Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 320/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, art. 30 par. 3, art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o.

z siedzibą w J. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B w okolicy skrzyżowania z ul. C, na fragmentach działek drogowych o nr ewid. 24/44 i 37/46 - zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji - w obrębie [...]:

1. uchyliło w całości pkt II.1. zaskarżonej decyzji pod nazwą "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania układu przestrzennego"

2. ustaliło pkt II.1. decyzji w brzmieniu:

" Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego"

1.1. Inwestycję należy projektować i budować zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz.647), uwzględniając wymagania ładu przestrzennego,

w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

1.2. W oparciu o analizę przeprowadzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), stwierdzono możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki w formie miejsc postojowych dla samochodów, a dla stróżówki (elementu składowego przedmiotowej inwestycji) ustalono następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - zgodnie

z wnioskiem powierzchnia zabudowy do 10m2;

- szerokość elewacji frontowej - nie mniej niż 2,40m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - jedna kondygnacja, (zgodnie z wnioskiem obiekt parterowy do 5m);

- geometria dachu:

- wysokość w najwyższym punkcie kalenicy - do 5m;

- układ połaci dachowych: dach jedno lub dwuspadowy;

- kąt nachylenia połaci dachowych do 35°;

- kierunek głównej kalenicy - równoległy lub prostopadły do frontu działki;

3. w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku G. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego obejmującej: budowę miejsc postojowych dla samochodów (o powierzchni mniejszej niż 0,5ha), budowę urządzeń budowlanych związanych z obiektem, budowę parterowej stróżówki o powierzchni zabudowy do 10m2, budowę zjazdu z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B w okolicy skrzyżowania z ul. C, na fragmentach działek drogowych o nr ewid. 24/44 i 37/46 zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji - w obrębie [...].

W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc m.in. zarzuty naruszenia:

- art. 77 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przy ustalaniu warunków zabudowy rodzaju samochodów, które będą parkować na planowanym na nieruchomości parkingu, która to okoliczność zdaniem Spółki ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez bezzasadne odstąpienie przez organ doręczenia Spółce decyzji wraz z załącznikami;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części inwestycji, tj. dla stróżówki, podczas gdy nowa zabudowa ma obejmować również miejsca postojowe;

- § 5 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe i nieprecyzyjne ustalenie parametrów zabudowy polegające na wskazaniu wartości granicznych, co nie pozwala na określenie ostatecznych kształtów

i wielkości planowanej inwestycji, poprzez określenie maksymalnej powierzchni nowej zabudowy, zaniechanie ustalenia wysokości i geometrii dachu dla planowanego obiektu.

Spółka dodała także, że nie miała zagwarantowanego prawa do brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, nie zostały jej doręczone załączniki do zaskarżonej decyzji ani wynik uzgodnień dokonanych z zarządcą drogi.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej w skrócie "ustawa"- uchyliło w całości pkt II.1 decyzji organu I instancji (pkt 1) i ustaliło brzmienie pkt II.1 w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), w pozostałej zaś części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 3).

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia 19 listopada 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości ewentualnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienia swego stanowiska lub dowodów, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Z możliwości tej Spółka skorzystała w dniu 28 listopada 2012 r.

Następnie Kolegium nie podzieliło wątpliwości Spółki co do udzielonego W.R. pełnomocnictwa i dokonanych przez nią czynności m.in. w postaci modyfikacji wniosku. Udzielone przez G. R. pełnomocnictwo spełnia wymagania stawiane pełnomocnictwom, a ewentualny brak fiskalny pełnomocnictwa nie może powodować nieważności czynności prawnych dokonanych przez pełnomocnika. Z upoważnienia udzielonego przez G. R. zgłoszonego ustnie (telefonicznie), jak i w formie pisemnej w dniu 26 lipca 2012 r. wynika, iż upoważnia on swą córkę W. R. – R. do występowania w jego imieniu we wszystkich czynnościach przed organem I instancji związanych z procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec nieruchomości przy ul. B/C nr działek 24/44 i 37/46 w obrębie [...].

Organ II instancji, przytoczywszy w następnej kolejności brzmienie art. 4, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 ustawy, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazał, że G.R. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego, przewidzianej na nieruchomości w Ł. przy ul. B / C, na części działek 24/44 i 37/47 na mapie wskazując teren objęty wnioskiem oznaczony literami ABCD.

Inwestor we wniosku wskazał jako sposób zagospodarowania terenu - ogrodzenie

i wyrównanie terenu oraz utwardzenie nawierzchni, a także posadowienie na przedmiotowej nieruchomości przenośnego "kiosku" niezwiązanego z gruntem

o powierzchni do 10m2, umiejscowionego przy wjeździe na parking.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. zarządca drogi pozytywnie zaopiniował obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości przez projektowany zjazd z ul. B, wskazując, iż zjazd należy maksymalnie odsunąć od skrzyżowania ul. B/C. Zarządca drogi wskazał również, że opinia powyższa nie stanowi zgody na lokalizację zjazdu, która może być wydana zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, które to rozstrzygniecie wymaga odrębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wytycznymi urbanistyczno -architektonicznymi określonymi na podstawie analizy części opisowej i zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę miejsc postojowych dla samochodów zarówno osobowych i ciężarowych (co wynika z wniosku), budowę urządzeń budowlanych związanych z obiektem, budowę parterowej stróżówki o powierzchni do 10m2 oraz budowę zjazdu. Tak określona inwestycja zgodnie z 3 § ust. 1 pkt 56 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397) nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu II instancji analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie sporządzona została zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności szerokości frontu działki. Teren inwestycji przy ul. B [...] zlokalizowany jest na obszarze zabudowy produkcyjnej, w obszarze występuje również zabudowa usługowa (w tym biurowa, handlowa oraz magazynowa) oraz zabudowa techniczna (transportu

i łączności, zbiorniki i silosy). Planowany parking projektuje się na niezabudowanym terenie wzdłuż ul. B w pasie istniejących parkingów, których ma być kolejnym członem. Z analizy zawierającej część graficzną i opisową wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca określenie parametrów dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Sąsiednie działki, objęte granicą obszaru analizowanego, dają podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji, a ustalone przez organ I instancji są pochodną istniejącej zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne, stanowi wobec tego kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. Na podstawie dokonanej analizy organ I instancji określił zasady zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. parkingu strzeżonego i budynku stróżówki ustalając, że linia zabudowy wyznaczona została jako nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, co wypełnia dyspozycję § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia.

Wskazując następnie na brzmienie § 5 rozporządzenia Kolegium zauważyło, że organ I instancji ustalił, iż wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się

w granicach od 0,01 do 0,52 (średni wskaźnik 0,25), jednakże pas istniejących parkingów, których uzupełnieniem ma być projektowana inwestycja posiada minimalne wartości wskaźnika. Na tej podstawie dla planowanej inwestycji dopuścił zabudowę

o powierzchni zgodne z wnioskiem do 10 m2, co czyni przy wielkości działki ok. 2000m2 wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie minimalnym w obszarze, co odpowiada normie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Powołując § 6 ust. 1 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że szerokości elewacji frontowych zabudowy obszaru analizy są bardzo zróżnicowane (determinowane są poprzez funkcje obiektów) i wynoszą od 3m do 130m. Najmniejsza szerokość elewacji frontowej to 3m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji daje szerokość elewacji frontowej w przedziale od 2,4m do 3,6m. Dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej nie mniejszą niż 2,4m. Powyższy parametr wyznaczony został zgodnie z § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

W zakresie § 7 rozporządzenia, a więc analizy parametru górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji przyjął wysokość jednej kondygnacji (zgodnie

z wnioskiem, tj. do 5m), nawiązując tym samym do przeważających w obszarze budynków parterowych.

Odwołując się następnie do § 8 rozporządzenia, Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym układ połaci dachowych to w większości dachy jedno lub dwuspadowe

o spadkach głównych połaci od 10° do 35°, dla planowanej inwestycji ustalono geometrię dachu w nawiązaniu do dachów występujących w obszarze.

W opinii organu odwoławczego rację ma odwołująca się Spółka twierdząc, że

w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie ustalił wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Uchybienie to - zdaniem Kolegium - należało konwalidować w postępowaniu odwoławczym i z tego też powodu dla planowanej inwestycji ustalono: dach jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, o wysokości do 5 m, kierunek głównej kalenicy dachu - prostopadły lub równoległy do frontu działki, w nawiązaniu do obiektów na działkach pełniących również funkcję parkingów usytuowanych wzdłuż ul. B. Zdaniem SKO w świetle sporządzonej analizy istnieje możliwość ustalenia w/w parametrów na poziomie wnioskowanych przez inwestora, bowiem te mieszczą się w przedziale wielkości tych parametrów z obszaru analizowanego.

Taki stan zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji pozwala na przyjęcie, iż ustalone decyzją Kolegium parametry dla nowej zabudowy nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych. Skutkiem orzeczenia Kolegium, dla nowej zabudowy obowiązują wymagania ustalone w pkt II.1. w brzmieniu nadanym niniejszą decyzją,

a uzasadnieniem dla powyższego są wyniki analizy urbanistycznej.

Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących określenia ilości miejsc parkingowych

i rodzaju samochodów korzystających z planowanej inwestycji organ II instancji wskazał, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika uprawnienie organu do określenia ilości miejsc parkingowych dla inwestycji obejmującej budowę parkingu samochodowego, bowiem kwestie te zostaną rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz ustawy

z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, (takiej treści wymagania zostały też określone w zaskarżonej decyzji w pkt II.5: "pozostałe warunki wynikające z charakteru inwestycji").

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że skoro strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, to nie sposób uznać, że ewentualny brak doręczenia załącznika graficznego do decyzji mógłby stanowić naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o.

z siedzibą w J. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 15 k.p.a., poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i pozbawienie w ten sposób strony możliwości wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji od tego rozstrzygnięcia, co rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stornie skarżącej uczestnictwa

w postępowaniu w pełnym zakresie;

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do części zarzutów Spółki oraz uznanie za prawidłowe i nie mające wpływu na wynik postępowania niewłaściwe działanie organu I instancji;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części Inwestycji, tj. dla stróżówki, podczas gdy nowa zabudowa - zgodnie

z wnioskiem inwestora - ma obejmować również miejsca postojowe;

5. § 5-8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe oraz nieprecyzyjne ustalenie parametrów zabudowy w decyzji, polegające na wskazaniu jedynie wartości granicznych, co nie pozwala na określenie ostatecznych kształtów i wielkości planowanej Inwestycji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło

o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] wykazała, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego

i procesowego, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie".

W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W myśl art. 60 ust. 1 i 4 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje,

z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu

z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji - wbrew regulacji art. 60 ust. 4 ustawy - nie sporządzono projektu decyzji, który następnie winien zostać poddany procedurze uzgodnieniowej z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy).

Organ I instancji, co potwierdza pismo z dnia 30 lipca 2012 r. (k. 43 akt administracyjnych), uzgadniał z Zarządem Dróg i Transportu w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji nie projekt decyzji wraz z załącznikami, lecz wniosek inwestora, zmodyfikowany następnie w dniu 26 lipca 2012 r., naruszając tym samym

w sposób mający wpływ na wynik sprawy wspomniane wyżej przepisy ustawy.

W judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgadnia decyzję z innymi organami w trybie art. 106 k.p.a., a to oznacza, że organ ten musi przesłać projekt decyzji do uzgodnienia, a nie jedynie wniosek inwestora do uzgodnienia, który to wniosek nie zawiera wiążących parametrów wyznaczanej przez organ przyszłej inwestycji. Po to sporządza się analizę, aby z treści tej analizy wyznaczać określone wartości przyszłej inwestycji, a nie po to, żeby analiza potwierdziła parametry zawarte we wniosku (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1706/11 - Lex nr 1138551).

Zatem uzgodnieniu powinien podlegać projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz

z załącznikami (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 219/07 – Lex nr 557055).

Dodać w tym miejscu trzeba, że organ I instancji, określając w punkcie 3 decyzji

o warunkach zabudowy, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej

i komunikacji oprócz opinii Zarządu Dróg i Transportu z dnia 16 sierpnia 2012 r. (uzyskanej w toku niniejszego postępowania dla wniosku o warunki zabudowy), przywołał warunki określone w piśmie ZDiT z dnia 2 grudnia 2011 r., które - co wyraźnie umknęło jego uwadze - dotyczyło nieco innego terenu inwestycyjnego (działek nr ewid. 37/46 i 37/47), aniżeli decyzja o warunkach zabudowy, która swoim zakresem obejmuje działki o nr ewid. 24/44 i 37/46. Co istotne, rozważane pismo z dnia 2 grudnia 2011 r.

- w odróżnieniu od opinii z dnia 16 sierpnia 2012 r. - nie lokalizowało zjazdu z ul. B.

Wspomniane uchybienia nie zostały zauważone i konwalidowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie postępowania odwoławczego, które rozpatrując odwołanie A Spółki z o.o. starało się bezskutecznie naprawić błędy organu I instancji, uchylając w części dotyczącej punktu II.1 zatytułowanego "warunki

i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" decyzję o warunkach zabudowy i doprecyzowując parametry nowej zabudowy.

Organ odwoławczy ustalił bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem inwestora do 10 m2, czyniąc to tylko dla stróżówki, zapominając o określeniu rzeczonego wskaźnika dla projektowanego parkingu, który w myśl przepisów Prawa budowlanego jest budowlą.

Według § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Takie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z pominięciem zasadniczego kierunku inwestycji w postaci budowy parkingu świadczy bezspornie o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia.

Błędami dotknięta jest dodatkowo analiza urbanistyczna. Załącznik graficzny rozważanej analizy to bezspornie mapa w skali 1:500, nie zawierająca określenia linii nowej zabudowy, o której z kolei stanowi jej część tekstowa. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona przez organ I instancji dopiero w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto kontrola części tekstowej i graficznej tego dokumentu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, które konkretnie obiekty stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dla przykładu w zakresie szerokości elewacji frontowej z części tekstowej analizy wynika, że kształtuje się ona na poziomie od 3 do 130m, natomiast według mapy, po przeciwległej stronie w stosunku do terenu inwestycji szerokość elewacji frontowych wynosi do 230m.

W judykaturze przyjmuje się, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 – Lex nr 1291874).

Nieczytelny - zdaniem Sądu - jest także wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 19 stycznia 2012 r., zmodyfikowany przez inwestora w dniu 26 lipca 2012 r. Mianowicie, zasadnicze wątpliwości budzi teren inwestycji, a konkretnie czy dotyczy on wyłącznie działek nr ewid. 24/44, 37/46, czy też może swoim zakresem obejmuje również działkę nr 37/47. Do wspomnianych trzech działek odnosi się bowiem organ

I instancji w pismach z dnia 5 lipca 2012 r. (k. 28 akt administracyjnych) i 31 lipca 2012 r. (k.48 akt administracyjnych) oraz inwestor w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r. (k. 53 akt administracyjnych), złożonym w siedzibie organu w dniu 14 sierpnia 2012 r.

Mało klarowne pozostają również pozostałe parametry projektowanej inwestycji, np. zapis dotyczący wysokości "nie dotyczy - kiosk do 5m".

Przede wszystkim jednak rzeczony wniosek nie precyzuje przewidywanej liczby miejsc parkingowych i ich ewentualnej powierzchni, co ma - w ocenie Sądu - istotne znacznie, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter inwestycji oraz fakt, że parking ma służyć zarówno samochodom osobowym jak i samochodom ciężarowym, których gabaryty są znacznie większe aniżeli w przypadku samochodów osobowych, natomiast możliwości manewrowania znacznie ograniczone. Wyjaśnienie i doprecyzowanie przez inwestora wspomnianych kwestii ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, pozwoli bowiem na uniknięcie jakichkolwiek domysłów czy niedomówień, zarówno ze strony organów administracyjnych, uczestników postępowania, jak i sądu administracyjnego.

Brakami formalnymi, nieusuniętymi w toku postępowania przed organem II instancji, dotknięte jest również odwołanie Spółki A od decyzji organu I instancji, do którego nie załączono aktualnego odpisu KRS, co pozwoliłby Kolegium zweryfikować zgodnie z przepisami art. 30 § 3 i art. 32 k.p.a., czy pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. S. podpisały osoby upoważnione do reprezentacji Spółki.

Reasumując stwierdzone wyżej błędy obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. O powyższym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu rozstrzygnięto

w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 205 § 2 p.p.s.a., zaś w punkcie trzecim sentencji Sąd kierując się regulacją art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji organ I instancji uwzględni ocenę prawną zamieszczoną w niniejszym wyroku, aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i formalnego.

B.A.