Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 635/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 2 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 108
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1079/14 w sprawie ze skarg H. C. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1079/14, oddalił połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi H. C. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Buskiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego [...] w granicach całego obrębu ewidencyjnego o obszarze 768,3076 ha.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Postępowanie administracyjne dotyczące scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] powiat buski, województwo świętokrzyskie, w granicach całego obrębu ewidencyjnego o obszarze 768,9522 ha, wszczęte zostało przez Starostę Buskiego na wniosek większości właścicieli gruntów położonych w tym rejonie, na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700; określanej dalej jako "ustawa"). W toku scalania, na skutek obliczenia powierzchni obrębu na podstawie bezpośredniego pomiaru zewnętrznych granic, obszar scalania uległ zmniejszeniu do powierzchni 768,3076 ha.

W dniu 24 października 2012 r. została wybrana Rada Uczestników Scalenia, zaś postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. została powołana Komisja pełniąca w procesie scalenia funkcję doradczą. W dniu 2 kwietnia 2013 r. uczestnicy scalenia w formie uchwały wyrazili zgodę na dokonany szacunek porównawczy gruntów objętych scaleniem. Po okazaniu uczestnikom projektu scalenia, w tym położenia działek i punktów granicznych na gruncie, do organu wniesiono 42 pisemne zastrzeżenia – zaopiniowane przez Komisję, które spowodowały wprowadzenie szeregu zmian do projektu scalenia. Kolejne zastrzeżenia również były opiniowane przez Komisję zgodnie z art. 10 i 12 ustawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Buski zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu [...] w granicach całego obrębu ewidencyjnego o obszarze 768,3076 ha, przedstawiony na pierworysie scaleniowym stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, stanowiącym załącznik nr 2, orzekając w pozostałych punktach w przedmiocie dopłat i obowiązku wpłat na rzecz Powiatu oraz o zniesieniu służebności. W pkt VII (10 strona decyzji) nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu 11 odwołań wniesionych m.in. przez skarżącego, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że organ I instancji miał podstawy do zatwierdzenia projektu scalenia, bowiem z liczby uczestników scalenia z 322 jednostek rejestrowych zastrzeżenia do projektu scalenia złożyli uczestnicy z 51 jednostek rejestrowych, z czego zastrzeżenia jedynie uczestników 23 jednostek rejestrowych uwzględniono w całości lub w części. Organ odwoławczy uznał także, że uczestnicy scalenia mieli zapewniony udział w każdym ze stadiów kontrolowanego postępowania, przez co mieli wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe, zaś sam projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez S. S. Kolegium stwierdziło, że gospodarstwo strony zostało wydzielone prawidłowo. Organ wyjaśnił, że drogi stanowiącej działkę nr [...] nie można było zaprojektować w większym oddaleniu od działek przedscaleniowych skarżącego bez uszczerbku dla działek po drugiej stronie tej drogi. Zdaniem organu fakt użytkowania części działki drogowej poprzez jej zaoranie nie uprawnia uczestnika do wydzielenia tej części gruntu w projekcie scalenia. Stwierdził także, że działka drogowa nr [...] przebiega po części działek przedscaleniowych [...] należących do skarżącego dlatego, że nie można było poprowadzić jej w inny sposób, gdyż jest to teren zabudowany, a zaprojektowana droga odzwierciedla stan na gruncie. Za grunt, który został przeznaczony na drogę w tym miejscu, uczestnik otrzymał ekwiwalent w innych działkach. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że ogrodzenie przez skarżącego działek leśnych jest krzywoliniowe, zatem wydzielając działki zgodnie z jego przebiegiem wyznaczone granice działek sąsiednich nie byłyby równoległe, a projektowanie takich działek innym uczestnikom scalenia byłoby nieracjonalne i krzywdzące.

Kolegium uznało także, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż urządzenie i budowa nowych dróg - podobnie jak poszerzenie dróg istniejących oraz przeprowadzenie rekultywacji wielu gruntów, bez której nie będzie możliwe właściwe zagospodarowanie rolnicze gruntów - stanowi ważny interes społeczny. Za zastosowaniem art. 108 k.p.a. przemawiał również ważny interes stron postępowania ze względu na konieczność objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jednocześnie przez wszystkich jego uczestników, co stanowi gwarancję zachowania przez rolników cyklu produkcyjnego w rolnictwie i cyklu nawożenia pól.

S. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Buskiego, zarzucając naruszenie art. 7 - 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 1 § 1, art. 20 i art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie sprawy, lecz jedynie powtórzył wyjaśnienia organu I instancji przesłane do Kolegium wraz z odwołaniem skarżącego, a ponadto nie odniósł się do wszystkich zastrzeżeń przestawionych we wniesionym przez niego środku zaskarżenia, dotyczących m.in. zaprojektowanych dróg na działkach ewid. nr [...] oraz dowolności przy prowadzeniu postępowania polegającej na braku jasnych kryteriów, którymi kierował się organ. Skarżący zakwestionował także zasadność nadania decyzji scaleniowej rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, że żaden z uczestników postępowania nie zgłosił wniosku tej sprawie. Dodatkowo o braku podstaw do nadania tego rygoru świadczy fakt, że prawie trzy miesiące po ogłoszeniu decyzji nie podjęto żadnych prac związanych z wykonaniem scalenia. Zwrócił przy tym uwagę, że Kolegium akceptując nadanie rygoru ze względu na interes społeczny, w sytuacji gdy organ I instancji powoływał się jedynie na wyjątkowo ważny interes strony - bez żadnej podstawy prawnej rozszerzyło argumentację organu I instancji, tak aby zakwestionować zasadność żądania uchylenia tego rygoru.

Odnosząc się do przedmiotu sprawy skarżący powtórzył zarzuty dotyczące zaprojektowanych przez geodetę dróg oraz wyznaczonych przebiegów granic działek, które jego zdaniem spowodują, że drogi te będą przebiegać w dużej mierze przez działki przez niego użytkowane (działka ew. [...]) bądź niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (działka ew. [...]). W odniesieniu do działki ew. nr [...] skarżący wskazał natomiast, że zaprojektowane poszerzenie tej drogi o 11-13 m dotyczy jedynie odcinka przylegającego do działek należących do niego, na pozostałym obszarze zawężając ją do 6 m. Ten sam skutek wskazał przy zaprojektowanym przebiegu granicy działki ew. nr [...] (stary numer [...]) z działką nr [...] (poprzednio nr [...]), który nie jest prosty, lecz zakrzywiony w stronę i kosztem działki skarżącego tworząc w tym miejscu tzw. "wąskie gardło". Wyjaśnił także, że zaprojektowane przez geodetę poszerzenie drogi na działce nr [...], która jest zagrodzona, porośnięta starymi drzewami i nigdy nie była wykorzystywana jako droga, co prowadzi do zasiedzenia tej działki przez skarżącego - przewiduje naruszenie granic prawnych, które zostały ustalone w postępowaniu mającym na celu ustalenie i pomiar granic działek. W jego opinii organ, ustalając uczestników postępowania, oparł się jedynie o zapisy ewidencji gruntów, które jednak pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w jego toku okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny. Końcowo wskazał, że wyprostowanie granic na działkach nr [...] (stare numery – [...]), na których skarżący posadził w 2012 r. las i wykonał ogrodzenie z siatki leśnej metalowej, spowoduje poszerzenie granic tych działek na całej ich długości o 1-4 metrów po obu stronach, lecz z tak powstałej powierzchni 0,7445 ha nie będzie można jego zdaniem korzystać w sposób racjonalny.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 1 września 2015 r. skarżący podniósł, że w toku postępowania doszło do niezgodnej z prawem zmiany zakresu sprawy scaleniowej, bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego określało jego przedmiot jako cały obręb geodezyjny o powierzchni 768,9522 ha, podczas gdy decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt scalenia, odnosi się do obszaru ewidencyjnego [...] o powierzchni 768,3076 ha.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") - skargę stwierdził, że legalność wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie budził wątpliwości. Projekt scalenia został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty, zaś różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami obliczonymi na podstawie wyceny gruntów ustalonej w drodze uchwały przez uczestników scalenia.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Sąd I instancji uznał, że przedmiot scalenia zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i jego zakończenia był identyczny, a tylko powierzchnia obrębu [...] była niedokładnie ustalona. Sąd stwierdził także, że wykorzystanie przez Kolegium argumentacji przedstawionej przez organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie skarżącego, nie może być traktowane jako uchylenie się przez organ odwoławczy od samodzielnego zbadania sprawy, a to z uwagi na to, że zatwierdzone w zaskarżonej decyzji rozwiązania są zgodne z prawem, zaś brak odniesienia się przez Kolegium do niektórych zarzutów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd ocenił ponadto, że w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie indywidualny interes skarżących nie został pominięty ani naruszony, gdyż wydzielone im gospodarstwa nie mają niższej wartości szacunkowej, a wręcz niewątpliwa i wyraźnie widoczna jest poprawa struktury obszarowej obu gospodarstw. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia dotyczące konkretnych rozwiązań projektowych są w postępowaniu scaleniowym dokonywane w ramach uznania administracyjnego, zatem nie jest możliwe ich skuteczne podważenie, nawet w odniesieniu do tych dokonanych na niekorzyść jednego uczestników, jeżeli organ wyjaśni dlaczego takie rozwiązanie przyjął. W związku zaś z tym, że w niniejszej sprawie organ takie wyjaśnienie przedstawił, zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W szczególności WSA w Kielcach zaakceptował zaprojektowany przebieg drogi oznaczonej poscaleniowym nr [...], wskazując, że w toku postępowania nie wykreowano nowych prawnych granic działek nr [...], bowiem zmiana taka nie może nastąpić w ramach postępowania scaleniowego, lecz w wyniku zasiedzenia, na które powoływał się skarżący, stwierdzonego w drodze postanowienia wydanego przez właściwy sąd powszechny. W dalszej kolejności wskazał, że z mapy obszaru scalenia wynika, że droga oznaczona nowym numerem [...] została na wysokości działki skarżącego o nr [...] poszerzona, lecz nie jak twierdzi strona kosztem jego działki, a kosztem działek o numerach poscaleniowych [...]. Samo zaś poszerzenie znajduje swoje uzasadnienie w stanie jaki istniał przed scaleniem, kiedy to droga ta również była szersza na wysokości działek skarżącego, a węższa na dalszym odcinku. Wyrównanie szerokości tej drogi zgodnie z żądaniem skarżącego na całej jej długości do ok. 6 m oznaczałoby natomiast poszerzenie jego nowo zaprojektowanej działki nr [...] kosztem istniejącej w tym miejscu drogi. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego także w odniesieniu do zaprojektowanej granicy działki nr [...] z działką nr [...], gdyż miały racjonalne powody, aby zaprojektować przebieg tej granicy w sposób określony przez stronę jako "wąskie gardło".

