Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134; art. 144; art. 45;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11d ust.5; art. 11f ust.3;
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Teza: Jedynie w dwóch przypadkach przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej także jako „specustawa drogowa”) stanowią, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej). Wyłącznie więc w tych dwóch ściśle określnych sytuacjach przepisy ustawy nakazują dokonywanie doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wprowadzają fikcję prawną skuteczności tak dokonanego doręczenia.

Kwestia skuteczności doręczeń dokonywanych osobom prawnym na tzw. adres korespondencyjny, a nie w sposób określony w art. 45 k.p.a., budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie, związane z tym zagadnieniem wątpliwości, wynikają z tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w żaden sposób zagadnienia doręczania pism na adres wskazany do korespondencji. Jednakże należy jednocześnie zauważyć, że powyższe nie jest rezultatem celowego zabiegu ustawodawcy, lecz jest wynikiem anachronizmu tego aktu prawnego, którego treść nie została dostosowana w należytym stopniu do istotnie zmienionych warunków społeczno-gospodarczych, w których obecnie funkcjonujemy.

Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów przewidujących możliwość wyznaczenia przez stronę postępowania administracyjnego adresu „do korespondencji”, nie może przemawiać za pozbawieniem strony możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych pod wskazanym przez nią adresem, innym od adresu jej siedziby, o którym mowa w art. 45 k.p.a. Zastrzec należy jednakże, że podstawowym warunkiem skuteczności tak wykonywanego doręczenia jest to, ażeby wskazanie adresu do korespondencji, pod który od tej pory dokonywane będą doręczenia, nastąpiło w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości. Innymi słowy wskazanie adresu dla doręczeń musi wynikać expressis verbis z treści pisma strony. Niezbędne jest więc nie tylko oznaczenie w piśmie nowego adresu, ale przede wszystkim jednoznaczne i wyraźne oznajmienie woli strony co do tego, by doręczeń pism dokonywać pod wskazany przez nią adres, inny od adresu jej siedziby.

TEZY

Jedynie w dwóch przypadkach przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej także jako „specustawa drogowa”) stanowią, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej). Wyłącznie więc w tych dwóch ściśle określnych sytuacjach przepisy ustawy nakazują dokonywanie doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wprowadzają fikcję prawną skuteczności tak dokonanego doręczenia.

Kwestia skuteczności doręczeń dokonywanych osobom prawnym na tzw. adres korespondencyjny, a nie w sposób określony w art. 45 k.p.a., budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie, związane z tym zagadnieniem wątpliwości, wynikają z tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w żaden sposób zagadnienia doręczania pism na adres wskazany do korespondencji. Jednakże należy jednocześnie zauważyć, że powyższe nie jest rezultatem celowego zabiegu ustawodawcy, lecz jest wynikiem anachronizmu tego aktu prawnego, którego treść nie została dostosowana w należytym stopniu do istotnie zmienionych warunków społeczno-gospodarczych, w których obecnie funkcjonujemy.

Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów przewidujących możliwość wyznaczenia przez stronę postępowania administracyjnego adresu „do korespondencji”, nie może przemawiać za pozbawieniem strony możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych pod wskazanym przez nią adresem, innym od adresu jej siedziby, o którym mowa w art. 45 k.p.a. Zastrzec należy jednakże, że podstawowym warunkiem skuteczności tak wykonywanego doręczenia jest to, ażeby wskazanie adresu do korespondencji, pod który od tej pory dokonywane będą doręczenia, nastąpiło w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości. Innymi słowy wskazanie adresu dla doręczeń musi wynikać expressis verbis z treści pisma strony. Niezbędne jest więc nie tylko oznaczenie w piśmie nowego adresu, ale przede wszystkim jednoznaczne i wyraźne oznajmienie woli strony co do tego, by doręczeń pism dokonywać pod wskazany przez nią adres, inny od adresu jej siedziby.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Wojewoda stwierdził, że zażalenie Towarzystwa [...] K. [...] w K. reprezentowanego przez radcę prawnego T. K. na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb 14 - K., ark. 12), która została objęta decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa i przebudowa drogi gminnej nr [...] - ul. K. w L., zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta L. zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L. przy ul. K., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb 14 - K. , ark. 12), która została objęta decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa i przebudowa drogi gminnej nr [...] - ul. K. w L. wraz z budową i remontem murów oporowych oraz budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej, budową oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego, przebudową istniejących sieci.

W trakcie toczącego się postępowania zostało ujawnione, że na wniosek Prezydenta Miasta L. toczy się, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym [...] - K. (arkusz mapy 12), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Na dzień 29 kwietnia 2019 r. toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie skargi Towarzystwa [...] K. [...] w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej wymienionej nieruchomości.

Dlatego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta L. zawiesił z urzędu postępowanie ustalenia odszkodowania na rzecz Towarzystwa [...] K. [...] w K..

Zażalenie od powyższego postanowienia zostało wniesione w dniu 23 maja 2019 r. przez radcę prawnego T. K..

Zażalenie od postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Prezydenta Miasta L. zostało wniesione przez radcę prawnego T. K.. Do zażalenia nie zostało dołączone pełnomocnictwo ustanowione na rzecz wyżej wymienionego przez właściciela nieruchomości, celem reprezentowania go w przedmiotowej sprawie.

Dopiero przy piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 10 czerwca 2019 r. ustanowione przez Towarzystwo [...] K. [...] w K. na rzecz radcy prawnego T. K. do występowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej wymienioną działkę. Dlatego należy stwierdzić dopuszczalność zażalenia z przyczyn formalnych, gdyż pierwotną wadę sanuje fakt, iż w powyższym pełnomocnictwie zostało stwierdzone, że obejmuje ono w szczególności zastępstwo w sprawie zaskarżenia postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2019 r.

Jak wynika z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.

W przedmiotowej sprawie zażalenie od postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Prezydenta Miasta L. zostało wniesione w dniu 23 maja 2019 r. przez radcę prawnego T. K., co potwierdza data stempla pocztowego uwidoczniona na kopercie. Natomiast jak wynika z potwierdzenia odbioru powołanego wyżej postanowienia, zostało ono doręczone w dniu 15.05.2019 r., a więc zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu (termin upłynął dnia 22 maja 2019 r.)

Organ odwoławczy nie może zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że postanowienie z dnia 7 maja 2019 r. Prezydenta Miasta L. nie zostało prawidłowo doręczone. Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wysyłane jest właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Przepis powyższy dotyczy także doręczania wszelkiej korespondencji kierowanej do stron postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub Jednostki Samorządu Terytorialnego, w związku z wydaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie powyższe stanowi kontynuację poprzedniego postępowania i jest wszczynane z urzędu, do czego obligują stosowny organ przepisy wyżej wymienionej ustawy.

Z załączonej do akt informacji z rejestru gruntów sporządzonej w dniu 31.01.2019 r. wynika, że korespondencję kierowaną do właściciela działki nr [...] położonej w L. przy ul. K. należy kierować na adres L. ul. K. [...].

W skardze wniesionej na postanowienie Wojewody przez Towarzystwo [...] K. [...] z siedzibą w K. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. przepisów:

1) art. 134 k.p.a. - poprzez stwierdzenie, że zażalenie strony na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Towarzystwa [...] K. [...] w K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb: [...], arkusz 12), która została objęta decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa i przebudowa drogi gminnej nr [...] - ul. K. w L. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia (o jeden dzień), podczas gdy termin do wniesienia tego zażalenia w ogóle się nie otworzył z uwagi na brak prawidłowego doręczenia w/w postanowienia stronie (tj. skarżącemu);

2) art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) - poprzez błędne uznanie, iż znajduje on zastosowanie nie tylko do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ewentualnie dalszych pism w tej sprawie), lecz także w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z taką decyzją (w tym do wydanego w toku takiej sprawy postanowienia o zawieszeniu postępowania), podczas gdy sprawa ustalenia odszkodowania jest sprawą odrębną od sprawy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ("ZRID") i:

a) żaden przepis prawa nie pozwala na rozciąganie wyjątkowych, ograniczających prawa stron zasad doręczenia, ustanowionych dla spraw o wydanie ZRID, na inne kategorie spraw, w tym na sprawy o odszkodowanie w związku z wydaniem takiej decyzji,

b) postępowanie w sprawie wydania ZRID jest wielopodmiotowe, co, w połączeniu z innymi względami, może uzasadniać zastosowanie szczególnego trybu doręczeń (uproszczonych zasad ustalania adresów dla doręczeń), podczas gdy w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania stroną jest tylko podmiot, na rzecz którego ma zostać wypłacone odszkodowanie, co wyklucza sięganie do tego rodzaju nadzwyczajnych, ograniczających gwarancje proceduralne i interesy stron rozwiązań i przyjmowanie fikcji prawidłowości adresu wynikającego z katastru.

c) takiej wykładni sprzeciwiają się inne względy celowościowe i aksjologiczne, albowiem stojąca za wprowadzeniem owej szczególnej regulacji potrzeba szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania ZRID i wywłaszczenia nieruchomości pod drogi (po to, by inwestycje drogowe być realizowane bez opóźnień) nie jest aktualna w sprawie o odszkodowanie;

3) art. 45 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez odstąpienie (usankcjonowanie dokonanego przez organ I instancji odstąpienia), bez żadnej podstawy prawnej, od wyrażonej w tym przepisie zasady dokonywania doręczeń jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym w lokalu ich siedziby;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez:

a) nieuwzględnienie faktu, że w ewidencji gruntów i budynków (pełniącej funkcję katastru) ujawnione zostały dwa adresy strony,

b) niepoczynienie żadnych ustaleń w przedmiocie właściwego adresu strony, pomimo że strona jest działającą publicznie kościelną osobę prawną, mającą swoją siedzibę, na bieżąco aktualizowaną i czytelną stronę internetową itd., w obliczu których to okoliczności ustalenie adresu strony nie nastręcza żadnych trudności;

5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez usankcjonowanie pozbawionego podstawy prawnej, arbitralnie dokonanego przez organ I instancji wyboru jednego z dwóch adresów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków (pełniącej funkcję katastru) i doręczenia korespondencji wyłącznie na ten adres, i to w dodatku wyboru adresu ujawnionego w owej ewidencji jako drugi w kolejności, a także niewyjaśnienie stronie, na czym oparty został właśnie taki wybór;

6) art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy zachodziły podstawy do tego, by, w obliczu błędnego ustalenia, iż doszło do przekroczenia tego terminu, uznać pismo strony z dnia 14 czerwca 2019 r. za prawidłowy, kompletny i złożony w terminie wniosek o przy wrócenie terminu, który winien zostać uwzględniony, ewentualnie za zażalenie na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (w razie uznania, że pismo Prezydenta Miasta L. z dnia 3 czerwca 2019 r., doręczone w dniu 12 czerwca 2019 r., stanowiło w istocie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu);

7) art. 8 k.p.a. (ewentualnie w związku z art. 7a k.p.a.) - poprzez podjęcie takich działań i przyjęcie takiej interpretacji przepisów prawa na niekorzyść strony (tj. skarżącego), która pozwala uniknąć merytorycznego rozpatrzenia oczywiście uzasadnionego zażalenia strony, w którym wykazano podobne działanie organu I instancji na wcześniejszym etapie, wyrażające się m.in. w tym, iż zawieszając postępowanie o ustalenie odszkodowania, Prezydent Miasta L. przyjął, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim rzekomo ma być wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę L. prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy wcześniej, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID, odmówił zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (wskazując, że wynik tej sprawy nie będzie miał wpływu na rozstrzygnięcie oraz podkreślając, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym właścicielem nieruchomości jest strona, tj. skarżący), a nadto w tym, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rzekomo konieczne do ustalenia zasadności przyznania odszkodowania, zapadło już w dniu 11 marca 2019 r., tj. niemal dwa miesiące przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w oczekiwaniu na jego wydanie.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadnienia.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym przepis ten, na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a., ma zastosowanie także do zażaleń.

Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest możliwe wówczas, gdy strona uchybiła temu terminowi.

Oczywiste przy tym pozostaje, że do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia może dojść jedynie wtedy, gdy stronie prawidłowo doręczono postanowienie podlegające zaskarżeniu.

W sprawie organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, przyjmując, że stronie prawidłowo zostało doręczone postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania.

W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzenia takiego nie można podzielić.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ skuteczność doręczenia wiąże z wysłaniem postanowienia na adres strony ujawniony w ewidencji gruntów (katastrze nieruchomości).

W kontekście rozstrzygnięć wydawanych w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowisko takie podzielić należy jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie: przy wysłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz przy zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jedynie w tych dwóch przypadkach przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej także jako "specustawa drogowa") stanowią, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej).

Wyłącznie więc w tych dwóch ściśle określnych sytuacjach przepisy ustawy nakazują dokonywanie doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wprowadzają fikcję prawną skuteczności tak dokonanego doręczenia.

Postanowienie, które doręczano w niniejszej sprawie nie należało do żadnej z kategorii wymienionych w art. 11d i art. 11f specustawy drogowej. Było to bowiem postanowienie w kwestii wpadkowej (zawieszenie postępowania) w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W przypadku tego rodzaju rozstrzygnięć ani ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani żaden inny przepis, nie wprowadzają obowiązku dokonywania doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz fikcji prawnej skuteczności tak dokonanego doręczenia.

Kwestii tej pośrednio dotyczy jedynie art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m.in. miejsce pobytu stałego lub adres siedziby właścicieli nieruchomości.

Również jednak i ten przepis nie wprowadza obowiązku dokonywania doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz nie statuuje bezwzględnej skuteczności tak dokonywanych doręczeń.

Dlatego też w przypadku tego rodzaju doręczeń podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3137/18 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), w którym nie podzielono poglądu przypisującego ewidencji rolę głównego, o ile nie jedynego, źródła takich informacji, oraz zwiększoną, wręcz wiążącą moc.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie to nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia normatywnego. Wprawdzie stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu stałego, lecz nie oznacza to, że następuje to dla potrzeb postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości. Przepis ten nie ma na celu stworzenia katalogu danych adresowych, do którego organu administracji publicznej mogłyby sięgnąć ustalając adresy stron postępowań, rzecz jasna tych wszczynanych z urzędu, skoro we wniosku (podaniu) o wszczęcie postępowania strona powinna podać swój adres (art. 63 § 2 k.p.a.). Oczywiście, podczas tych ustaleń można z tych danych skorzystać, ale wedle takich samych reguł jak ze wszystkich innych materiałów, czyli w szczególności z zachowaniem niezbędnego krytycyzmu, zakładającego konieczność sprawdzenia ich aktualności i prawdziwości poprzez skonfrontowanie ich z treścią innych rejestrów urzędowych czy dokumentów w razie jakichkolwiek wątpliwości w analizowanej materii.

W podobny sposób kwestię tą ocenił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 781/19 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) wskazując, że jedną z gwarancji skuteczności doręczenia zastępczego, obok niebudzącego wątpliwości oznaczenia adresata, jest jednoznaczne, prawidłowe podanie jego aktualnego adresu. Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony, stanowią podstawową informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby postępowania administracyjnego. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.k. nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy k.p.a. dotyczące doręczania pism stronom postępowania. Przepis ten ma charakter ogólny, stanowi pewną dyspozycję o charakterze materialnym, z którego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w różnych postępowaniach, w tym także postępowaniach administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę oceny takie w całości podziela, stwierdzając przy tym, że organ, wydając zaskarżone postanowienia, całkowicie pominął kwestię należytej oceny charakteru informacji dotyczących adresu strony ujawnionego w ewidencji gruntów (katastrze nieruchomości).

W przedmiotowej sprawie kwestia ta komplikuje się w sposób dalej idący, albowiem w ewidencji gruntów ujawniono dwa rożne adresy strony.

Jak wynika z informacji z rejestru gruntów w ewidencji gruntów ujawniono dwa różne adresy strony: K., ul. B. [...], będący adresem siedziby strony oraz adres L., ul. K. [...] opatrzony dopiskiem "koresp".

Organ doręczył stronie postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania na adres L., ul. K. [...].

Jak można wnioskować organ uznał ten adres za tzw. adres do korespondencji.

Powyższe budzi istotne wątpliwości co do prawidłowości tak dokonanego doręczenia, ze względu zarówno na sama istotę prawnej skuteczności wskazywania przez strony tzw. adresu do korespondencji, jak i ze względu na całkowite zaniechanie zbadania przez organ czy istotnie ujawniony w ewidencji adres lubelski był wskazanym przez stronę adresem do korespondencji także w niniejszej sprawie.

Kwestia skuteczności doręczeń dokonywanych osobom prawnym na tzw. adres korespondencyjny, a nie w sposób określony w art. 45 k.p.a., budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W części orzeczeń kwestionuje się taką możliwość wskazując, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje wprost na możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do korespondencji", a nie powinno być sporne, że jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, zgodnie z treścią art. 45 k.p.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1970/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Z drugiej strony, w innych orzeczeniach, wprost lub pośrednio taką praktykę uznaje się za dopuszczalną (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1650/09, w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2019 r., II OZ 1387/18 i w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. I FSK 784/16, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Niewątpliwie, związane z tym zagadnieniem wątpliwości, wynikają z tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w żaden sposób zagadnienia doręczania pism na adres wskazany do korespondencji.

Jednakże należy jednocześnie zauważyć, że powyższe nie jest rezultatem celowego zabiegu ustawodawcy, lecz jest wynikiem anachronizmu tego aktu prawnego, którego treść nie została dostosowana w należytym stopniu do istotnie zmienionych warunków społeczno-gospodarczych, w których obecnie funkcjonujemy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów przewidujących możliwość wyznaczenia przez stronę postępowania administracyjnego adresu "do korespondencji", nie może przemawiać za pozbawieniem strony możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych pod wskazanym przez nią adresem, innym od adresu jej siedziby, o którym mowa w art. 45 k.p.a.

Zastrzec należy jednakże, że podstawowym warunkiem skuteczności tak wykonywanego doręczenia jest to, ażeby wskazanie adresu do korespondencji, pod który od tej pory dokonywane będą doręczenia, nastąpiło w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości. Innymi słowy wskazanie adresu dla doręczeń musi wynikać expressis verbis z treści pisma strony. Niezbędne jest więc nie tylko oznaczenie w piśmie nowego adresu, ale przede wszystkim jednoznaczne i wyraźne oznajmienie woli strony co do tego, by doręczeń pism dokonywać pod wskazany przez nią adres, inny od adresu jej siedziby.

W niniejszej sprawie takie warunki nie zostały spełnione.

Organ w żadnym stopniu nie ocenił bowiem czy wskazany w ewidencji gruntów adres opatrzony dopiskiem "koresp" został wskazany przez stronę w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości jako adres, pod który należy dokonywać stronie doręczeń we wszystkich sprawach, czy też ściślej rzecz ujmując także w sprawie, w której wydano postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania.

Bez znaczenia pozostaje przy tym to, że strona nie kwestionowała prawidłowości wcześniej dokonywanych doręczeń. Okoliczność taka nie zmienia bowiem tej zasadniczej konstatacji, że tak dokonywanego doręczenia nie można uznać za prawidłowe, o ile nie stwierdzi się przy tym, że istotnie strona wskazała dany adres jako adres do korespondencji.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący rozpatrzona przez organ. Organ odwoławczy nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Organ w sposób nieprawidłowy zastosował także przepisy art. 45 k.p.a. i art. 134 k.p.a.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że doręczenia postanowienia na adres "do korespondencji" nie można uznać za skuteczne bez równoczesnego ustalenia, że faktycznie strona taki adres wskazała do korespondencji także w sprawie, w której dokonywane są doręczenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.