Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 914/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 7 4, art. 149 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 695/13 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia od J. N. na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 695/13, zobowiązał [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku J. N. z dnia 16 maja 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezesowi Zarządu [...] S.A. w [...] grzywnę w wysokości 2000 zł oraz zasądził od [...] S.A. w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z dnia 16 maja 2012 r. J. N. wezwała [...] S.A. Oddział [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w K. (działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]) oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądała udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych położonych na jej działkach.

W piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. [...] S.A. Oddział [...] poinformowała, że z posiadanej przez Spółkę dokumentacji wynika, że na nieruchomości wnioskodawczyni zlokalizowana jest napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia wybudowana tam w 1971 r. Właściciel tych urządzeń w drodze zasiedzenia, na podstawie art. 292 K.c., nabył prawo do służebności przesyłu obciążającej nieruchomości, przez które przebiega linia elektroenergetyczna. Z powyższych względów Spółka odmawia spełnienia roszczeń, gdyż nie znajduje ku temu uzasadnienia.

Następnie J. N. pismem z dnia 5 listopada 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności tej Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. N. wskazała, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji w trybie powołanej ustawy. Skarżąca nie otrzymała jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego jej skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc że żądane przez J. N. informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżąca zmierza jedynie do uzyskania dowodu w sprawie jej cywilnoprawnych roszczeń przeciwko Spółce. Przepisy k.p.c. w sposób szczególny regulują zasady gromadzenia dowodów (art. 248 k.p.c.). Oznacza to, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, to i tak nie podlegałyby one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., bowiem przepisy k.p.c. wyprzedzają przepisy u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). [...] S.A. w [...] dodała również, że Spółka nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Nie ma podstaw do uwzględnienia skargi także z tego powodu, gdyż J. N. nie sformułowała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem jej skarga jest przedwczesna (art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania wniosku J. N. z dnia 16 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił przede wszystkim, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11 i z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że na tle ustawy o dostępie informacji publicznej bezczynność zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie reaguje na żądanie, ale również, gdy powstaje spór co do charakteru wnioskowanej informacji. Podmiot, do którego skierowano wniosek, jeżeli uważa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ogranicza się jedynie do pisemnej odpowiedzi. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność adresata wniosku, natomiast dalszej oceny wniosku dokonuje sąd, który uwzględniając skargę zobowiązuje do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak nie do samego udzielenia informacji. W niniejszej sprawie na żądanie skarżącej Spółka w ogóle nie odpowiedziała. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma, z którego można byłoby wnosić o jej stanowisku w tym zakresie. W tej sytuacji nie wiadomo zatem, czy odmawia ona żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, czy też informacji nie udzieliła z innego powodu. Braku jakiegokolwiek stanowiska co do wniosku skarżącej uzasadnia przekonanie o pozostawaniu Spółki w stanie bezczynności. Biorąc pod uwagę brak reakcji na wniosek, uznać również trzeba, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu należało ponadto wymierzyć Prezesowi Spółki grzywnę. Stosownie do art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. z 2013 r. poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2012 wyniosło 3 521,67 zł. Grzywna w kwocie 2 000 zł. mieści się zatem w tych granicach i zdaniem Sądu jest adekwatna do stanu bezczynności Spółki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. a) poprzez przypisanie przymiotu strony Spółce a nie jej oddziałowi, który w tej kategorii spraw może i powinien być samodzielną stroną postępowania, co winno skutkować odrzuceniem bądź oddaleniem skargi, b) poprzez dowolność w określeniu organu, który jest zobowiązany udzielić informacji publicznej i w przypadku bezczynności ponosi odpowiedzialność, c) przyjęcie swoistej "wymienności" tych organów w aspekcie obowiązków i sankcji przewidzianych w P.p.s.a. oraz d) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

• art. 106 § 3 i § 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.: a) poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy, a także pominięcie złożonego wniosku dowodowego, b) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 65 § 1 k.c. poprzez wadliwe przyjęcie, że Spółka nie zajęła stanowiska w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. pominięcie pisma Oddziału Spółki z dnia 23 lipca 2012 r., które stanowiło kompleksową odpowiedź na wniosek z dnia 16 maja 2012 r. i zawierało ustosunkowanie się także do materii dostępu do informacji publicznej oraz pominięcie przez Sąd przeświadczenia stron co do skutków udzielonej odpowiedzi, w tym niekwestionowania tej okoliczności przez skarżącą, która zarzuciła jedynie nieudostępnienie informacji w żądanym zakresie i formie;

