Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4 pkt 7, pkt 9. pk 10, art. 18 ust. 1, art. 92a, art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: Art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A s.c. B. S., W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] nałożył na B. S. i W. S. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym – na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej "u.t.d.", oraz zał. nr 3 I.p. 2.1 do u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 24.09.2014 r. w O, Basen, skontrolowano autobus marki [...] o numerze rej. [...]. Pojazdem tym przewoźnik B. S., W. S. - Firma A S.C. wykonał przewóz regularny specjalny dzieci ze szkoły nr [...] w O na basen w O na podstawie okazanego przez kierowcę, J. G., wypisu z licencji nr [...]. Podczas kontroli nie okazano zezwolenia ani innego dokumentu uprawniającego do wykonywania tego rodzaju przewozu.

Wystąpiono z zapytaniem o posiadanie przez przewoźnika uprawnień do wykonywania przewozów regularnych specjalnych ważnych na dzień kontroli. W odpowiedzi z dnia 9.10.2014 r. Prezydent Miasta wskazał, że nie wydawał zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych dla wskazanego podmiotu (karta nr 6).

Organ przywołując treść art. 4 pkt 7,9,10,11 u.t.d. wskazał, że zgodnie z art. 18 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Pismem z dnia 20.10.2014 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednocześnie informując o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz o treści art. 92c u.t.d.

W odpowiedzi strona wskazała, że na podstawie umowy z Urzędem Miasta przewozi uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych na zajęcia sportowe na terenie miasta O, a po zajęciach odwozi ich z powrotem, co spełnia wymagania wyłącznie dla przewozu wahadłowego. Wyjaśniła, że zabezpieczony podczas kontroli harmonogram nie jest rozkładem jazdy, a wyłącznie ramowym planem dnia dla kierowcy i nie ma możliwości sporządzenia rozkładu jazdy, ponieważ różnice czasowe w codziennych odjazdach i przyjazdach dochodzą nawet do 20 minut, więc sporządzenie rozkładu jazdy obciążałoby przewoźnika przestrzeganiem go, co w tego typu przewozach jest niewykonalne. Kierowca powiadamiany jest telefonicznie o gotowości grupy do przewozu. Na trasie przewozu nie występują przystanki, dzieci zabierane są ze szkoły i dowożone na obiekt sportowy wykorzystując do tego parkingi przy tych obiektach, a przewozy w ciągu dnia wykonywane są na różnych trasach.

Organ uzyskał z Zarządu Szkół i Przedszkoli Miejskich w O umowę na dowóz uczniów na zajęcia sportowe zawartą z przewoźnikiem.

Kluczowym dowodem w sprawie są zeznania kierowcy (karta nr 4), który wskazał, że na każdy dzień tygodnia jest oddzielny rozkład jazdy ze szkoły i on jeździ zgodnie z tym rozkładem, oraz kopia umowy z Miastem O (karta nr 9), gdzie w § 1 pkt. 2 wskazano, że przewóz uczniów odbywać się będzie przez 5 dni w tygodniu tj. od poniedziałku do piątku w godz. od 7:00 do 15:30 zgodnie z ustalonym przez zamawiającego harmonogramem. Określono trasę: szkoła - pływalnia - lodowisko - korty tenisowe - szkoła oraz wymieniono szkoły, z których dowożone będą dzieci. Wskazane są również dokładne adresy szkół oraz obiektów sportowych. Dopuszczone są ewentualne zmiany ilości dowożonych uczniów, oszacowanej liczby dzieci oraz liczby kursów, ale nie godzin bądź tras przejazdów. Zgodnie z § 2 umowy przewozy wykonywane są cyklicznie od 2 stycznia do 22 grudnia 2014 r. w dni nauki szkolnej.

Organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać kontrolowany przejazd za przewóz wahadłowy. Z umowy przewoźnika z Miastem oraz harmonogramu wynika regularność realizowanych przewozów dzieci. Przejazdy odbywają się w poszczególne dni tygodnia na określonych trasach, w ściśle określonych terminach oraz o tych samych godzinach. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez stronę fakt, że w ciągu dnia przewozy wykonywane są na różnych trasach. Strona może bowiem ująć te trasy w jednym zezwoleniu bądź wystąpić o wydanie oddzielnych zezwoleń na poszczególne trasy.

