Wyrok NSA, sygn. akt V SA 2319/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3-4, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 31 ust. 3, art. 47, art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Gdy idzie o pozyskiwanie wiadomości w celu sformułowania opinii, jaką ustawowo ma wyrażać policja, wyznacznikiem aktywności policji jest zasada, aby wkroczenie w prawa jednostki odbywało się tylko o tyle, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie i aby odbywało się w celach wskazanych w samej Konstytucji, w tym wypadku" dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego" /art. 31 ust. 3 Konstytucji, uszczegółowiony w tym zakresie przez art. 13 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o cudzoziemcach/. Wskazać należy, że art. 47 Konstytucji- przewidujący ochronę prywatności, odniesiona do "każdego oraz art. 51 ust. 2 stwierdzający, iż władze publiczne nie mogą pozyskiwać gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". /Przepis ten ogranicza wprawdzie zakres swego działania do "obywateli", jednakże jest bardzo wątpliwe, czy powiodłaby się próba obrony poglądu o jego wyłączeniu w stosunku do cudzoziemców podlegających polskiej jurysdykcji/.

W wypadku gdy o legalizację pobytu ubiega się osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co stanowi automatycznie działającą przesłankę negatywną, którą organ orzekający o legalizacji musi uwzględnić z urzędu, bez żadnej możliwości decydowania w inny sposób/ zadanie policji ogranicza się do podania informacji, iż aplikant figuruje na wspomnianej liście. Podanie tej wiadomości jest bowiem przesłanką konieczną i wystarczającą zarazem dla negatywnej decyzji merytorycznej, w celu wydania, której wymaga się opinii. W takim wypadku "opinia" ogranicza się w gruncie rzeczy do podania informacji o fakcie nieznanym organowi orzekającemu w postępowaniu legalizacyjnym i to o fakcie, przesądzającym skutek, jaki ma wywrzeć opinia. Opinia o osobach figurujących na liście osób niepożądanych zawiera więc tylko warstwę faktów. Nie musi i nie powinna zawierać żadnych wypowiedzi ocennych i aksjologicznych. Jest to po prostu zbędne: poinformowanie przez policję w "opinii" o wpisie na listę osób niepożądanych konsumuje potrzebę zajmowania się jakimikolwiek innymi ocenami dotyczącymi osoby opiniowanej. Co więcej w takiej właśnie sytuacji /gdy opinia ta ma dotyczyć osoby znajdującej się na wspomnianej liście/ wyjście z w opinii poza podanie tego właśnie faktu jest wadliwe. Zbliżona sytuacja była znana [polskiej praktyce dotyczącej opiniowania pracowników, kiedy to uznano, iż w opinii o pracy nie wolno podawać pewnych danych, szkodzących pracownikowi w zakresie poszukiwania pracy /stygmatyzacja negatywna na wskutek opinii/. Skoro opiniowanie przez policję w sprawach legalizacji pobytu w Polsce, ma dotyczyć /jak uprzednio powiedziano/ okoliczności wrażliwych", mocno wkraczających w sferę prywatności, stygmatyzujących w negatywny sposób opiniowanego, przeto w sytuacji, gdy podanie tych danych, ocen i prognoz, formułowanie wypowiedzi ocennych, z natury rzeczy wiążących się z dużym ryzykiem subiektywizmu, jest zbędne /bo kierunek załatwienia sprawy legalizacji przesądza - art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia policji w wypadku osoby figurującej w wykazie osób niepożądanych, udzielana organom orzekającym o legalizacji ograniczać się więc musi tylko do podania informacji o tym fakcie. Wszelkie zaś superfluum w tym zakresie musi być uznane za wykraczającą poza konstytucyjną zasadę proporcjonalności niedozwoloną i stygmatyzującą ingerencję w sferę życia prywatnego opiniowanego. Opinia nie może bowiem wykraczać poza niezbędny cel: a mianowicie dostarczenie organowi administracji przesłanek koniecznych i wystarczających do wydania decyzji w kwestii czasowego pobytu.

2. W postępowaniu administracyjnym decyzja podlega uchyleniu, jeśli zawiera naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, albo gdy w postępowaniu naruszono przepisy, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli przez "wynik sprawy" rozumieć tylko ostateczny rezultat rozstrzygnięcia administracyjnego, to niezależnie od tego jak intensywnie postanowienie zawierające opinię i postępowanie poprzedzające jego wydanie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji władzy w sferę prywatności jednostki, jeżeli tylko niezależnie od tego opinia zawiera informację o fakcie którego istnienie przesądza o zakazie legalizacji, wówczas zawsze trzeba byłoby przyjąć, że istniejące uchybienia nie mają wpływu na "wynik sprawy". Tym sposobem jednak w podobnych sytuacjach poza jakąkolwiek sankcją prawną pozostawałoby nawet drastycznie, w trwały sposób negatywnie stygmatyzujące jednostkę ustalenia, zbędnie wykreowane w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w wypadkach podobnych do rozpatrywanego, gdy postępowanie administracyjne w zbędny sposób doprowadziło do negatywnych skutków w zakresie konstytucyjnie chronionych dóbr /zbędna, a więc nieproporcjonalna ingerencja w prywatność jednostki- art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji/, należy uznać, że pojęcie "wyniku sprawy", o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ obejmuje sobą także wykreowanie przez organ administracji zbędnych, negatywnych dla skarżącego naruszeń jego konstytucyjnie chronionych dóbr.

TEZY

1. Gdy idzie o pozyskiwanie wiadomości w celu sformułowania opinii, jaką ustawowo ma wyrażać policja, wyznacznikiem aktywności policji jest zasada, aby wkroczenie w prawa jednostki odbywało się tylko o tyle, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie i aby odbywało się w celach wskazanych w samej Konstytucji, w tym wypadku" dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego" /art. 31 ust. 3 Konstytucji, uszczegółowiony w tym zakresie przez art. 13 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o cudzoziemcach/. Wskazać należy, że art. 47 Konstytucji- przewidujący ochronę prywatności, odniesiona do "każdego oraz art. 51 ust. 2 stwierdzający, iż władze publiczne nie mogą pozyskiwać gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". /Przepis ten ogranicza wprawdzie zakres swego działania do "obywateli", jednakże jest bardzo wątpliwe, czy powiodłaby się próba obrony poglądu o jego wyłączeniu w stosunku do cudzoziemców podlegających polskiej jurysdykcji/.

W wypadku gdy o legalizację pobytu ubiega się osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co stanowi automatycznie działającą przesłankę negatywną, którą organ orzekający o legalizacji musi uwzględnić z urzędu, bez żadnej możliwości decydowania w inny sposób/ zadanie policji ogranicza się do podania informacji, iż aplikant figuruje na wspomnianej liście. Podanie tej wiadomości jest bowiem przesłanką konieczną i wystarczającą zarazem dla negatywnej decyzji merytorycznej, w celu wydania, której wymaga się opinii. W takim wypadku "opinia" ogranicza się w gruncie rzeczy do podania informacji o fakcie nieznanym organowi orzekającemu w postępowaniu legalizacyjnym i to o fakcie, przesądzającym skutek, jaki ma wywrzeć opinia. Opinia o osobach figurujących na liście osób niepożądanych zawiera więc tylko warstwę faktów. Nie musi i nie powinna zawierać żadnych wypowiedzi ocennych i aksjologicznych. Jest to po prostu zbędne: poinformowanie przez policję w "opinii" o wpisie na listę osób niepożądanych konsumuje potrzebę zajmowania się jakimikolwiek innymi ocenami dotyczącymi osoby opiniowanej. Co więcej w takiej właśnie sytuacji /gdy opinia ta ma dotyczyć osoby znajdującej się na wspomnianej liście/ wyjście z w opinii poza podanie tego właśnie faktu jest wadliwe. Zbliżona sytuacja była znana [polskiej praktyce dotyczącej opiniowania pracowników, kiedy to uznano, iż w opinii o pracy nie wolno podawać pewnych danych, szkodzących pracownikowi w zakresie poszukiwania pracy /stygmatyzacja negatywna na wskutek opinii/. Skoro opiniowanie przez policję w sprawach legalizacji pobytu w Polsce, ma dotyczyć /jak uprzednio powiedziano/ okoliczności wrażliwych", mocno wkraczających w sferę prywatności, stygmatyzujących w negatywny sposób opiniowanego, przeto w sytuacji, gdy podanie tych danych, ocen i prognoz, formułowanie wypowiedzi ocennych, z natury rzeczy wiążących się z dużym ryzykiem subiektywizmu, jest zbędne /bo kierunek załatwienia sprawy legalizacji przesądza - art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia policji w wypadku osoby figurującej w wykazie osób niepożądanych, udzielana organom orzekającym o legalizacji ograniczać się więc musi tylko do podania informacji o tym fakcie. Wszelkie zaś superfluum w tym zakresie musi być uznane za wykraczającą poza konstytucyjną zasadę proporcjonalności niedozwoloną i stygmatyzującą ingerencję w sferę życia prywatnego opiniowanego. Opinia nie może bowiem wykraczać poza niezbędny cel: a mianowicie dostarczenie organowi administracji przesłanek koniecznych i wystarczających do wydania decyzji w kwestii czasowego pobytu.

2. W postępowaniu administracyjnym decyzja podlega uchyleniu, jeśli zawiera naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, albo gdy w postępowaniu naruszono przepisy, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli przez "wynik sprawy" rozumieć tylko ostateczny rezultat rozstrzygnięcia administracyjnego, to niezależnie od tego jak intensywnie postanowienie zawierające opinię i postępowanie poprzedzające jego wydanie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji władzy w sferę prywatności jednostki, jeżeli tylko niezależnie od tego opinia zawiera informację o fakcie którego istnienie przesądza o zakazie legalizacji, wówczas zawsze trzeba byłoby przyjąć, że istniejące uchybienia nie mają wpływu na "wynik sprawy". Tym sposobem jednak w podobnych sytuacjach poza jakąkolwiek sankcją prawną pozostawałoby nawet drastycznie, w trwały sposób negatywnie stygmatyzujące jednostkę ustalenia, zbędnie wykreowane w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w wypadkach podobnych do rozpatrywanego, gdy postępowanie administracyjne w zbędny sposób doprowadziło do negatywnych skutków w zakresie konstytucyjnie chronionych dóbr /zbędna, a więc nieproporcjonalna ingerencja w prywatność jednostki- art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji/, należy uznać, że pojęcie "wyniku sprawy", o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ obejmuje sobą także wykreowanie przez organ administracji zbędnych, negatywnych dla skarżącego naruszeń jego konstytucyjnie chronionych dóbr.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu spraw ze skargi Aleksandra L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 12 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie wydania opinii - uchyla zaskarżone postanowienie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Aleksander L., obywatel Białorusi, zaskarżył postanowienie Komendanta Głównego Policji z 12 lipca 1999 r. (...) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z 15 czerwca 1999 r. (...) zawierające negatywną opinię w kwestii ubiegania się przez Skarżącego o kartę czasowego pobytu.

Skarżący, noszący uprzednio nazwisko G. /zmiana nazwiska nastąpiła w związku z zawarciem małżeństwa z Barbarą L. w styczniu 1999 r. i przyjęcia przy ślubie nazwiska żony/ przybył do Polski w 1995 r. na podstawie ważnego paszportu ZSRR i wizy. Mieszkał na Łotwie i - wedle zaskarżonego postanowienia - był obywatelem łotewskim i posługiwał się paszportem łotewskim. Natomiast wedle twierdzenia Skarżącego w lipcu 1996 r. ekspirował jego paszport radziecki /ZSRR/. Skarżący podaje, że po 1995 r. /rozpad ZSRR/ nie chciano mu wydać paszportu łotewskiego, ponieważ nie miał numeru identyfikacyjnego /odpowiednik polskiego numeru Pesel/, z uwagi na fakt przebywania za granicą w momencie, gdy te numery nadawano. W maju 1998 Skarżący został więc zatrzymany i "po sprawdzeniu, iż nie posiada ani dokumentów, ani wizy pobytowej, mieszka bez zameldowania utrzymując się z dorywczej pracy na która nie ma zezwolenia (...) został aresztowany i umieszczony w areszcie deportacyjnym", a następnie wydalony z terytorium RP, zaś jego dane osobowe znalazły się w wykazie osób niepożądanych w Polsce do 2003 r. W wykazie tym Skarżący figurował jako Alexandre G., obywatel łotewski.

W styczniu 1999 r. Skarżący na Białorusi zawarł małżeństwo z Barbarą L., obywatelską polską, przybierając jej nazwisko. Na Białorusi otrzymał paszport białoruski, ważny do 17 stycznia 2013 r. i na podstawie tego dokumentu wjechał do Polski. Złożył następnie wniosek o wydanie karty czasowego pobytu, a w ramach wymaganego przez przepisy postępowania opiniodawczego związanego z postępowaniem w sprawie zgody na pobyt czasowy, wydano zaskarżone postanowienie.

Jego motywy /podobnie jak motywy postanowienia pierwszoinstancyjnego/ powołują się na fakt godzenia przez Skarżącego w ład i porządek publiczny. Jako przemawiające przeciw Skarżącemu w tym zakresie podniesiono fakt powrotu na terytorium Polski mimo figurowania w wykazie osób niepożądanych. Przedstawiając okoliczności poprzedzające okres deportacji Skarżącego, w odpowiedzi na skargę napisano, iż "przytaczając różnorakie powody, natury przede wszystkim politycznej, usiłuje /Skarżący/ przekonać do swoich racji, iż nie było wręcz w ludzkiej mocy wyrobienie przezeń ważnego dokumentu, posiadanie którego mogłoby zalegalizować jego pobyt w Polsce". Skarżący natomiast podnosi, iż nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, poza tym, że rzeczywiście powrócił do Polski wbrew zakazowi administracyjnemu. Podkreśla, że obecny paszport i nazwisko ma legalnie i w zakresie ich zdobycia nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości, mimo sugerowania ich w toku postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił także, iż na Białorusi panuje nakaz ruteniazacji pisowni nazwisk, za skutki czego nie może ponosić odpowiedzialności. Stwierdzenie to uczynił dlatego, iż w zaskarżonej decyzji wyrażono w tym względzie wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co jest automatycznym następstwem wydalenia z terytorium Polski/ nie może do Polski przybyć przez okres karencji /w wypadku wydalenia dokonanego na własny koszt - dwa lata, w wypadku wydalenia dokonanego na koszt państwa - przez pięć lat/ i nie może legalizować swego pobytu w Polsce /w odniesieniu do wjazdu i uzyskania wizy - art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach - Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm.; w odniesieniu do zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - art. 22 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy; w odniesieniu do osiedlenia się - art. 23 pkt 2 tej samej ustawy/. Umieszczenie w rejestrze jest więc negatywną przesłanką ustawową, której zastosowanie wiąże orzekające organy, nie zostawiając im marginesu ocennego, niezależnie od żadnych okoliczności. /Z tego punktu widzenia nietrafne jest spostrzeżenie wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby wojewoda - orzekając o w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy mógł się ustosunkować do aspektu humanitarnego sprawy Skarżącego/.

Pozostawiając na boku aksjologiczną ocenę rygoryzmu i automatyzmu zaprezentowanego ujęcia normatywnego, należy wskazać, że jest to ujęcie bardzo dla cudzoziemca dotkliwe, zwłaszcza, że decyzje o wydaleniu z terytorium Polski cudzoziemców przebywających nielegalnie nie podlegają kontroli sądowej /art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., mogący sam w sobie nasuwać wątpliwości konstytucyjne, z uwagi na wyłączenie prawa do sądu; kwestie te zostały wskazane w zapytaniu skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie V SA 402/99/. W tej sytuacji wszelkie restrykcje administracyjne, wiążące się z postępowaniem w sprawie, gdzie dochodzi do automatycznego zastosowania przesłanki negatywnej wynikającej z figurowania strony w wykazie osób niepożądanych, muszą być stosowane w sposób bardzo wyważony, z dbałością o nie wykroczenie poza ramy użycia środka koniecznego do osiągnięcia zamierzonego, ustawowego celu /zasada proporcjonalności charakteryzująca się nie wykraczaniem restrykcji władczej poza ramy konieczne w demokratycznym społeczeństwie.

Postępowanie o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy wymaga zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego policji /art. 82 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia ta ma dotyczyć kwestii, które wchodzą w zakres działań policji i które są przydatne dla organów do których należy orzekanie w sprawie wydania lub odmowy wydania karty czasowego pobytu, m. in. z punktu widzenia ochrony ładu i porządku publicznego i perspektyw jakie - z tego punktu widzenia - wiążą się z zalegalizowanym na czas oznaczony pobytem cudzoziemca.

Każda opinia zawiera warstwę faktów i warstwę ocen. Tym sposobem ustawodawca zmierza do uzyskania przez organ orzekający wiedzy o zdarzeniach, które nie są mu znane a które znać może policji z uwagi na zakres swoich kompetencji i o prognozach bezkonfliktowego zamieszkania w Polsce przez cudzoziemca - z perspektywy policji. Sfera faktów dotyczy zdarzeń, a więc okoliczności obiektywnie istniejących, sprawdzalnych. Oceny zawierają natomiast stwierdzenia, które nie podlegają pełnej obiektywizacji i zależą od wyznawanej aksjologii, są w bardziej znaczącym stopniu narażone na zarzut subiektywizmu, są mniej sprawdzalne.

Obie sfery /faktów i ocen/ muszą przy tym dotyczyć zagadnień mieszczących się w zakresie celów i zadań policji, tak, jak są one ujęte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./. Ustawa ta przewiduje, że zadania policji dotyczą: ochrony życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienia spokoju w miejscach publicznych oraz środkach transportu, wykrywania przestępstw i wykroczeń, a także zapobieganiu tym przestępstwom i wykroczeniom, jak również zjawiskom kryminogennym, zapobiegania zjawiskom kryminogennym.

Jak widać, zadania policji odnoszą się do istniejących i dopiero grożących zamachów, przestępstw, wykroczeń oraz grożących tymi zjawiskami patologii społecznych. Jest oczywiste, że wszelkie czynności policji w tym zakresie /rozdział 3 cytowanej ustawy/, a zwłaszcza pozyskiwanie informacji o osobie zdaniem policji stwarzającej zagrożenie, mocno wkracza w sferę prywatności i musi być dlatego ograniczone do niezbędnego minimum, określanego celem uzyskiwania informacji. Wymaga tego konstytucyjna /art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej/ zasada proporcjonalności ingerencji władzy w konstytucyjnie chronione prawa i wolności jednostki. Gdy idzie o pozyskiwanie wiadomości w celu sformułowania opinii, jaką ustawowo ma wyrażać policja, wyznacznikiem aktywności policji jest zasada, aby wkroczenie w prawa jednostki odbywało się tylko o tyle, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie i aby odbywało się w celach wskazanych w samej Konstytucji, w tym wypadku "dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego" /art. 31 ust. 3 Konstytucji, uszczegółowiony w tym zakresie przez art. 13 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o cudzoziemcach/. Wskazać należy w tym miejscu także art. 47 Konstytucji - przewidujący ochronę prywatności, odniesiona do "każdego" oraz art. 51 ust. 2 stwierdzający, iż "władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". /Przepis ten ogranicza wprawdzie zakres swego działania do "obywateli", jednakże jest bardzo wątpliwe, czy powiodłaby się próba obrony poglądu o jego wyłączeniu w stosunku do cudzoziemców podlegających polskiej jurysdykcji/.

