Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 576/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 14 grudnia 2015 r. nr XX/158/15 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) stwierdza nieważność § 14 i § 15 punktu 4 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uchwałę Rady Miasta Lędziny nr XX/158/2015 z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lędziny, jako niezgodnej z art. 21 ust. 3 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). W uzasadnieniu skargi wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, które to regulacje upoważniają do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Ustawodawca postanowił ponadto, że uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna zawierać obligatoryjne elementy, określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Realizując normę kompetencyjną w zakresie określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², w § 14 ust. 1 uchwały Rada wskazała, że wolne lokale o powierzchni powyżej 80 m² oddawane będą w najem za zapłatą czynszu, którego wysokość zostanie ustalona w drodze przetargu. Z kolei, w myśl ust. 2 tego paragrafu, regulamin przetargu, o którym mowa w ust. 1 określi Burmistrz Miasta. Taka regulacja nie jest określeniem kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², ale uregulowaniem sposobu wynajmowania tych lokali i ustalania wysokości stawki czynszu oraz skutkuje dopuszczeniem możliwości wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy na rzecz osób nie spełniających kryterium dochodowego, a tym samym stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem wysokość czynszu została uzależniona od wyniku przetargu. W oparciu o art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów w przypadku, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ustala jej organ wykonawczy, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową - wskazane w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Do czynników tych należy w szczególności:

1) położenie budynku;

2) położenie lokalu w budynku;

3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólny stan techniczny budynku.

Lokale o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² nie zostały w żaden sposób wyłączone spod tej regulacji. Brak jest również podstawy prawnej, aby takiego wyłączenia dokonywał organ stanowiący gminy. Oznacza to, że: "czynniki określone w przepisie art. 7 ustawy muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Tymczasem, ustalenie czynszu za najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² w drodze przetargu uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji, wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników tej czynności" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. - sygn. akt I OSK 1467/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 437/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 338/10, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOS).

Nadto, stosowanie zapisu § 14 ust. 1 uchwały, zezwalającego na oddanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² w drodze przetargu, może doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy: "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach". Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 82/08 (a także w wyroku z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1467/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/G1 827/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 255/15, CBOS), "zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu". Z powyższego wynika, iż krąg osób, którym gmina może przyznawać lokale z prowadzonego przez nią zasobu mieszkaniowego ogranicza się do osób o niskich dochodach. W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 października 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wr 437/06 oraz w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 338/10, CBOS). Zatem § 14 uchwały w sposób istotny narusza prawo i nie może zostać uznany za określenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², a tym samym za wypełnienie dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z tego też względu za niezgodny z prawem należy uznać również zapis § 15 ust. 4 uchwały zgodnie z którym "obniżki czynszu nie udziela się najemcom kierowanym do zawarcia umowy najmu za czynsz wolny, ustalony w drodze przetargu". Zdaniem organu nadzoru, w tej sytuacji istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miasta Lędziny w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lędziny, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2016 r. Rada Miasta Lędziny wniosła o umorzenie postępowania, bowiem uwzględniła argumenty przedstawione przez Wojewodę Śląskiego i uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę, tak aby wyeliminować z obiegu wadliwy akt prawny, a w jego miejsce przyjęła w dniu 30 czerwca 2016 r. uchwałę Nr XXIX/221/16 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wychodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lędziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Lędziny nr XX/158/2015 z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lędziny została w dniu 30 czerwca 2016 r. uchylona uchwałą Nr XXIX/221/16 podjętą w tym samym przedmiocie. Okoliczność powyższa nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, o co wnioskowała Rada Miasta Lędziny w odpowiedzi na skrgę. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1719/11, CBOS i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo określone. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jest istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w przepisach wymienionej ustawy, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

Podkreślenia wymaga, że Rada Miasta Lędziny nie wypełniła całościowo kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, które to regulacje upoważniają radę gminy do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Rada Miasta Lędziny w § 14 ust. 1 uchwały wskazała, że wolne lokale o powierzchni powyżej 80 m² oddawane będą w najem za zapłatą czynszu, którego wysokość zostanie ustalona w drodze przetargu. Z kolei, w myśl ust. 2 tego paragrafu, regulamin przetargu, o którym mowa w ust. 1 określi Burmistrz Miasta.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Elementy uchwały, które winny zostać w niej skonkretyzowane zostały wymienione w otwartym katalogu, zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stwierdza, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, powinny uwzględniać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² .

Jednakże krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokalu socjalnego wyczerpująco określa art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stwierdzając, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium niskich dochodów w gospodarstwie domowym. Pod pojęciem członków wspólnoty samorządowej należy rozumieć wszystkich mieszkańców gminy. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie daje radzie gminy możliwości określania czy też ograniczania kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu mieszkaniowego. Reguła ta dotyczy wszystkich lokali wynajmowanych z mieszkaniowego zasobu gminy , niezależnie od ich metrażu, w tym lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Zdaniem składu orzekającego zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Równocześnie możliwość oddania w najem lokali o powierzchni powyżej 80 m² osobom wyłonionym w drodze przetargu zaprzecza intencji ustawodawcy określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem przedmiotowe lokale winny być oddawane mieszkańcom o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz o niskich kryteriach dochodowych. Taki krąg osób, którym będą wynajmowane lokale z mieszkaniowego zasobu gminy, wykracza poza zakres przekazanego radzie gminy upoważnienia ustawowego. Przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Sz 304/06 oraz wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1318/09 i z dnia 28 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1467/099, CBOS).

Podzielić przy tym też przyjdzie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 82/08 (a także w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2004 r. o sygn. akt OSK 883/04, CBOS), zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu.

Tymczasem ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej a przy tym brak jest możliwości, aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego uwzględniała czynniki wymagane art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z tego powodu § 14 zakwestionowanej uchwały nie może zostać uznany za określenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², bowiem jego ideą jest nie tylko uzyskanie jak najwyższej ceny za lokal, ale i faworyzowanie osób o lepszej sytuacji majątkowej.

Rozróżnienie takie zaprzecza celom i idei ustawy o ochronie praw lokatorów, a co za tym idzie jest sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślającego wielokrotnie, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych.

Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, CBOS).

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały z urzędu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny wobec § 14 i 15 pkt 4 zaskarżonej uchwały i nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa w pozostałej jej części.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności części przedmiotowej uchwały, bowiem w zakresie punktu pierwszego sentencji wyroku została ona podjęta z naruszeniem prawa materialnego, stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, a w pozostałym zakresie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji.