Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 599/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez [...] K. H. (dalej: skarżącą) tytułem świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz O. H. w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] lipca 2014 r. Powyższa decyzja w drodze wznowionego w dniu [...] lipca 2014 r. postępowania została decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylona i odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz O. H. z uwagi na fakt, iż w okresach od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r., od [...] lutego 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. oraz od [...] czerwca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. skarżąca była uprawniona do świadczenia rehabilitacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozstrzygając w sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylono w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], przyznano świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. oraz odmówiono przyznania w/w świadczenia w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga od powyższej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt: II SA/Po [...].

W ocenie organu, ww. okoliczności powodują, że w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. skarżąca nie była uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz O. H.. W związku z powyższym kwota [...]zł wypłacona skarżącej tytułem świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz O. H. w okresie od [...] grudnia 2011 r, do [...] listopada 2012 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrotowi.

Skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w obrocie prawnym istnieje więc decyzja ostateczna, na mocy której skarżącej świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało tylko za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] czerwca 2013 r., za okres zaś od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. odmówiono świadczenia. W ocenie Kolegium, wyczerpuje to dyspozycję art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., na mocy której skarżąca miała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] lipca 2014 r. została w wyniku wznowienia postępowania uchylona i na okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. odmówiono skarżącej świadczenia. Za ten okres świadczenie jest więc nienależnie pobrane a organ I instancji wskazał sposób obliczenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia i orzekł, że będzie ona potrącana z bieżąco przyznanych świadczeń.

W ocenie organu odwoławczego argumenty skarżącej podniesione w odwołaniu, że postępowanie toczy się już od 6 lat oraz że świadczenie rehabilitacyjne nie jest przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie mają na tym etapie postępowania znaczenia. Istotne jest, że decyzja przyznająca za okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne została w wyniku wznowienia uchylona i odmówiono prawa do świadczenia. Decyzja ta poddana została zarówno badaniu w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo- administracyjnym.

Skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego.

Skarżąca wskazała, że materialnoprawną przesłankę wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób precyzyjny i enumeratywny wskazuje komu, z jakiego tytułu i w jakich okolicznościach przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób pobierających zasiłek rehabilitacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ustaniu zatrudnienia. Gdyby prawodawcy zależało na pozbawieniu tych osób możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie.

W ocenie skarżącej, pomimo tego, ze zaskarżona decyzja jest kolejną dotycząca merytorycznie tego samego przedmiotu orzekania administracyjnego, to nadal nie wskazano podstaw faktycznych odwołujących się do konkretnych okoliczności stanu sprawy, a mających potwierdzać, że za wskazany okres świadczenie pielęgnacyjne na syna O. H. nie przysługiwało. Uchylane do tej pory decyzje w przedmiotowej sprawie w poprzednim okresie obarczone były wadami proceduralnymi i jedynie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Po [...] znalazły się zalecenia, co winien wziąć pod uwagę organ wydający kolejną decyzję w sprawie zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, W uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono min. "Trzeba bowiem pamiętać, ze brak poinformowania organu przez skarżącą o pobieraniu świadczenia rehabilitacyjnego, jako wymagający pogłębionej analizy i interpretacji prawnej, nie powodowałby automatycznie skutku w postaci pozbawienia strony ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego...". Pomimo tego, że de facto sprawa zasadności pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania równolegle zasiłku rehabilitacyjnego toczy się od 2012 roku, to zarówno w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym, jak i sądowym nie doszło do tej pory do prawnej analizy tego stanu faktycznego.

Skarżąca wskazała, że dysponuje czymś, co możemy nazwać roboczo "indywidualną interpretacją stanu sprawy" wyrażoną w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, która wskazuje, ze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowią o tym, ze pobieranie zasiłku rehabilitacyjnego jest przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się generalną zasadą zaufania obywateli do prawa skarżąca, mając takie wyjaśnienia Ministerstwa, jak również analizując wykładnie doktryny (por. np.: wyrok NSA z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07) słusznie uznawała, że skoro jej zatrudnienie ustało, ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna, skoro nie kontynuuje zatrudnienia ani nie podejmuje innej pracy zarobkowej. Pomimo batalii trwającej sześć lat żaden z organów nie dokonał jeszcze interpretacji prawnej i faktycznej w odniesieniu do meritum sprawy tj. możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego równolegle z pobieraniem zasiłku rehabilitacyjnego. Zaskarżona decyzja, być może wolna już od wad proceduralnych, to jednak nadal w żaden sposób nie wyjaśnia w sposób zrozumiały dla adresata decyzji ani wykładni prawnej, którą kierował się organ i Instancji uznając, że świadczenie pielęgnacyjne w okresie [...] grudnia 2011 r. – [...] listopada 2012 r . nie przysługiwało, ani też podstawą jej wydania nie była pogłębiona analiza stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, po raz kolejny powielono argumenty odwołujące się jedynie do zacytowania art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dokonując ich analizy prawnej ani faktycznej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] lipca 2014 r. Decyzja ta, rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym po wznowieniu postępowania, została uchylona, a skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. oraz odmówiono świadczenia w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarga wniesiona od tej decyzji została natomiast prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia II SA/Po [...].

Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja mocą której stwierdzono, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne za okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, zgodnie z ust. 2:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżącej przyznano bowiem świadczenie rodzinne na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i skarżącej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W ocenie jednak Sądu, stanowisko organu jest co najmniej przedwczesne.

Wskazać bowiem należy, za twierdzeniami podniesionymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu [...] (LEX nr 2697083), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni tego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze (w sprawie – rodzinne) bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenie wychowawcze (tu – pielęgnacyjne) przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze (tu – pielęgnacyjne) przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pielęgnacyjnego)". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze (tu – pielęgnacyjne), a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych potraktował także "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę stwierdzenie jej nieważności, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował przepisy art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność świadomości skarżącej co do faktu, że wypłacane jej świadczenia nie były należne. Przede wszystkim, organ winien wziąć pod uwagę treść wszystkich udzielonych skarżącej, w toku postępowania o przyznanie świadczeń, pouczeń. Nadto, organ winien w sposób szczegółowy przeanalizować stanowisko prezentowane przez skarżącą w treści złożonego odwołania i skargi z uwzględnieniem załączonych przez skarżącą dokumentów. Obowiązek zwrotu przez skarżącą pobranych świadczeń może zostać na nią nałożony tylko w sytuacji, gdy w wyniku podjętych czynności organ ustali, że skarżąca świadomie skorzystała z przyznanych jej świadczeń, mimo że wiedziała, że są one nienależne.

Wydane w sprawie decyzje podlegają więc uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).