Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Teza: Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 zw zm.) ustawodawca nakazał sporządzanie studium przed przystapieniem do sporzadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany.

Podstawę stwierdzenia spójności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowniau przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowiła łącznie część tekstowa oraz część graficzna  planu miejscowego i studium

TEZY

Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 zw zm.) ustawodawca nakazał sporządzanie studium przed przystapieniem do sporzadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany.

Podstawę stwierdzenia spójności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowniau przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowiła łącznie część tekstowa oraz część graficzna  planu miejscowego i studium


SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 435/13 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w Gminie C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 435/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy w Choczewie z dnia [...] stycznia 2003r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie C. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku), zasądził od Rady Gminy w C. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], Rada Gminy C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie Choczewo obejmujący obszar oznaczony na rysunku planu (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2003 r., nr 40, poz. 566). W § 2 ust. 1 uchwały zawarto ustalenia dla całego obszaru planu miejscowego. Między innymi ustalono, że: dla stanowisk archeologicznych projekty zagospodarowania terenu należy przedłożyć do zaopiniowania w Muzeum Archeologicznym i uzgodnienia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 1); maksymalna wysokość obiektów budowlanych za wyjątkiem elektrowni wiatrowych - 10 m (pkt 4).

W § 2 ust. 2 uchwały zawarto szczegółowe ustalenia dotyczące obszarów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolem, między innymi ustalono:

pkt 1) 1EE, 2EE, 3EE, 4EE, 5EE, 6EE, 7EE, 8EE - tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych; - dla terenu 7EE odległość od lasu minimum 10 m; - kształt i kolorystyka wiatraków - jednakowe, parametrów urbanistycznych nie ustala się;

pkt 3) 10 R.P, 11 R.P, 12 R.P, 13 R.P - tereny rolnicze - uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwo, sadownictwo; dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo i nie wymagających pozwolenia na budowę;

a) za wyjątkiem 13 R.P - tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych;

pkt 6) 21K, 22K, 23K, 24K - drogi wewnętrzne o szerokości minimum 8 m.

W skardze na w/w uchwałę M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) - dalej u.z.p. przy jednoczesnym naruszeniu interesu prawnego przysługującego skarżącemu jako właścicielowi działki nr 46/32, stanowiącej nieruchomość objętą zapisami zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z przysługującego mu prawa własności działki nr [...] w Z. (której właścicielem był również w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), która znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym. Działka nr [...], na której dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych, stanowi w istocie enklawę otoczoną z trzech stron granicami działki nr [...]. Oznacza to, że zaskarżona uchwała wkracza w sferę wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Przysługujący skarżącemu interes prawny wynika z przepisów kodeksu cywilnego o prawie własności i jego ochronie, w tym w szczególności z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Skarżący stwierdził, że zasadnicze wątpliwości co do zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa powziął w związku z doręczeniem mu w dniu 18 stycznia 2013r. zawiadomienia Starosty Wejherowskiego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbiórkę elektrowni wiatrowej znajdującej się na działce numer [...] w Z. (o wysokości 30 m i średnicy rotora 22 m) oraz pozwolenia na budowę dla planowanej elektrowni wiatrowej o wysokości masztu 112 m i średnicy rotora 90 m. Wprawdzie - ze względu na braki wniosku został on oddalony, jednak - już po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa - doręczono skarżącemu zawiadomienie Starosty Wejherowskiego o ponownym złożeniu przez tego samego inwestora wniosku tej samej treści. Uzasadnia to wniosek, że uchwała dotyczy indywidualnego, konkretnego, aktualnego, sprawdzalnego obiektywnie i faktycznie występującego interesu prawnego skarżącego. Skarżący zarzucił, że zapisy planu w praktyce nie ograniczają w żaden sposób możliwości zabudowy sąsiedniej działki nr [...] elektrownią wiatrową przez co umożliwiają zabudowę działki sąsiedniej urządzeniem o rozmiarach ograniczonych jedynie aktualnymi możliwościami technicznymi. Nie przewidują przy tym jakichkolwiek norm chroniących właścicieli nieruchomości sąsiednich przed negatywnym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych, w tym zwłaszcza przed hałasem, infradźwiękami, rozrzutem lodu przez łopaty rotora oraz efektem stroboskopowym. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała była w istocie uchwalana po to, żeby umożliwić legalizację wybudowanych wcześniej bezprawnie i stojących do dnia dzisiejszego elektrowni wiatrowych. Ze względu na brak ograniczeń w zabudowie działki [...] elektrowniami wiatrowymi, Rada Gminy nie poprzestała na umożliwieniu legalizacji budowy postawionych już urządzeń o wysokości masztu 30 m, ale umożliwiła wybudowanie nowych elektrowni wiatrowych o parametrach ograniczonych jedynie aktualnym stanem techniki. Umożliwia to lokalizację urządzeń o wysokości (masztu liczonego razem z rotorem) 157 m, a w przyszłości - wraz z dalszym rozwojem technologii - i większych budowli tego typu. Stanowi to nadmierną i nieuzasadnioną, a przez to niedopuszczalną, ingerencję w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, a przez to przekroczenie granic przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego.

Skarżący wskazał nadto, że zasadnicze wątpliwości budzi upoważnienie w uchwale Muzeum Archeologicznego i Pomorskiego Konserwatora Zabytków do opiniowania i uzgadniania projektów zagospodarowania terenu stanowisk archeologicznych oznaczonych na rysunku planu. Ustawa o ochronie zabytków zawiera zamknięty katalog form ochrony zabytków i konsekwencji administracyjno-prawnych wynikających z objęcia ochroną poszczególnych zabytków czy terenów. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała obowiązek uzyskania odpowiednich opinii i uzgodnień do planu miejscowego. Uchwalany na jej podstawie plan miejscowy stanowi źródło prawa miejscowego, a więc nie może zawierać norm otwartych, które miałyby być dopiero ustalone przez wskazane w nim organy administracji. W istocie prowadzi to do przekazania, przysługujących Radzie Gminy na zasadzie wyłączności, uprawnień do ustalenia zasad zagospodarowania terenu innym organom, co pozbawione jest podstawy prawnej i uchybia przepisom art. 10 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący dodatkowo zarzucił, że Rada Gminy uchybiła obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przepisom prawa, poprzez wyznaczenie bez podstawy prawnej przebiegu dróg wewnętrznych na działce nr [...] (symbol 22K), mimo że art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. dopuszcza jedynie możliwość ustalenia linii rozgraniczających tereny pod drogi publiczne, a drogi wewnętrzne nie należą do katalogu dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wskazała, że obowiązek pozyskiwania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł zawarty jest w art. 9a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Obowiązki te są wynikiem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i związaniem się regulacjami prawnymi stanowionymi przez organy Unii. Przepisy te implikują konieczność przewidywania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwości realizacji inwestycji energetycznych umożliwiających wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. Budowa tego rodzaju inwestycji kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej u.g.n. Rada wyjaśniła także, że budowa elektrowni wiatrowych wiąże się dla Gminy z określonymi korzyściami w postaci wpływów z podatku od nieruchomości, które przeznacza na realizację zadań publicznych. Rada Gminy podniosłą, że nieruchomość skarżącego ma charakter rolny, dopuszcza się na niej jedynie budowę budynków gospodarczych i inwentarskich, niewymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego elektrownia wiatrowa nie oddziałuje negatywnie na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Elektrownie wiatrowe nie powodują ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego.

Zdaniem Rady nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.z.p. poprzez upoważnienie Muzeum Archeologicznego i Pomorskiego Konserwatora Zabytków do opiniowania i uzgadniania projektów zagospodarowania terenów stanowisk archeologicznych. Zapisy takie są wynikiem uzgodnień projektu planu miejscowego z konserwatorem zabytków. Ponadto w myśl obowiązującej w czasie podejmowania uchwały ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.) obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach i w prawie miejscowym. Realizacją takiego obowiązku jest nałożenie w planie obowiązku uzgadniania projektów zagospodarowania terenu stanowisk archeologicznych. Rada zaznaczyła także, że uchwała nie narusza art. 10 ust. 2 pkt 2 u.z.p., gdyż żaden przepis tej ustawy nie zabraniał ustalenia w planie miejscowym przebiegu dróg wewnętrznych.

W piśmie z dnia 28 października 2013 roku pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że Gmina C. nie posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w okresie prowadzenia prac planistycznych dotyczących zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze charakter uchybień zaskarżonej uchwały - rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził jej nieważność.

Sąd podniósł, że skarżący pismem z dnia 12 lutego 2013 r. wezwał Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą i wniósł skargę z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] w Z. i był jej właścicielem również w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Działka ta znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, oznaczonym na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały symbolem 10RP (tereny rolnicze). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały, nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod uprawy polowe, hodowlę, ogrodnictwo i sadownictwo; przy czym dopuszczono na niej lokalizację jedynie budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo, i to jedynie takich, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; dodatkowo zapisano również, że teren ten stanowi "tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych". Załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały potwierdza również, że działka nr [...], na której dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych (bez jakiegokolwiek ustalania ich parametrów –§ 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały), stanowi w istocie enklawę otoczoną z trzech stron granicami działki skarżącego tj. działki nr [...]. Zdaniem Sądu ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, gdyż pozbawiają go części uprawnień wynikających z treści prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Skoro ustalenia planu miejscowego w zasadzie wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego - dopuszczają bowiem na jego działce jedynie lokalizację budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo, i to tylko takich, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wykluczają np. zabudowę siedliskową, czy też wybudowanie budynku służącego rolnictwu, ale o takich właściwościach, które uzasadniałyby uzyskanie pozwolenia na budowę - to oznacza, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności. Sąd podkreślił, że z ustaleń planu miejscowego wynika, że należąca do skarżącego działka znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych. Potwierdza to lokalizacja dwóch elektrowni na stosunkowo niewielkiej działce nr [...], otoczonej z trzech stron nieruchomością skarżącego, a także zapis zawarty w § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały, w którym stwierdza się, że cały teren 10RP stanowi "tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych". A zatem skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym planem, ma legitymację do wniesienia skargi na tą uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "u.s.g." Sąd przytoczył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 6, art. 7, art. 33, art. 27 ust. 1 i art. 18 u.z.p. Podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium wiąże zarówno radę, jak i organ wykonawczy gminy, która je uchwaliła. Stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, określając kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że zarówno redakcja art. 6 ust. 1 u.z.p., jak i przytoczone w tym przepisie cele studium, a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., wskazują, że sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 u.z.p., zobowiązująca gminę do uchwalenia studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy. Pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium pełniło znaczącą rolę w procesie planistycznym, skoro plan miejscowy musiał być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Ustalenie zatem, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji, gdy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 u.z.p. procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p. winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Sąd wskazał, że punkt 2a - nakładający obowiązek badania spójności projektu planu z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - został dodany do art. 18 ust. 2 u.p.z.p. na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997r., Nr 111, poz. 726) i przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 24 grudnia 1997 roku. A zatem, organ wykonawczy gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Wprowadzenie do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a miało na celu zdyscyplinowanie organów gmin do uchwalenia studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ówczesny zarząd gminy najpierw badał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a dopiero w następnej kolejności - przedstawiał radzie gminy do uchwalenia projekt planu oraz informował radę o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium. Nadto, niezależnie, w którym momencie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 11 lipca 2003r.) gmina przystępowała do przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawsze właściwym organom administracji rządowej należało przedstawić taki projekt planu, o którym wójt powiedział, że jest zgodny z polityką przestrzenną określoną w studium (art. 18 ust. 2a i 3 u.z.p.).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Gminy w C. na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały (podobnie jak na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego) nie dysponowała uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To zaś powoduje, że etap badania spójności projektu planu ze studium nie miał miejsca. W konsekwencji doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia obowiązku określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Sąd wskazał, iż Rada Gminy w C. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu w dniu [...] maja 2002 roku (uchwała nr [...]), a więc kilka lat po wejściu w życie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Z treści uchwały nr [...], podjętej przez Radę Gminy C. w dniu [...] kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2013, poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] we wsi Sasino w gminie C., wynika, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C." zostało uchwalone dopiero uchwałą nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] czerwca 2003 roku. W ocenie Sądu powyższe naruszenie trybu procedury planistycznej powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej, wynikającą z art. 18 u.z.p. Fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty. Naruszenie to polegało na podjęciu procedury i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę, pomimo braku uchwały o zatwierdzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji bez zbadania spójności projektu planu miejscowego z obowiązującym studium. Zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie uwzględniającej art. 27 ust. 1 u.z.p., co z kolei skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy C., reprezentowana przez r.pr. R. S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz

2. art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego podjętej zgodnie z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od M. M. na rzecz Rady Gminy C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż zapis art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. powoduje obligatoryjność uchwalenia studium przed przystąpieniem do procedury uchwalania planu miejscowego. Powyższy przepis należy rozumieć jako obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o ile takie studium obowiązuje. Brak obowiązującego studium nie powodował niemożliwości uchwalenia planu miejscowego, a obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. był niewykonalny. Podobnie jak i inne kroki podejmowane przy opracowywaniu projektu planu miejscowego, obowiązek badania spójności ze studium istniał tylko wówczas, gdy takie studium obowiązywało. Podobnie np. obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.z.p. może być bezprzedmiotowy, jeśli z uwagi na przedmiot planu akurat nie ma obowiązku zasięgnięcia opinii żadnego organu administracji rządowej. Strona skarżąca podniosła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie można takiemu aktowi przypisywać wiążącej roli w procedurze uchwalania planu miejscowego. Art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. nie wymagał zgodności projektu planu z zapisami studium, lecz jedynie spójności, co jest dużo mniej rygorystycznym wymogiem. Nadto, Sąd nie rozważył, jaki wpływ na prawidłowość zaskarżonej uchwały ma fakt, że w chwili orzekania dla obszaru gminy obowiązuje już studium, którego zapisy pozostają w zgodności z zapisami kwestionowanej uchwały. Skoro w momencie orzekania studium już obowiązywało (uchwalono je w czerwcu 2009 r.), to nie można było stwierdzić nieważności uchwały w sprawie planu z powodu braku studium w chwili jej podejmowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. winna odpowiednio sformułować zarzut przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji i formy tego naruszenia oraz uzasadnić w czym wyraża się naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona stawiając zarzuty skargi kasacyjnej nie określiła formy naruszenia tak art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej: u.z.p.- jak i art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. A mianowicie, nie wskazała, czy powyższe przepisy – zdaniem strony – Sąd pierwszej instancji naruszył przez ich błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej i użycie odnośnie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. sformułowania:" Powyższy przepis należy rozumieć" zdaje się wskazywać, iż strona zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu. Natomiast sformułowanie: "polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego podjętej zgodnie z prawem" użyte po art. 101 ust. 1 u.s.g. zdaje się wskazywać, iż strona zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Niezależnie jednak od sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6. Przepis art. 6 ust. 1 u.z.p. stanowił, iż w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy - art. 6 ust. 6 u.z.p.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. dodany został przez art. 2 pkt 10 lit. a) ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz.726) z dniem 24 grudnia 1997 r. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 67 ust. 3 u.z.p. W myśl art. 67 ust. 1 u.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, traciły moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie (...) - w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2000r. ( od dnia 1 stycznia 2000r. po upływie 7 lat / od dnia 1 stycznia 2002 r. po upływie 8 lat ). Przed utratą mocy planów, o której mowa w ust. 1, rada gminy była obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 67 ust. 3 u.z.p.

A zatem, przed utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r. – w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - rada gminy była obowiązana uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Utrata mocy wcześniejszego planu wyznaczała końcową datę okresu wyznaczonego na uchwalenie studium ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1805/09).

Zaznaczyć też należy, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. został dodany - przez art. 1 lit. b) ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2001r., Nr 154, poz.1804) - art. 67 ust. 1a u.z.p. Przepis ten stanowił, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, iż na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustawodawca nakazał sporządzanie studium przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Z wyraźnej też woli ustawodawcy wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciążał obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu miejscowego uchwaleniem studium jest elementem procedury uchwalenia planu miejscowego, gdyż zasada ta wymusza określone postępowanie organów gminy. Sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego ( por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1719/08; z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2374/10 – CBOSA).

Podstawę stwierdzenia spójności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowiła łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do u.z.p. miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 229/06 –CBOSA).

Ustawowo uregulowana procedura planistyczna czyni nietrafną argumentację skargi kasacyjnej, że art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. nie oznaczał obligatoryjności uchwalenia studium przed przystąpieniem do procedury uchwalania planu miejscowego. Tym samym chybiona jest stanowisko strony skarżącej, iż obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium istnieje jedynie wówczas, gdy takie studium obowiązuje. Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części – art. 27 ust. 1 u.z.p.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa już na początku procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały, procedura planistyczna toczyła się mimo, że studium nie zostało uchwalone. Powyższego naruszenia prawa nie sanuje uchwalenie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwałą nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] czerwca 2003 r.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w C. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu podjęła w dniu [...] maja 2002 roku, a uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie Choczewo Rady Gminy w C. podjęła w dniu [...] stycznia 2003r. Obie uchwały podjęte zostały przed uchwaleniem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". To zaś oznacza, że naruszono procedurę planistyczną, której etapy i czynności zostały określone w ustawie ( art. 18 u.z.p. ), a naruszenie trybu postępowania polegające na braku uchwalenia studium przed przystąpieniem do procedury uchwalania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości – stosownie do art. 27 ust. 1 u.z.p. Skoro bowiem art. 27 ust. 1 u.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały - stanowił, że naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, to Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż uchybienie polegające na uchwaleniu planu miejscowego bez uprzedniego uchwalenia studium, odnosi się do całego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo zastosował art. 27 ust. 1 u.z.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.