Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1828/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 27/12 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 27/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskami z dnia 29 i 30 czerwca 2011 r. A.K. i Z.K. zwrócili się do Starosty Opolskiego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hali do produkcji modułów LED wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr A k.m. 1 obręb Dębska Kuźnia, gmina Chrząstowice, wydanej na rzecz H.N. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania podali, iż jako strona bez swojej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Opolski, w oparciu o art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 145 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że obszar oddziaływania projektowanego budynku ograniczał się do nieruchomości inwestora stąd nie uznał Z.K. i A.K. za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Z.K., wskazując że powinien był zostać uznany za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę po myśli art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawo Budowlane), gdyż przy tego typu działalności produkcyjno-magazynowej jego budynek niewątpliwie znajduje się w obrębie oddziaływania przedmiotowej hali.

Wojewoda Opolski w dniu [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że jeżeli żądanie wznowienia postępowania opiera się na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to weryfikacja, czy osoba żądająca faktycznie nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, winna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji nie udokumentował działań zmierzających do ustalenia czy Z.K. i A.K. przysługuje przymiot strony.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Opolski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2010 r. i wezwał wnioskodawców do przedłożenia dowodu władania działkami nr B,C,D i E na dzień wydania weryfikowanej decyzji. A.K. przedłożył kopie odpisów ksiąg wieczystych.

Następnie Starosta Opolski decyzją z [...] września 2011 r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie widzi podstaw do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Podał, że pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], o warunkach zabudowy zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], dla omówionej wyżej inwestycji, co do której inwestor posiadał tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane. Stwierdził, że nieruchomość ta sąsiaduje z działkami o nr B i C oraz D i E stanowiącymi własność wnioskodawców. Następnie odnotował, że postępowanie zakończone pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2010 r. obejmowało przedsięwzięcie, którego rodzaj i zakres nie wymagało przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko, co potwierdza decyzja Wójta Gminy Chrząstowice umarzająca postępowanie w zakresie oddziaływania na środowisko, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Organ nie stwierdził również niezgodności pozwolenia na budowę z ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy Chrząstowice, jak też z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Uwzględniając zarzuty wnioskodawców uznał, że z punktu widzenia ustalania kręgu stron kluczowe znaczenie ma obszar oddziaływania obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dalej Starosta Opolski zauważył, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie i krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są przepisy techniczno - budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz prawa cywilnego. Organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku nie znalazł podstaw do założenia, że objęta pozwoleniem na budowę zabudowa na działce A k.m. 1 będzie źródłem ograniczenia możliwości przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich, oraz że przedmiotowa inwestycja doprowadzi do naruszenia prawa własności i może utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Realizowana inwestycja nie spowoduje bowiem żadnego dodatkowego ograniczenia względem działki sąsiedniej oraz nie będzie oddziaływała na działkę sąsiednią.

W odwołaniu od tej decyzji Z.K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z [...] listopada 2010 r. i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Starosty, iż objęty pozwoleniem na budowę obiekt nieoddziaływuje na sąsiednią nieruchomość, ponieważ organ tego prawidłowo nie zbadał i nie uzasadnił. Wskazał, że organ odmawiając ww. decyzją uchylenia swojej decyzji z [...] listopada 2010 r. powołuje się na decyzję Wójta Gminy Chrząstowice umarzającą postępowanie w zakresie oddziaływania na środowisko, jednak decyzja ta została wydana dwa dni przed datą wydania pozwolenia na budowę, a więc organ nie mógł się nią kierować przy ustalaniu oddziaływania obiektu. Nadto w decyzji Wójta jest mowa o budowie "nowoczesnej hali produkcyjnej do produkcji modułów LED, którą przewidziano w istniejącym (...) obiekcie". Stąd organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał zaskarżoną decyzję jak i decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, w tym poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronie. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że planowany obiekt o takiej funkcji usytuowany 4 m od granicy jego posesji nie będzie uciążliwy dla sąsiednich działek, podczas gdy przy tego typu działalności produkcyjno-magazynowej jego budynek niewątpliwie znajdzie się w obrębie oddziaływania przedmiotowej hali.

Omówioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Opolskiego i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, opierając się na treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdził, że przedmiotowa inwestycja to budynek hali produkcyjnej z urządzeniami do produkcji modułów LED, a z projektu wynika, że posiada ona klasę odporności pożarowej PM Q< 500 MJ/m² oznaczoną symbolem "E" i nie stanowi zagrożenia wybuchem pomieszczeń oraz przestrzeni zewnętrznych. Dlatego do przedsięwzięcia nie mają zastosowania przepisy § 271-273 cyt. rozporządzenia, dotyczące szczególnych wymogów usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie wymaga usytuowania budynku w odległości większej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością (co zostało spełnione). Również odległość pomiędzy tym budynkiem a budynkiem mieszkalnym Z.K. wynosząca 8 m, jest zgodna z wyżej wymienionymi przepisami. Wobec tego, obiekt nie będzie powodował ograniczenia dostępu naturalnego światła do zabudowań mieszkalnych (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Nadto projektowana inwestycja będzie posiadała jedną kondygnację naziemną. Wojewoda Opolski podkreślił, że zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu, zabudowane w obiekcie urządzenia, dopuszczone do użytkowania stosowanymi atestami, nie spowodują uciążliwości w zakresie emisji hałasu, wibracji czy promieniowania (dowód str. 24 opisu projektu). Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że skoro dla projektowanego przedsięwzięcia obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tego typu obiekt nie będzie oddziaływał pośrednio lub bezpośrednio na środowisko oraz na zdrowie i warunki życia ludzi. Dlatego projektowany budynek hali do produkcji modułów LED konstrukcją usytuowaniem jak i sposobem wykorzystania nie będzie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się związanego z uciążliwością pojazdów transportujących ładunki do i z hali, wskazał, że z decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych na działce nr A k.m. 1 obręb Dębska Kuźnia, wynika, iż przewiduje ona jako przeznaczenie uzupełniające tego terenu dojazd, miejsca parkingowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, co oznacza, zdaniem Wojewody, że właściwy organ uznał ruch pojazdów mechanicznych związany z wjazdem i wyjazdem oraz parkowaniem na tej działce za dopuszczalny, a zatem intensywność wykorzystania terenu nie będzie odbiegać od sposobu użytkowania zabudowanych terenów sąsiednich. Cytując załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy Chrząstowice podał, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w obszarze terenów użytkowanych na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, użytków rolnych oraz komunikacji, zatem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuścił ruch pojazdów na działce nr A związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, zaś organy administracji architektoniczno - budowlanej zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") są związane takim przeznaczeniem terenu. Natomiast, odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że Starosta Opolski w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie znał treści rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia i nie mógł się na nie powoływać, Wojewoda dostrzegł, że organ I instancji nie mógł żądać od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem dla przedmiotowej inwestycji nie była ona wymagana, zatem nie mógł też uznać, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był niekompletny. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, że działki nr C,B,D i E obręb Dębska Kuźnia nie znajdują się w obszarze oddziaływania hali produkcyjnej projektowanej na działce nr A, bowiem projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu wskazanych działek dlatego Z.K. i A.K. nie byli stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogli skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na koniec Wojewoda wywiódł, na podstawie 105 § 1 k.p.a., że w przedmiotowej sprawie, po wszczęciu postępowania wznowieniowego i przeprowadzeniu ustaleń co do przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okazało się, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony, więc nie można było stwierdzić, że organ I instancji miał zapewnić wnioskodawcom czynny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, to postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ odwoławczy zauważył, iż nieostateczne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy przez Kolegium nie mogło mieć wpływu na powyższe rozstrzygnięcie, gdyż byłoby przedwczesne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w przepisanej wysokości. Zarzucił w niej, że Wojewoda Opolski nie wszczął z urzędu - mimo wskazywania przez skarżącego przesłanek - postępowania co do ważności decyzji Starosty Opolskiego z [...] listopada 2010 r. Tymczasem proste porównanie przedmiotu decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy działki nr A k.m.1 obręb Dębska Kuźnia z przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazują, że są to dwa różne zamierzenia budowlane. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję "zapomniał" o przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61, zwłaszcza w świetle braku planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a przecież realizacja zabudowy sąsiedniej determinuje zabudowę działek sąsiednich wg zasady "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 24 stycznia 2012 r. skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu, w piśmie z dnia 20 marca 2012 r. zaś z argumentacją inwestora.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Wojewody podzielił on w pełni ustalenia faktyczne i prawne Starosty Opolskiego. Nie wykazał w swoich rozważaniach dotyczących umorzenia postępowania organu I instancji, że doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie, pomimo, że wystąpiły w niej przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania (np. wznowiono postępowanie: w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną, na skutek wniosku złożonego po terminie), czyli przeszkody procesowe. Tymczasem tylko takie przypadki pozwalają na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jeśli organ nie kwestionuje dopuszczalności postępowania, zobowiązany jest do załatwienia sprawy merytorycznie, wydając decyzję opartą na art. 151 k.p.a., jak to prawidłowo procesowo uczynił Starosta Opolski, odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Uchybienie powyższe nie stanowiło jednakże zasadniczego powodu wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem kontroli była tylko kwestia odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzone było po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania organ winien w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. W badanej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. wszczęte zostało na wniosek, m.in. Z.K., który jako przesłankę wznowienia podał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Stąd wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. determinowało zakres prowadzonego przez organy obu instancji postępowania. W pierwszym rzędzie zatem zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawcy należało przypisać status strony w tym postępowaniu. Poczynienie powyższych wyjaśnień było konieczne z uwagi na fakt podniesienia przez skarżącego zarzutów, które nie dotyczą przedmiotu oceny Sądu, m.in. zgodności planowanej inwestycji z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61, treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy brak prawidłowego określenia przedmiotu decyzji w postępowaniach prowadzonych przez różne organy administracji publicznej, czy też nie podjęcie postępowania z urzędu przez Wojewodę we wskazanej kwestii. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem pozostawały poza sferą przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, którymi nie uznano skarżącego za stronę postępowania, skutkiem czego nie doszło i nie powinno dojść do oceny merytorycznej decyzji objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie. Sąd I instancji stwierdził, iż celowym jest wskazanie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Analizując treść art. 3 pkt 20 Sąd I instancji zauważył, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji odrębnych. Przepis ten mówi bowiem o obszarze wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wskazał, że z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu (obiektów) winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Sąd zaznaczył, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Sąd I instancji wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowanego należy zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy prawa miejscowego, które w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy czym, za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą bezpośrednio, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Sąd zaznaczył, iż ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. W sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Lex nr 339465). W ocenie Sądu I instancji ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że trafnie organy obu instancji wskazały, iż krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze stron należy ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jednak organy stosownie do wymogów w nich określonych nie wytyczyły i nie określiły terenu w otoczeniu przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tą inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, czyli nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu. Pamiętać trzeba, że sprawa o wznowienie postępowania jest nową sprawą, zatem w tym nadzwyczajnym trybie organy orzekające obowiązane są samodzielnie ustalić strony prowadzonego postępowania, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącego domagającego się wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i posiadania przez niego przymiotu strony. Sąd I instancji wskazał, iż organy budowlane obu instancji powinny były odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu oraz ustalić, czy przedmiotowy budynek przemysłowy (hala do produkcji modułów LED) wraz z magazynem i infrastrukturą techniczną, w tym z instalacją zbiornikową gazu płynnego ze zbiornikiem naziemnym i 5 miejscami parkingowymi usytuowanym w granicy działki, wjazdem do magazynu należy do takiej kategorii inwestycji, z którą przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie na terenie zabudowy mieszkaniowej wydano pozwolenie na budowę obiektu przemysłowego (dowód: k-32 metryki projektu budowlanego). Wprawdzie oparte było na decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych", to jednak za niewystarczające uznać należy tylko odnotowanie przez organ odwoławczy faktu, że w pozwoleniu na budowę uznano za stronę tylko inwestora, przy czym nie określono szczegółowo w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania obiektu, w szczególności nie przywołano żadnych przepisów, które uzasadniałyby wyrażony pogląd w kwestii stron. Sąd I instancji podkreślił, iż organom obu instancji uszło uwadze, że oprócz pozwolenia na budowę budynku przemysłowego wydano również inwestorowi pozwolenie na budowę instalacji zbiornikowej "gazu płynnego ze zbiornikiem nadziemnym o pojemności 4850l", inwestycja ta w ogóle nie została oceniona w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu oba organy w sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy wykazały brak przymiotu strony uprawniający skarżącego do wznowienia postępowania. Stąd, zdaniem Sądu I instancji organy przedwcześnie przyjęły, że omówione obiekty nie będą niekorzystnie oddziaływać na działki skarżącego i pozwolą na korzystanie z nich zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji, nie spełnia również wymogu wytyczenia i określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania, samo zacytowanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, że planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych norm w zakresie akustyki, wibracji i promieniowania. Organy nie dokonały szczegółowej analizy projektu budowlanego, jak też planu zagospodarowania działki i zgodnie przyjęły, że działka będąca własnością skarżącego położone jest poza obszarem oddziaływania inwestycji, chociaż z uzasadnień decyzji nie wynika, aby obszar ten został w postępowaniu wznowieniowym w ogóle wyznaczony. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy, podając że zabudowane w obiekcie urządzenia nie spowodują emisji hałasu i wibracji, czy promieniowania, pominął możliwość emitowania przez instalację pyłu i gazów, wytwarzania odpadów, jak też nie odniósł tych ustaleń do przepisów odrębnych, z których wynikałyby ewentualne ograniczenia lub ich brak w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Błędnie również Wojewoda argumentował swoje stanowisko w kwestii, zarzucanej przez skarżącego, uciążliwości przewidywanego transportu do planowanego zakładu związaniem decyzją lokalizacyjną, albowiem obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie, czy wskazana okoliczność nie powoduje, że nieruchomość jego znalazła się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Poza tym, Sąd zaznaczył, że skarżący nie wykazał jaki dokładnie przepis prawa materialnego został naruszony. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było przeanalizowanie sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa zarówno w interesie inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy mogą okazać się stronami postępowania. Sąd I instancji stwierdził, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Sąd I instancji uznał, że organy architektoniczno-budowlane obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wobec konieczności określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji zgodnie z wymogami art. 28 § 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i zajęcia stanowiska w kwestii stron w oparciu o tak przeprowadzone ustalenia, co winno nastąpić w ponownym postępowaniu przed tymi organami, Sąd I instancji nie oceniał zasadności zarzutów skarżącego dotyczących okoliczności niezwiązanych z zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 p.p.s.a, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania H.N. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny wpłynęło na treść wyroku:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na zarzucenie przez Sąd organom błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uznanie, iż nie dokonano prawidłowej oceny obszaru oddziaływania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na zarzucenie przez Sąd organom nie ustalenia wszystkich istotnych okoliczności na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

