Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 921/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi Muzeum [....] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] kwietnia 2009 r. nr[....], po rozpatrzeniu wniosku Muzeum [....] w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] czerwca 2008 r. nr [....] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [....] z dnia [....] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią

w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [....] kwietnia 1955 r. nr [....] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul. [....]. n. [....]w zakresie ograniczonym żądaniem wnioskodawcy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] czerwca 2008 r. nr [....] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [....] lipca 1955 r. nr [....] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [....] kwietnia 1955 r. nr [....] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [....] p. n. [....] w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [....], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [....] opisaną w księdze wieczystej KW nr [....] oraz w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [....] wyodrębnionej z działki ewidencyjnej nr [....] opisanej w księdze wieczystej KW nr [....].

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że zgodnie

z obowiązującym w dacie orzekania przez organy dekretowe Ogólnym Planem Zabudowania [....] W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [....] sierpnia 1931 r. teren przedmiotowej nieruchomości [....] w części objętej żądaniem wnioskodawcy przeznaczony został pod zieleń użyteczności publicznej - parki oraz pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną i pod zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną. Funkcja polegająca na urządzeniu parków została zrealizowana przez dotychczasowego właściciela jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organy dekretowe, a tym samym brak było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Ponadto organ naczelny wskazał, że organy dekretowe nie przeprowadziły

w sposób wnikliwy postępowania dowodowego co do pozostałej części przedmiotowej nieruchomości, bowiem w odniesieniu do terenu całej nieruchomości wskazały użyteczność publiczną, jako funkcję przewidzianą planem zagospodarowania przestrzennego, tymczasem postępowanie nadzorcze wykazało, że część nieruchomości przewidziana została pod zabudowę 4- lub 2-kondygnacyjną.

Muzeum [....] w W., reprezentowane przez radcę prawnego J. B., wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury. Wnioskodawca podniósł, że organ dekretowy wskazał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem gruntu określonym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie wnioskodawcy jest wystarczającą przesłanką do uznania rozstrzygnięcia organu dekretowego za słuszne i zgodne z przepisami dekretu o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze [....] W.. Ponadto wskazano, że organ nadzorczy nie wziął pod uwagę sytuacji finansowej właścicielki przedmiotowej nieruchomości i jej możliwości utrzymania parku publicznego. W ocenie wnioskodawcy w toku postępowania nadzorczego należało również rozważyć, jaka była powszechna praktyka w zakresie prowadzenia parków publicznych, tzn. czy istniały przypadki funkcjonowania prywatnych parków przeznaczonych na cele publiczne.

Wnioskodawca nie zgodził się również z ustaleniami organu nadzoru odnoszącymi się do nieodwracalnych skutków prawnych, wskazując m. in., iż organ naczelny winien dokonać analizy wszelkich czynności prawnych kształtujących stan prawny gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz zabudowań posadowionych na tym gruncie, nie ograniczając się jedynie do decyzji Wojewody [....] nr [....]

z dnia [....] grudnia 1993 r.

Minister Infrastruktury, rozpatrując ponownie sprawę, wskazał, że z analizy przepisów art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze [....] W., stanowiących podstawę kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [....] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [....] kwietnia 1955 r., wynika, że jedynym kryterium, które decydowało o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej było przeznaczenie danego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Minister podzielił stanowisko, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń organów dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [....] W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [....] sierpnia 1931 r., który przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości trzy różne funkcje: w przeważającej części nieruchomość winna być wykorzystana pod zieleń użyteczności publicznej - parki, ponadto pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną oraz zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną.

Organ ustalił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod pałac murowany o dwóch kondygnacjach, budynki gospodarcze oraz pod park publiczny.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Muzeum Narodowego w W., że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [....] kwietnia 1955 r. trafnie określono cel, dla realizacji którego została przewidziana przedmiotowa nieruchomość przy ul. [....] Minister wskazał, że dla uznania orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej za zgodne z prawem, nie wystarczy zbieżność treści uzasadnienia takiego orzeczenia z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bowiem przesłanka mieszcząca się w katalogu przesłanek dekretowych warunkujących pozytywne rozpatrzenie podania o przyznanie prawa własności czasowej, a zatem nie jest przesłanką decydującą o bycie prawnym nieruchomości warszawskiej.

Minister podkreślił, że rozpatrując wniosek o przyznanie własności czasowej organ winien rozważyć czy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela da się pogodzić z założeniami planistycznym dla tego obszaru. Inaczej mówiąc czy pozostawienie nieruchomości w ręku dotychczasowego prywatnego właściciela nie zakłóci realizacji funkcji zapisanej dla terenu tej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zabudowy.

Minister wskazał, że obszar przedmiotowej nieruchomości przewidziany został w przeważającej części pod urządzenie zieleni użyteczności publicznej. Funkcją tą objęty był bowiem teren wokół pałacu w K. i dwóch stawów, który zajmował historyczny park pałacowy. Bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana przez dotychczasową właścicielkę właśnie pod park. Jak wskazują dokumenty archiwalne przed wojną funkcjonował na nieruchomości park publiczny. Tym samym – w ocenie Ministra - już w dacie wydawania przedmiotowych orzeczeń dekretowych funkcja zapisana dla tego obszaru w planie zabudowy z dnia [....] sierpnia 1931 r. była de facto zrealizowana przez dotychczasową, przedwojenną właścicielkę. Zatem brak było konfliktu między założeniami planistycznymi,

a dalszym pozostawaniem przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowego prywatnego właściciela. Stan taki nie zagrażał bowiem spełnieniu funkcji określonej w planie zabudowy.

Organ podkreślił również fakt, iż nie cały obszar nieruchomości ozn. nr hip. [....] przeznaczony był pod urządzenie parku. Jak wynika z materiałów geodezyjnych zgromadzonych w sprawie wzdłuż całego ciągu ul. [....] plan przewidywał pas zabudowy zwartej o wysokości 4 kondygnacji; północno - zachodni narożnik wypełnić miała zabudowa luźna lub grupowa o wysokości 2 kondygnacji. W ocenie Ministra, powyższe dowodzi po pierwsze, że organy dekretowe nie dość wnikliwie zbadały planowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu, a po wtóre podważa argumentację wnioskodawcy. Wskazuje bowiem, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [....] kwietnia 1955 r. było zgodne z zapisami planu zabudowy, ale jedynie w części, co Muzeum [....] pominęło wnosząc

o ponowne rozpoznanie sprawy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów wniosku organ wyjaśnił, że do obowiązków organu dekretowego, prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej, nie należało badanie sytuacji finansowej dotychczasowego właściciela nieruchomości. Stan majątkowy nie determinował przyznania bądź odmowy przyznania własności czasowej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała również znaczenia ówczesna praktyka dotycząca funkcjonowania parków. Za nietrafny został uznany także zarzut, iż postępowanie nadzorcze winno wyjaśnić kwestie dotyczące istnienia kręgu podmiotów, które mogły być właścicielami nieruchomości zajętych pod parki przewidziane do użytku publicznego.

Minister wskazał, że skoro dotychczasowy właściciel urządził na terenie przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [....] park, to potwierdza, iż dla spełnienia takiego celu nie było konieczne przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ dekretowy związany był przepisami dekretu, które wyraźnie stanowiły, że jedynie wówczas, gdy nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnione było negatywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. A contrario w każdym przypadku, gdy sprzeczności takiej nie było istniały podstawy do przyznania prawa własności czasowej.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Minister zauważył, że sam fakt pozostawania gruntu nieruchomości [....] objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy

w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 49).

Podstawą nabycia przez Muzeum [....] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [....] z obrębu [....] wchodzącej obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej [....] była decyzja Wojewody [....] nr [.....] z dnia [....] grudnia 1993 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy

z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464).

Organ podkreślił, że powołane przez pełnomocnika Muzeum [....] okoliczności, takie jak wpis do księgi wieczystej prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przejście budynków znajdujących się na gruncie tej nieruchomości na własność Gminy [....] W., odbudowa budynków posadowionych na terenie nieruchomości, a także decyzja z dnia [....] kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej dla inwestycji Muzeum im. [....]- nie stanowią podstawy prawnej nabycia przez Muzeum [....] w W. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [....]. Tym samym dla oceny, czy wystąpiły w niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie mają znaczenia ani powołane przez pełnomocnika Muzeum [....] w/w czynności prawne i faktyczne, ani skutki, jakie one wywołały. Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, bowiem odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pełnomocnika J. K. K. –R. G.dotyczącego uchwalonego w dniu [...] marca 1936 r. przez Tymczasowy Zarząd Miejski planu zabudowania obejmującego swoim zasięgiem teren nieruchomości [....], Minister wyjaśnił, że nie był on obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie orzekania przez organy dekretowe. Organ wyjaśnił, że proces uchwalenia i uprawomocnienia się planów zabudowy był procesem wieloetapowym. Zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym

i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202) organy powołane do sporządzania planów zabudowania zobowiązane były dokonać ogłoszenia w Monitorze Polskim lub we właściwym Dzienniku Wojewódzkim o samym fakcie przystąpienia do sporządzania planu zabudowania. Sporządzone plany zagospodarowania przestrzennego powinny być uchwalone (art. 29 w/w rozporządzenia), a następnie wyłożone do publicznego przeglądu "o czym ma być ogłoszone w sposób przewidziany w art. 25". Wskazana przez pełnomocnika publikacja przedmiotowego planu zamieszczona

w [....] Dzienniku Wojewódzkim dla obszaru [....] W. [....] z dnia [....] maja 1936 r. stanowi w istocie jedynie ogłoszenie przewidziane w art. 30 cytowanego rozporządzenia o uchwaleniu planu zabudowania terenu obejmującego ul. [....] Warunkiem niezbędnym dla uznania danego planu zabudowy za obowiązujący było stosownie do przepisów w/w rozporządzenia ogłoszenie bądź to o zatwierdzeniu planu - w przypadku, gdy do planu zostały zgłoszone zarzuty, bądź o jego uprawomocnieniu się - gdy nie zgłoszono w przepisanym terminie takich zarzutów (art. 35 rozporządzenia). Organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika, iż do planu zabudowy, do którego nie zgłoszono zarzutów lub gdy zarzuty zostały uwzględnione nie odnosił się obowiązek zamieszczenia w stosownym publikatorze informacji o jego uprawomocnieniu się.

W przypadku przedmiotowego planu zabudowy dotyczącego terenu [....] uchwalonego przez Tymczasowy Zarząd Miejski organ nadzoru nie uzyskał informacji o publikacji jego zatwierdzenia względnie uprawomocnienia się, wobec czego zasadnie organ nadzoru przyjął, iż plan ten nie był obowiązującym w dacie orzekania przez organy dekretowe.

Odnosząc się zaś do zastrzeżeń pełnomocnika J. K. K., co do prawidłowości udzielenia, przez pełniącego obowiązki Dyrektora Muzeum [....] w W. A. M., pełnomocnictwa radcy prawnemu J. B. do reprezentowania Muzeum [....] w postępowaniu, organ uznał je za niezasadne. Zgodnie

z dołączonym do akt sprawy pismem z dnia 21 lutego 2008 r. Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego jako organ sprawujący nadzór nad Muzeum powierzył A. M. z dniem [....] lutego 2008 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Muzeum [.....]. Stanowisko to pełni do chwili obecnej również za zgodą Rady Powierniczej. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 2 Statutu Muzeum nadanego zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr 15 z dnia 28 kwietnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr 2, poz. 17) "Dyrektor Muzeum zarządza całokształtem działalności Muzeum, reprezentuje je na zewnątrz (...)". Oznacza to, zdaniem organu, że A. M. był osobą uprawnioną również do udzielenia radcy prawnemu J. B. pełnomocnictwa do występowania w imieniu Muzeum.

Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] kwietnia 2009 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] czerwca 2008 r. nr [....]

