Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 840/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, 2, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Cezary Pryca Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 231/09 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 231/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę G. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. odmówił G. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do marca 2008 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do września 2003 r., za kwiecień, wrzesień, październik 2004 r., styczeń, luty, grudzień 2005 r., od marca do listopada 2006 r., od stycznia do listopada 2007 r., luty i marzec 2008 r., należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do marca 2008 r. wraz z odsetkami. Skarżący podał we wniosku, że jego gospodarstwo domowe składa się z 4 osób: niepracującej żony, dwóch córek, z których starsza pracuje i pobiera najniższe wynagrodzenie, młodsza studiuje i nie osiąga dochodów, on sam jest bezrobotny bez prawa do zasiłku (działalność gospodarczą wyrejestrował 17 marca 2008 r.), a ponadto choruje. Organ rozważając możliwość umorzenia należności, mimo braku ich całkowitej nieściągalności (należność zabezpieczona ustanowieniem hipoteki) przeanalizował sytuacje rodzinną i materialną strony i stwierdził, że kserokopie dotyczących strony dokumentów lekarskich pochodzą z 2003 r., kiedy to działalność gospodarcza była prowadzona, a kolejne kserokopie zaświadczeń lekarskich z 2008 r. potwierdzają jedynie przeprowadzenie badań lekarskich i laboratoryjnych. Organ nie podzielił stanowiska strony, że z uwagi na wiek (59 lat) i stan zdrowia nie ma szans na uzyskanie pracy, gdyż kierowcy są na rynku pracy poszukiwani. W konkluzji stwierdzono brak przesłanek do umorzenia zadłużenia.

Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniosku płatnika, organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, że przypadki całkowitej nieściągalności określa ustawa i są to sytuacje, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe (...), nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić braku całkowitej nieściągalności, ponieważ dokonano zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki obciążając lokal mieszkalny płatnika położony w G., przy ul. K. [...].

Organ wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przed wydaniem decyzji organ zwrócił się do G. K. o przedstawienie sytuacji materialnej i życiowej i uzyskał informację, że obecnie w skład gospodarstwa domowego wchodzą oprócz wnioskodawcy, który jest osobą bezrobotną, jego niepracująca żona i dwudziestoletnia córka. Organ stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z lipca 2008 r. G. K. wymienił najstarszą córkę, odbywająca aplikację adwokacką, i podał, że otrzymywała najniższe wynagrodzenie, ponosiła koszty opłat za aplikację w kwocie 312 zł miesięcznie i po dokonaniu potrąceń i opłat pozostawało jej 400 zł miesięcznie na przejazdy i utrzymanie. Organ stwierdził natomiast, że z analizy konta ubezpieczonego dotyczącego córki wnioskodawcy wynika, że w lipcu 2008 r. jej wynagrodzenie wyniosło 6800 zł miesięcznie. G. K. podał także, że wydatki jego rodziny finansowane są z dobrowolnych datków teścia – około 800 zł miesięcznie i starszej córki - około 200 zł miesięcznie.

Organ ponownie oceniając sytuację zdrowotną i ekonomiczną płatnika oraz jego rodziny stwierdził, że nie jest ona łatwa i spłacanie zaległości w obecnym stanie mogłoby spowodować ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny i z tego względu nie prowadzi obecnie postępowania egzekucyjnego wobec wnioskodawcy. Nie jest wykluczone, iż w przyszłości sytuacja materialna skarżącego ulegnie zmianie i należności zostaną spłacone przynajmniej w części, choćby w postaci dogodnego układu ratalnego. Organ podkreślił, że nawet w przypadku upływu terminu przedawnienia przedmiotowe zaległości mogą zostać wyegzekwowane z przedmiotu hipoteki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę G. K. wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu organ prawidłowo skonstatował, że brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, której przypadki wymienia art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i, że żaden z nich w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

WSA podniósł, że organ rozważał także możliwość uwzględnienia wniosku w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a wymienionej ustawy, który dopuszcza, mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, w sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania należności w opisanym trybie zawiera § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), wedle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności wydane na podstawie cytowanego przepisu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. To od decyzji organu zależy, czy uzna, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie tj. ważny interes osoby zobowiązanej. Wystąpienie przesłanek nie determinuje pozytywnej decyzji organu, albowiem jest on uprawniony, a nie zobowiązany do rozważenia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakiej części, zaległość może być umorzona. Jednocześnie Sąd podkreślił, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji czyli prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo – wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Sąd nie jest natomiast uprawniony do wkraczania w sferę uznania organów administracji obejmującą ocenę słuszności i celowości zaskarżonej decyzji.

G. K. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną i w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) postawił następujące zarzuty, przytoczone poniżej in extenso:

"Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 146 § 1 i 2, art. 156 § 1 ust. 5 kpa oraz niżej wymienionych przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz pozbawiono organów sądowych dokonania kontroli decyzji administracyjnych wydanych przez Inspektorat ZUS G. - Śródmieście i oddział G. ZUS (art. 184 Konstytucji RP) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie stosowania prawa przez ubezpieczonego.

1. art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zmianą) zgodnie z którym skarżący prowadząc działalność gospodarczą ma obowiązek zarobić kwotę nie niższą niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, od którego ma płacić składki ubezpieczeniowe. Skarżący takiego dochodu nigdy nie osiągnął i dlatego też uważa, że w Państwie prawa wszelkiego rodzaju obciążenia fiskalne powinny być wymierzone i pobierane wg faktycznego dochodu po potrąceniu kosztów (art. 217 Konstytucji RP).

2. Pierwszy Urząd Skarbowy w G. widząc niesprawiedliwość w wymiarze świadczeń podatkowych w stosunku do osoby świadczącej usługi na przestarzałym sprzęcie, drogim w eksploatacji w dniu [...] września 2003 r. wydał decyzję [...] zobowiązując skarżącego do prowadzenia ewidencji księgowej przychodów i płacić podatek od faktycznych przychodów w oparciu o art. 207 i 254 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zmianą). Art. 36 pkt 1, art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20.11.1998 r. (Dz. U. 144, poz. 930 ze zm.).

3. Z dniem 01 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. wprowadzając zmianę w przedawnieniu roszczeń w opłacaniu składek ubezpieczeniowych, zmieniając pięcioletni okres przedawnienia na dziesięcioletni (art. 24 ust. 4 powołanej w pkt. 1 ustawy, Dz. U. Nr 241, poz.2074). Ustawa ta w rażący sposób narusza prawa nabyte przez osoby płacące świadczenie ubezpieczeniowe. Skarżący bezprawnie został obciążony za zaległe składki i odsetki za okres 1999-2002 r. Narusza to zasadę praw nabytych, działania prawa wstecz (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 70 § 1 - ordynacji podatkowej.

4. Ustawodawca w art. 26 ust. 4 - ustawy z dnia 18.10.1998 r. upoważnił inspektoraty ZUS jako zakłady budżetowe w imieniu Skarbu Państwa do obciążania hipoteką przymusową nieruchomości, które nie z własnej winy zalegają z zapłatą składek ubezpieczeniowych.

ZUS Inspektorat G. Śródmieście bez żadnej decyzji administracyjnej w dniu [...] listopada 2007 r. obciążył hipoteką przymusową małżonka skarżącego, B. kwotą 77 921,56 zł roszczeniem głównym wraz z odsetkami na mieszkaniu własnościowym (KW [...]) naruszając przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. - o księgach wieczystych i hipotece (DZ. U. Nr 19 poz. 147 ze zmianą).

Taką samą kwotą wraz z odsetkami obciążył hipoteką skarżącego. Podstawą wpisu do hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności łącznej podatnika i jego małżonka nie może być administracyjny tytuł wykonawczy wystawiony tylko przeciwko podatnikowi, ale musi być wystawiony na oboje małżonków (uchwała SN z dnia 8.10.2003r III CKN 205/GSNC - 2204/12/191).

Nieudokumentowane przez Wnioskodawcę ZUS zgody małżonka na ustanowienie hipoteki, której przedmiot jest objęty wspólnością majątkową lub brak potwierdzenia takich czynności (art. 36 § 2 zd. drugie i art. 37 § 1 k.r.o.) stanowi przeszkodę do wpisu do hipoteki w rozumieniu art. 48 ust. 1 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (postanowienie SN z dnia 13 września 1995 r. H DRW 82/95 OSNC 1995/12/185, OSP 1996 (7-8) 140/gl i OSP 1996/9/170)

- zabezpieczenie hipoteczne nie obejmuje odsetek kapitałowych (wyrok SN z dnia 24 listopada 1998 r. ICKN864/98 OSNC 1999/6/111).

ZUS — wydział obsługi prawnej w dniu [...] lutego 2009 r. w opisie do decyzji [...] radca prawny na str. 2 podaje: "ZUS przez wypis do hipoteki na nieruchomość dłużnika na lokalu mieszkalnym oznaczonym KW [...] zabezpieczył należność za okres od lipca 1999 r. do lipca 2007 r. w kwocie 47 917,50 zł". W rzeczywistości wpisał na konto hipoteki przymusowej skarżącego kwotę 77 921,56 zł. Należałoby wyjaśnić na jakiej podstawie obciążył dodatkową kwotą 30 004,06 zł.

4. Natomiast małżonka jego bez żadnej podstawy prawnej obciążono kwotą 77 921,56 zł. Jest to psychiczne działanie przez odpowiednie organa ZUS w celu zastraszenia ewentualnych dłużników w łącznej kwocie 107.925,62 zł i usiłowanie wyłudzenia należności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (K33/99) zwraca uwagę na ochronę praw mieszkaniowych w art. 75 i 76 Konstytucji RP.

5. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) § 3 pkt 1 zostało określone "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności." Jest to norma prawna o charakterze materialno - prawnym, przepisem szczególnym stanowiącym "ius cogens, który ma pierwszeństwo przy zastosowaniu tego przepisu przed innymi. Przepis ten jest mało zdecydowany, nieprecyzyjny gdyż stwarza pracownikom możliwość podejmowania decyzji zależnej od ich dobrej woli. Skarżący spełnia wszystkie warunki wymienione w rozporządzeniu i dlatego też ma prawo oczekiwać pozytywnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu określił, że akta normatywne kierowane do obywateli powinny być jasne i jednoznaczne. Sprawa nie może być rozpoznawana w zależności od dobrej woli pracownika danego organu (K 19/99). Może to budzić poważne zastrzeżenia.

6. W dniu [...] marca 2009 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do ZUS o wznowienie postępowania dotyczącego kwoty 77 921,56 zł objętego decyzją z dnia [...] 01.2008 r. znak [...] ponieważ warunki materialne znacznie się pogorszyły gdyż została zlikwidowana działalność gospodarcza z powodu dużego obciążenia fiskalnego oraz samochód używany nie nadawał się do świadczenia usług transportowych, został przekazany na złom.

W odpowiedzi na wznowienie postępowania, ZUS wydał nową decyzję obejmującą zadłużenie od lipca 1999 r. do marca 2008 r. podwyższając zadłużenia do kwoty 86 820,08 zł. Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie do Prezesa ZUS oddział w G. Prezes w dniu [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję informując skarżącego, że może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Obie wydane decyzje administracyjne zostały rozszerzone o dodatkowe zadłużenie w porównaniu do pierwszej decyzji należało zrozumieć, że sprawa została wznowiona przez organ administracyjny. Dlatego też skarżącemu przysługiwało zaskarżyć w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

7. W wyniku odwołania zgodnie z art. 146 § 2 kpa ZUS nie miał prawa rozszerzać i podwyższać o kwotę 8.898,52 zł. Nastąpiła zmiana decyzji na niekorzyść odwołującego. ZUS był związany dotychczasową decyzją, mógł wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy dotychczasowej decyzji, lub ją uchylić, względnie częściowo zmienić na korzyść skarżącego. Natomiast nie mógł podwyższyć roszczenia o kwotę 8 898,52 zł za dodatkowy okres, w ten sposób dłużnik został pozbawiony odwołania od decyzji stanowiącej dodatkowe zadłużenia na zasadach ogólnych zawartych w kpa.

8. ZUS pomimo obciążenia skarżącego całą kwotą za okres od lipca 1999 r. do 31 marca 2008 r. tytułem zaległości składek ubezpieczeniowych objętych decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. bezprawnie obciążył za okres od 1 sierpnia 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. małżonka po raz drugi i trzeci decyzjami:

- dnia [...] marca 2008 r. znak [...]

- dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w kwocie 3 480,20 zł

Sprawa ta zawisła w Sądzie Okręgowym w G. z/s w G. pod sygn. akt [...].

9. Nie wypłacono zasiłku rodzinnego na dwie uczące się córki w latach 1999-2009 w czasie pobierania nauki w szkołach podstawowych, średnich i wyższych. Wypłaty początkowo powinien był dokonywać ZUS, a następnie przejął Urząd Miejski w G. Uzyskiwane dochody wg rozliczenia PIT-28 upoważniały do otrzymania zasiłku rodzinnego. Z powodu braku wypłaty zasiłku rodzinnego rodzina została pozbawiona w okresie spornym około 10 000,00 zł.

10. Skarżący od września 2003 r. tj. od chwili otrzymania decyzji z I Urzędu Skarbowego na bieżąco opłacał w pełnej wysokości składkę na NFZ i od tego terminu rodzina otrzymała książeczkę zdrowia uprawniającą do bezpłatnej opieki zdrowotnej i ulgowej ceny zakupu leków. W okresie 1999-2002 nie posiadała książeczki uprawniającej do usług z powodu braku zapłaty składki na NFZ. W tej sprawie skarżący złożył pismo do ZUS w dniu [...] maja 2008 r. załączając wykaz wniesionych opłat za okres 2003-2008 na kwotę 8.882,33 zł. Jak wynika z przekazanej kwoty ZUS potrącił odsetki w kwocie 4.155,00zł za okres lat 1999-2002 kiedy skarżący nie posiadał książeczki uprawniającej do świadczeń służby zdrowia.

11. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 115 i 116 ustawy z dnia 30.08.2002 r. złożył wniosek o przeprowadzenie przed Sądem postępowania mediacyjnego. Nie znalazło to zrozumienia ze strony Sądu".

Autor skargi kasacyjnej złożył następujące wnioski o charakterze wariantowym przedstawione poniżej z zachowaniem oryginalnej numeracji:

I ) o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji ZUS z [...] stycznia 2009 r. i umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek

2) o uznanie okresu od 30 lipca 1999 r. do 20 marca 2008 r. za okres nieskładkowy, nie liczony do podstawy wymiaru emerytury lub renty;

3)o uchylenie zaskarżonego wyroku w SA w G. w całości wraz z decyzją administracyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania";

4) o zobowiązanie ZUS do wycofania sprawy przeciwko B. K. z Sądu Okręgowego w G. sygn. akt. [...].

2) sprostowanie zapisów dokonanych z naruszeniem prawa w Księdze Wieczystej ([...]) Sądu Rejonowego w G. III Wydział Ksiąg Wieczystych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie pismem, które może dotyczyć innych spraw nie będących przedmiotem zaskarżonego do Sądu I instancji orzeczenia. Skarga kasacyjna służy do skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Sąd ten stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a rozstrzyga w granicach danej sprawy. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej nie powinny wykraczać poza granice sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawienie nie zachodzi. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.) jest wskazanie, które przepisy jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732).

Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej czyli mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 24/06, zbiór LEX nr 266229). Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej.

Z kolei z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co oznacza, że nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Dodać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie. Ponadto przepis ten przewiduje m.in., że skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, iż w znacznej części zarzutów nie odpowiada ona wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do tych zarzutów należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli legalności przez Sąd I instancji była decyzja ZUS z [...] stycznia 2009 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do marca 2008 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do września 2003 r., za kwiecień, wrzesień, październik 2004 r., styczeń, luty, grudzień 2005 r., od marca do listopada 2006 r., od stycznia do listopada 2007 r., luty i marzec 2008 r., należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres lipiec, sierpień 1999 r., od października 1999 r. do września 2002 r., od listopada 2002 r. do marca 2008 r. wraz z odsetkami.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego to, jak to już powiedziano, nie mogą one wykraczać poza granice sprawy której zakres merytoryczny dotyczy odmowy umorzenia opisanych wyżej należności. Tak więc jako wykraczające poza granice sprawy rozstrzygniętej przez WSA nie mogą stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzuty przedstawione w jej punktach 1, 2, 4 wraz z podpunktami 2-4, oraz pkt 7, 8, 9, 10. W ramach postępowania o umorzenie zaległych składek nie są bowiem rozstrzygane kwestie dotyczące podstawy wymiaru składek, prawidłowości ich naliczania i ściągania (pkt 1, pkt 3 i 7), sprawy podatkowe (pkt 2), ustanowienia hipoteki przymusowej (pkt 4), zasiłku rodzinnego (pkt 9), braku w przeszłości uprawnień do bezpłatnej opieki zdrowotnej (pkt 10).

Co do zarzutów pozostałych to w pierwszej kolejności wymagają odniesienia zarzuty procesowe. W petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 146 § 1 i 2, 156 § 1 ust. 5 k.p.a., a więc przepisów regulujących postępowanie administracyjne w trybach wznowieniowym i nieważnościowym, prowadzone przez organy administracji publicznej. Nie powiązała jednak tych przepisów z właściwymi przepisami ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącymi się do dokonanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Najistotniejszym brakiem w konstrukcji tego zarzutu jest brak uzasadnienia na czym naruszenia te w ocenie kasatora polegają. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, co przy tym zarzucie jej autor miał na myśli jeśli zważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie zwykłym a przepisy k.p.a., których naruszenie zarzucono dotyczą trybów nadzwyczajnych. Nie mogło także dojść do naruszenia art. 70 § 1 ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten dotyczący przedawnienia zobowiązań podatkowych nie znajduje w sprawie zastosowania.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 115 i 116 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2009 r. wnosił o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, lecz jak stwierdził nie znalazło to zrozumienia ze strony Sądu. Co do tego zarzutu stwierdzić należy, że wprawdzie przeprowadzenie postępowania mediacyjnego ma charakter fakultatywny, to jednak w sytuacji uznania przez Sąd braku potrzeby takiego postępowania wniosek strony winien być załatwiony w drodze postanowienia, czego Sąd I instancji nie uczynił. Na postanowienie w takiej sprawie nie służy jednak zażalenie, stąd też uchybienie Sądu należy ocenić jako nie mające wpływu na wynik sprawy, a więc takie które nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut (pkt 3 skargi kasacyjnej) dotyczący naruszenia art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP przez zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.), którą ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10, a przez to uznanie, że należności te nie uległy przedawnieniu.

Kasator uważa, że zaległe składki za lata 1999- 2002 uległy przedawnieniu. Stanowiska tego nie można podzielić. W niniejszej sprawie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu pierwotnym nie znajduje zastosowania. Do dnia 1 stycznia 2003 r. w stosunku do żadnej z należności nie upłynął pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., kiedy to składki skarżącego stały się wymagalne). Nowe regulacje weszły w życie przed przedawnieniem należności, a zatem znajduje do nich zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia. Stwierdzić należy, że ustawowe wprowadzenie dłuższych okresów przedawnienia i zastosowanie ich do należności, które według przepisów poprzednio obowiązujących nie uległy przedawnieniu nie może być uznane za naruszające przepisy Konstytucji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego zamieszczonego w pkt 5 skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zarzut ten skonstruowany został w taki sposób, że kasator przytoczył fragment unormowania zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ), iż "zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ....", następnie zaś stwierdził, że skarżący spełnia wszystkie warunki wymienione w rozporządzeniu. Podkreślił, że warunki materialne strony znacznie się pogorszyły, gdyż została zlikwidowana działalność gospodarcza a samochód, który służył do wykonywania usług transportowych został złomowany bo nie nadawał się już do świadczenia tych usług.

Należy stwierdzić, że okoliczności powyższe były w postępowaniu administracyjnym przedmiotem rozważań i ocen, w wyniku których zapadła decyzja odmowna, a organ administracji stwierdzając, że obecna sytuacja zdrowotna i ekonomiczna płatnika nie jest łatwa jednocześnie podkreślił, że ZUS nie egzekwuje obecnie należności, a zatem nie ma mowy o faktycznym opłacaniu zaległych składek.

Ocenę tę zaaprobował Sąd I instancji uznając, że zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia nie jest uprawniony.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretując powyższe uregulowanie - w powiązaniu z art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. wskazał, że organ rozważał możliwość uwzględnienia wniosku w oparciu o regulację art. 28 ust. 3a wymienionej ustawy, który dopuszcza możliwość umorzenia, mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, w sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania należności w opisanym trybie zawiera wspomniany § 3 ust. 1 rozporządzenia, wedle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wydawana na podstawie powołanych przepisów decyzja jest decyzją uznaniową, a ustalenia organów administracji co do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie są wystarczające zaś ich ocena nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i nie można zarzucić jej dowolności, natomiast Sąd nie jest uprawniony do oceny słuszności ani celowości stanowiska organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie, iż sytuacja materialna i rodzinna skarżącego - w jego ocenie - wyczerpuje przesłanki umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W istocie omawianym zarzutem kasator zmierza do podważenia ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organ administracji, a przyjęty przez Sąd. Tymczasem, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny i jego ocenę - przyjęte przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji - niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie sformułowała zarzutu opartego o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym należy stwierdzić, że przy braku prawidłowo skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tego rodzaju argumentacja nie może stanowić podstawy do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i podzielonych przez Sąd I instancji.

Zupełnie na marginesie podnieść należy, że zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Natomiast stosownie do art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Z powołanych przepisów wynika zarówno to jakiej treści rozstrzygnięcie może zawierać wyrok uwzględniający skargę kasacyjną jak i to o jakie rozstrzygnięcia może wnosić kasator. W tym kontekście należy zauważyć, że jedynie wniosek zamieszczony w pkt II ppkt 2 kasacji został skonstruowany prawidłowo.

Ta okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak wywiedziono wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieuprawnione i skarga kasacyjna podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.