Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1524/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 114, art. 137 i 142a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości nabytej na rzecz Gminy [...] położonej w [...] , obrębie nr [...] ,, [...] " oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (przed podziałem [...] o pow. [...] ha), nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha na rzecz T. i B. małż. S. oraz o zwrocie przez T. i B. małż. S., na rzecz których następuje zwrot nieruchomości zwaloryzowanej ceny sprzedaży na rzecz Gminy [...] w kwocie [...] zł.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] , wyznaczony przez Wojewodę [...] postanowieniem nr [...]z dnia [...]stycznia 2020 r. ([...]) do załatwienia sprawy jako organ właściwy, decyzją z dnia [...]lutego 2021 r. [...]orzekł o zwrocie nieruchomości nabytej na rzecz Gminy [...]położonej w [...] , obrębie nr [...] "[...]" oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (przed podziałem [...] o pow. [...] ha), nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha na rzecz T. i B. małż. S. oraz o zwrocie przez T. i B. małż. S., na rzecz których następuje zwrot nieruchomości zwaloryzowanej ceny sprzedaży na rzecz Gminy [...] w kwocie [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina [...] zarzucając organowi nie ustalenie stanu faktycznego w sprawie tj. istnienia lub nieistnienia oraz treści planu miejscowego w dacie wykupu oraz czy istniała decyzja lokalizacyjna celu publicznego obejmująca wnioskowane działki, a także mylną ocenę dowodu w postaci protokołu z rokowań z dnia [...] kwietnia 2004 r, jako prowadzącego do potencjalnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 114 ust. 1 wbrew treści protokołu gdzie jako podstawę prawną sporządzenia wskazano art. 124 ugn. Gmina zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie treści art. 112 ust.1 ugn w związku z art. 142a ugn.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] właścicielem działek nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (przed podziałem [...] o pow. [...] ha), nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha jest Gmina [...]. Organ wskazał, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 i 2 i art. 142a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpili T. i B. S.. Wojewoda wskazał, że T. i B. małż. S. zawarli z Prezydentem Miasta [...] działającym w imieniu i na rzecz Gminy [...] akt sprzedaży warunkowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. [...] oraz umowę przenoszącą własność z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. [...], co skutkowało odłączeniem z dotychczasowej księgi wieczystej działek nr [...],[...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w [...] , obręb "[...]". Nabycie przez Gminę [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na realizację celu publicznego - inwestycji pod nazwą "[...]". Organ wskazał, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia regulują przepisy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podał następnie, że w dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości wnioskowanej o jej zwrot - protokół w aktach sprawy. W czasie wizji ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi własność Gminy [...] i jest dzierżawiona przez T.S. (byłego właściciela). Aktualnie uprawiana jest rolniczo - plantacja kukurydzy. Pełnomocnik Gminy poinformowała, że Państwo S. zawarli akt sprzedaży dobrowolnie w 2004 r. Cel na który nieruchomość została wykupiona na rzecz Gminy [...] tj. "[...]" do chwili obecnej nie został zrealizowany i nie rozpoczęto inwestycji. Wojewoda wskazał, że Starosta [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego zwaloryzowaną cenę sprzedaży z tytułu zwrotu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Operat szacunkowy został wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.C. (uprawnienia nr [...]) i określił zwaloryzowaną cenę sprzedaży na kwotę [...] zł. Wojewoda zaznaczył, że strony miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania jednak skorzystały ze swoich uprawnień. W efekcie starosta [...] wydał decyzję powołaną na wstępie.

Wojewoda dokonując oceny decyzji organu I instancji podniósł, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142a zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), wskazując, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda podniósł, że sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 ugn. Zgodnie z w/w przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona uwłaszczona. W ocenie Wojewody w pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Zdaniem Wojewody należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 i 2 ugn instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych, a więc takich, w stosunku do których doszło do wydania aktu administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu albo w stosunku do których doszło do innych aktów lub czynności stanowiących przymusowe odjęcie prawa rzeczowego, kwalifikowane w przepisach prawa za równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem. Stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zostało w szczególności rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz, U. poz. 801) przepis art, 142a ugn dopuszczający odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie umowy, o których mowa w art. 114 ust. 1, stanowi rozszerzenie wskazanych uregulowań i jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art, 136 ust. 3 zdanie 1 ugn w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust, 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny za decydujące uznał, czy w świetle postanowień Konstytucji przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy w drodze umowy zawartej z właścicielem, w sytuacji gdy wie on, że nie zawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wyrażenie przez dotychczasowego właściciela zgody na zawarcie umowy zbycia nieruchomości w sytuacji, gdy organy władzy publicznej deklarują, że nieruchomość ta jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego, choćby nawet nie zawsze było motywowane proobywatelską postawą tego właściciela, to na pewno zdejmuje z państwa ciężar przeprowadzenia czasochłonnego i kosztownego postępowania administracyjnego. Właściciel korzysta ze stworzonej przez państwo możliwości ("oferty") polubownego załatwienia sprawy wywłaszczenia. Działa przy tym w zaufaniu, że wszystkie przesłanki takiego wywłaszczenia - w tym w szczególności istnienie celu publicznego i niezbędność nieruchomości do jego realizacji - są spełnione. Tymczasem, w świetle zakwestionowanego brzmienia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ugn tak: właściciel znalazłby się w "pułapce", gdyby okazało się, że w rzeczywistości cel publiczny był fikcyjny albo uległ dezaktualizacji, a zatem nie istnieje przesłanka konieczności wyzbycia się nieruchomości - bo choć zgodził się on na zawarcie umowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego sensu stricto, to w przeciwieństwie do poprzednich właścicieli, którzy z możliwości polubownego załatwienia sprawy nie skorzystali, nie mógłby dochodzić zwrotu nieruchomości. Odpowiedniość stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości, o której mowa w art. 142a ugn nakazuje rozważyć w każdej indywidualnej sytuacji, w jakim zakresie będą miały zastosowanie poszczególne przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec nieruchomości nabytej w drodze umowy określonej w art. 114 ust. 1 ugn. Odpowiedniość stosowania prawa może bowiem przejawiać się w stosowaniu danego przepisu wprost, tylko w części albo brakiem takiego zastosowania ze względu na brak spełnienia przez daną sytuację hipotezy danego przepisu. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 ugn, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między organem wykonawczym gminy (jeżeli nieruchomość jest wywłaszczana na wniosek gminy) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że doszło do wywłaszczenia byłych właścicieli, czego dowodem są zgromadzone dokumenty w sprawie. W ocenie Wojewody rokowania z dnia [...] kwietnia 2004 r. odbyły się w przedmiocie wykupu nieruchomości z przeznaczeniem na realizację inwestycji pod nazwą "[...]". Prezydent Miasta [...] poinformował właścicieli, że realizacja celu publicznego pn. [...]" uzależniona jest od pozyskania przez Gminę tytułu własności przedmiotowej nieruchomości. W wyniku negocjacji właściciele wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości. Zdaniem organu treść rokowań wskazuje, że odbyły się w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez Państwo S. będzie nabyta przez gminę z przeznaczeniem pod budowę drogi. Nabycie przez gminę nieruchomości w celu zlokalizowania na niej drogi, może odbyć się poprzez zawarcie umowy przeniesienia prawa własności albo poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Co prawda w w/w protokole z rokowań przywołany jest art. 124 ugn (dotyczący ograniczenia sposobu korzystania), jednak po analizie i ocenie protokołu należy uznać, że spełnia on wymogi art. 114 ugn. Organ wskazał, że z aktów notarialnych z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. [...] umowa sprzedaży warunkowej oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. [...] umowa przenosząca własność również wynika, że nieruchomość została sprzedana w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel nabycia również został wprost określony jako "[...]". Następnie w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, że Gmina [...] wykupiła [...]% gruntów pod planowaną inwestycję "[...]", w tym przedmiotową nieruchomość. Jak wynika z w/w pisma realizacja korytarzy infrastrukturalnych na terenach na [...] od osiedla [...] uwzględniana była w dokumentach planistycznych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W rezultacie nie doszło do realizacji robót budowlanych w zakresie obwodnicy [...]. Ponadto inwestycja nie została ujęta w obowiązującym "[...]" (pismo w aktach sprawy). W ocenie Wojewody nie jest sporne ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obwodnicy miasta [...] oraz, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na uwadze, że prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji gdyby okazało się, że cel publiczny był pozorny albo uległ dezaktualizacji, stanowi podstawowe zabezpieczenie przed nadużywaniem przez władzę publiczną instrumentu wywłaszczenia, a pośrednio - gwarantować ma realną, a nie tylko teoretyczną, ochronę własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych przed niekonstytucyjnym wyzuciem ich z tych praw.

Niemające uzasadnienia różnicowanie dostępu do ochrony wynikającej z prawa zwrotu oraz wyłączenie spod zakresu tego prawa niektórych kategorii poprzednich właścicieli z uwagi na cechy irrelewantne z punktu widzenia istoty wywłaszczenia (a taki charakter ma - w ocenie Trybunału - zawarcie umowy w sytuacji, gdy odmowa zawarcia umowy i tak zapewne nie zapobiegłaby utracie własności nieruchomości, której właściciel byłby w końcu pozbawiony, tyle tylko że na mocy decyzji administracyjnej) należało oceniać negatywnie w świetle art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Oceniając z kolei operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania, organ stwierdził, że został wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.C. (uprawnienia nr [...]) i określił zwaloryzowaną cenę. Organ podniósł, że rzeczoznawca dokonała analizy rynku i wybrała kilkanaście transakcji porównawczych, podobnych do wycenianej. Badaniem objęła prawo własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Biegła określiła cechy rynkowe i ich wagi (lokalizacja, utrudnienia w zabudowie, wyposażenie infrastruktury/uzbrojenie, powierzchnia działki). Rzeczoznawca zestawiła nieruchomości do porównań w tabeli nr [...]. Cena minimalna osiągnęła kwotę [...] zł/m2 a cena maksymalna [...] zł/m2. Do porównań wybrała [...] nieruchomości, następnie w tabeli nr [...] zestawiła cechy nieruchomości wybranej i wybranych do porównań. Tabela nr [...] przedstawia porównanie parami. Wartość rynkowa prawa własności gruntu w dniu zwrotu wynosi [...] zł. Następnie biegła w procesie wyceny dokonała waloryzacji ceny sprzedaży z tytułu zwrotu na rzecz byłych właścicieli na kwotę [...] zł. Oceniając przedmiotowy operat organ zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj, bada czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ uznał operat szacunkowy z dnia [...] października 2020 r. za spełniający wymogi prawne.

Wojewoda podał że oceniając postępowanie prowadzone w pierwszej instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy, stwierdził, że Starosta [...], orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w sposób prawidłowy. Zdaniem Wojewody organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, który poddał ocenie. Starosta należycie informował strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie tj. istnienia lub nieistnienia treści planu miejscowego w dacie wykupu oraz czy istniała decyzja lokalizacyjna celu publicznego obejmująca wnioskowane działki Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości organ bada czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a nie prawidłowości jej wydania. Zawarcie aktu wywłaszczeniowego powinno nastąpić tylko w przypadku istnienia celu publicznego i niezbędności do jego realizacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie proceduralne - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie okoliczności mającej zasadnicze znacznie dla zwrotu - istnienia lub nie istnienia treści planu miejscowego dla wnioskowanych działek w dacie wykupu to jest w kwietniu 2004 roku; ewentualnie czy istniała w obrocie prawnym decyzja ostateczna ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą wnioskowane działki;

2. mylną ocenę dowodu w postaci protokołu rokowań z dnia [...] kwietnia 2004 r. jako prowadzącego do potencjalnej możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 114 ust. 1

3. naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie treści art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym błędne zastosowanie treści art. 142 a ustawy o gospodarce nieruchomościami do zawartej umowy przenoszącej własność i zrównanie umowy ze skutkami wywłaszczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ppsa, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ppsa sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] mocą której utrzymał on w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości nabytej na rzecz Gminy [...] położonej w [...] , obrębie nr [...] ,, [...]" oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (przed podziałem [...] o pow. [...] ha), nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha na rzecz T. i B. małż. S. oraz o zwrocie przez T. i B. małż. S., na rzecz których następuje zwrot nieruchomości zwaloryzowanej ceny sprzedaży na rzecz Gminy [...] w kwocie [...] zł (decyzja).

Zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w szczególności jej art. 136 ust. 3, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2004 r. rokowań, podczas których T. i B. małż. S. zostali poinformowani, że wykup nieruchomości następuje w związku z przeznaczeniem na realizację inwestycji pod nazwą "[...]", zawarli w dniu [...] kwietnia 2004 r. z Prezydentem Miasta [...] działającym w imieniu i na rzecz Gminy [...] akt sprzedaży warunkowej Rep. [...], a następnie [...] kwietnia 2004 r. umowę przenoszącą własność Rep. [...]. W związku z powyższym odłączono z dotychczasowej księgi wieczystej działki nr [...], [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położone w [...] , obręb "[...]". Jak wynika z powołanych aktów notarialnych oraz protokołu z rokowań nabycie przez Gminę [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na realizację celu publicznego - inwestycji pod nazwą "[...]". Była to zatem umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, w której zawarto warunki ustalone przez strony podczas rokowań.

Podstawowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie była ocena charakteru umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego, a mianowicie czy została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w stosunku do nabytej przez Gminę [...] nieruchomości może być skierowane żądanie o jej zwrot.

Organy obu instancji stwierdziły, że nieruchomość objęta roszczeniem została wykupiona w związku z realizacją celu publicznego, który nie został zrealizowany. Stanowisko to, w ocenie Sądu, ma usprawiedliwione podstawy.

Powołane w zaskarżonej decyzji ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach. W ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanej w sprawie decyzji nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

3) Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, inwestycja nie została nawet rozpoczęta pomimo, że Gmina [...] na jej cel wykupiło [...] % gruntów. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta [...] realizacja korytarzy infrastrukturalnych na terenach na [...] od osiedla [...] uwzględniana była w dokumentach planistycznych. Przyjęte Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 1998 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zakładało modyfikację zarówno układu drogowego jak i kolejowego miasta (..) oraz budowę obwodnic miasta [...], której przebieg obejmował zarówno działkę [...] (przebieg trasy drogowej i kolejowej) jak i działki [...], [...], [...] (przebieg trasy drogowej). Uchwalony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. Miejscowy Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]nie obejmował swoim zakresem trasy przebiegu obwodnicy (planowany przebieg trasy obejmował jedną z granic miejscowego planu) jednakże jego ustalenia były ściśle związane z planowanym przebiegiem drogi. Prezydent w powołanym piśmie podał także, że pomimo prowadzonych interwencji na szczeblu rządowym Gmina [...] nie zdołała zobowiązać Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do zintensyfikowania dalszych prac związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej (..). W rezultacie nie doszło do realizacji robót budowlanych w zakresie obwodnicy [...]. Ponadto inwestycja nie została ujęta ani w planach 2008 – 2012 ani w latach 2010- 2015 ani w obowiązującym "[...]" (pismo w aktach sprawy). Jak wskazuje Prezydent przerwano prace projektowe dotyczące budowy [...] obwodnicy [...] i odłożono jej budowę. Tym samym Wojewoda zasadnie uznał, że nie jest sporne ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obwodnicy miasta [...] oraz, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Opracowywanie kolejnych planów, z których część może zostać przeznaczona pod drogi publiczne nie zmienia faktu, że cel na jaki nieruchomość została nabyta nie został zrealizowany. Ponadto z pisma Prezydenta wynika, że część działek tj. [...],[...] i [...] została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a zatem nie na cel na jaki działki te zostały nabyte. Prawidłowa jest zatem ocena organów, że niewątpliwie w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, o których mowa w art. 137 u.g.n. Wbrew stanowisku skarżącej odjęcie nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego dla realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy z dokumentów – protokołu rokowań, aktów notarialnych, wynika wprost, że nastąpiło ono w związku z realizacją celu publicznego, który następnie nie został zrealizowany, uzasadnia żądanie zwrotu na podstawie art. 136-142 i 142 a u.g.n.. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że skarżący zawarli umowę dobrowolnie jednak wola sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, którą w sposób dostateczny odzwierciedlał i potwierdzał zapis aktu notarialnego. Postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może dotyczyć bowiem nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej, jako czystej postaci odebrania własności, ale również umowy. Choć co do zasady wiąże się ona ze swobodą kształtowania stosunku prawnego, to w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że wola wyzbywającego się w rzeczywistości ukształtowana była perspektywą wywłaszczenia, nazwanie takiej czynności umową nie przesądza o dobrowolności stosunku prawnego, ponieważ jedna ze stron, do jej zawarcia, zostaje "przymuszona" okolicznościami. W drodze wyjaśnienia wskazać należy, że kwestia ta budziła początkowo wątpliwości w sferze orzeczniczej. Została jednak przesądzona, powołanym także przez organy, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 (Dz. U. poz. 2375). Trybunał uznał, że art. 136 ust. 3 ugn w zakresie, w jakim w zdaniu pierwszym wyłącza prawa do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. utracił z dniem [...] grudnia 2017 r. moc w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Pastwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. czyli umowy zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w art. 142a u.g.n., zgodnie z którym przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Jak już wielokrotnie podkreślono w sprawie nie budziło wątpliwości, że cel umowy nie został zrealizowany. Z protokołu wizji lokalnej wynika nadto, że działka ta jest obecnie uprawiana rolniczo przez T.S. na podstawie umowy dzierżawy. Sąd podziela w pełni ocenę organu w zakresie operatu szacunkowego, którego skarżąca nie kwestionowała.

Reasumując w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie że B. i T. S. dokonując w formie aktu notarialnego sprzedaży swojej nieruchomości dokonali tego w związku z planem realizacji przez Gminę celu publicznego jakim była budowa obwodnicy [...] miasta [...], którego realizacja wskazana była zarówno w protokole rokowań jak i w umowach sprzedaży (warunkowej i przenoszącej własność) nieruchomości, a który to cel nie został zrealizowany. Zaskarżona decyzja zatem nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Zarzuty skargi w pozostałym zakresie – oceny istnienia lub nieistnienia planu miejscowego, czy decyzji lokalizacyjnej, jak zasadnie wskazał organ, dotyczą kwestii, które nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.