Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 91 ust. 4, art. 90 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 102a, art. 90a,art. 5 ust.1, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 11b, art. 14, art. 19 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 4 ust. 1 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 3 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 169 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 lutego 2009 r. nr XXX/229/2009 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność: - § 15 ust. 2, § 17 ust. 2 lit. i oraz § 25 ust. 1 i 2 statutu Sołectwa [...], stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, - załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 25 lutego 2009 r. - działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 – określanej dalej jako u.s.g.) oraz § 7 pkt 4 Statutu Gminy (uchwała nr XXX/223/2009 z dnia 25 lutego 2009r.) - podjęła uchwałę nr XXX/229/2009 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]. Statut ten stanowił załącznik nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Zgodnie z § 2 uchylono uchwałę Rady Gminy Nr IV/37/03 z dnia 5 luty 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectw. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3). Z § 4 wynika, iż uchwała weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, tj. 22 kwietnia 2009r., ponieważ ogłoszono ją w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 7 kwietnia 2009 r. nr 35, pod poz. 493.

W załączniku nr 1 do powyższej uchwały znalazły się m.in. następujące zapisy :

– "Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad projektem konkretnej uchwały" (§ 15 ust. 2);

– "Do obowiązków sołtysa należy w szczególności : pobieranie podatków oraz innych opłat na zasadach określonych uchwałą Rady Gminy" (§ 17 ust. 2 lit. i ) ;

– "Sołectwo [...] zarządza i korzysta ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy wymienionego w załączniku Nr 3" (§ 25 ust. 1). "Realizując zadanie, o którym stanowi ust. 1, sołectwo rozporządza dochodami z tego źródła (§ 25 ust. 2)" .

Natomiast w załączniku nr 3 - do którego odsyła § 25 ust. 1 statutu - wskazano konkretne nieruchomości przypisane poszczególnym sołectwom położonym na terenie Gminy (§ 1). Rada Gminy w powyższym załączniku ponadto zobowiązała sołectwa do prowadzenia prawidłowej gospodarki na przekazanych nieruchomościach (§ 2).

W dniu 4 marca 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody, w której zakwestionowano m. in. uchwałę Rady Gminy nr XXX/229/09 z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]. Organ nadzoru zaskarżył wskazaną uchwałę w części dotyczącej: § 15 ust 2, § 17 ust. 2 lit. i, § 25 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 3, zarzucając Radzie Gminy podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. Na tej podstawie organ ten wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie organ nadzoru w petitum skargi nie wskazał, że § 15 ust. 2, § 17 ust. 2 lit. i, § 25 ust. 1 i 2 stanowią przepisy statutu, będącego załącznikiem nr 1 do powyższej uchwały, jednakże z treści uzasadnienia skargi - uwzględniając brzmienie i systematykę samej uchwały - wynikała jednoznacznie wola jej zaskarżenia w części dotyczącej powołanych przepisów zawartych w statucie, a ponadto w załączniku nr 3.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy poprzez § 15 ust.1 statutu wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą ją do odstąpienia o podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym, w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu. Ustawodawca tylko w jednym przypadku przewidział odstępstwo od reguły jaką jest głosowanie jawne tj. w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym. Przyznanie zebraniu wiejskiemu tak szerokiej swobody decyzyjnej co do sposobu głosowania prowadzi do naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego Rada uchwalając powyższy przepis przekroczyła tym samym upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 1 u.s.g., przyznając sobie kompetencję zastrzeżoną wyłącznie dla ustawodawcy.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda - odnosząc się do zakwestionowanego § 17 ust. 2 lit. i statutu – wskazał, iż wprawdzie rada gminy może wyznaczyć na inkasentów sołtysów, jednakże nie może nakładać na nich obowiązku poboru inkasa w statucie sołectwa. Status inkasenta, zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji w ocenie skarżącego powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje upoważnienia dla sołtysa do pobierania podatków i innych opłat. Pobór inkasa nie należy również do zadań statutowych organu wykonawczego jednostki pomocniczej jakim jest sołtys, lecz wynika z odrębnej uchwały rady gminy. Organ nadzoru w tym zakresie wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, w granicach określonych w odrębnych ustawach. Uprawnienie organu stanowiącego gminy do zarządzenia poboru podatku bądź opłaty w drodze inkasa, określenia (wyznaczenia) inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso zostało przewidziane m.in. w art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U z 2014r., poz. 849 ze zm. – określanej dalej jako u.p.o.l.), art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 381 ze zm. – określanej dalej jako u.p.r.), art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 465 ze zm. – określanej dalej jako u.p.l.), czy w art. 8 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 783 ze zm.). Stosownie do przytoczonych powyżej delegacji ustawowych, rada gminy posiada kompetencję do określenia (wyznaczenia) inkasentów według swojego uznania, z tym zastrzeżeniem, że realizacja powyższego uprawnienia powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony. Wówczas zmiana osoby sołtysa nie powoduje automatycznie utraty funkcji inkasenta i przejęcia jej przez nowego sołtysa. Rada gminy w takim wypadku musi odwołać poprzedniego sołtysa z funkcji inkasenta i powierzyć te obowiązki nowej osobie. W konsekwencji, każdy podmiot określony w uchwale rady gminy jako inkasent jest na mocy aktu prawa miejscowego zobowiązany do wykonywania czynności poboru podatku lub opłaty. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że mieszkaniec gminy ma prawo wiedzieć, kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku czy opłaty. Konstrukcja unormowana przepisami powołanych ustaw sprawia zatem, iż określenie (wyznaczenie) inkasenta może nastąpić jedynie przez zastosowanie techniki konkretnego wskazania.

Wojewoda - odnosząc się do zakwestionowanego § 25 ust. 1 i 2 statutu i powiązanego z nim załącznika nr 3 - podniósł, iż dla oceny tego zapisu istotne jest rozważenie podziału uprawnień pomiędzy organami gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami i innym majątkiem gminy. Kluczowe znaczenie ma w tej materii art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w myśl którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z tego zapisu wynika w sposób wyraźny, że po stronie organu wykonawczego gminy ustawodawca umiejscowił uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami gminy oraz innym majątkiem gminnym. W ramach gospodarowania nieruchomościami i innym majątkiem gminy przez wójta mieści się korzystnie, zbywanie, nabywanie, najem, dzierżawa, użyczenie składników mienia gminnego, w tym nieruchomości. W tej materii rada gminy może ingerować w uprawnienia wójta tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę. I tak zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. w zakresie wyposażania jednostek pomocniczych (sołectw) w mienie, rada gminy może jedynie uchwalić "zasady przekazywania" tym jednostkom mienia do korzystania, rozumiane jako podstawowe reguły postępowania obowiązujące w określonej dziedzinie. W ramach tego uprawnienia rada gminy może zatem określić ogólne reguły, którymi będzie się kierował organ wykonawczy gminy przy przekazywaniu mienia gminnego do korzystania jednostkom pomocniczym. Powyższy przepis nie uprawnia natomiast rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w określone zindywidualizowane mienie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami czynność przekazania konkretnych składników mienia do korzystania jednostkom pomocniczym należy do wójta, który może to uczynić w ramach uprawnienia do zarządzania mieniem i gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zdaniem skarżącego doszło zatem do naruszenia przez radę gminy kompetencji ustawowych, wkroczyła ona bowiem w kompetencje, które należą do wójta. Wobec powyższego postanowienia § 25 ust. 1 oraz załącznika nr 3 do przedmiotowych uchwał w ocenie skarżącego należy uznać za sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji dokonane z przekroczeniem kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie z uwagi na zawarte w § 25 ust. 2 statutu odesłanie do ust. 1 - w ocenie skarżącego - konieczne jest stwierdzenie nieważności również tego zapisu.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący gminę Wójt wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona. Podkreślił, że uchwała przeszła pozytywną weryfikacje organu nadzoru, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Gminy uchwałę nr XXX/229/2009 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 pkt 1 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności ( art. 147 § 1 p.p.s.a). Przy czym z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. w stosunku do Gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, iż przedłożenie uchwały organowi nadzoru nie jest powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nałożony bowiem na organ gminy wymóg przedłożenia wojewodzie uchwały nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (por. uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. OPS 9/02, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale w przekonaniu organu nadzoru jej sprzeczność z prawem (por. uchwałę NSA z dnia 8 listopada 1999r., sygn. OPS 5/99, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości, a następnie usiłowałby wnieść na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego, opowiedzieć należałoby się za uznaniem tak złożonej skargi za niedopuszczalną. Nie budzi jednak - zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym, żadnych wątpliwości, że trzydziestodniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem materialnoprawnym, a więc z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru, który z określonych powodów nie zmieścił się w wyznaczonym terminie, nie może w związku z tym samodzielnie podejmować rozstrzygnięć skierowanych przeciwko uchwale. Odebranie wojewodzie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały nie może w tym wypadku jednak oznaczać, że pozbawiony jest on tym samym instrumentów skierowanych na wyeliminowanie w działaniach samorządu występującej, jego zdaniem, niezgodności z prawem, w szczególności nie ma podstaw, by z upływem terminu łączyć brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, ST, 2004, nr 7-8, s. 27-28; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. III SA 1361/02, OSP 2003, nr 4, poz. 49, postanowienie NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08). Wówczas przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. byłby pozbawiony jakiegokolwiek normatywnego znaczenia.

