Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 746/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 16 czerwca 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 16 czerwca 2015 r. (nr [...]), którym organ odmówił J. K. wydania zaświadczenia o okresach służby w pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

J. K. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") wnioskiem z dnia 5 grudnia 2014 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia o okresach służby za które przysługuje mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13).

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. nr [...] Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736) w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239 poz. 2404 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona pełniła służbę w Policji w okresie od 16 października 1990 r. do 4 kwietnia 2004 r. na różnych stanowiskach w strukturach Policji w S.

W toku niniejszego postępowania dokonano analizy akt osobowych wnioskodawcy oraz dokumentacji będącej na stanie archiwum Komendy Miejskiej Policji w S. W większości analizowanej dokumentacji nie stwierdzono wpisów dotyczących J. K., natomiast duża część dokumentacji – zgodnie z obowiązującymi przepisami – została wybrakowana (m.in. książki służby, teczki zabezpieczeń imprez i uroczystości, notatniki służbowe, dzienniki dyżurów). W szczególności z dokonanych ustaleń w składnicy akt KMP w S. stwierdzono, że w składnicy nie znajdują się żadne dokumenty dotyczące wskazywanej przez stronę Grupy Szybkiego Reagowania. Brak jest tez wpisów w dokumentacji archiwalnej dotyczącej teczek zagadnieniowych z interwencji, które miały miejsce m.in. w lokalach [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Brak jest również informacji nt. interwencji wskazanych przez stronę związanych z: dezercją żołnierza, buntem w Areszcie Śledczym w S., bójki na dworcu czy interwencji na ul. [...], zdarzenia w S. z udziałem osób o nazwisku [...]. Organ zwrócił uwagę, ze w aktach osobowych brak jest raportów do KWP mówiących o czynnej napaści i użycia środka przymusu bezpośredniego w postaci broni.

Ponadto, organ wskazał, że na wniosek strony przychylił się do przesłuchania świadków - funkcjonariuszy Policji: A. K., R. S. i R. S. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko zeznaniem świadka, gdyż wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji naruszałoby art. 218 k.p.a. Zeznania świadków mogą stanowić jedynie materiał uzupełniający w stosunku do zgromadzonych dokumentów.

Analiza materiału dowodowego wskazuje, że w trakcie służby strona wykonywała czynności służbowe w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu jedynie: 3 razy w 1993 r., 1 raz w 1994 r., 1 raz w 1995 r. i 1 raz w 2002 r. Ilość stwierdzonych zdarzeń nie daje jednak podstawy do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Brak zatem dowodów, że warunki służby odpowiadały określonym w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, który stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r.

Organ stwierdził, że z przebiegu służby strony, zarówno opisanego przez niego, jak też świadków – wynika, iż była to służba przede wszystkim patrolowo-interwencyjna, która wiąże się z zagrożeniem życia i zdrowia, szczególnie kiedy czynności służbowe podejmowane są wobec osób nietrzeźwych i agresywnych. Istnieje jednak oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może ze sobą nieść służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowie występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 rozporządzenia.

Z tego powodu zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie, że wnioskodawca wykonywał czynności stanowiące realne (a nie potencjalne) zagrożenie życia lub zdrowia czyli wykonywanie służby lub czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie to musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne (z określeniem daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarza określone niebezpieczeństwo).

Strona złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że "warunki szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu", o których mowa w tym przepisie, muszą wiązać się z realnymi, rzeczywistymi, obiektywnymi konkretnymi zdarzeniami (określonymi co do daty, miejsca i przebiegu zdarzenia), co jest równoznaczne z tym, że w celu wydania żądanego zaświadczenia, zdaniem organu konieczne jest zaistnienie elementu "bezpośredniości" tych zdarzeń, co zostało uznane za niedozwolone w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a także nieuprawnione przyjęcie, że znajdujące się w aktach osobowych pięć raportów skierowanych do Komendanta Rejonowego Policji oraz protokół powypadkowy z dnia 15 lutego 2002 r. nie dają podstaw do stwierdzenia, że w latach 1993 - 1995 i 2002 strona pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania zwrócono się do Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych KWP o przesłanie archiwalnych akt osobowych strony. Zwrócono się również do Wydziału Prewencji KMP w S. o dokonanie kwerendy archiwalnej dokumentacji znajdującej się w archiwum Komendy Miejskiej Policji w S., a w udzielonej odpowiedzi pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wskazano, w oparciu o jakie akty prawne została przeprowadzona kwerenda, jakie dokumenty analizowano oraz jakie dokumenty zostały już wybrakowane. Wykazano również, że notatniki służbowe strony zostały zarchiwizowane i wybrakowane. Natomiast analiza wypożyczonych ze składnicy książek wydarzeń znajdujących się u dyżurnego KMP w S. nie potwierdziła zapisów świadczących, by strona pełniła służbę w warunkach szczególnych. Analizie poddano również teczki operacji ćwiczeń VI Kompanii NPP, które nie zostały wybrakowane. Jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji strona pismem z dnia 5 marca 2015 r. wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przesłuchania 3 świadków (R. S., R. S., A. K.) i z dokumentów, a dotyczących przebiegu służby oraz poszczególnych zdarzeń w których brała udział.

Pracownik kadrowy w notatce służbowej z dnia 17 marca 2015 r. odniósł się do kwestii analizy notatników służbowych za okres od 1990-1993 wyjaśniając, że zostały one wybrakowane. Naczelnik Wydziału Prewencji KMP w S. poinformował, że kwerenda dokumentów znajdujących się w Składnicy Akt w S. nie potwierdziła wpisów dotyczących strony. Przy czym większość dokumentów, które znajdowały się w Składnicy została wybrakowana. Należy do nich zaliczyć:

książki służb, oceny wyników pracy,

teczki zabezpieczeń imprez i uroczystości lokalnych (w tym wyścigu Tour de Pologne, wizyty premiera Polski i Szwecji w S., uroczystości pogrzebowych P. C., akcji [...] IV dot. wizyty Papieża, akcji [...], akcji [...]),

książka służby referatu dzielnicowych,

książka przydziału spraw dla dzielnicowych,

ewidencji wyników pracy policjanta,

notatki służbowe dotyczące zdarzeń i osób, organizacja służby, plany dyslokacji służby prewencyjnej,

zabezpieczenie imprez i uroczystości lokalnych, akcje między innymi: Poszukiwany, [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] (plan, wytyczne i sprawozdania),

akcje: [...],[...],[...],[...] (plan wytyczne i sprawozdania),

zabezpieczenie imprez i uroczystości lokalnych,

zabezpieczenie imprez i uroczystości lokalnych, teczki zagadnieniowe: [...],[...].

Nie znaleziono żadnych dokumentów dotyczących grupy szybkiego reagowania, o której wspomina strona. Podobnie zawartość teczek zagadnieniowych z interwencji, nie ujawniła zapisów potwierdzających udział strony w interwencjach w lokalach: [...],[...],[...],[...],[...],[...], w stosunku do osób ukrywających się pod pseudonimami [...],[...],[...],[...],[...] oraz interwencji związanych z dezercją żołnierza, buntu w Areszcie Śledczym w S., bójki na dworcu PKP, bójki na ulicy [...], zdarzenia w S.

W ocenie przesłuchanych świadków w trakcie służby strony istniały okoliczności zagrażające jej życiu i zdrowiu. Każdy ze świadków przytoczył kilka sytuacji, które w ich ocenie potwierdzają wskazywane przez stronę okoliczności. W przedmiocie dokumentowania tych okoliczności świadkowie wskazywali na: notatniki służbowe, książki interwencji prowadzone przez dyżurnego, książki wydarzeń, protokoły zatrzymań lub przeszukania, raporty.

Organ dołączył do akt postępowania dokumenty znajdujące się w aktach osobowych: protokół powypadkowy z dnia 15 lutego 2002 r. oraz orzeczenie nr [...] WKL MSWiA w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r., a także 5 raportów dot. czynnej napaści na funkcjonariusza w latach 1993, 1994 i 1995.

W kwestii zeznań świadków organ zwrócił uwagę na § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., w którym przesądzono, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przesłuchanie świadków nie przewiduje również procedura określona w dziale VII - wydawanie zaświadczeń Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w sprawie przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków, których zeznania potwierdziły formę dokumentowania służby, która miała być pełniona w szczególnych warunkach. Miało to znaczenie w zakresie potwierdzenia słuszności poddania kwerendzie i analizie określonej dokumentacji.

Organ podkreślił, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych-przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a tylko z faktu subiektywnych odczuć funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może - zgodnie z art. 219 k.p.a. - wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Odnośnie zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że są one chybione, gdyż organ Policji zwracając się do poszczególnych komórek o dokonanie kwerendy wskazywał na podstawie jakich aktów prawnych, kwerenda powinna być dokonana. Natomiast przy wskazaniu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. informowano, że sprawdzenie dokumentów ma nastąpić w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). W udzielanych odpowiedziach oraz poszczególnych notatkach służbowych jednoznacznie wskazywano na podstawie jakich przepisów została przeprowadzona kwerenda oraz jakie dokumenty poddano analizie. Organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że kwerenda została przeprowadzona zgodnie, tj. pod kątem szczególnych warunków służby zagrażających życiu i zdrowiu, a nie jak sugeruje strona przy uwzględnieniu "bezpośredniości".

Odnosząc się do zarzucanego użycia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwrotów "realnymi, rzeczywistymi, obiektywnymi i konkretnymi zdarzeniami (określonymi co do daty, miejsca i przebiegu zdarzenia)" organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) zwrócił uwagę, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do stwierdzenia istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i w pojęciu tym mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnienia służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Wyrok nie wskazuje jakie okoliczności uznać za służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ wskazał, że należy się zgodzić, iż w aktach osobowych strony znajdują się wzmianki potwierdzające pełnienie przez stronę służby w warunkach szczególnych. Do tych dokumentów zaliczył:

- protokół powypadkowy z dnia 15 lutego 2002 r. - dot. uszczerbku na zdrowiu jaki doznała strona w trakcie zabezpieczenia uroczystości sylwestrowych (uraz akustyczny ucha lewego);

- orzeczenie nr [...] WKL MSWiA w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r. dotyczące ww. zdarzenia;

- raport strony z dnia 4 marca 1993 r. - dot. zameldowania Komendantowi Rejonowemu Policji, że w trakcie realizacji czynności służbowych dopuszczono się czynnej napaści;

- raport strony z dnia 9 marca 1993 r. - dot. zameldowania przełożonemu, że w trakcie realizacji czynności służbowych dopuszczono się czynnej napaści;

- raport strony z dn. 10 listopada 1993 r.- dot. zameldowania przełożonemu, że w trakcie realizacji czynności służbowych dopuszczono się czynnej napaści poprzez uderzenia jej pięścią w głowę;

- raport strony z dnia 8 listopada 1994 r. - dot. zameldowania, że w trakcie realizacji czynności służbowych dopuszczono się czynnej napaści;

- raport strony z dnia 9 lutego 1995 r. - dot. zameldowania przełożonemu, że w trakcie realizacji czynności służbowych dopuszczono się czynnej napaści.

Wymienione dokumenty są jedynymi dowodami, na potwierdzenie okoliczności, które w rozumieniu przepisów w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury.

W oparciu o ujawnione okoliczności nie można jednak wydać stosownego zaświadczenia, ponieważ będzie to niezgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego (...). Wyznacznik ilościowy nie dopuszcza wystąpienie mniejszej ilości zdarzeń lub okoliczności. Wydanie zaświadczenia w oparciu o pięć zdarzeń, które organ instancji uznał jako służbę pełnioną w szczególnych warunkach, byłoby działaniem niezgodnym z literą prawa.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że zebrane materiały nie potwierdzają pełnienia przez stronę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

J. K. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że warunki szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu muszą wiązać się z realnymi, rzeczywistymi, obiektywnymi i konkretnymi zdarzeniami (określonymi co do daty, miejsca i przebiegu zdarzenia), co w ocenie skarżącego jest równoznaczne z tym, że w celu wydania żądanego zaświadczenia, zdaniem organu konieczne jest zaistnienie elementu "bezpośredniości" tych zdarzeń, co zostało uznane za niedozwolone w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13);

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego wyłącznie pod kątem poszukiwania w dostępnych organowi aktach danych odnośnie zdarzeń "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie obywatela prawa nadanego mu przepisami powszechnie obowiązującymi, w wyniku działań organów Państwa, polegających na dekompletowaniu i niszczeniu dokumentów umożliwiających wykazanie nabycia tego prawa.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., z którego m.in. wynika, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą, a zakwestionowany przez Trybunał przepis wymaga by zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie można jednak wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący zwrócił też uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w dotychczasowej praktyce orzeczniczej często dokonywano interpretacji pojęcia "bezpośredniego zagrożenia" poprzez wskazanie, że jest to zagrożenie "konkretne", "obiektywne" i "rzeczywiste" oraz dotyczy bezpośrednio funkcjonariusza. Oparcie się na powyższych kryteriach uznał jednak za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że organy obu instancji przyjęły, iż fakt pełnienia służby na przykład w grupie szybkiego reagowania, nie stanowi sam przez się służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W ocenie skarżącego takie założenie jest błędne, bowiem w zasadzie każda interwencja podejmowana w ramach działania takiej grupy powinna zostać uznana za szczególnie zagrażającą życiu lub zdrowiu, pomimo tego, że w niektórych przypadkach interwencji "bezpośrednie" zagrożenie nie wystąpiło. Organ wydający zaświadczenie powinien przynajmniej zebrać wszelkie możliwe informacje o działaniu przedmiotowej grupy i każdą przeprowadzoną przez nią interwencję, w której skarżący brał udział, zakwalifikować jako spełniającą przesłanki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Skarżący podniósł także, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny. Przede wszystkim pomimo przesłuchania świadków, którzy potwierdzili fakt zaistnienia szeregu zdarzeń z udziałem skarżącego, które mogą zostać zakwalifikowane jako szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, organ pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji dokumentacji odnoszącej się do przebiegu służby R. S., R. S. i A. K. W dokumentacji tej również mogą znajdować się zapisy odnoszące się do skarżącego, w związku ze wspólnym podejmowaniem wielu interwencji. Przede wszystkim, powinny zostać odnalezione wszystkie informacje, odnoszące się do działania grupy szybkiego reagowania, której był członkiem.

Wskazał dalej, na wybrakowanie dokumentacji z okresu jego służby. Oparcie postanowień na takiej dokumentacji stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Zasada zaufania obywateli do państwa wymaga usunięcia przeszkód prawnych uniemożliwiających jej realizację, to znaczy niedopuszczenia do powstania sytuacji, gdy adresaci normy prawnej nigdy nie mogą z tej regulacji skorzystać. Regulacje prawne powinny zapewniać jednostce nie tylko bezpieczeństwo prawne, lecz także w pełni zakładać przewidywalność co do tego, w jakim stopniu ich realizacja może wpływać na ukształtowanie pozycji prawnej jednostki w poszczególnych sytuacjach prawnych. Można mówić o sytuacji godzącej w zasadę demokratycznego państwa prawa, skoro z jednej strony obywatelowi nadaje się uprawnienie do otrzymania zaświadczenia o okresach pełnionej służby, z którym to uprawnieniem wiąże się obowiązek poszukiwania przez organ we własnym zakresie wszelkich dowodów zmierzających do wydania tego zaświadczenia, zaś z drugiej strony, wprowadzając przepisy o charakterze wewnętrznym (zarządzenie Nr 93 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z dnia 17 grudnia 2007 r. - Dz. Urz. MSWiA z 2008 r. Nr 1, poz. 1) doprowadza się do sytuacji, w której dowody na realizację powyższego prawa, są brakowane i usuwane. Skarżący nie ma obowiązku posiadania wiedzy o wszystkich wewnętrznych policyjnych regulacjach (np. odnoszących się do zasad niszczenia dokumentów), których znajomość mogłaby spowodować odpowiednio szybkie złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia, jeszcze przed wybrakowaniem dokumentów. W tym przypadku zasada "ignorantia iuris nocet" nie może mieć zastosowania - ww. zarządzenie nie jest bowiem aktem prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc niemożliwość skorzystania z prawa określonego w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w zw. z art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., po upływie okresów przechowywania dokumentów określonych w akcie o charakterze wewnętrznym, wiąże się z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." - polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 lipca 2015 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 16 czerwca 2015 r. (nr [...]) odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o okresach służby w pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi policji wysokości emerytury. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Regulacja te znajduje pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. W tym celu należy wskazać, że art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których organ wydaje zaświadczenie: pierwsza jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Artykuł 218 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a więc w zakresie umożliwiającym weryfikację żądania w kierunku potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak wymaga tego stosowny przepis prawa. Postępowanie takie niewątpliwie umożliwić ma ocenę zasadności wniosku co do spełnienia, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanek do podwyższenia policjantowi emerytury z powodu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W tym celu właściwy organ nie może swoich ustaleń ograniczyć do sprawdzenia własnych zasobów ewidencyjnych, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, gdyż art. 218 § 1 k.p.a., przewidujący takie ograniczone działanie, ma zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (tj. gdy osoba żąda wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego). W sytuacji natomiast, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, to zastosowanie znajduje art. 218 § 2 k.p.a. zezwalający na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Pamiętać jednak należy, że "postępowanie zaświadczeniowe" jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Do postępowania tego nie znajdują wprost zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalania. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, to jest pochodną ich istnienia. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia nowych dokumentów potwierdzających zasadność żądania strony. Źródłami dowodowymi w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia powinny być zatem już istniejące (pochodzące z okresu pełnienia służby objętego wnioskiem) dokumenty.

Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, jak i treść cytowanego § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. uniemożliwia stosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ nie ma obowiązku prowadzenia dowodu z zeznań świadków.

Niewątpliwie jednak w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia zastosowanie mają odpowiednio art. 7 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. Artykuł 218 § 2 k.p.a. – w omawianej sprawie – nakazywał organom Policji podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia, natomiast art. 7 k.p.a. – statuujący naczelną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej – obligował te organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów.

W ocenie Sądu powołane przepisy nie zostały - w okolicznościach niniejszej sprawy – w sposób należyty zastosowane przez organy obu instancji. Nie może budzić wątpliwości, że mając na uwadze art. 218 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. organy policji wydające przedmiotowe zaświadczenie winny zbadać całość stosownej dokumentacji mogącej potwierdzać uprawnienia skarżącego funkcjonariusza tj. ustalić okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające wystąpienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. W tym kontekście należy podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznać za uzasadniony. Organ I instancji przesłuchał co prawda świadków wskazanych przez skarżącego (tj. funkcjonariuszy: R. S., R. S. i A. K.), którzy potwierdzili szereg wykonywanych wspólnie ze skarżącym czynności służbowych mogących nosić znamiona służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", lecz pomimo tego zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności poszukiwawczych w dokumentacji dotyczącej przesłuchanych funkcjonariuszy, w zakresie, w jakim dokumentacja ta mogłaby zawierać jakieś informacje o zdarzeniach z udziałem skarżącego. Podniesiony w tym zakresie zarzut jest tym bardziej słuszny w sytuacji, w której – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień – większa część dokumentacji poddanej kwerendzie związanej z osobą skarżącego nie została zarchiwizowana lecz została zniszczona (wybrakowana). Realizując zatem zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a., organy przed wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r., winny były podjąć wszelkie możliwe środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, wiążących się z osobą skarżącego. W tym celu – w zakresie czasowym obejmującym wskazane przez skarżącego i świadków zdarzenia – organy powinny były poddać kwerendzie także istniejącą dokumentację odnoszącą się do przebiegu służby ww. funkcjonariuszy (świadków), gdyż – jak słusznie zauważył skarżący – w dokumentacji tej również mogą znajdować się zapisy odnoszące do jego osoby w związku ze wspólnym podejmowaniem wielu interwencji.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy policji przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia nie przeprowadziły w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, czym naruszyły art. 218 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Kolejną kwestią istotną z punktu widzenia kontroli zaskarżonych postanowień jest wykładnia § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2005 r.".

Mianowicie, przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 tej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało wskazane powyżej rozporządzenie z 2005 r. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13, OTK-A 2014/5/56) orzekł, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: "należy bowiem zauważyć, że słowo bezpośrednie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka szczególnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter szczególny, ale również aby pozostawało w ściśle określonej (bezpośredniej) relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

W niniejszej sprawie organy obu instancji literalnie powołują się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, lecz – wbrew jego treści - nadal stosują w istocie § 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału, uznając, że szczególne zagrożenie życia i zdrowia to de facto bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, co w istocie wynika z treści uzasadnień obu postanowień.

Organ pierwszej instancji wskazuje, że zagrożenie życia i zdrowia "musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru jedynie abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia (...) podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza" (str. 19 uzasadnienia). Z kolei organ II instancji – jak należy przyjąć – zaaprobował to stanowisko niejako implicite, wskazując, że "nie zgadza się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że warunki szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, o których mowa w tym przepisie, muszą wiązać się z realnymi, rzeczywistymi, obiektywnymi, konkretnymi zdarzeniami (...)" (str. 11 uzasadnienia).

Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że "wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium bezpośredniości doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Interpretując zaskarżony przepis niektóre z sądów administracyjnych przyjmowały, że bezpośrednie zagrożenie to takie, które jest zarazem konkretne, obiektywne i rzeczywiste oraz dotyczy bezpośrednio funkcjonariusza". Mimo takiego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego organy obu instancji – jak wyżej wskazano - uważają de facto za konieczne, dla stwierdzenia istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stwierdzenie zagrożenia konkretnego, obiektywnego, rzeczywistego i dotyczącego bezpośrednio funkcjonariusza, a te właśnie określenia przywoływano w sytuacji, gdy § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. stosowany był z uwzględnieniem zapisu o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia.

Wynika z powyższego zatem, że dokonując analizy dostępnych danych – pomimo zaleceń dokonania kwerendy i sprawdzenia dokumentów w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. – organy w istocie dokonały ich oceny uznając za konieczne zaistnienie "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia. Tym samym organy nie dokonały w istocie analizy dostępnych dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają prawo materialne, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd pragnie wyjaśnić, że wykonywanie przez funkcjonariusza opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. obowiązków służbowych musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość występujących w czasie pełnienia służby okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza. Zwrot wskazujący bowiem na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia ("szczególnie" to niezwykle, osobliwie, natomiast "szczególny" to odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny – zob. M. Szymczak [red.], Słownik języka polskiego, t. 3, PWN, Warszawa 1981, s. 398). Należy w tym miejscu jednocześnie zaakcentować, a także powtórzyć za organami, że Policja, jako uzbrojona formacja służącą społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a tym bardziej zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze) można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (nieprzeciętnego, wyjątkowego, zintensyfikowanego) narażenia danego funkcjonariusza na utratę zdrowia a nawet życia.

Z tego też powodu organy rozpoznając ponownie sprawę i dokonując raz jeszcze oceny pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, winny na podstawie dostępnej dokumentacji przeanalizować cały przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze czy interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia lub życia przez skarżącego, co miało miejsce w szczególności – jak sam podkreślał – w okresie pełnienia przez niego służby w ramach utworzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji "grupy szybkiego reagowania" (1990-1993), a także w okresie wykonywania czynności służbowych jako dzielnicowego rewiru dzielnicowego obejmującego ul. [...] w S. (1993-1996).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pragnie wyjaśnić, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie jest możliwe podwyższenie na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. podstawy wymiaru emerytury skarżącego wyłącznie w oparciu o stwierdzone i udokumentowane w aktach sprawy zdarzenia związane z narażeniem zdrowia/życia skarżącego (tj. protokół powypadkowy z dnia 15 lutego 2002 r. oraz orzeczenie nr [...] WKL MSWiA w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r., a także 5 raportów dotyczących czynnej napaści na skarżącego w latach 1993, 1994 i 1995). Należy zauważyć, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. wprowadza "czasowo-ilościowy" warunek podwyższenia emerytury, uzależniając to od stwierdzenia w okresie jednego roku co najmniej 6 przypadków podejmowania przez funkcjonariusza określonych czynności lub interwencji. Wskazany warunek nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem należy przyjąć, że podwyższenie o 0,5 % podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że – w czasowych ramach jednego roku – funkcjonariusz uczestniczył w przynajmniej sześciu sytuacjach, w których podczas wykonywania czynności służbowych występowało zagrożenie dla życia lub zdrowia takiego funkcjonariusza. W przypadku skarżącego, wskazane powyżej zdarzenia związane z narażeniem jego zdrowia/życia nie wypełniają wskazanego wymogu warunkującego podwyższenie emerytury skarżącego na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., gdyż jakkolwiek uznając każde z tych sześciu zdarzeń za sytuacje wskazujące na pełnienie przez skarżącego służby w szczególnych warunkach zagrożenia dla jego zdrowia (życia), to podkreślenia wymaga, że sytuacje te wydarzyły się na przestrzeni kilku lat, co w oczywisty sposób nie spełnia przesłanki czasowej określonej § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., wprowadzającej wymóg wystąpienia w okresie jednego roku przypadków (przynajmniej sześciu), w których podczas wykonywania obowiązków służbowych istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.