(Dz. U. Nr 89, poz. 414) tj. nie przeprowadzenie analizy wszystkich potencjalnych

możliwości oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wobec uznania, że brak przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym prowadzi do odmowy wznowienia postępowania, nie zaś do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu);

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nie oddalenie skargi pomimo, iż inkryminowana decyzja odpowiada prawu - Sąd błędnie zarzucił organom brak wyczerpujących ustaleń i oceny materiału sprawy w odniesieniu do przedmiotowej przesłanki wznowienia (braku przymiotu strony) oraz błędną wykładnię obszaru oddziaływania;

oraz naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do uznania, iż organy nie rozpatrzyły wszystkich potencjalnych zakresów oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, podczas gdy analiza postępowania administracyjnego była wyczerpująca i prawidłowa,

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim Sąd nie dostrzegł, iż zakres uwzględnienia uzasadnionego interesu osoby trzeciej jest różny w zakresie projektowania i budowania obiektów budowlanych niż w przypadku ich następczego użytkowania. Interes osoby trzeciej w ramach sposobu użytkowania nie podlega weryfikacji przez organy administracji budowlanej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według załączonego wykazu kosztów w przypadku uwzględnienia w/w wniosku ad. 1,2 lub ad. 3.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż pomimo pozostawienia przez Sąd I instancji ostatecznej oceny w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji do kompetencji organów administracji, Sąd ten dokonał wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego i odniósł tak ustaloną normę do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W istocie podstawą uchylenia decyzji administracyjnych była wykładnia i subsumcja dokonana na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyraża pogląd, iż już samo dokonywanie oceny w świetle konkretnego przepisu odrębnego (w myśl art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) skutkuje przyznaniem statusu strony w postępowaniu powołując się na treść wyroku WSA Wrocław 7.05.2008 r. II SA/Wr 631/08 oraz wyroku NSA z 9.10.2007 r. II OSK 1321/06. Tymczasem w pierwszym z tych orzeczeń teza ta w ogóle nie jest formułowana. Zaś wyrwany z kontekstu fragment uzasadnienia drugiego z orzeczeń został nad interpretowany. Nie chodzi w nim bowiem o "możliwość" w sensie takim, że skoro dokonuje się oceny w kontekście konkretnego przepisu to już wyznaczamy szeroki krąg stron w postępowaniu. Zwrot "możliwość" dotyczy zastosowania już w sprawie konkretnej normy - tzn. chodzi o możliwe ograniczenie sposobu użytkowania konkretnej nieruchomości w konkretnym stanie faktycznym. Przy czym nie musi zostać wykazane zaistnienie takiego ograniczenia w rzeczywistości. Sąd I instancji błędnie zinterpretował to orzeczenie przypisując mu zbyt daleko idące konkluzje. Nie można z tego orzeczenia wyprowadzać wniosku, iż konieczność dokonania oceny w świetle konkretnego przepisu oznacza przyznanie statusu strony. Podniesiono, iż taka wykładnia spowoduje, iż w każdej sytuacji krąg pomiotów będących stronami będzie w istocie nieograniczony - bowiem oceny należy dokonać teoretycznie co do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 musi prowadzić do wniosku, iż dopiero pozytywna ocena co do możliwości naruszenia konkretnego przepisu odrębnego przyznaje status strony. Wykładnia WSA w Opolu jest więc nie do przyjęcia na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącego organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły zakres oddziaływania inwestycji; prawidłowo ustaliły możliwe do zastosowania przepisy odrębne; prawidłowo dokonały oceny planowanej inwestycji w kontekście tych przepisów; ostatecznie