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Do wyłącznej kompetencji rady należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Samorząd terytorialny nie stoi bowiem ponad państwem i stanowionym przez nie prawem. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 tej Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2911/13).

Odnosząc się do powołanego na wstępie, a zaskarżonego przez Wojewodę § 15 ust. 2 statutu, należy zauważyć, iż zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. I tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11 b ust. 2 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści przepisu art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym.

Sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego, jest pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy. W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectwa, w tym trybu działania jego organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy. Ponieważ jednostka ta stanowi ideowo jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, podobnie jak w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie powinna mieć generalna zasad jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to sam ustawodawca. W odniesieniu do sołectwa bowiem taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy. Powyższe stanowisko podzielane jest również w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Ol 1416/15 , B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 194).

Odnosząc się natomiast do przytoczonego na wstępie, a zakwestionowanego przez organ nadzoru § 17 ust. 2 lit. i statutu, należy zauważyć, iż przepis ten kreuje po stronie sołtysa generalną kompetencję do poboru podatków i opłat, a więc kompetencję właściwą instytucji inkasenta. W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał), które w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podmioty, na które rady gmin nałożą obowiązek poboru podatku w drodze inkasa, są zobligowane do jego wykonywania. Taką regulację zawarto w art. 6 ust. 12 oraz art. 19 pkt 2 u.p.o.l. odpowiednio w odniesieniu do poboru podatku od nieruchomości od osób fizycznych oraz opłat lokalnych (targowej i miejscowej, jeśli zostaną wprowadzone na terenie danej gminy), a także - w stosunku do podatków rolnego i leśnego pobieranych od osób fizycznych - w art. 6b u.p.r. oraz w art. 6 ust. 8 u.p.l. Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na konieczność ścisłego korzystania przez organy stanowiące gmin z przyznanych im w przedstawionym zakresie kompetencji. Istnieje po stronie rady gminy uprawnienia do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia. Tutejszy Sad w pełni podziela pogląd, że wskazanie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu – przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej (por. NSA z dnia 26 października 2001r., sygn. akt SA/Rz 1622/01wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008r. , sygn. akt II FSK 1526/06, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2015r., sygn. akt I SA/Go 1102/12). Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują taką możliwość pobierania danego podatku w drodze inkasa i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Nadanie statusu inkasenta nie wynika zatem z art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2015 r., poz. 613 ze zm.) i samego faktu wykonywania takich czynności. Nie można tym samym tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, wiążąc go na przykład z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Do tego zaś zmierza zaskarżony przez organ nadzoru § 17 ust. 2 lit. i statutu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym zaś stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie ogólnej kompetencji do pobrania podatku bądź innych opłat z odesłaniem do właściwej uchwały rady gminy zdaniem Sądu wykracza poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie. Obowiązek - przypisany generalnie do pełnionej funkcji - w postaci poboru danin publicznych wiąże się faktycznie z odesłaniem do funkcji inkasenta, bowiem uprawnienie takie nie wynika (dla sołtysa) wprost z zapisów ustaw ustrojowych. Inkasent natomiast nie może być abstrakcyjnym, niedookreślonym jednoznacznie podmiotem, ani dla organu podatkowego, ani dla osoby uiszczającej daninę. Tym samym generalne wskazanie takiego obowiązku po stronie sołtysa, co nie wynika wprost z ustawy, pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g.