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosło Muzeum [....] w W. reprezentowane przez radcę prawnego S. N. W skardze Muzeum wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia

[...] czerwca 2008 r. nr [....]. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów prawa mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż korzystanie przez byłego właściciela z nieruchomości [....] położonej przy ul. [....] w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [....]stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [....] opisaną w księdze wieczystej KW nr [....] oraz

w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [....] wyodrębnionej z działki ewidencyjnej nr [....] opisanej w księdze wieczystej KW nr [....] dało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości według planu zabudowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia odmawiającego byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej; w szczególności przyjęcie przez organ orzekający za podstawę ustaleń stanu sprzed daty wydawania decyzji w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej;

2) art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [....]oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [....] W. z dnia [....] kwietnia 1955 r. nr [....], w szczególności pozostałych przepisów dekretu, w tym art. 1, który miał wpływ na treść i stosowanie art. 7 ust. 2 dekretu;

3) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia za podstawę błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

4) art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że

w niniejszej sprawie orzeczenia dekretowe z dnia [....] lipca 1955 r. oraz z dnia [....] kwietnia 1955 r. nie spowodowały nieodwracalnych skutków prawnych.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż skoro przed II wojną światową na terenie nieruchomości funkcjonował park, to po II wojnie światowej prywatny park bez żadnych przeszkód mógłby funkcjonować nadal. Brak konfliktu w latach przedwojennych co do możliwości wykonywania prawa własności właściciela [....] i korzystania z nieruchomości z ustaleniami planu z 1931 r. jest oczywisty - właściciel był związany postanowieniami planu. Jednocześnie podkreślana przez organ w decyzji zgodność sposobu wykorzystania nieruchomości przez właścicieli w latach przedwojennych z planem zagospodarowania, który obowiązywał tak w 1931 r., jak i w 1955 r. nie wpływa na ocenę stanu w dacie wydawania decyzji dekretowych i oceny spełnienia przesłanek art. 7 ust. 2 dekretu,

a wykazanie, że właściciel w latach przedwojennych urządził na nieruchomości park publiczny nie wystarcza do stwierdzenia, że w dacie wydawania decyzji dekretowych istniała możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że organ rozpatrując sprawę pominął

w całości skalę zniszczeń wojennych, które dotknęły nieruchomość, nie poddał wyczerpującej i kompleksowej analizie ani stanu nieruchomości w 1945 r., tj. w roku wywłaszczenia, ani w późniejszych latach powojennych, poprzedzających wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej, w realiach ówczesnej Polski poprzednia właścicielka, osoba fizyczna, nie byłaby w stanie zrealizować celów wykorzystania nieruchomości, wyznaczanych przez plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, a czego nie ustalił organ, że na skutek zniszczeń wojennych wykorzystanie nieruchomości jako parku, wymagało wysokich nakładów finansowych. Nakładów takich nie mogłaby natomiast ponieść ówczesna właścicielka.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 roku (sygn akt I OPS 5/08, Lex nr 463485) Sąd podkreślił, iż rozstrzygając o roszczeniach zgłaszanych na gruncie dekretu należy brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania kwestionowanych decyzji dekretowych. Chodzi przy tym nie tyle o przepisy samego dekretu, co innych regulacji, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu. Jak podkreślił Sąd "rozstrzygnięcie o roszczeniach dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu

o gruntach warszawskich. Biorąc powyższe pod uwagę należy przy interpretacji przepisu art. 7 ust 2 dekretu i możliwości przyznania własności czasowej byłemu właścicielowi uwzględnić cel dekretu i cel przejęcia na własność gminy [....] W. gruntów położonych na obszarze W, określony w art. 1 - czyli umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania.

Ponadto ustalając stan prawny i faktyczny - zdaniem strony skarżącej - organ powinien przeanalizować nie tylko same zapisy planu, ale i przepisy mające związek

z funkcją, jaką miała pełnić nieruchomość, tj. ustalić możliwość wykonania przez byłego właściciela obowiązków związanych z funkcjonowanie parków publicznych. Co prawda, jak orzekł NSA w cytowanym powyżej przeczeniu "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu", to jednocześnie nie można założyć, iż przeznaczenie nieruchomości na zieleń użyteczności publicznej automatycznie oznacza, iż były właściciel będzie mógł swobodnie z nieruchomości korzystać i zapewnić funkcjonowanie parku publicznego. Dla powyższych ustaleń nie bez znaczenia jest analiza czy w latach powojennych w rękach prywatnych znajdowały się tereny zieleni publicznej i w jaki sposób tereny te były wykorzystywane. Mając na uwadze zniszczenia wojenne oraz sytuację ekonomiczną

w latach następujących po II wojnie światowej, wydaje się, że parki prywatne, o ile pozostawały w rękach publicznych, ulegały degradacji ze względu na brak środków finansowych na ich rewitalizację. Analizy takiej organ zaniechał. W ocenie strony skarżącej, organ winien wziąć pod uwagę inne obowiązujące wówczas przepisy - np. dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.) ustalając stan prawny w dacie wydawania decyzji dekretowych. Tylko bowiem w przypadku zapewnienia przez dotychczasowych właścicieli rewitalizacji nieruchomości spełniony byłby cel obowiązującego w chwili wydawania decyzji

z 1955 r. dekretu o ochronie przyrody, tj. restytuowanie, zachowanie i właściwe użytkowanie skupień przyrody, których ochrona leży w interesie publicznym ze względów estetycznych.

Odnośnie zaś do nieodwracanych skutków prawnych strona skarżąca wskazała, że nabycie przez Muzeum [....] w W. prawa do nieruchomości nastąpiło odpłatnie, w cenie ustalonej decyzją Wojewody [....] z dnia [....] grudnia 1993 r. nr [....]. W chwili wydawania decyzji Muzeum było zatem chronione przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Doszło równocześnie w niniejszej sprawie do rozdzielenia uprawnień przysługujących poszczególnym podmiotom względem nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, iż w chwili obecnej stan prawny nieruchomości jest złożony. Inne podmioty są jej właścicielami, inne z kolei są użytkownikami wieczystymi. Odrębną własność stanowią nieruchomości budynkowe. Z powyższego - w ocenie strony skarżącej wynika, iż w niniejszej sprawie kompetencyjna możliwość stwierdzenia nieważności Decyzji przez Organ nie może być jedynym kryterium dla uznania za niespełnioną przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a. in fine.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja

i poprzedzająca ją decyzja z dnia 2 czerwca 2008 r. nie naruszają prawa.

Odnosząc się do najdalej idącego wniosku uczestnika postępowania

o odrzucenie skargi, Sąd uznał, że jest on niezasadny. Sąd nie podziela zastrzeżeń pełnomocnika J. K. K., co do prawidłowości udzielenia przez A. M. pełniącego obowiązki Dyrektora Muzeum [....]w W., pełnomocnictwa radcy prawnemu J. B. do reprezentowania Muzeum [....] w niniejszym postępowaniu. Fakt powierzenia stanowiska p.o. dyrektora Muzeum [....] został udokumentowany załączonym do akt sprawy odpisem z rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2009 r., dział drugi – organizacja instytucji kultury. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby kwestionowanie wpisu w rejestrze w ramach niniejszej sprawy, gdyż temu służą ewentualne odrębne postępowania. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 2 Statutu Muzeum nadanego zarządzeniem Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego Nr 15 z dnia 28 kwietnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr 2, poz. 17) "Dyrektor Muzeum zarządza całokształtem działalności Muzeum, reprezentuje je na zewnątrz (...)". Oznacza to, że w zakresie wykonywania obowiązków dyrektora Muzeum [....] należy przyjąć, że A. M. był osobą uprawnioną również do udzielenia radcy prawnemu pełnomocnictwa do występowania w imieniu Muzeum.

Przystępując do badania legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie

w postępowaniu nadzorczym, wskazać trzeba, że dotyczyły one orzeczeń dekretowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Przepis ten jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu

z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest

o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa do gruntu ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. III ARN 83/04 - OSNAP z. 12, poz. 142).

W rozpoznawanej sprawie organy dekretowe podały jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul. [....] przeznaczenie terenu nieruchomości na cele użyteczności publicznej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim należy wskazać, że prawidłowe pozostają ustalenia organu co do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych. "Ogólny i Szczegółowy plan zabudowania terenów położonych przy ulicach [....] zatwierdzony uchwałą Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w W. Nr [....] w dniu [....] marca 1936 r. nie miał mocy obowiązującej, gdyż nie został opublikowany i uprawomocniony. Z akt sprawy wynika też, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. A zatem prawidłowo organ ustalił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny Plan Zabudowania [....] W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [....] sierpnia 1931 r. W aktach sprawy znajdują się materiały z kwerendy akt archiwalnych dotyczących nieruchomości [....], z których wynika, że zgodnie z planem z 1931 r. obszar wokół pałacu w [....] i dwóch stawów, który zajmował historyczny park pałacowy został przewidziany pod zieleń użyteczności publicznej (parki istniejące). Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości w granicach obszaru roszczeń trzy różne funkcje: w przeważającej części nieruchomość winna być wykorzystana pod zieleń użyteczności publicznej - parki, ponadto pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną oraz zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną.

Skoro więc w orzeczeniu dekretowym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest wyłącznie na cele użyteczności publicznej, to rację należy przyznać Ministrowi, że organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób wnikliwy postępowania dowodowego co do pozostałej części przedmiotowej nieruchomości. W odniesieniu bowiem do terenu całej nieruchomości wskazały użyteczność publiczną, jako funkcję przewidzianą planem zagospodarowania przestrzennego, tymczasem postępowanie nadzorcze wykazało, że w części przedmiotowa nieruchomość przewidziana została pod zabudowę 4- lub 2-kondygnacyjną.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. I SA/Wa 1341/05 LEX nr 203825). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego)

i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo

i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto samo powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. Tak więc w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Należy dodać, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie posługuje się pojęciem użyteczności publicznej. W przepisie tym mowa o możliwości korzystania pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela

z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a więc "użyteczność publiczna" nie występuje jako przesłanka z tego przepisu. Zatem wszelkie ustalenia planów muszą być interpretowane w zgodzie z art. 7 ust. 2 dekretu.

Wskazać tez trzeba, że problematyka przeznaczenia gruntów [....]

w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych została szeroko opisana

i wyjaśniona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. LEX nr 463485). Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak

i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Sąd ten uznał, że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić

z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele (wyrok WSA w Warszawie

z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/08).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że przyjęcie poglądu

o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 66/09).

Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało więc w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08).

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie na znaczeniu traci argument wskazywany przez organ, że na terenie przedmiotowej nieruchomości przed wojną funkcjonował park publiczny. Prawidłowe są jednak ustalenia organu, że nie można stwierdzić, aby pozostawienie nieruchomości w rękach prywatnych niweczyło cel użyteczności publicznej.

W uchwale z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [....] wyraźnie stwierdzono, że ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ nadzoru, oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Subiektywny zamiar strony dotyczący wcześniejszego, aktualnego, czy przyszłego korzystania z gruntu nie miał zatem istotnego znaczenia dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08). Nie mają w sprawie znaczenia także argumenty, podnoszone przez stronę skarżącą, natury finansowej i organizacyjnej co do prowadzenia publicznego parku.

Odmowa przyznania prawa dla samej zasady, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie odmowne rażąco narusza prawo.

W świetle zaprezentowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut strony skarżącej, polegający na dokonaniu przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni przez art. 7 ust. 2 dekretu jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów skargi co braku zbadania przez organ, czy obowiązujące wówczas przepisy przewidywały możliwość prowadzenia parku dostępnego publicznie przez osobę prywatną, wskazać należy, że ani przepisy dekretu o ochronie przyrody, ani inne przepisy prawa nie wprowadziły takiego zakazu.

W szczególności wskazane przez stronę przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.

o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) nie zawierają w tym zakresie ograniczeń. Podobnie dekret z dnia 7 kwietnia 1949 r.

o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) nie wprowadza generalnego zakazu co do pozostawienia w rękach osoby prywatnej zasobów przyrody i tworów przyrody żywej

i nieożywionej, objętych ochroną przyrody. Wprost przeciwnie przykładowo z przepisu art. 25 ust. 1 dekretu wynika, że jeżeli przedmiot, poddany pod ochronę, stanowi własność prywatną, władza ochrony przyrody powiadomi właściciela o konieczności wykonania prac i urządzeń ochronnych z wezwaniem, aby oświadczył w oznaczonym terminie czy wykona je na własny koszt.

W świetle powyższego brak analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych aktów w postępowaniu nadzorczym, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, w ocenie Sądu, nie są one zasadne. Podstawą nabycia przez Muzeum [....] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [....] wchodzącej obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. [....] była decyzja Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [....] stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Wpis w księdze wieczystej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie uważana jest za ich odwracalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00). Decyzja uwłaszczeniowa nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków posadowionych na gruncie przysługującego Muzeum [....] w W. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary,

a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostałby on wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostałby poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji.

Powyższe wskazuje, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.