Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 286/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 3 pkt 11, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i J. G. kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych od skargi oraz kwotę 994 (dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

J. G. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2017 r., nr [..], nakazującą usunięcia warstwy ocieplenia oraz likwidację wszystkich parapetów wykonanych z blachy w ścianie zachodniej budynku usług medycznych usytuowanych na terenie działek nr [..] i [..] położonych w P. przy ulicy A., będącej w granicy z działkami nr [..]-[..], i orzeczono o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji przedstawiono obszernie i szczegółowo chronologiczny przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego w 2010 r. a mającego za przedmiot roboty budowlane polegające na wybiciu sześciu otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku zlokalizowanej na terenie działek nr [..] i [..] położonych w P. przy ulicy A., zamurowania ich luksferami oraz docieplenia tej ściany i ułożenia podkładu pod tynk elewacyjny.

Scharakteryzowano również tło realizacji powyżej inwestycji wskazując, że decyzją z dnia 26 kwietnia 2005 r. Starosta wydał inwestorom B. D. i K. D. prowadzącym A. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku po B. położonego na terenie działek nr [..] i [..] w P. na centrum rehabilitacji. Zakres robót obejmował wybicie sześciu otworów okiennych oraz docieplenie ściany budynku leżącej na granicy z działką nr [..]. Udzielenie pozwolenia na realizację otworów okiennych w ścianie leżącej na granicy nieruchomości wynikało z faktu, iż inwestorzy złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością sąsiednią - działką nr [..] na cele budowlane. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki [..]-[..].

Postanowieniami z dnia 7 czerwca 2005 r. Starosta wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wznowił postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 4 lipca 2005 r. Starosta, powołując jako podstawę prawną art. 163 k.p.a., uchylił własną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę (dotyczącego wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania) stwierdzając, że wbrew oświadczeniu złożonemu z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestorzy nie dysponują na cele budowlane działką nr [..], która to działka jest własnością Powiatu. Organ wskazał, iż dowód, na podstawie którego wydana została decyzja - oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane okazał się fałszywy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji.

Decyzją z 4 października 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2005 r., wskazując, że organ błędnie zastosował art. 163 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowione postępowanie będzie musiało zakończyć się ponownym wydaniem decyzji. Decyzja Wojewody została zaskarżona odwołaniem.

Działka nr [...] decyzją Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2006 r. zatwierdzającą projekt podziału, został podzielona na działki o numerach [..] i [..].

Organy nadzoru budowlanego, po wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych we wskazanym budynku postanowieniem z dnia 7 września 2010 r., czterokrotnie orzekały w obu instancjach administracyjnych oceniając zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa.

Orzekając po raz czwarty decyzją z dnia 4 maca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych oraz robót elewacyjnych na ścianie budynku położonego na terenie działek [..] i [.] w P. przy ul. A., na granicy z działką nr [..]. Organ ustalił, że zamurowanie sześciu otworów okiennych na granicznej ścianie budynku luksferami nastąpiło zgodnie ze sztuką budowlaną. Inwestor przedstawił opinię ekspertów K. B. i M. Z., z których wynikało, że ściana po zamurowaniu otworów spełnia wymagania przeciwpożarowe. Odnośnie kwestii przekroczenia granic nieruchomości przez inwestorów w zakresie docieplenia budynku, organ wskazał, że kwestia naruszenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości nie podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, a właściwym do jej oceny jest sąd cywilny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazane wyżej decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 689/13. Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób istotny naruszyły prawo nie wyjaśniając zgłaszanej przez skarżące strony kwestii ingerencji w prawa własności sąsiednich nieruchomości. Według Sądu, zgodne z prawem wykorzystanie własności nieruchomości sąsiednich powinno następować w oparciu o zgodę jej właścicieli. Inwestorzy zamierzając przekroczyć granicę nieruchomości sąsiedniej poprzez wykonanie docieplenia budynku winni legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować w postępowaniu dowodowym. W tym zakresie Sąd powołał się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwal z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPA 2/10. Dodał, że w sytuacji, jeżeli ściana budynku leży na granicy z działką nr [..] i pozostały na niej parapety wystające z wypełnionych luksferami otworów okiennych, oraz wykonano docieplenie, to wyjaśnienia wymagają podnoszone wielokrotnie w toku postępowania twierdzenia, że inwestorzy przekroczyli granicę działki, na której stoi budynek. Przekroczenie to może dotyczyć również działki nr [..], co wynika z informacji z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych. Uwzględnić przy tym należy, że do zatwierdzenia projektu przebudowy doszło wobec oświadczenia inwestorów o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [..], w skład której wchodził fragment gruntu figurujący obecnie w ewidencji jako działka nr [..].

W tym zakresie Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organy administracji ustaleń odnośnie zakresu przekroczenia sąsiedniej nieruchomości przez wykonane prace budowlane oraz tytułu prawnego inwestorów do tej nieruchomości. Podniósł także, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej, jak i postępowania naprawczego nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Odnośnie kwestii trybu, w jakim organ winien prowadzić postępowanie Sąd stwierdził, że ocenie w niniejszej sprawie podlegać winna kwestia czy w dacie realizacji robót inwestorzy dysponowali pozwoleniem na budowę. Sąd dostrzegł w tym zakresie istotne niedostatki w zakresie materiału dowodowego. Wskazywane były trzy okresy – przed wydaniem pozwolenia, po jego wydaniu lecz przed uostatecznieniem się lub w drugiej połowie 2005 r., po wydaniu decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. Kwestia winna podlegać szczegółowemu ustaleniu.

Sąd ocenił, że przypadek, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostatecznej nie powinien być uznawany jako prowadzenie robót bez pozwolenia na budowę. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 51 Prawa budowlanego. A zatem skoro organy ustaliły, że roboty budowlane zostały wykonane po uchyleniu wydanego pozwolenia na budowę w trybie wznowieniowym, w takiej sytuacji istotne znacznie ma data uostatecznienia się decyzji. Realizacja robót budowlanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym powinna być uznana za samowolę budowlaną. W obrocie prawnym w dacie realizacji robót brak bowiem było pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że roboty budowlane wykonane w sposób przekraczający granicę sąsiedniej nieruchomości nie mogą zostać zalegalizowane ani w postępowaniu naprawczym, ani w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor nie uzyska tytułu prawnego do tej nieruchomości. Niezależnie od zastosowanego trybu będą one zatem musiały podlegać nakazowi rozbiórki i w sprawie nie będzie wymierzana opłata legalizacyjna. Zatem zasadnicza różnica mająca znaczenie przy zastosowaniu obu trybów postępowania w istocie prawdopodobnie w sprawie nie wystąpi.

Sąd uznał, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny – cechy przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian. Tym samym brak jest także podstawy prawnej do stwierdzenia, że zabudowa ściany znajdującej się na granicy nieruchomości luksferami wymagała zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i wyłączała w przyszłości możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości budynkiem zbliżonym do granicy nieruchomości.

W kwestii ochrony przeciwpożarowej Sąd wskazał, uwzględniając cel realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jakim jest zapobieganie rozprzestrzenieniu się ognia poza strefę pożarową, że do obliczeń należy przyjąć mniejszy parametr powierzchni, a więc wewnętrzny. Kwestie te winny podlegać ustaleniu przez organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Sąd uznał, że oświadczenia K. B. oraz M. Z., przedstawione przez inwestora nie stanowią opinii biegłych, a uczestnicy postępowania kwestionowali ich treść. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy organy obu instancji nie zweryfikowały złożonych oświadczeń, nie ma podstaw by uznać, że w sposób wyczerpujący wyjaśniają one poprawność sposobu zamurowania otworów, a organy obu instancji w zakresie zgodności wskazanych robót z przepisami i sztuką budowlaną oceny dokonały na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że kwestia prawidłowości wykonania zabudowy luksferami wymagać będzie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonania szczegółowych ustaleń i oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1311/14, oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że sytuacji prowadzenia robót budowlanych w ścianie posadowionej bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, obowiązkiem organu było sprawdzenie czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim prace budowlane były wykonywane z przekroczeniem tych granic. Natomiast dokonując oceny czy inwestorzy posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może ujść uwadze organów administracji, że reguła superficies solo cedit wyrażona w art. 48 k.c. podlega pewnym ograniczeniom. W tym zakresie powołał przepis art. 151 k.c. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, rzeczą organu będzie ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a zatem czy niezbędne będzie zastosowanie rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą przedstawioną wyżej oceną prawną. Jednocześnie organy uwzględnią wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które niezależnie od przyczyny omówionej wyżej, również legły u podstaw rozstrzygnięcia tego Sądu.

