Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2200/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: M.P. 2013 poz 1024 art. 145 par. 1 lit c, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
article: art. 10, art. 33 par. 2, art. 40 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. H. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2538/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżących kasacyjnie: B. H. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2538/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z.o.o. reprezentowanej przez adw. T. L., od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] (infrastruktura techniczna i wjazd), przy ul. P. róg ul. T. na terenie Dzielnicy U. skarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2007 roku do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek Pani S. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. P. róg T. na terenie Dzielnicy U. w Warszawie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne wytyczenie linii zabudowy wzdłuż ulicy P., błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, niewłaściwe ustalenie ilości miejsc parkingowych, błędne określenie elewacji frontowej od ul. P.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzja z dnia [...] maja 2010 roku, znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz poprawnego określenia wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wyznaczenia linii zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...]lutego 2010 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. P. róg T. na terenie Dzielnicy U. w Warszawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez adw. S. G., zastępowanego przez adw. T. L., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2011 roku, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom właścicieli działki drogowej nr 28/8 z obrębu 1-08-24. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] (infrastruktura techniczna i wjazd), przy ul. P. róg ul. T. na terenie Dzielnicy U. w Warszawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez adw. T. L. W pierwszej kolejności pełnomocnik strony zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a poprzez kierowanie korespondencji w sprawie do kancelarii prawnej nie będącej pełnomocnikiem skarżącej i niedoręczenie tejże korespondencji ustanowionemu pełnomocnikowi Spółki. Pełnomocnik wyjaśnił, iż w toku postępowania adwokat S. G. z Kancelarii G. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni poinformował organy o braku jego dalszego umocowania do reprezentacji strony. Niemniej jednak korespondencja w sprawie nadal była przesyłana na adres tej kancelarii, zamiast na adres nowego pełnomocnika ustanowionego w dniu 13 czerwca 2011 roku w osobie adwokata T. L. na adres ul. J. w Warszawie. Tym samym skarżąca była pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Po drugie, zgłoszono zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia przez organ pierwszej instancji linii zabudowy. W ocenie pełnomocnika strony w zaskarżonej decyzji zupełnie zmienione zostały w stosunku do dotychczasowych ustaleń zasady kształtowania linii zabudowy od strony ul. P. i T.. W poprzedniej decyzji ustalono, że linia zabudowy od strony ul. Tanecznej kształtować będzie się w liniach rozgraniczających ulicy, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji linia zabudowy przebiegać ma w odległości 4 m od linii rozgraniczających ulicy. Podobnie zmieniono ustalenia dla linii zabudowy od ul. P. (z 4 m na O m). Podniesiono też zarzut arbitralności organu przy wyznaczeniu tych odległości i naruszenie przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący wskazał na błędnie sporządzony załącznik nr 1 do decyzji, bowiem w jego ocenie linia zabudowy od str. ul. T. poprowadzona została w projektowanej linii rozgraniczającej ulicy a nie 4 m od niej. Po trzecie, wskazano na bezpodstawne usunięcie z treści decyzji zapisu zobowiązującego inwestora do odtworzenia szpaleru drzew od strony ul. P. Po czwarte, zdaniem pełnomocnika strony nietrafnie dla

uzasadnienia błędnie podjętej decyzji powołano się na § 5 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku bowiem przepis ten odsyła do § 3 rozporządzenia umożliwiając wprowadzenie innych wskaźników gdy jest to uzasadnione analizą, co jednak nie znalazło odbicia w analizie sporządzonej dla potrzeb wydania zaskarżonej decyzji.

Po piąte, zgłoszono zastrzeżenia do ustalonego kręgu stron postępowania. Na koniec podniesiono, że w sytuacji tak znacznego zaawansowania działań planistycznych obowiązkiem organu było zawieszenia postępowania w prowadzonej sprawie.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że istotnie, jak podniesiono w odwołaniu, zaskarżona decyzja skierowana została do adw. T. L. na adres kancelarii G. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni ul. Ś. w Warszawie. Przesyłka ta została odebrana przez E. S. w dniu 29 marca 2012 roku. Niemniej jednak sporządzona w dniu 10 kwietnia 2012 roku notatka służbowa wskazuje, że organ w dniu 10 kwietnia 2012 roku ponownie wysłał decyzję z dnia [...]marca 2012 roku na prawidłowy adres adw. T. L. Decyzja ta została doręczona w dniu 24 kwietnia 2012 roku, a zatem termin na złożenie odwołania upływał w dniu 8 maja 2012 roku. Akta sprawy wskazują ponadto, że po raz pierwszy pełnomocnik strony złożył swoje odwołanie w dniu 18 kwietnia 2012 roku (stempel placówki pocztowej), a zatem przed terminem prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji. Odwołanie to musiałoby zostać przez Kolegium uznane za niedopuszczalne. Niemniej jednak tej samej treści odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika strony w dniu 26 kwietnia 2012 roku, a zatem podlega ono rozpoznaniu jako wniesione w terminie odwoławczym, który otworzył się dla pełnomocnika strony z dniem 25 kwietnia 2012 roku. Ubocznie już tylko Kolegium wskazuje, że pełnomocnik strony, pomimo kwestionowania jako prawidłowego adresu do korespondencji ul. Ś. w Warszawie nadal w nagłówku odwołania zarówno złożonego w dniu 18 kwietnia 2012 roku, jak i w dniu 27 kwietnia 2012 roku powołuje się na substytucję udzieloną przez adw. S. G. z adresem do korespondencji ul. Ś. w Warszawie, a następnie w stopce wskazuje na inny adres ul. J. Poddaje to w wątpliwość Kolegium rzetelność profesjonalnego pełnomocnika.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a organ stwierdził, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Samo powoływanie się przez stronę na uchybienie procesowe z art. 10 k.p.a nie może wywierać skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby zarzut naruszenia art. 10 Kpa odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 roku sygn. akt I OSK 842/2011, LexPolonica nr 2550856). Nie zastosowanie się przez organ administracji do przepisu art. 10 Kpa nie powoduje automatycznie wadliwości wydanej decyzji. Niezbędne jest wykazanie, iż uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 roku sygn. akt III SA/Gd 486/2009, LexPolonica nr 2304542). Skoro strona nie wykazała na czym miałoby polegać niedopełnienie przez organ obowiązków w powyższym zakresie, jakiej czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu istotnego dla sprawy uniemożliwiono jej przedstawienia, czy powołania się przed organem, należy uznać, iż nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2009r., sygn. akt I SA/Bd 463/2009, LexPolonica nr 2125995). W warunkach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca nie wskazała jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać. Co więcej lektura złożonego odwołania zdaniem organu wskazuje, że zarzuty w nim zawarte mają charakter merytoryczny i odnoszą się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, a zatem nie można uznać, iż strona nie znała materiału dowodowego, na podstawie którego dokonano powyższych ustaleń. Nadto pismem z dnia 26 czerwca 2012 roku, znak: [...], Kolegium poinformowało adw. T. L. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień lub wniosków. W piśmie zapoznano również pełnomocnika strony z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym skuteczności powoływania się na uchybienia z art. 10 k.p.a. Kolegium stwierdza, że w wyznaczonym terminie pełnomocnik strony nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

W tym stanie rzeczy Kolegium rozpoznało sprawę merytorycznie i uznało, za zasadne stanowisko podjęte przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] sp. z o.o. reprezentowana przez: adw. T. L. zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania polegającą na:

a) uniemożliwieniu skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieinformowanie skarżącej i jej pełnomocnika o czynnościach postępowania,

b) prowadzeniu postępowania bez uwzględniania wszystkich stron postępowania,

c) zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego określenie stron postępowania, tj. decyzji wywłaszczeniowej z [...]03.1973r.

d) oparciu rozstrzygnięcia w zakresie stron postępowania na nieostatecznej decyzji komunalizacyjnej i nieudowodnienie w jaki sposób obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z pominięciem działki [...].

