Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 446/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania spółki A. sp. z o.o., od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym budynku wartowni, infrastruktury technicznej wraz ze zbiornikiem retencyjnym i p.poż z usytuowaniem inwestycji na działkach nr 283/13, 283/14, 283/16 w obrębie B., gmina K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...].

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją akty administracyjne zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 14 stycznia 2016 r. do Starosty Powiatu W. wpłynął wniosek J. W. dotyczący stwierdzenia wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...]. Uzasadniając żądanie wnioskodawca podał, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości B. składającej się z działki nr 283/13, o powierzchni 0,0226 ha, działki nr 283/14 o powierzchni 3,9772 ha oraz działki nr 283/16 o powierzchni 1,000 ha (łączna powierzchnia 4,9998 ha). Starosta Powiatu W. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na rzecz spółki A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, która obecnie stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość wynikać ma z faktu, że podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja, to jest spółka A. sp. z o.o. utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawem tym aktualnie nie dysponuje, nadto brak jest podstaw do nabycia przez spółkę tego prawa w przyszłości. Wnioskodawca podał, że obecnie nikt poza nim nie posiada prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nie ma w tym zakresie wobec niego żadnych roszczeń. Zamiarem wnioskodawcy nie jest obecnie udzielenia spółce prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani też realizacja inwestycji objętej decyzją, co czyni samą decyzję bezprzedmiotową. Posiłkując się poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym wnioskodawca uznał, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek przemawiających za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, ponieważ doszło do zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonywanie decyzji. Polegać to ma na tym, że podmiot, na rzecz którego decyzja została wydana, niezależnie od tego jakim legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę (o ile prawo to w ogóle mu przysługiwało), prawo to utracił i aktualnie prawem tym nie dysponuje, co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na budowę oraz realizacji inwestycji budowlanej na wskazanej nieruchomości. Argumentem przemawiającym za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji ma być interes strony przejawiający się tym, iż wnioskodawca jako właściciel nieruchomości nie może uzyskać pozwolenia na budowę żadnego innego zamierzenia budowlanego.

W dniu 10 lutego 2016 r. Starosta Powiatu W. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej - k.p.a.) wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym, budynku wartowni, infrastruktury technicznej wraz ze zbiornikiem retencyjnym i p.poż. na dz. nr 283/13, 283/14, 283/16 obr. B., gmina B., której adresatem była spółka A. Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym decyzji potwierdza fakt, że nastąpiła utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego, czyli podmiot utracił prawo upoważniające do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dodatkowo Starosta Powiatu W. powołał się na brak uwag stron w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, zaś z faktu utraty przez adresata decyzji o pozwoleniu na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywiódł, że A. Sp. z o.o. nie jest aktualnie podmiotem uprawnionym do realizacji inwestycji na tych nieruchomościach. Na koniec organ I instancji uznał, iż za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji stoi słuszny interes strony wnoszącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, który organ zdaje się rozumieć jako umożliwienie obecnemu właścicielowi realizację swoich planów inwestycyjnych w oparciu o nową decyzję o pozwoleniu na budowę.

W terminie przewidzianym na wniesienie środka zaskarżenia A. sp. z o.o. wniosła odwołanie. W treści odwołania zamieszczono żądanie stwierdzenia nieważności skarżonej odwołaniem decyzji. Ustosunkowując się do bezprzedmiotowości decyzji jako przesłanki stwierdzenia jej wygaśnięcia autor odwołania wskazał, na konieczność zaistnienia drugiej równorzędnej przesłanki w postaci istnienia przepisu prawa oraz interesu publicznego lub interesu strony, która to przesłanka w ocenie spółki nie miała miejsca. Stanowisko zaprezentowane w odwołaniu zostało poparte orzecznictwem.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i orzekając merytorycznie w sprawie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...]. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy przytoczył treść art. 162 § 1 k.p.a. by następnie stwierdzić, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Ponadto odnośnie bezprzedmiotowości decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] przypomniane zostały twierdzenia wnioskodawcy dotyczące utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku możliwości realizacji inwestycji budowlanej przez inwestora. Wojewoda zauważył, że w sprawie nie zachodzi przypadek wymieniony w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczący wygaśnięcia decyzji o pozwolenia, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczne lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Dodatkowo przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest przyznanie inwestorowi uprawnienia do wykonania obiektu budowlanego zgodnie z warunkami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Uprawnienie takie przyznaje się jedynie temu podmiotowi, który w chwili wydania pozwolenia na budowę legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów koniecznych do wykonania uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej inwestor, który nie włada nieruchomością, na której zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę ma wykonywać roboty budowlane, nie może domagać się wydania mu nieruchomości powołując się na to pozwolenie na budowę. Wydania takiej nieruchomości może się domagać jedynie w oparciu o ten tytuł prawny, który stanowi o jego prawie do dysponowania nieruchomością.

W oparciu o przedstawione stanowisko organ II instancji doszedł do konkluzji, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest lub nie staje się bezprzedmiotowa, jeżeli okaże się, że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Publicznoprawne uprawnienie przyznane taką decyzją nadal istnieje, a wykonanie przyznanych nią uprawnień publicznoprawnych zależy od tego, czy ta utrata była związana z przejściem praw przyznanych decyzją na kogo innego. Wówczas, po spełnieniu dodatkowych warunków, następca prawny inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może uzyskać przeniesienie na swoją rzecz uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego). Wskazując na orzecznictwo organ odwoławczy podkreślił, że wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę związana jest z przedmiotem, a nie podmiotem tej decyzji, co z jednej strony zezwala na przeniesienie pozwolenia, a z drugiej potwierdza, że ta instytucja jest właściwa do takich właśnie sytuacji, gdy inwestor lub osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmienia się, co pozwala zachować naczelną zasadę trwałości decyzji.

Na koniec Wojewoda D. przyjął, iż nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wnioskodawcy, że o bezprzedmiotowości decyzji przesądza okoliczność, że w aktualnym stanie faktycznym brak jest możliwości realizacji inwestycji. W ocenie organu złożenie przez inwestora odwołania świadczy o tym, że nadal jest on zainteresowany wykonaniem robót budowlanych opisanych decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie upłynął jeszcze termin określony w art. 37 Prawa budowlanego. Jako bez znaczenia dla oceny bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę uznano fakt zawarcia przez wnioskodawcę umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, a także okoliczność, że podmiot będący drugą stroną umowy złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Generalnie jednak jako podstawę uznania odwołania za zasadne i uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. uznano okoliczność polegającą ona braku bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie godząc się z wydaną decyzją reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. W. oprotestował ją skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, względem przedmiotowej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie stała się bezprzedmiotowa i nadal istnieje możliwość realizacji objętej nią inwestycji, o czym świadczyć ma fakt zaskarżenia przez inwestora decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie, podczas gdy z przedstawionych w toku postępowania administracyjnego okoliczności wynika, że realizacja celu, dla którego została wydana ta decyzja, nie może nastąpić, a inwestor, na rzecz którego wydana została decyzja z dnia [...] r. zrezygnował z podejmowania działań mających na celu realizację inwestycji, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęciem, że nadal istnieje możliwość realizacji inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę z dnia [...] r., podczas gdy w rzeczywistości w aktualnym stanie faktycznym inwestycja ta nie może zostać zrealizowana, a inwestor - adresat pozwolenia na budowę z dnia [...] r. zaniechał podejmowania działań mających na celu realizację inwestycji i pominięciu przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i dowodów potwierdzających, że brak jest możliwości zrealizowania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę z dnia [...] r. a adresat decyzji z dnia [...] r. zaniechał podejmowania działań mających na celu realizację tej inwestycji.

Poniesione zarzuty skargi zostały szczegółowo umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi. Autor pisma procesowego względem podnoszonego naruszenia art. 162 pkt 1 k.p.a. podał, że Wojewoda w sposób nieuzasadniony przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., wydana na rzecz A. sp. z o.o. nie stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem skarżącego spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające organowi na stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji w świetle art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. Skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości B. ma zamiar realizować w odniesieniu do tej nieruchomości swoje plany gospodarcze, które nie przewidują realizacji inwestycji budowlanej, której dotyczy pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz A. sp. z o.o. w sytuacji, gdy podmiot ten zamierzał docelowo nabyć od skarżącego przedmiotową nieruchomość, a następnie zrealizować na niej inwestycję. Mimo, iż wielokrotnie przedłużany był okres, w jakim miało dojść do zawarcia umowy przyrzeczonej i ostatecznego zbycia nieruchomości, do zrealizowania tego zamiaru jednak nie doszło. Tym samym, mimo pierwotnego zamiaru zrealizowania przez A. sp. z o.o.o inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., ostateczna rezygnacja z nabycia nieruchomości od skarżącego oznaczała jednocześnie rezygnację z zamiaru realizacji inwestycji, a potwierdzeniem tej okoliczności jest m.in. fakt, że wszelkie roszczenia o zawarcie umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości należącej do skarżącego zostały prawomocnie wykreślone z księgi wieczystej. Okoliczność ta zdaniem skarżącego powodowała uznanie decyzji za bezprzedmiotową, co winno skutkować potwierdzeniem tego faktu w sposób przewidziany w art. 162 §1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto bezprzedmiotowość wiązano nie tylko z utratą przez spółkę A. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawo to zresztą było czasowe i wygasło 31 grudnia 2014 r.) lecz z brakiem jakiejkolwiek możliwości realizacji inwestycji ze względu na niedojście do skutku zbycia nieruchomości i planami skarżącego co do zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego, którego zamiarem będzie realizacja na przedmiotowej nieruchomości własnej inwestycji, na którą ubiegać się będzie o odrębne pozwolenie na budowę. (roszczenia tego podmiotu o nabycie nieruchomości skarżącego aktualnie wpisane są do księgi wieczystej, na podstawie zawartej umowy przedwstępnej).

Wskazując na orzecznictwo autor skargi wychodząc z powstania nowych przesłanek faktycznych zaprezentował pogląd, że czynią one decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, co ma skutkować brakiem istnienia stosunku prawnego w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i czynić decyzję bezprzedmiotową wraz ze zmianą tych okoliczności. W takiej sytuacji zastosowanie art. 162 k.p.a. ma służyć jako narzędzie służące uporządkowaniu stanu objętego bezprzedmiotową decyzją.

Co do interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji w skardze podano, że skarżący zamierza sprzedać nieruchomość podmiotowi trzeciemu i w tym celu zawarł już stosowną umowę przedwstępną zaś kontrahent skarżącego czyni przygotowania niezbędne do realizacji planowanej inwestycji i złożył w tym celu wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sfinalizowanie transakcji i ostateczne zbycie nieruchomości przez skarżącego wymaga jednak zapewnienia, aby na nieruchomości nowy nabywca mógł bez przeszkód realizować planowane przez siebie przedsięwzięcie inwestycyjne, co oznacza konieczność zapewnienia przez skarżącego możliwości uzyskania pozwolenia na budowę przez nowego właściciela. W ocenie skarżącego brak jest interesu po stronie A. sp. z o.o., z uwagi na fakt, że nie dysponuje ona aktualnie żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, nie może również przystąpić do realizacji inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Brak jej też podstawy prawnej umożliwiającej skorzystanie z wydanej na jej rzecz decyzji o pozwoleniu budowę. Mylnie więc organ II instancji podał, że sam fakt wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę miałby przesądzać o braku bezprzedmiotowości tego pozwolenia. Dalsza argumentacja skargi dotycząca bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę opierała się na analizie okoliczności związanych ze zmianami stanu faktycznego uniemożliwiającymi realizację inwestycji oraz nierealnością osiągniecia celu, ze względu na który decyzja została wydana.

W skardze uzasadniając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wiązano to z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ dysponował przedłożonymi przez stronę dokumentami oraz zaświadczeniami, z których wynikało, że działania podejmowane dotychczas przez A. sp. z o.o., a w szczególności rezygnacja z nabycia nieruchomości od skarżącego oraz wykreślenie roszczeń z księgi wieczystej, świadczyły o rezygnacji z zamiaru realizacji przedsięwzięcia objętego wskazanym pozwoleniem na budowę. W dyspozycji organu były również dokumenty i oświadczenia potwierdzające, że na nieruchomości skarżącego potencjalny nowy nabywca ma zamiar zrealizować inną inwestycję od tej, której dotyczyło pozwolenie na budowę. Wydając zaskarżoną decyzję organ pominął te okoliczności, a co najmniej nienależycie je rozważył i wyciągnął z nich nieprawidłowe wnioski, co w konsekwencji oznaczało, że przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organ posłużył się założeniami sprzecznymi z zaofiarowanym przez stronę materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że organ dopuścił się naruszenia zarówno zasady prawdy obiektywnej, (art. 7 k.p.a.), jak i dokonał swoich ustaleń z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając zarzut związany z przepisami procedury administracyjnej opierając się na poglądach doktryny autor skargi wykazywał zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wszechstronnej analizy całokształtu materiału, wyjaśnienia przyczyn ewentualnej odmowy wiarygodności określonych dowodów. Szczególny jednak akcent położono na zmianę stanu faktycznego związanego z tym, że pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe i niemożliwe będzie zrealizowanie celu, ze względu na który zostało wydane.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zaś w odniesieniu do zarzutów i twierdzeń skargi uznał, że bez wpływu na bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz planowana przez skarżącego sprzedaż działki.

W piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżącego poza podtrzymaniem dotychczasowych twierdzeń zanegowano zasadność stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę dotyczącego, że z bezprzedmiotowością pozwolenia na budowę nie mamy do czynienia w przypadku utraty przez jego adresata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Autor pisma wskazuje i uzasadnia regułę, w myśl której bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu. Z orzecznictwa zaczerpnięto nadto pogląd, w myśl którego definitywna utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz brak możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot stanowią o bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę.

Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparła wnioski i zarzuty zawarte w skardze oraz przedłożyła pismo procesowe jako załącznik do protokołu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej wskazanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć wypada, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, zgodnie z dyspozycja wskazanego normatywu Wojewoda Dolnośląski uchylił oprotestowane odwołaniem rozstrzygnięcie i skorzystał z tzw. instytucji reformacji. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wydana decyzja mieści się w granicach przyznanego organowi II instancji uprawnienia ze względu na stan sprawy objętej orzeczeniem, w tym zebrany w sprawie materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykrystalizował się jednolity zasadniczo pogląd odnośnie sytuacji, w których organ odwoławczy ma prawo, a nawet obowiązek, po uchyleniu wadliwej jego zdaniem decyzji pierwszoinstancyjnej orzec w sprawie. Dość w tym miejscu przywołać chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r., (sygn. akt VII SA/Wa 916/16), gdzie wskazano, że ,,Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, (...)" – por. - LEX nr 2090359.

Względem objętej zapadłymi rozstrzygnięciami problematyki podkreślić trzeba, że organy zgodnie z wnioskiem Jana Wysoczańskiego procedowały odnośnie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zasady dotyczące decyzji pozwalającej na prawidłową realizację procesu inwestycyjnego określone zostały w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), gdzie wskazano, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oparty został na dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego, iż ,,organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony".

W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie inicjator postępowania J. W. jest właścicielem nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Niesporne jest także to, że A. sp. z o.o., czyli adresat decyzji, w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wniosku o wdrożenie trybu wynikającego z art. 162 k.p.a., jak też z twierdzeń skargi niezbicie wynika, że pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem nie doszło do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości. Właśnie z tej okoliczności skarżący wywodzi bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę, dowodząc nadto, że spółka nie będzie mogła zrealizować planowej inwestycji, skoro nie dysponuje i nie będzie dysponować w przyszłości przedmiotową nieruchomością. Pośród twierdzeń strony znajdują się również takie, które związane są z planowanym zbyciem nieruchomości innemu podmiotowi zamierzającemu nieruchomość zainwestować w inny sposób aniżeli kształtuje to decyzja o pozwoleniu na budowę. W opinii skarżącego wskazane okoliczności mają potwierdzać istnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, jako uniemożliwiającej mu zbycie nieruchomości, czy realizację innego zamierzenia przez potencjalnego nowego właściciela.

Wiodąca dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji będzie ocena, a zasadniczo brak możliwości oceny, następstwa utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako okoliczności dającej podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Problematyka ta była już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sądy administracyjne rozpoznające sprawy w tym zakresie generalnie stawały na stanowisku, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest postawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (tak chociazby np. wyrok NSA z dnia 13 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 366/90; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1764/14). Poglądowi temu towarzyszyła argumentacja, że utrata przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych postrzegana niejako "automatycznie" jako skutkująca bezprzedmiotowością decyzji i stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Na brak możliwości uznania decyzji za bezprzedmiotową wpływa treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który konsekwencji takiej nie przewiduje. Ponadto w myśl art. 40 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę związana jest z przedmiotem a nie z podmiotem tej decyzji, co z jednej strony zezwala na przeniesienia pozwolenia, z drugiej potwierdza, że ta instytucja jest właściwa do takich właśnie sytuacji, gdy inwestor lub osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmienia się, co pozwala zachować naczelną zasadę trwałości decyzji i nie wszczynać nadzwyczajnego postępowania, lecz przeniesienie zwykłymi środkami decyzję na inny podmiot.

Co prawda, w realiach niniejszej sprawy, wnioskodawca podnosi, że ani on, ani potencjalny nowy nabywca nieruchomości, nie są zainteresowani realizacją inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę lecz innej, zaś uzyskanie decyzji w tym zakresie uniemożliwia już istniejące pozwolenie, jednak okoliczność ta nie wpływa na możliwość negatywnej oceny zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi jedynej podstawy do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę lecz uwzględniać należy zapisy art. 162 k.p.a. Co istotne nie ziściły się przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, nie upłynął jeszcze okres 3 lat od wydania decyzji, ani też prowadzona budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sam wnioskodawca nie powołuje się zresztą na wystąpienie tych przesłanek. Natomiast z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można wyprowadzić dostatecznych postaw do orzeczenia zgodnie z wolą wnioskodawcy. Po pierwsze treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku utraty przez jej adresata tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Po wtóre nie może być mowy o tym, aby przedmiotowa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, co dawało by możliwość uruchomienia art. 162 2 k.p.a. Po trzecie wreszcie nie stała się ona bezprzedmiotowa z tej oto przyczyny, że jej adresat otrzymał uprawnienie w sferze administracyjnej polegające na możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracyjne nie zostały umocowane do oceny kwestii cywilistycznych, które wiązały by się z możliwością badania następstw niedoprowadzenia do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. Tym bardziej poza sferą zainteresowań organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostawać musi zagadnienie planów właściciela związanych ze zbyciem nieruchomości czy realizacja jakiejkolwiek inwestycji na tej nieruchomości przez potencjalnego nabywcę. W żadnym razie przedstawione okoliczności nie mogą być analizowane na tle przesłanki wynikającej z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. ewentualnego badania interesu społecznego czy interesu strony. Na marginesie powiedzieć trzeba, że o ile ustawodawca możliwość taka by nawet przewidział, to organy musiały by też uwzględniać interes adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, który na jej mocy nabył konkretne uprawnienie. W niniejszej sprawie poprzez złożenie odwołania nie godzi się on z jego utratą, a więc teoretycznie mógłby podejmować próby wykazywania własnego interesu jako strona. Zastrzeżenia jednak wymaga, że jest to uwaga o charakterze ogólnym i nie kierowano się tymi okolicznościami rozpoznając sprawę. Kluczowe bowiem jest to, że dla bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też dla możliwości uruchomienia w stosunku do niej trybu wynikającego z art. 162 k.p.a. utarta prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawnie obojętna. Jest to bowiem zagadnienie natury cywilistycznej, którego rozstrzygnięcie nie należy do organów administracji, ani do sądu administracyjnego. Warunki, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być zawarte w samej decyzji, a nie wynikać z innych aktów (cywilnoprawnych).

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, uzupełnione pismem procesowym złożonym na rozprawie, Sąd uznał, że nie są one trafne. Nie znajdują potwierdzenia twierdzenia związane z naruszeniem prawa procesowego polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprzecznego z materiałem dowodowym, pominięciu dowodów czy wreszcie niewłaściwym odkodowaniu normy prawnej wynikającej z art. 162 k.p.a. Organ II instancji zasadnie ocenił, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić okoliczności warunkującej na tle art. 37 Prawa budowlanego i art. 162 k.p.a. możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienne stanowisko i przedstawiona w tym zakresie argumentacja strony nie dały Wojewodzie Dolnośląskiemu podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, który zajął skrajnie inne stanowisko. Stąd też nie zasługiwały na aprobatę twierdzenia i zarzuty skargi sprowadzające się do przyznania okoliczności utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego takiego skutku, który wiązać by należało z koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sferą administracyjną pozostają także plany właściciela nieruchomości co do jej zbycia, jako że nie istnieje możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.