Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 562/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 58 § 2, art. 59 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W sytuacji gdy strona postępowania administracyjnego - nie zgadzając się z oceną organu odwoławczego - wnosi skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), to początek biegu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 kpa) liczyć należy zazwyczaj od momentu prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego chyba, że z okoliczności konkretnej sprawy wynika co innego.

TEZY

W sytuacji gdy strona postępowania administracyjnego - nie zgadzając się z oceną organu odwoławczego - wnosi skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), to początek biegu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 kpa) liczyć należy zazwyczaj od momentu prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego chyba, że z okoliczności konkretnej sprawy wynika co innego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi B.O. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Starosty, stwierdził, iż B.O. nie nabyła prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem do dnia [...] stycznia 2002 r. nie spełniła warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2002 r.

Dnia [...] czerwca 2007 r. B.O. złożyła w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało doręczone stronie dnia 9 sierpnia 2007 r.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., II SA/Go 646/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Dnia [...] lutego 2008 r. B.O. złożyła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na postanowienie Wojewody strona wniosła skargę do WSA w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 336/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu.

Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda ponownie odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 8/09 uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy wbrew przepisowi art. 153 ppsa oraz z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, pominął wskazania zawarte w wyroku WSA z 20 sierpnia 2008 r. i wydał postanowienie bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Za zasadny uznano zarzut skargi, co do naruszenia art. 58 kpa w zw. z art. 7 i 9 kpa. Skoro bowiem organ administracji publicznej uznał, iż w zgłoszonym przez skarżącą wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobniła ona, że uchybienie nastąpiło bez jej winy oraz faktu złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, obligowany był do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i do czuwania nad tym, aby strona, z powodu nieznajomości prawa, nie poniosła szkody.

W ocenie Sądu organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz umożliwienia stronie wykazania istnienia przeszkody lub przeszkód w jego złożeniu do dnia, w którym upłynął termin do złożenia odwołania aż do dnia przypadającego w ciągu siedmiu dni poprzedzających dzień złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 kpa), czy ewentualnego doprecyzowania przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu.

W zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności wskazujących na niezawinioną, w ocenie skarżącej, przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz treść zarzutów skargi Sąd wskazał także, iż w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, do momentu uzyskania informacji o trybie wniesienia odwołania, skarżąca uchybiała terminowi bez swojej winy (art. 112 kpa). Sąd nie podzielił jednakże stanowiska wyrażonego w skardze, zgodnie z którym wskazana przeszkoda we wniesieniu odwołania w niniejszej sprawie ustała dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Go 646/07 (doręczonego jej wraz z uzasadnieniem w dniu 17 stycznia 2008 r.).

W ocenie Sądu, w dniu doręczenia postanowienia z 6 sierpnia 2007 r. strona powzięła wiadomość, iż jej odwołanie z dnia [...] czerwca 2007 r. zostało wniesione po terminie oraz, że istnieje możliwość przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności na wniosek strony złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyn uchybienia terminu, w sytuacji gdy uchybienie nastąpiło bez winy strony. Oznacza to, iż [...] sierpnia 2008 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w postaci braku pouczenia o trybie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2007 r. Nie stanowił przeszkody we wniesieniu takiego wniosku fakt zaskarżenia powyższego postanowienia do sądu administracyjnego, celem dokonania kontroli jego legalności.

Gdyby przyjąć jako zasadne stanowisko strony, iż dopiero wyrok oddalający skargę potwierdził zasadność twierdzeń organu co do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, to już najpóźniej w dacie otrzymania tego wyroku z uzasadnieniem strona poznała motyw orzeczenia sądowego i mogła złożyć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu.

Powyższe stwierdzenia nie wykluczają jednakże istnienia innej jeszcze niezawinionej przez stronę przyczyny uchybienia terminu, która ustała dopiero w terminie siedmiu dni przed złożeniem w dniu [...] lutego 2008 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2007 r.

Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda postanowieniem z dnia

[...] maja 2009r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] maja 2007r. w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w związku z zaleceniami Sądu organ wezwał stronę i odebrał oświadczenie udokumentowane w protokole z [...] maja 2009r., z którego wynika,

że informację o tym, iż wraz z odwołaniem powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu powzięła w dniu [...] sierpnia 2007r., kiedy otrzymała postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007r. Jednakże przestała zajmować się sprawą do czasu, kiedy skontaktowała się z radcą prawnym. Stwierdziła, iż przyczyną złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dopiero w dniu [...] lutego 2008r. była nieznajomość prawa z jej strony oraz fachowa rada osoby, z którą się skontaktowała w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego (potwierdza to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2009r.) strona w dniu doręczenia postanowienia, tj. 9 sierpnia 2007r. powzięła wiadomość, iż jej odwołanie z dnia [...] czerwca 2007r. zostało wniesione po terminie oraz, że istnieje możliwość przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności na wniosek strony złożony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, w sytuacji gdy uchybienie nastąpiło bez winy strony. Skoro strona nie była świadoma uchybienia terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Oznacza to, że 9 sierpnia 2007r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 2 "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu". W związku z powyższym prośba strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została złożona po terminie, który minął 16 sierpnia 2007r. Strona będąc wezwana do uzupełnienia braków we wniosku nie podała przyczyn uniemożliwiających wniesienie wniosku w terminie, które w ocenie organu byłyby usprawiedliwieniem.

Wobec powyższego po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem strony organ odwoławczy stwierdził, że prośba strony o przywrócenie terminu nie została złożona w terminie, o którym mówi art. 58 Kpa. W trakcie postępowania wyjaśniającego strona nie uzupełniła braków we wniosku ani też nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy. Strona również nie wskazała przeszkód, które uniemożliwiłyby jej złożenie wniosku od dnia, w którym upłynął termin do dnia złożenia wniosku. Brak winy w uchybieniu terminu należałoby przyjąć wtedy, gdyby strona nie była w stanie pokonać przeszkody przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

B.O. wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po raz kolejny poczynając od sierpnia 2007r. Wojewoda odmawia stronie prawa do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej prawa do zasiłku przedemerytalnego. O przyznanie tego zasiłku strona wystąpiła w listopadzie 2005r. Postępowanie w tej sprawie toczy się już cztery lata, w tym dwa lata dotyczy wyłącznie kwestii związanych z postępowaniem, a nie meritum sprawy, a – co należy szczególnie podkreślić – to dwuletnie postępowanie dotyczące problemów proceduralnych wywołane jest rażącym naruszeniem prawa przez Starostę Powiatu, a mianowicie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107) przez to, że decyzja nie zawierała pouczenia o trybie odwoławczym.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007r. strona złożyła po upływie ustawowego terminu, ponieważ decyzja nie zawierała pouczenia o trybie i terminie dla złożenia odwołania. Istotną była okoliczność, że decyzja ta została wydana w wyniku uchylenia ostatecznie poprzedzającej ją decyzji na skutek wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. Zatem ostatni środek zaskarżenia z jakiego strona korzystała to była skarga do WSA, którą wnosi się w terminie 30 dni i takiej też treści pouczenie było zawarte w ostatniej decyzji (Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007r.), jaką strona otrzymała. Skoro zatem decyzja z [...] maja 2007r. nie zawierała wskazania terminu dla odwołania, zupełnie usprawiedliwione było przekonanie strony, że termin na odwołanie wynosi 30 dni.

Ponadto skarżąca podniosła, że jej matka S.S. od 2000 roku została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga na stałe pomocy innych osób. W okresie wiosny i lata 2007r. jej stan zdrowia znacznie się pogorszył, co spowodowało, ze skarżąca przebywała całymi dniami w mieszkaniu matki i opiekowała się nią. Nie mogła zatem poświęcić czasu na studiowanie przepisów prawa administracyjnego i naprawianie błędów prawnych organów administracji.

Odnosząc się do treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2009r. skarżąca stwierdziła, że zawiera ono nieprawdziwe ustalenia. Nie jest bowiem prawdą, że informację o tym, iż powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu uzyskała w dniu [...] sierpnia 2007r. Postanowienie z tego dnia wcale nie zawiera pouczenia, że w sierpniu 2007r. powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że błędem strony było niezłożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem z [...] czerwca 2007r. Po otrzymaniu tego postanowienia strona nie kontaktowała się z prawnikiem, tylko zgodnie z pouczeniem wniosła skargę do WSA, ponieważ nie mogła zgodzić się z twierdzeniem, że jest winna złożenia odwołania po terminie, nawet w sytuacji, gdy organ administracji rażąco naruszając prawo o tym terminie nie poinformował.

Skarżąca uważa, że nie mogła wnieść odwołania po terminie, skoro ten termin nie został jej podany do wiadomości. Z prawnikiem skontaktowała się dopiero po otrzymaniu wyroku WSA z dnia 28 listopada 2007r. Wtedy uzyskała poradę, że nie może być tak, że brak informacji o trybie odwoławczym – czyli naruszenie prawa przez organ administracji – może wywierać skutki ujemne dla niej i że zamiast zaskarżać niekorzystny dla niej wyrok, powinna uznać, że termin rzeczywiście został przekroczony mimo, że nie został określony przez organ i złożyć wniosek o jego przywrócenie, co też zrobiła.

Skarżąca podkreśliła, że poczynając od sierpnia 2007r. korzystała z przysługującego jej prawa do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu administracji

i prawa do sądu (przez wykorzystanie na zastanowienie się nad dalszym postępowaniem okresu 30-dniowego na wniesienie skargi kasacyjnej).

Z zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że korzystanie z tych ustawowych uprawnień działało na niekorzyść strony. Natomiast organ administracji mimo rażącego naruszania przepisów postępowania może odmawiać merytorycznego rozpatrzenia sprawy strony wykorzystując nieumiejętność strony stosowania przepisów szczególnych (np. wnoszenia o uzupełnienie decyzji, prowadzenia sprawy dwukierunkowo, tj. zaskarżania postanowienia do sądu zgodnie z pouczeniem i jednoczesnego składania wniosku o przywrócenie terminu).

W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie narusza prawo (art. 112 kpa) przez to, że brak pouczenia czyli błąd organu skutkuje ujemnymi konsekwencjami dla strony postępowania, a także art. 58 kpa przez nieuwzględnienie wyjaśnień co do przyczyn uchybienia terminu i dotrzymania terminu dla złożenia wniosku o jego przywrócenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutów w niej zawartych.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, należało uznać, że postanowienie to narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga to, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności działalności administracji publicznej ma na celu zagwarantowanie praworządnego funkcjonowania administracji publicznej i realizację zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) środki, które w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości stosują sądy administracyjne pozwalają na wyeliminowanie z obrotu prawnego takich aktów administracji publicznej, których nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem.

Takim właśnie aktem jest zaskarżone postanowienie odmawiające stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2007 r. rozpatrującej wniosek z [...] listopada 2005 r. w sprawie prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Niezależnie od stwierdzonego naruszenia przepisów proceduralnych, co omówione będzie dalej, zaznaczyć należy, że nie było bez znaczenia dla oceny sprawy, iż zaskarżone postanowienie było czwartym orzeczeniem organu administracji dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu i jego przywrócenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w tym przedmiocie również po raz czwarty.

Już w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. stwierdzona była niesporna okoliczność, iż decyzja z [...] maja 2007 r. o nienabyciu przez stronę prawa do zasiłku przedemerytalnego nie zawierała pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Tym samym wyrokiem przesądzona została prawidłowość postanowienia organu odwoławczego, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dalsze postępowanie administracyjne dotyczyło więc tylko złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem organ administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z tej przyczyny, że prośba strony złożona została po siedmiodniowym terminie przewidzianym w art. 58 § 2 kpa.

W przekonaniu Sądu wadliwość tego rozstrzygnięcia jest wynikiem niewłaściwie podjętej przez organ oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, ale też pewnej niespójności wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.

Przed omówieniem uchybień, których dopuścił się organ odwoławczy, należy poczynić uwagi ogólne co do regulacji związanej z przywróceniem terminu do złożenia środka odwoławczego.

Z całą mocą podkreślić trzeba, że w zależności od okoliczności sprawy różny będzie tryb załatwiania wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności różnie będzie określany początek biegu siedmiodniowego terminu do złożenia tego wniosku.

Na użytek niniejszej sprawy rozróżnienia wymagają przede wszystkim dwie sytuacje, które mogą wystąpić gdy strona dopiero z postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa dowiaduje się o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy działała w przekonaniu, że dokonała czynności w terminie. Mianowicie strona ma zasadniczo dwie możliwości uniknięcia niekorzystnych skutków procesowych związanych z przekroczeniem omawianego terminu:

– po pierwsze, może złożyć wniosek o przywrócenie terminu (gdy ostatecznie nie kwestionuje przekroczenia terminu, przekonana argumentami organu odwoławczego),

– po drugie, może zaskarżyć skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (gdy uważa, że ustalenia organu, co do przekroczenia terminu są błędne).

(por. wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1316/06)

W pierwszym z podanych przypadków zwykle termin siedmiodniowy, przewidziany dla prośby o przywrócenie terminu, będzie liczony od dnia dowiedzenia się o uchybieniu terminowi, czyli od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. Oczywiście nie ma przeszkód, aby po stwierdzeniu uchybienia terminowi (ostatecznym i prawomocnym) złożony został i rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu. Wynika to stąd, że warunkiem koniecznym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest ustalenie, czy czynność procesowa została podjęta przez stronę z uchybieniem terminu do jej dokonania (por. ww. wyrok o sygn. akt II FSK 1316/06 i wyrok WSA w Gliwicach IV SA/GL 381/08; postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GZ 109/08).

Inna natomiast zasada liczenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu będzie obowiązywała w drugim przypadku. Wykluczyć bowiem trzeba, jak się niekiedy przyjmuje w praktyce administracyjnej i orzecznictwie, że zawsze strona powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu w ciągu tygodnia od dnia doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tak przecież nie będzie, gdy strona nie zgadza się z ustaleniami i oceną organu administracji co do przekroczenia określonego terminu, a w konsekwencji składa skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną do NSA.

W tym miejscu zastrzec trzeba, że nie jest wykluczone, iż strona zwalczać będzie skutki przekroczenia terminu dwutorowo, korzystając z obu wymienionych środków prawnych tj. poprzez zaskarżenie postanowienia i jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Omawianie jednak takiej sytuacji procesowej jest zbędne, gdyż nie występuje ona w niniejszej sprawie.

W ramach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymaga tylko ten przypadek, gdy strona nieprzekonana argumentacją postanowienia wydanego na podstawie

art. 134 kpa, dąży do wykazania na drodze sadowej, że dokonała czynności w terminie. Wówczas należy przyjąć, że termin tygodniowy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpocznie swój bieg gdy zakończy się postępowanie sądowoadministracyjne. Za takim stanowiskiem przemawiają względy jurydyczne, ale też zasady logiki.

Niekwestionowaną zasadą na gruncie wszystkich obowiązujących w Polsce procedur jest to, że bezskuteczność czynności procesowej dokonanej przez stronę postępowania, wobec uchybienia terminu do jej dokonania, można zwalczać dwoma środkami: albo podważając akt stwierdzający uchybienie terminu (jako wadliwy), albo wnosząc o przywrócenie terminu do dokonania czynności (por. wyrok z 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1664/98).

Zaznaczyć trzeba, że istota wymienionych środków prawnych jest tak samo pojmowana zarówno gdy mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, jak i wtedy gdy jest to postępowanie cywilne. Dlatego warto posłużyć się wypracowaną i ugruntowaną przez Sąd Najwyższy argumentacją dotyczącą tego zagadnienia, która niewątpliwie ma charakter uniwersalny dla różnych procedur. Mianowicie Sąd Najwyższy wielokrotnie wykazywał w swych orzeczeniach, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie rozpoczyna biegu przed momentem, gdy strona się dowie, że w ogóle uchybiła terminowi. Gdy strona twierdzi, że nie uchybiła terminowi do wniesienia środka odwoławczego i zaskarża postanowienie odrzucające ten środek – to termin przewidziany w art. 169 § 1 kpc biegnie dla niej od dnia doręczenia postanowienia sądu drugiej instancji oddalającego zażalenie, bo wówczas dopiero strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi (por. postanowienie SN z 15 czerwca 1957 r., sygn. akt II CZ 123/57, publ. NP. 1958 nr 3 s. 116; postanowienie z 2 września 1993 r., sygn. akt II CRN 83/93; postanowienie z 15 listopada 1999 r., sygn. akt II CZ 129/99; postanowienie z 14 kwietnia 1966 r. sygn. akt III CR 34/66; postanowienie z 18 marca 2004 r., sygn. akt III CZ 10/04; postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. akt III CZ 124/04).

Dodać również trzeba, że powyższe stanowisko znalazło poparcie w doktrynie, przy czym nie wypracowano innego poglądu w piśmiennictwie dotyczącym procedur administracyjnych.

Z tych względów przyjąć należy, że w sytuacji gdy strona postępowania administracyjnego – nie zgadzając się z oceną organu odwoławczego – wnosi skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), to początek biegu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 kpa) liczyć należy zazwyczaj od momentu prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego chyba, że z okoliczności konkretnej sprawy wynika co innego. Nie do zaakceptowania jest bowiem takie stanowisko, jak przyjęte w zaskarżonym postanowieniu, że bieg omawianego terminu rozpoczął się od daty doręczenia skarżącej postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Trudno wymagać od strony, która nie zgodziła się z ustaleniem co do przekroczenia terminu, aby jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu, co wymagałoby przedstawienia przez nią sprzecznej argumentacji.

Skarżąca, kwestionując postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa, podniosła w skardze, że nie mogła naruszyć terminu przewidzianego na wniesienie odwołania, skoro w decyzji organu pierwszej instancji termin taki nie był wskazany. Zdaniem skarżącej nie powinna ona ponosić ujemnych konsekwencji wskutek tego, że w kwestionowanej decyzji brak było pouczenia o trybie odwoławczym.

Gdyby w tym samym czasie skarżąca miała złożyć wniosek o przywrócenie terminu, to oznaczałoby, że zaprzecza w istocie temu co przedstawiła w skardze. Wniosek o przywrócenie terminu jest aktualny tylko wówczas, gdy strona nie neguje uchybienia terminowi i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie.

Dlatego zasadnym było uznanie, że w przedmiotowej sprawie warunki do terminowego złożenia wniosku o przywrócenie terminu zaistniały gdy skarżąca – wskutek uprawomocnienia się wyroku oddalającego jej skargę – uznała za przesądzoną kwestię uchybienia terminu do złożenia odwołania.

Logiczną konsekwencją takiego stanu rzeczy, było złożenie przez skarżącą w dniu [...] lutego 2008 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r.

Zauważyć należy, że skarżąca we wniosku z jednej strony wyraźnie odwołała się do stanowiska Sądu, który przesądził, że odwołanie złożone po upływie ustawowego terminu nie mogło być rozpatrzone przez organ odwoławczy; z drugiej natomiast strony podniosła, że uchybienie terminu miało związek z brakiem wymaganego pouczenia w decyzji.

Takie okoliczności sprawy powinny doprowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącą. Tymczasem w trzech kolejnych postanowieniach organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przyjmując ostatecznie, że strona nie dochowała terminu z art. 58 § 2 kpa.

Odnosząc się więc do ostatniego, zaskarżonego postanowienia, stwierdzić trzeba w pierwszej kolejności, że wydane ono zostało bez wnikliwej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mianowicie organ odwoławczy ustalając przyczyny złożenia wniosku w dniu [...] lutego 2008 r., a nie w terminie wcześniejszym, oparł się tylko na protokole z [...] maja 2009 r. dokumentującym odebrane od strony wyjaśnienia, pomijając inne dowody istniejące w sprawie. W rezultacie niepełne jest ustalenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia, iż powodem złożenia wniosku w dniu [...] lutego 2008 r. była nieznajomość prawa u skarżącej i potrzeba skorzystania z fachowej pomocy. Jak wynika z całości akt administracyjnych, a konkretnie wniosku oraz dalszych pism (skarg) składanych przez skarżącą w sprawie, data złożenia wniosku o przywrócenie terminu wiąże się przede wszystkim z uprawomocnieniem się w dniu 17 lutego 2008 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc wyczerpaniem drogi służącej zwalczaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Ze względów przedstawionych wyżej takie działanie strony było celowe, logiczne i znajdujące uzasadnienie prawne. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazana przez organ odwoławczy, że strona w dniu doręczenia postanowienia tj. [...] sierpnia 2007 r. powzięła wiadomość, że jej odwołanie z [...] czerwca 2007 r. wniesione zostało po terminie oraz, że istnieje możliwość przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności na wniosek strony złożony w ciągu 7 dni.

Jak wskazane zostało we wcześniejszych wywodach, data [...] sierpnia 2007 r. byłaby decydująca, gdyby strona nie kwestionowała stanowiska organu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej jednak sprawie strona skorzystała w pierwszej kolejności z innego środka dla obrony swojego interesu.

Dla porządku zastrzec ponadto trzeba, że wbrew temu co przyjął organ odwoławczy, skarżąca z samego postanowienia, doręczonego jej w dniu 9 sierpnia 2007 r. nie mogła wywieść, że od tego dnia zaczyna biec termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W powoływanym przez organ protokole z [...] maja 2009 r. wyraźnie zacytowana jest wypowiedź skarżącej: "nie wiedziałam co zrobić z tym pismem, po jakimś czasie spotkałam znajomą prawniczkę, która zapoznała się z dokumentami i zajęła się moją sprawą".

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w istocie treść postanowienia Wojewody z [...] sierpnia 2007 r. jest niejasna i nieuwzględniająca wystarczająco mocno zasadniczego faktu, jakim był brak pouczenia w decyzji o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Organ zaakcentował głównie to, że strona nie złożyła wniosku o uzupełnienie decyzji, a następnie wnosząc odwołanie po terminie nie złożyła jednocześnie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Konstatując wskazano, że: "uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy strony poprzez zaniechanie wniesienia odwołania w terminie".

Mając na uwadze z jednej strony okoliczność braku wymaganego pouczenia w decyzji, a z drugiej strony obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w sprawie – stwierdzić należy, że treść wymienionego postanowienia jest jaskrawym naruszeniem zasad ogólnych kpa. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 kpa), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 kpa). Obowiązki te nabierają szczególnego znaczenia wówczas, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz w piśmiennictwie zwraca się uwagę na utrwaloną zasadę ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji, która zaliczana jest do fundamentalnych reguł składających się na konstrukcję państwa prawnego. Akcentuje się również, że realizacja zasady informowania strony postępowania (art. 9 kpa) ma związek z wyłączeniem na gruncie prawa administracyjnego fikcji powszechnej znajomości prawa. Podkreśla się zwłaszcza, że gdy dla strony postępowania występuje skomplikowana sytuacja prawna, będąca następstwem błędu organu, to organ ma obowiązek udzielenia stronie informacji przydatnych dla realizacji celów zgodnych z interesem strony.

(por. wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 166/98; wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84; wyrok SN z 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92; wyrok WSA z 20 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/07; glosa J. Borkowskiego OSP 1994/5, str. 256 i glosa W. Tarasa PiP 1993/3, str. 110)

Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ nie mógł zastosować określonych wobec strony konsekwencji procesowych związanych z biegiem terminu przewidzianego w art. 58 § 2 kpa, skoro ani w treści postanowienia, ani w piśmie odrębnym nie sformułowano wyraźnej, oczywistej i prawidłowej informacji co do przysługujących stronie środków prawnych i terminów dla ich realizacji. W rezultacie usprawiedliwionym było takie działanie, które podjęła skarżąca wobec postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie brak w decyzji pouczenia o terminie przewidzianym na wniesienie odwołania mógł sprawić, że strona nabrała przekonania o niesłuszności stanowiska organu odwoławczego.

Reasumując, trzeba stwierdzić, że w sprawie nie było podstaw do uznania, iż wniosek o przywrócenie terminu złożony został przez skarżącą z przekroczeniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 58 § 2 kpa.

Dokonując oceny w tym zakresie należy pamiętać o gwarancyjnym charakterze przepisów o przywróceniu terminu, zapewniających stronie możliwość uniknięcia niekorzystnych dla niej skutków procesowych w sytuacji, w której nie była w stanie im zapobiec.

Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku gdy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma charakter terminu nieprzywracalnego, to nie można domniemywać początku jego biegu, lecz należy w sposób bezsporny ustalić okoliczności decydujące dla jego określenia.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy abstrahując od rzeczywistych i wskazanych przez stronę uwarunkowań terminu złożenia przedmiotowego wniosku przyjął, że dniem ustania przyczyny uchybienia terminu była data doręczenia postanowienia tj. [...] sierpnia 2007 r., a nie data prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzonego uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Zauważyć jednocześnie należy, że zawarte w wyroku WSA z 19 lutego 2009 r. oceny prawne – w kwestii terminu przewidzianego dla wniosku o przywrócenie terminu – wyrażone zostały na gruncie stanu faktycznego przyjętego na podstawie akt w momencie orzekania. Jednak w tym samym wyroku Sąd wskazał na potrzebę dokonania dalszych ustaleń w celu wyjaśnienia "przyczyny uchybienia terminu, która ustała dopiero w terminie siedmiu dni przed złożeniem w dniu [...] lutego 2008 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2007 r.".

Na marginesie trzeba dodać, że Sąd Wojewódzki przyjął w swych rozważaniach, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu doręczone zostało 9 sierpnia 2008r., tymczasem nastąpiło to rok wcześniej, tj. 9 sierpnia 2007 roku.

W rezultacie dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy był obowiązany uwzględnić również wyjaśnienia odebrane od skarżącej podczas ponownie przeprowadzonego postępowania, z tym, że wyjaśnienia te podlegały ocenie w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dopiero taka wszechstronna ocena, odpowiadająca wymogom prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) dawała podstawę do określenia daty od jakiej należało liczyć bieg terminu przewidzianego dla wniosku o przywrócenie terminu. Dokonane po ponownym rozpoznaniu sprawy dalsze ustalenia co do istotnych okoliczności sprawy implikowały przyjęcie za podstawę rozstrzygania innego stanu faktycznego, niż ten przyjęty w wyroku z 19 lutego 2009 r. W konsekwencji wyłączony został, wynikający z art. 153 ppsa, obowiązek podporządkowania ocenie prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy poprzednim rozpoznaniu niniejszej sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie przyjęto, że istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05; wyrok WSA z 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 436/05; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, str. 381; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex a Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2009, str. 404).

Przyjmując – ze względów wyżej przedstawionych, że w niniejszej sprawie datą od jakiej liczyć należy bieg terminu przewidzianego w art. 58 § 2 kpa był dzień,

w którym uprawomocnił się wyrok WSA z 28 listopada 2007 r., to w efekcie wniosek o przywrócenie terminu złożony został z zachowaniem tego ustawowego terminu.

Rzeczą więc organu było merytoryczne rozpoznanie wniosku, czego nie uczyniono,

a co stanowi naruszenie art. 59 § 1 zdanie pierwsze kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy oceniając przesłanki warunkujące w myśl art. 58 § 1 kpa przywrócenie terminu, musi uwzględnić orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące okoliczności braku pouczenia w decyzji o środkach zaskarżenia w kontekście art. 112 kpa stanowiącego, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (...) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Przyjmuje się, że wprawdzie przepis art. 112 kpa reguluje skutki błędnego pouczenia w decyzji co do przysługujących środków zaskarżenia, to nie ulega wątpliwości, że sytuacja strony nie może być inna także w przypadku, gdy organ

w ogóle nie zawarł w decyzji wymaganego pouczenia.

Wskazuje się ponadto, że brak pouczenia o środkach zaskarżenia nie wstrzymuje biegu terminów, po upływie których decyzja staje się ostateczna, czy prawomocna. Natomiast okoliczność taka może być podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odpowiedniego środka prawnego (por. postanowienie NSA z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 258/07; postanowienie NSA z 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 628/96; wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96; postanowienie NSA z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97; postanowienie NSA z 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1537/97; wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01; wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05; postanowienie NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 6382/97; wyrok NSA z 13 lutego 2003, sygn. akt I SA 1641/01).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 152 ppsa.