Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska,, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.K., E.K., P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J.K., E.K., P.K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] z [...] czerwca 2018 r. wydaną przez Wójta Gminy [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] na terenie Gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...].

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało stan sprawy, wskazując że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2405/17.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu zostało złożone odwołanie przez E. K., P. K. i E. K. reprezentowanych przez r.pr. A. M.

Pełnomocnik w odwołaniach podniósł:

1. naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt. II OSK 2558/15 i powtórzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2017 r. o sygn. akt. IV SA/Wa 2405/17, w szczególności:

- niezawarcie w zaskarżonej decyzji fachowej i szczegółowej analizy dotyczącej parametrów oraz funkcji istniejących w obszarze analizowanym zabudowań oraz niewykazanie, w odniesieniu do których obiektów/jakiej konkretnie funkcji planowana zabudowa wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie jej kontynuację oraz czy nie będzie kolidować z dotychczasową funkcją obszaru analizowanego,

- pominięcie kwestii najbliższego sąsiedztwa zamierzonej zabudowy, które stanowi działka skarżących zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno - estetyczne mieszczące się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego,

- niewykazanie w zaskarżonej decyzji, ani w załączonej do niej analizie urbanistyczno-architektonicznej, jakie elementy zagospodarowania przestrzeni występujące w analizowanym obszarze, w szczególności sposób użytkowania jakich obiektów, uzasadniają pogląd o istnieniu na tym obszarze samodzielnie traktowanej funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej oraz brak jakiejkolwiek fachowej oceny w przedmiocie rozróżnienia zabudowy o charakterze ściśle komercyjnym oraz zabudowy niekomercyjnej służącej ogółowi mieszkańców. Powyższe rozważania zdaniem NSA powinny zostać zawarte w analizie urbanistyczno- architektonicznej załączonej do zaskarżanej decyzji,

- pominięcie w analizie urbanistyczno- architektonicznej kwestii wartości wynikającej z pojęcia formy architektonicznej, która to analiza, zdaniem NSA, jest niezbędna do wydania decyzji w niniejszej sprawie,

- odstąpienie od zbadania i w konsekwencji brak wyjaśnienia, czy rodzaj planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego już układu urbanistycznego, biorąc pod uwagę, że zgodnie z wyrokiem NSA w niniejszej sprawie hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

2. Naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 KPA poprzez dowolność w wydaniu decyzji, wbrew wymienionym wyżej wskazaniom NSA i WSA i zaniechanie zebrania postulowanego przez NSA i WSA materiału dowodowego oraz niekompletność - w kontekście postawionych przez NSA i WSA wymagań - uzasadnienia decyzji przejawiającą się w braku rzetelnego i wyczerpującego omówienia tego, które okoliczności - znajdujące oparcie w wynikach analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym brak wyjaśnienia przesłanek uzasadniających ustalenie parametrów zabudowy w odstępstwie od średnich wartości dla obszaru analizowanego.

Oceniając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Zdaniem Kolegium organ I instancji uwzględnił funkcję zabudowy znajdującą się w obszarze analizowanym, w tym okoliczność że planowana zabudowa nie jest położona na terenach silnie zurbanizowanych, ale pośród zabudowy o mniejszym stopniu zagęszczenia, z przewagą terenów o funkcjach rolniczych, wypoczynkowych oraz rekreacyjnych (w sąsiedztwie [...] oraz rzeki [...]). W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo. Powyższe w ocenie Kolegium świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni.

Nadto zdaniem Kolegium analiza wykazała, że w obszarze występują obiekty w których prowadzona jest działalność o charakterze zbliżonym do działalności inwestora (Fundacja [...], która promuje działalność turystyczno- kulturalną, Towarzystwo [...] - organizator spływów kajakowych na rzece [...]). Zatem, planowana zabudowa - polegająca na budowie zadaszonych kortów tenisowych, które mają powstać na użytek planowanej inwestycji tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] na terenie Gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...], jako inwestycja o charakterze rekreacyjno-sportowym stanowi kontynuację funkcji - rekreacyjno - sportowej, występującej w obszarze analizowanym.

Nadto, z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, iż w obszarze analizowanym podmioty publiczne, jak i prywatne prowadzą działalność sportowo-rekreacyjną (spływy kajakowe, odczyty), a zatem w obszarze funkcjonuje także działalność o charakterze komercyjnym.

Kolegium wyjaśniło także, że rozpoznając sprawę, kierowało się przyjętą w orzecznictwie definicją "pojęcia kontynuacji funkcji", którą należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sytuacja, w której projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. (II OSK 2582/17). Kolegium wyjaśniło, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak w wyrokach: II OSK 2122/16, II OSK 730/16, II OSK 217/17, II OSK 2289/16).

Kolegium uznało zatem, iż analiza obszaru przeprowadzona w zakresie kontynuacji funkcji, umożliwia zabudowę zgodnie z intencją inwestora, zaś zakres przeprowadzonego postępowania odpowiada wytycznym zawartym w wyroku WSA wiążącym w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do wyznaczonych parametrów Kolegium wyjaśniło, iż niejednolity pod względem funkcji i sposobu zagospodarowania obszar analizowany, w istotny sposób wpływa na sposób wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, uzasadniając w szczególności ustalenie tych parametrów na zasadzie odstępstwa, co przewidziane jest w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W odniesieniu do linii zabudowy, organ uznał, że biorąc pod uwagę charakterystykę występującej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, w szczególności osiedle [...], wyznaczenie tego parametru winno nastąpić w oparciu o dane z obszaru analizowanego tj. § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia. W konsekwencji za prawidłową uznał przyjętą w decyzji wartość – 8 m od ulicy [...].

Jeśli idzie o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy to ustalenie go na podstawie § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, uzasadnione jest tym, że w obszarze analizowanym znajdują się grunty pozbawione zabudowy z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie, jak i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prawidłowo zatem organ I instancji przyjął wartość 33% odnosząc się do działek położonych po południowej stronie ulicy [...]. Działki te, jak wynika z załącznika mapowego, stanowią obszar zabudowany, umożliwiający określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Jeśli idzie o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik ten ustala się co do zasady jako przedłużenie zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, chyba że są one zróżnicowane. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził analizę co do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i przyjął wartość 9 m, jako średnią z obszaru, co zważywszy okoliczność zróżnicowania zabudowy znajdującej się obszarze, nie narusza § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Również w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień. Jak wynika z analizy obszaru szerokość zabudowy waha się od 8 do 53 m, co świadczy o dużym zróżnicowaniu tego parametru. Zasadnie zatem organ I instancji uwzględnił gabaryty kortu tenisowego i odniósł tę wartość do zabudowy działki ew. nr [...], co w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia, jest działaniem dopuszczalnym.

Także ponowna analiza parametru określonego w § 8 rozporządzenia dokonana przez organ odwoławczy, potwierdziła prawidłowość jego wyznaczenia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do hałasu, który może generować planowana inwestycja w kontekście wytycznych zawartych w wyroku WSA, Kolegium za słuszne acz lakoniczne uznało stanowisko organu I instancji polegające na uznaniu, iż kwestie te mogą być przedmiotem rozważań na etapie pozwolenia na budowę i po realizacji planowanej inwestycji. Z uwagi na uprawnienie organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, Kolegium wyjaśniło co następuje: W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocena realizacji danej inwestycji może być rozważana wyłącznie w kontekście tych przepisów, które na tym etapie procesu inwestycyjnego, mogą zostać uwzględnione. Zważywszy, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę zadaszonych kortów tenisowych, to przypuszczać należy, iż konstrukcja zadaszenia, a także zastosowane materiały budowlane mogą mieć decydujący wpływ na sposób rozchodzenia się fali dźwiękowej, generowanej przez odbijane piłki tenisowe, a w dalszej konsekwencji, czynniki te będą miały wpływ na wielkość emisji hałasu, generowanego przez planowaną inwestycję. Jednakże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, inwestor nie ma prawnego obowiązku wskazania ani technicznych rozwiązań konstrukcji zadaszenia ani też materiału, z którego będzie ono wykonane. Takiego obowiązku w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie nakłada też na organy żaden z przepisów prawa. Kolegium uznało zatem, iż ochrona interesów osób trzecich winna być określona w sposób, który wynika z przepisów prawa wiążących organy na tym etapie procesu inwestycyjnego. Kolegium zauważyło, iż instrumentem ochrony interesów osób trzech w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań zapewniających nie naruszanie interesu tych osób. Organ I instancji, w pkt 1d zaskarżonej decyzji określił działania, które inwestor winien podjąć w związku z ochroną interesów osób trzecich, w tym także dotyczące przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań, chroniących przed hałasem. W ocenie Kolegium, na tym etapie rozstrzygnięcia te w zakresie zabezpieczenia interesów strony skarżącej przed hałasem są wystarczające. Dopiero w postępowaniu budowlanym, a więc na etapie projektu budowlanego, uwzględniającego szczegółowe rozwiązania techniczne, możliwa będzie ocena czy poziom hałasu pozwoli na jego zachowanie na odpowiednim poziomie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia formy architektonicznej budynku posadowionego na działce skarżących, Kolegium wyjaśniło, iż budynek należący do skarżących (wybudowany w stylu klasycystycznym) jest nowym obiektem budowlanym, zrealizowanym w formie architektonicznej zgodnej z wolą właściciela nieruchomości i niezależnie od faktu, iż budynek architekturą nawiązuje do zabudowy charakterystycznej dla posiadłości XIX wiecznych, nie podlega ochronie prawnej, którą, w odniesieniu do zabudowy zabytkowej i jej otoczenia, przewidują regulacje zawarte w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187). Nadto, budynek ten, niezależnie od prezentowanych walorów wizualnych, pod względem architektonicznym jest obiektem jednostkowym, w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to bowiem odnosić należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyroki NSA: II OSK 1680/15; II OSK 1073/15, I OSK 2266/17). Kolegium zaznaczyło, iż w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, nie zostało zawarte zobowiązanie organu do dostosowania charakteru planowanej zabudowy do formy architektonicznej budynku skarżących, a jedynie do oceny czy może ona mieć wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do WSA złożyli J. K., P.K., E. K. zarzucając:

1) naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej ani wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2017 r. o sygn. akt. IV SA/Wa 2405/17, wynikających z wytycznych i oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt. II OSK 2558/15, w szczególności:

a) błędną akceptację zaniechania przez organ I instancji szczegółowej analizy zgodnej ze wskazanymi przez NSA wytycznymi, która to analiza powinna opierać się na fachowych wypowiedziach i ocenach podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej "wyczerpujące rozważania dotyczące funkcji i parametrów istniejących w obszarze analizowanym zabudowań" oraz niewykazanie, "w odniesieniu do których obiektów planowana zabudowa wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie jej kontynuację" (oba cytaty z wyroku WSA), a w konsekwencji pochopne stwierdzenie, jakoby zakres przeprowadzonego postępowania odpowiadał wytycznym zawartym w wyroku WSA;

b) pominięcie w zaskarżonej decyzji (i akceptację pominięcia przez organ I instancji) kwestii najbliższego sąsiedztwa zamierzonej zabudowy, które stanowi działka skarżących zabudowana domem generującym określone wymagania kompozycyjno-estetyczne mieszczące się, zdaniem NSA, w ustawowym pojęciu ładu przestrzennego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach NSA i WSA, analiza powinna zawierać fachową wypowiedź oraz ocenę, w jakim stopniu budynek Skarżących wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego;

c) niewykazanie w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji I instancji, ani w załączonej do tejże decyzji organu I instancji analizie urbanistycznej, jakie elementy zagospodarowania przestrzeni występujące w analizowanym obszarze, w szczególności użytkowanie jakich obiektów, uzasadniają pogląd o istnieniu na tym obszarze samodzielnie traktowanej funkcji rekreacyjnej i wypoczynkowej oraz brak jakiejkolwiek fachowej oceny dotyczącej rozróżnienia zabudowy o charakterze ściśle komercyjnym oraz zabudowy niekomercyjnej, służącej ogółowi mieszkańców, które to rozróżnienie, zdaniem WSA oraz NSA, powinno stać się przedmiotem rozważań organów administracji;

d) pominięcie w załączonej do zaskarżonej decyzji organu I instancji analizie urbanistyczno-architektonicznej (i akceptację pominięcia przez organ I instancji) kwestii wartości wynikającej z pojęcia formy architektonicznej, skoro - zdaniem WSA oraz NSA - analiza winna zostać uzupełniona o rozważania dotyczące form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości Skarżących;

e) błędną akceptację odstąpienia przez organ I instancji od - wynikającego z wytycznych WSA - wyjaśnienia, "czy rodzaj planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego" (cytat z wyroku WSA) przez zakwestionowanie potrzeby przeprowadzenia takich czynności, przejawiające się w szczególności w braku zebrania materiału dowodowego w postaci przeprowadzenia pomiarów i ustalenia parametrów dotyczących dozwolonego poziomu hałasu w obszarze analizowanym oraz brak sporządzenia na ich podstawie rzetelnej i fachowej analizy wyjaśniającej, czy powstanie zadaszonych kortów (zwłaszcza kilku zadaszonych kortów - hal tenisowych) doprowadzi do zwiększenia poziomu hałasu w stosunku do sytuacji aktualnie występującej;

2) Naruszenie art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 KPA oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 3), 5) i 7) oraz art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

a) brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego i w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz niepełne uzasadnienie decyzji, przejawiające się w braku wyjaśnienia (w oparciu o fachową analizę urbanistyczno-architektoniczną):

- czy możliwy jest brak kolizji planowanej zabudowy z dotychczasową funkcją obszaru, a jeśli tak, to w odniesieniu do których obiektów planowana budowa zadaszonych kortów (hal tenisowych) wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie kontynuację, a w szczególności z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa;

- czy możliwe jest, aby forma architektoniczna planowanych zadaszonych kortów (hal tenisowych) kontynuowała lub uzupełniała formy architektoniczne znajdujące się na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości Skarżących, a jeśli tak, to jakie warunki pod względem formy każda z planowanych hal tenisowych musiałaby spełnić;

- czy planowana budowa zadaszonych kortów (hal tenisowych) pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego oraz w jaki sposób;

b) bezpodstawne i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym ani fachową analizą przyjęcie, aby działalność Fundacji [...] lub Towarzystwa [...] lub podmiotów prowadzących działalność w dziedzinie spływów kajakowych i odczytów wykazywała jakiekolwiek podobieństwo pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz mogła decydować o uznaniu, iż realizacja hal tenisowych stanowić będzie kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji rekreacyjno- sportowej;

c) bezpodstawne i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym ani fachową analizą dopuszczenie dozwolonej procentowej wartości zabudowy powierzchni działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] na poziomie 33%, tj. znacznie przekraczającym ustaloną średnią wartość dla obszaru analizowanego, która wynosi 21%;

d) bezpodstawne przyjęcie 1,5 miejsca postojowego na jeden kort, podczas gdy z doświadczenia życiowego wiadomo, że na kort położony w odludnej okolicy wszyscy gracze dojeżdżają samochodami, przy czym większość graczy dojeżdża indywidualnie, wobec czego potrzebne jest zapewnienie co najmniej 4 miejsc na jeden kort;

e) brak wskazania kryteriów dla pojęcia "niepogorszenia" w pkt 4 zaskarżonej decyzji organu I instancji;

f) brak jakichkolwiek wskazań w pkt 5 ppkt d) zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakie środki powinny zostać przedsięwzięte przez inwestora, aby chronić osoby trzecie przed hałasem generowanym przez użytkowanie przedmiotowych kortów tenisowych, a także w jakim czasie i trybie powinny one zostać podjęte oraz jakie przepisy obowiązującego prawa i jakie normy powinny zostać przez inwestorkę zachowane;

g) brak wskazania w pkt 6 zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakiego rodzaju zabezpieczenie akustyczne należy wykonać oraz wymogi jakich przepisów odrębnych i jakich norm powinno ono spełniać,

h) dopuszczenie dowolności w zakresie form architektonicznych, której wyrazem jest niedoprecyzowanie w pkt 8 zaskarżonej decyzji organu I instancji, jakie konkretnie rozwiązania architektoniczne są dopuszczalne, a jakie nie;

3) naruszenie art. 2, art. 175 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami wymiaru sprawiedliwości określonymi w przepisach najwyższej rangi, a to na skutek niezastosowania się do wytycznych sformułowanych w wyrokach WSA i NSA;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 3), 5) i 7) oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie sformułowanej w przepisie art. 61 ust. 1 tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu;

5) naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w wysokości 2880 zł z uwagi na duży nakład pracy poczynionej przez pełnomocnika Skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z zarzutami podniesionymi przez skarżących w odniesieniu do naruszenia przez organy rozpatrujące sprawę art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy zatem przypomnieć, że zarówno w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, jak i następnie w wyroku WSA wydanym w sprawie, zawarto wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

I tak z wyroków tych wynika, że obowiązkiem organów było sporządzenie nowej analizy, w której osoba legitymująca się wiedzą specjalistyczną, wypowie się co do kwestii wskazanych w ww. wyrokach.

Naczelny Sąd Administracyjny a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazały, aby wydanie decyzji poprzedzone zostało analizą, w której osoba uprawniona do jej sporządzenia:

1. zawrze wyczerpujące rozważania dotyczące funkcji i parametrów istniejących w obszarze analizowanym zabudowań oraz wykaże w odniesieniu do których obiektów planowana zabudowa wypełniać będzie funkcję uzupełniającą, bądź stanowić będzie kontynuację. NSA sprecyzował, że chodzi o fachowe wypowiedzi/oceny podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wyjaśnienia z jakiego powodu, z uwagi na użytkowanie jakich obiektów i jakie zagospodarowanie przestrzeni, w obszarze analizy występuje odrębnie, samodzielnie traktowana funkcja rekreacyjna i wypoczynkowa.

2. zawrze rozważania dotyczące form architektonicznych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości skarżących przy uwzględnieniu zasad planowania tj. ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania. Analiza urbanistyczno-architektoniczna winna fachowo wypowiedzieć się na ten temat. Przy tym NSA zaznaczył, że wydając decyzję, organ winien mieć na uwadze, że nie chodzi o przypisanie pierwszeństwa formie architektonicznej obiektu budowlanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, lecz uwzględnienie, że właściciele nieruchomości o określonej formie architektonicznej mają prawo oczekiwać wypowiedzi organu w przedmiocie realizacji ładu przestrzennego przez wydawaną decyzję administracyjną, na który ta forma architektoniczna, jako już istniejąca, też oddziałuje, i która go zarazem tworzy.

W ocenie Sądu – wbrew stanowisku organu II instancji – sporządzona na potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy analiza urbanistyczna powyższych wymogów nie spełniła. W analizie tej nie tylko nie zawarto stosownych rozważań, ale powiela ona nieścisłości wynikające z analiz sporządzanych na wcześniejszych etapach postępowania, wskazując m. in. że na obszarze analizowanym występuje jednolita pod względem charakteru zainwestowania funkcja. Podczas gdy z decyzji organu I i II instancji jasno wynika, że właśnie na obszarze analizowanym występuje funkcja niejednolita (zabudowa zagrodowa, jedno i wielorodzinna, funkcja usługowa i rekreacyjna). Ponownie rozpatrując sprawę, organ zleci wykonanie nowej analizy, która będzie odpowiadać wymogom określonym w wyrokach NSA i WSA, wydanych w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jakkolwiek organ odwoławczy przeprowadził w zaskarżonej decyzji wyczerpującą analizę funkcji oraz obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, a także posiłkując się wypracowanym w orzecznictwie pojęciem "kontynuacji funkcji", które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyjaśnił na czym polega uzupełnienie funkcji występującej na obszarze analizowanym przez inwestycję, której dotyczy decyzja, to jednak zgodnie z wolą NSA i WSA rozważania i oceny tego rodzaju miały być zawarte w analizie i miały być przeprowadzone przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną i dokonującą wizji w terenie. Analiza znajdująca się w aktach sprawy warunku tego nie spełnia, co przesądza o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., a w konsekwencji o konieczności uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobowiązany do sporządzenia analizy, zawierającej wszystkie szczegółowo opisane w wyroku NSA (sygn. akt II OSK 2558/15) i WSA elementy i w oparciu o taką analizę, ustali warunki zabudowy bądź odmówi ich ustalenia. Organ winien dołożyć wszelkich starań, aby elementy wskazane w wyrokach znalazły się w analizie urbanistycznej a nie tylko w decyzji. Taki bowiem obowiązek wynika z wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie, a następnie został on powtórzony w wyroku WSA. Nie jest zatem wystarczające uzupełnienie brakujących elementów wyłącznie w decyzjach. Musi zawierać je także a właściwie – stosownie do wytycznych zawartych w przywołanych powyżej wyrokach wiążących w niniejszej sprawie – przede wszystkim analiza.

Niezależnie jednak od powyższego, w sprawie powstała wątpliwość innego rodzaju, wymagająca wyjaśnienia zasadniczej kwestii, tj. czy w ogóle istnieje prawna możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Otóż z wyjaśnień udzielonych na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 10 stycznia 2020 r. przez pełnomocnika skarżących wynika, że inwestycja dla której realizacji została wydana zaskarżona decyzja, dotyczy inwestycji już zrealizowanej, nie zaś inwestycji planowanej. Dodatkowo, z dokumentów załączonych do skargi wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca tej inwestycji, została uchylona. Zauważyć zatem należy, że inwestycja zrealizowana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, staje się samowolą budowlaną. W takim zaś razie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania w jego ramach postanowienia organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 1186).

Stąd ponownie rozpatrując sprawę, organ przede wszystkim będzie zobowiązany ustalić czy inwestycja, której dotyczy wniosek stanowi w istocie inwestycję planowaną czy zrealizowaną. W tym drugi przypadku ustali czy inwestycja została zrealizowana w oparciu o istniejącą w dniu orzekania w przedmiocie wz decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też – co wynika z przedstawionych przez skarżącego decyzji – pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i podejmie kroki prawne odpowiednio do omówionych powyżej wymogów prawnych.

W przypadku dalszego procedowania, na skutek poczynionych ustaleń w zakresie możliwości procedowania w przedmiocie ustalenia wz, organ będzie zobowiązany do wykonania nowej analizy, która spełniać będzie wymogi opisane w wydanych w sprawach wyrokach NSA i WSA. Przy tym Sąd wyjaśnia, wobec zarzutów postawionych w skardze, że organ odwoławczy zasadnie przeanalizował sprawę pod kątem uzupełnienia funkcji. NSA a za nim WSA nie wskazały, że planowany obiekt ma stanowić kontynuację, ale wymagały wykazania że stanowi kontynuację lub uzupełnienie funkcji występującej w obszarze analizowanym. W odniesieniu zaś do hałasu, obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy rodzaj planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Przy tym organy mają/ miały oprzeć się na należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wymaga to robienia symulacji pomiarów, ale zgromadzenia wiarygodnych informacji dotyczących norm hałasu dla istniejącego układu oraz danych dotyczących generowania hałasu przez obiekty takiego samego rodzaju jak obiekt którego dotyczy postępowanie. W razie, gdy w oparciu o tak zgormadzony materiał organ ustali, że normy hałasu mogą zostać przekroczone, miał rozważyć kwestię odpowiedniego temu zapobieżenia. Przy tym NSA zwrócił uwagę, że ma to dotyczyć ochrony interesów osób trzecich, a więc – jak zasadnie wyjaśnił organ II instancji – kwestii branych pod uwagę na tym etapie postępowania w ramach realizacji inwestycji.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że sporządzona analiza winna zostać uzupełniona pod kątem ustalenia wysokości realizowanego budynku. Dotychczas analiza zawiera bowiem wskazania w zakresie ilości kondygnacji budynków istniejących w obszarze analizowanym, nie precyzując ich wysokości w metrach. Podanie takich parametrów jest zaś niezbędne dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jego uchylenie stało się konieczne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów postępowania, według sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w wysokości 2880 zł z uwagi na duży nakład pracy poczynionej przez pełnomocnika Skarżących. W ocenie Sądu skarga została w dużej mierze oparta o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, i zarzuty oparte o naruszenie tego przepisu były analogiczne do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego (k.p.a.). Pełnomocnik skarżącego nie wykazał aby nakład pracy spożyty do jej sporządzenia przewyższał wymaganą od profesjonalisty staranność w prowadzeniu spraw mocodawców.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i usunięcie w toku postępowania administracyjnego wskazanych naruszeń prawa. Dodatkowo, organ – w przypadku ponownego ustalenia warunków zabudowy – uzyska aktualne uzgodnienia, albowiem zaskarżona decyzja była wydana w oparciu o uzgodnienia z 2013 r. Ustalając zaś liczbę miejsc parkingowych wyczerpująco uzasadni przesłanki, którymi się kierował.