2. obrazę prawa materialnego polegającą na:

a) wadliwym określeniu parametrów inwestycji: wskaźnika zabudowy, maksymalnej wysokości i długości elewacji - w sposób zaburzający harmonię przestrzenną i negatywnie odróżniający planowaną inwestycję od okolicznych budowli,

b) oparciu wyznaczenia linii zabudowy o niewłaściwie wyznaczone budynki sąsiednie,

c) uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołaniem do projektu miejscowego planu zagospodarowania - choć nie jest on obowiązującym źródłem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów ustanowienia przez skarżącą profesjonalnego pełnomocnika - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie sądowym, jak słusznie wskazuje organ, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie kwestionuje tegoż stanowiska, istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r" I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13

kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., li SA/Rz 928/10, LEX nr 754715).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy jednak wskazać, iż analiza akt sprawy wskazuje, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, doręczenia nie były dokonywane właściwemu pełnomocnikowi strony. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Utrwalone od wielu lat orzecznictwo w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że doręczenia dokonane z naruszeniem tego przepisu nie mogą być uznane za skuteczne. Nie wywierają więc skutków prawnych związanych z doręczaniem pism w postępowaniu. Cytowany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków. Pominięcie pełnomocnika strony ma nadto inne poważne konsekwencje procesowe. Stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Naruszenie wspomnianej zasady doręczeń stanowi zatem istotne naruszenie przepisów postępowania i powinno spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie, w którym zarzut taki został postawiony (vide: B. Adamiak i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 9. Wyd., W-wa 2008 r., s. 304 i 665; P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. 7., W-wa 2010, s. 161; H. Knysiak-Molczyk, A. Mudrecki "Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych", W-wa 2011, s. 63-64, 68 i cytowane w tych publikacjach orzecznictwo sądów).

Jak wynika z akt sprawy o zmianie pełnomocnika organ I instancji powiadomiony został pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. przesłanym na adres organu w dniu 16 czerwca 2011. zatytułowanym "zgłoszenie pełnomocnika". Pomimo tego pełnomocnik strony nie otrzymał żadnych pism, rozstrzygnięć jakie wydano w sprawie, tym samym nie powiadomiono go m.in o wszczęciu postępowania- pismo z dnia 21 października 2011 r, opinią prawną z 14 października 2011 r. zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożeniu stosownych oświadczeń z dnia 10 stycznia 2012r. i wieloma innymi dokumentami, które zgromadzono w toku postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że nie można zgodzić się zatem z organem odwoławczym, iż wskazując na zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a, skarżąca nie wskazała żadnych czynności, które mogłaby dokonać. Wskazać należy, iż swoje stanowisko strona mogła przedstawić dopiero w odwołaniu, co też uczyniła, podnosząc w nim szereg zarzutów natury merytorycznej oraz procesowej. W ocenie zatem Sądu, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toku postępowania przed organem I instancji, podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a, która gwarantuje stronom prawo nie tylko do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale również zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a.

Zdaniem Sadu I instancji zaistniała konieczność ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji.

Sad I instancji wskazał, że nie dokonał oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ ocena ta byłaby przedwczesna, ubiegałaby bowiem rozpatrzenie sprawy w jej materialnoprawnym zakresie przez organ. Należy jedynie wskazać, iż obowiązkiem organu będzie zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli skarżąca spółka i organ- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W swojej skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mając istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ww. ustawy w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 40 § 2 kpa przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdy przypadek niedoręczenia pełnomocnikowi strony pism w toku postępowania stanowi ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r., pomimo prawidłowego zastosowania przez te organy art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kpa, w szczególności w okolicznościach faktycznych mających miejsce w toku postępowania przed Organami;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 33 § 2 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, że odwołanie od decyzji organu I instancji było wniesione bezskutecznie.

Powołując się na powyższe, wniesiono o:

uchylenie ww. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

rozpoznanie sprawy również pod nieobecność Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okolicznością, na której Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku jest fakt niedoręczenia przez organ I instancji pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...], zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożeniu oświadczeń i innych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Powyższe zaniechania organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za naruszenie przepisów prawa art. 10 §1 i art. 40§2 kpa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

W ocenie Skarżącej stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjny w Warszawie nie jest zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie pominął cały kontekst sytuacyjny dotyczący zmiany pełnomocników dokonywanej przez [...] Sp. z o.o. w toku postępowań dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...](proj. budynek) oraz na częściach działek: ew. nr [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. P. róg ul. T. na terenie Dzielnicy U. m.st. Warszawy.

Wskazano w skardze kasacyjnej, że przy ocenie istotności naruszenia przez Organ I instancji przepisu art. 10 kpa należy uwzględnić, iż Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] jest kolejną (piątą) decyzją w tej samej sprawie: wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działek. Prawo [...] Sp. z o.o. do czynnego udziału w postępowaniach w ww. sprawie, toczących się od 2007 roku, jest w pełni respektowane przez Organy administracji. Organy dokonują zawiadomień pełnomocników [...] Sp. z o.o. przewidzianych przepisami prawa, w celu zapewnienia czynnego udziału w tych postępowaniach.

Ponadto, zaznaczono, że de facto ten sam pełnomocnik reprezentuje [...] Sp. z o.o. od początku tych postępowań, zmienia się tylko sposób Jego umocowania. I właśnie działania [...] Sp. z o.o. i Jej pełnomocników w zakresie zmiany formy umocowania adw. T. L. skutkowały dokonywaniem doręczeń przez Organ I instancji - (w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...]) - pism dla [...] Sp. z o.o. na pierwotny adres wskazany przez adw. T. L. - tj. ul. Ś. Warszawa. Pisma te ty były odbierane. Dopiero doręczenie decyzji Nr [...] na ten adres zostało zakwestionowane (poinformowano o wygaśnięciu pełnomocnictwa Kancelarii), choć pomimo tego pełnomocnik adw. T. L. wniósł pierwsze odwołanie od tej Decyzji doręczonej właśnie na adres: ul. Ś. Warszawa , co wskazuje na możliwość dokonywania odbioru pism przez adw. T. L. także pod adresem: ul. Ś. Warszawa.

Wskazano także, że pomimo poinformowania organów o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. S. G. (pismo adw. S.G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18.05.2011 r.) i tym samym wygaśnięciem pełnomocnictwa substytucyjnego adw. T. L. , odwołanie od Decyzji Nr [...] wniósł w dniu 26.04.2012 r. adw. T. L. działający jako pełnomocnik substytucyjny - zastępujący adw. S.G., ze wskazanym adresem do korespondencji: "G. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni, ul. Ś. Warszawa". Ta okoliczność także potwierdza możliwość odbierania korespondencji przez adw. T. L. pod adresem: ul. Ś. Warszawa, bowiem adw. T. L. wskazał ten adres jako adres do korespondencji. Nie kwestionując prawa stron postępowania i ich pełnomocników do dokonywania zmian adresów korespondencyjnych wskazać jednak należy, iż realizacja powyższego uprawnienia wymaga, zgodnie z przepisem art. 41 kpa , właściwego zawiadomienia organu o takiej zmianie. W tym kontekście trudno uznać sposób przekazywania przez adw. T. L. informacji o zmianie adresu za właściwy. Wskazane wyżej odwołanie zawiera wskazanie adresu do korespondencji: ul. Ś., Warszawa a na dole stron pisma zawierającego to odwołanie zawarty jest adres : Al. J. Warszawa. Taki sposób przekazywania informacji organowi przez profesjonalnego pełnomocnika, w kontekście pozostałych informacji Tego pełnomocnika, potwierdza, iż wskazywane zmiany mają na celu wywołanie zamieszania i dezorientują strony i organy.

Zaznaczono w skardze kasacyjnej, że przy piśmie z dnia 13.06.2011 r. - "Zgłoszenie pełnomocnika", adwokat T.L. wniósł o dokonywanie doręczeń na adres do korespondencji i de facto nie wskazuje tego adresu w treści pisma. Na dole strony tego pisma wskazany jest wprawdzie adres Kancelarii, ale adres do korespondencji nie musi być tożsamy z adresem Kancelarii, co w okolicznościach opisanych w pkt.3 powyżej, może być formą dezinformacji dokonywaną przez adw. T. L. Dokonywanie zawiadomień przez profesjonalnego pełnomocnika winno mieć formę jasną, nie budzącą wątpliwości, co potwierdza m.in. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2008 r. , sygn. akt: I OSK 1916/07, w którym Sąd stwierdza: " Znajdująca się na jednym z przesłanych dokumentów pieczęć kancelarii adwokackiej z nowym adresem kancelarii nie może zostać uznana za prawidłowe poinformowanie organu administracji o zmianie adresu. "

W kontekście wyżej wskazanych okoliczności jest niewątpliwe, iż pełnomocnik [...] Sp. z o.o., nieprawidłowo informował Organy o adresie do korespondencji, mógł odbierać korespondencję od adresem ul. Ś., Warszawa, i tym

Kolejnym naruszeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest pominiecie faktu, iż Odwołanie [...] Sp. z o.o, z dnia 26 kwietnia 2012 r. od decyzji z dnia [...].03.2012 r. zostało złożone bezskutecznie z powodu braku należytego umocowania pełnomocnika Skarżącego. Jak wynika z oznaczenia pełnomocnika Skarżącego – [...]Sp. z o.o. - str. 1 Odwołania - pełnomocnikiem [...]jest wskazany adw. S. G., zastępowany przez adw. T. L. W tej dacie adw. S. G. nie był już pełnomocnikiem [...] Sp. z o.o. - co jednoznacznie wynika z treści zawiadomienia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa z dnia 18 maja 2011 r. doręczonego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Okoliczność tę potwierdził adw. T. L. w treści ww. Odwołania z dnia 26.04,2012 r. Tak więc adw. T. L. nie mógł zastępować adw. S. G., który nie miał już umocowania do działania w sprawie.

Przedmiotowe odwołanie od Decyzji Nr [...], jako wniesione przez osobę nie umocowaną jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Jako, że odwołanie od Decyzji Nr [...] nie zostało skutecznie wniesione, Decyzja Nr [...] stała się ostateczna, powyższe dowodzi, w ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie Art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uznanie, że naruszenie w sprawie Art. 10 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w pełni podziela zawarty w uzasadnieniu zakażonego wyroku wywód Sądu w kwestii dotyczącej wykładni przepisu art. 10 Kpa, w tym również obowiązków, jakie ten przepis nakłada na organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej wykładni powyższego przepisu nie oznacza jednak w ocenie organu zasadności wydanego przez Sąd wyroku, a to z następujących względów.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 14 sierpnia 2007 roku do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek Pani S. B. o ustalenie warunków zabudowy. Za stronę tego postępowania uznana została [...] sp. z o.o. Strona ta ustanowiła pełnomocnika w osobie adw. S. G., który udzielił z kolei substytucji adw. T.L. Jak wynika z zawiadomienia z dnia [...] maja 2011 roku [...] sp. z o.o. wypowiedziała pełnomocnictwo adw. S. G. z kancelarii G. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni adres: ul. Ś. w Warszawie z dniem 5 maja 2011 roku. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 roku adw. T. L. poinformował Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu go przez [...] sp. z o.o. pełnomocnikiem w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie zwrócono się o doręczanie wszelkiej korespondencji na adres ul. J. w Warszawie.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skierowana została do adw. T. L. na adres kancelarii G. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni ul. Ś. w Warszawie. Przesyłka ta została odebrana przez E. w dniu 29 marca 2012 roku. Niemniej jednak sporządzona w dniu 10 kwietnia 2012 roku notatka służbowa wskazuje, że organ w dniu 10 kwietnia 2012 roku ponownie wysłał decyzję z dnia [...]marca 2012 roku na prawidłowy adres adw. T. L. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 24 kwietnia 2012 roku.

Od powyższej decyzji skutecznie pełnomocnik strony adw. T. L. wniósł odwołanie, w którym oprócz zarzutów natury procesowej (w szczególności naruszenia art. 10 Kpa) zawarł zastrzeżenia merytoryczne odnośnie wydanego rozstrzygnięcia.

W postępowaniu przed organem odwoławczym, z uwagi na dostrzeżone naruszenie art. 10 Kpa, pismem z dnia 26 czerwca 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poinformowało adw. T. L. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień lub wniosków. W piśmie zapoznano również pełnomocnika strony z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym skuteczności powoływania się na uchybienia z art. 10 Kpa. Niemniej jednak w wyznaczonym terminie pełnomocnik strony nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy nie można w ocenie organu przyjąć, że naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 10 Kpa, miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wskazano dalej, że po pierwsze pełnomocnikowi strony doręczona została decyzja organu pierwszej instancji, od której wniósł on odwołanie. Po drugie, w złożonym odwołaniu podniesione zostały zarzuty merytoryczne, które świadczyły o doskonałej znajomości przez pełnomocnika strony całego materiału dowodowego w sprawie. Związane jest to z faktem, iż adw. T. L. uprzednio działał w sprawie jako pełnomocnik substytucyjny strony. Stąd znane były mu wszelkie okoliczności tej sprawy, a po wypowiedzeniu przez stronę pełnomocnictwo adw. S. G. w sprawie nie zgromadzono żadnej nowej dokumentacji, która miałaby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Po trzecie, możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym zapewniona została pełnomocnikowi strony na etapie postępowania odwoławczego. Z uprawienia tego adw. T. L. jednak nie skorzystał.

Wskazano dalej, że nawet przyjmując, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 10 Kpa, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie jakie by zapadło w przypadku powiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w I instancji, odpowiadałoby - co do skutków i konsekwencji - wydanej w sprawie decyzji odwoławczej, będącej przedmiotem kontroli Sądu.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zarzuty skarg kasacyjnych formułowały tezę o naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 40 § 2 kpa, przez błędną ich wykładnię oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 33 § 2 kpa, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uznanie, że naruszenie w sprawie art. 10 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawie, które okazały się uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie słusznie dowodzą, że Sąd I instancji w sposób wadliwy przyjął, że uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy. Identycznie ocenić należało wadliwości związane z niedoręczeniem części dokumentów w trakcie postępowania przed organem I instancji. Uregulowana w art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji ma obowiązek zagwarantować prawo czynnego udziału strony w postępowaniu. Dotyczy to zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji. Nie mogą organy uchylić się od umożliwienia wypowiedzenia się stronom w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jest to stanowisko trafne, czym innym jest jednak stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppsa stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech niżej wymienionych naruszeń prawa:

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z tym przepisem, poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się nadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy dokonane naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

A zatem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek w postaci uchylenia wyroku wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Identycznie ocenić należało także zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi części pism w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego.

To na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca spółka w żaden sposób nie wykazała takich okoliczności.

Przede wszystkim zwrócić należało uwagę na fakt, iż już na etapie postępowania odwoławczego wystosowano do niej zawiadomienie w trybie art. 10 kpa. Dokument ten dostarczono do rąk jej pełnomocnika pod właściwy adres. Mimo to odwołująca nie zażądała przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności, w tym uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wskazała na konieczność wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności. W złożonym odwołaniu podniesione zostały zarzuty merytoryczne, które świadczyły o doskonałej znajomości przez pełnomocnika strony całego materiału dowodowego w sprawie. Zgodzić należało się z sądem I instancji, że związane to było z faktem, iż adwokat T. L. uprzednio działał w sprawie jako pełnomocnik substytucyjny. Znane mu były więc wszelkie okoliczności tej sprawy, a po wypowiedzeniu przez stronę pełnomocnictwa adwokatowi S. G., nie zgromadzono w sprawie żadnej nowej dokumentacji, która miałaby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Z uprawnienia jakie daje mu art. 10 §1 kpa adwokat T. L. nie skorzystał.

Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, że wadliwości w zakresie doręczeń na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wpłynęły na ograniczenie bądź uniemożliwienie mu dokonania czynności procesowych w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Za niezasadne uznać należało zatem stanowisko sądu I instancji uchylające decyzje organów obu instancji wyłącznie z uwagi na naruszenie art. 10 kpa. W istocie rację ma skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do przyjęcia by wskazywane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt.2 p.p.s.a. W tej sytuacji wbrew stanowisku sądu I instancji koniecznym było ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi i merytoryczną ocenę całego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

Sygn. akt II OSK 2200/13

Sygn. akt II OSK 2200/13

2

3

Sygn. aktll OSIC 2200/13

Sygn. aktll OSIC 2200/13

6

5

Sygn. akt II OSK 2200/13

4

Sygn. akt II OSK 2200/13

Sygn. akt II OSK 2200/13

8

9

Sygn. aktll OSK2200/13

7

Sygn. akt II OSK 2200/13

Sygn. akt II OSK 2200/13

12

11

Sygn. aktll OSK2200/13

10