Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 185/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 314/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 314/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego, z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Sieradzki, na podstawie art. 124 w związku z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w Warszawie, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie W., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,48 ha, stanowiącej własność J. K., przez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na przeprowadzenie przez działkę nr [...] dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej 400 kV, od stacji O. do linii energetycznej 400 kV R. – T., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy Z. Starosta odnotował, że do wniosku dołączono protokoły z rokowań. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na prowadzenie na jego nieruchomości prac związanych z budową linii energetycznej. Do uzgodnienia stanowisk nie doszło także w trakcie rozpraw przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym. Organ uzasadnił orzeczenie tym, że inwestycja stanowi cel publiczny, jest przewidziana w planie miejscowym, a rokowania nie dały rezultatu.

W odwołaniu wniesionym łącznie z innymi osobami, będącymi właścicielami położonych na tamtym terenie nieruchomości i odwołującymi się od decyzji dotyczących nieruchomości stanowiących ich własność, J. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił niewskazanie motywów, z powodu których ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Nadto, zdaniem odwołującego się, organ wyszedł ponad żądanie inwestora oraz poza przedmiot postępowania, obejmując rozstrzygnięciem całość nieruchomości skarżącego, a nie pierwotnie wskazaną część.

Wojewoda Łódzki, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył treść art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Rokowania z właścicielem nieruchomości nie dały rezultatu. Inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce nr [...] przewidziany jest przebieg linii energetycznej 400 kV R. – T. Wojewoda dodał, że przedsięwzięcia nie zakwalifikowano do stwarzającego zagrożenie wystąpienia awarii przemysłowych, nie stwierdzono oddziaływania transgranicznego, ani konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 10 K.p.a., gwarantującego stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Zarzucił także naruszenie art. 9 K.p.a., wprowadzającego obowiązek informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, art. 77 K.p.a., zobowiązującego do samodzielnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i art. 107 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącego. Zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności art. 122 i następnych i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie istnieją przeszkody natury ekonomicznej lub technicznej, by linię odsunąć na bezpieczną odległość i przeprowadzić przez obszar niezabudowany, tak by stwarzała mniejsze zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Podtrzymał zarzut błędnego określenia zakresu ograniczenia prawa własności skarżącego, poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii na terenie całej nieruchomości, a nie na ściśle oznaczonej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, przywołując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sąd ten stwierdził, iż decyzja musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, według Sądu pierwszej instancji, organy nie określiły niezbędnego dla realizacji inwestycji obszaru, żadnej linii granicznej. Inwestor nie wnioskował o zajęcie całej nieruchomości, a jedynie jej części. W ocenie Sądu, organy nie uwzględniły wymogów stosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wykroczyły poza granice wniosku, który zmierzał do uzyskania zezwolenia na zajęcie jedynie części działki niezbędnej do realizacji inwestycji. Sąd podkreślił, że zarzut związany z rozstrzygnięciem ponad żądanie został podniesiony już w odwołaniu, ale organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego. Zauważył, że w razie wątpliwości co do charakteru i zakresu żądania organ powinien, stosownie do art. 7-9 K.p.a., zwrócić się do strony o zajęcie stanowiska, gdyż o charakterze i zakresie żądania decyduje strona, a nie organ. Zdaniem Sądu, kolejnego uchybienia organów należy upatrywać w braku rozważenia interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone, skupieniu się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym. Organ powinien zaś, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Rozszerzająca wykładnia interesu społecznego prowadzi do naruszenia zasady praworządności sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 K.p.a. Natomiast nie znajduje uzasadnienia, jak wywodził dalej Sąd pierwszej instancji, zarzut braku rozważenia innej lokalizacji inwestycji. Zarzut ten powinien być złożony na etapie uchwalania planu miejscowego. Za niezasadny uznał Sąd także zarzut nienależytego przeprowadzenia rokowań. W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżącego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. w W. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jako podstawę kasacji powołała naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapisany został w rozdziale 4 – Wywłaszczenie nieruchomości. Budowa napowietrznej linii energetycznej, zgodnie z art. 6 pkt 2 jest celem publicznym. Zarzut sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, według Spółki, w sprawie nie ma zastosowania. Interes społeczny jest pojęciem trudnym do zdefiniowania. W ustawie o gospodarce nieruchomościami jest jasno i w sposób niebudzący wątpliwości wymieniony cel publiczny. Poza oceną organu jest więc ważenie interesu społecznego i interesu indywidualnego – właściciela nieruchomości. Spółka wywodziła, iż dla wydania pozytywnej dla inwestora decyzji konieczne jest spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek, tj. przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości oraz zgodność inwestycji publicznego z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdziła, że budowa napowietrznej linii energetycznej 400 kV, zgodnie z § 2 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz.2573 ze zm.), została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co zobligowana została do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. To w toku tego postępowania, a nie trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ określa m.in. przewidywane oddziaływanie na środowisko. Do przeprowadzenia tego postępowania uprawniony był inny organ, niż Starosta. Art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje wnioskodawcy do złożenia wniosku w szczególnej formie i zawierającego szczególne treści i nie nakłada na organ obowiązku badania realizacji celu publicznego pod kątem jej uciążliwości. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w postępowaniu w trybie art. 124, nie jest uprawniony ani do żądania ani do określania sposobu szczegółowego korzystania z nieruchomości. Jest to uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym analizie poddawany jest dołączony do wniosku projekt, który zgodnie z art. 34 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powinien m.in. zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Interes strony jest zaś, zdaniem skarżącego, chroniony przepisami art. 124 ust.5 oraz art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej zawierająca zarzut błędnej interpretacji norm materialnoprawnych, tj. art. 124 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Opis sposobu naruszenia zaskarżonym wyrokiem tych przepisów został przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie w podstawie kasacji, nie wyklucza to jednak merytorycznego odniesienia się do zarzutów.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że dyspozycja art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (por. Piotr Lewandowski "Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe", Przegląd Sądowy 2009/10/), decyzja oparta o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepublikowany). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji. Przypomnieć warto, że taką tezę wyartykułowano na tle postanowienia sądu powszechnego, opartego o art. 199 K.c., zastępującego zgodę współwłaścicieli na rozbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości będącej współwłasnością (patrz: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1424/99, ONSA 2001/4/167).

Podobna relacja, tj. wymóg zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, który nie usuwa obowiązku rozstrzygnięcia, występuje na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm.). Zgodnie z art. 34 ust.4 i 5 Prawa budowlanego, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W projekcie budowlanym, w myśl art. 34 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego należy zaś określić usytuowanie obiektów budowlanych. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych).

Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wyłożył treść normy art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjął, że zawiera ona wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia. W wyniku tej interpretacji prawidłowo ocenił, że w zaskarżonej decyzji tego wymogu nie zachowano. Z zagadnieniem tym wiąże się dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie przez organy rozstrzygnięcia w sposób wskazujący na wyjście ponad żądanie wniosku. Z uwagi na zakres podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje jedynie prawidłowość stanowiska, według którego w postępowaniu wnioskowym takie wyjście ponad żądanie nie jest dopuszczalne. Powyższe uwagi świadczą o tym, że uwzględnienie skargi było konieczne.

Niezależnie od tego, w postępowaniu kasacyjnym należało ustosunkować się do problemu badania, w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. W tej mierze należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, o tyle, że analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust.3 oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193). Sąd pierwszej instancji sformułował tezę o konieczności uwzględnienia interesu właściciela i zarzucił organom administracyjnym brak analizy opartej o kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawo własności. Nie odniósł tego zarzutu do przesłanek art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale do przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 64 ust.2 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 124 ust.1 i 3 oraz art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak nie podzielił stanowiska właściciela nieruchomości, według którego w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 można rozważać inne, niż przewidziane w planie miejscowym, usytuowanie inwestycji. Na tej zaś okoliczności właściciel nieruchomości budował tezę o nierozważeniu jego interesu w zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy zwrócić uwagę, iż w dalszym postępowaniu wiążąca jest dla organów ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, o braku podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005/2/18).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.