Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1194/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.45
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] w [...] Parafii Rzymskokatolickiej Św. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - po ponownym (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 279/13) rozpatrzeniu odwołania [...]Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. od decyzji [...]Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...], nakazującej [...]Przedsiębiorstwu [...]Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...]i [...], w obrębie [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Przedstawiając przebieg postępowania organ wskazał, że [...]Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał [...]S.A. uporządkowanie terenu przy ul. [...] w [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję [...]Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy [...]Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] odstąpił od wydania nakazu uporządkowania terenu przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, iż zarówno [...]S.A., jak i [...]Sp. z o.o. nie posiadają tytułu prawnego do terenu przy ul. [...]. W obecnym stanie prawnym jedynym dysponentem nieruchomości jest [...]Przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o., jednakże podmiot ten nie może zostać zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie naruszył przepisów o zabytkach. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] (właściciela działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr [...] i [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...]Konserwator Zabytków decyzją Nr [...]z dnia [...] nakazał [...]Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...] w [...]na działkach nr [...]i [...] w następujący sposób: zdemontować drewniane ogrodzenie biegnące dookoła wybudowanej kondygnacji podziemnej obiektu budowlanego oraz przy krawędziach znajdujących się w nim otworów; pręty zbrojeniowe wystające ponad powierzchnię wybudowanej kondygnacji zagiąć na wysokości poziomu stropu lub odciąć; przykryć folią lub innym materiałem izolacyjnym strop wybudowanej kondygnacji obiektu budowlanego; zabezpieczyć folią lub innym materiałem izolacyjnym ściany wszystkich otworów w wybudowanym fragmencie budynku; po zabezpieczeniu wszystkich otworów oraz stropu zasypać ziemią wszystkie dostępne z zewnątrz otwory w wybudowanej kondygnacji budynku; wyrównać cały teren działki poprzez nasypanie ziemi w taki sposób, żeby powstała jednolita nawierzchnia; po wykonaniu nakazanych prac zdemontować metalowe ogrodzenia biegnące dookoła działki. Odwołanie od ww. decyzji wniosło [...]Przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że podmiotem, który bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadził prace przy ul. [...] w [...]na działkach nr [...]i [...]objętych ochroną konserwatorską (układ urbanistyczny ul. [...]jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...]), był [...]Sp. z o.o. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie daje podstaw do nakładania obowiązku, o którym mowa w art. 45 ustawy na osobę inną, niż osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu.

[...]S.A. złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 279/13 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy określenie, że wstrzymane i zabezpieczone przez inwestora roboty budowlane realizowane były "przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków" jest nadinterpretacją przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m. in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej - art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Sąd wskazał, że objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. "b" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m. in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Sąd podniósł, że omawiany obiekt zabezpieczony przez inwestora nie jest wpisany do rejestru zabytków, tym samym nie ma cech zabytku, mimo, że znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Zdaniem Sądu nie było zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do zobowiązania właściciela do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte powołanymi wyżej przepisami. W ocenie Sądu organy dokonały więc rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 279/13, że "biorąc więc powyższe rozważania pod uwagę przy uwzględnieniu istniejącego sporu właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu wskazane jest rozważenie doprowadzenia terenu i obiektu na nim znajdującego się do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy Prawa budowlanego skoro w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 45 ust. 2 nie wymienia tak szerokiego kręgu adresatów, do których możliwe jest skierowanie decyzji w sprawie i nie rozszerza się również zakresu działania tego przepisu na wszystkie obiekty znajdujące się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w świetle powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do wydania decyzji Nr [...]z dnia [...], nakazującej [...]Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...]i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że z uwagi na ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, którymi jest związany, należało uchylić decyzję [...]Konserwatora Zabytków z [...] i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] złożyła Prowincja [...] Parafia Rzymskokatolicka [...] w [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że poszczególne obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.

Skarżąca podniosła, że sądy wielokrotnie zajmowały się kwestią, jak należy rozumieć pojęcie "prac przy zabytku wpisanym do rejestru". Wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. II OSK1635/11 przyjął, że zarówno wpisany indywidualnie budynek, jak i obszar objęty wpisanym układem lub zespołem stanowią "zabytek" w rozumieniu art. 36 ustawy. Przesądza to o możliwości zastosowania w obu przypadkach sankcji określonych w art. 45 ustawy. Skarżąca przywołała również inne wyroki, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 2680/11, w którym Sąd stwierdził, że okoliczność, iż dana nieruchomość nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków, a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem skarżącej wydając zaskarżoną decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał uprzednio wystarczającej analizy stanu faktycznego oraz nie podjął w ogóle rozważań w kwestii, czy prace prowadzone na nieruchomości przy ul. [...] w [...]oraz pozostawione na tejże nieruchomości nieuprzątnięte pozostałości budowy naruszają zakresem swoich prac zakres ochrony historycznego układu urbanistycznego, a co za tym idzie, czy wywołują potrzebę ochrony w ramach tego układu. W miejsce takiego ustalenia organ a priori przyjął, że żeby zastosować art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niezbędne jest wpisanie danej nieruchomości do rejestru zabytków. W opinii skarżącej takie stanowisko organu wypacza sens ochrony historycznych układów urbanistycznych i jako takie nie zasługuje na akceptację.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] ma okoliczność, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 279/13. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]S.A., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję [...]Konserwatora Zabytków Nr [...]z dnia [...] nakazującą [...]Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...] w [...]na działkach nr [...]i [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W związku z tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji organu przez Sąd, szczególnego podkreślenia wymaga zatem dyspozycja art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu orzeczenia sądu w sposób przewidziany przepisami prawa.

Tym samym badanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa musiało wiązać się z oceną tego, czy wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku wydanym w sprawie zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu, które zapadło po ponownym jej rozpoznaniu.

Należy wobec tego zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając ww. wyrokiem poprzednią decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał przyjęcie przez organy, że wstrzymane i zabezpieczone przez inwestora roboty budowlane na działkach nr [...]i [...]przy ul. [...] w [...] realizowane były "przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków" za nadinterpretację przepisu art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Sąd podkreślił, że omawiany obiekt zabezpieczony przez inwestora nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną, a objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Sąd wyraził w ww. wyroku pogląd, że inne nieruchomości poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte przepisami art. 36 i art. 45 ustawy, a tym samym nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W wyniku ponownego (na skutek ww. wyroku) rozpatrzenia odwołania [...]Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. od decyzji [...]Konserwatora Zabytków Nr [...]z dnia [...], nakazującej [...]Przedsiębiorstwu [...]Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...]w [...]na działkach nr [...] i [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując, że w świetle powyższego wyroku organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do wydania decyzji nakazującej [...]Przedsiębiorstwu [...]Sp. z o.o. uporządkowanie terenu przy ul. [...]w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w pełni zastosował się zatem do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, uchylającym wcześniejszą decyzję organu. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie przesądził w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 279/13, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł mieć zastosowania, obligowało to Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznającego odwołanie od wydanej w oparciu o ten przepis decyzji [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] do jej uchylenia i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.

Mając zatem na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 279/13 oraz wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie organu, jak również składu orzekającego w niniejszej sprawie, oceną prawną w nim zawartą, zarzuty skargi wskazujące na dokonanie przez organ błędnej interpretacji art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznać należy za niezasadne.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] odpowiada przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).