Przewozy regularne specjalne są specyficznym rodzajem przewozów regularnych. Ich istotną cechą jest fakt, iż odbywają się praktycznie zawsze na zamówienie zainteresowanego podmiotu, z tego też względu to zamawiający wskazuje dni, godziny i trasy przejazdów, ustala sposób rozliczenia z przewoźnikiem oraz zgłasza w razie potrzeby ewentualne odstępstwa.

W świetle powyższego zdaniem organu, strona nie wskazała żadnych okoliczności oraz dokumentów świadczących o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek z art. 92c u.t.d., więc brak jest podstaw do umorzenia postępowania.

Zdaniem organu, przewoźnik powinien posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w momencie rozpoczynania dowozu dzieci zgodnie z umową, w styczniu 2014 r. Konsekwencją jego braku w momencie kontroli jest kara przewidziana w l.p. 2.1 zał. nr 3 do u.t.d. za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

B. S. i W. S. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie.

Wskazali, że przewozy wykonywane przez nich spełniają wszystkie wymagania dotyczące przewozu wahadłowego.

Podnieśli, że nie mogą uzyskać zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, ponieważ nie spełniają wymaganych kryteriów. Przywołując treść art. 18 ust. 1 u.t.d., art. 22 ust. 4 u.t.d. skarżący stwierdzili, że nie mogą wystąpić o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów, gdyż nie wykonują przewozów w oparciu o rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów środków transportowych. Przejazdy oparte są wyłącznie na harmonogramie ustalonym przez zamawiającego. Tak więc do wniosku nie mogliby dołączyć wymaganych załączników.

Pojazdy skarżących nie korzystają z przystanków autobusowych tylko z parkingów znajdujących się na terenie szkół oraz obiektów sportowych, a definicja przystanku została zawarta w art. 4 u.t.d. 8a.

Ponadto odjazdy ze szkół i obiektów sportowych zawarte w harmonogramie są tylko godzinami umownymi. Odjazd autobusu jest uzależniony od wielu czynników m. in. od ilości uczniów oraz ich zorganizowania, a także od pory roku oraz warunków atmosferycznych. Średnio wahania w odjazdach są w przedziale 5-10 minut, a sporadycznie bywają większe (20 minut). Przejazdy są opóźnione lub nie odbywają się w ogóle w zależności od uroczystości szkolnych lub innych przyczyn organizacyjnych. Wyjaśnienia skarżących w tej materii potwierdza oświadczeniem z dnia 16.01.2015 r. Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] w O. Zatem nie mogli wykonywać przejazdów według ustalonego rozkładu jazdy, ponieważ nie byliby w stanie go dotrzymać z przyczyn obiektywnych, a ustawodawca przewidział wysokie sankcje w załączniku nr 3 do u.t.d. pod l.p. 2.2.

Ponadto każdy przejazd odbywa się inną trasą gdyż szkoły i obiekty sportowe rozrzucone są na terenie całego miasta, tak więc trasy przejazdów nie pokrywają się, a jest ich 18. Kierowcy w zależności od natężenia ruchu na terenie miasta dobierają trasę przejazdu optymalnie do warunków ruchu o danej porze dnia w taki sposób aby dzieci nie spóźniały się na umówione zajęcia.

Jest niezrozumiałym dlaczego organ nałożył karę za brak zezwolenia regularnego specjalnego skoro spełniają wszystkie warunki dla przewozów wahadłowych, a kierowcy nie korzystają z wyłączeń rozporządzenia [...] dla linii regularnych do 50 km.

Skarżący podkreślili, że dzwonili na infolinie [...] i [...] Inspektoratu Transportu Drogowego, jak również do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i dyżurujące tam osoby potwierdziły, iż przewozy skarżących należy traktować jako przewozy wahadłowe (ponieważ są to wielokrotne przewozy z punktu A do punktu B bez korzystania z przystanków).

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 6 marca 2015 r., znak [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz I.p. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Stosownie do treści art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Zgodnie z I.p. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 złotych.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał przewóz z dnia kontroli za przewóz regularny specjalny.

W myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją przewóz regularny specjalny kierowany jest do określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby, które nie należą do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określonych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez przewoźnika w dniu kontroli jest przewozem regularnym specjalnym. Przewóz jest wykonywany regularnie i jest przewożona konkretna kategoria osób. Kierowca przedłożył do kontroli harmonogram przewozów, który jednoznacznie potwierdza wykonywanie regularnych przewozów dzieci ze szkoły w O na basen w O i z powrotem. Harmonogram dokładnie określa godziny wykonywanych przewozów, przewożonych pasażerów i miejsca, z których są zabierani uczniowie. Przewozy są wykonywane codziennie o godzinach wskazanych w harmonogramie przewozów. Ponadto w umowie nr ZS Nr [...] dokładnie została określona trasa wykonywania przewozów. Według tej umowy przewozy wykonywane są na trasie: szkoła - pływalnia ul. C - lodowisko ul. C - korty tenisowe ul. J - szkoła. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewozy wykonuje zgodnie z okazanym rozkładem jazdy ustalonym oddzielnie na każdy dzień tygodnia. Podczas kontroli przewoził dzieci ze szkoły nr [...] przy ul. S w O na basen w O. Jego pasażerami są dzieci.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w świetle orzecznictwa administracyjnego do uznania przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12 (LEX nr 1337102) podkreślił, że do uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. NSA podniósł, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest jego regularność oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Takie stanowisko NSA zajął również w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 412/05 i z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1105/06. W sprawie przewozy wykonywane przez przewoźnika spełniają te przesłanki, ponieważ o stałych godzinach i stałymi trasami są przewożeni uczniowie, z wyłączeniem innych pasażerów.

Uwzględniając powyższe skarżący są zobowiązani posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ nie posiadają takiego zezwolenia, więc przewóz w dniu kontroli był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów i organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości 8 000 zł na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz I.p. 2.1 załącznika nr 3 u.t.d.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów K.p.a.

W sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów wykluczających ich odpowiedzialność za powstałe naruszenie. Skarżący jako profesjonalni przewoźnicy powinni uzyskać stosowne zezwolenie, a tego nie uczynili.

B. S. i W. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę. Wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, przez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do dowodów i twierdzeń strony;

2. art. 7 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych oraz niesprawdzonych w trakcie postępowania, naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz 80 przez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz przez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, oraz nieuwzględnienie argumentów strony,

3. art. 93 ust. 1 u.t.d. przez błędną kwalifikację prawną przewozu,

4. art. 92a ust. 1,6,7 u.t.d. oraz załącznika nr 3 l.p.2.1 przez jego zastosowanie,

5. art. 4 pkt 9 u.t.d. przez uznanie, że nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w tym artykule, do uznania, że mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym,

6. art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez organ faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn dla których nie uwzględnił argumentów strony.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtarzając argumentację i twierdzenia zawarte w odwołaniu podnieśli, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 18b, art. 20, art. 93 ust. 1 u.t.d., określających zasady i wymogi konieczne do spełnienia aby dany przewóz można było zakwalifikować jako przewóz regularny specjalny.

Przywołując definicje ustawowe zawarte w treści art. 4 pkt 7 u.t.d., oraz art. 4 pkt 9 u.t.d. skarżący wskazali, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d., jest wymagane zezwolenie na przewóz regularny specjalny, jednak za zarzucane naruszenie brak jest sankcji w polskim systemie prawa. Zgodnie, bowiem z załącznikiem nr 3 I.p. 2.1, kara jest wymierzana jedynie za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Nie ma w tym wyliczeniu sankcji za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Nie można w sposób rozszerzający interpretować treści załącznika nr 3, nałożenie kary za konkretne naruszenie powinno wynikać wprost z treści przepisu.

Ponadto podnieśli, że o przewozie regularnym można mówić tylko i wyłącznie wtedy gdy przewóz jest wykonywany w z góry określonych odstępach czasowych i określonymi niezmiennymi trasami. Przewóz regularny specjalny jest także przewozem regularnym. Natomiast aby możliwym było stwierdzenie, że podmiot wykonuje przewóz regularny specjalny, to zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., koniecznym jest łączne spełnienie następujących przesłanek: wykonywanie: w sposób regularny, niepublicznego przewozu określonej grupy osób. Zatem niewłaściwe jest rozumienie organu, iż aby uznać dany przewóz za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d. Przepis bowiem wprost wymienia wszystkie przesłanki do uznania przewozu za regularny. Nie jest zadaniem ani strony ani organu rozstrzyganie sensu takich regulacji, ani ich prawidłowości, bowiem należy uznać, iż ustawodawca jest racjonalny, oraz zastosować wykładnię literalną, skoro przepis określa jasno i klarownie jakie warunki są konieczne, aby uznać przewóz za regularny. Ponadto w orzecznictwie podkreślany jest fakt, iż skoro ustawodawca na gruncie jednej ustawy posługuje się jakimś pojęciem to co do zasady jego znaczenie jest takie same w całym akcie. Oznacza to, iż stanowisko organu stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami wykładni. Organ winien mieć to na uwadze, a w uzasadnieniu decyzji wykazać dowody i okoliczności zebrane w toku postępowania, odnoszące się do każdej z przesłanek osobno, czego nie uczynił, ograniczając się wyłącznie do powołania 2 przesłanek, które także zdaniem skarżących, nie zostały prawidłowo udowodnione.

Dla uznania, że mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym konieczne jest zaistnienie nie tylko elementów koniecznych dla uznana przewozu za regularny specjalny, a więc spełnienie przesłanki wykonywania przewozu określonej grupy osób, lecz również wykonywania tego transportu w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami niezmiennie, a więc według konkretnego stałego rozkładu jazdy, podanego do publicznej wiadomości (których to elementów brak w przypadku kontrolowanego przewozu). Ustalenie wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu regularnego specjalnego musi w zakresie spełnienia przesłanki regularności tego przewozu znajdować odbicie w zebranych w sprawie dowodach pozwalających przypisać przewoźnikowi określonej grupy osób, o której stanowi art. 4 pkt 9 u.t.d. stały tzn. niezmiennie powtarzający się rozkład jazdy, choćby taki rozkład formalnie nie istniał. W świetle przepisów "zmienność godzin jazdy oraz tras związana m.in. z chociażby chwilową zmianą osób przewożonych musi oznaczać, że przewozy takie nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych". Strony nie były w stanie określić rozkładu jazdy w rozumieniu rozporządzenia o rozkładach jazdy.

Nadto w sytuacji występowania ściśle określonych w rozkładzie jazdy godzin odjazdu, musiałoby dojść do sytuacji w której nawet jeżeli nie stawią się wszyscy korzystający z przewozu to kierowca, aby spełnić wymogi z rozkładu jazdy, musiałby odjechać. Natomiast jednym z ustaleń, pomiędzy stronami jest fakt, że kierowca czeka na wszystkie dzieci, które w danym dniu chcą skorzystać z przewozu, nie ma zatem możliwości odjechania, nawet w przypadku gdyby ustalono konkretne godziny odjazdu. Taki odjazd byłby kwalifikowany jako rażące naruszenie umowy i powodowałby jej rozwiązanie.

Regularność, o której mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 u.t.d. W sprawie z uwagi na zależną od zapotrzebowania zmienność tych przewozów brak jest możliwości określenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy.

Warunki przewozu regularnego zostały precyzyjne określone przez obowiązujące przepisy i zgodnie z nimi odbywa się on w określonych godzinach, według określonych tras, a opłata jest z góry ustalona. Ponadto jednym z elementów definiujących ten przewóz jest również podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. Harmonogram dowozu nie jest rozkładem jazdy w rozumieniu przepisów ustawy - prawo przewozowe, oraz rozporządzenia, bowiem nie jest podany do publicznej wiadomości, a jedynie do wiadomości strony i pracowników. Ponadto godziny odjazdu i miejsca były zmienne, a nie ustalone "na sztywno" i zależały od konkretnej sytuacji, dnia, grupy osób etc. (podobnie wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 961/11). W sprawie - harmonogram nie jest skierowany do korzystających z usługi osób, tylko stanowi pomoc dla kierowcy, aby wiedział na którą godzinę zakontraktowany jest przewóz.

W transporcie tym występują sytuacje, w których przewozy nie spełniają przesłanek przewozu regularnego mimo ich cykliczności, gdyż odbywają się na podstawie umowy, a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo z osobą odpowiedzialną lub pracownikami, nie ma też ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami i obiektami dworcowymi. To uniemożliwia przedsiębiorcy realizującemu przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Nawet fakt, iż w pewnych okresach czasu można zauważyć powtarzalność godzin odjazdu i miejsc zabierania pracowników przez przewoźnika nie upoważnia do przyjęcia, że mamy do czynienia z cechą regularności w rozumieniu u.t.d.

Tylko przewóz spełniający w/w warunki można zakwalifikować jako przewóz wykonywany w sposób regularny, na wykonywanie którego konieczne jest posiadanie zezwolenia. Brak punktualności odjazdów autobusów przewożących pasażerów oraz chociażby ich chwilowa zmienność, uniemożliwia zakwalifikowanie takiego przewozu jako regularnego specjalnego, co w tym przypadku właśnie miało miejsce.

Zatem przewóz dzieci w sprawie nie zawsze odbywa się na jednej oznaczonej trasie, ani też o ściśle ustalonych godzinach, pasażerowie nie są również zabierani zawsze ze ściśle ustalonych, tych samych przystanków, a więc nie posiada on cech przewozu regularnego specjalnego, dlatego też taka jego kwalifikacja jest błędna.

Dla potwierdzenia tej tezy skarżący wskazali na wytyczną MT w zakresie przewozów regularnych specjalnych obejmujących dowozy dzieci do szkół. Zdaniem Ministerstwa Transportu taki przewóz można zakwalifikować jako przewóz okazjonalny, a wtedy dokumentem uprawniającym do jego wykonywania jest wyłącznie licencja. MT zauważył, że przewóz dzieci jest bardzo specyficznym rodzajem transportu - którego nie da się "zamknąć" w ramach zezwolenia.

Sam fakt dokonywania przewozów określonej grupy osób - nie jest w świetle przepisów u.t.d. (art. 4 pkt 9) okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż wykonywany przewóz jest przewozem regularnym specjalnym (wyrok NSA z 2007-06-22, I OSK 1037/06 Legalis) i aby dokonać takiej kwalifikacji konieczne jest zaistnienie również innych (wyżej opisanych) elementów. Skarżący przytoczyli także treść wyroku WSA Warszawa z 2007-08-23, VI SA/Wa 974/07.

Ponadto wskazali na niekonsekwencję organu. Organ wskazuje jako podstawę prawną do nałożenia kary art. 92 a ust. 1 u.t.d., który przewiduje karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Niekonsekwencja organu wynika z faktu, iż analiza tego przepisu wskazuje, że brak jest w nim kary za brak zezwolenia na przewóz regularny specjalny.

Nadto samo miejsce kontroli wskazuje, iż nie mamy w tym przypadku do czynienia z przewozem regularnym, a okazjonalnym, bowiem kierowca został skontrolowany na parkingu przy basenie, a nie na przystanku.

Ponadto organ pominął argumentację strony w zakresie przewozu wahadłowego. Przewoźnik dokonywał, bowiem przewozu dzieci do miejsca docelowego - szkoły, jednak wracał bez tych osób, a kolejnym jego "kursem" był przejazd bez tych dzieci do szkoły i następnie przewóz dzieci do miejscowości, w których mieszkają. Jest to zgodne z art. 18 b ust. 3 u.t.d. Przepis ten wskazuje, iż wykonywanie tego rodzaju przewozu nie wymaga zezwolenia. Kwestię tę także potwierdza orzecznictwo.

Ponadto od 2017 r. na podstawie nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - dostosowującej przepisy krajowe do ustawodawstwa unijnego (m. in., właśnie do wskazanego rozporządzenia 1073) przewóz dzieci do szkoły, właśnie ze względu na swój bardzo specyficzny charakter nie będzie wymagał zezwolenia.

Organ II instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego nie uznał argumentów strony za uzasadnione. Nie rozpatrzył w wystarczający sposób podnoszonych przez stronę okoliczności - braku możliwości ustalenia niezmiennego rozkładu jazdy oraz fakt wykonywania przewozów innych aniżeli regularne specjalne - tj. wskazanie na przewozy wahadłowe. Organ pominął także pismo Zleceniodawcy - "oświadczenie" w którym Zleceniodawca wykazuje swoją dominująca pozycję, ponadto wskazuje także, iż autobus odjeżdża dopiero po zebraniu się całej grupy uczniów. Dodatkowo Zleceniodawca wskazał, że odjazd jest uzależniony od aktualnych potrzeb tj., związany z czasem m.in., suszenia, czasu na ubranie się etc. Takie ustalenie relacji między Zleceniodawcą a Wykonawcą - wskazuje na nieregularny charakter przewozu.

Z uwagi na brak zaistnienia koniecznych elementów, jak również z uwagi na uzależnienie od zapotrzebowania wykonywania przewozów (zgodnie z treścią umowy) - brak jest w sprawie podstaw do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego, co do którego istnieje obowiązek posiadania zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a.

Kwestię sporną w sprawie stanowi interpretacja pojęcia przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustalenie czy kontrolowany pojazd wykonujący przewóz osób miał charakter przewozu regularnego specjalnego, czy też był przewozem wahadłowym co podnosiła strona skarżąca.

Organ I instancji przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym bez wymaganego zezwolenia, którego posiadała strona skarżąca, co w konsekwencji spowodowało nałożenie kary pieniężnej, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, którego strona skarżąca nie posiadała.

Art. 4 pkt 9 u.t.d. stanowi, że przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Stosownie do treści art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173).

Natomiast stosownie do art. 4 pkt 10 u.t.d. przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby wymagania właściwe dla przewozu regularnego łączyć z przewozem regularnym specjalnym. Wspólną cechą obu rodzajów przewozu jest wyłącznie regularność ich wykonywania.

Przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. przywozu i odwozu dzieci i młodzieży ze szkoły w O na basen w O i z powrotem.

Wbrew twierdzeniom skargi trafnie w ocenie Sądu, organy wskazały, że stanowiący dowód w sprawie harmonogram dokładnie określa godziny wykonywanych przewozów, przewożonych pasażerów i miejsca, z których są zabierani uczniowie. Przewozy są wykonywane codziennie o godzinach wskazanych w harmonogramie przewozów. Ponadto w umowie nr ZS Nr [...] dokładnie została określona trasa wykonywania przewozów. Według tej umowy przewozy wykonywane są na trasie: szkoła - pływalnia ul. C - lodowisko ul. C - korty tenisowe ul. J - szkoła. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewozy wykonuje zgodnie z okazanym rozkładem jazdy ustalonym oddzielnie na każdy dzień tygodnia. Podczas kontroli przewoził dzieci ze szkoły nr [...] przy ul. S w O na basen w O. Jego pasażerami są dzieci.

Trafnie tez organy przyjęły, że kluczowym dowodem w sprawie są zeznania kierowcy do protokołu przesłuchania świadka (karta nr 4), który wskazał, że na każdy dzień tygodnia jest oddzielny rozkład jazdy ze szkoły i on jeździ zgodnie z tym rozkładem, oraz kopia umowy z Miastem O (karta nr 9), gdzie w § 1 pkt. 2 wskazano, że przewóz uczniów odbywać się będzie przez 5 dni w tygodniu tj. od poniedziałku do piątku w godz. od 7:00 do 15:30 zgodnie z ustalonym przez zamawiającego harmonogramem. Określono trasę: szkoła - pływalnia - lodowisko - korty tenisowe - szkoła oraz wymieniono szkoły, z których dowożone będą dzieci. Wskazane są również dokładne adresy szkół oraz obiektów sportowych. Dopuszczone są ewentualne zmiany ilości dowożonych uczniów, oszacowanej liczby dzieci oraz liczby kursów, ale nie godzin bądź tras przejazdów.

Zgodnie z § 2 umowy przewozy wykonywane są cyklicznie od 2 stycznia do 22 grudnia 2014 r. w dni nauki szkolnej.

Wbrew stanowisku skarżących, harmonogram przewozów świadczył o regularności przedwozu, jednak nie musi (jak twierdzi skarżąca) być powszechnie dostępny, co ma miejsce w przewozie regularnym, ponieważ przewóz regularny specjalny jest przewozem niepublicznym wykonywanym dla określonej grupy osób.

Podkreślić należy, że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów, co podnosiła strona skarżąca.

Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie podziela (por. wyrok z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12; z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1179/12).

Sąd podziela poglądy zaprezentowane w orzecznictwie NSA dot. podobnych stanów faktycznych, w którym uznano za przewóz regularny specjalny dzieci do szkół i pracowników do pracy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13).

W ocenie Sądu przedstawione okoliczności dowodzą, że w sprawie wystąpił przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 ust. 9 u.t.d.

Tym samym prawidłowe jest nałożenie kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie tych przewozów, gdyż takie zezwolenie skarżąca powinna posiadać stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.t.d.

Sąd podziela stanowisko, że "przewóz regularny specjalny" stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii" przewozu regularnego. Skoro zaś ustawodawca penalizuje (w ramach l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u. t. d.) wykonywanie jakiegokolwiek przewozu regularnego bez stosownego zezwolenia (zaświadczenia lub potwierdzenia), jest oczywiste, że kara tam przewidziana dotyczyć musi także szczególnej odmiany tego przewozu, tzn. "przewozu regularnego specjalnego".

W konsekwencji powyższego zdaniem Sądu, nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 u.t.d. przez błędną kwalifikację prawną wykonywanego przewozu, art. 92a ust. 1,6,7 u.t.d. oraz załącznika nr 3 l.p.2.1 przez jego zastosowanie, art. 4 pkt. 9 przez uznanie, że nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w przedmiotowym artykule, do uznania, że mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym.

Nie była trafna argumentacja skarżących, że przewóz dzieci w sprawie nie posiada cech przewozu regularnego specjalnego, dlatego też taka jego kwalifikacja jest błędna ze wskazaniem na wytyczną Ministerstwa Transportu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czyli ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.07.2012 r ., sygn. I OSK 685/12, LEX nr 1217373).

Nie mogła też przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżących, że od 2017 r. na podstawie nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - dostosowującej przepisy krajowe do ustawodawstwa unijnego - przewóz dzieci do szkoły, właśnie ze względu na swój bardzo specyficzny charakter nie będzie wymagał zezwolenia. Z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika bowiem, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu.

Zdaniem Sądy organy nie naruszyły też przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, przez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do dowodów i twierdzeń strony; art. 7 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych oraz niesprawdzonych w trakcie postępowania, a także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz 80 przez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz przez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, oraz nieuwzględnienie argumentów strony, a także art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez organ faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn dla których nie uwzględnił argumentów strony.

Konstrukcja powyższych zarzutów i przywołana na ich poparcie argumentacja wskazuje, że nie wskazują one w istocie naruszeń przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń stanu faktycznego i przebiegu postępowania, a jedynie zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez organy obu instancji wykładni prawa materialnego i konkretyzacji normy prawnej z tego prawa wynikającej. W ocenie Sądu kontrola tej konkretyzacji dokonanej przez organ administracyjny w sprawie, z punktu widzenia zgodności z prawem wskazuje, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem i w konsekwencji brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Niewątpliwie przy interpretacji przepisów prawa należy przede wszystkim uwzględnić ich funkcje w tym m.in. zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencji społecznych i ekonomicznych i wybrać interpretację, która będzie najkorzystniejsza, co nie zawsze oznacza, że będzie ona satysfakcjonująca dla zainteresowanego.

Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, które to stanowisko zasadnie podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.