W wypadku, gdy /jak w rozpatrywanej sprawie/ o legalizację pobytu /w postaci zezwolenia na pobyt czasowy/ ubiega się osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co - jak powiedziano wcześniej - stanowi automatycznie działającą przesłankę negatywną, którą organ orzekający o legalizacji musi uwzględniać z urzędu, bez żadnej możliwości decydowania w inny sposób/, zadanie policji w zakresie udzielania opinii jest znacznie uproszczone. Stanowisko policji /wyrażone w postaci zaskarżalnego postanowienia/ ogranicza się do podania do informacji, iż aplikant figuruje na wspomnianej liście. Podanie tej wiadomości jest bowiem przesłanką konieczną i wystarczającą zarazem dla negatywnej decyzji merytorycznej, w celu wydania której wymaga się opinii. W takim wypadku "opinia" ogranicza się w gruncie rzeczy do podania informacji o fakcie nieznanym organowi orzekającemu w postępowaniu legalizacyjnym i to o fakcie, przesądzającym skutek, jaki ma wywrzeć opinia. Opinia o osobach figurujących na liście osób niepożądanych zawiera więc tylko warstwę faktów. Nie musi i nie powinna zawierać żadnych wypowiedzi ocennych i aksjologicznych. Jest to po prostu zbędne: poinformowanie przez policję w "opinii" o wpisie na listę osób niepożądanych konsumuje potrzebę zajmowania się jakimikolwiek innymi ocenami dotyczącymi osoby opiniowanej. Co więcej w takiej właśnie sytuacji /gdy "opinia" ma dotyczyć osoby znajdującej się na wspomnianej liście/ wyjście w opinii poza podanie tego właśnie faktu jest wadliwe. Zbliżona sytuacja była znana polskiej praktyce dotyczącej opiniowania pracowników, kiedy to uznano, iż w opinii o pracy nie wolno podawać pewnych danych, szkodzących pracownikowi w zakresie poszukiwania pracy /stygmatyzacja negatywna na skutek opinii/. Skoro opiniowanie przez policję w sprawach legalizacji pobytu w Polsce, ma dotyczyć /jak uprzednio powiedziano/ okoliczności "wrażliwych", mocno wkraczających w sferę prywatności, stygmatyzujących w negatywny sposób opiniowanego, przeto w sytuacji, gdy podanie tych danych, ocen i prognoz, formułowanie wypowiedzi ocennych, z natury rzeczy wiążących się z dużym ryzykiem subiektywizmu, jest zbędne /bo kierunek załatwienia sprawy legalizacji przesądza - art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia policji w wypadku osoby figurującej w wykazie osób niepożądanych, udzielana organom orzekającym o legalizacji ograniczać się więc musi tylko do podania informacji o tym fakcie. Wszelkie zaś superfluum w tym zakresie musi być uznane za wykraczającą poza konstytucyjną zasadę proporcjonalności niedozwoloną i stygmatyzującą ingerencję w sferę życia prywatnego opiniowanego. Opinia nie może bowiem wykraczać poza niezbędny cel: a mianowicie dostarczenie organowi administracji przesłanek koniecznych i wystarczających do wydania decyzji w kwestii czasowego pobytu. Do tego wystarcza podanie informacji o fakcie znajdowania się cudzoziemca na liście; zbędne /i będące przejawem naruszenia zasady proporcjonalności działania policji/ jest przytaczanie, analizowanie i ocenianie okoliczności jak do tego doszło, analiza wiarygodności wypowiedzi cudzoziemca "tłumaczącego się" z zachowań, które doprowadziły do umieszczenia go na wspomnianej liście, formułowanie prognoz co do tego, czy cudzoziemiec zagraża bezpieczeństwu i porządkowi, ocenianie jego życia osobistego i rodzinnego itd. Takie zaś dane, sądy, oceny w konkretnej sprawie formułowano na każdym etapie postępowania opiniodawczego: od decyzji pierwszej instancji, przez zaskarżoną decyzje i w odpowiedzi na skargę. W sprawie prowadzono rutynowy wywiad policyjny; jeżeli był on prowadzony w momencie, gdy policja już wiedziała o tym, że Skarżący figuruje na liście osób niepożądanych - był on zbędny: i z uwagi na stygmatyzujący /choćby wobec sąsiadów, otoczenia/ charakter takiego działania, jak i z uwagi na ekonomię /czas, pieniądze/ postępowania policyjnego.

W postępowaniu administracyjnym decyzja podlega uchyleniu, jeśli zawiera ona naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, albo gdy w postępowaniu naruszono przepisy, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przez "wynik sprawy" rozumieć tylko ostateczny rezultat rozstrzygnięcia administracyjnego, to niezależnie od tego jak intensywnie postanowienie zawierające opinię i postępowanie poprzedzające jego wydanie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji władzy w sferę prywatności jednostki, jeżeli tylko niezależnie od tego opinia zawiera informację o fakcie którego istnienie przesądza o zakazie legalizacji, wówczas zawsze trzeba byłoby przyjąć, że istniejące uchybienia nie mają wpływu na "wynik sprawy". Tym sposobem jednak w podobnych sytuacjach poza jakąkolwiek sankcją prawną pozostawałoby nawet drastyczne, w trwały sposób negatywnie stygmatyzujące jednostkę ustalenia, zbędnie wykreowane w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w wypadkach podobnych do rozpatrywanego, gdy postępowanie administracyjne w zbędny sposób doprowadziło do negatywnych skutków w zakresie konstytucyjnie chronionych dóbr /zbędna, a więc nieproporcjonalna ingerencja w prywatność jednostki - art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji/, należy uznać, że pojęcie "wyniku sprawy", o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ obejmuje sobą także wykreowanie przez organ administracji zbędnych, negatywnych dla Skarżącego naruszeń jego konstytucyjnie chronionych dóbr.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.