zaś wyprowadziły prawidłowe wnioski co do odmowy przymiotu strony skarżącemu. Podkreślono, iż już z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikają trzy kierunki rozważań "przepisów odrębnych" obejmujące prawidłowość inwestycji: przepisy o planowaniu przestrzennym; przepisy w przedmiocie warunków technicznych budynków i ich usytuowanie; przepisów z zakresu ochrony środowiska. Ponadto w ramach postępowania odwoławczego została przeanalizowana kwestia ruchu pojazdów i jej uciążliwości oraz przepisów przeciwpożarowych. Analiza w przedmiocie tych kierunków doprowadziła organy do negatywnego stanowiska odnośnie legitymacji skarżącego. Analiza ta, wbrew twierdzeniem Sądu I instancji, była rozbudowana i wyczerpująca. Należy zauważyć, iż przedmiotem weryfikacji było ulokowanie wszystkich budowli w przestrzeni (w tym budynku głównego, zaplecza, parkingu - nie można zakładać, iż nie wymienienie zbiornika instalacji gazowej spowodowało pomięcie wątku w rozważaniach organów, tym bardziej że zagrożenie przeciwpożarowe było wyraźnie przedmiotem rozważań. Nadto wskazano, iż zarzuty Sądu I instancji odnośnie prawidłowości działań organów jest niepełne i co najmniej przedwczesne. Sąd przeszedł bez refleksji merytorycznej nad uzasadnieniem przedmiotowych decyzji, pomimo wyraźnego odwołania się przez organ do związania ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w innych sprawach. Wszak ocena w kontekście przepisów ochrony środowiska została przeprowadzona w oparciu o dokumentację sporządzoną w toku postępowania w przedmiocie oddziaływania tejże inwestycji na środowisko. Organ w niniejszej sprawie, nawet z merytorycznego punktu wiedzenia, nie ma możliwości pełniejszej oceny sytuacji niż właściwe w sprawie organy. Podobnie rzecz się ma ze zgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym ocena w tym zakresie przeprowadzona została przez osobę z uprawnieniami we właściwym trybie. Podniesiono, iż niezależnie od formalnego związania zapadłymi rozstrzygnięciami, które zdaniem skarżącego kasacyjnie występuje w sprawie, nie można pominąć merytorycznych wypowiedzi i analizy zagadnień poczynionych przez właściwe organy, które organ w niniejszej sprawie uznał za własne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw do kwestionowania dokonanych ocen. W kwestii umorzenia postępowania wskazano, iż wykładnia zaproponowana przez organ II instancji jest prawidłowa. Krąg osób będących stroną w postępowaniu wznowieniowym wyznacza art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, a nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie nadal dotyczy rozstrzygnięcia przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Zaś brak wniosku uprawnionego podmiotu powoduje umorzenie postępowania wszczynanego na wniosek, a więc prawidłowo w sprawie znalazł zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W kontekście wskazywanych uciążliwości związanych z ruchem pojazdów i działalnością przedsiębiorstwa, które ma być prowadzone na nieruchomości objętej inwestycją wskazano na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7.05.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 631/08 - cytowany również przez Sąd w skarżonym wyroku. Zostało w nim stwierdzone: "zważyć przy tym należy, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu". Podniesiono, iż powyższe twierdzenie wyraźnie koreluje z treścią art. 5 ust. 2 Prawa Budowlanego. Ten ostatni przepis wskazuje zakres przedmiotowy regulacji ustawowej (w tym i kompetencji organów administracji budowlanej) w zakresie użytkowania budowli. Istotnym jest, iż odesłanie z tego przepisu nie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa Budowlanego. Konsekwentnie sposób użytkowania i uciążliwości z tego wynikające nie determinują zakresu pojęcia strony n gruncie art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego.

Wskazując na powyższe argumenty podniesiono, iż prawidłowa jest decyzja organu II instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego. Jednakże, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnym jest zarzut odnośnie treści zapadłej decyzji (odmowa uchylenia zamiast umorzenia postępowania) to zasadna będzie zmiana zapadłego orzeczenia i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się praktycznie do rozstrzygnięcia kwestii ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego oraz formy zakończenia tegoż postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy prawidłowo ustaliły zakres oddziaływania inwestycji, rozważyły wszystkie możliwe do zastosowania przepisy odrębne, a organ II instancji prawidłowo zakończył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zajął się tylko kwestią odmowy przyznania skarżącemu Z.K. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie to zostało wszczęte z uwagi na wskazaną we wniosku przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślić należy, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 Prawo budowlane przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż "z regulacji powyższej (art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji".

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, iż w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. To czy wykonanie określonego zamierzenia inwestycyjnego narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, poprzez ogólne stwierdzenie, iż wykonywane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przekładając powyższe stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela, na kontrolowane postępowanie, należy przyznać rację Sądowi I instancji, iż ustalenia organów w powyższym zakresie były bardzo lakoniczne a tym samym co najmniej przedwczesne. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, iż kontrolowana inwestycja (budynek magazynowo – produkcyjny) jest położony w terenie gdzie dominująca jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, już ten fakt wymaga szczególnej analizy obszaru oddziaływania. Poza tym fakt, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami wykonawczymi co do jej lokalizacji, nie oznacza braku jej oddziaływania na sąsiednią nieruchomość, a taką jest nieruchomość skarżącego. Oczywiście prawidłowy jest tez zarzut Sądu I instancji, że organy w żaden sposób nie odniosły się do całości zrealizowanej inwestycji.

Także prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, co do zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. i Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są błędne, gdyż postępowanie wznowieniowe w przypadku kiedy z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, jak to prawidłowo uczynił organ I instancji. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 i z dnia 14 marca 2012r. II OSK 2509/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)".

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.