Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2196/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. M.-H., M. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1.Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. M.–H. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. znak [...] odmawiającą na wniosek G. M.–H. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, h=100 m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i płacami montażowymi oraz fundamentami na działkach nr ew.: działki pod fundamenty nr ew. [...],[...], obręb ewidencyjny [...], działki pod linie kablowe 30kV: [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...],[...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...] gmina [...].

Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zatwierdził projekt i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] o której mowa powyżej.

Pismem z [...] lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z [...] sierpnia 2011 r., G. M.–H. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] dotyczących pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...], w tym zakwestionowała decyzję nr [...]; wskazała, że decyzje te, w tym kwestionowana w niniejszej sprawie, wydane zostały w oparciu o postanowienia nieważnego aktu normatywnego. Podała, że prawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...].

Pismem z [...]października 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek G. M.–H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności. Podał jednocześnie, iż choć wnioskodawczyni posiada nieruchomości w bliskiej odległości od inwestycji, to jednak z racji tego, że są to grunty rolne i nie znajduje się na nich żadna zabudowa, inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania jej działek. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G. M.–H., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m. in. na to, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości usytuowanych w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych posiada interes prawny, a to z uwagi na § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...] ustalającego strefę ochrony w odległości 400 m od spornej inwestycji.

Następnie, decyzją z [...] września 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] (ponownie orzekając w sprawie) odmówił – na wniosek G. M.-H. - stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...]. W uzasadnieniu orzeczenia przyjął, iż wnioskodawczyni postępowania ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na zapis § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...]. Przepis ten ustala strefę ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych, a działki należące do skarżącej znajdują się w odległości mniejszej niż 400 m. Wypowiadając się merytorycznie w sprawie Wojewoda nie podzielił argumentów skarżącej co do wadliwości badanego aktu. Wskazał, iż w dacie jego wydania plan miejscowy (później unieważniony) obowiązywał.

Od powyższego rozstrzygnięcia G. M.-H. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie.

Dalej organ wskazał na art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień 26 marca 2010 r.), przywołał też art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż: inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] marca 2010 r.; przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia); projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] projekt budowlany spełnia również wymagania odnośnie do kolorystyki wież wiatrowych oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) - projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu - architektura, rys. nr AE/1 - oznakowanie przeszkodowe. Dodatkowo, jak zauważył organ, w dokumentacji projektowej znajduje się pismo Dowództwa Sił Powietrznych z dnia [...] maja 2008 r., opiniujące pozytywnie lokalizację spornej inwestycji, pismo Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...] listopada 2008 r. Nr [...] opiniujące pozytywnie lokalizację elektrowni wiatrowych, a także pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz z [...] listopada 2008 znak: [...] nie zgłaszające zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji, a także decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...] zezwalająca na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją.

Organ podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego, co nastąpiło w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...]. W powyższym rozstrzygnięciu obok określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji wskazano m. in.: 1) ilość elektrowni (9); 2) typ oraz parametry techniczne turbin: a) General Electric GE 2,5 xl; b) moc turbiny (2,5MW); c) łączną moc zespołu (22,5MW); d) liczbę łopat (3); e) wysokość piasty (100 m); 3) konstrukcję wież (rurową); 4) na obowiązek takiej lokalizacji elektrowni wiatrowych, która nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (min. 230 m); 5) obowiązek pomalowania konstrukcji oraz łopat wirnika farbami w kolorach jasnych, pastelowych o matowej powierzchni; 6) obowiązek stosowania oznakowania przeszkodowego: dziennego złożonego z 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła, pokrywających 1/3 długości śmigła - 3 koloru czerwonego lub pomarańczowego i 2 białego oraz nocnego: lampy emitującej światło średniej intensywności umieszczonej na najwyższym miejscu gondoli; 7) fundamenty - żelbetowe, o średnicy ok. 26 m. Organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, o łącznej mocy 5MW, na którą składają się m. in. wieże o wysokości 100 m (oznaczone symbolami S3 i S4), o konstrukcji rurowej, pomalowane na kolor biały Reinweip - RAL 9010, z trzema łopatami, pomalowanymi na kolor biały Reinweip - RAL 9010, przy czym końcówki stanowi 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła pokrywających 1/3 jej długości (3 koloru czerwonego lub pomarańczowego i 2 białego), na których szczytach gondol zaprojektowano lampy oświetleniowe koloru czerwonego (opis techniczny do projektu budowlanego farmy wiatrowej; rys. AE/1). Ponadto, przedmiotowe elektrownie posadowione będą na żelbetonowych fundamentach o średnicy 26 m (str. 3 i 10 opisu technicznego). Zatwierdzona w/w rozstrzygnięciem dokumentacja projektowa nie narusza również określonych w decyzji środowiskowej warunków dotyczących wykonania dróg dojazdowych tj. górna warstwa nawierzchni będzie wykonana z kruszywa łamanego, podbudowa gruntu wykonana będzie z cementu stabilizowanego a warstwa odsączająca będzie składać się z piasku bądź pospółki (projekt budowlany - przebudowa i budowa dróg dojazdowych oraz placów montażowych - załącznik nr 4).

Następnie organ wskazał, że regulacja dotycząca dopuszczalnych poziomów hałasu zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 według stanu na dzień 26 marca 2010 r.). Dopuszczalne wartości wyrażone w decybelach wynikają z tabeli 1. I tak, dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej maksymalny dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez obiekty inne niż drogi lub linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w porze dnia (LAeqD) wynosi 55dB, zaś w porze nocy (LAeqN) wynosi 45 dB. Organ stwierdził w oparciu o załącznik nr 3 raportu oddziaływania na środowisko - analizy akustycznej oraz lekturę analizy akustycznej (s. 19), że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej. Jak wskazał autor analizy "przedstawiony rozkład poziomu hałasu w środowisku dotyczy najbardziej niekorzystnych warunków, tj. występującego w sposób ciągły wiatru o prędkości 12,5 m/s oraz mżawce. W rzeczywistości poziom hałasu w środowisku, związany z funkcjonowaniem farmy wiatrowej, będzie niższy" (s. 19).

Nadto analiza dokumentacji projektowej (rys. nr A/1) wskazuje, iż spełniony został warunek nałożony na inwestora w decyzji środowiskowej lokalizacji turbin w odległości 100 m od dróg ze szpalerami drzew.

Następnie, organ podał, że z zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] dokumentacji projektowej wynika, iż obejmowała ona m. in. realizację elektrowni wiatrowych na działkach: nr ew. [...],[...], obręb ewidencyjny [...] (opis techniczny - str. 19), zaprojektowanych na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]) - rys. nr [...]. Organ zauważył przy tym, że jak wynika z akt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 stwierdzającego nieważność w/w uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc. Spornym w związku z powyższym jest zagadnienie, czy możliwa jest ocena pozwolenia na budowę - w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]), którego sąd administracyjny stwierdził nieważność. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W tym też kontekście organ podał, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Ponadto organ zwrócił uwagę na charakter prawny mpzp, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – t.j.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w przedmiocie tej zasady podkreślał, że powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99), i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). I dalej, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Organ dodał, iż stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) wójt obowiązany jest do przedłożenia uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia wojewodzie, który może stwierdzić ich nieważność, w przypadku gdy są sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 w/w ustawy).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Stwierdził, iż brak jest podstaw, aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), albowiem w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym mpzp, wskazany akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek ku temu, aby przypuszczać że stan ten ulegnie zmianie (skoro organ wojewódzki oceniając mpzp nie wydał aktu nadzorczego stwierdzającego jego nieważność). Podkreślenia wymaga również, iż wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji wydany został po upływie siedmiu miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczności, o których mowa powyżej, zdaniem organu nie pozwalają przyjąć, że stwierdzenie nieważności mpzp pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 513/05). Należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas, gdyby stwierdzenie nieważności miało być dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione (wyrok NSA z 2 marca 2006 r. II GSK 398/05). W ocenie organu odwoławczego, organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący, tym bardziej przy braku czasowego ograniczenia możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Powyższe pozostaje w opozycji do zasady pewności obrotu prawnego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie nieważności mpzp, co nastąpiło po wydaniu pozwolenia na budowę, pozostawałoby w opozycji do art. 2 ustawy zasadniczej. Niewątpliwie bowiem na podstawie mpzp Nr [...] inwestor nabył prawo podmiotowe (art. 4 Prawa budowlanego) - pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji z uwagi na fakt, że oparta była ona na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do którego stwierdzono nieważność - co zdaniem skarżącej stanowi podstawę do uznania, że był on nieważny od dnia jego podjęcia a wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane w oparciu o zapisy tego miejscowego planu są wydane z naruszeniem prawa – organ stwierdził w efekcie, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądowo - administracyjnego nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji" (wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1020/09). Jednocześnie zauważył, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. II OSK 1369/06). Organ stwierdził, że mpzp nie stanowi podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż podstawą prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie podstawę oceny zgodności dokumentacji projektowej z jego zapisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Jednocześnie organ stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza zapisów żadnego z ww. mpzp. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 4 mpzp analizowana inwestycja została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, inwestor przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko (Raport o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 1 mpzp, a także wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego monitoringu (załącznik nr 7 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 2 mpzp. Ponadto inwestor uzyskał decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...]; zezwalającą na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją - § 3 ust. 3 mpzp.

Paragraf 6 ust. 3 mpzp określił zasady zagospodarowania terenu wskazując: 1) maksymalną wysokość skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu; 2) lokalizację wież w odległości minimum 400 m od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi; 3) minimalną odległość między wieżami – 280 m; 4) kolorystykę elementów wieży i turbiny - kolor jasny, pastelowy, nie kontrastujący z otoczeniem, powierzchnia obiektu matowa - bez refleksów świetlnych; 5) zakaz umieszczania na elektrowniach wiatrowych reklam za wyjątkiem oznaczenia nazwy i symbolu producenta i/lub właściciela na gondolach wiatrowych; 6) obowiązek oznakowania przeszkodowego: nocnego oraz dziennego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto dopuszczono: 1) instalacje urządzeń do pomiaru prędkości i kierunku wiatru; 2) wykorzystanie terenu pod budowę placów i dróg montażowych oraz dróg dla celów serwisowych w okresie eksploatacji; 3) prowadzenie linii elektroenergetycznych i teletechnicznych, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych oraz sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych. Organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] nie narusza powyższych warunków. Jak bowiem wynika z dokumentacji projektowej wysokość całkowita elektrowni wiatrowej wynosi 150 m (Opis techniczny - str. 10, rys. nr AE/1). Spełnienie warunku odległości wież od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz odległości między wieżami potwierdza rysunek nr A/1. Nadto, w oparciu o załącznik nr 3 analizy akustycznej (s. 19), organ stwierdził, że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej. Dodatkowo zauważył, że wskazane wyżej planowane rozwiązania, dotyczące kolorystyki oraz oświetlenia poszczególnych elementów kwestionowanych elektrowni wiatrowych odpowiadają wymaganiom zawartym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę.

Mając na względzie, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje także realizację kabla elektroenergetycznego (30kV) oraz kabla telekomunikacyjnego, a także dróg dojazdowych, placów manewrowych i montażowych, przy jednoczesnym braku wtórnych podziałów geodezyjnych, organ stwierdził, że analizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mpzp.

Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 wg stanu na dzień 26 marca 2010 r.), które różnicuje dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z załącznika nr 4 do Raportu oddziaływania na środowisko "Analiza oddziaływania w zakresie pola i promieniowania elektromagnetycznego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...]" (dalej analiza PEM) Autor powyższego opracowania uznał obszar inwestycji za dostępny dla ludności (s. 9), wskazując jednocześnie, iż "pole generowane przez generator będzie polem o częstotliwości 100Hz. Wypadkowe natężenie pola elektrycznego na wysokości 1,8 m n.p.t. wyniesie ok. 9V/m, tj. znacznie poniżej wartości występującej naturalnie. Wypadkowe pole magnetyczne wyniesie w tym miejscu ok. 4,5A/m, a więc równie mniej niż naturalne pole magnetyczne" (s. 12), co obrazuje załącznik nr 1. Ponadto, wskazano, że "ze względu na lokalizację turbiny wiatrowej na wysokości 100 m n.p.t., poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez elementy elektrowni, w poziomie terenu (na wysokości 1,8 m) jest w praktyce pomijalny" tym bardziej, że "generatory zostaną zamontowane wewnątrz gondoli na znacznej wysokości, stąd też ich wpływ na poziom pola elektromagnetycznego, mierzonego na poziomie gruntu (na wysokości 1,8 m) będzie niewielki, o ile w ogóle będzie mierzalny"' (s. 11).

