Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 646/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Wójt Gminy K. odmówił ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. C. polegającej na budowie zbiornika wodnego o powierzchni całkowitej [...] ha i objętości wody [...] m3 wraz z infrastrukturą na działkach nr ewid. [...],[...],[...], położonych w miejscowości D., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zbiornika wodnego o powierzchni całkowitej [...] ha i objętości wody [...] m3 wraz z infrastrukturą na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w miejscowości D. w gminie K. zostało wszczęte na wniosek J. C.. Wójt Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Inwestor odwołał się od w/w decyzji Wójta gminy K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją znak [...] z dnia [...].10.2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji SKO UG wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca uzupełnił wniosek, między innymi wyjaśniając, że we wniosku błędnie podał działkę nr [...] zamiast prawidłowego numeru [...]. Pomimo złożonych przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień uszczegóławiających opis planowanej inwestycji Wójt Gminy K. nie znalazł uzasadnienia do zmiany swojej pierwotnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w miejscowości D. w gminie K..

Nieruchomość, na której planowane jest przedsięwzięcie nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też procedurę administracyjną przeprowadzono zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie postępowania administracyjnego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie Starostwo Powiatowe w Z. złożyło zastrzeżenie do planowanej inwestycji. Wskazano, że "budowa zbiornika wodnego na gruntach piaszczystych bez dostępu do cieku wodnego wydaje się nieuzasadniona.

W wyniku przeprowadzonej w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ustalono:

- nieruchomość nr [...],[...],[...] stanowi własność J. C. (według wypisu z rejestru gruntów).

- nieruchomość położona jest na gruntach rolnych, w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami zagród.

- nieruchomość nie jest zabudowana,

- przedmiotowej inwestycji nie dotyczą ograniczenia, zakazy i nakazy dotyczące dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej określonych w przepisach odrębnych,

- teren nieruchomości nie był przeznaczony w nieobowiązującym planie gminy K. na realizację celów publicznych ponadlokalnych i tym samym nie zachodzi konieczność uzyskania uzgodnienia z Wojewodą [...], Marszałkiem Województwa i Starostą w zakresie zadań samorządowych i rządowych.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla budowy obiektu budowlanego i innych robót budowlanych – nie stanowiących inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych tym przepisem. Zapisy zawarte w art. 61 ust. 1 - dotyczące dostępu do drogi publicznej, dostępu do infrastruktury technicznej, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodności decyzji z przepisami odrębnymi - wyraźnie wskazują na intencję ustawodawcy umożliwienia realizacji inwestycji na terenach bez planu miejscowego, jednakże ze szczególną troską o ochronę i właściwe kształtowanie ładu przestrzennego oraz zapobieganie niekontrolowanemu rozpraszaniu zabudowy i przemieszaniu funkcji. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno mieć miejsce tylko w sytuacjach kontynuacji funkcji i istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie, stosownie do § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) organ przeprowadził na wyznaczonym wokół przedmiotowej działki obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mającą na celu ustalenie czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co umożliwiałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku tej analizy organ ustalił:

- nieruchomość położona jest na terenach rolnych, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Na działkach sąsiednich nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Zbiornik wodny planowany przez inwestora o znacznej powierzchni [...] ha graniczy z działkami budowlanymi już zagospodarowanymi i niewątpliwie miał by wpływ na warunki gruntowe i klimatyczne tego terenu. W zabudowie mieszkaniowej dopuszczalne są funkcje uzupełniające funkcję podstawową tj. mieszkaniową takie jak stawy rekreacyjne, urządzenia rekreacyjne itp. Wnioskowana inwestycja przez swoją wielkość, zasięg (w granicach całej nieruchomości) i przewidywaną uciążliwość dla terenów sąsiednich nie może być do takiej funkcji zaliczona. Planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją obszaru i sposobem zagospodarowania terenu,

- nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej,

- nieruchomość ma dostęp do sieci energetycznej,

- nieruchomość położona jest na gruntach rolnych V i VI klasy bonitacyjnej i nieużytkach.

W związku z powyższym zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zmianami) wnioskowana inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekł o odmowie ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. .

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 61 ust. 6 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją obszaru i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku dowodów na tą okoliczność;

2) naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli tj. wydanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak wnikliwości w trakcie dokonywanej analizy, prowadzącej w konsekwencji do błędnych wniosków i wydania decyzji odmawiającej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji własnej z [...].10.2010 r. znak: [...] wskazał jakie uchybienia postępowania należy wyeliminować, aby można było wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. W ponownym postępowaniu organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzupełniony wniosek jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę do prowadzenia postępowania. Ustalone zostały też prawidłowo strony postępowania. Nadto, organ I instancji dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno w formie graficznej jak i tekstowej.

Z ustaleń analizy wynika, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy dotyczący tzw. kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja położona jest w terenach rolnych, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Zatem z analizy wynika, że tego rodzaju inwestycja nie może stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, wynika to przede wszystkim z faktu, iż planowana inwestycja ze względu na swoją wielkość będzie oddziaływać negatywnie na sąsiedztwo.

Równocześnie w analizie i uzasadnieniu decyzji organ uznał, iż funkcją uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej - mieszkaniowej, może być realizacja stawu rekreacyjnego lub urządzenia rekreacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego twierdzenie to nie znajduje pokrycia w żadnym obowiązującym przepisie. W terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje bowiem plan miejscowy, z którego mogłyby wynikać takie zapisy, zaś żaden inny przepis nie precyzuje uzupełniającej funkcji w stosunku do funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Dlatego też Kolegium nie podzieliło stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że funkcją uzupełniającą w odniesieniu do istniejącego zainwestowania może być budowa stawów rekreacyjnych.

Zdaniem Kolegium w terenie planowanej inwestycji – obszarem przyjętym do analizy - nie istnieją obiekty podobne do planowanego i nie można przyjąć, że budowa takiego obiektu będzie pozostawać w zgodzie z istniejącą zabudową. Ponieważ, jak wykazały ustalenia analizy i uzasadnienie decyzji, nie zostały spełnione łączne warunki przewidziane w art.61 ust. 1-5 cyt. ustawy, bowiem nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji, zasadnym było wydanie decyzji odmownej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło ich zasadności, bowiem zarzuty te są raczej polemiką ze stanowiskiem organu I instancji, a nie wskazują naruszeń odnośnie ustaleń stanu faktycznego, a w szczególności istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.C. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją obszaru i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku dowodów na tę okoliczność;

2) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich

kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) naruszenie art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie korzystania z nieruchomości zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz nieuwzględnienie w czasie postępowania w odpowiednim stopniu prawa (własności) przysługującemu Skarżącemu do przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że powodem wydania decyzji, w których odmówiono ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, było stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją obszaru i zagospodarowania terenu. Do takiego twierdzenia doszedł organ I instancji poprzez uznanie, że planowany zbiornik wodny "graniczy z działkami budowlanymi już zagospodarowanymi i niewątpliwie miałby wpływ na warunki gruntowe i klimatyczne tego terenu" oraz "przewidywaną uciążliwość dla terenów sąsiednich". Skarżący zauważył, że organ ten nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność. Jednocześnie podniósł, że organ I instancji w sposób zasadniczy zawęził pojęcie tzw. kontynuacji funkcji. Zgodnie z jego opinią "funkcją uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej - mieszkaniowej, może być realizacja stawu rekreacyjnego lub urządzenia rekreacyjnego". Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie podziela stanowiska Wójta Gminy K.. W przytoczonym rozstrzygnięciu SKO argumentuje, iż "Zdaniem Kolegium twierdzenie to nie znajduje pokrycia w żadnym obowiązującym przepisie. W terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje bowiem plan miejscowy, z którego mogłyby wynikać takie zapisy, zaś żaden inny przepis nie precyzuje uzupełniającej funkcji w stosunku do funkcji mieszkaniowej i zagrodowej".

Mimo przedstawionego stanowiska Kolegium wydało decyzję negatywną, ograniczając się jedynie do uzasadnienia, iż "nie istnieją obiekty podobne do planowanego i nie można przyjąć, że budowa takiego obiektu będzie pozostawać w zgodzie z istniejącą zabudową".

W ocenie skarżącego Wójt Gminy K. wydając swoje rozstrzygnięcia dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nią należy bowiem wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 ustawy, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06). Co więcej, wykładnia przepisów art. 61 ustawy, a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że "sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP" (tak z kolei NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06).

