Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 239/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi J. G. oraz M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G. oraz M. M. (solidarnie) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. G. i M. M. (dalej jako: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2020 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z

[...] sierpnia 1964 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] października 2020 r. skarżący wystąpili do Wojewody L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] sierpnia 1964 r., mocą której odmówiono T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S.. We wniosku skarżący podnieśli, że do dnia [...] grudnia 1964 r. T. G. (ojciec J. G. i ojczym M. M.) był właścicielem działki oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] o powierzchni 1327 m2, położonej w L. w dzielnicy S.. Działka ta była zatwierdzona jako budowlana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej powiatu l. w dniu [...] grudnia 1956 r. W 1964 r. T. G. wystąpił o zgodę na budowę domu na tej działce. We wrześniu 1964 r. otrzymał decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] sierpnia 1964 r. o odmowie zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na ww. działce z uzasadnieniem, że "teren na którym położona jest działka objęty jest lokalizacją ogrodu botanicznego i nie jest przeznaczony pod budownictwo indywidualne". T. G. odwołał się od tej decyzji, jednak decyzją z [...] listopada 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po decyzji odmownej ojciec skarżących sprzedał działkę z wielką stratą w grudniu 1964 r. Po zmianach ustrojowych skarżący podjęli starania o uzyskanie informacji na temat przeznaczenia działki w planach zagospodarowania przestrzennego. Z uzyskanych informacji wynikało, że w czasie opracowywania dla tego rejonu planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., działka znajdowała się poza obrębem jego opracowania i nie było żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie lokalizacji na niej budynku mieszkalnego. Skarżący stwierdzili, że jeśli działka ta została włączona do terenów objętych wywłaszczeniem, to mogło to nastąpić najwcześniej dopiero w wyniku zmian dokonanych w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1972 r., a więc po upływie ponad ośmiu lat od daty wydania odmowy decyzji lokalizacyjnej.

Zawiadomieniem z [...] października 2018 r. Wojewoda L. przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r., z uwagi na to, że skarżący nie posiadają praw strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak Kolegium postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] stycznia 2019 r.

W wyniku skargi wniesionej przez strony, prawomocnym wyrokiem z [...] listopada 2019 r. (II SA/Lu 319/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił ww. postanowienia Kolegium, przesądzając, że skarżący mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Wykonując wytyczne zawarte w ww. wyroku, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Kolegium wszczęło na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r., uznając, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut naruszenia art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.; dalej jako: u.p.p.), poprzez brak sprawdzenia zgodności decyzji o lokalizacji szczegółowej z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania, dotyczących w szczególności ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób naruszający podstawowe zasady postępowania dowodowego.

Po rozpatrzeniu wniosku, wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2020 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że decyzja z [...] sierpnia 1964 r. nie narusza prawa w sposób pozwalający na stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Kolegium wskazana decyzja nie narusza, ani faktycznie nie mogła naruszyć zapisów Ogólnego Planu Kierunkowego miasta L. zatwierdzonego w 1959 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że generalna lokalizacja Ogrodu Botanicznego U. wynikała z Ogólnego Planu Kierunkowego zatwierdzonego w 1959 r. Następnie, w zakresie lokalizacji szczegółowej tego obiektu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. wydawało decyzje indywidualne, w tym decyzję z [...] grudnia 1967 r. zatwierdzającą projekt wstępny Ogrodu Botanicznego, a także decyzję o lokalizacji szczegółowej Ogrodu Botanicznego w L. z [...] marca 1968 r. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej nie wynika, jakie konkretnie działki miały być objęte planowanym Ogrodem Botanicznym na podstawie aktu generalnego zatwierdzonego w 1959 r. W uzasadnieniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazano jedynie, że teren, na którym położona jest działka objęty jest lokalizacją ogrodu botanicznego i nie jest przeznaczony pod budownictwo indywidualne.

