Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 257/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 56 par. 1 i 3, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej ARiMR) z dnia 18 marca 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 237- dalej K.p.a.) w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, ze zm. - dalej zwanej ustawą) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim o ustaleniu Z. S. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 38604,29 zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 14 maja 2010 r. Z. S. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...], przyznał Z. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 38604,29 zł. Na powyższą płatność złożyła się jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości 24658,89 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 13945,40 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ przyznał płatność do powierzchni deklarowanej przez stronę. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 18 listopada 2010 r. Płatność została zrealizowana na rachunek bankowy strony w dniu 2 grudnia 2010 r.

Następnie postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., podając w uzasadnieniu, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji, dotyczące faktycznego posiadania i użytkowania działek wnioskodawcy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim decyzją z 30 października 2012 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia 15 listopada 2010 r. i odmówił Z. S. przyznania na rok 2010:

- jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 22759,02 zł. wskazując, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 12839,19 zł. podając, że kwota ta będzie również potrącana z ww. płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż Z. S. nie był faktycznym użytkownikiem działek ewidencyjnych o nr: [...] oraz 223 zadeklarowanych, we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Następstwem tych ustaleń było wykluczenie ww. działek z wniosku i zastosowanie sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 31 października 2012 r.

W dniu 20 lutego 2013 r. do Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo Z. S. w którym podniósł m.in., iż decyzja z dnia 30 października 2012 r. jest dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa.

Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR 12 marca 2013 r. zwrócił się do Z. S. o doprecyzowanie żądania zawartego ww. piśmie, a mianowicie czy przedmiotowe pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia 30 października 2012 r., pod rygorem pozostawienia ww. pisma bez rozpoznania. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 marca 2013 r. Skarżący w wyznaczonym terminie nie doprecyzował żądania, stąd zgodnie z zawartym pouczeniem Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. pozostawił je bez rozpoznania. Omówione pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Kolejną czynnością Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim, po poinformowaniu Z. S. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2010, było wszczęcie z urzędu w dniu 31 października 2013 r. postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Z. S. na mocy decyzji z dnia 15 listopada 2010 r.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim do natychmiastowego podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. S. wskazując, że pismo z dnia 15 listopada 2012 r. skierowane do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu było również odwołaniem od decyzji z dnia 30 października 2012 r. Poza tym Z. S. w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, w piśmie z dnia 8 listopada 2013 r., podniósł zarzut, iż decyzja z dnia 30 października 2012 r. jest "nieprawomocna".

Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 19 listopada 2013 r., poinformował pełnomocnika skarżącego o przebiegu postępowania administracyjnego Ponadto wskazał, że pismo z dnia 15 listopada 2012 r. nie odnosiło się do decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na rok 2010.

Pełnomocnik skarżącego, po raz kolejny, pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim wniósł o rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia 30 października 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, iż odwołanie od z dnia 30 października 2012 r. zostało złożone z uchybieniem terminu.

Następnie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. zwrócił się do Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego o udzielenie informacji odnośnie złożonego odwołania z dnia 15 listopada 2012 r. twierdząc, iż postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone.

W odpowiedzi na ww. pismo Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. obszernie wyjaśnił dlaczego sporne pismo nie nosiło znamion odwołania od decyzji z dnia 30 października 2012 r., a jedynie kwestionowało decyzję z dnia 31 października 2012 r., którą odmówiono stronie przyznania płatności na rok 2011.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r., nr [...], ustalił Z. S. nienależnie pobrane płatności z tytułu udzielonej pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 38604,29 zł. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, podał, że w dniu 5 marca 2012 r. do Biura Powiatowego w Lewinie Brzeskim wpłynęła informacja, iż działki deklarowane we wniosku przez Z. S. były w roku 2010 częściowo użytkowane przez M. S.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, uznał, że Z. S. nie był użytkownikiem spornych działek. Zgodnie bowiem z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawniki, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Stosownie zaś do art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Stwierdził, że posiadaczem zależnym wskazanych przez wnioskodawcę działek bez wątpienia był E. B., który wykonywał na działkach wszystkie zabiegi agrotechniczne i czerpał z tego korzyści finansowe. Z. S. był jedynie właścicielem spornych działek (posiadaczem samoistnym). Następnie wyjaśnił, że przyczyną dochodzenia zwrotu powyższej kwoty, jest fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 15 listopada 2010 r., na podstawie której strona uzyskała płatności na rok 2010 w wysokości 38604,29 zł. Wskazał, że nie może odstąpić od ustalenia nienależnie pobranych płatności, gdyż ustalona kwota przekracza 100 euro. Poza tym, powołując przepisy mające zastosowanie w sprawie dostrzegł, że kwota płatności w wysokości 38604,29 jest płatnością należną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji(WE) Nr 1122/2009, bowiem wypłata należności nie wynikała z błędu Agencji. Podsumowując organ przyjął, że należność się nie przedawniła, bowiem skarżący otrzymał płatność w 2010 r., jednakże 31 października 2013 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, zatem doszło do zawieszenia biegu terminu, dlatego należność jest wymagalna. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 10 lutego 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jego odwołania zawartego w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z dnia 30 października 2012 r. Wobec tego decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu płatności na rok 2010 nie jest "prawomocna", a żądanie zwrotu otrzymanych płatności jest bezpodstawne. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne tego organu.

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy, a to: art. 29 ust. 2 ustawy, art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 7 ust. 1, art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051, ze zm. - zwaną dalej ustawą o płatnościach) oraz art. 14, 15 i 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L. 316 z 2.12.2009 r.), w myśl którego w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekroczyć 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia, a także art. 47 § 1, art. 56 § 1 i 3, art. 68 § Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim co do wystąpienia sytuacji, w której Z. S. powinien zwrócić środki pomocowe przyznane na 2010 r. Wypłacone skarżącemu nienależnie środki publiczne pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, a przyczyną dochodzenia ich zwrotu jest fakt, że organ I instancji odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2010, zrealizowanych na mocy decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. - wobec nieużytkowania przez Z. S. działek ewidencyjnej o wskazanych numerach w roku 2010. Wynika to z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z dnia 28 stycznia 2014 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym, na mocy której uchylono decyzję z dnia 15 listopada 2010 r. i odmówiono przyznania płatności z wieloletnimi sankcjami a więc przesądzono o tym, że skarżący nie był uprawniony do otrzymania tych płatności. Skoro w myśl powyższej decyzji, która - zdaniem organu odwoławczego - posiada walor ostateczności, Z. S. nie był uprawniony do przyznania płatności w zakresie ww. działek, to skarżący utracił uprawnienie do płatności uzyskanych na mocy decyzji z 2010 r. Oznacza to, iż kwota w wysokości 38604,29 zł jest kwotą nienależnie pobraną i podlega ona w całości obowiązkowi zwrotu na rzecz Agencji przez Z. S..

Odnosząc się do przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, zawartych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uznał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Dostrzegł, że celem przesłanki zawartej w ust. 3 art. 80 rozporządzenia jest zwolnienie z obowiązku zwrotu beneficjenta tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy wady dotyczyły stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Zdaniem organu odwoławczego, przyjmując nawet założenie, iż wypłata płatności nastąpiła w wyniku pomyłki organu, to nie można uznać, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Po pierwsze dlatego, że organ wydający z dnia 15 listopada 2010 r., na mocy której została zrealizowana płatność w wysokości 38604,29 zł, kierował się żądaniem strony zgodnie z którym, działki zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na ten rok były w faktycznym posiadaniu i władaniu przez Z. S.. Po drugie, niewątpliwie w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności na rok 2010 organ nie posiadał informacji, iż wnioskodawca nie spełniał warunków do ich przyznania. Niemniej jednak bez wątpienia taką wiedzę posiadał Z. S., co dowodzi, iż przesłanka dotycząca ustalenia przez organ błędnego stanu faktycznego nie mogła zostać wykryta przez rolnika nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Organ z chwilą pozyskania informacji, już po wydaniu decyzji na rok 2010 na mocy, której została zrealizowana płatność, że skarżący nie posiadał uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności w przedmiocie części działek zawartych we wniosku na rok 2010 wszczął postępowanie wznowieniowe mające na celu zweryfikowanie tej informacji.

Dalej organ odwoławczy odnotował, że w przypadku płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych, przedawnienie obowiązku zwrotu płatności zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, następuje po 4 latach od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości lub najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia. Wyjaśnił, że pod pojęciem dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 został złożony 14 maja 2010 r. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 7 ustawy, termin przedawnienia od ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności finansowanych ze środków krajowych upływa po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, tj. płatność została zrealizowana na rzecz rolnika. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że Z. S. otrzymał płatności w roku 2010, co oznacza, iż termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia 2013 r. Jednakże w dniu 31 października 2013 r. zostało wystosowane do Z. S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2010, a to oznacza iż bieg przedawnienia uległ zawieszeniu i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu. W podsumowaniu stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie dochodzenia zwrotu pobranych środków pieniężnych przez Agencję. Stąd Z. S. zobowiązany jest do zwrotu otrzymanych płatność w wysokości 386047,29 zł. stanowi kwotę przyznaną na mocy decyzji z dnia 15 listopada 2010 r., która następnie została uchylona w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego co oznacza, iż jest kwotą wypłaconą bez podstawy prawnej, a zatem nienależną w rozumieniu artykułu 29 ust. 1 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z dnia 18 marca 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pomimo że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 października 2012 r. o uchyleniu w całości decyzji z 15 listopada 2010 r. nie stała się ostateczna i w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W uzasadnieniu argumentował, że pismem z dnia 15 listopada 2012 r. odwołał się od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z 30 października 2012 r. wskazując, iż na działkach będących jego własnością o powierzchni 41,46 ha w roku 2009, 2010 i 2011 wykonywał wszystkie zabiegi agrotechniczne i pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Kierownik powiadomił go, że odwołanie od decyzji [...] zostało przekazane do rozpatrzenia do organu odwoławczego. Tymczasem do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpatrzył w żaden sposób odwołania skarżącego. Nie został również wezwany do uzupełnienia lub sprecyzowania swojego odwołania. W tym stanie rzeczy w związku z nierozpoznaniem odwołania z dnia 15 listopada 2012 r. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. nie zostało ostatecznie zakończone, zatem decyzja z dnia 15 listopada 2010 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, jako decyzja ostateczna. Dlatego organ nie mógł wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 16 § 1 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wobec tego organ, wydając zaskarżoną decyzję, pomimo iż decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności nie została skutecznie uchylona, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Stąd, na podstawie przepisu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., obie decyzje powinny zostać uznane za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że treść wskazanego pisma z dnia 15 listopada 2012 r. została zbadana dokładnie i obiektywnie. W żadnym jego fragmencie Z. S. nie odniósł się do decyzji dotyczącej sprawy za rok 2010, czy to poprzez wskazanie jej numeru, czy też w inny sposób pozwalający na przyjęcie, iż jest niezadowolony również z rozstrzygnięcia w innej sprawie dotyczącej 2011 r. Zaznaczył, powołując się na orzecznictwo, iż nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie. Odnotował, że dopiero w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. (błąd w dacie pisma - przypis organu) Z. S. na str. 2 podał "Dalej stwierdzam, że dalszym stopniu, iż Kierownik Biura Powiatowego w Lewinie Brzeskim, analizując zebrany materiał dowodowy, źle rozpatrzył wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 i nałożeniu sankcji w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych (...) Nie ukrywam, że decyzja wydana 30.10.2012 roku, która odmawia mi przyznania płatności na rok 2010 i nałożenie sankcji w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych (brak zeznań Świadka E. B. z powodów już znanych jest niesprawiedliwa i bardzo mnie krzywdząca". Organ wskazał, że z uwagi na brak precyzyjnego żądania zawartego w ww. piśmie, mając na względzie okoliczność, iż wpłynęło ono do organu odwoławczego po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia 30 października 2012 r., wezwał wnoszącego podanie o doprecyzowanie stanowiska, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. ze skutkami wynikającymi z tegoż przepisu. Wezwanie to wraz z właściwym pouczeniem o niezastosowaniu się do jego treści zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, a brak doprecyzowania żądania w zakreślonym terminie skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania, o czym poinformowano Z. S. w piśmie z 4 kwietnia 2013 r. Ponownie podkreślił, że decyzja Kierownika Agencji z dnia 30 października 2012 r. wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 dla Z. S. jest ostateczna.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała argumentację skargi, Pełnomocnik organu dodatkowo zaakcentował, że nawet gdyby przyjąć, że pismo z dnia 15 listopada 2012 r. było odwołaniem od decyzji Kierownika Agencji, to zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie weryfikuje działalności administracji publicznej według zasad słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy też w aspekcie celowości podjętych rozstrzygnięć. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 P.p.s.a).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się ww. naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i zarazem obowiązek uwzględnić również okoliczności nie wskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy "w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA).

W świetle ostatnio przytoczonej regulacji od razu trzeba stwierdzić, że postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634, ze zm. - zwanej dalej także ustawą) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Ustalenie czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jaki też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt IIGSK 822/11, dostępny w CBOSA). Niezasadna jest argumentacja skargi, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postepowania, ostatecznych decyzji przyznających płatność. Obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporzadzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej (Dz. U. nr 73, poz 657). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z 30 października 2012 r., nr, uchylająca decyzję własną z dnia 15 listopada 2010 r. i [...] odmawiająca Z. S. przyznania płatności na rok 2010 ma walor ostateczności. Skarżący nie zgadza się z tym ustaleniem, lecz przyjdzie stwierdzić, iż zakwestionować stanowisko organu w tym zakresie można tylko w tamtym postępowaniu administracyjnym. Skarżący może w tej materii wdrożyć stosowne tryby przewidziane w K.p.a., poza tym na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje mu skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA.

Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 18 marca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego z 28 stycznia 2014 r. na mocy których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Dlatego Sąd oceniał tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Inaczej mówiąc, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia zawiadomienia skarżącego o tym postępowaniu co następuje zawiadomieniem z dnia 31 października 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do dnia wydania decyzji organu odwoławczego w dniu 18 marca 2014 r.

Stąd nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim z 30 października 2012 r. i odmówiono przyznania na rok 2010 płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wszczętego na podstawie wniosku z 14 maja 2010 r. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z dnia 15 listopada 2010 r. płatności były należne i zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast kontrolowane postępowanie jest już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności na rok 2010 były nienależne, a jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Wobec tego Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności postępowania dotyczącego ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatności na rok 2010. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić powyższych argumentów, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie przepisem art. 29 ust. 1 ustawy właściwy organ ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem kontroli postępowania opartego o art. 29 ust. 1 ustawy jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej i nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast środki te należy dochodzić od podmiotu, który je otrzymał. Podkreślić raz jeszcze należy, iż w takim przypadku zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy wyeliminowanie prawnie jest skuteczne i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał nienależnie środki publiczne za 2010 rok z tytułu JPO pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu UPO z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. W tym stanie organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim prawidłowo zatem wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych, którą następnie utrzymał w mocy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, wskazując na ostateczność decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym.

Mając na względzie powyższy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż organy zasadnie uznały, że skarżący utracił prawo do uzyskania płatności na rok 2010, skoro decyzja z dnia 15 listopada 2010 r. przyznająca te płatności została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przyjdzie podkreślić, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy, tj. art. 29 ust. 2 ustawy, art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 7 ust. 1, art. 40 ustawy o płatnościach oraz art. 14, 15 i 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L. 316 z 2.12.2009 r.- zwanego dalej rozporządzenia (WE) nr 1122/2009), w myśl którego w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekroczyć 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia, a także art. 47 § 1, art. 56 § 1 i 3, art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Organ odwoławczy zatem prawidłowo przyjął, że wypłacone skarżącemu nienależnie środki publiczne pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, a przyczyną dochodzenia ich zwrotu jest fakt, że organ I instancji odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2010, zrealizowanych na mocy decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. - wobec nieużytkowania przez skarżącego w roku 2010 działek ewidencyjnej o wskazanych numerach. Skoro Z. S. nie był uprawniony do przyznania płatności w zakresie ww. działek, to utracił uprawnienie do płatności uzyskanych na mocy decyzji z 2010 r. Oznacza to, iż kwota w wysokości 38604,29 zł jest kwotą nienależnie pobraną i podlega ona w całości obowiązkowi zwrotu na rzecz Agencji.

W myśl art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Odnosząc się do przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, zawartych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zasadnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uznał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Celem przesłanki zawartej w ust. 3 art. 80 cyt. rozporządzenia jest zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy wady dotyczyły stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Zdaniem Sądu, trafnie organ odwoławczy wskazał, że wypłata płatności nie nastąpiła w wyniku pomyłki organu. Organ I instancji, wydając decyzję z dnia 15 listopada 2010 r., na mocy której została zrealizowana płatność w wysokości 38604,29 zł, kierował się żądaniem strony i jej oświadczeniem, że działki zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na ten rok są w faktycznym posiadaniu i władaniu Z. S.. Poza tym bezspornie w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności na rok 2010 organ nie posiadał informacji, iż wnioskodawca nie spełniał warunków do ich przyznania, lecz wiedzę tę posiadał Z. S.. Organ z chwilą uzyskania informacji, że skarżący nie posiadał uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności w przedmiocie części działek zawartych we wniosku na rok 2010 wszczął postępowanie wznowieniowe mające na celu zweryfikowanie tej informacji.

W przypadku płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych, przedawnienie obowiązku zwrotu płatności zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, następuje po 4 latach od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości lub najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia. Pod pojęciem dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności. Na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ustalonych niniejszą decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005, nr 8, poz. 60), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Stosownie do art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W sprawie ma zastosowanie także art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej określający stawkę odsetek za zwłokę. W przypadku niewpłacenia wskazanej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności od kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 został złożony 14 maja 2010 r. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 7 ustawy, termin przedawnienia od ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności finansowanych ze środków krajowych upływa po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, tj. płatność została zrealizowana na rzecz rolnika. Z. S. otrzymał płatności w roku 2010, co oznacza, iż termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia. 2013 r., lecz w dniu 31 października 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2010, a to oznacza iż bieg przedawnienia uległ zawieszeniu i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę słusznie uznał organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia pobranych środków pieniężnych, stąd Z. S. zobowiązany jest do zwrotu otrzymanych płatność w wysokości 38604,29 zł. Kwota ta stanowi kwotę przyznaną na mocy decyzji z dnia 15 listopada 2010 r., która następnie została uchylona w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego co oznacza, iż jest kwotą wypłaconą bez podstawy prawnej, a zatem nienależną w rozumieniu artykułu 29 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył powołanych w skardze przepisów K.p.a. oraz działał w niniejszej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, organ dokonał prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę.