Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 436/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i  ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 37a, art. 24 ust. 1, art. 14 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5  ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3, art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały dotyczącej zmiany statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...].

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że na sesji w dniu [...] listopada 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...], którą dokonała zmian w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie Statutu Gminy [...] (zwanej dalej: "Statutem"). Jako podstawą prawną do podjęcia uchwały wskazano w niej art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 u.s.g.

Wojewoda podał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo z dnia [...] listopada 2018 r. skierowane m.in. przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] i kilku Radnych Gminy [...], w którym poinformowano organ nadzoru, że uchwała Nr [...] nie została poddana konsultacjom z lokalnymi organizacjami społecznymi.

Organ nadzoru wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że na obszarze Gminy [...] działa Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], którego działalność statutowa obejmuje m.in. "dbanie o przejrzystość i prawidłowość działania organów samorządu." Artykuł 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.), zwanej dalej u.d.p.p.w. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współpracy w formie konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

W ocenie organu nadzoru Stowarzyszenie [...] prowadzi działalność pożytku publicznego, w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy, stąd brak konsultacji z taką organizacją projektu uchwały, która ma charakter aktu prawa miejscowego i której przedmiot jest jednym z celów działalności statutowej organizacji, skutkuje niewypełnieniem wymogu z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w., a w rezultacie istotnie narusza prawo.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru stwierdził, że za istotnie naruszające przepisy art. 37a i art. 24 ust. 1 ustawy należy uznać postanowienie [...] Statutu, określone w [...] uchwały, które wprowadza obowiązek uczestnictwa sołtysów w sesjach rady gminy. W świetle art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Nadto, jest on każdorazowo zawiadamiany o sesji rady gminy, na takich samych zasadach jak radni. Zobowiązanymi do uczestnictwa w sesjach, pracach rady gminy oraz jej komisjach są tylko radni gminy. Zatem, ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje rozszerzania obowiązku uczestnictwa w sesjach rady na organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy.

Wojewoda wskazał też, że zgodnie z [...] Statutu, zmienionym w [...] uchwały, rada powołała komisję [...] w liczbie 3 radnych [...] oraz Komisję [...] w liczbie 3 radnych [...]. W świetle przepisów art. 18a ust. 2 oraz art. 18b ust. 2 u.s.g., w skład zarówno komisji [...], jak i komisji [...] wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy. W skład komisji [...] oraz komisji [...] wchodzą obligatoryjnie przedstawiciele wszystkich klubów radnych. W stosunku do pełnego składu rady - 15 radnych, przy założeniu minimalnej liczby radnych w klubie (3 radnych), właściwą ilość członków komisji [...] oraz komisji [...], zapewniającą pełną reprezentację wszystkich możliwych klubów, stanowi liczba co najmniej 5 radnych. Postanowienie Statutu określające liczbę radnych obu komisji, powinno zapewnić możliwość uczestnictwa w nich przedstawicieli wszystkich klubów radnych.

Sprzeczne z przepisem art. 24 ust. 1 u.s.g. jest również postanowienie [...] Statutu, w brzmieniu nadanym przez [...] uchwały, który stanowi, że "radny nie dostosowujący się do poleceń Przewodniczącego, po trzykrotnym wezwaniu może być wykluczony z obrad". Prawem i obowiązkiem radnego jest uczestniczenie w pracach rady gminy oraz jej komisjach, dlatego naruszeniem wskazanego wyżej przepisu ustawy, będzie określanie w statucie przypadków, w których radnego można "wykluczyć" z obrad.

Istotnym naruszeniem art. 90 ust. 1 u.s.g. jest przyjęte w [...] uchwały, postanowienie [...] Statutu. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, natomiast akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Termin doręczenia uchwały Wójtowi przez Przewodniczącego Rady Gminy - "najpóźniej 7 dni od dnia zakończenia sesji" - wynikający z [...] Statutu, stwarza możliwość naruszenia terminu, w którym zgodnie z ustawą, uchwała ma być przekazana przez wójta do organu nadzoru.

Wojewoda stwierdził, że wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji istotnie naruszające wskazany przepis oraz przepis art. 23 ust. 1 u.s.g., jest wprowadzenie do statutu gminy postanowień [...] Statutu, w brzmieniu nadanym [...] uchwały, które dotyczą organizowania przez radnych spotkań z mieszkańcami gminy i zobowiązania wójta gminy do zapewnienia radnym lokalu jako miejsca tych spotkań. Wymóg utrzymywania stałej więzi radnego z mieszkańcami oraz ich organizacjami, został uregulowany w art. 23 ust. 1 u.s.g., a ustawodawca nie nałożył żadnych obowiązków na wójta w zakresie zapewniania radnym warunków do organizowania spotkań z mieszkańcami gminy.

Organ nadzoru stwierdził, że niezgodne z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., jest sformułowanie [...] Statutu, które znalazło się w [...] uchwały, o udostępnianiu obywatelom dokumentów Rady, Komisji i Wójta, na zasadach określonych w ustawach. Wojewoda wskazał, że powołany wyżej przepis u.d.i.p. zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej "każdemu" tj. wszystkim jej żądającym, a nie tylko obywatelom państwa polskiego.

Wojewoda [...] podniósł, że mając na uwadze uchybienie w zakresie procedowania uchwały, tj. niepoddanie jej konsultacjom, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. oraz inne postanowienia uchwały, które w sposób istotny naruszają przepisy prawa, stwierdził nieważność uchwały w całości.

Na zakończenie dodał, że treść [...] Statutu, dodany w [...], uchwały narusza przepisy art. 14 ust. 1, 2 oraz ust. 3 u.s.g. Wskazane wyżej postanowienie Statutu dotyczące przeprowadzania głosowania przez radę gminy "w obszarze innym niż nad uchwałą Rady" jest niejasne, gdyż rada gminy jako organ kolegialny zawsze podejmuje decyzję w formie uchwały - niezależnie od treści i nazwy własnej swoich rozstrzygnięć, natomiast sposób przeprowadzania głosowania jednoznacznie wynika z powołanych wyżej przepisów ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały z mocy prawa, z dniem jego doręczenia.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Gminy [...], reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że podstawę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stanowi uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:

1. art. 5 ust. 2 pkt. 3 u.d.p.p.w., polegające na bezzasadnym uznaniu, że działalność statutowa Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] obejmująca m. in. "dbanie o przejrzystość i prawidłowość działania organów samorządu" jest w tym zakresie działalnością pożytku publicznego, która wymaga współpracy organów administracji publicznej, bez wskazania, w której sferze zadań publicznych określonych w szczególności w art. 4. tejże ustawy, działalność stowarzyszenia się mieści,

2. art. 18a ust. 2 i art. 18b ust 2 w związku z art. 23 ust 2-4 u.s.g. przez błędne odniesienie przepisów o minimalnej liczbie radnych w klubie radnych do sytuacji hipotetycznej ilości możliwych do utworzenia klubów radnych, a nie faktycznej i realnej ilości utworzonych klubów radnych w radzie gminy,

3. art. 24 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że w praktyce obrad sesji rad gmin nie mogą zaistnieć i nie zdarzają się sytuacje, w których radny nadużywa swojego prawa do uczestniczenia w pracach rady gminy i uniemożliwia prowadzenie obrad. W sytuacji takiej nie może być jedynym remedium przerwanie obrad, przerwa w obradach, czy też zakończenie sesji. Brak takiego postanowienia statucie mógłby w określonych okolicznościach prowadzić do paraliżu obrad sesji rady gminy. Uznać należy, że w sytuacji krytycznej to raczej radny sam siebie wyklucza z sesji rady gminy, a rada gminy pozostając w stanie wyższej konieczności jedynie to sankcjonuje,

4. art. 90 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że termin doręczenia uchwały Wójtowi przez Przewodniczącego Rady ustalony na "najpóźniej 7 dni od zakończenia sesji" uniemożliwia Wójtowi wywiązanie się z obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu siedmiu dni od ich powzięcia. Może to niekiedy utrudnić Wójtowi wywiązanie się z tego obowiązku, ale nie uniemożliwiać,

5. art. 22 ust. 1 i 23 ust. 1 u.s.g., przez uznanie, że zobowiązanie Wójta do zapewnienia radnym lokalu jako miejsca spotkań radnych z mieszkańcami gminy przekracza delegację ustawową Rady gminy do regulowania tej kwestii, stanowisko Wojewody nie uwzględnia powszechnej praktyki udostępniania radnym lokali w celu chociażby spotkań z wyborcami w formie n. p. dyżurów radnych,

6. art. 14 ust. 1-3 u.s.g., przez uznanie, że postanowienie dotyczące przeprowadzenia głosowania przez radę gminy "w obszarze innym niż nad uchwałą Rady", jest niejasne, gdyż rada gminy jako organ kolegialny zawsze podejmuje decyzję w formie uchwały. Wojewoda nie uwzględnia powszechnie przyjętej praktyki, że Rada gminy podejmuje decyzje w drodze uchwały przez głosowanie, ale nie zawsze w formie uchwały, a więc w drodze głosowania nad redakcyjnie wyodrębnionym (w formie dokumentu)

aktem wyrażenia woli organu,

7. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że pojęcie "każdemu" należy traktować dosłownie bez uwzględnienia kontekstu funkcjonalnego, celowościowego i ochronnego tego przepisu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu pełnomocnik zarzucił ponadto:

8. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zakresu działania

i kompetencji Stowarzyszenia [...], co ma - wobec stwierdzenia nieważności całej uchwały z powodu niepoddania uchwały "konsultacjom z lokalnymi organizacjami społecznymi" podstawowe znaczenie dla oceny czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ustawie o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie konieczne do przyjęcia, że obowiązek konsultacji rzeczywiście zaistniał i nie został wykonany,

9. niewykazanie przez Wojewodę na czym miałaby polegać istotność naruszenia prawa przez poszczególne postanowienia uchwały rady gminy zmieniającej statut gminy. Wojewoda w zaskarżonym akcie nadzoru ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia,

że taka jest ocena organu nadzoru,

10. naruszenie standardów dotyczących należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i obowiązku przedstawienia w sposób czytelny motywów rozstrzygnięcia i naruszenia tym samym zasady sprawiedliwości proceduralnej.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał m.in., że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie wskazał konkretnie, w której sferze zadań publicznych określonych w szczególności w art. 4. u.d.p.p.w., działalność stowarzyszenia się mieści. Wojewoda nie uwzględnił również istotnej okoliczności, że powyższe stowarzyszenie nie jest organizacją pożytku publicznego. Gmina nie ma z urzędu wiedzy jakie organizacje społeczne działają na jej terenie i jaki jest przedmiot ich działanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostały podane żadne argumenty pozwalające przypisać "dbanie o przejrzystość i prawidłowość działania organów samorządu" (pytanie jakiego) do konkretnej sfery zadań publicznych określonych w szczególności w art. 4 u.d.p.p.w.

Pełnomocnik wskazał, że Wojewoda uznał, jak się wydaje, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest zabiegiem ryzykownym i do końca nie będąc pewnym słuszności takiej decyzji, dodatkowo stwierdził nieważność kilku postanowień przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Odnosząc się do zasadności stanowiska Wojewody pełnomocnik skarżącego wskazał, że można jedynie podzielić jego pogląd co do istotności naruszenia prawa w części dotyczącej stwierdzenia naruszenie przepisów art. 37a i 21 ust. 1 u.s.g. (obowiązek uczestnictwa sołtysów sesjach rady gminy). Nawet jednak gdyby uznać za prawidłowe i prawidłowo uzasadnione stanowisko Wojewody co do stwierdzenia nieważności niektórych postanowień przedmiotowej uchwały, to nie może to stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Postanowienia niezakwestionowane powinny wejść do obrotu prawnego zgodnie z wolą rady gminy. Motywy rozstrzygnięcia nadzorczego są nieczytelne i naruszające tym samym prawo. Również, poza jednym - dotyczącym nałożenia na sołtysów obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy, pozostałe zakwestionowane przez wojewodę postanowienia uchwały nie naruszają w sposób istotny prawa i skarga chociażby z tych względów zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru wskazał m.in., że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. Podniósł, że przeanalizował statut Stowarzyszenia [...] i stwierdził, po pierwsze, że Stowarzyszenie jest organizacją pozarządową, w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w., działającą na obszarze Gminy [...], jak również, że przedmiot działalności organizacji obejmuje m.in. "dbanie o przejrzystość i prawidłowość działania organów samorządu", oraz "budowanie społeczeństwa obywatelskiego w Gminie [...]" w związku z czym, organy samorządu zobowiązane są do współpracy wynikającej z art. 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego [...] uchwały Nr [...], organ wskazał, że mandat radnego jest tzw. mandatem wolnym, dlatego w jego wykonywaniu nie można radnego ograniczać. Przepisy nie przewidują możliwości zastosowania wobec radnego sankcji, nawet w przypadku, gdy radny wykonuje swoje obowiązki, do których zalicza się przede wszystkim uczestnictwo w sesjach rady gminy, w sposób niewłaściwy. Niesłuszny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 90 ust. 1 u.s.g. Określenie w Statucie Gminy 7 - dniowego terminu dla Przewodniczącego Rady, na przekazanie przez niego uchwał rady gminy wójtowi, w sposób oczywisty stoi w kolizji z terminem ustawowym, wynikającym z powołanego wyżej przepisu. W odniesieniu do kolejnego zarzutu Wojewoda wskazał, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, przy podejmowaniu którego rada gminy winna ściśle przestrzegać upoważnienia ustawowego, zatem w statucie nie może ona wyznaczać dodatkowych obowiązków organowi wykonawczemu, jeżeli brak jest w ustawie delegacji do ich określenia. Organ wskazał też m.in., że wadliwe postanowienie Statutu Gminy zawęża zakres uprawnienia do dostępu do wymienionych w nim dokumentów tylko do "obywateli" tj. osób fizycznych, będących obywatelami państwa polskiego, eliminując przez to inne podmioty np.: osoby prawne, jednostki organizacyjne czy cudzoziemców, którym ustawodawca również przyznał takie prawo (informację publiczną udostępnia się "każdemu").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W ocenie Sądu, w sprawie tej brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...] w całości, a takie właśnie rozstrzygnięcie organ nadzoru w tej sprawie podjął.

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W sprawie tej, organ nadzoru nie wykazał tego rodzaju istotnych naruszeń prawa, jak też nie uzasadnił, aby te wykazane przez niego naruszenia prawa przesądzały o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika,

że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...], było niepoddanie projektu tej uchwały konsultacjom ze Stowarzyszeniem [...], co w ocenie organu nadzoru istotnie narusza prawo. Wojewoda stwierdził Stowarzyszenie to prowadzi działalność pożytku publicznego w rozumieniu u.d.p.p.w. , a przedmiot uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. jest jednym z celów działalności statutowej tej organizacji.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, współpraca, o której mowa w ust. 1 odbywa się w szczególności w formach: konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego, co jednoznacznie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy nadesłanych przez organ odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 22 u.d.p.p.w., uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego wymaga wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym, to sąd rejestrowy, a nie wojewoda, jest uprawniony do badania, czy zostały spełnione przesłanki określone w ustawie, pozwalające na stwierdzenie, czy prowadzona działalność ma charakter działalności pożytku publicznego. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego (Dział 1, rubryka 1, punkt 5; dział 3, rubryka 4).

Już zatem choćby z tego względu przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł zostać naruszony w sposób istotny. Stwierdzenie zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Rada Gminy [...] uchwalając uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sposób istotny naruszyła prawo, albowiem nie poddała tej uchwały konsultacjom, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. ze Stowarzyszeniem [...], było nieuprawnione.

Nadto, zarówno uchwała w sprawie Statutu Gminy, jak i uchwała w sprawie zmiany Statutu Gminy stanowią akty prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Dotyczą organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ocenie Sądu, nie ma podstaw, aby w przypadku tego rodzaju aktu normatywnego przeprowadzać konsultacje z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. W art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w. chodzi o projekty aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Dodatkowo jedynie można wskazać, że dokonanie uzgodnień projektu statutu gminy przewidziane zostało w art. 3 ust. 2 u.s.g. i dotyczy projektu statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców. Projekt w takim przypadku podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Sąd poddał ocenie także pozostałe wykazane przez Wojewodę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia prawa, uznane przez organ nadzoru za istotne. Gdyby bowiem wskazane przez Wojewodę zapisy uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. naruszały prawo w sposób istotny, tak jak stwierdził to Wojewoda, to wówczas rozważyć należałoby, czy charakter tych istotnych naruszeń prawa i ich liczba są tego rodzaju, że uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w całości.

W ocenie Sądu, pozostałe wskazane przez Wojewodę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia prawa nie stanowią, poza jednym dotyczącym naruszenia art. 37a u.s.g., istotnych naruszeń prawa, jak też ich charakter i liczba nie uzasadniały stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie Statutu.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenia Wojewody dotyczącego zapisu [...] uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] (wprowadza obowiązek uczestnictwa sołtysów w sesjach rady gminy), Sąd stwierdził, że rzeczywiście Rada Gminy nie była uprawniona do zobowiązania sołtysów do uczestnictwa w jej sesjach. Uczestnictwo sołtysów w pracach rady gminy jest uprawnieniem a nie obowiązkiem, co wynika wprost z art. 37a u.s.g. Zatem, wyłącznie od woli sołtysa zależy to, czy weźmie on udział w pracach rady gminy. Uznając tego rodzaju naruszenie prawa za istotne, Sąd nie stwierdził jednakże, aby pociągało za sobą nieważność uchwały w całości.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenia Wojewody dotyczącego zapisu § 1 pkt 4 uchwały Nr [...] (zakwestionowany zapis, że Rada powołuje Komisję [...] w liczbie 3 radnych i Komisję [...] w liczbie 3 radnych) Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że przepis ten w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji [...] wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Stosownie zaś do art. 18b ust. 2, w skład komisji [...] wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Organ nadzoru nie stwierdził i nie wykazał, że wymieniony przepis nie zapewnia możliwości uczestnictwa w tych komisjach przedstawicieli wszystkich klubów. Zasadny jest zarzut skargi, że organ błędnie odniósł przepisy o minimalnej liczbie radnych w klubie (art. 23 ust. 3) do sytuacji hipotetycznej ilości możliwych do utworzenia klubów radnych, a nie faktycznej ilości utworzonych klubów radnych w radzie gminy.

W odniesieniu do stwierdzenia organu nadzorczego dotyczącego zapisu [...] uchwały Nr [...] ("radny nie dostosowujący się do poleceń Przewodniczącego, po trzykrotnym wezwaniu może być wykluczony z obrad"), to Sąd podziela ustalenie Wojewody, że zapis ten narusza art. 24 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Do zadań Przewodniczącego Rady Gminy należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Przewodniczący rady pełni względem rady funkcje usługowe. Naruszenie prawa w tym zakresie nie stanowi jednakże naruszenia istotnego i tego rodzaju, aby uzasadniało stwierdzenie nieważności całej uchwały Nr [...]. Przewodniczący rady gminy nie ma możliwości na gruncie u.s.g. (a właśnie możliwość przewiduje zapis [...] uchwały Nr [...]) wykluczenia z obrad radnego. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazania wymaga jedynie, że nie jest zrozumiałe - wobec treści art. 24 ust. 1 u.s.g. - wskazywanie na "nadużywanie" przez radnego prawa do uczestniczenia w pracach rady gminy. Sposób zachowania radnego nie może być kwalifikowany jako "nadużywanie" prawa do uczestniczenia w pracach rady gminy, do którego radny jest obowiązany. U.s.g. nie przewiduje możliwości dyscyplinowania radnego za sposób, w jaki wywiązuje się z obowiązku uczestniczenia w pracach rady.

Nie narusza prawa w sposób istotny także zapis [...] uchwały Nr [...] ("Przewodniczący Rady zobowiązany jest doręczać uchwały Wójtowi najpóźniej w ciągu 7 dni od dnia zakończenia sesji"). Okoliczność, że takie określenie terminu doręczenia uchwały Wójtowi stwarza, jak trafnie wskazał Wojewoda, możliwość naruszenia terminu, w którym uchwała ma być przekazana przez wójta do organu nadzoru, nie stanowi o istotnym naruszeniu art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] w całości. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g., wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Zapis [...] uchwały Nr [...] narusza zatem art. 90 ust. 1 zdanie 2 u.s.g., ale nie jest to naruszenie na tyle istotne, aby stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zapis ten nie zmienia niczego w zakresie obowiązku spoczywającego na wójcie, określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g. Postanowienie uchwały nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisem ustawy.

Zakwestionowany przez organ nadzoru przepis [...] uchwały Nr [...] (dotyczący zapewnienia przez wójta lokalu radnemu dla spotkań z mieszkańcami) nie narusza art. 23 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Niewątpliwie natomiast żaden z przepisów u.s.g. nie uprawnia rady gminy do nałożenia na wójta tego rodzaju obowiązku, o którym stanowi [...] uchwały Nr [...]. W istocie zatem Rada Gminy naruszyła art. 22 ust. 1 u.s.g. Statut Gminy, a tym samym i uchwała zmieniająca statut Gminy określać może bowiem jedynie organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. Wójt nie ma obowiązku zapewnienia radnemu lokalu na spotkanie z mieszkańcami. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Zapis ten nie narusza jednakże ustawowego modelu relacji między organem uchwałodawczym i wykonawczym. Sąd nie podzielił tym samym twierdzenia organu nadzoru, że zapis [...] uchwały Nr [...] stanowi na tyle istotne naruszenie prawa, które dawałoby podstawę stwierdzenia nieważności całej uchwały z [...] listopada 2018 r. Podniesiona w skardze kwestia powszechnej praktyki udostępniania radnym lokali nie ma znaczenia w sprawie.

Nie narusza prawa, a tym bardziej w stopniu istotnym zapis [...] uchwały Nr [...], na podstawie którego [...] Statutu otrzymał brzmienie "Obywatelom udostępnia się dokumenty Rady, Komisji i Wójta na zasadach określonych w ustawach". Wskazanie przez Wojewodę w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, że zapis [...] uchwały Nr [...] jest niezgodny z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., albowiem ostatni z tych przepisów "zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej każdemu", nie stanowi o naruszeniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nadto, sama u.s.g. w art. 11b ust. 2 posługuje się pojęciem "obywateli", albowiem powołany przepis stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania m.in. informacji. Także Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Powyższy zapis uchwały Nr [...] nie może być interpretowany jako ograniczający dostęp do dokumentów, albowiem nie ma wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 u.o.d.o. precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Nie jest w tym aspekcie zrozumiałe twierdzenie skargi o konieczności uwzględniania "kontekstu funkcjonalnego, celowościowego i ochronnego" art. 2 ust. 1 u.d.i.o. Nie zmienia to jednak ustalenia Sądu przedstawionego wyżej.

Wskazanie z kolei przez Wojewodę na niejasne sformułowanie [...] uchwały Nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem Wojewoda nie twierdził, że zapis ten narusza prawo w sposób istotny. Sąd nie stwierdził, aby zapis [...] uchwały Nr [...] dotyczący przeprowadzania głosowania przez radę gminy w "obszarze innym niż nad uchwałą Rady" naruszał art. 14 ust. 1, 2 i 3 u.s.g. Wojewoda nie wskazał zresztą w czym upatruje niezgodność zapisu [...] uchwały z powołanymi przepisami.

Dostrzeżone w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa nie miały takiego charakteru i takiej wagi, które mogłyby samodzielnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności całej uchwały Nr [...]. Z uwagi na powyższe skarga podlegała uwzględnieniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł.