Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 109/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: dział IX
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Poronin z dnia 7 czerwca 2013 r. nr GPGiOŚ-VI.670.075.2013 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Poronin a Wojewodą Małopolskim w sprawie odtworzenia decyzji wydanej przez Urząd Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981r. znak: BUA.II.8380-U-55/81 postanawia oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wójt Gminy Poronin wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Wojewodą Małopolskim w sprawie odtworzenia akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją wydaną przez Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81.

We wniosku wskazano, że w związku z prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r., znak: BUA.II.8380-U-55/81, udzielającego pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie pismem z dnia 4 marca 2011 r. Wojewoda Małopolski zlecił Burmistrzowi Miasta Zakopane odtworzenie akt ww. sprawie. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. Starosta Tatrzański w Zakopanem przesłał do Urzędu Gminy Poronin pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Infrastruktury z dnia 4 marca 2011 r. zlecające odtworzenie akt sprawy znak: BUA.II.8380-U-55/81 z dnia 15 października 1981 r. dotyczących pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. Dnia 6 sierpnia 2012 r. zostali wezwani J. C., H. M., S. G., A. O. do złożenia wyjaśnień odnośnie odtworzenia akt sprawy. Osoby te zostały wymienione w piśmie J. P. kierowanym do Burmistrza Miasta Zakopanego z dnia 14 marca 2011 r. jako biorące udział w procesie wydawania ww. decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, w tym po przesłuchaniu osób wymienionych w pismach J. P., Wójt Gminy Poronin postanowieniem z dnia 17 września 2012 r., znak: GPGiOŚ-VI. 670.147.2012, odmówił prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia ww. akt sprawy uzasadniając, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zgubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je wytworzył.

Wójt wskazał, że ustawodawca nie przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji dotyczącej odtwarzania akt sprawy administracyjnej, zatem zgodnie z poglądami judykatury i doktryny w takim przypadku zastosować należy przepisy regulujące tę kwestię w innych podobnych postępowaniach. Są to przede wszystkim uregulowania zawarte w dziale IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944) Najwyższy Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a. dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.) dotyczącej postępowania w sprawie zaginięcia i zniszczenia akt. Względy systemowe mogą uzasadniać sięganie do tych przepisów także i obecnie, po wejściu w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem postępowanie cywilne bliższe jest istocie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, niż postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest kontrola legalności działania organów administracji.

Wójt przytoczył również przepis art. 718 § 2 Kodeksu cywilnego z którego wynika, że "Wniosek o odtworzenie akt sprawy będącej w toku zgłosić można w ciągu lat trzech od zaginięcia lub zniszczenia akt, a wniosek o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej - w ciągu lat dziesięciu od tej chwili". Z tego względu, że wniosek dotyczy decyzji wydanej przeszło 30 lat temu, to termin zakreślony w ww. w art. 718 § 2 Kodeksu cywilnego, nie został zachowany.

Nadto Wójt wskazał, że w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przed Starostą Tatrzańskim (postanowienie z dnia 29 lipca 2010 r. znak: AB/AP/7356/61/10) ustalono, że akta ww. sprawy zostały zniszczone na podstawie zezwolenia wydanego przez Archiwum Państwowe w 1994 r. Natomiast Wojewoda Małopolski czynił wszelkie starania, aby pozyskać przedmiotowe akta sprawy w związku z wnioskiem J. P.o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pomimo tego nie udało się pozyskać nawet kopii decyzji, w związku z tym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności zostało umorzone. Okoliczności te zostały wyjaśnione J. P. wielokrotnie m.in. w piśmie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 lutego 2010 r. W związku z tym, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy nie mogło być prowadzone, z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku oraz brak jakichkolwiek wiarygodnych źródeł na podstawie których można byłoby odtworzyć treść ww. decyzji, odmówiono prowadzenia postępowania.

Na to postanowienie zażalenie złożył J. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. znak: SKO-SW-4101-43/12 wyraziło pogląd, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej.

Z tych względów Wójt Gminy Poronin wnioskuje, że nie jest organem zobligowanym do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenie akt ww. sprawy, ponieważ nie jest organem, który podjął i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81 udzielającego pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. W związku z tym zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak: GPGiOŚ-VI.670.56.2013 zwrócono Wojewodzie Małopolskiemu wniosek Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Infrastruktury z dnia 4 marca 2011 r. przesłanego przez Starostę Tatrzańskiego w Zakopanem zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie odtworzenia akt ww. sprawy, do załatwienia zgodnie z kompetencjami powołując się na uzasadnienie postanowienia SKO w Nowym Sączu. W związku z tym organem właściwym mogącym stwierdzić nieważność ww. decyzji, po jej odtworzeniu jest Wojewoda Małopolski, który zgodnie z art. 7 k.p.a. z urzędu lub na wniosek stron winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na wniosek, uczestniczący w sporze Wojewoda Małopolski, podniósł, iż nie jest organem właściwym do odtworzenia ww. akt administracyjnych, bowiem prowadzi tylko nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak. BUA.II.8380-U-55/81 udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w Poroninie. W toku tego postępowania podjęto działania mające na celu uzyskanie akt administracyjnych w sprawie zakończonej ww. decyzją jednakże, jak wynika z informacji uzyskanej z Zakładowego Archiwum Urzędu Miasta Zakopanego, akta te zostały przekazane na makulaturę. W związku z tym Wojewoda Małopolski pismem z dnia 4 marca 2011 r. zwrócił się do Starosty Tatrzańskiego o odtworzenie akt administracyjnych, a który przekazał pismo zlecające odtworzenie akt do Wójta Gminy Poronin.