• art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny Prezesowi Zarządu Spółki z pominięciem ustawowych wymogów dotyczących należytego uzasadnienia, co doprowadziło do uchybień w postaci: a) przyjęcia, że bezczynność miała charakter rażący, pomimo rozważań Sądu w tym kierunku oraz mimo pisma z dnia 23 lipca 2012 r. i związanego z tym przekonania o zadośćuczynieniu wnioskowi; b) nieprzeprowadzenie rozważań Sądu w zakresie zakwalifikowania stopnia naruszenia prawa przez Spółkę oraz arbitralne przyjęcie, że ma ona charakter rażący – bez wyjaśnienia co kryje się za takim pojęciem i jakie okoliczności przemawiają za przyjęciem tej kwalifikowanej formy naruszenia, c) nieprzeprowadzenie rozważań co do ustalenia wysokości nałożonej grzywny i jej adekwatnego powiązania z konkretnymi okolicznościami sprawy, d) nałożenie grzywny na Prezesa Zarządu Spółki, mimo że osoba pełniąca taką funkcję nie jest organem spółki akcyjnej oraz pomimo tego że organem upoważnionym do działania w tym zakresie jest Oddział Spółki, e) przyjęcie, że brak jakiegokolwiek stanowiska organu co do wniosku zawsze oznacza, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, f) brak odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez:

• przypisanie żądanej przez skarżącej informacji przymiotu informacji publicznej, co dowodzi błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

• przyjęcie, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, mimo skierowania żądania tylko do jej jednostki organizacyjnej, co stanowi o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. oraz co skutkowało przypisaniem Prezesowi Zarządu Spółki oraz samej Spółce przymiotu strony, z całkowitym pominięciem statusu oddziału Spółki, do którego był adresowany wniosek i który powinien być stroną postępowania;

• niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie art. 49 § 1 k.c. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazującego zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji, tj. informacje dot. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii, z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

• art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania opartego na tym przepisie rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia.

Jednocześnie Spółka podtrzymała wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wyciągu Regulaminu Organizacyjnego Przedsiębiorstwa Spółki na okoliczność odrębności i samodzielności Oddziału [...] S.A. w [...] w zakresie właściwości i działalności operacyjnej w tej kategorii spraw, a w konsekwencji zdolności Oddziału do samodzielnego działania w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2012 r. na okoliczność braku możliwości przypisania żądanym informacją charakteru informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie posiada legitymacji sądowej, gdyż nie jest organem, na bezczynność którego powinna zostać skierowana skarga. Zgodnie z orzecznictwem NSA w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest oddział spółki. W niniejszej sprawie bezczynności dopuścił się Oddział Spółki, gdyż do niego był skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedzi na wniosek również udzielił Oddział Spółki, zatem to ten Oddział powinien być stroną w postępowaniu. Z tych względów Sąd I instancji uprawniony był do stwierdzenia bezczynności wyłącznie wobec Oddziału Spółki, czyli organu, z którego działaniem związana jest skarga. W konsekwencji ocena rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności oraz wymierzenie grzywny z tego tytułu też mogło dotyczyć wyłącznie Oddziału Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził natomiast bezczynność [...] S.A. w [...] , podczas gdy w istocie oceniał i analizował brak działania zupełnie innego podmiotu, tj. Oddziału [...] S.A. w [...]. W wyniku tej oceny WSA w Lublinie nałożył ponadto grzywnę na Prezesa Zarządu [...] S.A. w [...]. Z tych przyczyn wyrok WSA w Lublinie powinien zostać w tym zakresie uchylony.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Zdaniem Spółki oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Przymiotu informacji publicznej nie ma natomiast wniosek o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji", bowiem w tym przypadku nie mamy do czynienia z kategorią informacji publicznej. Treść przedmiotowego wniosku wskazuje, że wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez właściwy organ administracyjny. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy korespondencja w sprawie ich uzyskania wiąże się z zapoczątkowaniem postępowania w celu dochodzenia od Spółki wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Takie ustalenia bezsprzecznie wskazują na wyłącznie indywidualny, prywatny interes skarżącej. Nawet gdyby przyjąć, że po stronie [...] S.A. zachodzi obowiązek stosowania u.d.i.p., to nie oznacza to, że wszystkie dokumenty będące w jej posiadaniu podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Roszczenie cywilnoprawne wynikające z prawa własności ma wyłącznie indywidualny i prywatny charakter. Przyznawanie mu dodatkowej ochrony wynikającej z u.d.i.p. sprzeciwia się celom i funkcjom regulacji szczególnej. Z tych względów, należy uznać, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem omawiana ustawa nie znajduje do nich zastosowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem nie przeanalizował treści odpowiedzi na wniosek, tj. pisma z dnia 23 lipca 2012 r. i nie odniósł się do zajętego w nim stanowiska. W piśmie tym Oddział Spółki odmówił spełnienia roszczeń skarżącej. Zastosowanie liczby mnogiej świadczy, że taka odmowa dotyczyła wszelkich roszczeń zgłaszanych we wniosku z dnia 16 maja 2012 r. Z powyższego wynika zatem, że Oddział Spółki odniósł się do żądań, również w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe potwierdza treść skargi, w której skarżąca nie zarzuca braku reakcji na jej żądanie lecz kwestionuje formę tej odpowiedzi i jej treść.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że Sąd nie przeprowadził rozważań w zakresie kwalifikowania stopnia naruszenia prawa przez Spółkę, co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 wskazał, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi ono zostać osadzone w kontekście sprawy, w której doszło do naruszenia prawa. Powyższe oznacza, że Sąd w kontekście danej sprawy ma obowiązek wykazać, dlaczego naruszenie miało charakter rażący. Oddział Spółki udzielił odpowiedzi na żądanie skarżącej, działając w przekonaniu, że zwykłe pismo informujące o braku podstaw do wydania informacji publicznej stanowi odpowiednią formę załatwienia sprawy. Zatem działanie Oddziału Spółki nie świadczyło o lekceważącym traktowaniu obowiązków wynikających z u.d.i.p. Ponadto Oddział Spółki nie pozostawał w bezczynności rozumianej jako brak jakiejkolwiek odpowiedzi, bowiem niezwłocznie udzielił odpowiedzi na otrzymany wniosek. Zatem bezczynność, w rozumieniu braku jakiejkolwiek odpowiedzi, nie jest oczywista i niewątpliwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazała na niekonsekwencję Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził bezczynność [...] S.A. w [...], natomiast grzywnę wymierzył Prezesowi Zarządu [...] S.A. w [...], którego działanie/zaniechanie w ogóle nie było przedmiotem postępowania. Z uwagi na represyjny charakter art. 149 § 2 P.p.s.a. nie można interpretować tej normy rozszerzająco i stwierdzić, że kara grzywny może być nałożona na jakikolwiek organ. Grzywnę można wymierzyć wyłącznie organowi, którego bezczynność została stwierdzona na podstawie § 1. Powyższe wyklucza możliwość nałożenia grzywny na Prezesa Zarządu. Prezes Zarządu nie jest organem ani w rozumieniu cywilistycznym ani rozumieniu prawa administracyjnego. Nie jest on również podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto Prezes Zarządu nie jest organem uprawnionym do reprezentacji spółki, a więc nie jest organem, za pomocą którego osoba prawna działa w relacjach zewnętrznych. Z tych względów zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza zasady prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem jako podstawę nałożenia grzywny na Prezesa Zarządu wskazuje przepis, który nie może być podstawą wymierzenia grzywny podmiotowi, który nie jest organem ani w sensie ustrojowym ani w sensie formalnym.

Pismem z dnia 14 marca 2014 r. pełnomocnik J. N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta jest na usprawiedliwionej podstawie i z tego względu zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawowym zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą kasacyjnie, to jest [...] S.A. w [...], jest naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie ulega wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające warunki określone ustawą stwarza podstawę do przyjęcia, że sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola działalności organów wykonujących administrację publiczną rzeczywiście miała miejsce i że postępowanie sądowe prowadzone było zgodnie z prawem.

W pisemnych motywach wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter dość zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków w postaci wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia sądu służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia, iż sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością (por. też T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451 oraz J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki - Teoria państwa i prawa - Warszawa 1986, s. 475-476).

Podkreślić przy tym należy, że sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej musi polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie wymagające rozważenia aspekty sprawy, nie ograniczając się tylko do wniosków i twierdzeń stron postępowania (art. 134 § 1 P.p.s.a). Treść tych ustaleń winna być następnie zamieszczona w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania - niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w skardze - muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W świetle powyższych rozważań podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy z zasadny, gdyż uzasadnienie zaskarżonego tylko pozornie wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Lublinie skoncentrował się przede wszystkim na kwalifikacji wnioskowanych przez J. N. dokumentów, zasadnie przy tym uznając je za informację publiczną. Nie popełnił również błędu, powołując się na utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy i stwierdzając, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a związku z tym otrzymane wnioski o udostępnienie informacji publicznej zobowiązane są rozpatrywać w formie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Powyższych, trafnych co do zasady, stwierdzeń Sąd nie skonfrontował jednak z okolicznościami rozpatrywanej sprawy. W rezultacie – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – Sąd w swych rozważania pominął w ogóle kwestie organu, od którego J. N. domagała się udostępnienia informacji publicznych oraz organu, na bezczynność którego złożyła skargę. Mimo rozbieżności w tym zakresie Sąd nie wyjaśnił, dlaczego do rozpatrzenia wniosku zobowiązał [...] S.A. w [...], chociaż wniosek ten został zaadresowany oraz złożony w Oddziale Spółki w [...] i od tego właśnie Oddziału J. N. domagała się udostępnienia interesujących ją informacji publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie trafnie również zauważyła, że Sąd nie tylko nie wskazał dlaczego przypisał stan bezczynności [...] S.A. w [...], ale także z jakich przyczyn wymierzył grzywnę nie temu organowi lecz Prezesowi Zarządu Spółki. Bez takich rozważań oraz analizy stanu faktycznego i prawnego w tym zakresie oczywistym jest, że strona skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości poznania ani argumentów, które legły u podstaw wnioskowania Sądu ani poznania pełnej podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia. Potwierdza to stanowisko Spółki, że sygnalizowane mankamenty pisemnych motywów zaskarżonego wyroku mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej przez WSA w Lublinie sprawy.

Należy podkreślić, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a P.p.s.a. Następnie sąd musi także ustalić, czy organowi wskazanemu w rozpoznawanej skardze można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia, względnie aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wynika to między innymi z art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro w art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca odwołał się wprost do art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a., to nie może ulegać wątpliwości, że bezczynność skarżonego organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył wszczętego postępowania w prawnie przewidzianej formie. Celem skargi na tzw. "milczenie władz" jest zlikwidowanie takiego stanu i wymuszenie na organie określonych prawem zachowań. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować art. 149 § 1 P.p.s.a, gdy w określonej sprawie doszło do bezczynności administracyjnej konkretnego organu. Logicznym jest, że o takiej opieszałości można mówić tylko w przypadku organu właściwego w danej sprawie a nie w określonej kategorii spraw. Wyrok zobowiązujący może być zatem wydany, jedynie wówczas, gdy sąd ustali, że w zwłoce pozostaje organ określony w skardze i tym samym, że to temu, wskazanemu przez stronę organowi rzeczywiście można przypisać bezczynność w rozpatrywanej sprawie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust.1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne wymienione w ust.2. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc specyficzna regulacja prawna, niezwykle przy tym pojemna. Obejmuje ona swym zakresem różne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem publicznym. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział spółki akcyjnej jest wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Stąd też należy uznać, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej – w zależności od tego od kogo konkretnie strona domaga się udostępnienia informacji – może być zarówno spółka jak i jej oddział. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy do oddziału spółki zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału spółki w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi spółki akcyjnej przysługuje przymiot strony przeciwnej.

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach prowadzonych na gruncie u.d.i.p. prezentowane było w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1987/13 i z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2298/13 oraz postanowienie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OZ 811/13, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Większość z tych orzeczeń zapadła w sprawach, w których wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono do konkretnego oddziału spółki, a następnie na bezczynność takich oddziałów wniesiono skargę na bezczynność. W orzeczeniach tych prezentowano pogląd, że oddział spółki akcyjnej może być odrębnym podmiotem i to podmiotem wyposażonym w samodzielną zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być on traktowany jako organ – w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. – a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. N. domagała się udostępnienia informacji publicznej od Oddziału Spółki w [...], natomiast skargę w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. złożyła na bezczynność [...] S.A. w [...]. WSA w Lublinie, nie będąc związany granicami i wnioskami rozpatrywanej skargi, zobowiązany zatem był rozważyć z urzędu, jakiemu organowi w tej sprawie można było przypisać zwłokę i czy istniały przesłanki do zobowiązania [...] S.A. w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 maja 2012 r. w którym skarżąca jednoznacznie żądała informacji od Oddziału Spółki w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przed podjęciem orzeczenia Sąd w ogóle rozważał powyższe kwestie. Zatem sformułowane w skardze kasacyjnej wytyki naruszenia art. 134 § 1 i art. 149 § 1 P.p.s.a. również zasługują na uwzględnienie, bowiem złamanie także tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe jest natomiast rozważanie pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, gdyż na obecnym etapie postępowania są one przedwczesne.

Z tych względów zasadnym stało się uwzględnienie skargi kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania zdecydowano na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.