Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 300/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.15 ust.2 pkt.4, art.28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7, art.19, art.31,32 ,36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 118 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W.D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście S. przy ul. [...] I. stwierdza nieważność § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Wszelkie prace ziemne budowlane prowadzone na wyżej wskazanym terenie można realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych. Pozwolenie na badania archeologiczne należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy S. na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 2009r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po stwierdzeniu, iż plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście S. przy ul. [...].

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 we fragmencie: "Wszelkie prace ziemne budowlane prowadzone na wyżej wskazanym terenie można realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych. Pozwolenie na badania archeologiczne należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane." oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Przedmiotowej uchwale, w części dotyczącej wskazanego wyżej fragmentu § 8 ust. 2, organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003, Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i § 118 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 98). Wojewoda wskazał, że Rada w rozdziale 5 uchwały uregulowała zasady ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W § 8 ust. 2 Rada postanowiła, że "na terenie objętym opracowaniem znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do rejestru zabytków oznaczone na rysunku planu. Wszelkie prace ziemne budowlane prowadzone na wyżej wskazanym terenie można realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych. Pozwolenie na badania archeologiczne należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane.".

Wojewoda wskazał, że w myśl z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelna zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wojewoda zwrócił też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141), w którym stwierdzono: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzające kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowanie § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Powyższe upoważnienie ustawowe nie obejmuje bowiem przypadków określonych przez Radę w przedmiotowej uchwale, a dotyczących kwestii związanych z koniecznością przeprowadzania badań archeologicznych przez inwestora oraz uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie tych badań. Nie stanowią one zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Należy mieć na uwadze, że sytuacje, których zaistnienie wymaga interwencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, przeprowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego zostały określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ zwrócił tu uwagę na treść art. 31 ust. 1a i ust.2 oraz art.32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art.36 tejże ustawy, gdzie zaś została uregulowana kwestia pozwolenia konserwatorskiego.

Skoro zatem kwestie związane z koniecznością przeprowadzania badań archeologicznych zostały uregulowane w ustawie, to nie ma potrzeby – w ocenie Wojewody - powtarzania tych regulacji w przedmiotowej uchwale.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że § 8 ust.2 zaskarżonej uchwały we wskazanym fragmencie został podjęty z istotnym naruszeniem prawa z uwagi na przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 4 i 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 Konstytucji. Powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego fragmentu § 8 ust. 2 uchwały. Ponadto za zasadnością tego wniosku przemawia również fakt, że materia uregulowana w kwestionowanym przepisie została uregulowana w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co z kolei stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o uznanie skargi za zasadną i stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 we wskazanym przez organ nadzoru fragmencie, podnosząc, że organ gminy w toku procedury planistycznej uzyskał wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Postanowienie uchwały, którego dotyczy skarga, zostało wprowadzone do ustaleń planu miejscowego mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Delegatura w W.. Organ gminy uznaje jednakże wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego fragmentu § 8 ust. 2 przedmiotowej uchwały za zasadny. Za zasadnością stanowiska skarżącego przemawia przede wszystkim fakt, że materia uregulowana w kwestionowanym przepisie została uregulowana w odrębnych regulacjach ustawowych. W związku z powyższym strona przeciwna wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 w/w ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala /art. 151 w/w ustawy/.

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem - przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, publ. ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, publ. Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ./.

Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście S. przy ul. [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Jest niewątpliwe, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, co oznacza, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w części dot. § 8 ust. 2 tejże uchwały.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania – podzielając stanowisko Wojewody D., a którego to stanowiska nie kwestionuje strona przeciwna, że uchwała w zaskarżonym fragmencie § 8 ust. 2 w sposób rażący narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568 ze zm.) - poprzez przekroczenie kompetencji.

Oceniając legalność zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Mając na uwadze powyższe, Rada wprowadzając analizowane regulacje § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p.. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jednakże zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się jedynie zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazać przy tym należy przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Niewątpliwe jest w sprawie, że w zaskarżonej uchwale, Rada Miejska S. w Rozdziale 5 uregulowała zasady ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W ust. 2 § 8 zapisano: "Na terenie objętym opracowaniem znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, oznaczone na rysunku planu. "Wszelkie prace ziemne budowlane prowadzone na wyżej wskazanym terenie można realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych. Pozwolenie na badania archeologiczne należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane.".

Należy w tym miejscu odwołać się - jak trafnie uczynił organ nadzoru - do przepisu art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /art.7 pkt.4/. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków /art.19 ust.3/.

W myśl zaś art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru wskazuje na przepis art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W pełni zatem podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zapis § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Wszelkie prace ziemne budowlane prowadzone na wyżej wskazanym terenie można realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych. Pozwolenie na badania archeologiczne należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane." - wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.

Normując tę materię, Rada winna była mieć na względzie, że zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W niniejszej sprawie Rada nakazała zaś, aby wszelkie prace budowlane prowadzone na terenie stanowiska archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków realizować, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora badań archeologicznych, w oparciu o uzgodniony program prac archeologicznych, natomiast pozwolenie na badania archeologiczne należało uzyskać przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane.

Wskazać należy, że przepisy ustawy o ochronie zabytków określają sytuacje, których zaistnienie wymaga interwencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, przeprowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Stanowi o tym przywołany przez organ nadzoru przepis art. 31 ust. 1a i ust.2, a także przepis art.32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kwestia pozwolenia konserwatorskiego została natomiast uregulowana w art. 36 ustawy o ochronie zabytków, który wprowadza wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w taksatywne wymienionych w tymże przepisie sytuacjach.

Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, że podejmując w zakwestionowanym przez Wojewodę zakresie zaskarżoną uchwałę Rada uregulowała kwestie (związane z koniecznością przeprowadzania badań archeologicznych), które zostały już uregulowane w ustawie. Skoro zatem materia ta została w sposób kompletny uregulowana przepisami ustawy, to brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku prowadzenia badań archeologicznych w akcie prawa miejscowego. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Rozszerzenie zatem w niniejszej sprawie wymogu prowadzenia badań archeologicznych i uzyskania pozwolenia na te badania przed wydaniem pozwolenia na wszelkie roboty budowlane prowadzone na stanowisku archeologicznym stanowi przekroczenie kompetencji przez organ uchwałodawczy i skutkuje stwierdzeniem nieważności tegoż zapisu. Skoro bowiem Rada nie była w świetle obowiązujących przepisów prawa upoważniona do podjęcia przedmiotowej regulacji, uchybieniem byłoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowień podjętych bez podstawy prawnej.

Podkreślenia wymaga również, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, a co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por.wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 14.10.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stosownie do którego, w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.