Mając na uwadze powyższe wyroki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia 20 lipca 2017r. nakazał usunięcie warstwy ocieplenia oraz likwidację wszystkich parapetów wykonanych z blachy znajdujących się w ścianie zachodniej budynku usług medycznych usytuowanego na terenie działek nr [..] i [..] w granicy z działkami nr [...]-[..] przy ulicy A. w P. Z uzasadnienia wynika, ze w dniu 19 grudnia 2016 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono zakres wykonanych robót. Organ stwierdził, że inwestorzy zamierzając przekroczyć granicę nieruchomości sąsiedniej poprzez wykonanie docieplenia oraz parapetów stalowych wini legitymować się uprawnieniami do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, których w niniejszej sprawie nie posiadali. W rozpatrywanej sprawie ściana budynku leży na granicy z działkami [..]-[..], a wystające z niej parapety z otworów wypełnionych luksferami oraz wykonane ocieplenie przekracza granice wskazanych działek i tym samym narusza własność części wskazanych nieruchomości, do których inwestor nie posiadał tytułu prawnego. Roboty budowlane jako wykonane w sposób przekraczający granicę sąsiednich nieruchomości bez tytułu prawnego inwestora do niech nie mogły zostać zalegalizowane w postępowaniu naprawczym.

Odwołania od powyższej decyzji wniósł J. G. w swoim imieniu, jak również w imieniu M. M. Odwołanie wnieśli także A. D. oraz K. D.

W odwołaniu, uzupełnionym pismami procesowymi, J. G. wskazał na liczne uchybienia proceduralne, tj. brak w orzeczeniu decyzji terminu wykonania obowiązku, czy niewłaściwe kierowanie pism do strony zamiast do pełnomocnika, wyznaczenie terminu oględzin w oparciu o przepis art. 81a k.p.a., zamiast art. 79, jak też prawidłowość przeprowadzenia oględzin. Wnioskował o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność montażu luksferów w otworach okiennych oraz wyjaśnienia czy zabudowa luksferami otworów okiennych została wykonana prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Zarzucił błędne określenie stosunku powierzchni wypełnionych luksferami do powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Natomiast K.D. zawnioskował o uchylenie decyzji i orzeczenie o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego twierdząc, że żaden dowód nie potwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia granicy działek czy naruszenia prawa.

Rozpoznając odwołania zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że B. i K.D. w istniejącym budynku samowolnie wybili w 2005 r. sześć otworów okiennych oraz wykonali ocieplenie ścian. Następnie w toku toczącego się jeszcze w trybie odwoławczym postępowania, na podstawie nieostatecznej decyzji inwestorzy zamurowali wykonane wcześniej otwory okienne luksferami, co spowodowało naruszenie art. 130 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przedmiotowe ustalenia obligowało organ nadzoru budowlanego do kontynuowania procedury przewidzianej w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Czterokrotnie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości: w dniu 13 grudnia 2017 r., 7 marca 2018 r., 22 sierpnia 2018 r. oraz ostatnie w dniu 30 listopada 2018 r. Z protokołów oględzin wynika bezspornie, że stan robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych luksferami oraz ociepleniu ściany oddzielenia pożarowego nie uległ zmianie, został oceniony jako dobry i wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. Pomiar ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykazał, że powierzchnia tej ściany mierzonej od wewnątrz budynku wynosi 183,82m², natomiast powierzchnia zamurowanych otworów okiennych wynosi 5,39m². Stwierdzono ponadto, że budynek stanowi jedną strefę pożarową i wewnątrz nie jest przedzielony ścianą oddzielenia pożarowego.

W świetle powyższych ustaleń potwierdzonych protokołami z oględzin oraz dokumentacją fotograficzną organ odwoławczy uznał, że powyższa ściana, w tym fragmenty wypełnione luksferami, spełnią warunki techniczne określone w § 226 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Potwierdziły to również ostatnie oględziny w tej sprawie, które wykazały, że przeszklenie zostało wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Natomiast ubytki w spoinach zamurowanych otworów, które stwierdzono podczas oględzin, są niewielkie, zatem nie mają znaczenia dla sprawy i mogą zostać zlikwidowane w trybie bieżącej konserwacji. Podkreślił, że prawidłowość wykonanych robót kilkakrotnie potwierdzona została przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, zatem wniosek J. G. z dnia 17 grudnia 2017 r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego należało uznać za nieuzasadniony.

W odniesieniu do wykonanego docieplenia ściany organ wyjaśnił, że materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że ocieplanie budynku przekracza granice działki. Wykonanie tego ocieplenia, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wykonania, tj. w roku 2005, wymagało zgłoszenia. Jednak w aktualnym stanie prawnym wykonanie docieplenia budynku do wysokości do 12 m, zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2c Prawa budowlanego, nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a zatem nie stanowi samowoli budowlanej. Powoduje to, że rozpatrując sprawę w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w obecnym stanie prawnym, organ nie może badać prawa do nieruchomości.

Nadmienił, że jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., odnoszącym się do rozpatrywanej sprawy, wskazał że organ nadzoru budowlanego stosując przepis art. 51 Prawa budowlanego winien dokonać ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zalegalizować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu własności, jednakże wobec zmiany przepisów, brak jest przesłanek do badania tego prawa w odniesieniu do robót, które nie stanowią samowoli. W tym przypadku powinny mieć zastosowanie przepisy prawa cywilnego, gdyż ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy dociepleniu budynku jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności, a ta należy do prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Podobnie organ uznał w odniesieniu do wystających parapetów.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone w trybie odwoławczym postępowanie wykazało, że w obecnym stanie prawnym wykonanie docieplenia przedmiotowego budynku nie stanowi samowoli budowlanej, zatem nakazanie jego usunięcia nie znajduje uzasadnienia. Natomiast nakaz usunięcia wystających o kilka centymetrów z tego ocieplenia parapetów, nawet w przypadku naruszenia prawa własności, oznaczałoby, że zaskarżona decyzja jest zbyt restrykcyjna. W odniesieniu do zamurowania luksferami otworów materiał dowodowy, oględziny, pomiary, opinie osób posiadających stosowne uprawnienia (budowlane, w zakresie ochrony przeciwpożarowej) potwierdziły, wbrew twierdzeniom J. G., że roboty wykonano prawidłowo i nie naruszają one obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji nie może się ostać, wymaga uchylenia i orzeczenia w trybie reformatoryjnym.

W skardze skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasadzenia na ich rzecz zwrotów kosztów postępowania, zarzucili naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy jednoczesnym zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz przy zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, w tym zwłaszcza z uwagi na przyjęcie, że:

a. roboty polegające na zamurowaniu otworów okiennych luksferami oraz ocieplenie ściany oddzielenia pożarowego zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną,

b. stwierdzone ubytki w spoinach zamurowanych otworów są niewielkie, nie mają znaczenia dla sprawy i mogą zostać zlikwidowane w trybie bieżącej konserwacji,

c. budynek stanowi jedną strefę pożarową i wewnątrz nie jest przedzielony ścianą oddzielenia pożarowego,

d. oświadczenie K. B. oraz ocena przygotowana przez M. Z. stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że ściana spełnia wymogi przeciwpożarowe;

2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polegające na odstąpieniu od oceny prawnej oraz na pominięciu przy rozpatrzeniu sprawy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 689/13, tj. wskazań zgodnie z którymi organy obowiązane były przy ponownym rozpatrzeniu sprawy:

a. dokonać ustaleń zakresu przekroczonej sąsiedniej nieruchomości przez wykonane prace budowlane oraz tytułu prawnego inwestorów do tej nieruchomości,

b. dokonać oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wypełnieniem otworów luksferami (w oparciu o szczegółowe ustalenia);

3. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443; dalej jako ustawa zmieniająca) polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu i przyjęciu, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm., dalej jako Prawo budowlane) w aktualnym brzmieniu, w sytuacji w której w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życiu tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, które to naruszenie skutkowało:

4. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust, 1 i 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu które było skutkiem błędnego przyjęcia, że w aktualnym stanie prawnym wykonanie docieplenia budynku do wysokości do 12 metrów nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, wobec czego nie stanowi samowoli budowlanej, w konsekwencji czego, w obecnym stanie prawnym - w ocenie organu II instancji - nie można badać tego czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na jego nieprawidłowym nieuwzględnieniu i jednoczesnym przyjęciu, że:

a. w przypadku ewentualnego przekroczenia przez inwestora granicy sąsiedniej działki, przy dociepleniu budynku, sprawa stanowi przede wszystkim sprawę z dziedziny prawa cywilnego a nie prawa administracyjnego,

b. nakazanie usunięcia wystających o kilka centymetrów z ocieplenia parapetów, nawet w przypadku naruszenia prawa własności, byłoby zbyt restrykcyjne;

6. § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 w zw. z § 232 ust. 6 w zw. z § 226 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm., dalej jako rozporządzenie) polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i przyjęciu, że roboty polegające na zamurowaniu otworów okiennych luksferami oraz ocieplenie ściany oddzielenia pożarowego zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami wykonawczymi oraz zgodnie ze sztuką budowlaną;

7. art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu w niniejszej sprawie i w konsekwencji na nieprawidłowym przeprowadzeniu oględzin w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza na:

a. przeprowadzeniu oględzin w dniu 13 grudnia 2017 roku w sytuacji w której zawiadomienie o oględzinach zostało doręczone skarżącemu jeden dzień przed nadejściem terminu oględzin (tj. z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a.),

b. ograniczeniu przedmiotu oględzin w dniu 7 marca 2018 r. do dokonania pomiaru ściany oddzielenia przeciwpożarowego od wewnątrz budynku przy zaniechaniu dokonania ustaleń w zakresie tego, czy budynek jest jedną strefą pożarową czy też jest przedzielony ścianą oddzielenia pożarowego,

c. przeprowadzeniu oględzin w dniu 22 sierpnia 2018 r. i w dniu 30 listopada 2018 r. bez udziału K. B. oraz M. Z., w sytuacji w której organ II instancji uznał za celowe uzupełnienie ich oceny co do prawidłowości sposobu wypełnienia otworów okiennych luksferami;

8. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na ich nieprawidłowym niezastosowaniu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2018 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa (wytrzymałości konstrukcji, badania i oceny stanu technicznego budynków i budowli) na okoliczność ustalenia tego, czy roboty polegające na zamurowaniu otworów okiennych luksferami oraz ocieplenie ściany oddzielenia pożarowego zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną, w sytuacji w której w aktach sprawy brak było dowodu na powyższą okoliczność, a jak wynika ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., zgodnie z którym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązane były dokonać oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wypełnieniem otworów luksferami (w oparciu o szczegółowe ustalenia), oraz dokonać pod tym kątem weryfikacji prawidłowości oświadczeń złożonych do akt sprawy przez K. B. oraz przez Pana M. Z.;

9. art. 7, 11, 77 §1 i 107 §3 k.p.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu skutkującym zaniechaniem przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozpatrzenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącego z dnia 7 sierpnia 2017 r. od decyzji organu I instancji uzupełnionego następnie pismami: z dnia 17 sierpnia 2017 r., z dnia 12 grudnia 2017r., z dnia 13 grudnia 2017 r., z dnia 14 grudnia 2017 r., z dnia 15 lutego 2018 r., z dnia 6 marca 2018 r., z dnia 23 kwietnia 2018 roku oraz z dnia 17 grudnia 2018 r.;

10. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mocą której organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji w której brak było uzasadnionych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty polegające na zamurowaniu otworów okiennych luksferami oraz ociepleniu ściany oddzielenia pożarowego zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ II instancji opiera swoją ocenę w tym zakresie w całości na protokołach nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin oraz na oświadczeniach K. B. oraz M.Z., które nie zasługują w tym zakresie na uwzględnienie. Uzasadnienie decyzji jest bardzo ogólnikowe i nie wskazuje na szczegółowe podstawy, które pozwoliły organowi uznać, że wspomniane roboty zostały wykonane prawidłowo i w zgodzie z zasadami sztuki budowlanej. Jak wynika z przedłożonej do akt sprawy przez skarżącego dokumentacji fotograficznej (którą należy uzupełnić dokumentacją fotograficzną załączoną do niniejszej skargi) inwestor nie zamontował prętów wzmacniających oraz nie wypełnił przestrzeni pomiędzy luksferami zaprawą (co wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia przepisów pożarowych odnośnie do przegród przeciwpożarowych). Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego podnoszone w tym zakresie zastrzeżenia przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem skarżących organy obu instancji nie podjęły się dokonania czynności sprawdzająco-kontrolnych zmierzających do wyjaśnienia prawidłowości zamontowania luksferów, wykonania nadproży oraz ocieplenia ściany oddzielania pożarowego. Przedmiotowe uchybienia są o tyle istotne, że skarżący konsekwentnie zwraca organom uwagę na zły techniczny stan wykonanych robót, przedkładając na tę okoliczność dokumentację fotograficzną. Organ II instancji dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uwzględnił tego, że konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji (a w przypadku braku nadproży można uważać, że stany graniczne nośności zostały przekroczone).

W ocenie skarżących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że budynek stanowi jedną strefę pożarową i wewnątrz nie jest przedzielony ścianą oddzielenia pożarowego - powyższe nie wynika z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniu 13 grudnia 2017 r. oraz w dniu 7 marca 2018 r. Organ II instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. do uzupełnienia ustaleń w tym zakresie (organ wskazał przy tym, że w sytuacji w której wewnątrz budynku istnieje poprzeczna ściana oddzielenia pożarowego, pomiarów powierzchni wewnętrznej ścian oraz przeszkleń należy dokonać oddzielnie dla każdej strefy pożarowej). Organ II instancji wskazał również, że przeprowadzając ponowne oględziny organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o szkice (kopie rysunków z dokumentacji technicznej budynku) pozwalające na jednoznaczne przypisanie dokonanego pomiaru powierzchni wewnętrznych ścian i przeszkleń luksferami do poszczególnych pomieszczeń. Uzupełniony materiał dowodowy nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, w konsekwencji czego brak jest podstaw do uznania, że organy obu instancji jednoznacznie wyjaśniły powyższe zagadnienie.

Ponadto wskazali, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji w znacznej mierze bezzasadnie oparł wydaną decyzję na oświadczeniu K. B. oraz na ocenie przygotowanej przez M. Z., pomimo tego, że organ II instancji zobowiązany był, w świetle uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., do zweryfikowania prawidłowości wspomnianych oświadczeń w kontekście oceny prawidłowości wykonanych robót z punktu widzenia przepisów budowlanych oraz zasad sztuki budowlanej. Dodali, że posiadają wiedzę, iż M. Z. był pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - w związku z czym (wobec swoistego "konfliktu interesu") do formułowanych przez niego ocen należy podchodzić ze zdwojoną ostrożnością.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo procesowe i materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2019 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2017 r. i orzeczono o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji nakazywała usunięcie warstwy ocieplenia oraz likwidację wszystkich parapetów wykonanych z blachy w ścianie zachodniej budynku usług medycznych usytuowanego na terenie działek nr [..] i [..] położonych w P. przy ul. A., będącej w granicy z działkami nr [..]-[..].

Zaskarżone decyzje wydane zostały w toku ponownego rozpoznania sprawy, gdy organy orzekające związane były oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., II SA/Gd 689/13, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14.

Rozpoznawana sprawa, tocząca się przed organami nadzoru budowlanego od 2010 r., pięciokrotnie rozpoznawana przez organy w administracyjnym toku instancji, dotyczy oceny zgodności z obowiązującymi przepisami robót budowalnych związanych z wykuciem sześciu otworów okiennych i ich zamurowaniem luksferami oraz dociepleniem ściany budynku położonego w P. przy ul. A. na działce nr [..], na granicy z działka nr [..], której obecnym właścicielem jest M. M., a także z działką nr [..], której właścicielem pozostaje J.G.

Tutejszy Sąd wyrokując w 2014 r. uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji formułując wyraźną ocenę prawną oraz szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 2003/14, Legalis; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Opinia prawna oraz wskazania wyrażane przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku powodują, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania, co ma również istotne znaczenie dla realizacji zasady ekonomiki postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego.

Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu.

Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, Legalis). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd uznał, że żaden z orzekających organów nie podporządkował się ocenie prawnej oraz wskazaniom co do dalszego postępowania sformułowanym przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r.

W wiążących wskazaniach Sąd Wojewódzki polecił:

1. ustalić zakres przekroczenia sąsiedniej nieruchomości przez wykonane prace budowlane oraz tytuł prawny inwestorów do tej nieruchomości,

2. ustalić datę realizacji robót i stwierdzić, czy w dacie wykonania robót inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę;

3. ustalić losy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 lipca 2005 r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 26 kwietnia 2005 r.,

4. ustalić kiedy inwestorzy dowiedzieli się o treści postanowienia z dnia 7 czerwca 2005 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym,

5. sprawdzić spełnienie wymogów z § 232 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonując pomiarów wewnątrz budynku osobno dla każdego pomieszczenia,

6. ocenić prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z wypełnieniem otworów luksferami; zweryfikować oświadczenia K. B. i M. Z.; dokonać szczegółowych ustaleń i oceny.

Orzekające w sprawie Sądy, opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, opowiedziały się również za możliwością badania w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. IIOSK 2322/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślono, że brak jest podstaw do różnicowania pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on złożyć oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, zaś w przypadku zrealizowania inwestycji bez takiego zezwolenia (w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego) organ zwolniony jest z badania tego aspektu sprawy. Nie może być bowiem tak, że osoba nieprzestrzegająca prawa jest w lepszej sytuacji prawnej i faktycznej, niż ta, która działała z poszanowaniem porządku prawnego. Należy dodatkowo podkreślić, że jako wyjątek od reguły określonej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor winien wykazać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wprowadzono uproszczoną formę wykazania powyższego poprzez złożenie stosowanego oświadczenia, a inwestor może z tej formy skorzystać jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie. W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że posiada prawo do zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej. Taki obowiązek jest zatem nałożony na inwestora również wtedy, gdy zaistnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

Organy rozpoznały niniejszą sprawę w trybie postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Art. 51 Prawa budowlanego określa następstwa prawne robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowanego, a mianowicie:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Możliwość ingerencji władczej organów nadzoru budowlanego w roboty budowlane uzależniona jest od stwierdzenia wystąpienia okoliczności objętych hipotezami przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób nieprawidłowy, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, naruszając art. 153 p.p.s.a., uchybiły zadaniu dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnicze, z punktu widzenia właściwej procedury i możliwych rozstrzygnięć, było ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz tego, czy w dacie ich wykonywania inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę. Co do tych okoliczności wątpliwości powziął tutejszy Sąd kontrolując wcześniejszej rozstrzygnięcia administracyjne, a organy wydając aktualnie kontrolowane decyzje w ogóle ich nie rozwiały. Nie przeprowadzono żadnych czynności dowodowych, które doprowadziłyby do wyjaśnienia wskazanych kwestii, a stwierdzając, że roboty wykonano w 2005 r. oparto się na protokole z 2011 r., który był już podstawą decyzji uchylonych prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w 2014 r. Niezbędne zatem było uzupełnienie materiału dowodowego o dodatkowe ustalenia co do daty wykonanych robót oraz tego, czy przeprowadzono je posiadając pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie jest to szczególnie ważne w związku ze skomplikowanymi losami procesowymi decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 kwietnia 2005 r. udzielonego inwestorom B. D. i K. D. obejmującego roboty budowlane polegające na wybiciu sześciu otworów okiennych oraz dociepleniu ściany na granicy z ówczesną działką o nr [..]. Niedługo bowiem po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem z dnia 7 czerwca 2005 r. wznowiono postępowanie zakończone tą decyzją i wstrzymano prowadzenie robót. Następnie decyzją z dnia 4 lipca 2005 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzją z dnia 4 października 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia 4 lipca 2005 r. W świetle powyższego ocena bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2005 r. obejmującego kwestionowane roboty budowlane zależy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończącej wznowione postępowanie i treści rozstrzygnięcia ponownie kończącego wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższych kwestii organy nie ustaliły, pozostawiając poza zakresem badania okoliczności, od których zależy ocena, czy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz czy istnieją jakiekolwiek przesłanki do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że wykonywanie robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, choćby wadliwym, jest działaniem legalnym. Organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy i wiarygodny, poparty materiałem dowodowym, tak jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z 2014 r., kiedy zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane tym bardziej, że skarżący wskazywali, że roboty wykonano w 2007 r. Istniała zatem potrzeba wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Nie ustalono daty uostatecznienia się decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, momentu, kiedy inwestorzy dowiedzieli się o wstrzymaniu robót budowlanych we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz daty uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 4 lipca 2005 r. uchylającej pozwolenie na budowę. Wszystkie te daty mają kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy inwestorzy realizowali roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę funkcjonującego w obrocie prawnym, choć wadliwego z powodu oświadczenia o dysponowaniu działką nr [..] na cele budowlane.

Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli na prawidłową kwalifikację wykonanych robót i zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego.

Wskazać przy tym należy, że co do zasady kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1974/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organ, objęty postępowaniem obiekt budowlany nie podlega reglamentacji Prawa budowlane, tj. nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, powinno się ten fakt uwzględnić w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Przyjąć zatem należy, że w przypadku obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle, bowiem mieszczą się one w hipotezie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które znajdują tutaj zastosowanie (por. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, przy kwalifikacji robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku, należało wziąć pod uwagę przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Przepisy tej ustawy nadały nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, wyłączając spod reglamentacji Prawa budowlanego, czyli obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Jednak w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca przewidział regulację przejściową, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. w dniu 28 czerwca 2015 r., postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania przedmiotowych robót budowlanych było wszczęte (od 2010 r.) i niezakończone decyzją ostateczną. W dacie wejścia w życie nowelizacji decyzja ostateczna została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., który stał się prawomocny z dniem 29 stycznia 2016 r., czyli z dniem wyroku NSA oddalającego skargi kasacyjne. Oznacza to, że do przedmiotowej sprawy, wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną w dacie wejścia w życie nowelizacji, zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zatem ustalenia, czy docieplenie wymagało zgłoszenia należało dokonać w świetle przepisów obowiązujących przed dniem 28 czerwca 2015 r.

W konsekwencji, stanowiska organu odwoławczego co do kwalifikacji robót dociepleniowych nie można było zaakceptować jako prawidłowej, a wywiedzionych z niej skutków prawnych dla postępowania naprawczego, za właściwe.

Organ odwoławczy naruszył związanie oceną prawną sformułowaną przez orzekające wcześniej Sądy co do potrzeby weryfikacji praw inwestora do wkroczenia robotami budowlanymi na działki sąsiednie. Zmiana przepisów bowiem w tym zakresie, ze względu na przepisy przejściowe, nie zdezaktualizowała skutków związania określonych w art. 153 p.p.s.a.

Kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, ingerujących w nieruchomości nie należące do inwestora, bez względu na zakres tej ingerencji, czy to grubością docieplenia czy wystającymi z otworów okiennych parapetami. Ustalenie czy inwestor w chwili wykonywania robót posiadał tytuł prawny do ich wykonania w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego i czy posiada go w chwili działań naprawczych, jest elementem sprawy administracyjnej, który winien zostać przez właściwy organ ustalony na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O konieczności przeprowadzenia koniecznych w tym względzie wyjaśnień decydują podstawy wszczęcia przez organ postępowania naprawczego wyrażone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym odstąpienia inwestora od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc także podstawowego warunku korzystania z wolności budowlanej jaki wyraża przepis art. 4 Prawa budowlanego.

Pominięto również wskazanie co do konieczności ustalenia zakresu ingerencji wykonanymi robotami w działki sąsiednie. Jedynym dowodem na przekroczenie granicy działek skarżących jest oświadczenie J. G., złożone w trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 19 grudnia 2016 r., według którego kamień graniczny został odsunięty o około 50-60 cm od granicy działki, która jest na ścianie granicznej budynku. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się natomiast korespondencja wymieniania pomiędzy organem odwoławczym a Starostwem Powiatowym, Wydziałem Geodezji, Kartografii i Katastru (pisma z dnia: 11.12.2017 r., 13.12.2017 r., 9 stycznia 2018 r.), potwierdzająca, że powiatowe służby geodezyjno – kartograficzne wyraźnie wskazywały czynności, jakie należy przeprowadzić w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia granic działek sąsiednich robotami w ścianie budynku inwestorów. W piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. Kierownik Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego wyjaśnił, że nie jest w stanie jednoznacznie określić czy poprzez ocieplenie budynku nastąpiło przekroczenie granic działki. Biorąc pod uwagę podział działki nr [..], który nastąpił w 2006 r., organ sformułował przypuszczenie, że przekroczenie granic nie nastąpiło, albowiem podział po ścianie budynku wykonano rok po ociepleniu budynku. Wskazano przy tym, że jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do przekroczenia granic może nastąpić dopiero przez dokonanie pomiaru inwentaryzacyjnego budynku w stanie obecnym i porównania tego pomiaru z danymi liczbowymi dotyczącymi granic, co należy zlecić jednostkom wykonawstwa geodezyjnego. W piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. wskazany organ podtrzymał swoje stanowisko. Z materiału dowodowego nie wynika, aby organy podjęły inicjatywę wyjaśnienia zakresu ingerencji w działki skarżących zgodnie z zaleceniami specjalistycznych służb geodezyjno - kartograficznych, czym również naruszono art. 153 p.p.s.a.

Organy obu instancji nie dokonały oceny zgodności wykonanych robót budowlanych związanych z wypełnieniem wybitych otworów okiennych w ścianie w granicy luksferami ze wskazaniami tutejszego Sądu wynikającymi z wyroku z 2014 r. Organy poprzestały na stwierdzeniu w trakcie oględzin, że stan robót nie uległ zmianie, a ich zgodność z wymogami Prawa budowlanego oraz warunków technicznych, w tym wymogów związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, została potwierdzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Nie przeprowadzono żadnych dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie oświadczeń K. B. i M. Z., do czego w istocie zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Poprzestano na dotychczasowym materiale dowodowym, którego wiarygodność i kompletność podważył skutecznie orzekający uprzednio Sąd. W ocenie Sądu istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czemu uchybiono. Wobec tego za wadliwe uznać należało nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy roboty polegającego na zamurowaniu otworów okiennych luksferami i dociepleniu ściany oddzielenia pożarowego wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną.

W ocenie Sądu natomiast prawidłowo dokonano pomiaru ściany oddzielenia pożarowego potwierdzając spełnienie wymogów § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz ustalając, że budynek inwestorów stanowi jedną strefę pożarową i wewnątrz nie jest przedzielony ścianą oddzielenia pożarowego. Ustaleń tych dokonano w trakcie oględzin w dniu 30 listopada 2018 r., w których uczestniczyli skarżący nie wnosząc żadnych zastrzeżeń w toku czynności w powyższym zakresie.

Sąd uznał, że organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji przedwcześnie, albowiem na materiale dowodowym niepełnym, dotkniętym wadliwościami wynikającymi z naruszenia art. 153 p.p.s.a., orzekł o braku podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. W związku z podobnymi nieprawidłowościami również decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przedwczesne podjęcie rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji. Żaden z organów nie zgromadził materiału dowodowego dającego podstawy do załatwienia sprawy. Oba orzekające organy, z pominięciem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadziły postępowanie w zasadzie nie rozpoznając istoty sprawy, która sprowadza się do wyjaśnienia, w jakich uwarunkowaniach prawnych wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane i czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów Prawa budowlanego wymagają one władczej interwencji organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią dokonaną w wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących po 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi pobranego od każdego z nich. Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), Sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 994 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się łączna opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 960 zł, odpowiadające podwojonej stawce minimalnej opłaty, co uzasadniał nakład pracy adwokata oraz zawiłość sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego J. G. o zwrot kosztów przejazdu, albowiem z dyspozycji art. 205 § 2 p.p.s.a. wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się wyłącznie koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.