dializoterapii Otrzewnowej, 109 – Zespół Darmowego Leczenia Tlenem, 110 – Zespół Długoterminowej Opieki Domowej. Zgodnie § 3 uchwały z dnia [...] czerwca 2005 r. przyczyną dokonania wymienionych zmian było dostosowanie wykazu komórek organizacyjnych szpitala do rodzaju usług medycznych świadczonych przez szpital. W ocenie Sądu powyższe działania, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, mają bezpośredni wpływ na rodzaj i dostępność świadczonych usług medycznych, w szczególności w małych ośrodkach miejskich. Dokonywanie zmian w powyższym zakresie, jeżeli są one konieczne np. ze względów ekonomicznych, powinno się odbywać przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 43 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ wojewódzki przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie stwierdził aby miały one wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Działanie organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego determinowane jest szybkością postępowania, wynikającą z dyspozycji powołanego art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Choć zasadnie strona skarżąca podniosła ogólnikowość uzasadnienia faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, to wda w tym zakresie nie rzutuje na prawidłowość orzeczenia.

W tym stanie rzeczy skarga nie mogła być uwzględniona i Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.).