Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 maja 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosownych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalił na wniosek firma C warunki zabudowy dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, układem dróg wewnętrznych, naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie".

Załączniki w postaci: załącznik nr 1 -warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno — architektonicznej, załącznik Nr 4 — część graficzna wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 20 stycznia 2016 r. Teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, Zespołu Urbanistycznego oraz opinię Rady Dzielnicy Miasta Krakowa. Milczącego uzgodnienia dokonali: Marszałek Województwa Małopolskiego i Ministra Środowiska.

Organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia ustosunkowano się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł M. K., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w sytuacji gdy zabudowa okalająca planowaną inwestycję stanowi zabudowę jednorodzinną,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości do poziomu attyki od 8,0 m do 9,5 m, w sytuacji, gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie ma ok. 7,2 m.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 ww. rozporządzenia, poprzez dopuszczenie dla nowej inwestycji dachów płaskich, podczas gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie posiada dachy spadziste.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji dokonującej korekty zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości poziomu attyki i geometrii dachu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 listopada 2018r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. ze zm), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie.

Dalej wskazał, że nie znalazł podstaw, aby zakwestionować prawidłowość sporządzonej w grudniu 2017 r. analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy, odpowiadają wymogom rozporządzenia. Ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej — ul. [...], które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, wymieniając wśród nich działki m.in. nr [...] (zabudowana oddanymi obecnie do użytku budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), działki nr [...], [...], [...] (zabudowane domami jednorodzinnymi). Ze względu na taki sposób zagospodarowania działek sąsiednich, zasadnie przyjęto, że funkcja wnioskowana - mieszkaniowa jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej.

Następnie analizatorka dokonała szczegółowej charakterystyki terenu inwestycji. Opisała jego lokalizację, tj. usytuowanie na obrzeżach Krakowa, przy jednym z ciągów komunikacyjnych — ulicy [...] przechodzącej w ulicę [...] w Z., łączących centrum miasta Krakowa z miejscowościami doń przylegającymi. Wskazała, że są to tereny, gdzie obserwuje się zarówno wzdłuż ww. głównych ulic jak i pośród tworzonych uliczek osiedlowych należących już do Gminy Z., rozwój budownictwa usługowego, mieszkaniowego jednorodzinnego i niewielkiego wielorodzinnego. Zwróciła uwagę, że działka przeznaczona pod zabudowę kubaturową jest obecnie niezabudowana, stosunkowo płaska, porośnięta niską zielenią oraz krzewami i drzewami ozdobnymi i znajduje się zarówno otoczeniu domów jednorodzinnych w układzie szeregowym jak i budynków wielorodzinnych. Wskazano też na występujące dalej budynki usługowe. Jak podano udział powierzchni biologicznie czynnej w całym obszarze analizowanym jest wysoki, przy czym przy ul. [...] - w jego zainwestowanej części - średni.

W dalszej części analizy opisano szczegółowo formę architektoniczną zabudowy występującej w badanym obszarze. Uwzględniono, że w obszarze analizowanym występują wolnostojące budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne o zróżnicowanych formach. Budynki jednorodzinne, sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji na działkach nr [...] - [...] to dwukondygnacyjne obiekty jednorodzinne w układzie szeregowym, przykryte dwuspadowymi dachami, mieszczącymi w sobie ponadto użytkowe poddasza. Od zachodu zaś teren inwestycji sąsiaduje z budynkami wielorodzinnymi (cztery bryły na działkach nr [...] i [...]) o płaskich dachach. Nadmieniono też, że ten rodzaj zabudowy wielorodzinnej jest obecnie kontynuowany, także w bezpośrednim sąsiedztwie na działkach nr [...] (choć na datę sporządzania analizy zabudowa ta jeszcze nie została oddana do użytku). Wyjaśniono, że pozostałe zespoły zabudowy występujące w obszarze analizy skupiają w sobie zabudowę jednorodzinną o charakterze podmiejskim, jedno i dwukondygnacyjne.

Następnie analizatorka scharakteryzowała ukształtowanie linii zabudowy, jak również dokładnie przedstawiła jak kształtuje się wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy, szerokości elewacji frontowej istniejących budynków, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometria dachów w badanym obszarze. W ocenie kolegium, analiza należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny i stanowić może podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy. Zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy, nie budzą zastrzeżeń. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy. Linię tę ustalono jako linię nieprzekraczalną - w odległości 13 m od granicy działki drogowej nr [...] - ul. [...] - stosując zasadę określoną w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji zasadnie uwzględnił, że zabudowa posadowiona przy ul. [...] nie spowodowała wykształcenia się jednorodnej, czytelnej linii zabudowy nakazującej zachowanie jej bezwzględnej kontynuacji oraz i to, że na terenach sąsiednich położonych w oddaleniu od tej drogi występują budynki w rozproszeniu tworząc luźny układ zabudowy. Jednocześnie ustalając dopuszczalne usytuowanie planowanego budynku w odległości 13 m od drogi, nawiązano bezpośrednio do istniejącej zabudowy na działce nr [...], jako tej znajdującej się najbliżej terenu inwestycji wraz, z którą budynek ten będzie realizował zasadę kontynuacji.

Prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w przedziale od 15 % do 20 %, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ odstępując od odwzorowania średniej wartości tego wskaźnika ustalonej dla całego obszaru analizy (a wynoszącej 20 %), dopuścił zastosowanie tolerancji "-5%", uwzględniającej zgłaszanymi przez inwestora potrzebami projektowymi, jakie mogą wyniknąć w trakcie procesu budowlanego ze względu na obowiązujące przepisy i technologie. Maksymalna wartość ww. przedziału, nie przekracza średniej wartości z obszaru analizy, tym samym w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do znacznego zagęszczenia zabudowy. Organ odwoławczy zauważył, że uśredniony wskaźnik nie kształtuje się na wysokim poziomie. Takie działanie należy ocenić, jako zasadne zmierzające do zapobiegania nadmiernemu zwiększeniu intensywności zabudowy. Jednocześnie dolna granica przedziału dopuszczonych wartości odpowiada zaobserwowanym parametrom w obszarze analizy (te mieszczą się w granicach od 43 % - na działkach nr [...] - [...], poprzez 16 %, np. na działce [...], [...] aż po 5 % np. na działce nr [...]).

Warunek zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na minimalnym - tj. 50 %, odzwierciedla sposobu zagospodarowania zielenią w obszarze analizy.

Kolegium nie dostrzegło też uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ I instancji stosując podstawę z § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w nawiązaniu do średniej wartości ustalonej dla całego obszaru analizowanego wynoszącej 15 m, dopuścił wprowadzenie dodatkowej tolerancji (± 6,5 %). Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze istnieją budynki charakteryzujące się szerokościami frontowymi, które pozwalają na takie dowiązanie nowa zabudową (tak np. na działkach nr [...] i [...]- 16 m, działka nr [...] -15m, działka nr [...] - 13,5 m). Takie ustalenie w decyzji warunku nie będzie więc prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.

Kolegium nie kwestionowało również decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Organ ustalił wysokość górnych krawędzi attyk każdego budynku, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, w przedziale od 8 m do 9,5 m. Jest to jednocześnie całkowita wysokość planowanego budynku, albowiem w decyzji wprowadzono warunek dachu płaskiego. Wyniki analizy (w tym przedstawione do akt zestawienia tabelaryczne) dowodzą, że taka wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy, będąca jednocześnie wysokością całkowitą budynku, znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej. W obszarze analizy, występuje podobna zabudowa o dachach płaskich, tj. o zbliżonej wysokości elewacji frontowej. Tu w szczególności należy wymienić na zabudowę o tożsamym charakterze- wielorodzinnym na działce nr [...] posiadającą wysokość elewacji frontowej ok. 10 m. Planowana zabudowa nawiązuje więc do ww. budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc wraz z nimi funkcjonalną i przestrzenną całość. Podobnej wielkości budynki zrealizowane zostały na działce nr [...] i [...] (również posiadają wysokość elewacji frontowej na tym poziomie). Jest to wartość wypośrodkowana pomiędzy wysokością ww. sąsiednią wielorodzinną (która ponadto częściowo posiada wysokość całkowitą - wyższą tj. 13 m - wobec cofniętych ścian ostatniej kondygnacji), a wysokością całkowitą domów jednorodzinnych, również bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji - na działkach nr [...] i [...] - [...]. Jak wskazują wyniki analizy, wprawdzie powyższe budynki jednorodzinne posiadają wysokości elewacji frontowych na niższym poziomie ok, 3,5 m, jednakże wartości te, nie pozostają w pełni reprezentatywne, a to z w uwagi to, że elewacje tych budynków eksponowane są na drogę wewnętrzną dojazdową do ul. [...] i nie posiadają bezpośredniego powiązania przestrzennego z elewacją frontową planowanej zabudowy - eksponowaną na ulicę [...] Istotniejsze znaczenie w kontekście przestrzennym będą natomiast odgrywać wysokości całkowite tych budynków (do kalenicy), jako punkt odniesienia dla oceny możliwości realizacji inwestycji. Te zaś, jak wynika z analizy kształtują się na znacznie wyższym poziomie: 8,0m - 9,5 m. Kolegium stwierdziło, że różnica między wysokością tych sąsiednich budynków jednorodzinnych, a wysokością elewacji planowanego budynku (będąca jednocześnie jego wysokością całkowita ) jest nieznaczna. Planowany budynek tylko w nieznacznym stopniu będzie przekraczał swą wysokością ww. zabudowę jednorodzinną. Nie jest to różnica nie do pogodzenia z punktu widzenia ładu przestrzennego. Planowana zabudowa swoją wysokością nie będzie zatem godzić w ten ład przestrzenny, gdyż nie wprowadza weń elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, przeciwnie wpisuje się w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisu § 7 rozporządzenia wskutek pominięcia zabudowy sąsiedniej charakteryzującej się, w ocenie strony znacznie niższą wysokością (ok. 7,2 m), kolegium wskazało, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Materiał dowodowy, w tym analiza urbanistyczna, nie dostarcza danych, z których wynikałoby, że w bezpośrednim sąsiedztwie istnieją budynki jednorodzinne o takiej wysokości elewacji frontowej (czy wysokości całkowitej). Odwołujący się poprzestał zaś na ogólnym stwierdzeniu istnienia takich budynków, nie wskazując o które dokładnie budynki tu chodzi, ani też nie kwestionując prawidłowości analizy, sposobu jej przeprowadzenia przez architekta.

Kolegium nie zanegowało prawidłowości ustalenia warunków w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. W badanym obszarze wprawdzie przeważają dachy połaciowe, jednakże występuje także zabudowa o dachach płaskich m.in. na działce nr [...]. Organ wyjaśnił, że ustawodawca § 8 rozporządzenia nie wymaga konieczności nawiązywania jedynie do tych form geometrii dachów, które przeważają w badanym obszarze. Organ I instancji dopuszczając dla planowanego budynku dach płaski, nawiązał do form istniejących w obszarze analizowanym, w dodatku tych, które znajdują się bliskim kontekście przestrzennym i funkcjonalnym z terenem inwestycji. Spełniono tym samym zarówno zapisy § 8 rozporządzenia, jak i wymagania zaobserwowanego ładu przestrzennego.

Spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], poprzez projektowany zjazd. W aktach sprawy znajdują się przedstawione przez inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz o możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej. Z opinii zarządcy drogi, do której przylega teren inwestycji, wynika, że ulica [...] zapewni też należyte uzbrojenie i obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. Ze względu na rozmiary tej inwestycji, obsługa komunikacyjna tych budynków nie wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych na ww. drogach (inwestor pozyskał pozwolenie na budowę zjazdu z terenu inwestycji, zapewniające należyte włączenie inwestycji w układ komunikacyjny). W treści decyzji zawarto także dostatecznie sprecyzowane warunki w zakresie obowiązku zapewnienia przez inwestora należytej ilości miejsc parkingowych, w związku z planowaną przez niego inwestycją, tj. w oparciu o wskazania wynikające z uchwały Rady Miasta Krakowa z 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Decyzja pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez okoliczności, że charakterystyka architektoniczno-urbanistyczna analizowanego obszaru zabudowy składa się w dominującym zakresie z zabudowań jednorodzinnych oraz nieuwzględnienie okoliczności, że zabudowa wielorodzinna na działkach o numerach [...] oraz [...] w sposób rażący odbiega od ukształtowanego na analizowanym obszarze ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w sytuacji gdy zabudowa okalająca planowaną inwestycję stanowi zabudowę jednorodzinną;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości poziomu attyki na poziomie od 8,0 m do 9,5 m, w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji ma 7,64 m;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie geometrii dachu na dach płaski, w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji posiada dachy spadziste.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 listopada 2018 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z 30 maja 2018 r. ustalająca na wniosek firma C warunki zabudowy dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, układem dróg wewnętrznych, naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.".

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie bezsporne było spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Należy również wskazać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunki faktycznie występują, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sposób natomiast, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany powyżej przepis statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Podkreślić przy tym trzeba, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...], które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizator w analizie przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2017 r. dokonał również omówienia funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując, że obszarze usytuowanym przy jednym z ciągów komunikacyjnych łączących centrum Krakowa z miejscowościami przylegającymi do granic miasta (m. Z. – przy ul. [...]) realizowane są następujące funkcje zabudowy: funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna a także funkcja usługowa, drogi wewnętrzne i publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Wnioskowane przedsięwzięcie pełnić będzie funkcję mieszkaniową wielorodzinną, która jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej – ul. [...]. Z analizy wynika nadto, że działki występujące w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] wnioskowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z układem dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są zarówno budynkami jednorodzinnymi w układzie szeregowym (działki nr [...] – [...]) jak budynkami wielorodzinnymi (działka nr [...] i [...]). Nadto wskazano, że na działkach nr [...] kontynuowana jest zabudowa wielorodzinna jakkolwiek w dacie sporządzania analizy zabudowa ta nie została oddana do użytku. Pozostałe budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią budynki jednorodzinne, w zabudowie charakterystycznej dla zabudowy podmiejskiej.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej parametry i wskaźniki zabudowy ustalone dla wnioskowanego przedsięwzięcia mają one oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji uznaje je za wyznaczone prawidłowo. Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym, przy czym trzeba mieć na uwadze, że prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dotyczą odstępstw od średniego wskaźnika wynikającego z analizy. Takie odstępstwa w kontekście wymogu "dobrego sąsiedztwa" są dopuszczalne, wymagają jednak uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia a także brak wyraźnie ukształtowanej struktury zabudowy, którą – jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz z załącznika graficznego do analizy - charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy należy zaaprobować ustalone warunki zabudowy jako odpowiadające prawu. Przede wszystkim należy się zgodzić z ustaleniami decyzji obu instancji, że w analizowanym obszarze dopuszczalne jest zrealizowanie budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej gdyż funkcja taka jest już dostępna z tej samej drogi publicznej, nawet jeżeli w obszarze analizowanym funkcją przeważającą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi - planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji dokonanej stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Należy zauważyć, że w analizie zostały przedstawione średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, natomiast dążąc zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową w szczególności w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób" tj. jest z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe tj. odpowiadające średnim wartościom określonych parametrów istniejącej zabudowy. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, jednak pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. W ocenie Sądu warunek ten został spełniony. W tym miejscu należy podkreślić, że w każdym przypadku rozstrzygnięcia podjęte w odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów dla wnioskowanej zabudowy zostały w sposób jasny i pozwalający na dokonanie weryfikacji wyjaśnione najpierw w analizie, a następnie w decyzjach I i II instancji.

Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania przez ustalenie warunków zabudowy, które w sposób rażący odbiegają od ukształtowanego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego, w tym zarzut nieuwzględnienia, że analizowany obszar składa się w dominującym zakresie z zabudowań jednorodzinnych. Jak już bowiem wskazano z tej samej drogi publicznej dostępna jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie Sądu planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne nie zostały ustalone dowolnie, lecz na podstawie weryfikacji stanu zastanego zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Nie narusza prawa ustalenie linii zabudowy wyznaczonej w odległości 13 m. od działki drogowej – ul [...] jako nawiązującej do linii zabudowy na dz. Nr [...] w szczególności w sytuacji gdy brak wyraźnie wykształconej linii zabudowy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że pojęcie "działka sąsiedniej" nie może być rozumiane zbyt wąsko tj. tylko jako bezpośrednie sąsiedztwo oparte na wspólnej granicy pomiędzy działkami. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w kwestii wadliwego ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki o czym stanowi § 7 rozporządzenia. I tak, wysokość górnej krawędzi attyki planowanej zabudowy wyznaczono na poziomie : "8 -9,5 m, jednak nie wyżej niż 237,99 m n.p.m." uwzględniając zabudowę wielorodzinną na działce nr [...] posiadającą wysokość wynoszącą ok. 10 m, a także budynki na działce nr [...] oraz niższą zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...] oraz, nr [...]. Organ wskazał, że istotne jest również iż ww. budynki jednorodzinne mają stosunkowo wysokie kalenice wynoszące ok. 8-9,5, natomiast budynek wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy posiada dach płaski co ma znaczenie dla całego kontekstu przestrzennego, gdyż jego wysokość całkowita będzie nawiązywać do całkowitej wysokości budynków jednorodzinnych.

Ustalając geometrię dachu organ w zaskarżonej decyzji ustalił dla wnioskowanego budynku dach płaski, co należy uznać za dopuszczalne gdyż z analizy wynika też, iż w obszarze analizowanym występują obok dachów połaciowych również dachy płaskie. Co do pozostałych wskaźników w tym wskaźnika pow. nowej zabudowy, wskaźnika pow. biologicznie czynnej i parametru szerokości elewacji frontowej to zostały one wyznaczone w sposób zgodny z rozporządzeniem, a dokonane odstępstwa od wartości średnich zostały przez organ prawidłowo uzasadnione.

Konkludując, w ocenie Sądu sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Nadto teren inwestycji ma zagwarantowany bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ulica [...]).

Skoro zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., to organ słusznie wydał w tym przedmiocie decyzję pozytywną, ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Mając na uwadze niezasadność podniesionych w skardze zarzutów i stwierdzenie braku podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji, Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.