Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2447/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - w wyniku rozpoznania wniosku M. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] października 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego - emerytury specjalnej, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm. - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący M. M. P. K., powołując się na przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie mu emerytury specjalnej.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jego wystąpienie o przyznanie mu świadczenia specjalnego związane jest z trudną sytuacją związaną z brakiem dokumentacji płacowej, a także niską rentą rolniczą. Skarżący zauważył, że obecnie otrzymuje 1025 złotych netto. Skarżący podniósł, że pracował w gospodarstwie rolnym oraz w Kółku Rolniczym w [...], lecz od 2001 r. jest niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący wskazał, że w 1997 r. zmarła mu żona i został sam z 4 dzieci w wieku od 3 do 12 lat, które samotnie wychowywał. Skarżący podniósł ponadto, że w 2019 r. złożył wniosek do KRUS w [...] o uznanie go, jako ojca samotnie wychowującego dzieci, jako uprawnionego do świadczenia, lecz uzyskał decyzję odmowną. Skarżący załączył do wniosku decyzję KRUS o podwyższeniu renty rolniczej od dnia [...] marca 2020 r. oraz fakturę z czerwca 2020 r. za leki na łączną kwotę 150,47 złotych.

Uzupełniając swój wniosek w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., skarżący wskazał, że posiada jedynie wykształcenie zawodowe - rolnicze, w związku z czym nie może poszczycić się osiągnięciami. Skarżący stwierdził, że jego osiągnięciem jest fakt, iż nie porzucił dzieci po śmierci żony i samotnie je wychował. Skarżący zauważył, że z małżeństwa ma trójkę dzieci: M. - urodzoną w 1990 r., M. - urodzonego w 1991 r. oraz M. - urodzonego w 1994 r. Skarżący wskazał, że czwartym dzieckiem, które samotnie wychowywał jest N. - urodzona w 1985 r. Skarżący wyjaśnił, że jest ona jego pasierbicą, której był opiekunem prawnym. Skarżący zauważył ponadto, że w lipcu 2020 r., na oczepinach córki M., ksiądz nazwał go bohaterem i podziękował mu za "wychowanie kapitalne dzieci". Skarżący podniósł, że wszystkie oszczędności, jakie posiadł, przeznaczył na ślub córki. Dodał, że zwrócił się wówczas o pomoc do miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej, jednak otrzymał odmowę.

Uzupełniając wniosek w kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący, informując o swojej aktywności zawodowej - podniósł, że po ukończeniu szkoły zawodowej w 1970 r. pracował na gospodarstwie rolnym. Dodatkowo, przez kilka lat, pracował w SKR w [...], jednak - jak wskazał - "zniknęły dokumenty z winy organów państwowych". Skarżący wskazał, że od 2002 r. przebywa na rencie inwalidzkiej. Ustosunkowując się z kolei do wezwania o przedstawienie kosztorysu miesięcznych dochodów i wydatków, skarżący oświadczył, że źródłem jego dochodu jest renta inwalidzka w wysokości 1025 złotych, a także 600 złotych, które otrzymuje z tytułu najmu lokalu użytkowego (42,64 m2), który nabył na podstawie spadku po rodzicach w 1995 r. Ponadto, skarżący do swoich miesięcznych wydatków zaliczył: koszt zakupu leków i dojazdów do lekarzy (ok. 500 złotych), kosz opłaty za energię (ok. 300 złotych), koszt opłat za telefony (ok. 140 złotych co dwa miesiące), a także opłaty za wodę i ścieki (ok 230 złotych), za wywóz śmieci (80 złotych), jak również podatek od nieruchomości (110 złotych), ubezpieczenia budynku mieszkalnego (ok. 70 złotych). W konsekwencji wskazał, że łączna suma ponoszonych przez niego wydatków to ok. 1.360 złotych za miesiąc.

Skarżący wskazał ponadto, że jego syn, M., prowadzi gospodarstwo, które zostało mu wydzierżawione w zamian za utrzymanie budynków w należytym stanie i opłatę podatku rolnego w kwocie 216 złotych rocznie. Z kolei, jak zauważył skarżący, starszy syn - M., pracuje i prowadzi samodzielne życie. Skarżący zauważył jednocześnie, że córka - M., mieszka w domu rodzinnym z 2-letnim synem, nie posiadając własnych dochodów i pozostając na utrzymaniu męża.

W toku postępowania Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] potwierdził, że skarżący jest wdowcem, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. OPS wskazał, że z czworga dzieci skarżącego troje mieszka z nim, przy czym - jak zauważył OPS - prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Natomiast jedna z córek mieszka w tej samej miejscowości, lecz we własnym budynku. OPS w [...] poinformował, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które od około 3 lat dzierżawi syn M. OPS potwierdził, że źródłem utrzymania skarżącego jest renta w wysokości 1029 złotych miesięcznie. Jednocześnie, Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] podniósł, że wniosek skarżącego z marca 2019 r., w którym zwrócił się o pomoc, został rozpatrzony negatywnie z uwagi na własne zasoby i możliwość zaspokojenia potrzeb, albowiem - jak zauważył OPS - skarżący w oświadczeniu majątkowym z [...] kwietnia 2019 r. wskazał na oszczędności w kwocie 100 tys. złotych.

W aktualnym oświadczeniu majątkowym skarżący wskazał, że jego oszczędności to około 80 tys. złotych. Skarżący miał poinformować, że są to pieniądze, które przekaże dzieciom. Jednocześnie, skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem domu o powierzchni 300 m2, czterech samochodów osobowych o łącznej wartości 29 tys. złotych, a także maszyn rolniczych o wartości ok. 32 tys. złotych.

Na podstawie informacji uzyskanych z Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w [...], Prezes Rady Ministrów ustalił, że skarżący jest właścicielem 40 wydzielonych geodezyjnie działek gruntowych o łącznej powierzchni 7,9181 ha.

Jeśli chodzi o stan zdrowia skarżącego, ustalono w toku postępowania, że skarżący choruje przewlekle i przyjmuje stałe leki.

Skarżący pouczony, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, podniósł, że gospodarstwo rolne dzierżawi syn w zamian za utrzymanie budynków w należytym stanie i opłacenie podatku. Skarżący podniósł, że wydzielone działki są obecnie traktowane jako ziemia rolna uprawiana - użytki rolne. Skarżący potwierdził, że jest właścicielem wskazanych pojazdów ze względu na koszty ich przerejestrowania na dzieci, które z nich korzystają. Wskazał ponadto, że wszystkie posiadane przez niego dobra i oszczędności "przejdą na dzieci". Jednocześnie, skarżący zauważył, że prawie nigdy nie korzystał z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponadto, podniósł, że zaopiekował się bratem - C.M., który przeszedł udar. Skarżący stwierdził, że wypełnił ciążący na nim obowiązek moralny i ojcowski poprzez samotne wychowanie dzieci. W konsekwencji, skarżący uznał, iż z tego względu jego wniosek o przyznanie mu emerytury specjalnej jest zasadny.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Prezes Rady Ministrów - działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] odmówił przyznania stronie skarżącej świadczenia specjalnego - emerytury specjalnej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania stronie skarżącej emerytury specjalnej.

Prezesa Rady Ministrów, odnosząc się z pełnym zrozumieniem do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący po śmierci jego żony, podkreślił, że świadczenie przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie stanowi rekompensaty za trud samotnego wychowania dzieci. Organ zauważył ponadto, że świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie wspomnianego przepisu cyt. ustawy nie ma charakteru uzupełniającego do renty rolniczej, która - w ocenie wnioskodawcy - jest zbyt niska. Organ wskazał wyraźnie, iż świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego.

Prezesa Rady Ministrów stwierdził ponadto, że nie sposób pominąć w tym miejscu również obowiązku alimentacyjnego, który obciąża samodzielne dzieci względem rodziców.

Organ wskazał ponadto, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika również, aby spełniona była druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że przesłanką tą jest szczególne zdarzenie losowe, przy czym - jak zauważył organ - musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym, wyjątkowym. Organ uznał, że powoływanie się na brak dokumentów płacowych i odczucia pokrzywdzenia nie mogą dawać podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.

Jednocześnie, organ podniósł, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie mogą stanowić powszechnej alternatywy dla wszystkich tych, którzy nie są w stanie udokumentować swoich zarobków w wybranych przez siebie latach aktywności zawodowej.

W tym miejscu, Prezes Rady Ministrów wyraźnie podkreślił, że świadczenia specjalne są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych lub niemal powszechnych. Zdaniem organu, świadczenia te nie stanowią formy odszkodowania, zadośćuczynienia, czy też rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia.

Podsumowując, organ zauważył, że przeżyte przez skarżącego cierpienia i trud wychowania dzieci, wiek oraz problemy ze zdrowiem, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstawy do przyznania mu emerytury specjalnej. Świadczenia specjalne, jak wskazał organ, nie mają bowiem ani charakteru odszkodowawczego, ani też charakteru socjalnego, natomiast ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że zaistniała sytuacja związana z samotnym wychowaniem dzieci stanowi sytuację nadzwyczajną, która uzasadnia przyznanie świadczenia specjalnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą przyznania stronie skarżącej świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów, dokonując szczegółowej analizy zgromadzonych w toku dotychczasowego postępowania materiałów dowodowych - uznał, że nie wskazują one na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia specjalnego.

Organ, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 894/06 - stwierdził, że szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Organ zauważył, że chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej, sportowej czy też społecznej, które świadczą o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa.

Prezes Rady Ministrów stwierdził jednocześnie, że sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia, czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty specjalnej. Powołując się z kolei na wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 7/07 - organ uznał, że celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Organ uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie istotną jest ocena, czy złożony do akt sprawy materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności mają charakter wybitny i niepowtarzalny, czy też charakteru takiego nie posiadają.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż skarżący nie przysłał żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jego wybitnych i niepowtarzalnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Organ uznał, że samotne wychowanie dzieci, a także opieka nad bratem nie posiadają wymaganej w postępowaniach o świadczenia specjalne cech wybitności i jednostkowości. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał również, by wyróżniał się także z grona innych opiekunów i rodziców samotnie wychowujących swoje dzieci.

Prezesa Rady Ministrów wskazał ponadto, że podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3774/18, w którym stwierdzono, iż "władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka, dlatego nie można przyjąć za przesłankę do przyznania świadczenia specjalnego - wychowywania dzieci, czy też na przykład rozwijanie ich zdolności i zainteresowań. Taka wykładnia art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych spowodowałaby bowiem utratę wyjątkowego charakteru świadczeń przyznawanych przez Prezesa Rady Ministrów, tym samym czyniąc je świadczeniami rekompensacyjnymi dla wszystkich rodziców i opiekunów.

W tej sytuacji, organ stwierdził, że podnoszona przez stronę skarżącą sytuacja materialna nie uzasadnia przyznania jej świadczenia specjalnego.

Organ zwrócił uwagę również na obowiązek alimentacyjny, który obciąża samodzielne dzieci względem rodziców.

Tym samym, Prezes Rady Ministrów uznał, że poświęcenie się samotnemu wychowaniu dzieci, bez wątpienia zasługuje na szacunek, jednak nie jest to okoliczność mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ zauważył, że dzieci skarżącego wkroczyły już w wiek aktywności zawodowej i w razie potrzeby mają obowiązek wesprzeć finansowo swojego ojca.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju.

Organ uznał jednak, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona.

Zdaniem organu, wskazana w niniejszym postępowaniu śmierć żony i przyczyna jej śmierci, nie posiada wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne elementu wyjątkowości i nie może zostać zakwalifikowana do zdarzeń nadzwyczajnych. Organ uznał jednocześnie, że elementu wyjątkowości nie posiada również brak dokumentów płacowych i odczucie pokrzywdzenia.

Prezes Rady Ministrów uznał, że przyznawane przez niego świadczenia specjalne nie mogą stanowić powszechnej alternatywy dla wszystkich tych, którzy nie są w stanie udokumentować swoich zarobków w wybranych przez siebie latach aktywności zawodowej.

Organ wyraźnie podkreślił, że świadczenia specjalne są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych lub niemal powszechnych i świadczenia te nie stanowią formy odszkodowania, zadośćuczynienia, czy też rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co - zdaniem organu - jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego.

Podsumowując, Prezes Rady Ministrów zauważył, że uwypuklone przez skarżącego trudy życia codziennego, w tym opieka nad bratem i trud samotnego wychowania dzieci, a także wiek i problemy ze zdrowiem, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną, w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie dają podstawy do przyznania mu emerytury specjalnej.

Organ stwierdził jednocześnie, iż świadczenia specjalne nie mają charakteru uzupełniającego do renty rolniczej, która - w ocenie strony skarżącej - jest zbyt niska, ani też charteru odszkodowawczego, czy też socjalnego. Organ uznał, że przyznanie tego typu świadczeń nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Organ zauważył, że działania z tego zakresu wykonują odpowiednio powołane do tego instytucje, posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej. W konsekwencji, jak podniósł organ, osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.).

Prezesa Rady Ministrów wskazał ponadto, że przywołany przez stronę skarżącą art. 68 ust. 3 Konstytucji RP nie stanowi źródła prawa podmiotowego, wyrażając jedynie zasadę polityki państwa stosowaną przy realizowaniu prawa do ochrony zdrowia w granicach określonych ustawami, które ze swej istoty nie mogą być źródłem bezpośrednich roszczeń.

Mając na względzie poczynione w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalenia dotyczące wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Prezes Rady Ministrów uznał, że powołanie przez stronę skarżącą okoliczności nie dają podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia specjalnego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2020 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mający wpływ na jej treść, który polegał na przyjęciu, że skarżący niczym się nie wyróżnił w życiu, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia specjalnego z naruszeniem art 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ zbagatelizował raka szyjki macicy, na który chorowała małżonka skarżącego, umierając po 18 miesiącach cierpień.

Ponadto, skarżący uznał, że chybione jest twierdzenie organu, jakoby przywołane przez skarżącego trudy życia codziennego nie dawały podstaw do uznania, że nastąpiły szczególnie uzasadnione powody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem, jak zauważył skarżący, były to czasy, gdy na wsi brakowało np. wody, ogrzewania i innych dóbr, co w pełni uzasadnia uwzględnienie trudu, z jakim skarżący podejmował się wychowania dzieci.

Skarżący zarzucił również, iż organ dopuścił się obrazy przepisów zawartych w Konstytucji RP, w szczególności art. 68 ust. 3, art. 32 i art 71 ust. 1.

W konsekwencji, skarżący uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że strona skarżąca zasługuje na przyznanie emerytury specjalnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty skargi, wskazując dodatkowo na zarzut dyskryminacji ze strony Prezesa Rady Ministrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2020 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2020 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Rady Ministrów, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej świadczenia specjalnego - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organ prawidłowo ocenił bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji Prezesa Rady Ministrów, wskazać należy, iż będący podstawą materialnoprawną wydania wspomnianych decyzji administracyjnych przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego.

Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11).

Z całą pewnością podkreślić należy jednocześnie, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice wyraźnie określone w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Należy podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia, według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego.

W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (por. m. in. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek wyraźnie podkreśla się, że nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., wydanego w sprawie o sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), stwierdzając wyraźnie, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał w przedmiotowym orzeczeniu, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Wskazać należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Nie mają one również charakteru stricte socjalnego.

W ocenie Sądu, uznać należy, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać ponownie wspomniane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono wyraźnie, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy.

Kierując się wskazaną wykładnią, która - co należy podkreślić - jest utrwalona i powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podziela stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w sytuacji skarżącego M.M. nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Sąd uznał, iż organ administracji, wydając obie sporne decyzje, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzone w sprawie dokumenty oraz przywołane przez stronę skarżąca okoliczności, które nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania stronie skarżącej emerytury specjalnej.

Podkreślić należy, że odnosząc się do dorobku zawodowego strony skarżącej i jej zaangażowania w wypełnianiu obowiązków zawodowych, należy zauważyć, że okoliczności te nie mają wyjątkowego charakteru i tym samym nie były wystarczające do otrzymania świadczenia specjalnego. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jego szczególnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa oraz nie wskazał, by okoliczności, na które się powołał w swych pismach, można było uznać za zasługi o charakterze wybitnym i niepowtarzalnym.

Sąd podkreśla, że samo powoływanie się na trudną sytuację materialną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego.

W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów zgromadził i rozważył wszechstronnie cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia normy prawnej mającej w sprawie zastosowanie. Należy uznać, iż analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ocena okoliczności faktycznych sprawy została dokonana przez organ prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych na wstępie okoliczności i kryteriów.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał również zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Uznać należy bowiem, iż takiego charakteru nie mają okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, które związane są ze śmiercią małżonki skarżącego, a także z chorobą brata.

Wbrew przekonaniu skarżącego, do szczególnych osiągnięć skarżącego nie można zakwalifikować również samotnego wychowania czwórki dzieci, gdyż skarżący nie wykazał, by wyróżniał się z grona innych rodziców samotnie wychowujących swoje dzieci.

Sąd z ogromnym szacunkiem odnosi się do postawy skarżącego po śmierci żony, gdyż podjęcie się samotnego wychowania czwórki dzieci, pomimo trudnej sytuacji bytowej, zasługuje na uznanie. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju, a z takim przypadkiem w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia.

Sąd pragnie jednocześnie wyraźnie podkreślić, że instytucja świadczenia specjalnego ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych.

Należy wskazać, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych, czy też odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków.

Reasumując, stwierdzić należy, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wyczerpują znamion szczególnie uzasadnionego przypadku.

Zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów, jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2020 r. mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ w żaden sposób przekroczone.

Według Sądu, w uzasadnieniu obu spornych decyzji organ zawarł, w zgodzie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe uzasadnienie faktyczne, odwołując się do dowodów, w oparciu o które dane fakty zostały ustalone. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy, a argumentacja organu nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.

Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia specjalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.