Kolejny z zakwestionowanych skargą przepisów tj. § 25 ust. 1 statutu określił, że Sołectwo [...] zarządza i korzysta ze składników mienia komunalnego stanowiącego własność gminy wymienionego w załączniku nr 3. Niewątpliwie ustalenie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację zadań. Jednostki pomocnicze nie tworzą własnych budżetów, a ich gospodarka finansowa jest prowadzona w ramach budżetu gminy. De facto zakres zadań jednostki jest ograniczony postanowieniami uchwał rady gminy dotyczącymi spraw finansowo-budżetowych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Wobec tego rada gminy ma dużą swobodę w tym przedmiocie. Ponownie jednak zaznaczyć trzeba, że czynić to musi z uwzględnieniem regulacji przewidzianych w u.s.g. oraz w innych przepisach prawnych. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Działa on wprawdzie w zakresie zasad jakie określi rada gminy na podstawie powyższego art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., jednakże nie ma on obowiązku uzyskać zgody rady gminy na przekazanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych, w przypadku gdy rada gminy nie podejmie takiej uchwały. Działa on w tym zakresie samodzielnie, w granicach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji. Tymczasem w zaskarżonej przez Wojewodę uchwale Rada Gminy wskazując w § 25 ust. 1 statutu, iż jednostka pomocnicza "zarządza i korzysta z mienia (...) wymienionego w załączniku nr 3" dokonała faktycznie przekazania tym jednostkom określonego mienia gminnego, a zatem przekroczyła delegację ustawową w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia do korzystania, wkraczając w sposób nieuprawniony w zakres kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Zaskarżony przepis – co nie budzi żadnych wątpliwości - nie określa procedury i warunków przekazania, którymi kierować się powinien organ wykonawczy, lecz faktycznie dokonuje przekazania określonego w załączniku mienia. W tym zakresie zatem także załącznik nr 3 do uchwały, jako wskazujący mienie przekazane do korzystania jednostkom pomocniczym, pozostaje w sprzeczności z wskazanymi przepisami prawa. Ponadto należy zauważyć, że we wszystkich uchwałach, jakie Rada Gminy wydała w sprawach statutów jednostek pomocniczych z terenu Gminy, a które zaskarżył Wojewoda, zawarto jednobrzmiący załącznik wskazujący mienie przekazane jednostkom pomocniczym. Tym samym tą samą materię uregulowano w kilku odrębnych aktach prawnych, co uzasadnia w każdym przypadku stwierdzenie nieważności tego załącznika w całości, także przez wzgląd na uchybienie zasadom praktyki legislacyjnej określonych w § 4 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Zawarte natomiast w § 25 ust. 2 statutu odesłanie do ust. 1 implikowało jednoczesne stwierdzenie nieważności również tego zapisu dla zachowania jasność i czytelność tego aktu.

Mając na uwadze powyższe Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Wojewody, iż przepisy § 15 ust 2, § 17 ust. 2 lit. i § 25 ust. 1 i 2 statutu wraz z załącznikiem nr 3 wykraczają poza delegacje ustawową wynikającą z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. w sposób istotny naruszając prawo.

Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji.