Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1190/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1456 ze zm.), a także art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 133 ze zm. - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] orzekającej o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie [...] złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązującej skarżącego do zwrotu kwoty [...] złotych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. skarżący P. P. złożył do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący został z dniem [...] sierpnia 2013 r. wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa, jako Szef Wydziału w [...], N. - wykaz stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia [...] grudnia 2013 r.

Pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. organ pierwszej instancji skierował do skarżącego wezwanie do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., w wysokości [...] złotych, w terminie 14 dni od daty otrzymania tego wezwania.

Z uwagi na fakt, iż powyższe wezwanie - zgodnie z art. 43 k.p.a. - zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu 23 lutego 2018 r., organ pierwszej instancji uznał, że w dniu 9 marca 2018 r. upłynął termin do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia.

W konsekwencji, w związku z faktem, iż skarżący nie zwrócił żądanej kwoty, organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. - zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego.

Powyższe wezwanie, zgodnie z art. 43 k.p.a., zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu 19 marca 2018 r.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 48d ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 48d ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], orzekł o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. w kwocie [...]złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty [...] złotych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną.

Powołując się z kolei na treść przepisów art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 330), organ pierwszej instancji stwierdził, iż żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, i wówczas takiemu żołnierzowi przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia:

1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi;

2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny;

3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego;

4) zwrot opłat związanych z nauką dzieci w szkole podstawowej, gimnazjum i szkole średniej;

5) zwrot niezbędnych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwa, w którym pełni służbę, oraz kosztów leczenia uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny.

6) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi;

7) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny;

8) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego;

9) zwrot opłat związanych z nauką dzieci w szkole podstawowej, gimnazjum i szkole średniej;

10) zwrot niezbędnych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwa, w którym pełni służbę, oraz kosztów leczenia uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zauważył przy tym, iż z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/15, jednoznacznie uznano, że żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami państwa nie należą się świadczenia, o których mowa w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jak zauważył organ pierwszej instancji, Sąd w przedmiotowym wyroku wywiódł, iż do takiej służby mają zastosowanie przepisy art. 24 ust 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tej sytuacji, jak stwierdził organ, art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi lex specialis w stosunku do art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Ponadto, organ pierwszej instancji podniósł, iż w związku z nowelizacją przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, rozwiązanie zbieżne z powyższym poglądem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/15, zostało uregulowane w art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] stwierdził, iż świadczenie wypłacone skarżącemu za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. było świadczeniem nienależnym, a więc nadpłaconym.

Organ pierwszej instancji wskazał, że obecnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP daje podstawę prawną żądania zwrotu wypłaconego świadczenia, która została wprost przewidziana w art. 48d ust. 12-13 tej ustawy.

Dyrektor OR AMW zauważył wprawdzie, że wspomniana ustawa nie definiuje pojęcia "nadpłacone świadczenie", niemniej - w jego ocenie - zasadnym jest przyjęcie, iż jest to świadczenie wypłacone w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do jego wypłaty. Jednocześnie, organ zauważył, że ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek okoliczności wyłączających uznanie, że świadczenie jest nadpłacone. Z tego względu, jak stwierdził organ pierwszej instancji, można uznać, że działanie organu w ramach czynności materialno-technicznej prowadzące do nadpłaty świadczenia wykazuje podobieństwa do zdarzeń kwalifikowanych, jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, organ pierwszej instancji uznał, że dla oceny zasadności decyzji o zwrocie nadpłaconego świadczenia bez znaczenia pozostaje fakt świadomości organu co do braku przesłanek uzasadniających wypłatę. Innymi słowy, jak podniósł organ pierwszej instancji, wypłata przez organ świadczenia mieszkaniowego nie legalizuje go, nie czyni świadczeniem zgodnym z prawem, zasadnym. Tym samym, zdaniem Dyrektora OR AMW, nawet przy uwzględnianiu art. 7 k.p.a. i słusznego interesu strony, organ ma prawny obowiązek dochodzenia zwrotu, tym bardziej, że odprowadził kwotę [...] złotych do budżetu, jako nienależnie pobraną dotację, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził także, że nadpłacone świadczenie, to świadczenie nienależne lub w nienależnej wysokości, o którym mowa w art. 48d ust 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zatem, jak zauważył Dyrektor OR AMW, świadczeniu nienależnemu, istniejącemu po stronie żołnierza, odpowiada świadczenie nadpłacone po stronie Agencji Mienia Wojskowego. Tym samym, zdaniem Dyrektora OR AMW, uznać należy, że pojęcia te są równoważne, tożsame. Skoro tak, to - jak wskazał organ - interpretując oba te przepisy, należy odnieść się do ich przeciwieństwa, tj. świadczenia należnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, za takowe można jedynie uznać świadczenie wypłacone zgodnie z przepisami prawa. Organ pierwszej instancji podniósł, że pojęcie "świadczenia nienależnego", występujące na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie odpowiada więc cywilistycznemu jego znaczeniu. Według Dyrektora OR AMW, świadczenie mieszkaniowe nienależne, to świadczenie wypłacone przez Agencję, wbrew przepisom prawa, z ich naruszeniem, którego skutkiem prawnym było bezzasadne wydatkowanie środków finansowych pochodzących z dotacji budżetowej, przyznanej Agencji na ten cel.

Ponadto, Dyrektor OR AMW wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, że - w świetle art. 42 ust. 2 cyt. ustawy - do przedawnienia roszczeń administracyjnoprawnych Agencji w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwsze tytułu VI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 398, dalej także: "k.c.").

Mając powyższe na względzie, Dyrektor OR AMW podniósł, iż art. 118 k.c. przewiduje, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata.

Dyrektor OR AMW uznał, że art. 42 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 118 k.c., w zakresie obowiązywania po dniu 1 października 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie z powyższym, zdaniem organu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, iż roszczenia Agencji o zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości, które powstały i stały się wymagalne po dniu wejścia w życie tej ustawy, ulegać będą przedawnieniu z upływem trzech lat od daty ich wymagalności. Organ pierwszej instancji stwierdził, że termin trzyletni przedawnienia ma zastosowanie wyłącznie do należności Agencji powstałych i wymagalnych po dniu 1 października 2015 r., natomiast do należności Agencji powstałych i wymagalnych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe, zgodnie z którymi tego typu roszczenia ulegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia.

Jednocześnie, Dyrektor OR AMW stwierdził, że w takim kontekście nienależność i nadpłata są okolicznościami obiektywnymi, abstrahującymi od zawinienia, czy też błędu, zaś podstawą ich zwrotu i dochodzenia stanowi wyłącznie stwierdzenie zaistnienia takiego stanu rzeczy, a więc nadpłaty.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do Prezesa AMW odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...].

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił, że wspomniana decyzja jest całkowicie błędna oraz krzywdząca dla skarżącego, albowiem nakłada na stronę skarżącą obowiązek zwrotu świadczenia, które uległo już przedawnieniu. Zdaniem skarżącego, wywód organu pierwszej instancji w zakresie rozważań dotyczących okresu przedawnienia roszczeń, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jest pozbawiony podstaw prawnych. Jednocześnie, skarżący zarzucił, że również samo żądanie od niego zwrotu świadczenia mieszkaniowego nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW zauważył na wstępie, że w dniu 15 lipca 2017 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2017 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 187/17, zainicjowanej skargą P. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mienia Wojskowego wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Organ odwoławczy podniósł, że w wyroku tym, Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15 (publ. CBOSA http://cbios.ns.gov.pl), iż prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Organ odwoławczy wskazał, że z wyroku tego wynika, że w sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni on służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Nadto, jak zauważył Prezes AMW, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał we wspomnianym wyroku, że odmowa wypłaty świadczenia od dnia [...] stycznia 2014 r. była prawidłowa, a orzekanie co do świadczenia mieszkaniowego wypłaconego w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. było błędem, gdyż nie można było rozstrzygać poza zakres sprawy, jak i odmawiać wypłaty świadczenia, już wypłaconego.

W konsekwencji powyższych ustaleń, jak stwierdził Prezes AMW, sprawa nienależnie wypłaconego skarżącemu żołnierzowi od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. świadczenia mieszkaniowego w kwocie [...] złotych mogła zostać rozpoznana dopiero po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie, którą organ pierwszej instancji, rozpoczął od wezwania strony skarżącej o jej zwrot. Prezes AMW stwierdził, że następnie - w sytuacji, w której skarżący P. P.nie zwrócił żądanej kwoty - zachodziła konieczność wszczęcia z urzędu przez Dyrektora OR AMW postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, a następnie wydania spornej decyzji nr [...] zobowiązującej skarżącego do zwrotu kwoty [...] złotych wypłaconej nienależnie tytułem świadczenia mieszkaniowego.

Organ odwoławczy wskazał, że w treści spornej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. wypłacił skarżącemu żołnierzowi świadczenie mieszkaniowe, a świadczenie to nie było należne, gdyż w tym czasie skarżący zajmował stanowisko służbowe poza granicami kraju w miejscowości R. (N.) i korzystał z uprawnień, co do formy zakwaterowania poza granicami państwa w ramach dyspozycji art. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Prezes AMW stwierdził, że w art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP został określony tryb postępowania dyrektora oddziału regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego, przewidując, iż dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia wypłaconego nienależnego lub w nienależnej wysokości. Z kolei, jak podniósł organ odwoławczy, świadczenie nienależne to świadczenie, które dyrektor oddziału Agencji spełnił pomimo braku do tego zobowiązania, gdyż nie przysługiwało żołnierzowi.

W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził zatem, że w związku z jednoznacznymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 lutego 2017 r., z których wynikało, że świadczenie mieszkaniowe skarżącemu nie przysługiwało za sporny okres, gdyż pełniąc obowiązki służbowe od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. poza granicami kraju, w miejscowości R. (N.), korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uznać należy, iż organ pierwszej instancji podjął prawidłowe działanie, żądając od strony skarżącej zwrotu kwoty [...] złotych przy zastosowaniu procedury zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego.

Na marginesie, Prezes AMW dodał, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w obecnym brzmieniu potwierdza brak uprawnień żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego, wówczas gdy żołnierz został wyznaczony do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państw i korzysta z prawa do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym albo równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (vide: art. 48d ust. 2 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP).

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej zawartego w odwołaniu, a dotyczącego przedawnienia należności objętej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, Prezes AMW uznał na wstępie, iż bezspornym jest to, że w przedmiocie rozstrzygania istniała podstawa wszczęcia przez organ pierwszej instancji procedury zwrotu nadpłaconej kwoty. Zdaniem Prezesa AMW, z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących zwrotu świadczenia mieszkaniowego, jej przeprowadzenie było konieczne na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, a nie przepisów z 2013 r. i to przy uwzględnieniu faktu, że ustalenie nadpłaty tego świadczenia nastąpiło w oparciu o przepisy materialno-prawne obowiązujące na dzień zdarzenia, czyli w 2013 r., tj. art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto, jak zauważył Prezes AMW, przepisy art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są także przepisami proceduralnymi określającymi działania organu Agencji, który jest zobowiązany do żądania zwrotu świadczenia mieszkaniowego w sytuacji jego nadpłacenia. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że wzywając do zwrotu określonej kwoty świadczenia, właściwy organ Agencji, w tym wezwaniu określa konkretną kwotę i wskazuje oprócz podstaw jej zwrotu, termin, w którym zapłata winna nastąpić. Bezskuteczny upływ tego terminu powoduje natomiast, że zobowiązanie to staje się wymagalne i rozpoczyna się postępowanie administracyjne, w wyniku którego jest wydawana decyzja administracyjna o zwrocie. Prezes AMW uznał, że decyzja taka ma charakter konstytutywny, czyli jest to decyzja, która ten obowiązek zwrotu ostatecznie kształtuje. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Prezes AMW stwierdził, że z uwagi na doręczenie stronie skarżącej w dniu 23 lutego 2018 r. wezwania do zapłaty, należność ta stała się wymagalną w dniu 9 marca 2018 r. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, od dnia [...] marca 2018 r., zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, należy liczyć 3 lata, po upływie których roszczenie to może ulec przedawnieniu. Prezes AMW uznał jednocześnie, że dyspozycja art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego bez wątpienia dotyczy przedawnienia należności administracyjnoprawnych. Natomiast, jak zauważył organ odwoławczy, taki charakter przedmiotowych należności został ukształtowany dopiero od dnia 1 października 2015 r., gdyż dopiero wówczas został wprowadzony art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiący podstawę materialno-prawną do wydania decyzji o zwrocie. Organ odwoławczy uznał, że dotyczy to również, jak w niniejszej sprawie, żądanych decyzją należności powstałych przed ww. dniem, gdyż tylko taki tryb dochodzenia tych należności jest obecnie dopuszczalny, a - jak wykazano w sprawie z uwagi na tok sądowo-administracyjny w przedmiotowym zakresie - żądanie zwrotu w 2013 r. byłoby przedwczesne. Tym samym, Prezes AMW stwierdził, że przed tą datą nie było możliwe wydanie decyzji o zwrocie, a zatem nie mogła powstać należność o charakterze administracyjnoprawnym. Według organu odwoławczego, uprzednio należności te były traktowane jako cywilnoprawne, a roszczenia o ich zwrot Agencja opierała na podstawie art. 410 § 2 w zw. z art. 455 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jako żądanie zapłaty zobowiązania bezterminowego, które na podstawie art. 118 k.c. ulega przedawnieniu z upływem 10 lat.

Reasumując, Prezes AMW uznał, że skoro w niniejszej sprawie skarżący żołnierz dowiedział się o obowiązku zwrotu kwoty [...] złotych w terminie do dnia [...] marca 2018 r., po otrzymaniu stosownego wezwania, to tym samym roszczenie to stało się wymagalne z tym dniem i od tego dnia liczy się bieg terminu przedawnienia, co - zdaniem organu odwoławczego - stanowi podstawę uznania, że zrzut przedawnienia podniesiony przez stronę skarżącą nie mógł być uwzględniony.

Konkludując, Prezes AMW stwierdził, że bezspornym jest, iż - w świetle całości ustalonego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie - skarżący otrzymał świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie [...] złotych, mimo pełnienia służby poza granicami kraju w miejscowości R. (N.), gdzie korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. A skoro świadczenie tego nie zwrócił, to - zdaniem Prezesa AMW - roszczenie o jego zwrot stało się wymagalne i konieczne.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] maja 2018 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego działają wstecz i mają zastosowanie do sytuacji skarżącego w niniejszej sprawie, tj. okresu od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.,

b) naruszenie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że organ odwoławczy zastosował treść przepisu w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (brzmienie po 1 października 2015 r.) niemającego zastosowania w niniejszej sprawie,

c) naruszenie art. 118 k.c. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że świadczenie mieszkaniowe, w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie posiada charakteru okresowego i przedawnia się z upływem lat 10 od dnia wymagalności,

d) naruszenie art. 120 § 1 k.c. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot świadczenia mieszkaniowego, w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jako świadczenia nienależnego, rozpoczyna się dopiero po skutecznym wezwaniu dłużnika do jego zwrotu, a nie z dniem powstania zobowiązania, czyli z dniem wypłaty świadczenia nienależnego,

e) naruszenie art. 42 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie Agencji Mienia Wojskowego o zwrot nienależnego świadczenia w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. miało charakter administracyjnoprawny i podlega przepisom ustawy o Agencji Mienia Wojskowego pomimo jej wejścia w życie dopiero z dniem 1 października 2015 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i tym samym naruszenie zasady legalności, praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, wchodząc w życie w dniu 1 października 2015 r., posiadała moc obowiązującą wyłącznie na przyszłość, gdyż w żadnym z uchwalonych przepisów ustawodawca nie nadał jej charakteru wstecznego. Skarżący uznał, że jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, iż do jego sytuacji prawnej nie mogą mieć zastosowania przepisy omawianej ustawy, a zaistniały stan faktyczny winien podlegać ocenie na podstawie dotychczasowych przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego.

Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, że organy obu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, gdyż wydały sporne decyzje administracyjne na podstawie przepisu, który nie może mieć zastosowania w tejże sprawie. Skarżący zauważył bowiem, że w chwili wypłaty jemu spornego świadczenia mieszkaniowego (chwila wymagalności zwrotu nienależnego świadczenia) nie obowiązywała podstawa prawna wskazana w obu decyzjach. Skarżący stwierdził, że przepis art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP został istotnie znowelizowany oraz rozbudowany wraz z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, czyli z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2015 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, w spornym okresie, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. nie istniała podstawa prawna wskazywana przez oba organy administracji, zatem nie obowiązywały uregulowane administracyjne zasady zwrotu świadczenia nienależnego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie jest zatem możliwe stosowanie w stosunku do jego sytuacji art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 października 2015 r., gdyż stanowi to zarówno wydanie decyzji bez podstawy prawnej, jak i rażące naruszenia prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący uznał, że w związku z powyższą argumentacją i niemożnością zastosowania znowelizowanej treści art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie istnieje w niniejszej sprawie administracyjna podstawa prawna żądania zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego skierowana wobec skarżącego.

Mając to na uwadze, skarżący stwierdził, że odpowiednie zastosowanie mogą mieć wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu i świadczeniu nienależnym, co z kolei oznacza, iż uwzględnić należy m.in. to, że zgodnie z treścią art. 409 w zw. z art. 410 § 1 Kodeksu cywilnego, istnieją sytuacje, gdy obowiązek zwrotu korzyści wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub stracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub zużywając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. W tej sytuacji, skarżący wskazał, że wypłacane środki z tytułu świadczenia mieszkaniowego przeznaczał na bieżące potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby rodzinne, stąd w sposób oczywisty nie jest już wzbogacony w żaden sposób, zwłaszcza w sytuacji, w której od ostatniej wypłaty świadczenia mieszkaniowego minęło ponad cztery i pół roku.