W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzielając stanowiska Wójta Gminy K., jednocześnie odmawiając uchylenia decyzji organu I instancji orzekł praktycznie bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż Wójt Gminy K. przy wydawaniu swoich decyzji powoływał się na zastrzeżenie Starostwa Powiatowego w Z., w którym wskazano, że "budowa zbiornika wodnego na gruntach piaszczystych bez dostępu do cieku wodnego wydaje się nieuzasadniona". Na to twierdzenie również nie przedstawiono żadnych dowodów. Z kolei dalsza część zastrzeżenia, cytowana w decyzji, jakoby Skarżącemu chodziło o wydobycie piasku, nosi znamiona insynuacji, nie popartej żadnymi dowodami, poza własną interpretacją Starostwa wniosku Skarżącego w związku z wydaną przed 5 laty koncesją. Organ ten wydając decyzję nie wziął natomiast pod uwagę tego, że zabudowa mieszkaniowa, na którą się powołuje, to na terenie poddanym analizie 3 skupiska budynków mieszkalno - użytkowych (winnych być raczej uznawanym za zabudowę zagrodową), położonych względem siebie w znacznej odległości. Co więcej, zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami, grunty na których miał by powstać zbiornik stanowią grunty rolne V i VI klasy bonitacyjnej i nieużytki. Na terenie położenia inwestycji dopuszczalne jest z kolei sytuowanie stawów. Zbiornik wodny poprawi stan stosunków wodnych. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Nadto, teren znajduje się poza obszarami chronionymi. Jak zauważył Wójt Gminy K. w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.: "przedmiotowej inwestycji nie dotyczą ograniczenia, zakazy i nakazy dotyczące dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej". Zakazywanie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego stanowi zatem niewątpliwie naruszenie art. 140 k.c. Organy administracji publicznej nie wykazały w jakikolwiek sposób, iż wykonanie planowanej inwestycji mogłoby wpłynąć negatywnie na pozostałe nieruchomości ulokowane w pobliżu. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury: "Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego jak również nie jest sprzeczna ze społecznogospodarczym przeznaczeniem prawa własności" - wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2027/07). Ponadto skarżący zauważył, iż jak wynika z treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza (...) prawo własności". Wydaje się, że także ten postulat nie został uwzględniony przez organy administracji. W związku z powyższym, okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego odwołania prowadzą do oczywistego wniosku, że decyzje zostały wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącego trudno oprzeć się ocenie, że badanie w kwestii funkcji, zostało dokonane przez organ po prostu w sposób dowolny. Należy się bowiem zgodzić z oceną Sądu Najwyższego zawartą w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. (III ARN 55/94), wskazującą, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z kolei art. 61 ww. ustawy ma następujące brzmienie:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, że "interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa w istotny sposób determinuje treść wykonywania prawa własności nieruchomości, ograniczając je w wielu przypadkach. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego" (Bąkowski T. Artykuł PGSP 2005/14/391 - t. 3 - Zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należyta ocena przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uwzględnienia zasady, wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Poza tym należy wskazać, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której pozytywna decyzja o warunkach zabudowy zależałaby od wyodrębnienia w obszarze analizowanym terenu o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady (ustawowo ograniczonej) swobody gospodarowania terenem, określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem Sądu nie został przez organy przekonująco uzasadniony pogląd, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący już układ urbanistyczny. Skoro według ustawy pojęcie "ład przestrzenny" - oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są wystarczające. Tym bardziej, że z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności.

Nadto, podkreślić należy, ze kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Zasada ta nie może być rozumiana w ten sposób, że możliwa jest tylko taka nowa zabudowa, która jest identyczna z już istniejącą. W ten sposób mogły by powstawać wyłącznie osiedla mieszkaniowe bez infrastruktury, tereny zajęte wyłącznie przez sklepy, czy szkoły lub zakłady przemysłowe. Zgodnie z tą zasadą akweny wodne mogły by powstawać jedynie na obszarach, na których takie obiekty już istnieją.

W kontekście rozważań dotyczących możliwości ograniczania prawa własności poprzez decyzje o warunkach zabudowy należy uznać, że stanowiska organów administracji co do zgodności zamierzonej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa i kontynuacji zabudowy nie zostały prawidłowo uzasadnione. Twierdzenie organu I instancji, że zbiornik wodny planowany przez inwestora niewątpliwie miałby wpływ na warunki gruntowe i klimatyczne tego terenu nie jest poparte żadną argumentacją, a poza tym organ nie wskazuje, czy wpływ ten będzie pozytywny, czy negatywny. Z kolei organ odwoławczy bez żadnego uzasadnienia przyjął, że inwestycja negatywnie będzie oddziaływać na otoczenie.

Na marginesie należy wskazać, że właściwym etapem rozwiania obawy organów co do rzeczywistych zamiarów inwestora jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Powyższe stwierdzenia upoważniają do uznania, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe (art. 7, 107 § 3 kpa) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji nie dokonały wszechstronnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie przedstawionych wyżej uchybień.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji.