Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2436/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 1923
law: Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Z. i Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 445/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie sądowe, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 445/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił postanowienie Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z [...] kwietnia 2015 r. udzielił [...] S.A. z siedzibą w Z. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji termicznego przekształcania odpadów na terenie Mazowieckiego Szpitala [...]

W dniu 16 kwietnia 2015 r. odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Stowarzyszenie powołało się na przepisy art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r.

Organ wywiódł, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym tą decyzją, istotnym więc było ustalenie czy Stowarzyszenie mogło domagać się dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co w konsekwencji mogło powodować skuteczność odwołania. Organ stwierdził, że decyzja od której wniesiono odwołanie uwzględnia zezwolenie na przetwarzanie w tej instalacji odpadów. Zgodnie z art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k.p.a. Zdaniem Ministra w świetle powyższych uregulowań stosowanie art. 31 k.p.a. dającego organizacjom społecznym możliwość uczestniczenia w postępowaniach na prawach stron, na mocy art. 185 ust. 2 zostało wyłączone z postępowania o wydanie pozwolenia. Natomiast stosowanie przepisu art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, na podstawie którego organizacje ekologiczne mogą brać udział w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, dotyczy tylko postępowań o wydanie pozwolenia zintegrowanego lub jego zmiany.

W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że Stowarzyszenie [...] nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego dotyczącą pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.

Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania także w oparciu o art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Aby organizacja ekologiczna mogła brać udział w postępowaniu na prawach strony, musi być między innymi spełniona przesłanka dotycząca prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Z akt sprawy zaś wynika, że postępowanie zostało wszczęte 1 grudnia 2015 r., a Stowarzyszenie zostało zarejestrowane 3 lipca 2015 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2 p.o.ś. przez wadliwe przyjęcie, że przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie – w sytuacji gdy ma on zastosowanie z mocy art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach,

– niewłaściwe zastosowanie art. 44 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywodziło, że wystąpiło o dopuszczenie do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 3 i ust. 4 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Stowarzyszenie wywodziło, że wskazało interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu.

W ocenie Stowarzyszenia Minister dokonał także niewłaściwego zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, albowiem postępowanie to prowadzone było z udziałem społeczeństwa, a wszczęte zostało w dniu 28 listopada 2014 r., to jest przed 1 stycznia 2015 r. W takim przypadku zadaniem skarżącego zastosowanie znajduje stan prawny obowiązujący na dzień wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnie skarżące Stowarzyszenie wywiodło w skardze, iż w sprawie ma zastosowanie art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach. Ustęp 1 powołanego wyżej przepisu wyklucza stosowanie do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów art. 31 k.p.a. Jednakże z ust. 3 art. 170 wynika, że ust. 1 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla spalarni lub współspalarni odpadów. W tych sprawach ustawodawca dopuścił możliwość udziału organizacji społecznych w postępowaniach, a więc odstąpił od ograniczeń z ust. 1 art. 170 ustawy o odpadach i w tym zakresie dopuścił stosowanie art. 31 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odwołaniem od decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, powstających w związku z eksploatacją instalacji termicznego przekształcania odpadów. Zastosowanie więc ma w sprawie art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach, który daje możliwość organizacji społecznej złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, a co za tym idzie złożenia odwołania, oczywiście po spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. W tym zakresie niezasadne więc było stanowisko organu o niedopuszczalności odwołania z powodu wyłączenia możliwości zastosowania art. 31 k.p.a. na mocy przepisu art. 185 ust 2 p.o.ś. Przepis art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach dopuszcza bowiem możliwość stosowania art. 31 k.p.a. między innymi w sprawach dotyczących zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla spalarni lub współspalarni odpadów.

W ocenie Sądu zaś niezasadnie zarówno organ, jak i skarżące Stowarzyszenie powoływały się na zastosowanie w sprawie art. 44 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stowarzyszenie domagało się bowiem dopuszczenia do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 k.p.a. nie zaś w oparciu o art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rozważania organu w odniesieniu do powyższego przepisu nie były uzasadnione, gdyż regulacja zawarta w tym przepisie nie ma w sprawie zastosowania. Zdaniem Sądu w przypadku wniesienia odwołania organizacja ekologiczna winna w takiej sytuacji wniosek swój oprzeć o treść art. 41 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który odnosi się do możliwości wniesienia odwołania przez organizację, która nie brała dotychczas udziału w postępowaniu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. z siedzibą w Z. oraz Minister Środowiska, zaskarżając wyrok w całości.

EMKA S.A. z siedzibą w Żyrardowie w skardze kasacyjnej zarzuciła nieważność postępowania albowiem Stowarzyszenie [...] nie ma ani zdolności sądowej ani procesowej, nie mając statutu nie jest organizacją ekologiczną ani w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ani w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ani nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. z uwagi na brak statutu, każda zaś z tych organizacji musi mieć statut, regulamin nie jest wystarczający. Treść art. 43 pkt 2 Prawa o stowarzyszeniach jedynie powyższe potwierdza skoro wskazuje, że przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach odnośnie statutu odnosi się również do regulaminu. Jako Stowarzyszenie zwykłe może jedynie pozywać i być pozywane (art. 40 ust. 1a ustawy Prawo o stowarzyszeniach), zatem nie może brak udziału w postępowaniach administracyjnych ani sądowoadministracyjnych. Tym samym zachodzi nieważność postępowania.

Niezależnie od powyższego Spółka zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwu w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.) polegającą na błędnym uznaniu, że prawo wniesienia odwołania wskazane w art. 44 ust. 2 u.u.i. przysługuje również organizacji ekologicznej, która nie prowadziła działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładania art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i. powinna prowadzić do wniosku, że prawo wniesienia odwołania wskazane w art. 44 ust. 2 u.u.i. przysługuje organizacji ekologicznej która prowadziła działalność statutową przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, albowiem wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu, a taką chęć mogą zgłosić organizacje ekologiczne, jeżeli prowadziły działalność statutową przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, co wynika z art. 44 ust. 1 u.u.i.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i. oraz art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na błędnym uznaniu, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia każdego z tych przepisów prowadzi do wniosku, że organizacją ekologiczną może być tylko taka organizacja która ma statut, nie zaś jedynie regulamin, a wobec braku statutu ww. Stowarzyszenie nie może być uznane za organizację ekologiczną;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. podczas gdy organizacją społeczną w rozumieniu tego przepisu może być tylko taka organizacja, która ma statut, nie zaś jedynie regulamin, a wobec braku statutu ww. Stowarzyszenie nie może być uznane za organizację społeczną w rozumieniu tego przepisu, co stanowi naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd tego uchybienia się nie dopuścił, wówczas uznałby, że niedopuszczalne było wniesienie przez Stowarzyszenie [...] odwołania od ww. decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Marszalka Województwa Mazowieckiego wobec braku przymiotu organizacji społecznej tego Stowarzyszenia, co skutkowałoby oddaleniem skargi przez Sąd, nie zaś jej uwzględnieniem;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że podstawą do wniesienia przez Stowarzyszenie [...] odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Marszalka Województwa Mazowieckiego może być art. 31 k.p.a., podczas gdy przepis ten może być postawą do wniesienia takiego odwołania tylko przez organizację społeczną, która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji, a jest bezsporne, że Stowarzyszenie [...] nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji, co stanowi naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd tego uchybienia się nie dopuścił, wówczas uznałby, że niedopuszczalne było wniesienie przez Stowarzyszenie [...] odwołania od ww. decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Marszałka Województwa Mazowieckiego wobec nieuczestniczenia przez ww. Stowarzyszenie w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, co skutkowałoby oddaleniem skargi przez Sąd, nie zaś jej uwzględnieniem:

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 in fine przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia [...] do postępowania w sprawne udzielenia spółce [...] S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zwanego dalej postępowaniem, podczas gdy nie został wykazany i nie istnieje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem trzyosobowego Stowarzyszenia z siedzibą odległą o 200 km od instalacji którego dotyczy pozwolenie, do udziału w tym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd tego uchybienia się nie dopuścił, wówczas uznałby, że nie została wykazana przez Stowarzyszenie przesłanka interesu społecznego niezbędnego do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, co skutkowałoby oddaleniem skargi, nie zaś jej uwzględnieniem.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Środowiska w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ p.p.s.a. w zw. art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) przez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczyło wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i mimo że pozwolenie to uwzględnia jednocześnie zezwolenie na przetwarzanie odpadów zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 185 ust. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.; dalej: p.o.ś.), który odnosi się wprost do pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ p.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 2 i art. 181 pkt 4 p.o.ś. przez ich niezastosowanie, mimo że przedmiot postępowania administracyjnego obejmował pozwolenie na wytwarzanie odpadów w związku z czym należało zastosować przepisy p.o.ś., nie zaś ustawy o odpadach. W konsekwencji uchybienia powołanych przepisów Sąd uchylił orzeczenie, mimo iż powinien skargę oddalić;

3. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej w części dotyczącej wywodu na temat nie zasadności zastosowania przepisów p.o.ś., tj. 185 ust. 2 i konieczności zastosowania przepisu art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach, mimo że hipotezy tych przepisów prowadzą do sprzecznych konkluzji odnośnie możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu o wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i stanowiło to kwestię sporną w niniejszej sprawie, przez co przedmiotowy wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Powyższe uchybienie przepisowi procesowemu miało istotny wpływa na wynik sprawy, bowiem Sąd skargę uwzględnił zamiast ją oddalić.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota skargi jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w szczególności nie wystąpiła sytuacja wskazana w zarzucie kasacyjnym skarżącej Spółki, zgodnie z którym Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. nie miało przed Sądem pierwszej instancji zdolności sądowej ani procesowej w związku z brakiem wymaganego statutu, jak też brakiem statusu organizacji ekologicznej, czy organizacji społecznej.

Z akt sprawy wynika, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona została przez Stowarzyszenie [...], będące stowarzyszeniem zwykłym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. ustawy Prawo o stowarzyszeniach uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nieposiadające osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się m.in. w tym, że wymóg uchwalenia statutu zastąpiony został obowiązkiem uchwalenia regulaminu (art. 40 ust. 2, art. 43 pkt 2). Z regulaminu Stowarzyszenia wynika, że przedmiotem jego działalności jest działanie na rzecz zapewnienia ochrony i nienaruszalności środowiska oraz ograniczenie ingerencji w to środowisko (pkt 8 ppkt a Regulaminu).

Ocena zdolności sądowej i procesowej Stowarzyszenia "[...]" działającego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym musiała być dokonana na podstawie art. 25 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym zdolność sądową mają obok państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej także organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 26 § 1 p.p.s.a. organizacje społeczne, o których mowa w art. 25, mają zdolność procesową, a więc zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "organizacja społeczna". W doktrynie wskazano, że przez organizacje społeczne w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych, powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer Warszawa 2016, s. 285).

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że do organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej, o których mowa w art. 25 § 2 p.p.s.a. zalicza się np. stowarzyszenia zwykłe (zob. postanowienie NSA z 21 maja 2009 r., I OZ 519/09). Jednocześnie przyjmuje się, że przepis art. 25 § 2 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, gdy zdolność sądowa organizacji społecznej (m.in. stowarzyszenia zwykłego) łączona jest z występowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony skarżącej, natomiast zdolność sądowa organizacji społecznej wynikająca z jej uprawnień do udziału w postępowaniu dotyczącym interesów prawnych innych osób, wynika z art. 25 § 4 p.p.s.a. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 105-107).

Ze względów powyżej przedstawionych należało uznać, że na mocy art. 25 § 2 i art. 26 § 1 p.p.s.a. Stowarzyszenie "[...]" miało zdolność sądową i zdolność procesową do działania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w charakterze strony skarżącej. W konsekwencji nie zachodziła w sprawie przesłanka nieważności postępowania, unormowana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny był jednak zobowiązany do uwzględnienia skutków zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1923).

Zgodnie z art. 10 wym. ustawy, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie przepisów dotychczasowych były obowiązane dokonać wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Brak wpisu skutkował rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa (ust. 1). Do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o której mowa w ust. 1, stowarzyszenia zwykłe działały na podstawie przepisów dotychczasowych.

Wobec wejścia w życie ustawy nowelizującej w dniu 20 maja 2016 r., skutek prawny wynikający z unormowania zawartego w cyt. art. 10 nastąpił 20 maja 2018 r., co oznacza, że od tego dnia z mocy prawa rozwiązane zostały te stowarzyszenia zwykłe, które nie dokonały wpisu do ewidencji. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania kasacyjnego wynika, że działające w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie zostało do dnia 20 maja 2018 r. wpisane do ewidencji. W piśmie Starosty Powiatowego w T. z dnia 28 września 2018 r. udzielono informacji, że Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w B. nie dokonało w terminie do 20 maja 2018 r. wpisu do nowej ewidencji starosty.

Jednocześnie trzeba dodać, że zawiadomienie o terminie rozprawy, wyznaczonej na dzień 11 października 2018 r. nie zostało przez Stowarzyszenie odebrane, a jego członkowie, czy przedstawiciele nie stawili się na rozprawę.

W tych okolicznościach należało przyjąć, że Stowarzyszenie [...]", działające jako strona skarżąca przed Sądem pierwszej instancji, zostało z mocy prawa rozwiązane w dniu 20 maja 2018 r., a tym samym utraciło zdolność sądową. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem rozważanie, jaki jest wpływ tego zdarzenia prawnego na postępowanie zainicjowane skargami kasacyjnymi wniesionymi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r.

Zasadniczo utrata przez stronę zdolności sądowej stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 p.p.s.a., a w razie stwierdzenia braku następcy prawnego – podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 130 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jednak zaistniałe z mocy prawa (art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej z 25 września 2015 r.) rozwiązanie stowarzyszenia zwykłego powoduje ustanie jego bytu prawnego i definitywną utratę zdolności sądowej w sprawie sądowoadministracyjnej.

Gdyby taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i dotyczyła stowarzyszenia zwykłego mającego status skarżącego, to wówczas zachodziłaby trwała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie skargi. Ustanie bytu prawnego skarżącego i brak następcy prawnego powoduje, że przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co warunkuje jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie miało jednak zdolność sądową przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, dlatego doszło do rozpoznania sprawy i wydania zaskarżonego wyroku. Złożenie natomiast skarg kasacyjnych przez organ administracji oraz uczestnika zainicjowało drugoinstancyjne postępowanie, w trakcie którego Stowarzyszenie utraciło status strony.

W takich okolicznościach nie można przyjąć, aby postępowanie kasacyjne stało się bezprzedmiotowe. Przewidziane w art. 193 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisów obowiązujących przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie mogło prowadzić do umorzenia postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skoro nadal istnieje przedmiot postępowania – zaskarżony wyrok, a w postępowaniu działają strony, które złożyły skargi kasacyjne. Oceniając konsekwencje prawne wynikające z utraty zdolności sądowej przez stronę skarżącą należy uwzględnić różny charakter, cel i zasady konstrukcyjne postępowań toczących się przed sądami administracyjnymi obu instancji.

Trzeba mieć na uwadze, ż wojewódzkie sądy administracyjne z mocy art. 13 § 1 rozpoznają sprawy sądowoadministracyjne zainicjowane skargą uprawnionego podmiotu (art. 50 p.p.s.a.), natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym skargi kasacyjne wnoszone w trybie art. 173 p.p.s.a. Różny przedmiot postępowań prowadzonych w dwóch instancjach wyraża się w tym, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje działalność organu administracji publicznej wskutek skargi złożonej przez stronę na decyzję lub inną formę działania wymienioną w art. 3 § 2 p.p.s.a., z kolei Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia sądów wojewódzkich w następstwie zaskarżenia ich skargą kasacyjną lub zażaleniem (art. 173 i 194 p.p.s.a.).

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Tak skonstruowany model postępowania sprawia, że NSA nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej w takim zakresie, jak wojewódzki sąd administracyjny, lecz weryfikuje legalność zaskarżonego wyroku, ale tylko w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej. Jeżeli istotą postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest rozpoznanie skargi kasacyjnej, to rozstrzygnięcie o jej zasadności jest konieczne, gdy w sprawie bierze udział podmiot, który ją złożył. Natomiast utrata statusu strony przez skarżącego z pierwszej instancji nie czyni postępowania kasacyjnego bezprzedmiotowym i nie może skutkować jego umorzeniem, gdyż doprowadziłoby to do uprawomocnienia się wyroku zaskarżonego przez inną stronę, czy uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.

Należy przyjąć, że wynikająca z utraty bytu prawnego niemożność występowania w sprawie stowarzyszenia zwykłego – jako skarżącego z pierwszej instancji – nie może być przeszkodą do kontynuowania postępowania zainicjowanego skargami kasacyjnymi pozostałych stron (uczestników). W takiej sytuacji okoliczność utraty zdolności sądowej przez stronę skarżącą może być dopiero uwzględniona, gdy w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej innego podmiotu dojdzie do uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wówczas rozpoznawanie skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego staje się bezprzedmiotowe, gdyż nie może toczyć się postępowanie bez podmiotu, który je zainicjował. Ewentualny więc powrót sprawy do etapu pierwszoinstancyjnego skutkuje tym, że konieczne staje się umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja nastąpiła wskutek uwzględnienia obu skarg kasacyjnych i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mianowicie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej Ministra Środowiska dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Konkretnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnoszącego się do kwestii zastosowania w sprawie art. 185 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w relacji do art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Wskazać trzeba, że w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. Minister Środowiska zaznaczył, że kwestionowana decyzja stanowi pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Pozwolenie uwzględnia zezwolenie na przetwarzanie w tej instalacji odpadów. Wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów regulują przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przy czym w myśl art. 45 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Minister powołał m.in. art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu zastrzeżono, że nawet gdyby przyjąć, iż w sprawie ma zastosowanie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., to Stowarzyszenie [...] nie spełnia wymogu związanego z 12-miesięcznym okresem prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Z kolei w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowano dokonaną w postanowieniu Ministra Środowiska wykładnię przepisu art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. oraz wskazano, że w sprawie ma zastosowanie art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach.

W takim stanie sprawy niewystarczające było przedstawienie przez Sąd Wojewódzki lakonicznego wywodu co do konieczności rozpoznania wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach i art. 31 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było zajęcie również stanowiska w zakresie spornego zagadnienia dotyczącego wykładni i zastosowania w sprawie art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku niespójną argumentację w przedmiocie regulacji art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. Z jednej bowiem strony na wstępie rozważań Sąd Wojewódzki zaznaczył, że Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a z drugiej strony stwierdził, że Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie na podstawie art. 31 k.p.a., nie zaś art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., tym samym rozważania organu dotyczące tego przepisu Sąd Wojewódzki uznał za niezasadne. W tym kontekście na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej [...] co do naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r.

Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn wykluczył zastosowanie wymienionego przepisu w sprawie, a tym samym nie odniósł się do istotnego zagadnienia związanego z obowiązującym na mocy nowelizacji z 11 lipca 2014 r. wymogu, zgodnie z którym warunkiem aby organizacja ekologiczna mogła brać udział w postępowaniu na prawach strony musi prowadzić działalność statutową w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania.

Zaznaczyć należy, że zasadność wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez merytorycznej weryfikacji pozostałych zarzutów sformułowanych w podstawach obu skarg kasacyjnych.

W konsekwencji z przyczyn omówionych na wstępie orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.