Wojewoda Małopolski podniósł, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych przeprowadza organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji. Późniejsza zmiana właściwości rzeczowej organu nie wpływa na kwestie odtworzenia decyzji wydanej przez ówcześnie właściwy organ, co potwierdza okoliczność, iż akta spraw zakończonych pozostają u dotychczasowy organów, które są nadal właściwe do udostępniania tych akt, a także wydawania odpisów, wypisów. Postępowanie w sprawie odtworzenia akt ma charakter sprawozdawczy, polega na ustaleniu jedynie treści rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu. Przeniesienie właściwości ogólnej do załatwiania określonych spraw nie oznacza przeniesienia kompetencji do odtwarzania akt administracyjnych spraw, gromadzonych i prowadzonych przez poprzednio właściwe organy. Takie stanowisko znajduje też odzwierciedlenie w doktrynie: "Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził, a nie ten, któremu zostały przekazane zanim zaginęły czy uległy zniszczeniu, "akta sprawy administracyjnej mogą być odtworzone tylko przez ten organ, który akta prowadził" (M. Romańska, Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 2005 r.).

Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Wójta Gminy Poronin zawarte we wniosku, zgodnie z którym to organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie winien odtworzyć akta administracyjne zakończone decyzją, którą następnie będzie kontrolował. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, w toku którego organ bada prawidłowość decyzji w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., w oparciu o przedstawione przez właściwy organ akta administracyjne. Pogląd, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności miałby prowadzić w pierwszej kolejności czynności mające na celu odtworzenie akt, a co najmniej treści decyzji, w tym przesłuchiwać świadków, będących najczęściej stronami postępowania nadzwyczajnego, a następnie dokonywać weryfikacji prawidłowości postępowania i decyzji o treści ustalonej przez ten właśnie organ, stoi w sprzeczności z celem tego postępowania i nie znajduje uzasadnienia w przepisach postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wójtem Gminy Poronin a Wojewodą Małopolskim był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego do odtworzenia akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją wydaną przez Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 15 października 1981 r. znak: BUA.II.8380-U-55/81.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub jej fragmentów.

Według pierwszego z nich w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art.716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r. , sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).

Według drugiego poglądu w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Według trzeciego poglądu zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest że do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak uznać należy, iż stosowanie tej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne, w szczególności gdy odtworzenie treści zaginionej decyzji jest – jak w niniejszej sprawie – niezbędne dla prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż przyjęcie poglądu, iż niedopuszczalne jest prowadzenie w drodze analogii odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem abstrahuje on zupełnie od sytuacji procesowej, w której odtworzenie orzeczenia administracyjnego (na przykład orzeczenia organu administracji o nabyciu własności) jest dla strony istotne ze względu na proces prowadzony przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Przedmiotem odtworzenia przez sąd mogą zaś być tylko akta sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1967 r., sygn. I CR 657/66, dostępny Lex nr 588, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lex 2011, teza 10 do art. 288).

Odnosząc się do przepisów w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu.

Organem przed którym toczyło się postępowanie, w którym należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, obejmujące analizę zaginionych dokumentów, był Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej, który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. Z tych względów należy ustalić jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia danej sprawy, stosownie do treści art. 20 k.p.a. W tym zaś celu należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących zakres działania danego organu.

Zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W myśl art. 81 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego:

1. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:

1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:

a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,

b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,

c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,

d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

e) stosowania wyrobów budowlanych;

2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

4. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Ustawodawca nie różnicuje w omawianym przepisie obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, gdyż zostały tu określone wszystkie kompetencje organów administracji publicznej funkcjonujących w obszarze prawa budowlanego, zróżnicowanie takie następuje w następnych artykułach. Zadania te realizowane są w sposób zróżnicowany przez poszczególne organy, o czym przesądzają przepisy regulujące ich właściwość rzeczową - art. 82 i art. 83. Sam przepis art. 81 nie może zatem stanowić podstawy dla określenia kompetencji organów nadzoru budowanego.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, a organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest co do zasady starosta. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tym samym kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru.

To oznacza, że w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu, który w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest siecią uzbrojenia terenu, właściwym pozostaje Starosta.

W konsekwencji, uznając, że żaden z organów wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest właściwy do załatwienia sprawy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wniosek oddalił.