Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 969/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 7, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 136, art. 138 par. 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64c par. 1 i par. 4, art. 64d par. 1, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł, na podstawie art. 138 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa instalacji do uboju zwierząt w K. Gmina D." przewidzianej do realizacji w miejscowości K. na działce nr ewid. 5/6, w obrębie nr [...] PGR K., gmina D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa instalacji do uboju zwierząt w K. Gmina D." przewidzianej do realizacji w miejscowości K. na działce nr ewid. 5/6, w obrębie nr [...] PGR K., gmina D.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w wyniku sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Ł., wznowiło postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...]r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i wyznaczyło Prezydenta Miasta Ł. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Prezydent Miasta Ł. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na mocy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu I instancji, uchylenie tej decyzji nie było jednak możliwe z uwagi na treść art. 146 § 2 k.p.a., bowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł., K. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się zakwestionowała ustalenia organu orzekającego, wskazujące na istnienie powinowactwa pomiędzy nią a Wójtem Gminy D.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o przesłankę, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., na którą w swoim sprzeciwie z dnia 15 marca 2017r. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach powołał się Prokurator Okręgowy w Ł. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi powód dostateczny do wznowienia. Podkreślono przy tym, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie wyjaśniająco-rozpoznawcze. Celem tego postępowania jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Prowadząc postępowanie organ działa według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest on związany ani ustaleniami stanu faktycznego, ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 2004, s. 665).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało na wiążący charakter sprzeciwu prokuratora obligujący organ administracji do wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu. Wobec tego, po wznowieniu postępowania postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017r., nr [...], i wyznaczeniu Prezydenta Miasta Ł. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, obowiązkiem organu orzekającego było ustalenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 151 k.p.a. w drugim etapie wznowionego postępowania mogą zapaść jedynie następujące rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych: - decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); -decyzja o uchyleniu dotychczasowej decyzji łącznie z orzeczeniem o istocie sprawy, a więc o ponownym rozstrzygnięciu sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); - decyzja ograniczająca się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a.).

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., może być wydana jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W takim wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ administracji publicznej powinien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które - co istotne - jest zgodne z prawem materialnym. Zakończenie więc postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (zob. B. Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wy d. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 578).

Wskazując na powyższe, Kolegium zauważyło, że analizując zaistnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. organ I instancji uznał, że między Wójtem Gminy D. a K. W. występuje stosunek powinowactwa uzasadniający wyłączenie się Wójta od orzekania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań na działce nr ewid. 5/6 w obrębie [...] PGR K. K. W. jest bowiem żoną brata Z.W.(Wójta Gminy D.) i jednocześnie współwłaścicielką działki nr 5/6, której dotyczyło postępowanie. Jest to powinowactwo II stopnia, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Źródłem powinowactwa w znaczeniu prawnym jest stosunek rodzinny powstały w następstwie zawarcia małżeństwa. Chwilą zaś powstania powinowactwa jest moment zawarcia małżeństwa, w tym przypadku K. W. i M. W. - brata Z. W., pełniącego funkcję Wójta Gminy D. Decyduje o tym art. 26 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Oznacza to wprawdzie przynależność do rodziny poprzez współmałżonka, ale brak jest powiązań z daną osobą więzami krwi. Powinowactwo nie wygasa z ani ustaniem małżeństwa, niezależnie od charakteru przyczyny jego ustania (śmierć jednego z małżonków, orzeczenie rozwodu), ani tym bardziej z chwilą ustanowienia rozdzielności majątkowej między małżonkami. Jedynym wyjątkiem jest unieważnienie małżeństwa, które powoduje ustanie powinowactwa ze skutkiem ex tunc. W związku z powyższym zarzut odwołania, kwestionujący istnienie powinowactwa pomiędzy stroną o Wójtem, Kolegium uznało za niezasadny.

Organ II instancji wskazał następnie, że złożenie odwołania powoduje, iż organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Jest to konsekwencją przyjęcia modelu postępowania odwoławczego, jako postępowania, polegającego właśnie na powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. nie rozpoznał na nowo sprawy administracyjnej w pełnym zakresie i nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do przyczyny wznowienia, stwierdzając, że wydanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło z naruszeniem prawa - decyzja wydana została bowiem przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Za co najmniej przedwczesne należało jednak uznać stanowisko Prezydenta Miasta Ł., zgodnie z którym uchylenie tej decyzji nie jest możliwe wobec faktu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe stwierdzenie organu I instancji oparte zostało na ustaleniu, że kwestionowana decyzja środowiskowa była poprzedzona wydaniem przez Wójta Gminy D. niezaskarżalnego postanowienia, stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu orzekającego, brak możliwości zaskarżenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], skutkuje brakiem możliwości uchylenia takiego postanowienia w ramach m.in. postępowania wznowieniowego. Brak prawnej możliwości uchylenia postanowienia w niniejszej sprawie, powoduje, że nawet w przypadku uchylenia decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], w obrocie prawnym pozostawałoby nadal postanowienie, w którym nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym organ rozpatrujący sprawę wznowieniową, nie mógł żądać od strony żadnych nowych dowodów w sprawie, będąc związany treścią postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...]. Innymi słowy, skoro analiza dowodów w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko została formalnie zakończona, organowi I instancji pozostałoby w przypadku uchylenia decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o treści analogicznej jak decyzja Wójta Gminy D.

Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], Kolegium odwołało się do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1405), który stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 65 ust. 2 ww. ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto według art. 63 ust. 2 ww. ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w art. 63 ust. 1 ustawy prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie, i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać to za celowy zabieg legislacyjny, akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Droga do jego kwestionowania, mimo braku możliwości zaskarżenia odrębnym zażaleniem, nie jest jednak zamknięta. Może być ono bowiem zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym bowiem zakresie regulacja ustawy nie wyłącza ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powołany przepis daje bowiem możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanego w toku postępowania postanowienia, na które nie służyło zażalenie. Organ odwoławczy ustosunkowuje się zaś do tych zarzutów w uzasadnieniu swojej decyzji bez obowiązku formalnego uchylania postanowienia w przypadku podzielenia zarzutów odwołania. Z podzieleniem zarzutów odwołania wiąże się bowiem automatyczne wyeliminowanie poprzedzającego uchyloną decyzję pierwszoinstancyjną niezaskarżalnego postanowienia. Skoro więc, jak już wyżej wskazano, efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji jest również wyeliminowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy, to tym samym postanowienie takie nie może stanowić przeszkody do ewentualnego uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o ile rzecz jasna w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podjęcie takiego rozstrzygnięcia będzie uzasadnione. Przyjęcie za słuszne stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji o związaniu organu niezaskarżalnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej byłoby, w ocenie Kolegium, równoznaczne z uznaniem tego postanowienia nie tylko za rozstrzygające sprawę co do istoty, ale także stanowiłoby akceptację dla braku możliwości zweryfikowania tego rodzaju postanowienia w jakikolwiek sposób. Nie taki jednak był kontekst celowościowy regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008r.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W rozpatrywanej sprawie, co wymaga podkreślenia, organ I instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego i nie dokonał weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, przyjmując, że weryfikacja ta nie jest możliwa z uwagi na pozostające w obrocie prawnym postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium, okoliczność ta nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Obowiązek zastosowania przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. powstaje dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu I instancji.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że w ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach za strony postępowania uznano: "A" Sp. z o.o., K. W. i Nadleśnictwo K. Natomiast w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], wydanej w wyniku wznowienia postępowania, jako strona postępowania, w miejsce "A" Sp. z o.o., został wskazany B Sp. z o.o., tj. podmiot, na który decyzja środowiskowa z dnia [...] r., nr [...], została przeniesiona decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017r., nr [...]. Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu wznowieniowym status stron przysługuje stronom postępowania zwykłego oraz innym podmiotom, które wykażą swój interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. W związku z tym, decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym winna być także skierowana do "A" Sp. z o.o. - jako strony postępowania głównego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe.

Od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. sprzeciw do sądu administracyjnego złożyła C sp. z o.o. z siedzibą w K., zwana dawniej B sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna, niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także proceduralny charakter naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ wydający decyzję, w sprawie której postępowanie zostało wznowione, wskazują bezsprzecznie, że Prezydent Miasta Ł. w wyniku wznowienia postępowania mógłby wydać wyłącznie decyzję odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, a także przytoczono fragmenty decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], a następnie podkreślono, że wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Mając na uwadze naruszenia prawa o charakterze proceduralnym, organ I instancji musiał stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ponieważ zaszły przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pomimo więc tego, że organ I instancji w sposób błędny uzasadnił wydaną decyzję, wskazując na niezaskarżalność postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], samo rozstrzygnięcie co do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zasadne i nie powinno ulec uchyleniu w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.

Wprawdzie skarżąca Spółka, błędnie pouczona przez organ odwoławczy, zamiast sprzeciwu wniosła skargę na decyzję kasacyjną z dnia [...] r., w terminie przewidzianym dla skarg, jednakże z uwagi na wspomniane błędne pouczenie, brak jest podstaw do traktowania sprzeciwu jako spóźnionego. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017r., sygn.akt II OZ 1206/17, z dnia 29 listopada 2017r., sygn. akt II OZ 1463/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa,gov.pl)

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ I instancji, prowadząc wznowione postępowanie i rozstrzygając na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. ograniczył się bowiem, na co trafnie wskazało SKO, jedynie do ustalenia istnienia podstawy wznowienia, konkludując o konieczności wydania tożsamej decyzji z uwagi na wiążące postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2016r. Nie rozpoznał zatem istoty sprawy, prezentując błędny pogląd o wiążącym i determinującym rozstrzygnięcie charakterze postanowienia, wydanego w toku postępowania przez podlegający wyłączeniu organ. Podzielenie tego stanowiska, czyniłoby w istocie fikcyjnym prowadzenie jakiegokolwiek wznowionego postępowania, bowiem jego zakończenie, przy ustaleniu istnienia postawy wznowienia, byłoby oczywiste. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości, w zakresie obejmującym nie tylko istnienie postaw wznowienia lecz również rozpoznanie istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania.

Odnosząc się o zarzutów sprzeciwu wskazać natomiast należy, że możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej była wyłączona z uwagi na nierozpoznanie przez Prezydenta Miasta Ł. istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zaś przeprowadzić koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (jak wspomniano, w całości), bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.

dc