Z analiz PEM wynika także, iż "w przypadku typowych linii średniego napięcia 30kV poziom natężenia pola elektrycznego sięga do 0,6kV/m. Typowe natężenie pola magnetycznego nie przekracza natomiast 5 A/m. Z przeprowadzonych obliczeń prognostycznych natężenie pola elektrycznego przy gruncie wyniesie ok. 2kV/m nad samą linią kablową, natomiast na wysokości 1,8 m n.p.t. przyjmie wartość ok. 0.9kV/m. Są to wartości dużo niższe od dopuszczalnych, określonych dla terenów dostępnych dla ludności. W przypadku pola magnetycznego, jego natężenie nad samym gruntem nie powinno przekraczać 7A/m, natomiast na wysokości 1,8 m n.p.t. - poniżej 3A/m. Są to również wartości dużo nisze od dopuszczalnych na terenach dostępnych dla ludności" (s. 13). Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził naruszenia przepisów w/w rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.

Na koniec organ drugiej instancji zaznaczył, że nie dopatrzył się aby decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., skarżący: G. M. – H., M. M. oraz M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

1) brak zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa i nieuwzględnienie, że wyłączeniu od udziału w postępowaniu oznaczonym sygnaturą [...] zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji podlega pracownik organu biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji we wcześniejszym postępowaniu w sprawie, następnie uchylonej i przekazanej do ponownego rozpatrzenia,

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na niekompletnym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę o nr [...],

3) naruszenie interesu prawnego skarżącej wskutek niewłaściwego uznania, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz przy braku powiadomienia skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do uznania nieważności tej decyzji i jej wyeliminowania z obrotu prawnego,

4) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony i pominięcie ich w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych,

5) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w efekcie czego skarżąca nie była w stanie podnieść argumentów faktycznych i prawnych umożliwiających zabezpieczenie jej słusznych interesów.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak [...], uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie farmy wiatrowej [...] składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL - i umożliwienie uzupełnienia niniejszego pisma o wskazanie nr i daty wydania przedmiotowej decyzji w późniejszym terminie (najpóźniej do dnia rozpoczęcia rozprawy w przedmiotowej sprawie), oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

3. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

4. Pismem procesowym z [...] czerwca 2013 r. uczestnik postępowania - [...] Spółka z o. o. w[...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc w uzasadnieniu pisma przede wszystkim to, iż skarżący w toku postępowania nieważnościowego nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], a przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości skarżących. Działki skarżących położone w zasięgu oddziaływania inwestycji stanowiły i stanowią nadal grunty rolne z zakazem zabudowy.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 665/13, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 kpa - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Dalej Sąd podniósł, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ obowiązany był w pierwszej kolejności (przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań i ocen) wyjaśnić kwestię formalną w niej występującą, a związaną przymiotem strony osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. kpa.

Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek G. M. –H. i dotyczyło decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]. Przy czym skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...]. Natomiast w tej decyzji znajduje się zapis, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki objęte zakresem inwestycji.

W tym kontekście Sąd zauważył, że organy obu instancji nie poczyniły wyczerpującej oceny w kwestii dotyczącej legitymacji skarżącej do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym ww. aktu administracyjnego Starosty [...].

6. Uwzględniając skargę kasacyjną pełnomocnika skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął słuszne założenie, iż dopiero przesądzenie legitymacji do złożenia przez G. M.–H. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoli na kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ocenę czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Brak interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania powinien prowadzić do umorzenia prowadzonego już postępowania. Tym samym dopiero przesądzenie tej kwestii pozwalało Sądowi pierwszej instancji na rozpoznanie istoty sprawy, a więc ocenę decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut kasacji nawiązujący do ww. legitymacji, w którym trafnie dostrzeżono, iż akta sprawy pozwalały Sądowi pierwszej instancji dokonać oceny legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. pod kątem poprawności zakwalifikowania skarżących jako stron postępowania. Przechodząc do analizy tego zagadnienia, NSA zgodził się z WSA, że interes prawny skarżących należy odnieść do ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]). W ustalonym stanie faktycznym sprawy podano, iż w stosunku do wieży S3 działki należące do wnioskodawczyni (G. M.–H.) znajdują się w następujących odległościach: działka nr [...] – 152 m, działka nr [...] – 142 m, działka nr [...] – 184 m, działka nr [...] – 118 m, działka nr [...] – 175 m, w stosunku zaś do wieży S4: działka nr [...] – 140 m, a działka nr [...] - 59 m. Tym samym działki te zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 Planu znajdują się w strefach ochrony, ustanawianych w odległości 400 m od ww. elektrowni wiatrowych. Ustanowienie tej strefy zgodnie z § 30 ust. 2 Planu wprowadziło zakaz m.in. lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną i rekreacyjną. Jednocześnie ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO – 1. Symbolem tym objęto tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką (...). Dopuszczono również na nich odbudowę dawnych i lokalizację nowych siedlisk (§ 57 ust. 1 i 3 Planu). Tym samym usytuowanie ww. wież wiatrakowych ograniczyło zabudowę należących do wnioskodawczyni działek, co było możliwe w świetle obecnie obowiązującego Miejscowego Planu. Za trafne, uznał NSA, stanowisko sądu I instancji, który dostrzegł powyższą okoliczność i na jej podstawie trafnie uznał skarżącą G. M.–H. za mającą interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a tym samym za stronę tego postępowania. Dalej NSA podniósł, że dalsza analiza sytuacji prawnej ww. działek w świetle uchwały zmieniającej Miejscowy Plan (Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.), była wadliwa, skoro uchwała ta została wyeliminowana przez Sąd. Stwierdził, iż brak argumentacji na tym tle ze strony organu odwoławczego nie świadczył jeszcze o wadliwości jego decyzji, skoro organ ten dokonał merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa, to tym samym uznał przymiot wnioskodawcy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a przez to zaakceptował pogląd wyrażony przez organ I instancji. Istotne jest też to, iż organ odwoławczy we wcześniejszej swej decyzji wydanej w niniejszej sprawie wyraził pogląd, co do posiadania przez skarżącą G. M.–H. przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej – "ppsa" sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w niniejszej sprawie, na podstawie art. 190 ppsa, Sąd związany jest wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

8. Skarga jest niezasadna.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej.

Decyzja ta była już przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który zaskarżoną decyzję uchylił, natomiast NSA wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. II OSK 2982/13 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania WSA.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał skargę za niezasadną.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności i wyroku WSA w Warszawie oraz NSA, że przymiot strony skarżących nie budzi wątpliwości.

Postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym organ orzeka co do istoty, bowiem w tym postępowaniu organ bada tylko, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa; w tym postępowaniu – nadzorczym – organ rozpoznaje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy – według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Rozważania organu dotyczące instytucji nieważności są prawidłowe, nie jest zatem zasadne ich powtarzanie.

Kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę farmy wiatrowej wydana została w oparciu o MPZP zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] listopada 2008 r., który to plan inwestycję taką dopuszczał. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. stwierdził nieważność tej uchwały, a NSA wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Spornym, w związku z powyższym, jak słusznie wskazał organ, jest zagadnienie, czy możliwa jest ocena pozwolenia na budowę - w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), którego sąd administracyjny stwierdził nieważność, i słusznie ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i iż ocena taka jest możliwa. Zdaniem Sądu, skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie, to późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w sprawie. Taka ocena wynikam. in. z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa, czy z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Zauważyć należy, że mpzp, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest aktem prawa miejscowego, to równocześnie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w zakresie tej zasady podkreślał, że zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99), i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). Również zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Zgodnie zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), ponieważ w dniu oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym mpzp, akt władztwa planistycznego gminy – mpzp – obowiązywał, i brak było przesłanek aby przypuszczać, że stan ten ulegnie. Organ nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa, tylko dlatego, że istnieje teoretyczna możliwość, że kiedyś przepis ten może zostać unieważniony. Takie działanie naruszałoby w sposób oczywisty obowiązującą zasadę legalizmu. Dodatkowo można jedynie zauważyć, że wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji wydany został po upływie siedmiu miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe, jak słusznie zauważył organ, nie pozwala przyjąć, że stwierdzenie nieważności mpzp pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Również za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, i potwierdza to orzecznictwa sądów administracyjnych, że należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas, gdyby stwierdzenie nieważności miałoby dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione konsekwencje. Zdaniem Sądu, skoro organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego.

Nie budzi również wątpliwości, na co wskazał organ, a co wynika z akt sprawy, spełnienie warunku odległości wież od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz odległości między wieżami; hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni; w odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej.

Reasumując, w tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego później przez Sąd za nieważny. Nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

9. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.