Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 137/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 5 i 17
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Sopotu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 330/12 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 29 lipca 2008 r. nr XVII/239/2008 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Sopotu na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Rada Miasta Sopotu podjęła w dniu 29 lipca 2008 r. uchwałę nr XVII/239/2008 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/187/2008 Rady Miasta Sopotu z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także na podstawie art. 4 ust. 5, ust. 7 pkt 2 i ust. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

[...] S.A. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powołaną uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 29 lipca 2008 r. w części dotyczącej jej § 4. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała wydana została z:

– rażącym naruszeniem art. 4 ust 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 4 ust. 17 tej ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ jest uprawniony do ustalenia innej stopy procentowej w akcie o charakterze generalnym, podczas gdy na podstawie tych przepisów jest to możliwe wyłącznie poprzez uzyskanie zgody wojewody, rady lub sejmiku, co może nastąpić na wniosek odpowiedniego organu, złożony w konkretnej sprawie;

– rażącym naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez upoważnienia zawartego w ustawie;

– naruszeniem art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego niezastosowanie i ustalenie w § 4 uchwały innej niż określona w przedmiotowym przepisie stopy procentowej.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca domagała się stwierdzenia, że § 4 uchwały został wydany z naruszeniem prawa.

Skarżąca wyjaśniła ponadto, że § 4 zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny; albowiem w dniu [...] stycznia 2012 r. na rzecz skarżącej Spółki wydane zostały: decyzja nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego w Sopocie przy ul. S., oznaczonego na karcie mapy nr 27 jako działka nr [...] obszaru 374 m2 i nr [...] obszaru 62 m2 w prawo własności nieruchomości i decyzja nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego w Sopocie przy ul. [...], ul. S., oznaczonego na karcie mapy nr 27 jako działki nr [...] obszaru 110 m2, nr [...] obszaru 8479 m2 oraz nr [...] obszaru 46 m2. Na mocy powyższych rozstrzygnięć Prezydenta Miasta Sopotu decyzje z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały zmienione w taki sposób, że odsetki przy rozłożeniu opłaty na raty, liczone są przy zastosowaniu stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W sentencji obydwu decyzji określono zatem niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa stawkę oprocentowania rozłożonych na raty opłat stanowiących zamiast jednokrotności – dwukrotność stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta Sopotu z dnia 29 lipca 2008 r. nr XVII/239/2008 obowiązuje od dnia 13 października 2008 r. i została opublikowana w dniu 26 września 2008 r. w dzienniku urzędowym województwa pomorskiego pod nr 104 poz. 2580. Wojewoda Pomorski nie miał żadnych wątpliwości co do legalności tej uchwały i nie przeprowadził postępowania w sprawie stwierdzenia jej niezgodności z prawem w trybie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym jak również nie skorzystał z przepisu art. 93 ustawy. W ocenie organu zarzuty przedstawione przez skarżącą są bezzasadne a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu zastosowanie stopy procentowej innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości, nie musiało nastąpić na wniosek Prezydenta Miasta Sopotu, albowiem dokonując wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że użyty w tym przepisie spójnik "albo" stanowi alternatywę rozłączną i część zdania zawarta bezpośrednio po wyrażeniu "albo" powinna być odczytywana jako całość i nie odnosi się do zapisów zawartych przed spójnikiem "albo". Ponadto, zdaniem organu zgoda wyrażona przez Radę w formie uchwały może mieć charakter ogólny, albowiem aktywność ustawodawcy w odniesieniu do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziła do odstąpienia od zasady indywidualnego podejścia w udzielaniu zgody na udzielenie bonifikat. Dnia 5 listopada 2009 r. ustawodawca zlikwidował indywidualny charakter zgody. Jednocześnie Rada wskazała, że inne jednostki samorządu terytorialnego działają w oparciu o analogiczne uchwały swoich rad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 330/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w K. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z 29 lipca 2008 r. nr VII/239/2008 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczyła ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej.

Skarżąca spółka w dniu 12 marca 2012 r. wezwała Radę Miasta Sopotu do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę do Sądu wniosła w dniu 2 maja 2012 r.

Zatem w sprawie skarga została wniesiona przez skarżącą z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wykazała również, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, gdyż na podstawie zaskarżonej uchwały zostały wydane przez Prezydenta Miasta Sopotu decyzje określające odsetki przy rozłożeniu opłaty na raty przy zastosowaniu stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Sąd wywodził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana uchwała Rady Miasta Sopotu wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które musiało skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w całości.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

Artykuł 4 ustawy tej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej uchwały, stanowił: Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 1). W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) (ust. 2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat (ust. 3). Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 4). Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej (ust. 5). Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa – za zgodą wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego – za zgodą właściwej rady lub sejmiku (ust. 7). Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić wyższej, niż określona w ust. 8–10 bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa – za zgodą wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego – za zgodą właściwej rady lub sejmiku (ust. 11). W przypadkach, o których mowa w ust. 5, 7, 11 i 15, do wyrażenia zgody przez wojewodę, radę lub sejmik stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 17), zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę.

Z przywołanej regulacji art. 4 wynika, że w każdej sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości właściwy organ ustala opłatę za przekształcenie. Ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej o przekształceniu, która ze swej istoty ma charakter indywidualny tzn. wydawana jest w konkretnej sprawie i dotyczy konkretnie określonego podmiotu lub grupy podmiotów. W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie m.in. do: zastosowania, innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, stopy procentowej opłaty rozłożonej na raty oraz do udzielenia bonifikaty od opłaty. Uprawnienia te należą do wyłącznej kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu jednakże skorzystanie z nich uzależnione zostało od uzyskania zgody właściwego organu, tj. wojewody (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa) lub rady lub sejmiku (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego). Zgoda ta może być wydana jedynie na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu i wyrażona musi być w formie uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody.

Ponieważ ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej to również wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty od tej opłaty, czy też udzielenie zgody na zastosowanie innej stopy procentowej rozłożonej na raty opłaty może nastąpić wyłącznie w związku z rozpatrzeniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej. Zgoda na zastosowanie innej stopy procentowej nie jest podejmowana niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przedmiocie tej zgody, jeśli sprawa dotyczy nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy podejmuje uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego w ramach procedury administracyjnej prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji. Wyrażanie generalnej zgody na udzielenie bonifikaty w decyzjach ustalających opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własność, wykracza poza zakres kompetencji Rady Gminy. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażanie zgody na udzielenie bonifikaty w formie aktu, który ma charakter generalny i abstrakcyjny, zarówno zatem zgoda na zastosowanie innej, niż określonej w art. 4 ust 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stopy procentowej rozłożonej na raty opłaty, jak również zgoda na udzielenie bonifikaty od opłaty ma charakter indywidualny i powinna być wydawana w konkretnie określonej sprawie, w odpowiedzi na konkretny wniosek organu wydającego decyzję o przekształceniu.

Uchwała rady wydana w przedmiocie zgody na zastosowanie, innej niż określona w art. 4 ust 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej wydana na podstawie art. 4 ust 5 tej ustawy oraz uchwała rady w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty wydana na podstawie art. 4 ust. 7 lub 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrzterytorialnym obszarze struktur Państwa i mają terytorialny zakres obowiązywania. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jest określony w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot ze względu na zaistniały stan faktyczny, a warunkiem ich wejścia w życie jest ich ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym. Rada Gminy nie ma podstaw prawnych, a tym samym kompetencji, do udzielania takiej zgody w formie aktu prawa miejscowego. Podstawy ku temu nie stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w oparciu o który prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Takiego upoważnienia nie zawiera bowiem ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podstawy tej nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, taka kompetencja nie mieści się bowiem w zakresie wyznaczonym przepisem art. 40 ust. 2 tej ustawy.

Skoro uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego to nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym, Zgodnie bowiem z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w dziennikach urzędowych ogłaszane są jedynie akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy Sopotu, podejmują kontrolowaną uchwałę, przekroczyła zakres upoważnienia zawarty w art. 4 ust. 5, ust. 7 i ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Sąd wyjaśnił, że dla merytorycznej oceny kontrolowanej uchwały nie miał znaczenia fakt, iż ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie 7 stycznia 2010 r., dokonano między innymi zmiany art. 4 ust. 7 i ust. 11 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i dodano do niej art. 11a. W wyniku tych zmian zawarte uprzednio w art. 4 ust. 7 i ust. 11 pkt 2 ustawy unormowanie, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty "za zgodą właściwej rady lub sejmiku" zastąpiono wyrażeniem "na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku". W dodanym art. 11a postanowiono, że uchwała taka określa warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Rozwiązanie to zmienia w zasadniczy sposób poprzednią regulację dotyczącą udzielania bonifikat. Sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 7 ustawy wskazuje na uznaniowy charakter udzielania przez organ wydający decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bonifikaty w odpłatności z tytułu tego przekształcenia. W tej sytuacji rada, jako organ stanowiący gminy, w imieniu której wydawane są decyzje o przekształceniu, jest uprawniona do uregulowania tej kwestii, w ogólnie obowiązującym akcie normatywnym, wiążącym zarówno organ gminy jak i ubiegających się o udzielenie bonifikaty Jednakże, zmiany wprowadzone ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie obowiązywały w dniu podejmowania kontrolowanej uchwały, a ponadto zmiany te nie dotyczą zgody na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, stopy procentowej opłaty rozłożonej na raty.

Z uwagi na powyższe oraz uznając całkowicie za niezasadne argumenty przedstawione w odpowiedzi organu na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że w sprawie Rada wydała akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego mimo braku podstaw prawnych.

Miast Sopot wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 5 i ust. 17 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zgoda na zastosowanie innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) stopy procentowej opłaty rozłożonej na raty powinna być wydana na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu i zgoda ta wyrażona musi być w formie uchwały o charakterze indywidualnym w konkretnie określonej sprawie, w odpowiedzi na konkretny wniosek organu wydającego decyzję o przekształceniu.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 i ust. 17 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł, że zaskarżona uchwała z 29 lipca 2008 r. nr XVII/239/2008 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/187/2008 Rady Miasta Sopotu z 28 marca 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty, została wydana w formie aktu normatywnego prawa miejscowego. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł o konstrukcji prawnej stanowienia aktów prawa miejscowego. O jej zasadności przesądza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Tak też stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Nie można więc w drodze wykładni celowościowej, jak to argumentowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyprowadzić podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie jest dopuszczalne domniemanie podstawy prawnej stanowienia przepisów prawa miejscowego. Przesądza o tym jednoznacznie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowienie prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego.

Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego działania organu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia aktu lub dokonania czynności. Zaskarżona uchwała została podjęta 20 lipca 2008 r., a zatem podstawą oceny jest stan prawny obowiązujący w tym dniu. Według art. 4 ust. 5 ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4 stopy procentowej". Art. 4 ust. 5 tej ustawy nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego. Należy też wskazać, że w dniu podjęcia uchwały nie obowiązywał art. 4 ust. 11a ustawy o przekształcaniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Został wprowadzony ustawą z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590) z mocą obowiązującą od 7 stycznia 2010 r. Należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że według obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej uchwały stanu prawnego wyrażenie zgody następowało w formie aktu indywidualnego, a nie w formie aktu generalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1747/06). Zmiany w rozwiązaniach prawnych po podjęciu uchwały nie mogą być podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym nie ma uzasadnienia do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w wyroku z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 950/11, który dotyczy stanu prawnego wprowadzonego po dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.