Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 434/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 roku nr [...], Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią konferencyjno-kongresową i handlowo-usługową w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną wewnętrznym układem drogowym i parkingowym, małymi formami architektonicznymi na działkach nr ew. [...] i [...] przy al. [...] we wsi R.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wnieśli K.P. i A.P. W uzasadnieniu wskazali, że nigdy nie naruszali prywatności sąsiadów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K.P. i A.P. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2013 roku nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią konferencyjno-kongresową i handlowo-usługową w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną wewnętrznym układem drogowym i parkingowym, małymi formami architektonicznymi na działkach nr ew. [...] i [...] przy al. [...] we wsi R., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] część I zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005r. nr [...].

Wobec tego, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji, gdyż przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, ustalone zostały w planie miejscowym, postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.

Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian.

Zdaniem organu skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 04 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...].09.2009r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005r. nr [...] w części odnoszącej się do działek ew. nr [...] i [...] to na terenie tych działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...].10.2005r. nr [...] w brzmieniu pierwotnym.

Pismem z dnia [...] lutego 2014r. spółka D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez:

1. błędną interpretację dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.717 z zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie obowiązywania planu miejscowego dla działek ew. [...] i [...] przy al. [...] we wsi R..

2. podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki prawne do takiego działania.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania

W uzasadnieniu spółka podniosła, że zgadza się z powyższym stwierdzeniem, mając na uwadze, że obecnie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek ew. [...] i [...] przy al. [...] we wsi R.. Dla przedmiotowej nieruchomości zastosowanie miały uprzednio wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 roku nr [...], lecz postanowienia przywołanego planu miejscowego zostały unieważnione poprzez uchwalenie przez Radę Gminy R. w dniu [...] września 2009 r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2011 sygn. akt II OSK 1508/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i tym samym ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego, jednakże nie powoduje to przywrócenia ważności planu miejscowego uchwalonego [...] października 2005 r.

Skarżąca spółka podzieliła w tym zakresie poglądy, w tym w szczególności zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 roku, sygn. II SA/Kr 801/09, że nie sposób przyjąć automatyczne "odżycie" poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego z [...].10.2005 roku. Jak bowiem wynika z treści art. 34 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. (Dz. U. nr 80, poz.717 z zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu." Zatem utrata mocy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia [...].10.2005 nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika nie z faktu zamieszczenia w uchwale stosownej klauzuli derogacyjnej, ale z samego faktu wejścia w życie nowego planu zagospodarowani przestrzennego. Należy tutaj stwierdzić, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w swojej istocie jest wejściem w życie nowego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, ponieważ doszło do zasadniczej zmiany podstawy wymagań planu miejscowego dla określonego terenu. Przywołany wyżej ust.1 art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do tego samego terenu, a zmiana planu winna być rozpatrywana jako wejście w życie nowego planu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności przez NSA uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu.

W ocenie skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...].10.2005 roku nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., jak i plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...].09.2009 nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. odnoszą się do tego samego terenu. W świetle brzmienia art. 34 ust.1 ustawy o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym w związku z faktem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzez jego zmianę) uchwała Rady Gminy R. z dnia [...].10.2005 roku nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. utraciła moc obowiązująca i nie odzyskała jej pomimo stwierdzenia nieważności przez NSA uchwały Rady Gminy R. z dnia [...].09.2009 nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Tym samym na przedmiotowym terenie obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Wójta Gminy R. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią konferencyjno- kongresową i handlowo-usługową w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną wewnętrznym układem drogowym i parkingowym, małymi formami architektonicznymi na działkach nr ew. [...] i [...] przy al. [...] we wsi R. i umorzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, albowiem na przedmiotowym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest zasadne. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na obszarze, na którym zlokalizowane są działki inwestycyjne, obowiązywały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Rada Gminy R. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W treści § 23 uchwały [...] września 2009 r. stwierdzono, że "tracą moc obowiązującą ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] - część I uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2005 r."

Wyrokiem z dnia z 4 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005r. nr [...] w części odnoszącej się do działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009r. nr [...], obowiązywać zaczęły w odniesieniu do działek nr [...] i [...] zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005r. nr [...]. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

W wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12 Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela - iż ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi tylko, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 04 października 2011r. sygn. akt II OSK 1508/11 nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...].10.2005r. nr [...] w części odnoszącej się do działek ew. nr [...] i [...] oznacza, że ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc.

Dotyczy to więc także § 23 powyższej uchwały Rady Gminy R., który stanowił, że "tracą moc obowiązującą ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] - część I uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2005 r."

NSA podkreślił, iż norma prawna z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej tej mocy, że zawsze ex lege moc obowiązującą traci na tej także podstawie prawnej dotychczas obowiązujący plan miejscowy, z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego, odnoszącego się do tego samego terenu i następuje to niezależnie od utraty jego mocy obowiązującej, tak jak w tej sprawie na mocy cyt. § 23 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. Wynika to z tego, że nie jest to bowiem tożsama norma prawna z normą prawną z art. 87 ust. 3 tejże ustawy, która stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni normy prawnej art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy R. z dnia [...] września 2009r. nr [...] utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku. Tym samym obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w odniesieniu do działek inwestycyjnych nr [...] i [...].

Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.