Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1108/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i B. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w gminie L., obręb 0029 W., ozn. jako działki nr [...] o pow. 0,0575 ha i nr [...] o pow. 0,0475 ha, decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę Południowego Wylotu z W. drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, w tym na rzecz E. P. i B. D. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...] zł za udział ¼ części oraz na rzecz J. M. w kwocie [...] zł za udział ¾ części opisanej wyżej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

E. P., B. D. i J. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając w szczególności wadliwość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), a także § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) określające zasady ustalania wysokości odszkodowania i zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr uprawnień [...]).

Organ odwoławczy opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia oraz zastosowana metodę szacowania wartości nieruchomości i podkreślił, że sporządzony [...] kwietnia 2020 r. operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Minister wskazał, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości.

Organ zaznaczył, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Plan miejscowy decyduje bowiem o profilu i sposobie zagospodarowania konkretnych terenów. Nadaje im funkcje mieszkaniowe, usługowe, techniczno-produkcyjne, mieszane itp. Może określać granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Wprowadzając np. dla danego obszaru parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej, plan miejscowy w istocie przesądza o możliwości rozpoczęcia na konkretnej działce nowej inwestycji budowlanej lub dokonania podziału danej nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może też ustalić lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenia te mogą np. narzucić albo wykluczyć zwartą zabudowę, a także określić wysokość nowych budynków.

Plan miejscowy może również całkowicie wykluczyć docelowe komercyjne zagospodarowanie nieruchomości. Występuje to w sytuacji, gdy ustalenia planu wyznaczają konkretnym obszarom funkcje terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych albo wręcz wprowadzają zakaz zabudowy, motywowany koniecznością ochrony środowiska, ochrony przyrody albo ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dlatego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2011 r.) objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne.

Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) i zaznaczył, że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.

Zdaniem organu z uwagi na mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości.

Minister wskazał, że powyższe uchybienie stanowi także naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości.

W związku z powyższym – zdaniem organu odwoławczego - rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do jednoznacznego stwierdzenia (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne) czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaznaczył, że analogiczne zastrzeżenia kieruje do operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L., sporządzonego [...] sierpnia 2020 r. na zlecenie dotychczasowych właścicieli.

W sporządzonym kontroperacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, po ustaleniu drogowego przeznaczenia planistycznego nieruchomości, wycenił przedmiotową nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Organ opisał zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę i dokonane ustalenia podkreślając, że mimo dokonanych ustaleń, nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (strona 17 kontroperatu szacunkowego) zostały włączone transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Takie działanie rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji stwierdzenia mieszanego przeznaczenia nieruchomości, stanowi naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że zastrzeżenia budzi ponadto fakt, że w analizowanym kontroperacie szacunkowym pominięto opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m² ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli - Zestawienie nieruchomości porównawczych znajdującej się na str. 17 operatu szacunkowego. Co prawda biegły na str. 18-19 wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, jednak operat szacunkowy nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych.

W ocenie organu drugiej instancji takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. W tej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Dopiero prawidłowe opisanie nieruchomości pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Oznacza to, że niemożliwe jest faktyczne porównanie nieruchomości ze względu na ich cechy różnicujące.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu braku orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez strony, jak na przykład kosztów sporządzenia kontroperatu szacunkowego organ zaznaczył, że jest on nieuzasadniony. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Przepisy obowiązującego prawa, w przypadku zakwestionowania przez stronę w toku postępowania administracyjnego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie nakładają na organ administracji publicznej obowiązku zlecania oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czy też zlecenia sporządzenia kontroperatu szacunkowego. Nawet w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu na skutek oceny tego operatu sporządzonej przez rzeczoznawców na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami z inicjatywy strony, obowiązek ponoszenia tych kosztów nie przechodzi na organ. Brak jest bowiem w przepisach prawa podstaw do obciążenia organu owymi kosztami. Koszty te bowiem powstały z inicjatywy skarżącego i zostały poniesione w jego interesie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał na brak takiej możliwości w przedmiotowym postępowaniu, które dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296 ze zm.).

E. P. oraz B. D. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanie decyzji mimo braku przesłanek, o których mowa w art. 138 § 1 kpa.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli m.in., że wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody, wnioskowali o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 kpa, postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na zgodny wniosek wszystkich stron. Zarzucili, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował ich o podjęciu w sprawie czynności dowodowych, ani o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie podjął także wnioskowanych czynności dowodowych i pozostawił bez odpowiedzi wniosek o mediację złożony 12 lutego 2021 r. Organ nie dochował też dodatkowego terminu, jaki wyznaczył na załatwienie sprawy. W ocenie skarżących ponadto przerzucenie odpowiedzialności w zakresie załatwienia sprawy na Wojewodę jest działaniem zmierzającym wyłącznie do wydłużenia czasu określenia wysokości odszkodowania za odjęcie własności, co powodować będzie dodatkowe koszty w postaci odsetek.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2021 r. nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie L., obręb 0029 W., ozn. jako działki nr [...] o pow. 0,0575 ha i nr [...] o pow. 0,0475 ha, objętą decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzone na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operaty, jak każdy dowód, podlegają ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu.

Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] kwietnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (uprawnienia nr [...]).

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było uznanie przez organ odwoławczy, że ww. operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony został wadliwie. Zdaniem Ministra rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości nie uwzględnił mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Organ podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był zatem do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Uchybienie powyższe stanowi także – zdaniem organu - naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażającego tzw. zasadę korzyści. Minister z uwagi na analogiczne wady zakwestionował ponadto przydatność dowodową operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2020 r. sporządzonego na zlecenie stron przez rzeczoznawcę majątkowego J. L..

W ocenie Sądu stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jest prawidłowe.

Zasady dotyczące sporządzenia wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe w trybie specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W § 36 ust. 3 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie ponadto do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość ozn. jako działki nr [...] i nr [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z [...] listopada 2011 r. nr [...] i w części przeznaczona była pod drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem [...]), a w części pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej symbolem [...]).

Zauważyć trzeba, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z powołanego § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód operacie szacunkowym, poza przywołaniem zróżnicowania planistycznego, dokonał wyceny całej nieruchomości, jakby w całości nieruchomość przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym transakcje takie mogłyby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Wynika to wprost z treści ww. przepisu rozporządzenia. Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod "drogę wewnętrzną", nie może być zrównywane z jego przeznaczeniem pod "drogę publiczną", a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłączenia jej z powszechnego obrotu (art. 2a ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem Sądu skoro część przejętej nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną, obowiązkiem rzeczoznawcy, jak słusznie stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po drugie dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich, rzeczoznawca zobligowany był także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny zgodnie z regułami określonymi w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jedynie w taki sposób przygotowana opinia o wartości nieruchomości mogła stanowić miarodajny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] ustalając odszkodowanie nie uwzględnił powyższych okoliczności uznając operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji wadliwie zatem zweryfikował ww. dowód, a w konsekwencji nie ustalił w sposób prawidłowy istotnej okoliczności stanu faktycznego (tj. wartości przejętej nieruchomości), czym naruszył art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.

Prawidłowo zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że również operat sporządzony na zlecenie stron, mimo, że wskazywał procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak, analogicznie jak operat sporządzony przez J. L., jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Słusznie zatem organ stwierdził, że operat ten nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Wbrew podnoszonym w sprzeciwie twierdzeniom Minister nie mógł zlecić takiej wyceny we własnym zakresie na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiony sprzeciw jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.