Z obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do podejmowania decyzji w sprawach lokalizacji szczegółowej są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nie precyzowała w żaden sposób szczegółowej zależności pomiędzy aktem generalnym, jakim był plan zagospodarowania przestrzennego, a aktem indywidualnym, jakim była decyzja o lokalizacji szczegółowej. Ze zgromadzonej dokumentacji nie można natomiast w sposób prosty, bez posiadania wiedzy specjalnej uznać niezgodności pomiędzy tymi dwoma aktami, które mają znaczenie dla rozpatrzenie niniejszej sprawy. Mając na uwadze regulacje ustawy z 1961 r. nie można natomiast stwierdzić, że wydając decyzje o lokalizacji szczegółowej w dniu [...] sierpnia 1964 r. organ naruszył prawo w kwalifikowany sposób. Poza niniejszą sprawą jest natomiast kwestia ewentualnego, nieprawidłowego przejęcia pod Ogród Botaniczny nieruchomości należących lub odziedziczonych przez strony postępowania. Nawet jeżeli dopuszczono się w wyniku błędu przejęcia działki budowlanej wskazanej we wniosku strony, to nie jest to podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r. Zdaniem Kolegium przy wydawaniu decyzji z 1964 r. z pewnością nie miało miejsca rażące, a zarazem oczywiste naruszenia prawa, bowiem proste zestawienie treści tej decyzji z treścią obowiązujących w jej dacie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż takie kwalifikowane naruszenie prawa miało miejsce. Kolegium wskazało, że sami wnioskodawcy nie potrafili samodzielnie wykazać rażącego naruszenia prawa. Dopiero wnioski przedstawione przez strony zawarte w prywatnych opiniach geodety i architekta mogą świadczyć o niezgodności planu zagospodarowania miasta L. z decyzją o odmowie szczegółowej lokalizacji z [...] sierpnia 1964 r. Przy czym decyzja z [...] sierpnia 1964 r. nie narusza ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. Nawet jeżeli skutkiem wydania decyzji z [...] sierpnia 1964 r. było następnie dokonane z naruszeniem prawa przejęcie działki w drodze umowy, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez analizowaną, zaskarżoną decyzję.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. G.

i M. M. zarzucili naruszenie: (1) art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; (2) art. 77 §1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; (3) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony, pomimo iż przedmiotem wniosku były okoliczności mające znaczenie dla sprawy; (4) art. 79a § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; (5) art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny całego materiału dowodowego; (6) art. 31 ust. 1 u.p.p., poprzez powołanie się na plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawę wydania decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy przedmiotowa działka znajdowała się poza terenem przeznaczonym w tym planie na Ogród Botaniczny; (7) § 3 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P nr 62, poz. 268; dalej jako: zarządzenie PKBUiA) poprzez błędne stwierdzenie, że ustawa z 1961 r. nie precyzowała w żaden sposób zależności między aktem generalnym, jakim był plan zagospodarowania przestrzennego, a aktem indywidualnym, jakim była decyzja o lokalizacji szczegółowej i w konsekwencji brak sprawdzenia zgodności decyzji o lokalizacji szczegółowej z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego; (8) § 38 ust. 1 zarządzenia PKBUiA poprzez odmowę wydania lokalizacji szczegółowej na budowę budynku mieszkalnego na skutek błędnego przyjęcia, że działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym na budowę Ogrodu Botanicznego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący przedstawili szczegółowy wykaz dokumentów, w oparciu o które ustalili stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania, a także podjęli szczegółową polemikę ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W konkluzjach skarżący stwierdzili, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż błędne jest zawarte w uzasadnieniu decyzji z 1964 r. stwierdzenie, jakoby teren na którym położona jest działka objęty był lokalizacją ogrodu botanicznego i nie był przeznaczony pod budownictwo indywidualne. W dniu wydawania decyzji o odmowie zgody na lokalizację nie było żadnej decyzji lokalizacyjnej zaliczającej tą działkę do terenów przeznaczonych na ogród botaniczny. Brak podania w uzasadnieniu decyzji o odmowie lokalizacji daty wydania i znaku decyzji o lokalizacji ogrodu botanicznego w praktyce uniemożliwiał kontrolę tej decyzji. Konstrukcja decyzji była wadliwa. Według ustawy o planowaniu przestrzennym

i wydanym w oparciu o nią zarządzenia, podstawą do wydania decyzji lokalizacyjnej był plan zagospodarowania przestrzennego, a nie inna decyzja lokalizacyjna. Nawet gdyby istniała decyzja zaliczająca ten teren do obszarów przeznaczonych na budowę ogrodu botanicznego to byłaby ona nieważna z uwagi na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania. Przytoczone okoliczności sprawiają, że decyzja o odmowie lokalizacji budynku mieszkalnego na tej działce została wydana w oparciu o nieistniejącą decyzję, a więc została wydana bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność decyzji z 1964 r. z powodu niezgodności z ustawą o planowaniu przestrzennym oraz wydanym na jej podstawie zarządzeniem PKBUiA.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze. Dodatkowo podnieśli zarzuty naruszenia: (1) § 42 ust. 2 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki

i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. z 1957 r., Nr 67, poz. 408), poprzez brak stwierdzenia, że zaświadczenie o lokalizacji ogólnej wydane w 1951 r. straciło swą ważność z dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia podczas gdy powołany przepis stanowił, że zaświadczenia o lokalizacji ogólnej, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów dla pozostałych inwestycji, tracą swą ważność z dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia; (2) § 24 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych (M.P. z 1962 r. Nr 82, poz. 387), poprzez brak stwierdzenia, że z powodu nie rozpoczęcia realizacji inwestycji decyzja jednostkowa z 1951 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji, objętej planem terenowym, straciła moc po upływie 3 lat od daty wydania podczas gdy powołany przepis stanowił, że w razie nie rozpoczęcia realizacji inwestycji decyzja jednostkowa w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji, objętych planem centralnym, traci moc po upływie 5 lat, a objętych planem terenowym - po upływie 3 lat od daty wydania.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja Kolegium z [...] lipca 2020 r., należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym odnotować, że Sąd uchylił obydwie decyzje z zupełnie z innych przyczyn niż podniesione w skardze, z uwagi na obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów skargi i powołanej podstawy prawnej. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana m.in. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Punkt 1 przytoczonego przepisu wskazuje na wadę kwalifikowaną polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Biorąc pod uwagę argumenty obydwu stron sporu, nie odnoszące się w żaden sposób do kwestii właściwości organu, który wydał decyzję z 1964 r., przywołanie punktu 1 należy uznać za omyłkę pisarską. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa była analizowana pod kątem wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przyczyną, dla której Sąd uchylił decyzje Kolegium z [...] stycznia 2021 r. i z [...] lipca 2020 r. jest fakt, że decyzje te wydano w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostała, nie objęta postępowaniem, decyzja ostateczna wydana przez organ

II instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] sierpnia 1964 r. o odmowie zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego. Ówczesny właściciel (ojciec

i ojczym skarżących) T. G. odwołał się od tej decyzji, jednak decyzją z [...] listopada 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i orzekło o nie wyrażeniu zgody na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej na budowę domu mieszkalnego na działce w rejonie S. (k. 2 akt adm.). Ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie jest decyzja Prezydium WRN i to ta decyzja powinna być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Pojęcie decyzji ostatecznej określa art. 16 § 1 k.p.a., w świetle którego decyzjami ostatecznymi są te, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w aktualnym brzmieniu tego przepisu). Wypada odnotować, że w dacie wydawania decyzji z 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego już obowiązywał, a pojęcie decyzji ostatecznych określał wówczas art. 12 k.p.a., w sposób – w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy – zasadniczo tożsamy z aktualnym brzmieniem (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne). W literaturze przedmiotu nie ma sporu co do tego, że ostateczna jest dopiero decyzja organu odwoławczego (II instancji). Decyzja organu I instancji może uzyskać przymiot ostateczności tylko w dwóch sytuacjach: (1) gdy w terminie ustawowym nie wniesiono od tej decyzji odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w tym również, gdy strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania); (2) gdy z mocy przepisów szczególnych walor ostateczności uzyskuje decyzja wydana w I instancji, ze względu na inny tryb zaskarżenia (por. przykładowo B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 119; P. Glibowski, w: R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4. Wyd., Warszawa 2017, s. 158-159; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2017, s. 146).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie (odmowy) ustalenia lokalizacji szczegółowej budynku mieszkalnego na wniosek T. G. jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i to ta decyzja powinna być w przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1964 r. jest decyzją nieostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Zawarte w petitum decyzji Kolegium stwierdzenie o "odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej" jest błędne.

Sąd dostrzega pewne wątpliwości wyrażane w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Źródłem tej rozbieżności jest niejednoznaczna treść art. 156 k.p.a., który w odróżnieniu od art. 145 k.p.a. (tryb wznowienia postępowania), nie zastrzega jednoznacznie, że tryb stwierdzenia nieważności można stosować wyłącznie do decyzji ostatecznych. Należy jednak mieć na uwadze, że nadzwyczajne tryby weryfikacji odnoszą się z założenia do rozstrzygnięć ostatecznych, taka jest bowiem istota trybów nadzwyczajnych. Tym niemniej jednak, biorąc pod uwagę niejednoznaczną treść art. 156 § 1 k.p.a., Sąd przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym, z racji brzmienia tego przepisu, wyjątkowo jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, ale tylko w sytuacji, gdy po doręczeniu decyzji organu I instancji, zamiast odwołania strona jednoznacznie decyduje się na zgłoszenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Wówczas sprawę należy rozpatrzeć nie w trybie postępowania odwoławczego, ale nieważnościowego (por. B. Adamiak, J., Borkowski, op. cit., s. 857; podobnie: M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2016 s. 874-875; R. Kędziora, op. cit., s. 941).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest zupełnie inna. Bezspornie pierwotny właściciel nieruchomości skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1964 r. Odwołanie to nie przyniosło zamierzonego skutku. Ta sama decyzja organu I instancji, nie mająca przymiotu ostateczności, stała się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez skarżących w 2018 r., jak również przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym przez Kolegium, wreszcie przedmiotem rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia nieważności (z [...] lipca 2020 r. i z [...] stycznia 2021 r.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej poglądy, niedopuszczalne było orzekanie w przedmiocie tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie ten argument jest tym bardziej uzasadniony, że potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1964 r. spowodowałoby, że