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, iż roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia uległo przedawnieniu po upływie trzech lat od dnia wypłaty ostatniej kwoty z tytułu świadczenia mieszkaniowego, tj. okres przedawnienia upłynął najpóźniej z dniem 10 stycznia 2017 r. Dokonując analizy przedawnienia roszczenia o zwrot świadczenia nienależnego, skarżący uznał, że należy sięgnąć do przepisów art. 118 k.c. oraz 120 § 1 k.c. Powołując się na treść art. 118 k.c., skarżący uznał, że określając charakter wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i tym samym określając termin przedawnienia, zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW pozostawali w błędzie, stwierdzając, że okres przedawnienia świadczenia mieszkaniowego, jako świadczenia nienależnego wynosi lat 10. Zdaniem strony skarżącej, już z samej treści art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji wynika, że świadczenie mieszkaniowe wypłacane jest w okresach miesięcznych do 10 dnia każdego miesiąca, co przesądza w sposób jednoznaczny o okresowym charakterze świadczenia mieszkaniowego, w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skoro zatem, jak zauważył skarżący, świadczenie mieszkaniowe ma charakter okresowy, to w myśl przywołanego wyżej art. 118 k.c., przedawnia się z upływem lat trzech od dnia wymagalności roszczenia. W konsekwencji, skarżący zarzucił, że organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, błędnie przyjęły, że świadczenie mieszkaniowe nie posiada charakteru okresowego i przedawnia się z upływem lat 10, co stoi oczywiście w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami prawa.

Zdaniem strony skarżącej, chybiona okazała się również argumentacja Prezesa AMW, jakoby wymagalność roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia następowała dopiero z dniem wezwania dłużnika do jego zwrotu. Według skarżącego, stanowisko organu odwoławczego, jakoby dopiero od dnia wezwania dłużnika do zwrotu świadczenia rozpoczynał swój bieg okres przedawnienia, a także stanowisko, jakoby nie miał przy tym znaczenia okres czasu, który upłynął od dnia wypłaty nienależnego świadczenia - jest oczywiście błędne. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 120 § 1 k.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjąłby czynność w najwcześniej możliwym momencie. Zdaniem skarżącego, kluczowe w niniejszej sprawie jest zdanie drugie wskazanego przepisu art. 120 § 1 k.c. Otóż, jak zauważył skarżący, wprawdzie świadczenie nienależne jest świadczeniem bezterminowym i termin jego spełnienia zależy od wezwania dłużnika przez wierzyciela do jego wykonania (art.455 k.c.), jednakże moment wezwania do spełnienia takiego świadczenia nie jest nieograniczony. W tym miejscu, skarżący odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt III CSK 36/14, w którym Sąd Najwyższy podniósł, że obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia zalicza się do tzw. zobowiązań bezterminowych, o których mowa w art. 455 k.c., to jest takich, w których termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1991 r., III CZP 2/91, OSNC 1991/6/93 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00, nie publ.). Natomiast, jak wskazał skarżący, do przedawnienia takich roszczeń, w szczególności do określenia początku biegu terminu przedawnienia, ma zastosowanie art. 120 § 1 zd. 2 k.c. (por. m.in. cyt. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 kwietnia 2003 r. I CKN 316/01, OSNC 2004/7/117 i z dnia 8 lipca 2010 r. II CSK 126/10, nie publ.). Skarżący wskazał, że z art. 120 § 1 zd. 1 k.c. wynika, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia wymagalności roszczenia, ale zdanie drugie przewiduje od tej zasady wyjątek dotyczący właśnie między innymi roszczeń wynikających z zobowiązań bezterminowych, w tym roszczeń o zwrot nienależnego świadczenia, których wymagalność zależy od podjęcia określonej czynności przez wierzyciela, np. wezwania dłużnika do zapłaty. W stosunku do takich roszczeń, jak podniósł skarżący, bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się ściśle od daty wymagalności ani od daty faktycznego podjęcia przez wierzyciela takiej czynności, lecz od najwcześniejszego dnia, w którym wierzyciel mógł ją podjąć, a więc np. od dnia kiedy najwcześniej mógł wezwać dłużnika do zapłaty. Skarżący zauważył, że Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. I CKN 316/01, stwierdził, że przy tego rodzaju roszczeniach bieg przedawnienia może rozpocząć się wcześniej niż wymagalność roszczenia. Chodzi bowiem o to, by dłużnik nie pozostawał w niepewności co do swej sytuacji prawnej przez nieograniczenie długi czas, do czego może dojść w sytuacji, gdy dokonanie czynności warunkującej wymagalność roszczenia zależy wyłącznie od woli wierzyciela. Skarżący podniósł, że przedawnienie jest instytucją mającą na celu przede wszystkim ochronę dłużnika, a nie wierzyciela oraz ochronę ustabilizowanych przez wiele lat stosunków prawnych, dlatego początek biegu terminu przedawnienia musi określać zdarzenie obiektywne, niezależne od woli stron i nawet jeżeli wymagalność roszczenia zależy wyłącznie od woli wierzyciela (np. od wysłania przez niego wezwania do zapłaty), to termin przedawnienia rozpoczyna się wcześniej, niż wymagalność, gdyż rozpoczyna się od dnia, w którym wierzyciel, obiektywnie rzecz oceniając, mógł najwcześniej wezwać dłużnika do zapłaty. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 455 in fine k.c., przy zobowiązaniach bezterminowych, wymagalność, a więc stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności, powstaje z dniem wezwania przez wierzyciela dłużnika do zapłaty, natomiast bieg przedawnienia rozpoczyna się - zgodnie z art. 120 § 1 zd. 2 k.c. - w dniu, w którym świadczenie powinno być spełnione, gdyby wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w obiektywnie najwcześniej możliwym terminie. Zdaniem skarżącego, najwcześniejszym możliwym terminem wezwania dłużnika przez wierzyciela do zapłaty jest zaś dzień powstania zobowiązania, a ponieważ dłużnik powinien spełnić świadczenie niezwłocznie po wezwaniu, to dniem rozpoczęcia biegu przedawnienia jest dzień odległy od powstania zobowiązania o okres niezbędny do spełnienia świadczenia. Skarżący podniósł, że - jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w powołanych wyrokach z dnia 24 kwietnia 2003 r., I CKN 316/01 i z dnia 8 lipca 2010 r., II CSK 126/10 - ogólną regułą obowiązującą w zakresie przedawnienia roszczeń jest zasada, że początek biegu przedawnienia jest niezależny od świadomości wierzyciela co do przysługującego mu roszczenia. W tym zakresie, jak uznał skarżący, rozstrzyga zatem tylko obiektywnie ustalony najwcześniej możliwy termin wezwania dłużnika przez wierzyciela do wykonania zobowiązania. Zdaniem skarżącego, takim terminem jest chwila powstania zobowiązania, a więc - w przypadku zobowiązania o zwrot nienależnego świadczenia - chwila spełnienia tego świadczenia i liczony od tego terminu czas potrzebny dłużnikowi na wykonanie zobowiązania, tj. na zwrot nienależnego świadczenia. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie ma więc znaczenia brak świadomości wierzyciela, że uiścił nienależne świadczenie ani jego przekonanie, że miał możliwość wezwania do zwrotu świadczenia dopiero po uzyskaniu stosownych informacji i świadomości tego, iż świadczenie było nienależne. W konsekwencji, skarżący uznał, iż zapatrywanie, że bieg przedawnienia należy liczyć dopiero od wezwania do zapłaty, które możliwe jest dopiero od chwili, gdy wierzyciel dowiedział się, że świadczenie było nienależne - jest poglądem przekreślającym całkowicie sens art. 120 § 1 zd. 2 k.c. Według skarżącego, gdyby pogląd ten podzielić, to tak samo należałoby liczyć początek biegu przedawnienia o zwrot nienależnego świadczenia, gdyby strona powodowa wykryła fakt nienależnego świadczenia i wezwała pozwanego do zwrotu dopiero po 20 czy 30 latach, co oczywiście przekreśla całkowicie cel instytucji przedawnienia roszczeń. Według strony skarżącej, dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie ma zatem znaczenia, kiedy wierzyciel dowiedział się o tym, że świadczenie było nienależne, ani kiedy rzeczywiście wezwał dłużnika do zwrotu nienależnego świadczenia.

Skarżący uznał, że powyższa argumentacja, jak również przywołane orzeczenia Sądu Najwyższego rozstrzygają ostatecznie o tym, że wymagalność roszczenia o zwrot świadczenia nienależnego nie następuję z dniem wezwania dłużnika do zwrotu, a od najwcześniej możliwego momentu, w którym wierzyciel mógł wezwać dłużnika do zwrotu, czyli z dniem wypłaty świadczenia nienależnego, w związku z czym od tego właśnie dnia należy liczyć okres przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia.

Niezależnie od powyższego, skarżący odnosząc się dodatkowo do argumentów Prezesa AMW w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie treści art. 42 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowej, stwierdził, że - pomijając fakt niemożności stosowania przepisów tej ustawy do stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nie wgłębiając się szerzej w problem charakteru świadczenia mieszkaniowego (cywilnoprawny, czy też administracyjnoprawny) i przyjmując, że świadczenie mieszkaniowe ma charakter administracyjnoprawny - wskazać trzeba, że w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego nie uregulowano problemu wymagalności roszczenia, o którym mowa art. 42 ust. 1 tej ustawy. Skoro zatem ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób jasny i czytelny, to - w ocenie skarżącego - do problemu wymagalności roszczeń zastosowanie ma art. 42 ust. 2 omawianego przepisu, zgodnie z którym w kwestiach nieuregulowanych należy sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego. Według skarżącego, omówiona wyżej wymagalność roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia w ujęciu cywilistycznym przesądza o tym, że wymagalność roszczenia o zwrot następuje w momencie powstania zobowiązania, tj. z chwilą wypłaty świadczenia nienależnego. Skarżący podniósł w tej sytuacji, iż posługując się nawet fikcją prawną, w której art. 42 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego miałby zastosowanie w niniejszej sprawie, zauważyć należy to, iż - co do zasady - okres przedawnienia na podstawie tego przepisu upłynąłby również w styczniu 2017 r., czyli 3 lata od ostatniej wypłaty kwoty z tytułu świadczenia mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] orzekającą o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego żołnierza w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie [...] złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązującą skarżącego do zwrotu kwoty [...] złotych - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji, wydając sporne decyzje - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, organy te nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim obrazy przepisów art. 48d ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, iż w przypadku skarżącego żołnierza wypłacone świadczenie mieszkaniowe nie przysługiwało, gdyż pełniąc obowiązki służbowe od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. poza granicami kraju, w miejscowości R. w N., korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co w konsekwencji dało podstawę do zastosowania procedury zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego ustalonego w przepisie art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Jednocześnie, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, przyjmując, iż roszczenie Agencji Mienia Wojskowego o zwrot nienależnego świadczenia wypłaconego skarżącemu w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. miało charakter administracyjnoprawny i podlega przepisom ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, co nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu przedawnienia roszczenia podniesionego przez stronę skarżącą.

Przyjmując powyższe stanowisko, organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie w sposób wszechstronny do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i argumentów.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] maja 2018 r., należy zauważyć, że zakwaterowanie żołnierzy zawodowych co do zasady reguluje art. 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Przepis art. 21 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowi, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Należy jednocześnie zauważyć, że w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski. Wynika to zarówno z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i z treści art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w którym przyznano szczególne uprawnienia żołnierzom wyznaczonym lub skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, które wypierają uprawnienia służące żołnierzom pełniącym służbę w kraju.

Prezes AMW zasadnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w świetle zarówno poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, jak i w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 187/17, wynika, że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa.

Tym samym, uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skoro w przypadku skarżącego żołnierza wypłacone świadczenie mieszkaniowe nie przysługiwało, albowiem pełniąc obowiązki służbowe od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. poza granicami kraju, w miejscowości R. w N., korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W konsekwencji, uznać należy, że powyższe ustalenie dawało Dyrektorowi Oddziału Regionalnego AMW podstawę do stwierdzenia nadpłaty i zastosowania wobec skarżącego procedury zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego ustalonego w przepisie art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zasadnie przyjął, że - w świetle art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - z uwagi na stwierdzoną nadpłatę, należy wezwać skarżącego żołnierza do zwrotu kwoty [...] złotych, zaś po bezskutecznym upływie terminu do jej zwrotu, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie i wydać sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] rozstrzygającą o obowiązku zwrotu tej nadpłaconej kwoty świadczenia mieszkaniowego.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, warto wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, iż niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie może jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy jednocześnie bardzo wyraźnie przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące sposobu interpretacji i stosowania norm prawa administracyjnego, Sąd uznał, że organy obu instancji, interpretując przepisy art. 48d ust. 13 w związku z art.21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zasadnie przyjęły, iż skarżący żołnierz zobowiązany jest do zwrotu nadpłaconej przez Dyrektora OR AMW kwoty wypłaconego świadczenia mieszkaniowego z uwagi na jego nieprzysługiwanie za sporny okres zakwaterowania poza granicami państwa.

Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia roszczeń, należy zauważyć na wstępie, że kwestia nienależności świadczenia mieszkaniowego w okresie służby skarżącego poza granicami kraju nie była z góry przesądzona i była przedmiotem sporu sądowego w niniejszej sprawie (vide: wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 187/17). W czasie, gdy sprawa wstrzymania wypłaty świadczenia mieszkaniowego stronie skarżącej zawisła w sądach administracyjnych, zmieniła się ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz ustawa o Agencji Mienia Wojskowego, co – jak słusznie zauważył Prezes AMW - nie wpłynęło jednak na to, iż nowe uregulowania znalazły zastosowanie do stosunków prawnych "zastanych" przez nowelizację.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż zagadnienie braku uprawnień do świadczenia mieszkaniowego w okresie służby poza granicami kraju zostało ostatecznie przesądzone dopiero wspomnianym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 187/17, który uprawomocnił się w dniu 15 lipca 2017 r. W tej sytuacji, uznać należy, że dopiero po tej dacie Dyrektor OR AMW, jako właściwy w sprawie organ pierwszej instancji, mógł zastosować art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wzywając skarżącego do zwrotu świadczenia i wyznaczając mu termin do zapłaty, po upływie którego żądanie zwrotu stało się wymagalne.

Jednocześnie, warto zauważyć, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa do stosunków prawnych trwających w chwili wejścia w życie nowych przepisów, polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa.

W analizowanym przypadku, stosunek prawny - rozumiany, jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa, co sugeruje strona skarżąca. Konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, iż roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu.

Według Sądu, nie sposób podzielić w konsekwencji stanowiska strony skarżącej w zakresie przedawnienia roszczenia, a zwłaszcza argumentacji, zgodnie z którą roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia przedawniło się najpóźniej z dniem [...] stycznia 2017 r., czyli po upływie trzech lat od dnia wypłaty ostatniej kwoty świadczenia.

Według Sądu, nie ulega wątpliwości, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyraźnie określają początek biegu przedawnienia ("wymagalność"), a więc nie jest nim moment powstania zobowiązania do zwrotu (vide: data ostatniej wypłaty).

Ponadto, warto zauważyć, iż zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do spraw roszczeń administracyjnoprawnych Agencji, w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o zakwaterowaniu, stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej, tytułu VI Kodeku cywilnego.

Zgodnie z art. 120 § 1 k.c., bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie staje się w świetle przepisów prawa wymagalne wtedy, gdy wierzyciel może skutecznie żądać wykonania świadczenia od dłużnika. W przypadku sprawy o charakterze administracyjnym, żądanie następuje z chwilą wydania odpowiedniego aktu (decyzji) administracyjnego (por. M. Pyziak-Szafnicka /w:/ Komentarz do art. 120 Kodeksu cywilnego, LEX 2018, t. 3). Uznać zatem można, że dopiero, gdy decyzja administracyjna, nakazująca zwrot świadczenia przez stronę skarżącą, stała się ostateczna zaczął płynąć trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 45/18).

Odnosząc się do art. 120 § 1 zdanie drugie k.c., wskazać należy, iż ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa czynność, od której zależy wymagalność roszczenia - wezwanie do zwrotu przed wydaniem decyzji, a zatem bezskuteczny upływ terminu wezwania powoduje, że roszczenie Agencji staje się wymagalne.

Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego skarżącemu za okres od dnia [...] sierpnia do dnia [...] grudnia 2013 r., jako nienależnego, powstało dopiero po [...] lipca 2017 r., a zatem trudno było żądać wcześniej jego zwrotu.

Owszem, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Kodeks cywilny jest podstawowym aktem prawnym, regulującym stosunki cywilnoprawne majątkowe i niemajątkowe, niemniej należy jednocześnie podkreślić, że w prawie administracyjnym nie można - co do zasady - mówić o założeniu równorzędności i autonomiczność stron stosunku administracyjnoprawnego.

Ponadto, zasadą w procedurze administracyjnej jest orzekanie na podstawie prawa obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia, tj. podstawa materialnoprawna decyzji nie może opierać się na przepisach uchylonych, jeśli ustawodawca wprost do nich nie odsyła.

W sprawie niniejszej przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprost określają sposób postępowania dyrektorów oddziałów AMW w sytuacji zaistnienia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego, które z racji drogi dochodzenia posiada charakter administracyjnoprawny.

Reasumując, Sąd uznał, że ewentualne roszczenie Agencji Mienia Wojskowego, które pojawiło się w 2014 r. (nawet jeśli miało charakter cywilny z racji trybu jego dochodzenia) z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nowej ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, tj. z dniem 1 października 2015 r., stało się ewentualnym roszczeniem administracyjnoprawnym, które w dacie wejścia w życie tych przepisów nie było ostatecznie ukształtowane.

Abstrahując od powyższego, Prezes AMW wskazał, iż przyjmując, że zgodnie z art. 120 k.c. najwcześniej podjętą czynnością Dyrektora OR AMW byłoby wezwanie strony skarżącej do zwrotu świadczenia z dniem wejścia w życie art. 42 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, tj. z dniem 1 października 2015 r., to i tak należy uznać, ze okres przedawnienia również nie upłynął.

Wobec powyższego, należy uznać, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2018 r., jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], rozstrzygając w dniu [...] kwietnia 2018 r., nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy te podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne obu spornych decyzji, organy te nie naruszyły normy postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że organy obu instancji nie dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc owo postępowanie w kontekście przepisów art. 21 ust. 1 w związku z art. 48d ust. 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R, wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego i wezwania strony skarżącej - na podstawie art. 48d ust. 13 cyt. ustawy - do zwrotu należności, zaś po bezskutecznym upływie terminu - do wydania spornej decyzji orzekającej o nadpłacie i zobowiązującej do zwrotu kwoty nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w treści decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.