W ocenie Sądu I instancji z żadnego przepisu postępowania administracyjnego nie wynika zakaz uzupełniania, czy nawet całkowitego zmieniania motywacji przemawiającej za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interes społeczny, stanowiący jedną z przesłanek nadania przez organ z urzędu rygoru, jest zdaniem Sądu na tyle ważny, że uzasadniał zastosowanie w stosunku do decyzji Starosty Buskiego art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto, za interes społeczny, a nie tylko ważny interes stron postępowania scaleniowego, należy zdaniem Sądu uznać także potrzebę jak najszybszego umożliwienia uczestnikom scalenia objęcia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Ponieważ określone w art. 1 ust. 1 ustawy cele scalenia zostały w niniejszej sprawie zrealizowane, to w interesie społecznym leży niezwłoczne rozpoczęcie wykorzystywania dobrodziejstw, jakie niesie za sobą stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych uczestników scalenia, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W skardze kasacyjnej S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego skarżący stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przyjmując, że stan własności określa się według danych ewidencyjnych bez możliwości jakiejkolwiek zmiany, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska i nie wyjaśniając okoliczności, którymi się kierował. W ocenie skarżącego Sąd dokonał ponadto błędnej wykładni art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny przez stwierdzenie, że do zasiedzenia dochodzi wskutek postanowienia wydanego przez sąd powszechny, a nie z mocy prawa jak twierdził skarżący. Dalej, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący ponownie zarzucił naruszenie art 108 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodziły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powtarzając w tym zakresie argumentację zawartą zarówno w odwołaniu, jak i skardze do WSA.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazując, że Sąd I instancji nienależycie wykonał sądową kontrolę zgodności z prawem postępowania scaleniowego m.in. w zakresie zbadania prawidłowości określenia obszaru scalenia w postanowieniu Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący podniósł także, że fakt, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera wymagane prawem elementy, w żaden sposób nie świadczy o tym, że doszło do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślił, że organ odwoławczy jedynie powtórzył ustalenia organu I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, pozostawiając jednocześnie część zarzutów bez rozpoznania. Dalej stwierdził, że choć w stosunku do niego organ podejmował decyzje w sposób dowolny, wykraczający poza zakres uznania administracyjnego, to Sąd I instancji nie dokonał kontroli tej decyzji w ww. zakresie fragmentarycznie wskazując dlaczego zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie, bez wyjaśnienia dlaczego twierdzeniom skarżącego nie przyznał wiarygodności, ani mocy dowodowej. W konsekwencji, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej oraz brak obiektywizmu i kierowanie się emocjami przy rozstrzyganiu sprawy, Sąd I instancji zdaniem strony dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-9 i art. 11 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie zachodzą), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że stan faktyczny jest bezsporny pozwoli ocenić prawidłowość subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

W ramach tych zarzutów w skardze kasacyjnej podniesiono w punktach: II.1. naruszenie przez Sąd I instancji art.1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonywanie kontroli sądowej z prawem postępowania scaleniowego w zakresie kontroli prawidłowości określenia obszaru scalenia a w punktach II.2., II.3. oraz II.4. naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonywanie kontroli sądowej tj. przez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (pkt II.2.), nienależyte wykonywanie kontroli sądowej przez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego (pkt II.3.), nienależyte wykonywanie kontroli sądowej przez błędne przyjęcie, że pozbawienie skarżącego możliwości wykorzystania gospodarczo znacznej części gruntu na skutek wyprostowania granic działek nie narusza celów scalenia określonych w art. 1 ust.1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (pkt II.4.).

Wskazane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. dalej: p.u.s.a.) ma bowiem charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11).

Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa z kolei jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd innego naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Skuteczny zarzut naruszenia tego przepisu można by postawić Sądowi I instancji, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo tego nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia, która to sytuacja nie miała miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

Naruszenie powyższego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tychże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1888/07, wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1515/11, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1752/11, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2662/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1555/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 323/13). Przy czym nie mogą to być przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż one również nie stanowią samoistnej podstawy kasacyjnej. Powyższe mankamenty, z uwagi na zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do wskazanych zarzutów.

Za całkowicie niezrozumiały uznać należy ponadto sformułowany w punkcie II. 5. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż nie ma takiego przepisu. Artykuł 1 p.p.s.a. nie dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne.

Również, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut określony w punkcie II.6. skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej dopatruje się przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w braku szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew podniesionemu zarzutowi Sąd I nie brał pod uwagę jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego. W sprawie wnikliwie przeanalizowano przedstawiony materiał dowodowy i dokonano całościowej oraz szczegółowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym.

W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na charakter i specyfikę postępowania scaleniowego, które toczy się z udziałem wielu podmiotów, w przedmiotowej sprawie z udziałem 322 uczestników.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, co należy podkreślić, poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi – chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej.

Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia.

W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe.

Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie indywidualny interes skarżącego nie został pominięty ani naruszony, a wydzielone mu gospodarstwo nie ma niższej wartości szacunkowej, ani też gorszej struktury obszarowej, niż jego gospodarstwo przedscaleniowe. Gospodarstwo S. S. składało się przed scaleniem aż ze 106 działek ewidencyjnych zgrupowanych w 24 obszarach, o łącznej powierzchni 17,29 ha i wartości 1019,62 pkt, a po potrąceniu na cele użyteczności publicznej, co przewiduje art. 17 ust. 2 ustawy, 1009,42 pkt. Po scaleniu wydzielono skarżącemu gospodarstwo o łącznej powierzchni 17,8386 ha (o ponad pół hektara większej, niż przed scaleniem) i wartości 1059,02 pkt, składające się z 24 działek ewidencyjnych położonych w 16 obszarach. Za przyznaną nadwyżkę S. S. zobowiązał się uiścić dopłatę pieniężną, co przewiduje art. 8 ust. 3 ustawy na zasadach określonych w art. 8 ust. 4-6 ustawy. W ocenie NSA ewidentna poprawa struktury obszarowej gospodarstwa S. S. wydzielonego mu w wyniku kwestionowanego przez niego scalenia jest wyraźnie widoczna.

Za niezasadny uznał ponadto Sąd kasacyjny zarzut sformułowany w punkcie II.7 skargi dotyczący naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzający się do uznania, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, w szczególności nie zbadał materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, pozostając przy argumentacji organu odwoławczego przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się skarżący kasacyjnie stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie został ukształtowany pogląd, że sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, ma natomiast obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt FSK 2326/04). Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, a zatem nie wyszedł poza granice sprawy ani nie zaniechał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Okoliczność, że strona nie zgadza się z oceną Sądu, nie oznacza natomiast, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżący występował z takim wnioskiem.

Za nieuzasadnione uznał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty wskazane w punkcie I.1., I.2. i I.3. skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów wskazać należy, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje ustalenie, czy Sąd I instancji słusznie zinterpretował treść art. 20 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, stwierdzając, że z treści tego przepisu wynika rygorystyczne sformułowanie określenia stanu własności według danych ewidencyjnych, bez możliwości jakiejkolwiek zmiany. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W związku z powyższym, aby jakiekolwiek zmiany przebiegu granic dokonane we właściwym trybie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu scaleniowym, muszą wcześniej znaleźć odzwierciedlenie w zaktualizowanej ewidencji gruntów, co następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010.193.1287 j.t. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2015.542 j.t. ze zm.). Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków podlega stałej aktualizacji. Zmian w ewidencji dokonuje się jednak na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami.

Zauważyć ponadto warto, że czym innym jest nieprawidłowość danych zawartych w ewidencji w tym sensie, że dane te pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisu, a czym innym zasiedzenie części nieruchomości, na które powoływał się skarżący. W związku z powyższym nie można było uwzględnić w toku postępowania scaleniowego nieudokumentowanego faktu prawnego jakim jest zasiedzenie części działki nr [...].

W ocenie Sądu kasacyjnego niezasadne jest ponadto stanowisko skarżącego prezentowane w punkcie I.2. skargi kasacyjnej przez uznanie, że Sąd I instancji przyjął, że do zasiedzenia dochodzi wskutek postanowienia wydanego przez sąd powszechny. Wbrew twierdzeniu skarżącego Sąd I instancji nie poddał w wątpliwość, że nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje z mocy prawa, zgodnie z art. 172 Kodeksu cywilnego. Sąd wskazał jednak, że dla potwierdzenia faktu zasiedzenia konieczne jest posiadanie dokumentu pozwalającego uznać prawo własności strony. Podkreślić bowiem należy, że sama możliwość nabycia własności w drodze zasiedzenia nie oznacza automatycznie takiego stanu rzeczy. Osoba, która nabyła własność w drodze zasiedzenia może żądać przed sądem powszechnym stwierdzenia tego faktu. Wydane w postępowaniu nieprocesowym postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie. Stwierdzenie zasiedzenia nie może jednak nastąpić w ramach postępowania scaleniowego, czego domagał się skarżący. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednocześnie, by skarżący legitymował się dokumentem, który pozwalałby uznać jego prawo własności do części działki nr [...], a w konsekwencji dającym podstawy do ujawnienia tego prawa w ewidencji gruntów.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 108 K.p.a. Przewidziana w nim możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odnosi się wyłącznie do "decyzji, od której służy odwołanie", czyli decyzji organu I instancji. Skutkiem nadania rygoru jest z kolei jedynie wcześniejsza (przed uzyskaniem waloru ostateczności) wykonalność decyzji, czyli cecha przynależna decyzji ostatecznej (por. art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a.). Ewentualna wadliwość zatem nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogła mieć najmniejszego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a tym samym i na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Innymi słowy nawet gdyby organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ I instancji niezasadnie zastosował art. 108 K.p.a. to okoliczność ta sama w sobie nie uprawniałyby organu odwoławczego do uchylenia decyzji. Podnoszenie zatem zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja ostateczna, a tym samym i wykonalna nie miało żadnego sensu.

Na zakończenie, w związku z tym, że skarżący konsekwentnie i w odwołaniu, i w skardze, a ponadto w skardze kasacyjnej stara się wywieść, że w prowadzonym postępowaniu doszło do "zmiany procesowych granic scalenia" z uwagi na różnice w wielkości powierzchni scalenia wskazanej w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego i w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, to należy dodatkowo, oprócz w tym zakresie trafnej argumentacji Sądu I instancji, wskazać na treść art. 2 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. Z powyższego wynika, że do zarzucanej przez skarżącego "zmiany procesowych granic scalenia" mogłoby dojść jedynie w przypadku gdyby w postanowieniu o wszczęciu postępowania i w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia różnice dotyczyły obszaru scalenia w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy, a nie jedynie wielkości powierzchni tego samego obszaru scalenia. Jak wynika z akt sprawy różnice w wielkości powierzchni obrębu ewidencyjnego wsi [...] wskazane w postanowieniu i w decyzji spowodowane były wyłącznie dokładnością pomiarów powierzchni tego samego obszaru scalenia, a nie dokonaną w toku postępowania scaleniowego zmianą obszaru scalenia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.