i tak w obrocie prawnym pozostałaby ostateczna decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1964 r., oparta na tych samych przesłankach. Takie rozwiązanie doprowadziłoby do kolejnych problemów procesowych i stanu trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego: zostałaby usunięta z obrotu prawnego decyzja organu I instancji, a utrzymująca ją w mocy decyzja ostateczna, oparta na tożsamych przesłankach pozostałaby w obrocie prawnym i kształtowałaby nadal treść stosunku administracyjno-prawnego. Należy przy tym podkreślić, że w decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, nie tylko utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ale jednocześnie orzekło o niewyrażeniu zgody na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej na budowę domu mieszkalnego na działce w rejonie S.. Jest to tym bardziej istotne, że interes prawny skarżących w postępowaniu nieważnościowym był warunkowany kwestią potencjalnych roszczeń odszkodowawczych, na co wskazał WSA w Lublinie w wiążącym w sprawie wyroku z 5 listopada 2019 r. W tej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu I instancji, nie zmieniałoby sytuacji prawnej skarżących, wobec pozostawienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o takiej samej treści rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje Kolegium z [...] stycznia 2021 r. i z [...] lipca 2020 r., jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego niewątpliwie miało kluczowy wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uzasadniało rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodziła również konieczność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Wynika to z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, skoro niedopuszczalne jest weryfikowanie decyzji nieostatecznej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności (z jednym wspomnianym wyżej wyjątkiem, który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie), to niedopuszczalne było wszczęcie i niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była decyzja nieostateczna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1964 r. W tej sytuacji konieczne jest formalne zakończenie tego postępowania, poprzez umorzenie postępowania, skoro nie można wydać w tej sprawie decyzji merytorycznej.

Po drugie, już po wydaniu obydwu decyzji Kolegium nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która musi być uwzględniona w rozpoznawanej sprawie. Z dniem 16 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Ustawa ta wprowadziła termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Jeszcze istotniejsza dla rozpoznawanej sprawy jest treść przepisów przejściowych zawartych w nowelizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Abstrahując od pierwszej z podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, poprzestanie na uchyleniu zaskarżonych decyzji przez sąd skutkowałoby "powrotem" sprawy stwierdzenia nieważności do Kolegium. Postępowanie administracyjne w takim układzie miałoby status wszczętego i niezakończonego. Ponieważ bezsporne jest, że postępowanie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia decyzji z

[...] sierpnia 1964 r., podlegałoby umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) lub wyrokiem sądu, opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a. Tego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W tej sytuacji, treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła kolejną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r.

Powyższe motywy determinują treść wyroku Sądu całkowicie niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze i późniejszym piśmie procesowym. Tym niemniej jednak, biorąc również pod uwagę znaczenie sprawy dla skarżących, w ocenie Sądu zachodzi potrzeba odniesienia się do argumentacji podniesionych w skardze i w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. W tego rodzaju sprawach prawo do sądu daje skarżącym prawo do oczekiwania, że sąd wypowie się w kwestii podniesionych przez nich zarzutów, niezależnie od tego, że argumenty te nie mają wpływu na treść wyroku sądowego.

Jak już wyżej wskazano, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa była analizowana pod kątem wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla porządku należy przypomnieć ugruntowany już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).

W ocenie Sądu w tej warstwie argumentacji należy zasadniczo zgodzić się z Kolegium, że decyzja z [...] sierpnia 1964 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w powyższym ujęciu, przede wszystkim z tego względu, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących o oczywistej sprzeczności treści decyzji (rozstrzygnięcia i uzasadnienia) z obowiązującymi wówczas przepisami.

Dla uporządkowania wywodu konieczne jest przypomnienie, że skarżąca zainicjowała postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do dwóch działek, sąsiadujących ze sobą, które w rejestrze pomiarowym sporządzonym w 1956 r., na potrzeby podziału działek było oznaczone jako: działka [...] (o powierzchni 1067 m2) i [...] (powierzchnia: 1327 m2). Informacje te wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, pochodzących z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy L. w L. (k. 96-98 akt adm.). W przypadku pierwszej ze wskazanych działek żądaniem objęto decyzję z [...] marca 1968 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej Ogrodu Botanicznego (wniosek złożyła skarżąca M. M.). Decyzja Kolegium wydana w tej sprawie była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Lu 238/21. Niniejsza sprawa dotyczy drugiej działki, dla której była prowadzona księga wieczysta o numerze [...]. To na tej działce odmówiono T. G. ustalenia lokalizacji szczegółowej domu jednorodzinnego.

Cała istota argumentacji skarżących opiera się na tezie, że decyzja z [...] sierpnia 1964 r. jest w oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż wbrew uzasadnieniu tej decyzji, działka [...] znajdowała się poza granicami planowanego Ogrodu Botanicznego. Tezę tą skarżący wspierają na dwóch prywatnych opiniach – architektoniczno-budowlanej i geodezyjnej (k. 112-114 akt adm.). W ocenie Sądu teza ta nie jest zasadna

Uzasadnienie decyzji z [...] sierpnia 1964 r. jest nader skromne. Wskazano w nim, że "Teren, na którym położona jest działka [której dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji szczegółowej] objęty jest lokalizacją ogrodu botanicznego i nie jest przeznaczony pod budownictwo indywidualne". W podstawach prawnych decyzji wskazano m.in. art. 31 u.p.p. (pozostałe dwa artykuły ustawy powołane w podstawie prawnej odnosiły się do kwestii właściwości organów). Zgodnie z tym przepisem, podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 [ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej] są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W przypadku gdy zachodzi pilna potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, dla których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmuje decyzje na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami. W sprawach lokalizacji szczegółowej inwestycji prywatnych wojewódzki organ planowania przestrzennego może, na wniosek właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji powiatowego organu planowania przestrzennego, odroczyć wydanie takiej decyzji do czasu zatwierdzenia planu, nie dłużej jednak niż na 3 lata (ust. 2).

Nieco więcej informacji można uzyskać z uzasadnienia decyzji ostatecznej – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1964 r., w którym wskazano: "Teren w skład którego wchodzi działka petenta objęty jest decyzją o lokalizacji szczegółowej dla U. pod ogród botaniczny i wobec tego dopuszczenie zabudowy indywidualnej jest niedopuszczalne".

Z powyższego wynika, że w dacie wydawania decyzji z 1964 r. lokalizacja ogrodu botanicznego bazowała na decyzji o lokalizacji szczegółowej. Takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy. W aktach znajduje się jednak pismo z [...] marca 1963 r. zawierające wytyczne urbanistyczne dla ogrodu botanicznego U. . Z treści pisma wynika, że wytyczne zostały wydane "na podstawie lokalizacji wydanej [...] czerwca 1960 r.". Z ówcześnie obowiązujących przepisów wynikało, że lokalizacja szczegółowa wymaga zatwierdzenia przez właściwy organ, a dowodem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej jest zaświadczenie, wydane przez właściwy organ według określonego wzoru urzędowego (§ 13 i § 18 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji; M.P. z 1957 r. nr 67, poz. 408). W aktach sprawy nie ma ani zaświadczenia o lokalizacji z 1960 r., ani żadnej mapy obrazującej teren inwestycji według zatwierdzonej lokalizacji. Treść tych dokumentów daje się jednak odtworzyć poprzez analizę załącznika graficznego do wytycznych urbanistycznych z 1963 r. Wytyczne, jako odwołujące się do lokalizacji szczegółowej, musiały bazować na zaświadczeniu. Mapa dołączona do wytycznych urbanistycznych z 1963 r. nie określa granic poszczególnych działek. Takie granice działek (w tym spornej działki, której dotyczyła decyzja z 1964 r.) są uwidocznione na mapie geodezyjnej obrazującej przebieg zmian granic lokalizacji ogrodu botanicznego, pochodzącej z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w L. (brak oznaczenia karty w dołączonym do akt zbiorze dokumentów archiwalnych, dokument oznaczony pieczęcią Miejskiej Pracowni z sygnaturą: Ks. zam. [...]). Porównanie mapy stanowiącej załącznik do wytycznych urbanistycznych z 1963 r. i mapy z zasobów Miejskiej Pracowni Geodezyjnej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że północna granica obszaru objętego opracowaniem wytycznych dla ogrodu botanicznego przebiega znacznie ponad granicami działek należących niegdyś do T. G., co w konsekwencji oznacza, że sporne działki mieściły się w pełni w granicach obszaru objętego wytycznymi. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że skoro wytyczne z 1963 r. nawiązywały wprost do lokalizacji z 1960 r., to znaczy, że granice obszaru objętego lokalizacją z 1960 r. określono w taki sposób, w jaki później przyjęto w wytycznych urbanistycznych.

Prowadzi to do wniosku, że sporna działka [...] była objęta lokalizacją szczegółową z 1960 r., a to wykluczało możliwość wydania nowej lokalizacji szczególnej, dla budowy domu jednorodzinnego. W tej sytuacji nie sposób uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1964 r. (podobnie jak ostateczna decyzja z [...] listopada 1964 r.) była niezgodna z prawem, a tym bardziej, że w sposób oczywisty, rażący, naruszała ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. Organy wydające decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji szczegółowej na rzecz T. G. nie mogły nie uwzględnić faktu zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego, potwierdzonego zaświadczeniem z [...] czerwca 1960 r. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu prawa w ogóle, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1964 r.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 u.p.p. oraz przepisów zarządzenia PKBUiA z [...] sierpnia 1961 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p.p., podstawą do podejmowania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r., decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku tych planów - na podstawie posiadanych materiałów do planów, uzupełnionych przez organ miejscowego planowania przestrzennego niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami, a na obszarze wiejskich jednostek osadniczych - również projektów wyznaczania terenów budowlanych na wsi.

Aby zgodzić się z argumentacją skarżących należałoby stwierdzić, że w 1964 r. istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle którego bezsprzecznie sporna działka, dla której odmówiono ustalenia lokalizacji szczegółowej na budowę domu jednorodzinnego, znajdowała się poza obszarem przeznaczonym pod budowę ogrodu botanicznego.

Plan, do którego odwołują się skarżący oraz eksperci, sporządzający na ich zlecenie opinie architektoniczno-urbanistyczną i geodezyjną to Ogólny Plan Kierunkowy miasta L. przyjęty na podstawie uchwały Nr [...] Prezydium Rządu z dnia

[...] grudnia 1951 r., opierając się na § 2 uchwały Nr [...] Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1959 r., zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury.

W ocenie Sądu charakter prawny tego aktu wyklucza wywodzenie z niego prawnych determinant pozwalających na ścisłe, precyzyjne określenie granic terenów inwestycji ujętych w tym akcie. Tym samym decyzja z 1964 r. nie może być uznana za oczywiście sprzeczną z treścią art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r.

Należy w tym miejscu wskazać, że w dacie przyjęcia Ogólnego Planu z 1959 r. nie obowiązywała jeszcze ustawa o planowaniu przestrzennym z 1961 r., lecz dekret z dnia [...] kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., nr 16, poz. 109, ze zm.). Dekret wprowadzał trzy poziomy aktów planowania przestrzennego: plan krajowy, plany regionalne i plany miejscowe. Plany miejscowe, po wyrażeniu zgody przez regionalną dyrekcję planowania przestrzennego, podlegały uchwaleniu przez właściwą (miejska lub powiatową) radę narodową (art. 29 ust. 1 dekretu). Wskazany wyżej tryb przyjęcia Ogólnego Planu z 1959 r. jednoznacznie wyklucza uznanie go za plan miejscowy w rozumieniu dekretu z 1946 r. Tym samym Ogólny Plan nie mógł być zakwalifikowany jako plan miejscowy w rozumieniu ustawy z 1961 r., w oparciu o art. 40 tej ustawy (plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy). Ogólny Plan Kierunkowy z 1959 r. nie był zatem aktem determinującym treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r.

Ogólny Plan Kierunkowy miasta L. z 1959 r. został przyjęty na podstawie przepisów uchwały nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] grudnia 1961 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych i architektonicznych (M.P. z 1961 r., Nr 102, poz. 1481). Zgodnie z § 1 uchwały, w jej trybie zatwierdzane były następujące projekty urbanistyczne: projekty założeń (zasad) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projekty tych planów oraz projekty zasadniczych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych. W świetle § 3 ust. 1 uchwały, zatwierdzaniu przez Prezydium Rządu podlegają powyższe projekty dla wskazanym tam miast, m.in. dla L..

Podstawowym błędem w argumentacji skarżących jest traktowanie Ogólnego Planu Kierunkowego z 1959 r. jako miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tryb, w jakim Ogólny Plan Kierunkowy został przyjęty oraz organy, które uczestniczyły w tej procedurze, wyklucza taką kwalifikacje analizowanego dokumentu. Plan z 1959 r. w świetle przytoczonych przepisów miał charakter ogólnego dokumentu, wytyczającego ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta L.. W świetle § 1 ust. 1 uchwały z 1951 r., w trybie której był przyjęty, najprawdopodobniej stanowił projekt założeń (zasad) miejscowego planu zagospodarowania, względnie – jeszcze ogólniejszy dokument – projekt zasadniczych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych.

Należy przy tym zauważyć, że elementem charakterystycznym dla ówczesnego ustroju było mieszanie elementów planowania gospodarczego i przestrzennego, czego dowodem jest wskazana wyżej uchwała, jak również treść przepisów wspomnianego dekretu z 1946 r. W świetle art. 2 planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa. Z kolei zgodnie z 6 dekretu z 1946 r., plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych, ustalanych w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa (zob. też M. Szewczyk, 2. Po drugiej wojnie światowej [w:] M. Szewczyk, M. Kruś, Z. Leoński, Prawo zagospodarowania przestrzeni, M. Kruś, Z. Leoński, Warszawa 2019, wer. el. SIP LEX, cz. pierwsza, rozdział drugi, pkt 2).

Taki charakter Ogólnego Planu Kierunkowego z 1959 r. absolutnie wyklucza traktowanie go jako planu miejscowego, wyrażającego wiążące determinanty prawne dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej w świetle art. 31 ust. 1 u.p.p. Skoro tak, nie sposób zgodzić się z tezą skarżących o rażącym naruszeniu tego przepisu przez decyzję z 1964 r. Ogólny Plan Kierunkowy nie był dokumentem w sposób prawnie wiążący, precyzyjny określający granice obszarów przeznaczonych na określone cele urbanistyczne, w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy konkretna działka znalazła się w granicach danego obszaru. Charakter Ogólnego Planu przypomina raczej współczesne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę nader ogólny charakter rozstrzygnięć planistycznych w nim zawartych. Dokument tego rodzaju nie określał tak jak plan miejscowy ścisłego przeznaczenia określonych terenów. Potwierdza to zresztą dołączony do akt sprawy materiał faktyczny, w postaci kopii fragmentu archiwalnego rysunku mapy. Skala mapy jest dostosowana do charakteru Ogólnego Planu, nie będącego planem miejscowym. Abstrahując od kwestii prawnego związania treścią Ogólnego Planu, mapa nie pozwala na precyzyjne ustalenie granic obszarów przeznaczonych na realizację określonych założeń urbanistycznych w taki sposób, aby jednoznacznie przesądzić, czy dana działka mieściła się w obszarze przeznaczonym pod cel, dodatkowo określony w sposób nader ogólny – w tym przypadku jako zieleń parkowa.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących podniesione w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. (uzupełnienie skargi). Argumenty te odnoszą się do zaświadczenia o lokalizacji ogólnej wydanego [...] czerwca 1951 r. Dokument ten nie był podstawą dla wydania decyzji z 1964 r. Jak wskazano wyżej, biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1964 r. oraz wytycznych urbanistycznych dla ogrodu botanicznego z 1963 r. w dacie wydawania decyzji z 1964 r. lokalizacja opierała się na innym dokumencie – na zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej z

[...] czerwca 1960 r. Kwestia tego, czy i kiedy utraciło moc prawną zaświadczenie z 1951 r. pozostaje zatem bez znaczenia dla sprawy, skoro odmowę ustalenia lokalizacji domu jednorodzinnego w decyzjach z 1964 r. uzasadniało istnienie zaświadczenia z 1960 r. Na marginesie jedynie można odnotować, że sam skarżący zwraca uwagę, że zaświadczenie z 1951 r. utraciło moc prawną po wejściu w życie wspomnianego wyżej zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania z [...] lipca 1957 r. (§ 42 ust. 2). Skoro tak, w decyzjach z 1964 r. powoływano się na zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z 1960 r., a nie na zaświadczenie z 1951 r.

Należy przy tym zauważyć, że zarządzenie z 1957 r. również zawierało przepisy odnoszące się do utraty mocy obowiązującej zaświadczeń lokalizacji szczegółowej. Zgodnie z § 41 zarządzenia, zaświadczenie lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli nie przystąpiono do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego, a inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim narodowym planie gospodarczym (ust. 1). Jeżeli nie przystąpiono do realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty wydania zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, architekt terenowy, który wydał zaświadczenie, może po zbadaniu sprawy zaświadczenie to unieważnić (ust. 2). Nie ma podstaw do twierdzenia, że zostały spełnione przesłanki określone w tych przepisach. Zaświadczenie z 1960 r. wydano w okresie obowiązywania tzw. I planu pięcioletniego, obejmującego lata 1956-1960 (uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 12 lipca 1957 r. o Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956-1960; Dz. U. z 1957, nr 40, poz. 179). Budowa ogrodu botanicznego nie była wymieniana wśród podstawowych zadań rozwoju województwa l. (załącznik nr [...] do uchwały, Rozwój poszczególnych województw, pkt 13). Nie ma żadnego dowodu na to, aby architekt terenowy, który wydał zaświadczenie lokalizacji z 1960 r. dokonał jego unieważnienia. Wręcz przeciwnie, wydanie wytycznych urbanistycznych z 1963 r. wskazuje jednoznacznie na rozpoczęcie przygotowań do realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres postępowania dowodowego w tym przypadku jest znacząco ograniczony w porównaniu do trybu zwykłego. Wyjaśnienia wymagają jedynie te fakty, które są kluczowe dla ustalenia, czy kwestionowana decyzja była obarczona kwalifikowaną wadą nieważnościową. Po drugie, należy brać poprawkę na fakt, że przedmiotem weryfikacji jest decyzja wydana w 1964 r. Z oczywistych względów upływ tak długiego okresu czasu bardzo ogranicza możliwości dokonywania ustaleń faktycznych, ze względu na nader skąpy materiał dowodowy (archiwalny). Mówiąc wprost: upływ czasu utrudnia ustalenie prawdy materialnej. Nota bene, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego od dawna wskazywano, że ograniczenia czasowe dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (por. wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Motywy te przywołano również w wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62), w którym zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału stał się motywem zmian wprowadzonych powoływaną wyżej nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, jaki udało się zebrać Kolegium był wystarczający do dokonania weryfikacji decyzji z 1964 r. w trybie stwierdzenia nieważności, uwzględniając przy tym istotne trudności w pozyskaniu tego materiału, ze względu na upływ ponad 50 lat od wydania spornej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że Kolegium podejmowało działania w tym kierunku, zwracając się do Urzędu Miasta L. oraz L. Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie dokumentacji dotyczącej lokalizacji ogrodu. Część dokumentów udało się w ten sposób uzyskać, jednak na przeszkodzie w uzyskaniu bardziej obszernego materiału dowodowego stanęła obiektywna przeszkoda w postaci braku dokumentów archiwalnych (k. 117-123 akt adm.). Choć nie udało się pozyskać dokumentu w postaci zaświadczenia lokalizacji szczegółowej z 1960 r., to w świetle pozostałego materiału dowodowego, istnienie tego dokumentu jest bezsporne. Jeszcze raz trzeba powtórzyć: skoro sporna działka była objęta lokalizacją szczegółową z 1960 r., to wykluczało możliwość wydania nowej lokalizacji szczególnej, dla budowy domu jednorodzinnego. W tej sytuacji nie sposób uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1964 r. (podobnie jak ostateczna decyzja z [...] listopada 1964 r.) była niezgodna z prawem, a tym bardziej, że w sposób oczywisty, rażący, naruszała ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. Z kolei w odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 31 ust. 1 u.p.p., dla obalenia tego zarzutu nie jest konieczne przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego. Wystarczające jest uwzględnienie przepisów, które wykluczają uznanie Ogólnego Planu Kierunkowego z 1959 r. za plan miejscowy ścisłe determinujący przeznaczenie poszczególnych terenów.

Wbrew zatem argumentom skarżących, Kolegium nie naruszyło zasady prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów. Trudno również uznać za zasadny zarzut nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżących (pismo z [...] czerwca 2002 r., k. 73 akt adm.), skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym od decyzji Kolegium z [...] lipca 2020 r., skarżący cofnęli większość żądań dowodowych, pozostawiając jedynie żądanie wystąpienia do UMCS w L. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnych na budowę Ogrodu Botanicznego wraz z załącznikami graficznymi. Jak już wskazano wyżej, materiał dowodowy, jaki udało się pozyskać Kolegium, był wystarczający dla oceny, czy sporna decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. byłby zasadny, gdyby istniały jakieś przesłanki faktyczne zależne od strony, które mogłyby zostać jeszcze przez tą stronę wykazane. Takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie było, nie było bowiem prawnych podstaw do uznania, że decyzja z 1964 r. rażąco naruszała ówcześnie obowiązujące przepisy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych. Skarżący nie wykazali, aby ponieśli inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów