Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 537/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Danuty R., Aleksandry R. i Grzegorza R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] ([...]) Wojewoda W. (dalej jako "organ") utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] r. ([...]) odmawiającą A. J. R., G. R. i D. R. – O. zwrotu nieruchomości położonej w P., przy ul. C., stanowiącej części działek [...] i nr [...],[...], obręb C., zapisanej w KW nr [...] jako własność Miasta P.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 15 X 1996 r., doprecyzowanym pismem z dnia 11 V 1998 r., A. R. i M. R. zażądali zwrotu nieruchomości określonej jako część działki nr [...] i nr [...] (dawniej działka nr [...],[...], obręb C.), bowiem nieruchomość w tej części stała się zbędna dla realizacji celu publicznego. W toku postępowania dowodowego ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...],[...], obręb C., została przez wnioskodawców zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...], rep. [...] (obecnie po komunalizacji własność miasta P.). Z treści umowy wynika, że do umowy została przedłożona decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] (znak [...]) zatwierdzająca plan realizacyjny budowy [...], zaś pełnomocnik miasta oświadczyła, że sprzedawane działki znajdują się na terenie tej inwestycji. W postępowaniu dowodowym pozyskano wskazaną decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny wraz z załącznikiem w postaci mapy obrazującej ogólny plan zagospodarowania terenu. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 30 VI 1998 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości i stwierdzono, że część działki [...] (później jako działka nr [...]) jest zagospodarowana i stanowi zieleń osiedlową ogólnie dostępną rośnie na niej trawa, krzewy ozdobne i drzewka, natomiast część działki [...] jest porośnięta trawą częściowo koszoną a na części tej działki jest zaniedbany teren.

Następnie organ oświadczył, że po tak przeprowadzonym postępowaniu wydano pierwszą decyzję w sprawie. Decyzją z [...] (znak [...]) organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] i część działki nr [...] (wcześniej jako działka [...]) wskazując, że zgodnie z planem realizacyjnym są one wykorzystywane jako tereny zieleni, jednak na skutek uwzględnienia odwołania decyzją organu z [...] (znak [...]) uchylono zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji odwoławczej nakazano ustalić, czy odnośnie niezainwestowanej części działki nr [...] zaistniała przesłanka zwrotu w postaci prawnej zbędności (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wersji Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Skargę na decyzję odwoławczą złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P.. Naczelny Sąd Administracyjny o/z w P. oddalił jednak skargę wyrokiem z [...] r. (sygn. akt. [...]) stwierdzając, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że działka [...] jest zagospodarowana (zieleń osiedlowa) zgodnie z planem realizacyjnym, z kolei część działki nr [...] jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i dziko rosnącymi drzewami.

Dalej organ zaznaczył, że w dniu 28 V 2003 r. zmarł M. R., w związku z czym w dalszym postępowaniu uwzględniono jego następców prawnych: A. R., G. R. i D. R. - O.

Prowadząc ponownie postępowanie dowodowe organy szczegółowo ustaliły funkcje terenu objętego wnioskiem uwzględniając plany miejscowe obowiązujące w okresie od 1966 r. do 1994 r. Wskazano m.in., że działki będące przedmiotem postępowania należały w pierwszej fazie (lata 1966-70) do kategorii planistycznej nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone i leśne, następnie od roku 1971 ich planistyczne przeznaczenie zostało określone jako należące do terenów intensywnej zabudowy (zob. miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] – uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej P. z [...]). Przeprowadzono jeszcze czterokrotnie oględziny terenu (w 2003 r., 2011 r., 2015 r. i 2017 r.) stwierdzając ostatecznie, że działka nr [...] w części północnej stanowi chodnik asfaltowy, część parkingu, fragment pielęgnowanego trawnika, w części środkowej droga utwardzona asfaltem oraz parking przy pawilonie handlowo - usługowym. W części zachodniej znajdują się ciągi piesze z infrastrukturą w postaci ławek i klombów, w części południowej fragment pawilonu handlowego, schody i ciągi piesze komunikacyjne. Działka nr [...], w części południowej stanowi plac zabaw, na całości działki znajduje się roślinność dzika, trawa, krzaki, kilka drzew wieloletnich, w północnej części postawiono 2 banery reklamowe na słupach metalowych, w części południowej znajduje się altana śmietnikowa (protokół z oględzin z 3 XI 2015 r. i z 1 VIII 2017 r.). Ustalono też, że w latach 1972-1984 zrealizowano w granicach obydwu działek infrastrukturę techniczną w postaci: gazociągu niskiego ciśnienia, kolektorów sanitarnych i deszczowych oraz sieci elektroenergetycznej. Pozyskano dodatkowo część tekstową planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Miasta P. z dnia [...] (znak [...]).

W ocenie organu nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości. Jak wynika bowiem z części tekstowej planu realizacyjnego na przedsięwzięcie o nazwie [...] miały składać się: zabudowa mieszkaniowa i usługowa (łącznie 15 budynków o pięciu, jedenastu i szesnastu kondygnacjach), którym miały towarzyszyć: sieć wodociągowa, sieć odprowadzania ścieków, zaopatrzenie w gaz miejski, energię elektryczną, urządzenia telefoniczne i sieć systemu ogrzewania. W ocenie organu z zebranych w sprawie dowodów wynika niezbicie, że na przedmiocie postępowania została umieszczona infrastruktura techniczna. Przez rzeczone działki przebiega instalacja gazowa, instalacje elektryczne oraz instalacje kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Nie ulega żadnej wątpliwości, że urządzenia i instalacje umiejscowione na przedmiocie postępowania były przewidziane i stanowią w rzeczywistości składnik i jeden z elementów objętych pojęciem inwestycji. Infrastruktura ta powstała w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a więc przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w świetle zatwierdzonego planu realizacyjnego na terenie [...] miała być urządzona również zieleń i tereny rekreacyjne. W tym zakresie przewidziano niezależnie od zieleni urządzonej również zieleń izolacyjną wzdłuż arterii ogólnomiejskich. Oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone na przestrzeni szeregu lat prowadzą do wniosku, że obydwie działki stanowią tereny zielone (działka [...] również zabudowana częściowo przewidzianym w planie realizacyjnym obiektem usługowym wybudowanym w 1987 r.), z tym, że działka [...] w części zajęta jest przez zieleń nieurządzoną. Nie zmienia to jednak faktu, że obydwie stanowią zieleń izolacyjną położoną pomiędzy ulicą a ośmioklatkowym, jedenastokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym SM [...]. Odnosząc się zaś do wydanego w sprawie wyroku organ zaznaczył, że stan prawny i dyspozycja art 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uległa zmianie. Z uwagi na brak regulacji przepisów przejściowych co do spraw będących w trakcie postępowania administracyjnego podczas zmiany przepisów, należy przyjąć, że rozstrzygnięcie podlega przepisom o brzmieniu znowelizowanym, a więc nie było konieczności analizy zgodnie z zaleceniem wyroku dotyczącym ówczesnego brzmienia art 137 pkt 2 powołanej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli: A. J. R., G. R. i D. R. – O. (dalej jako: "skarżący"). W skardze zarzucono decyzji naruszenie przepisów art. 137 ust. 1 ugn, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do zwrotu działki nr [...] w części w której jej stan i sposób zagospodarowania nie pozwala na stwierdzenie, że została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zarzucono również naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędną ocenę stanu faktycznego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji. Zarzucono też naruszenie art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej jako "ppsa", poprzez nieuwzględnienie wskazań wynikających z wyroku NSA o/z w P. z dnia [...] (sygn. akt [...]).

W motywach skargi, uzupełnionych złożonym na rozprawie pismem procesowym z 16 X 2018 r., skarżący podnieśli, że organ zobligowany był w postępowaniu uwzględnić wiążące w sprawie wskazania sformułowane w powołanym wyroku. Wskazano w nim bowiem, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot - części działki nr [...] - nie został zrealizowany cel wywłaszczenia - brak jest urządzonej zieleni osiedlowej oraz nie zrealizowano żadnej inwestycji. Dokumentacja realizacyjna i planistyczna zebrana w kolejnych latach postępowania zwrotowego potwierdza przeznaczenie działki nr [...] pod realizację infrastruktury osiedlowej - infrastruktury technicznej oraz zieleni. Skarżący zaznaczyli, że nie kwestionowali i nie kwestionują, że infrastruktura w postaci sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej została wybudowana. Jednakże zwracają uwagę, że w części działka nr [...] faktycznie zagospodarowana została wyłącznie pod zieleń i to właśnie w tym zakresie w wydanym w sprawie wyroku nakazano poczynić dodatkowe ustalenia, co zrobiono. Zatem obecnie - przy ustaleniu, że co do części działki nr [...] celem wywłaszczenia była zieleń osiedlowa, ocena zawarta w wyroku jest nadal wiążąca i ma podstawowe znaczenie dla oceny możliwości zwrotu działki nr [...] - właśnie w części, która zgodnie z założeniami powołanej w akcie notarialnym decyzji realizacyjnej oraz obowiązującymi aktami planistycznymi, przeznaczona była pod zieleń osiedlową. W skardze podkreślono, że w protokołach z kilku kolejnych oględzin nieruchomości, jakie miały miejsce na przestrzeni 20 lat od złożenia wniosku o jej zwrot, jednoznacznie stwierdzano, że teren działki nr [...] jest niezagospodarowany. Protokoły nie zawierają stwierdzeń, że została tam urządzona zieleń osiedlowa, jak to miało miejsce w przypadku ustaleń dotyczących części działki nr [...]. Dopiero na końcowym etapie postępowania zwrotowego nastąpiło częściowe zagospodarowanie działki nr [...], o czym świadczy protokół z oględzin przeprowadzonych bezpośrednio przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zauważyli jednak, że skoro zagospodarowanie terenu nastąpiło już po złożeniu wniosku o jego zwrot (czyli po 1996 r.), to zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 III 2014 r., P 38/2011 (publ. OTK- A 2014/3/31), nie podlegają zwrotowi jedynie te nieruchomości skomunalizowane, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zrealizowano przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot. Późniejsze zagospodarowanie spornego terenu w postaci wysiewu trawy i jej sporadycznego koszenia nie może mieć więc znaczenia dla rozstrzygania wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto, organ pominął, że urządzenie zieleni na tej części działki, stanowiącej obrzeże osiedla mieszkaniowego, nie przesądza jeszcze o tym, iż jest to ochronna zieleń osiedlowa stanowiąca część jego infrastruktury. W ocenie skarżących nieużytki i niezagospodarowana zieleń, nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska - osiedlowa, a taki właśnie stan zagospodarowania przed 2004 rokiem wynika z dokumentacji zawartej w aktach sprawy. W świetle konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności nieakceptowalna jest sytuacja pozbawiania własności prywatnej "na wyrost". Istnienie na znacznej powierzchni działki nr [...] (o pow. [...] m2) samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać należy za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu. W skardze wskazano też, że postępowaniami zwrotowymi objęte były sąsiednie działki nr [...] i [...], położone od strony bloków [...] i zakończyły się one zwrotem tych nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. W aktualnym planie miejscowym działki te przeznaczone są pod zabudowę usługową. Oznacza to, że teren ten co najmniej od czasu skanalizowania rowu P., którego dokonano w okresie realizacji osiedla, nadawał się pod zabudowę i taka jest też aktualna jego funkcja.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 VII 2018 r. (I OW 140/16) wyznaczył tutejszy Sąd do rozpoznania sprawy, bowiem sąd właściwy miejscowo z powodu przeszkody nie mógł rozpoznać sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że nie można podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 153 ppsa, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA o/z w P. z dnia [...] (sygn. akt [...]) oddalającym skargę na decyzję organu z [...] (znak [...]) uchylającą zaskarżoną decyzję pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z uwagi na datę wydania powołanego wyroku zarzut ten należy rozpatrywać raczej z pozycji art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) – dalej jako "Przepisy wprowadzające". Z powołanego przepisu wynika, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 I 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Należy przy tym zasygnalizować, że zasadnicza wymowa i cel instytucji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu są niezmienne bez względu na to czy rozpatruje się je w świetle poprzedniego stanu prawnego, tj. art. 30 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) – dalej jako "uNSA", czy też na gruncie obecnej regulacji z art. 153 ppsa. Chodzi tu przede wszystkim o oceny i wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku "uchylającego" zaskarżony akt lub czynność, będące szczególnego rodzaju instrukcją dla organów co do dalszego postępowania. Tylko w takim przypadku uzasadnienie wyroku jest obligatoryjne i tylko w takim przypadku musi zawierać element formalny w postaci wskazań (por. art. 52 ust. 2 uNSA i art. 141 § 4 zdanie drugie ppsa). Nie bez przyczyny art. 153 ppsa stanowi, że chodzi o wskazania "co do dalszego postępowania". Do podobnych wniosków prowadzi lektura art. 190 ppsa, z którego wynika, że sąd pierwszej instancji, któremu sprawa "została przekazana", związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie strony skarżące powołują się na oceny prawne wyrażone w wyroku "oddalającym" skargę, co z przyczyn wyżej wskazanych może rodzić wątpliwości natury formalnej. Skoro oddalono skargę na decyzję, to znaczy, że uznano decyzję za prawidłową i właściwie nie ma tu miejsca na wskazania w rozumieniu powołanych przepisów. Biorąc zaś pod uwagę, że w konkretnym przypadku oddalono skargę na decyzję odwoławczą typu kasacyjnego uznać należałoby, że zakres związania wyznacza w takim przypadku treść decyzji odwoławczej na zasadzie art. 138 § 2 zdanie drugie kpa, a nie przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi

Faktem jest jednak, że w orzecznictwie wyrażane są podglądy, iż skutki określone w obecnym art. 153 ppsa rodzi także wyrok oddalający skargę (naturalnie, o ile w ogóle zawiera uzasadnienie). Wskazuje się przy tym, że użyte w art. 153 ppsa pojęcie "w sprawie" należy rozumieć w sposób materialny a nie formalny, a nadto przemawia za tym zasada prawomocności materialnej (zob. wyroki NSA: z 16 III 2017 r., I FSK 1772/15; z 5 IV 2018 r., II FSK 765/16 – publ. CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu nawet akceptując twierdzenie o wiążącym charakterze ocen zawartych w wydanym w niniejszym sprawie wyroku oddalającym skargę nie można uznać, że organy naruszyły art. 99 Przepisów wprowadzających. Sama treść uzasadnienia wyroku nie skłania bowiem do stwierdzenia, że intencją orzekającego wówczas Sądu było definitywne rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwrot części działki nr [...]. W szczególności nie można w takich kategoriach traktować powtórzonego za decyzją odwoławczą stwierdzenia, że na części działki nr [...] brak jest urządzonej zieleni ani też nie zrealizowano żadnej inwestycji. Otwartą bowiem pozostawała kwestia oceny takiego stanu rzeczy w świetle planu realizacyjnego, w tym jego części tekstowej, której na tamtą chwilę nie było w materiale dowodowym sprawy. Stwierdzona zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Sąd konieczność uzupełnienia materiału dowodowego wyklucza możliwość uznania, że przesądzono wówczas kwestię zwrotu części nieruchomości nr [...]. Zasadnie też w zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na zmianę treści stosowanego w sprawie przepisu, co wyłączało możliwość – zaleconego w wyroku - badania zasadności żądania zwrotu nieruchomości z pozycji przesłanki prawnej zbędności.

Zaskarżona decyzja nie narusza też powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ przeprowadził bowiem szczegółowe postępowanie dowodowe. Wszystkie okoliczności istotne w sprawie znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zaś jego ocena na etapie postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń w świetle określonych w art. 80 kpa wymagań swobodnej oceny dowodów. Naturalnie wykazanie, że postulaty procesowej zasady prawdy materialnej (w tym swobodnej oceny dowodów) zostały w postępowaniu administracyjnym zrealizowane wymaga analizy aspektu materialnoprawnego sprawy. O ile bowiem sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie, a tym samym zakres wymaganego materiału dowodowego, wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego też w ostateczności to stosowane przez organ normy prawa materialnego decydują o tym, czy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie można uznać za wystarczający.

Co do kwestii materialnoprawnych, to oczywiście zasadniczy wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji wyznacza art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – dalej jako "ugn", zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Przepis powyższy znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie "odpowiednie" w zw. z art. 216 ust. 1 ugn, gdyż nabycie nieruchomości do zasobu własności publicznej nastąpiło w 1973 r. na podstawie art. 6 ustawy z 12 III 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Jest przy tym utrwalone w orzecznictwie, że wskazane w art. 137 ust. 1 ugn terminy nie mają zastosowania do przypadków wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie regulacji prawnych przewidujących te terminy (tj. przed 1 I 1998 r. w przypadku terminu 7-letniego i przed 22 IX 2004 r. w przypadku terminu 10-letniego), bowiem w przeciwnym razie oznaczałoby to naruszenie zakazu retroakcji (zob. np. wyrok NSA z 20 X 2017 r, I OSK 3475/15 – publ. CBOSA). W konsekwencji w przedmiotowej sprawie terminy z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ugn nie mogą mieć zastosowania.

Przewidziana natomiast w art. 137 ust. 1 i 2 ugn generalna reguła zwrotu nieruchomości (lub jej części) znajdzie oczywiście zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że nieruchomość (lub jej część) stała się zbędna dla celu publicznego, który w przeszłości stanowił podstawę jej wywłaszczenia. Innymi słowy zwrot nieruchomości uzasadniony będzie wówczas, gdy nie zrealizowano na niej celu publicznego, który wcześniej uzasadniał jej wywłaszczenie.

W pierwszej kolejności zatem ustalenia wymagał cel, któremu służyć miała przejmowana nieruchomość. Jakkolwiek organ w zaskarżonej decyzji dokonał szerokiej analizy uwarunkowań planistycznych określonych dla przedmiotowej nieruchomości w planach miejscowych obowiązujących na przestrzeni lat 1968 – 1994, to jednak dla konkretyzacji celu wywłaszczenia najistotniejsze znaczenie ma przede wszystkim akt stanowiący podstawę jej wywłaszczenia lub nabycia. W konkretnym przypadku był to plan realizacyjny budowy [...] zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] (znak [...]) – dalej jako "plan realizacyjny". Organ pierwszej instancji w ramach czynności dowodowych pozyskał część rysunkową planu realizacyjnego, tj. ogólny plan zagospodarowania terenu, jak również – w toku postępowania prowadzonego ponownie już po wyroku NSA o/z w P. – część opisową tego planu (akta pierwszej instancji, k. 52, 54, 395). Analiza obu tych elementów treściowych planu realizacyjnego prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo zidentyfikował cel publiczny, któremu miało służyć nabycie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...]. Celem ogólnym była niewątpliwie budowa osiedla wielomieszkaniowego. Cel ten odpowiadał zresztą funkcji terenów zabudowy rodzinnej o wysokiej intensywności (symbol [...]) wyznaczonej w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] (akta pierwszej instancji, k. 247). Jest też bezsporne, że w ówczesnym stanie prawnym realizacja budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego stanowiła cel użyteczności publicznej dający podstawę do wywłaszczenia (zob. art. 3 ust. 2 ustawy z 12 III 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Co do celu szczegółowego, stwierdzić należy, że teren obecnej działki nr [...] przewidziany był do realizacji pawilonu usługowego (na rysunku planu realizacyjnego oznaczony jako "[...]", w części opisowej planu realizacyjnego jako "pawilon handlowo-usługowy"). Teren zaś działki [...] nie był przeznaczony pod zabudowę. Zestawienie części rysunkowej i tekstowej planu realizacyjnego wskazuje, że teren ten przewidziano jako pas "zieleni izolacyjnej" dla osiedla pomiędzy planowaną arterią miejską (ul. W. obecnie ul. C.) a planowanym jedenastokondygnacyjnym budynkiem.

Strony skarżące nie kwestionują prawidłowości ustaleń organu co do przeznaczenia nieruchomości. Co więcej, potwierdzają, że część terenu objętego wnioskiem o zwrot w zakresie obejmującym działkę nr [...] i południową część działki nr [...] wykorzystano na cele, które przyświecały przejęciu tych gruntów. Zrealizowany został bowiem pawilon handlowy, wykonano także ciągi komunikacyjne i zagospodarowano zieleń. Skarżący kwestionują natomiast ocenę w części obejmującej środkową i północną część działki nr [...] (przy zbiegu obecnej ul. P. i ul. C.), która w momencie złożenia wniosku o zwrot była nieurządzona, porośnięta dziką, niekoszoną zielenią i samosiejkami. Brak na niej było więc "urządzonej zieleni", co – w ocenie skarżących – implikuje wniosek o zbędności tej części nieruchomości dla celów publicznych, którym miała służyć. Strony skarżące podkreśliły przy tym, że jakkolwiek aktualnie trawa na tym terenie jest już wysiana i koszona (od około 2011 r.), to jednak rozstrzygający w tym zakresie jest stan z chwili złożenia wniosku o zwrot.

Zdaniem Sądu ocena w zakresie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie może w żadnym wypadku pomijać funkcjonalnego i przestrzennego związku, w jakim objęta żądaniem zwrotu nieruchomość pozostawać miała z realizacją celu publicznego. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem inwestycji publicznej było duże osiedle budynków wielomieszkaniowych wraz z kompleksem infrastruktury towarzyszącej i ciągów komunikacyjnych. Realizowany w takim przypadku miał być zespół obiektów mieszkaniowych, usługowych i infrastrukturalnych tworzący zintegrowaną całość urbanistyczną (osiedle), zaś przejmowane nieruchomości miały tak rozumianą całość tworzyć. Nie chodzi tu o dokonywanie oceny realizacji celu publicznego "na wyrost", z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego nad prywatnym, jak to zarzucają skarżący, ale o zidentyfikowanie celu publicznego w takim kształcie, w jakim był on rozumiany i realizowany w ówczesnych uwarunkowaniach normatywnych i społecznych. Celem postępowania z art. 137 ugn nie jest bowiem weryfikacja zasadności wywłaszczenia określonych terenów przez pryzmat obecnych standardów dotyczących zabudowy wielorodzinnej, ale zwrot tych terenów, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Cel publiczny musi być przy tym rozumiany tak, jak był on rozumiany w chwili wywłaszczenia czy nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej. Nie ma więc znaczenia, że teren objęty w niniejszej sprawie żądaniem zwrotu to "sama zieleń", jak to podkreślają skarżący. Jest okolicznością znaną powszechnie, że realizowane w tamtych latach inwestycje dotyczące osiedli wielomieszkaniowych miały zdecydowanie większy rozmach od inwestycji obecnych. Projektowane były na znacznych obszarach, zabudowa wielorodzinna miała charakter rozstrzelony, projektowana była wraz z jednoczesnym zapewnieniem potrzebnej infrastruktury technicznej i usługowej oraz przewidywała spore obszary zieleni, nie tylko tej rekreacyjnej, ale też izolacyjnej, rozciągającej się na obrzeżach osiedla zwłaszcza wzdłuż ruchliwych ulic. Okoliczność więc, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że inwestycja przewidziana w planie realizacyjnym została zrealizowana na przełomie lat 70-tych i 80-tych i funkcjonuje obecnie jako osiedle mieszkaniowe [...] pomiędzy realizowanymi równolegle również w tamtym okresie ulicami: [...]. Ta ostatnia stanowi obecnie czteropasmową arterię miejską. Powstałe na skutek tej inwestycji osiedle [...] tworzy więc wyraźnie wyodrębnioną jednostkę urbanistyczną, której granice stanowią wskazane ulice. Działka nr [...] stanowi niewątpliwie integralną część tego osiedla, bowiem została – zgodnie z planem realizacyjnym - wkomponowana w jego układ przestrzenny i odseparowana od pozostałych terenów ciągami komunikacyjnymi ul. P. i ul. C. W tym sensie nie sposób uznać, że działkę nr [...] uznano na etapie wykonawczym za zbędną do realizacji celu publicznego przewidzianego w planie realizacyjnym.

Oczywiście sam fakt objęcia określonego terenu na etapie wykonawczym granicami przestrzennymi planowanej inwestycji publicznej o charakterze osiedlowym nie przesądza jeszcze o jego wykorzystaniu zgodnie z celem, o ile okazałoby się, że teren ten miał przy okazji służyć określonej zabudowie lub zagospodarowaniu, których w ostateczności nie wykonano. W konkretnym jednak przypadku plan realizacyjny wskazuje wyraźnie, że teren obecnej działki nr [...] nie był przeznaczony pod zabudowę. Część rysunkowa planu realizacyjnego wskazuje, że miał to być teren izolacyjny pomiędzy planowaną zabudową (zwłaszcza jedenastokondygnacyjnym, ośmioklatkowym budynkiem mieszkalnym) a dużą arterią miejską – obecną czteropasmową ul. C. Potwierdza to także część tekstowa planu realizacyjnego wskazująca, że na terenie inwestycji przewiduje się istnienie "zieleni izolacyjnej wzdłuż arterii ogólnomiejskich". Tak rozumianą funkcję osiedlową przedmiotowy teren pełnił zarówno w chwili zrealizowania osiedla, w chwili złożenia wniosku o zwrot (w 1996 r.), jak i pełni obecnie. Był i jest to teren zielony izolujący osiedle od ul. C. Artykułowana w skardze kwestia braku "urządzenia" zieleni w momencie wystąpienia z żądaniem zwrotu nie ma istotnego znaczenia. Plan realizacyjny nie daje podstaw do formułowania twierdzeń, że teren zielony o charakterze "izolacyjnym" miał być w określony sposób "urządzony". Także miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania [...] nie przewidywał na terenie objętym żądaniem realizacji zieleni szczególnego rodzaju, mającej spełniać jakieś określone wymagania, jak można byłoby tego oczekiwać w przypadku zieleni podstawowej (park osiedlowy, ogród dziecięcy, sport osiedlowy) oznaczonej symbolem [...] czy zieleni parkowej – oznaczonej symbolem [...] (akta pierwszej instancji, k. 250 verte, k. 247). Fakt więc, że w chwili złożenia wniosku o zwrot teren ten był porośnięty dziką trawą, chwastami i samosiejkami nie oznacza, że nie został wykorzystany dla celów, którym miał służyć, a więc "zieleni izolacyjnej". Teren "zieleni izolacyjnej" pełni bowiem swoją funkcję niezależnie od tego czy porośnięty jest dziką trawą i samosiejkami, czy też wypielęgnowaną i regularnie koszoną trawą z rolki. W jednym i drugim przypadku jest to teren zielony izolujący osiedlową zabudowę od arterii miejskiej, zgodnie z celem wyznaczonym mu w zatwierdzonym planie realizacyjnym.

Za niezasadnością żądania zwrotu przemawia również podnoszona przez organ okoliczność zrealizowania w latach 1972 - 1984 na objętym żądaniem terenie podziemnej infrastruktury liniowej (kanalizacyjnej, gazowej i drenażowej). Jakkolwiek zgodzić się należy ze sformułowaną w skardze tezą, że taki stan rzeczy sam w sobie nie wyklucza możliwości zwrotu nieruchomości, to jednak w przypadku realizacji inwestycji publicznej o charakterze kompleksowym, jak np. budowy osiedla, wykonanie koniecznej do funkcjonowania osiedla infrastruktury technicznej stanowi przejaw realizacji tego celu (podobnie zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 20 XII 2007 r., III SA/Po 648/07 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] została nie tylko przestrzennie, ale i funkcjonalnie powiązana z osiedlem [...] m.in. poprzez realizację infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania tego osiedla, a przewidzianej zarówno w planie realizacyjnym jak i w części ogólnej miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] (akta pierwszej instancji, k. 252, 382-383) . Mając na względzie kompleksowy charakter inwestycji, w związku z którym dokonano nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej, fakt realizacji na niej niezbędnej infrastruktury technicznej postrzegany musi być jako przejaw realizacji zasadniczego celu, a zarazem jako dowód wykorzystania terenu na cele realizacji osiedla mieszkaniowego.

Powołany przez skarżących w toku rozprawy przez tutejszym Sądem wyrok NSA z 24 IV 2018 r. (I OSK 1429/16) wskazujący, że dla sprawy zwrotu nieruchomości bez znaczenia jest istnienie na nieruchomości infrastruktury technicznej osiedla nie może być odczytywany w oderwaniu od okoliczności faktycznych rozstrzyganej tym wyrokiem sprawy. Wbrew obiegowej opinii to okoliczności faktyczne rozpatrywanych spraw mają kluczowe znaczenie dla identyfikacji określonej linii orzeczniczej a nie wyabstrahowane fragmenty uzasadnień wyroków. Wprawdzie w powołanej sprawie rozpatrywane było również żądanie zwrotu nieruchomości przejętej na cele budowy osiedla mieszkaniowego, to jednak bliższa analiza szczegółowego usytuowania tej nieruchomości prowadzi do wniosku, że nie stanowiła ona integralnej części osiedla. Nie została na etapie realizacyjnym w ogóle objęta granicami budowanego osiedla. W konsekwencji przylega do niej bezpośrednio późniejsza zabudowa deweloperska. Infrastruktura sieciowa stanowiła zatem w tym przypadku jedyny łącznik pomiędzy osiedlem a nieruchomością. Nie można takiego stanu rzeczy uznać za tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, gdzie istnienie infrastruktury technicznej stanowi potwierdzenie funkcjonalnego związku działki nr [...] z osiedlem [...], jako działki o zasadniczej funkcji zieleni izolacyjnej i będącej pod względem urbanistycznym integralną częścią tego osiedla.

Podnoszona w skardze okoliczność wcześniejszego zwrotu nieruchomości sąsiednich oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Sądowi nie są znane dokładne okoliczności tamtych spraw. Nie ma też podstaw do oceny w niniejszym postępowaniu zasadności innych rozstrzygnięć zwrotowych dotyczących terenu osiedla [...]. Z całą jednak pewnością ocena sprawy będzie inna w przypadku, gdy konkretny teren posiadał szczegółowe przeznaczenie pod realizację określonego obiektu, którego ostatecznie nie zrealizowano (jak np. pod budowę przedszkola, które miało powstać właśnie na dz. nr [...] i nr [...], jednak nie powstało, zaś teren wykorzystywano w ostateczności jako parking). W okolicznościach niniejszej sprawy chodziło jednak o teren, który według planu realizacyjnego nie był przeznaczony pod realizację obiektów budowlanych, a jego funkcja szczegółowa miała charakter zieleni izolacyjnej. Tak rozumiany cel został w konkretnym przypadku zrealizowany.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.