Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1545/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2009 r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. (dalej: Instytucja Wdrażająca) a O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako Skarżąca, Beneficjent) została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pod nazwą "Aktywni na nowo", w ramach Działania 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie Poddziałanie 6.1.1. Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy (dalej: umowa o dofinansowanie).

Instytucja Wdrażająca decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] określiła Beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.560 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków. W uzasadnieniu wskazano, że powodem wydania decyzji o zwrocie były ustalenia uzyskane w wyniku weryfikacji przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia wniosku o płatność nr [...] za okres rozliczeniowy od 1 grudnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. przedłożonego w dniu 12 stycznia 2010 r. i poprawionego w dniach 26 stycznia 2010 r. oraz 3 marca 2010 r., które doprowadziły do uznania kwoty w wysokości 34.560 zł za wykorzystaną z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. – dalej: u.f.p. z 2005 r.). Za niekwalifikowane uznane zostały wydatki poniesione z wyodrębnionego rachunku projektu na częściowe płatności za szkolenia "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" na rzecz N. Sp. z o.o. Uzasadnieniem uznania tych wydatków za niekwalifikowane były nieprawidłowości wykryte podczas weryfikacji formalno-merytorycznej wniosku, polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności, bezstronności i obiektywizmu przy wyborze podwykonawcy wskazanych szkoleń oraz przy wydatkowaniu środków unijnych w ramach projektu. Zastrzeżenia dotyczące sposobu wydatkowania środków polegały na kwestionowaniu płatności za szkolenia w formie częściowej, nie przewidzianej w treści umów na podwykonawstwo szkoleń na etapie ogłoszenia zamówienia. Sposób rozliczenia szkoleń różnił się, bowiem – inne były warunki podawane w zaproszeniach do złożenia ofert, a inne zapisy treści późniejszych umów. Zmiana zawierała ułatwienia w otrzymaniu wynagrodzenia w miesięcznych częściach zastępujących jednorazowe płatności po wykonaniu usługi szkolenia. Ponadto zauważono, że zamawiający z podwykonawcą szkoleń pozostawał w szczególnej relacji (poprzez powiązania osobowo-właścicielskie), pozwalające podwykonawcy na uzyskanie szerszej od pozostałych wykonawców wiedzy o szczegółach zamówienia, wartości zamówienia czy miejscu ich prowadzenia.

W ocenie organu zawarcie umów na podwykonawstwo przez prokurenta zamawiającego, będącego współwłaścicielem podwykonawcy oraz reprezentującego Zarząd, w skład którego wchodzi właściciel zamawiającego i współwłaściciel podwykonawcy świadczyło o naruszeniu zasad przejrzystości, konkurencyjności i bezstronności, a także występowaniu konfliktu interesów, co z kolei w myśl § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie skutkowało koniecznością zwrotu w terminie do dnia 15 stycznia 2009 r. środków dotacji rozwojowej niewykorzystanych w danym roku budżetowym i nie zgłoszonych do Instytucji Wdrażającej.

Po rozpatrzeniu odwołania Beneficjenta Minister Rozwoju Regionalnego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Instytucji Zarządzającej Beneficjent nie zapewnił wolnego konkurowania podmiotów na rynku, co stanowiło naruszenie procedury uregulowanej w § 20 zawartej umowy o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym wydatki na szkolenie "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" zostały poniesione niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, co stanowiło naruszenie art. 208 u.f.p.

Od powołanej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzuty:

- rażącego naruszenia:

1. prawa wynikające z zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i wydania na ich podstawie decyzji o zwrocie przez Skarżącą kwoty przekazanych środków wraz z odsetkami, w sytuacji w której nie zaszła przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych;

2. art. 8 k.p.a. poprzez zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska, że posiadanie przez członka organu Skarżącej udziałów w spółce oferenta jest przesłanką do stwierdzenia naruszenia procedur przy wykorzystaniu przyznanych środków w sytuacji, w której organ wcześniej zajął odmienne stanowisko, z którego wynika, że nie występują przesłanki pozwalające na wykluczenie wyboru przez Skarżącą wykonawcy;

3. art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że zgodne z prawem jest wydanie decyzji o zwrocie w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania i wskazanie za podstawę jej wydania zdarzeń obojętnych z punktu widzenia przepisów prawa oraz procedur wydatkowania środków publicznych wynikających z art. 208 § 1 ustawy o finansach publicznych (zastosowanie sankcji wynikającej z przepisów art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy o finansach, w przypadku nie zaistnienia zdarzeń składających się na ich dyspozycję);

- błędnej wykładni:

1. art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że powiązania osobowo-właścicielskie zamawiającego z podwykonawcą szkoleń w trakcie realizacji projektu w ramach Działania 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Działania 6.1.1. "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" są naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, wynikających z umowy zawartej pomiędzy skarżącą z 30 października 2009 r. (§ 20 ust. 1-3 umowy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/10 oddalił skargę Skarżącej wskazując, że jej działanie, prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy podwykonawczej z N., było złamaniem zasady konkurencyjności, co potwierdzały okoliczności natychmiastowego aneksowania umowy podwykonawczej. W ocenie Sądu sytuacja, w której jeden z podmiotów zainteresowanych zamówieniem ma otwartą możliwość uzyskania od przedstawiającego zapytanie ofertowe innych, szerszych informacji związanych z zamówieniem lub wcześniej takie informacje uzyskał, zawsze łamie podstawowej zasady uczciwej konkurencji.

Od wyroku WSA Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2183/11 uwzględnił, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie sąd kasacyjny wskazał, że trafnie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez Skarżącą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że "(...) powyższe przepisy stanowią rodzaj innej procedury, której skutki naruszenia przewiduje art. 208 i 211 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. mającej zastosowanie w sprawie" lecz nie wyjaśnił, które z tych przepisów strona skarżąca naruszyła.

W ocenie NSA Sąd I instancji powołując się na naruszenie przez Skarżącą § 20 zawartej przez strony umowy nie wskazał, który z trzech ustępów lub 5 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez nią naruszony. Wskazano ponadto, że wywody Sądu I instancji sprowadzały się do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność" a strona skarżąca naruszyła "procedury mające na celu wybranie podwykonawcy w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia", lecz również tych "procedur" Sąd nie wykazał. Okoliczność zaś, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. NSA określił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie rozważy, czy Skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. wskazując przy tym, że zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Podkreślono, że tylko w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Natomiast przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o jakich mowa w art. 208 u.f.p. należało uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Stwierdzono również, że reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 u.f.p., lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę (sygn. akt V SA/Wa 1098/13) stwierdził, że Skarżąca naruszyła przy udzieleniu zamówienia w trakcie realizacji projektu postanowienia § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 umowy w związku z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy, a także § 30 umowy (późniejszy § 29 umowy, zgodnie z aneksem zawartym w dniu 15 grudnia 2010r.). W § 3 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie Skarżąca zobowiązała się do przestrzegania przy wydatkowaniu przyznanych środków aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Zobowiązanie do stosowania zasady konkurencyjności określone zostało również w § 20 zawartej umowy, w którym strona zobowiązała się do jej stosowania w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro. Tym samym sposób zmiany istotnych warunków umów, których pierwotna treść została zaprezentowana w zapytaniu ofertowym i wiązała składającego zapytanie w stosunku do oferentów, wskazywała w ocenie Sądu na rażące naruszenie treści zapisów umowy o dofinansowanie. Podkreślono, że działanie prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy o innych warunkach realizacji, niż przedstawiona w zapytaniu ofertowym była naruszeniem zasady konkurencyjności. Sąd I instancji uznał, że Skarżąca postąpiła niezgodnie z procedurą określoną treścią § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 w zw. z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie, a także § 30 zawartej umowy oraz podrozdział 3.1 pkt 8 Wytycznych, a naruszenia te stanowiły złamanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 u.f.p.

W skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. poprzez uznanie, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określającą kwotę dofinansowania do zwrotu w sytuacji, w której nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania, tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.;

b) błędną wykładnię art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że powiązania osobowo - właścicielskie zamawiającego z podwykonawcą szkoleń oraz dokonanie aneksu umowy pomiędzy zamawiającym a podwykonawcą szkoleń w trakcie realizacji projektu w ramach Działania 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL są naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, wynikających z umowy zawartej pomiędzy skarżącą spółką a WUP;

c) błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dn. 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) poprzez uznanie, że warunki dofinansowania oraz obowiązki beneficjenta projektu nie muszą być sformułowane wprost w postanowieniach umowy o dofinansowanie projektu;

d) błędną wykładnię art. 65 § 2 ustawy z dn. 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) poprzez uznanie, że umowę należy tłumaczyć wbrew jej wyraźnym postanowieniom i woli stron wynikającym z § 20 ust. 1-3 umowy oraz jej celowi, a także w sposób prowadzący do niemożności jej wykonania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, w której zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p., art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 65 § 2 k.c.;

b) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, w której zaszło naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a.

c) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niepełne ustosunkowanie się do zarzutów skargi i błędne wskazanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, które zostały naruszone przez Spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II GSK 2096/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie na czym polegało naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (artykuł, paragraf, ustęp, punkt) uregulowań wdrażania programu operacyjnego. Sąd I instancji nie określił z mocy jakich konkretnych zapisów obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych wynikał zakaz sporządzenia aneksów do dwóch umów cywilnych zawartych z oferentem wybranym w trybie § 20 ust. 1 pkt 3 umowy z dnia 30 października 2009 r. po zakończeniu trybu zapytania ofertowego. Sąd podkreślił, że według § 30 umowy, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym z przepisów ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten wskazuje trzy źródła ograniczeń: przepisy prawne, zasady współżycia społecznego i właściwość (naturę) stosunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestionując aneksy do dwóch umów, kiedy to podmioty odmiennie, niż w pierwotnie zawartych umowach ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym zasad wypłaty wynagrodzenia stwierdził naruszenie zasady konkurencyjności bez wskazania konkretnego przepisu prawa, który już po zakończeniu trybu ofertowego ograniczałby zasadę swobody umów, kompetencję stron w zakresie kształtowania treści zobowiązania. NSA podkreślił, że przepis art. 3531 k.c. nakazuje jednocześnie, aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów. Przez cel zobowiązania należy rozumieć stan rzeczy, który powinien zostać osiągnięty w następstwie wykonania zobowiązania. Sąd uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie przedstawił pełnego wywodu w zakresie dotyczącym zasady swobody umów w sytuacji, w której nie podważono skutecznie ustalenia, że Beneficjent po zakończeniu trybu zapytania ofertowego wybrał najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że kontrolowana sprawa została przekazana do rozpoznania tutejszemu Sądowi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2096/13, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku z 16 maja 2013 r. sygn. V SA/Wa 1098/13. Wskazać również należy na wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2183/11, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2436/10. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Jednocześnie wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną.

Opierając się na przedstawionych regułach należało ustalić, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy O. Sp. z o.o. w zapytaniach ofertowych odnoszących się do obydwu realizowanych szkoleń wskazała, że wybór wykonawcy będzie się odbywał z zachowaniem zasady konkurencyjności. Spółka wskazała ponadto, że w załączeniu zostaje przekazany wzór umowy według którego będzie ona realizowana. W zapytaniach zawarto wymaganie aby wykonawca umowy zawarł ją na takich warunkach, które zostały w niej określone, wykonawca musi ponadto wyrazić w ofercie, że akceptuje bez zastrzeżeń przedstawiony wzór umowy. W § 11 wzoru umowy zatytułowanym "Wynagrodzenie Wykonawcy" w pkt 4 określono, że zamawiający wypłaci wynagrodzenie po wykonaniu usługi w terminie 21 dni od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu. Skarżąca wysyłając zapytanie ofertowe dotyczące przeprowadzenia obydwu szkoleń, zgodnie z paragrafem 20 zawartej umowy zwróciła się do trzech potencjalnych wykonawców. Wśród nich była Spółka N. Sp. z o.o., z którą ostatecznie podpisano umowę w dniu 23 listopada 2009 r. - na szkolenie z zakresu "Opiekunka dziecięca domowa" oraz w dniu 25 listopada 2009 r. – na szkolenie z zakresu "Telemarketing". Natomiast w dniu 29 listopada 2009 r. zostały podpisane aneksy do obydwu umów, zgodnie z którymi został zmieniony tylko jeden zapis każdej z umów, zawierający się w cyt. § 11 pkt 4, który otrzymał brzmienie z którego wynikało, że zamawiający wypłaci miesięczne wynagrodzenie za godziny szkoleń zrealizowane w minionym miesiącu kalendarzowym, w terminie 14 dni od wystawienia faktury. Tym samym umowy zaledwie po kilku dniach od ich zawarcia zostały zmienione w stosunku do wzoru w bardzo istotnym fragmencie odnoszącym się do wypłaty wynagrodzenia za wykonanie umowy z końcowego rozliczenia (płatnego po 21 dniach) na miesięczne wynagrodzenie (płatne po 14 dniach). Zmieniało to w znaczący sposób realizację zapłaty za świadczone usługi, gdyż wynagrodzenie z całościowego rozliczenia kilku miesięcy (odpowiednio za ponad 4 i 5 miesięcy) zostało skrócone do rozliczeń za każdy miesiąc w terminie 14 dni od wystawienia faktury, zamiast po 21 dniach od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu.

Zauważyć też należy, że w powołanych wyrokach NSA wydanych w niniejszej sprawie wskazywano, iż zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie zachodzą podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania tych przepisów.

Przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z § 30 umowy z dnia 30 października 2009 r., w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym z przepisów ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie zaś z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z powołanego przepisu wynikają zatem trzy źródła ograniczeń: przepisy prawne, zasady współżycia społecznego i właściwość (naturę) stosunku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. powołany przepis nakazuje jednocześnie, aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów. Przez cel zobowiązania należy rozumieć stan rzeczy, który powinien zostać osiągnięty w następstwie wykonania zobowiązania.

W ocenie Sądu sporządzone 29 listopada 2009 r. aneksy do dwóch umów, w których Skarżąca i wybrany przez nią podwykonawca (powiązany ze Skarżącą) odmiennie ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym zasad wypłaty wynagrodzenia naruszały art. 3531 k.c.

Nie ulega wątpliwości, że zasada swobody umów wyrażona w art. 3531 k.c. i ograniczenia z niej wynikające miała zastosowanie do umowy z dnia 30 października 2009 r. Świadczy o tym jednoznacznie § 30 tej umowy. Pojawia się jednak pytanie, czy ograniczenia wynikające z tej zasady należy przenieść również na umowy zawierane przez Beneficjenta z podwykonawcami. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zajmując takie stanowisko Sąd miał na uwadze to, że umowy z podwykonawcami zostały zawarte w celu wykonania umowy głównej z dnia 30 października 2009 r. Inaczej mówiąc cel wykonania tej umowy głównej jest tym elementem, który ogranicza swobodę kontraktową – swobodę umów pomiędzy Beneficjentem a podwykonawcą. Skoro bowiem celem było jak najkorzystniejsze ustalenie warunków wykonania szkoleń, to natychmiastowe wprowadzenie aneksów sprawiło, że wprowadzono de facto dla tych podwykonawców warunki korzystniejsze niż te, które były pierwotnie oferowane i tym podwykonawcom, ale również pozostałym oferentom (potencjalnym podwykonawcom). W ocenie Sądu można racjonalnie zakładać, że gdyby oferta Skarżącej w zakresie wynagrodzenia za przeprowadzone szkolenia, od początku zakładała wynagrodzenie wypłacane częściowo, a nie jednorazowo po zakończeniu tychże szkoleń, to propozycją Skarżącej mogłaby być zainteresowana większa liczba podwykonawców. Wśród tych podwykonawców mogli zaś znaleźć się i tacy, którzy oferowaliby korzystniejsze – z punktu widzenia umowy głównej z dnia 30 października 2009 r. – warunki wykonania szkoleń. W związku z tym działanie Skarżącej polegające na zawarciu aneksów do umów zawartych z powiązanym z nią podwykonawcą sprzeciwiało się celowi umowy z dnia 30 października 2009 r., a więc naruszało art. 3531 k.c. Zachowanie takie było niedopuszczalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.

Na koniec wskazać należy, że działanie Skarżącej było sprzeczne także z dobrymi obyczajami kupieckimi. Skoro bowiem Skarżąca przedstawiła ofertę wskazując, iż chce zawrzeć umowy z podwykonawcami na ściśle określonych – również co do zasad wynagrodzenia – warunkach, a następnie po kilku dniach od podpisania umowy z wybranym powiązanym podwykonawcą zmieniła te pierwotnie nienaruszalne zasady, to wykazała się brakiem lojalności przedkontraktowej wobec innych potencjalnych podwykonawców.

Zawarcie aneksów wbrew zakazowi wynikającemu z art. 3531 k.c. było złamaniem procedury, o której mowa w art. 208 u.f.p. Stwierdzenie naruszenia art. art. 3531 k.c. stanowi domenę Sądu.

Wcześniejsze stanowisko organów administracji utrzymujących, że zawarta umowa o realizację projektu nie wyklucza wyboru podwykonawców spośród podmiotów powiązanych z Beneficjentem nie ma decydującego rozstrzygania dla sprawy. Złamanie procedury polegało bowiem w istocie na zawarciu z takim podwykonawcą aneksu o treści sprzecznej z art. 3531 k.c. Tym samym nie może być skuteczny podnoszony w skardze zarzut mającego wpływ na treść decyzji naruszenia art. 8 k.p.a.

Przedstawiony wcześniej wywód czyni też bezpodstawnymi formułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. i art. 6 k.p.a.

Mając powyższe na względzie i uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i podjęta po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.