Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2472/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156, 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. W., P. W., E. S. oraz K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", "Kolegium" na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r poz. 1659 ze zm.) oraz art. 104 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017, 1257), dalej "K.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, 935), po rozpoznaniu w dniu [...] lipca 2017 r. sprawy z wniosku Państwa B. W., P. W., E. S., M. W. oraz K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn "[...]" polegającego na budowie zespołu [...] elektrowni wiatrowych (turbiny o łącznej mocy zespołu do 153 MW, pojedyncza turbina maksymalna moc do 4,5 MW) wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin W., L., K. ze strefą oddziaływania na terenie gminy [...]., SKO orzekło o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i w tym zakresie w pkt I stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w części, to jest w zakresie pkt I.2 ppkt 10 i w pkt II odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

W dniu 7 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy [...]. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", polegającego na budowie zespołu [...] elektrowni wiatrowych (turbiny o łącznej mocy zespołu do 153 MW, pojedyncza turbina maksymalna moc do 4,5 MW) wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin W., L. Planowana farma wiatrowa obejmowała północną część gminy [...]., południową część gminy [...]. oraz zachodni fragment gminy [...]., ze strefą oddziaływania akustycznego na grunty wsi [...]., gm. [...]. W granicach gminy [...]. farma obejmowała grunty wsi: [...]. [...]., [...]., [...]. [...]., [...]., [...], [...]., [...]., [...]., [...]., [...]., [...]., [...]. W granicach gminy [...] farma obejmuje grunty wsi [...]. i [...]., a na terenie gminy [...]. grunty wsi [...]. i [...]., dalej "inwestycja", "przedsięwzięcie".

[...] stycznia 2013 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Wójtem Gminy W. a Wójtem Gminy [...]., Wójtem Gminy [...]. i Wójtem Gminy .. w sprawie przeprowadzenia przez Wójta Gminy [...]. postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pismami z dnia 10 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...]. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych w [...]. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji oraz do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. o wydanie opinii w sprawie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. 15 stycznia 2013 r. Spółka złożyła oświadczenie o zmianie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 17 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. o wydanie opinii w sprawie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Opinią sanitarną Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. uzgodnił realizację przedsięwzięcia ww przedsięwzięcia według wariantu II i określił warunki na etapie realizacji i eksploatacji oraz użytkowania przedsięwzięcia. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...]. zwrócił się do RDOŚ w [...]. o rozszerzenie (uzupełnienie) postanowienia uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do GPO oraz określenie jednoznacznej z wnioskiem i raportem klasyfikacji przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Jednocześnie przesłano wyjaśnienia i uzupełnienia do raportu złożone na wezwanie PPIS Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. sprostował z urzędu oczywiste omyłki w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...]. [...] kwietnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał opinię uzupełniającą do opinii z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wyjaśnił wątpliwości co do treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2013 r Nr [...] w ten sposób, iż ww. postanowienie obejmuje w swym zakresie realizację GPO.

Obwieszczeniem z dnia 23 maja 2013 r. Wójt Gminy [...]. poinformował wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z całą dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków w terminie od 31 maja do 20 czerwca 2013r. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wójt Gminy W. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy [...]. w porozumieniu z Wójtem Gminy [...]. i Wójtem Gminy [...]. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

27 marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek Państwa B. W., P. W., E. S., M. W., K. Z., dalej "skarżących", "wnioskodawców" o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wniosek inwestora z dnia 7 stycznia 2013 r. został podpisany przez pełnomocnika Pana M. Z., osobę fizyczną niebędącego profesjonalnym pełnomocnikiem. Dołączony do wniosku odpis pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego został uwierzytelniony przez radcę prawnego R. S., nieustanowionego w niniejszej sprawie pełnomocnikiem. Nie ulega wątpliwości, ze pełnomocnictwo rzekomo udzielone pełnomocnikowi inwestora zostało złożone w sposób wadliwy, odpis pełnomocnictwa został poświadczony przez radcę prawnego nieustanowionego w sprawie, co w ocenie wnioskodawców skutkuje brakiem złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie Pana Z. do działania w imieniu inwestora. Wobec powyższego wydając decyzję Wójt Gminy [...]. dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także wobec ich niezastosowania, rażącego naruszenia art. 3 i art. 64 § 2 K.p.a. W toku postępowania dokonano nieuprawnionego sprostowania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2013 r uzgadniającego warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 113 § 1 K.p.a. Zdaniem wnioskodawców organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 K.p.a., zobowiązującego organ m. in do ustalenia z urzędu stron danego postępowania. Natomiast gdyby przyjąć, że jednak organ ustalił w jakikolwiek sposób krąg stron postępowania, także rażącego naruszenia art. 28 Kpa wobec jego błędnego zastosowania, skutkującego nieprawidłowym określeniem kręgu stron postępowania. [...] ocenie wnioskodawcy istnieją uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że Wójt Gminy [...]. wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej i jako taka zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa jest obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. W dalszej kolejności podniesiono zarzuty odnośnie braku dostatecznej współpracy organów administracji, nieprawidłowego zawiadomienia stron postępowania oraz nieprawidłowego zawiadomienia społeczeństwa. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawców, zasadne jest i konieczne stwierdzenie nieważności decyzji oraz usunięcie jej tym samym z obrotu prawnego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 27 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło na wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium dokonało również obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji.

W dniu 19 listopada 2015 r. do akt przedmiotowej sprawy wpłynęło postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], którym stwierdzono nieważność postanowienia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2013 r, znak [...] w części, tj w zakresie punktu 1 i 3.

W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Państwo B. W., P. W., E. S., M. W. oraz K. Z.

W treści wniosku zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 Kpa, w zw z art. 64 § 2 Kpa. w zw. z art. 75 ust. 4 oraz w zw. z art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko , art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 10 i art. 28 Kpa oraz w zw. z art. 9, art. 10 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez: wadliwe przyjęcie, że postanowienie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] marca 2013 r, nr [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia zostało sprostowane zgodnie z przepisem prawa; art. 64 § 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie że brak należycie umocowanego pełnomocnika Spółki nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie: art. 10 w zw. z art. 28 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż Wójt Gminy [...]. w sposób prawidłowy określił krąg stron postępowania; art. 9. art. 10 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, iż nie doszło do wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej; wadliwe przyjęcie iż Wójt Gminy [...]. należycie współpracował przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z organami gmin, na obszarze których znajduje się inwestycja; art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa polegające na braku zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie poprzez nieuwzględnienie charakterystyki kompleksu planowanych farm wiatrowych, w tym inwestycji p.n. "[...]" oraz oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko obu inwestycji, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na nie w pełni zgromadzonym materiale dowodowym i jego dowolną oceną, co mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa polegające na całkowitym braku odniesienia się w wydanej decyzji do zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli z art. 8 Kpa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne z art. 32 Konstytucji RP, sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 25 marca 2015 r.; art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ((Dz. U. 2008.193.1227) w brzmieniu jak na datę wydawania decyzji środowiskowej, dalej "u.u.i.ś". "ustawa ocenowa", poprzez odmowę stwierdzenia nieważności wskutek przyjęcia, że Wójt Gminy [...]. w sposób prawidłowy przeprowadził procedurę udziału społeczeństwa w toku wydawania decyzji środowiskowej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], o czym zawiadomiło również w drodze obwieszczenia.

Skargę na ww postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1452/16, oddalił skargę na postanowienie Kolegium.

W dniu 28 czerwca 2016 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie GDOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r, znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie GDOŚ z dnia [...] listopada 2015 r.

W dniu 14 marca 2017 r. do akt sprawy dołączono akt notarialny Repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., sporządzony przed notariuszem A. K., z pełnomocnictwem udzielonym reprezentantom Spółki.

Po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jak też argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium znalazło podstawy do uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wydanej przez Wójta Gminy [...]. i stwierdziło nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. w części, to jest w zakresie pkt I.2 ppkt 10.

Kolegium wskazało, iż w zasadzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez zespół orzekający w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Wnioskodawcy, w treści wniosku z dnia 25 marca 2015 r. inicjującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności podali, iż wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.

SKO podkreśliło, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie była i nie mogła być ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak również zagadnienia związane z przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz oceną dowodów, jak również samym sposobem prowadzenia postępowania (ewentualnym naruszeniem przepisów postępowania) lecz tylko i wyłącznie kwestie dotyczące zaistnienia bądź nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Przepis art. 156 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1 wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej Inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przepis ten określa w sposób wyczerpujący podstawy nieważności, co oznacza, iż brak jest możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, a ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności stosowane winny być dosłownie, a nawet ścieśniająco. Nie są one też oparte na swobodnym uznaniu organu lub Sądu i stąd też muszą wystąpić w sposób niewątpliwy i musi być nimi dotknięta decyzja, a nie samo postępowanie.

W doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym ustawodawca mówi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a na które to rażące naruszenie prawa uwagę zwracali w toku postępowania wnioskodawcy, następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez uprawniony organ. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa me dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności", oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, poz. 26: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność".

Odnośnie drugiej ze wskazywanych przez wnioskodawców przesłanek, która w ich ocenie winna skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż z wystąpieniem okoliczności, o których ustawodawca mówi w treści art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków. Z decyzją kształtującą mamy do czynienia nie tylko w sytuacji pozytywnego orzeczenia o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku, ale też kiedy organ odmawia stronie przyznania praw. W realiach rozpoznawanej sprawy wnioskodawcy stoją na stanowisku, iż Wójt Gminy [...]. decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. skierował do osoby zmarłej, czyli do takiej osoby w stosunku do której nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć.

Decyzja Wójta Gminy [...]. została wydana na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008.193.1227, w brzmieniu obowiązującym na datę jej wydania, to jest na dzień 31 lipca 2013 r.

Zarówno w treści wniosku z dnia 25 marca 2015 r.. inicjującego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak i w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawcy podnosili poniższe argumenty, w oparciu o które domagają się uwzględnienia ich wniosku.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wniosku organ wskazał następujące argumenty.

Brak formalny wniosku w postaci braku wezwania przez organ I instancji do uzupełnienia pełnomocnictwa dla Pana M. Z.

Nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z dokonywaniem czynności przez organy administracyjne względem osoby nieumocowanej do działania w sprawie, pomimo braku wezwania inwestora przez Wójta Gminy [...]. do usunięcia tego rodzaju braku W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia 15 kwietnia 2015r., w którym przedstawiciele wnioskującej Spółki potwierdzili ważność czynności dokonanej przez pełnomocnika Pana M. Z., polegającej na złożeniu w dniu 7 stycznia 2013 r wniosku o wydanie tej decyzji. Ponadto do akt sprawy dołączono między innymi akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. sporządzony przed notariuszem A. K., z pełnomocnictwem udzielonym reprezentantom wnioskodawcy, w tym między innymi Panu M. Z. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 kodeksu cywilnego, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Dokument pełnomocnictwa nie ma znaczenia konstytutywnego, gdyż taki charakter posiada samo udzielenie umocowania. Dokument pełnomocnictwa jest niezbędnym dowodem potwierdzającym istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a.

Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, gdyż organ odmówił dostępu do akt sprawy Panu D. W., który jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości C., znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanych turbin wiatrowych [...] oraz [...] co ma być, w ocenie skarżących, rażącym naruszeniem art. 10 Kpa i art. 28 Kpa.

Ewentualne pominięcie strony w postępowaniu, na który to fakt zwracają uwagę skarżący i uniemożliwienie jej podniesienia zarzutów należy oceniać nie tyle w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa co w kontekście wystąpienia przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Nawet więc w przypadku stwierdzenia zasadności takiego zarzutu, w postępowaniu nieważnościowym (z przyczyn powyżej zaznaczonych), nie mógłby on wywołać oczekiwanego skutku. Ponadto zarzut pominięcia strony dotyczy tylko strony pominiętej i tylko ona może podnosić tego rodzaju okoliczność, a nie inne podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym.

Nieustalenie spadkobierców zmarłej strony postępowania - Pana S. S. W sytuacji, gdy ww. zmarł przed wszczęciem postępowania, organ winien, zdaniem skarżących, zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższa okoliczność, w ocenie skarżących, wywołuje skutek określony przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż w przedmiotowym postępowaniu liczba stron w postępowaniu przekraczała 20 osób, zatem Wójt Gminy [...]. prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z art. 74 ust. 3 ustawy. Stosownie do tego przepisu jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Natomiast zgodnie z dyspozycją wskazanego art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia Stąd w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], trudno stawiać Wójtowi Gminy [...]. zarzut nieustalenia następców prawnych (spadkobierców) zmarłych stron postępowania. Zastosowanie trybu obwieszczenia zwalnia organ od konieczności ustalania ewentualnych następców prawnych zmarłych stron postępowania. Obwieszczenie ma bowiem ten skutek, że każdy zainteresowany kto uważa się za stronę postępowania (w tym następca prawny) może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. Zawiadomienie takich stron w trybie art. 49 k.p.a. czyli obwieszczenia publicznego o wydanej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie wywołuje skutku prawnego, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to bowiem w żadnym przypadku podstawa do stwierdzenia ze skutkiem ex tunc nieważności takiej decyzji, ponieważ została skierowana do osoby niebędącej stroną w tej sprawie, biorąc pod uwagę pozostałych jej adresatów będących także stronami takiego postępowania administracyjnego, do których została skierowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pełni podzieliło stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia 18 listopada 2015 r., iż następcy prawni zmarłych stron postępowania (w tym następcy prawni Pana S. S.) zostali zawiadomieni o czynnościach podejmowanych przez organ pierwszej instancji w trybie art. 74 ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 Kpa. Przyjęty przez Wójta Gminy [...]. sposób procedowania w sprawie, wynikający i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, to jest zawiadamianie stron postępowania poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 Kpa - wywołał ten skutek, że jeżeli nawet jedna ze stron zmarła, to informacja o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie na podstawie art. 49 Kpa wywołało skutek prawny w stosunku do ewentualnych następców prawnych tej osoby. Stąd też nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie również zarzut skarżących, wskazujący na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Skarżący podnieśli, iż decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne. We wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy wskazali na zarzut naruszenia art. 8 Kpa. gdyż inwestor zawiadamiany był o wszystkich czynnościach na piśmie, zaś pozostałe strony postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Kolegium w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., w ocenie skarżących, w żaden sposób nie odniosło się do ww. zarzutu, to jest naruszenia przywołanego przepisu, który koresponduje z art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego każdy podmiot ma prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z uwagi na postanowiony zarzut, w ocenie skarżących, Kolegium naruszyło również art. 11 Kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia powyższego.

W odpowiedzi na powyższy zarzut Kolegium wskazało, iż stanowisko skarżących nie jest zgodne z prawdą, bowiem Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]., podało z jakich powodów nie uznało zasadności podnoszonego zarzutu. Kolegium w swojej decyzji wskazało, iż organ administracji publicznej, to jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...]., obowiązany jest do działania zgodnie z przepisami prawa. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej odnosi się do stron postępowania ustalonych na podstawie art. 28 Kpa i nie dotyczy wnioskodawcy - inwestora w sprawie tj. [...] Sp. z o.o. w W. Wnioskodawcy pisma doręcza się zgodnie z zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nawet gdyby przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...]. winien sposób doręczeń, w trybie art. 49 Kpa, przyjąć również wobec wnioskującej Spółki, to fakt doręczania zawiadomień i decyzji Spółce nie byłby tego rodzaju uchybieniem, które należałoby uznać za rażące w świetle rozumienia art. 156 Kpa. Skutkiem tego rodzaju uchybienia byłoby na przykład to, iż w stosunku do podmiotu, któremu indywidualnie doręczono decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji objętej wnioskiem, początek biegu terminu wniesienia odwołania od tej decyzji należałoby liczyć od dnia doręczenia tej decyzji i dc tego podmiotu nie będzie miał zastosowania wówczas przepis art. 49 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, zaś wada tej decyzji musiałaby być wadą tego rodzaju, który dyskwalifikowałby ją i nie pozwalał na funkcjonowania w obrocie prawnym. Z całą pewnością tego rodzaju wadą nie byłaby powyższa okoliczność podnoszona przez skarżących.

Skarżący, tak w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]., jak również w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili również, iż wobec zawartego porozumienia pomiędzy Wójtem Gminy [...]. a pozostałymi organami, współpraca w toku postępowania zainteresowanych organów ograniczała się jedynie do wymiany informacji oraz finalnego zaakceptowania decyzji w kształcie zaproponowanym przez Wójta Gminy [...].. Wójtowie gmin L., K. i G. przyjęli bierną postawę i nie dokonali żadnych czynności mających wpływ na kształt finalnej treści decyzji. Ponadto obwieszczeń o przedmiotowym postępowaniu i wydaniu decyzji nie dokonywano na terenie wsi J. Ponadto Kolegium w żaden sposób nie zweryfikowało zakresu rzeczywistej współpracy organów.

Kwestie związane z powyższym zagadnieniem zostały uregulowane przez ustawodawcę w treści art 75 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Kolegium, w treści swojej decyzji z dnia 18 listopada 2015 r. wskazało, iż przepis ten nie precyzuje jakie czynności mają być podejmowane przez organy współdziałające. Wójtowi Gminy [...]. nie można zatem zarzucić rażącego naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy, gdyż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (na na takie naruszenie wskazują skarżący) decydują oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakter przepisu, który został naruszony. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istotne pozostają też racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja, tj. skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej o której stanowi art. 16 Kpa. W przedmiotowej sprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Wójtem Gminy [...]. a Wójtem Gminy [...]., [...]., [...]. w sprawie przeprowadzenia przez Wójta Gminy [...]. postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Porozumienie to przybrało formę pisemną. W § 3 porozumienia organ prowadzący postępowanie - Wójt Gminy [...]. zobowiązał się do przesyłania organom współdziałającym informacji o każdym etapie procedury wydania decyzji w celu podania do publicznej wiadomości. Do porozumienia dołączono oświadczenia o sposobie zawiadamiania stron postępowania, zgodnie ze zwyczajem przyjętym w poszczególnych gminach. Z analizy akt sprawy wynika, iż w toku postępowania Wójt Gminy [...]. kierował pisma do organów, z którymi zawarł porozumienie, przedstawiał im obwieszczenia wydawane w toku postępowania, stąd też nie sposób uznać, iż organy te nie były informowane i nie miały wiedzy o toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji Wójt Gminy [...]. zwrócił się do organów współdziałających o zaopiniowanie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem, w ocenie Kolegium, podejmowane przez Wójta Gminy [...]. czynności były zgodne tak z treścią porozumienia zawartego w niniejszej sprawie w dniu 9 stycznia 2013 r., jak również z treścią znajdującego zastosowanie przepisu art. 75 ust. 4 ustawy. Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, iż przepis ten został naruszony w sposób rażący, gdyż ustawodawca w treści cytowanego przepisu nie wskazał żadnych konkretnych czynności, które należy przeprowadzić, aby wypełnić dyspozycję postawioną w tym przepisie. Wójt Gminy [...]. zaś w toku czynności podejmowanych w trakcie sprawy dołożył należytej staranności, aby organy współdziałające miały pełną wiedzę o kolejnych czynnościach w toku postępowania. Ponadto nie sposób czynić zarzutu Wójtowi Gminy [...]. z tego tytułu, iż pozostałe strony porozumienia pozostawały bierne w toku postępowania. W ocenie Kolegium wszystkie czynności podejmowane przez Wójta Gminy [...]. w ramach porozumienia z organami współdziałającymi były zgodne z przepisami prawa i w żaden sposób nie naruszyły art. 75 ust. 4 ustawy. Podnoszona okoliczność, iż w toku postępowania nie dokonywano obwieszczeń o przedmiotowym postępowaniu i wydaniu decyzji na terenie wsi J. również nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności.

Skarżący dodatkowo wskazali na naruszenie procedury z udziałem społeczeństwa, poprzez dopuszczenie się zwłoki w rozpoczęciu postępowania z udziałem społeczeństwa co stanowi w ich ocenie o rażącym naruszeniu przepisu art. 33 ustawy. W ocenie skarżących organ administracji publicznej winien taką procedurę przeprowadzić jak najwcześniej, z uwagi na szeroki krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. W niniejszym postępowaniu Wójt Gminy [...]. zrealizował ciążące na nim obowiązki wynikające z przywołanego powyżej przepisu, który nie precyzuje, kiedy organ obowiązany jest poinformować społeczeństwo o prowadzonym postępowaniu Przepis ten ogólnie wskazuje na pojęcie "przed wydaniem decyzji" i "przed zmianą decyzji".

Wójt Gminy [...]. obwieszczeniem z dnia 23 maja 2013 r. rozpoczął procedurę udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Obwieszczenie zostało wydane po zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie. W obwieszczeniu zagwarantowany został społeczeństwu 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków. Wójt Gminy [...]. umożliwił zatem społeczeństwu zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, przy czym jeszcze raz należy dobitnie podkreślić, iż ustawodawca nie wskazał, w którym momencie toczącego się postępowania środowiskowego musi dojść do przeprowadzenia tego rodzaju procedury. Dlatego też twierdzenie skarżących, iż winno do niego dojść wcześniej nie znajduje swojego potwierdzenia w treści przepisu, który miał - w ich ocenie - zostać rażąco naruszony. Ustawa z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera normy prawnej, która wskazywałaby, iż naruszenie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu winno skutkować bezwzględną eliminacją z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Oznacza to, iż ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w niektórych przypadkach nawet wadliwe przeprowadzenie powyższego elementu postępowania środowiskowego nie generuje konieczności uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, o ile uchybienie to nie miało istotnego wpływu dla finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też tym bardziej przeprowadzenie prawidłowej procedury z udziałem społeczeństwa - tylko, jak twierdzą skarżący, znacznie wcześniej, bez zbędnej zwłoki - nie stanowi o żadnej wadzie postępowania administracyjnego, jak również samej decyzji. W opinii Kolegium Wójt Gminy [...]. nie dopuścił się w powyższym zakresie żadnych uchybień, dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie doszło rażącego naruszenia art. 33 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli jeszcze jeden z zarzutów, którego uprzednio nie akcentowali we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. W ocenie skarżących Wójt Gminy [...]. nie uwzględnił również skumulowanego oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem z inwestycją pod nazwą "[...]". Kolegium nie uwzględniło tego faktu i dopuściło się naruszenia art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa z uwagi na brak zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, tj. nieuwzględnienia charakterystyki kompleksu planowanych farm wiatrowych, w tym inwestycji pn. "[...]", co w konsekwencji spowodowało rozstrzygnięcie na nie w pełni zgromadzonym materiale dowodowym i jego dowolną ocenę.

W postępowaniu nieważnościowym Kolegium nie może prowadzić postępowania dowodowego, stąd też Kolegium nie może niejako na nowo dokonywać kwalifikacji inwestycji objętej wnioskiem na podstawie nowych dowodów, które w tym przedmiocie mogłoby przeprowadzić ani również nie może oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, czego w niniejszej sprawie domagają się skarżący. Powyższe oznaczałoby bowiem nic innego jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taką możliwość stwarza postępowanie jurysdykcyjne zwykłe (czyli takie, które toczyło się przez Wójtem Gminy [...].) lub instytucja wznowienia postępowania (na przykład w sytuacji pojawienia się nowych dowodów). W tym kontekście Kolegium podziela pogląd, że: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., i OSK 363/10, LEX nr 745223). Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Kolegium zauważyło, iż nie może, tak jak domagają się tego skarżący, dokonać odmiennej oceny materiału dowodowego, niż uczynił to organ pierwszej instancji, rozpoznający sprawę w toku postępowania zwykłego, czy też wręcz przeprowadzać nowe dowody i uzupełniać materiał dowodowy zgromadzony w aktach, bowiem tego rodzaju postępowanie stanowiłoby rażące naruszenie prawa i obciążało tego rodzaju rozstrzygnięcie Kolegium wadą nieważności. Ponadto z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania, przedstawiony do akt sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami podlegał opiniowaniu i uzgodnieniu przez wyspecjalizowane organy - PPIS oraz RDOŚ, które dokonały pozytywnej oceny i wskazały, iż ustalenia w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz jego ewentualnego oddziaływania na środowisko są wystarczające dla merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy. Stąd też i powyższy zarzut nie może przemawiać za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]., jak i w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podali, iż w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu [...] listopada 2015 r. wydał postanowienie o stwierdzeniu nieważności w części postanowienia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], prostującego oczywiste omyłki w swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności jest w pełni uzasadniony, gdyż organ właściwy nie może w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób odmienny określić tych warunków, jak w postanowieniu uzgadniającym. Stąd też Kolegium zobligowane było do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 Kpa. poprzez zaaprobowanie niedozwolonego sprostowania dokonanego przez RDOŚ.

W kontekście powyższych uwag Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "[...]" i określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia.

Działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w oparciu o treść art. 113 § 1 Kpa, sprostował ww. postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w ten sposób, że: 1) zapis w punkcie 1.8 sentencji w brzmieniu: "8) prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, budowie fundamentów pod maszty elektrowni oraz wykopy pod kable energetyczne, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków, tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku;" otrzymuje brzmienie "8) prace budowlane polegające na zdjęciu

1 spryzmowaniu darni i gleby, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków, tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku;"; 2) zapis na stronie 3 w akapicie 2 w uzasadnieniu w brzmieniu: "Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś oraz w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) - tj. instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w §

2 ust. 1 pkt 5, o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m.", otrzymuje brzmienie: "Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś oraz w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) - tj. instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niże 100 MW oraz lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej."; 3) zapis na stronie 5 w akapicie 5 w uzasadnieniu w brzmieniu: " (...) prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, budowie fundamentów pod maszty elektrowni oraz wykopy pod kable energetyczne, prowadzone będą w okresie poza lęgowym ptaków, tj, od 1 września do 28 lutego." otrzymuje brzmienie , (...) prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, prowadzone będą w okresie poza lęgowym ptaków, tj. od 1 września do 28 lutego."

W oparciu o przedmiotowe postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2013 r., uwzględniające postanowienie prostujące z dnia [...] kwietnia 2013 r., Wójt Gminy [...]. decyzją administracyjną Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn "[...]" polegającego na budowie zespołu [...] elektrowni wiatrowych (turbiny o łącznej mocy zespołu do 153 MW, pojedyncza turbina maksymalna moc do 4,5 MW) wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin [...]. [...]. [...]. ze strefą oddziaływania na terenie gminy [...]. W punkcie I.2 ppkt 10) Wójt Gminy [...]. wskazał: "prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. stwierdził nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r" znak [...] w zakresie punktu 1 i 3, jako wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 Kpa.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem GDOŚ z dnia [...] listopada 2015 r., orzekło o utrzymaniu w mocy ww postanowienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r.. znak [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 113 § 1 Kpa. Wskazany w tym przepisie tryb rektyfikacji rozstrzygnięć administracyjnych ograniczony jest do wystąpienia w nich błędów pisarskich, rachunkowych lub innych oczywistych omyłek, a więc wad nieistotnych, których sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia ani do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego, poprzez nową ocenę stanu faktycznego lub prawnego Należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie RDOŚ w [...]., stosując instytucję procesową sprostowania oczywistej omyłki w zakresie punktu 1, dotyczącego zmiany treści warunku realizacji przedsięwzięcia, dokonał w istocie merytorycznej zmiany postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] marca 2013 r. Sprostowanie w tym zakresie doprowadziło bowiem do dopuszczenia wykonywania prac budowlanych, polegających na budowie fundamentów i wykopów w okresie lęgowym ptaków (określonym na gruncie przedmiotowej sprawy jako okres od 1 marca do 31 sierpnia), a wiec do sformułowania częściowo nowego warunku realizacji przedsięwzięcia, nakładającego na inwestora całkiem odmienne od pierwotnie określonych, prawa i obowiązki.

RDOŚ, jako organ wyspecjalizowany w ocenach oddziaływania na środowisko, dokonuje wszechstronnej oceny raportu, a treść warunku realizacji przedsięwzięcia, konkretyzującego rodzaj prac budowlanych, które mogą być prowadzone w okresie lęgowym ptaków, winna być zawsze wynikiem samodzielnych jego ustaleń. Pierwotnie, w wyniku analizy raportu i innych dowodów, RDOŚ do prac budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na awifaunę zaliczył obok zdjęcia i spryzmowania gleby, także budowę fundamentów i prowadzenie wykopów. Następnie RDOŚ. w postanowieniu prostującym, działając z urzędu, zmienił uprzednio wyrażoną ocenę. Kolegium zauważa, iż RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. dokonał ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do określenia nowego mniej restrykcyjnego warunku realizacji przedsięwzięcia. Na uwadze przy tym należy mieć fakt, iż w sytuacji, gdy organ uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia dostrzeże już po wydaniu właściwego rozstrzygnięcia konieczność jego modyfikacji, może w każdym czasie dokonać zmiany swojego stanowiska poprzez wydanie kolejnego postanowienia na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy 0 udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które z racji swej niezaskarżalności są niewiążące i mogą być wielokrotnie aktualizowane Tego rodzaju sytuacje wielokrotnie spotyka się w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, gdy organy uzgadniające i opiniujące wydają po sobie kilka pisemnych stanowisk (postanowień i opinii), z których wiążące są te wydane jako ostatnie.

Konsekwencją powyższego jest konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], w części - pkt I.2 ppkt 10) - "prace budowlane polegające na zdjęciu i spryzmowaniu darni i gleby, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku", to jest w zakresie w jakim Wójt Gminy W. wprowadził do swojego rozstrzygnięcia uzgodnienie z postanowienia RDOŚ z dnia [...] marca 2013 r. w formie nadanej postanowieniem prostującym RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Postanowienie uzgodnieniowe wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje (zob. art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11. CBOSA). Tym samym zachodzi tu bezpośredni związek między treścią jednego aktu administracyjnego (postanowienia uzgodnieniowego), a treścią innego aktu (decyzji środowiskowej). W przypadku pozytywnych decyzji środowiskowych organy orzekające z reguły przenoszą do osnowy decyzji w sposób literalny warunki określone przez RDOŚ w postanowieniu uzgodnieniowym, jak miało to miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1452/16 (wydanym w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy) w sposób jednoznaczny wskazał, iż przy dokonywaniu oceny wpływu stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ (postanowienia prostującego oczywistą omyłkę w takim orzeczeniu) na decyzję środowiskową należy mieć również na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). W orzeczeniu NSA zwrócono w szczególności uwagę na skutek ex tunc stwierdzenia nieważności oraz znaczenie tej instytucji procesowej jako gwarancji praworządnego działania administracji publicznej. Powołany pogląd NSA wspiera tezę o bezpośrednim związku między stwierdzeniem nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgodnieniowym RDOŚ, a rozstrzygnięciem o ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej wydanej w oparciu o wspomniane postanowienie uzgodnieniowe (w brzmieniu nadanym postanowieniem o sprostowaniu). Ponadto WSA w Warszawie w przywoływanym powyżej wyroku wskazał, iż wynik postępowania prowadzonego przez GDOŚ w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ stanowi zagadnienie wstępne dla oceny zarzutu nieważności decyzji środowiskowej gdyż wynik tego postępowania rzutuje wprost na treść decyzji środowiskowej.

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...]. przeniósł do treści swojej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. rażąco sprzeczne z prawem zmiany naniesione postanowieniem prostującym RDOŚ, tym samym obarczył wydaną przez siebie decyzję wadą nieważności w tymże zakresie.

Stąd też, mając na uwadze powyżej opisane okoliczności faktyczne, jak i wskazany stan prawny organ stwierdził na podstawie art 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 113 § 1 Kpa w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nieważność decyzji Wójta Gminy [...]. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], w części - pkt I.2 ppkt 10).

Skargę na tę decyzję wywiedli B. W., P. W., E. S., M. W., K. Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 106 k.p.a., polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy [...]. wskutek wadliwego przyjęcia, iż Wójt Gminy [...]. w sposób należyty współpracował przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z organami gmin, na obszarze których znajduje się inwestycja, pomimo braku realnego uczestnictwa tychże organów w toczącym się postępowaniu i braku finalnego uzgodnienia projektu decyzji w trybie określonym art. 106 k.p.a.;

b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegający na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy [...]. wskutek wadliwego przyjęcia, że brak należytego umocowania pełnomocnika [...] sp. z o.o. w toku postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej jako "postępowanie środowiskowe"), nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a zatem nie stanowił rażącego naruszenia prawa;

c. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w z w. z art. 10 k.p.a. oraz 28 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy [...]. wskutek wadliwego przyjęcia, iż Wójt Gminy [...]. w sposób prawidłowy określił krąg stron postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania;

d. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a, 10 k.p.a. oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że nie doszło do wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej, ewentualnie naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania wskutek nie zawieszenia postępowania środowiskowego do czasu ustalenia następców prawnych strony;

e. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pomimo braku zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie poprzez nieuwzględnienie charakterystyki kompleksu planowanych farm wiatrowych, w tym inwestycji pn. "[...]" oraz oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko obu inwestycji, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na nie w pełni zgromadzonym materiale dowodowym i jego dowolną oceną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; h. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności pomimo naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazali na następujące okoliczności.

Brak dostatecznej współpracy organów administracyjnych

Inwestycja miała zostać zrealizowana nie tylko na obszarze Gminy [...]., ale również gmin sąsiadujących. Powyższe skutkowało zmaterializowaniem się przesłanki określonej w art. 75 ust. 4 u.u.i.ś, co w konsekwencji oznaczało wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez wójta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami bądź prezydentami miasta. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to wydanie decyzji środowiskowej przez Wójta Gminy [...]. w porozumieniu z właściwymi organami gmin [...]., [...]. i [...].

Prawidłowa realizacja wymogów wynikających z przywołanego art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. ma w ocenie pełnomocnika Skarżących dwie płaszczyzny, tj. formalną, rozumianą jako spełnienie przez współdziałające organy wymogów określonych m.in. w przywołanym przepisie a także art. 106 k.p.a., a także materialną, rozumianą, jako faktyczne współuczestniczenie wszystkich organów w procesie kształtowania rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego.

Niezasadne jest stanowisko SKO w [...] jakoby w sposób określony w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mógł zostać naruszony jedynie przepis, który może być stosowany bez dokonywania wykładni prawa (por. s.12 decyzji). Chociażby z pozycji teoretycznoprawnych wskazać bowiem należy, iż proces stosowania prawa, zawsze wiązać się będzie z jego wykładnią, a jedynie w niektórych przypadkach możliwe będzie poprzestanie na wykładni literalnej danego przepisu, natomiast w innych - konieczne będzie zastosowanie np. systemowej lub celowościowej. Oczywiście nie sam sposób odczytania normy prawnej przesądzać będzie o możliwości dokonania naruszenia tejże normy w stopniu kwalifikowanym, lecz możliwość jej niebudzącego wątpliwości zrozumienia i wykorzystania w procesie stosowania prawa, czego wyrazem jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż do rażącego naruszenie prawa nie może dojść w przypadku istniejących rozbieżności interpretacyjnych, czego częstym przejawem mogą być występujące rozbieżności orzecznicze.

Powyższe rozważania zostały błędnie odniesione przez SKO w [...] do problematyki postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W przypadku bowiem konieczności współdziała organów w sytuacjach określonych art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. przyjmuje się, iż współpraca tychże organów winna przyjąć formę określoną przez art. 106 k.p.a., czego wyrazem jest wydanie przez organy współuczestniczące w postępowaniu postanowień w tymże trybie. Analiza akt postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż wójtowie gmin L., K. oraz G. nie wydali postanowień w przedmiocie akceptacji projektu decyzji, na które to postanowienie stronom postępowania przysługiwało zażalenie. W konsekwencji nie tylko w ewidentny sposób doszło do naruszenia normy art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. w zw. z art. 106 k.p.a., ale też pozbawiono strony możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Natomiast dokonując oceny współdziałania organów na płaszczyźnie materialnej to podkreślenia wymaga, iż powierzenie prowadzenia postępowania jednemu z wójtów, burmistrzów bądź prezydentów miasta nie wyłącza udziału pozostałych w toczącym się postępowaniu. Albowiem z przepisu art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. jednoznacznie wynika, iż decyzja wydawana jest w porozumieniu z zainteresowanymi organami, drogą postępowania administracyjnego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że sporna formuła porozumienia organów nie podlega przepisom KPA, ponieważ to porozumienie jest porozumieniem w znaczeniu cywilistycznym. Przyjęcie, że mamy w tym przypadku do czynienia z porozumieniem o charakterze cywilnym (czynnością prawną dwustronną) oznaczałoby w istocie wydanie "dwustronnej" decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co byłoby oczywiście sprzeczne z art. 75 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji Przepis art. 106 KPA, poświęcony zasadom współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych, określa formy współdziałania w sposób otwarty, na co wskazuje niewątpliwie jedynie ogólne i przykładowe ich wskazanie (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie). Wyłączenie zastosowania w tym zakresie kodeksu postępowania administracyjnego pozbawiałoby stronę prawa udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, łącznie z prawem do kwestionowania stanowiska organu współdziałającego. Oznaczałoby zatem pogorszenie sytuacji procesowej strony postępowania w porównaniu z ochroną, jaką zapewnia art. 106 KPA.". (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r., IV SA/Wa 896/13).

Na gruncie niniejszej sprawy w dniu [...] stycznia 2013 roku zostało zawarte porozumieniu pomiędzy Wójtami Gmin W., L., K. i G. w zakresie współpracy w toku postępowania z wniosku Inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowym porozumieniu organy wskazały, iż zgodnie z art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. organem prowadzącym będzie Wójt Gminy [...]. z uwagi na fakt, iż na terenie Gminy [...]. znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana Inwestycja. Nadto strony porozumienia ustaliły warunki współpracy, ograniczając się jedynie do określenia sposobu przesyłania informacji celem podania do publicznej wiadomości oraz dokonania obwieszczeń dot. rozpoczęcia postępowania z udziałem społeczeństwa.

W toku postępowania współpraca zainteresowanych organów zasadniczo ograniczyła się jedynie do ww. wymiany informacji, celem dokonywania obwieszczeń oraz przedstawieniu przez Wójta Gminy [...]. pozostałym wójtom projektu decyzji.

Współpraca w ww. kształcie nie spełnia wymogu zawartego w u.u.i.ś., tj. wydania decyzji w porozumieniu z organami zainteresowanymi. albowiem wójtowie Gmin [...]., [...]. i [...]. przyjęli postawę bierną i nie mieli wpływ na kształt finalnej treści decyzji.

Organy zainteresowane nie wykazały jakiejkolwiek inicjatywy mającej wpływ na finalne ukształtowanie decyzji, w zasadzie można stwierdzić, iż została ona wydana jedynie przez Wójta Gminy [...]., pomimo, iż inwestycja swoim obszarem obejmowała dodatkowe trzy gminy. Taka postawa organów administracyjnych budzi uzasadnione obawy co do rzetelności oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów stron postępowania w Gminach [...]., [...]. i [...]. Tym samym zostały rażąco naruszone przepisy art. 75 ust. 4 u.u.i.ś. poprzez niedostateczną współpracę organów podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia.

Brak wezwania do usunięcia uchybień formalnych wniosku inicjującego postępowanie

Wniosek inwestora inicjujący pierwotne postępowanie został dostarczony Wójtowi Gminy [...]. dniu 7 stycznia 2013 roku. Przedmiotowy wniosek został podpisany przez pana M. Z., osobę fizyczną, niebędącego profesjonalnym pełnomocnikiem. Natomiast dołączony do wniosku odpis pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego został uwierzytelniony przez radcę prawnego R. S., nieustanowioną w niniejszej sprawie pełnomocnikiem.

Nie ulega wątpliwości, iż pełnomocnictwo rzekomo udzielone pełnomocnikowi Inwestora zostało złożone do akt postępowania w sposób wadliwy, odpis pełnomocnictwa został poświadczony przez radcę prawnego nieustanowionego w sprawie, skutkujący w zasadzie brakiem złożenia do akt dokumentu potwierdzającego umocowanie M. Z. do działania w imieniu Inwestora. Z literalnego brzmienia art. 33 § 2 k.p.a. wynika, iż odpis pełnomocnictwa może poświadczyć m.in. radca prawny, któremu owe pełnomocnictwo zostało udzielone. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy zostało to dokonane przez profesjonalnego pełnomocnika nieustanowionego w sprawie. W konsekwencji uznać należało, iż w dacie złożenia tego wniosku pochodził on od osoby nieuprawnionej.

Organ administracyjny obowiązany jest zbadać z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, chyba że chodzi o przypadek określony wart. 33 § 4 k.p.a. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. Niezłożenie pełnomocnictwa w terminie zakreślonym w wezwaniu do jego złożenia, zawierającym pouczenie o skutkach niezłożenia, prowadzi do wydania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Wójt Gminy [...] był zobligowany do wezwania Inwestora do uzupełnienia przedmiotowego braku wniosku, czego w toku postępowania nie uczynił, tym samym uchybiając art. 64 § 2 k.p.a.

Wskazany brak formalny wniosku w zakresie wadliwego pełnomocnictwa nie został jednak dostrzeżony przez organ administracji i pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie, nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. Organ nie powiadomił bowiem Inwestora o ww. braku formalnym podania i nie wezwał go do osobistego podpisania wniosku, nie wezwał też pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Przedmiotowy wniosek, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, został merytorycznie rozpatrzony przez organ I instancji, co było niedopuszczalne na gruncie art. 33 § 3 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 roku, sygn. akt V SA/Wa 856/08, LEX nr 566542).

Wobec powyższego, wydając decyzję środowiskową Wójt Gminy [...]. dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, art. 33 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także wobec ich niezastosowania, rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienia zostały pominięte przez SKO w [...].

W uzasadnieniu obydwu decyzji SKO w [...], pomimo stwierdzenia uchybień wskazanych przepisów, błędnie uznało, że uchybienia te nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, wskutek czego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Organ przyjął, że z uwagi na potwierdzenie ważności wszystkich czynności dokonanych przez pełnomocnika oraz dołączenie w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 roku oryginału pełnomocnictwa, nie można przyjąć, że brak umocowania skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...].

Skarżący wskazali, iż Wójt Gminy [...]. dopuścił do reprezentowania strony osoby bez ważnie udzielonego pełnomocnictwa, co spowodowało jej działanie bez umocowania przez ponad dwa lata. Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża organ administracji publicznej, a jego bierność stanowi istotne naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało to miejsce. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób bowiem przewidzieć skutków, jakie wywołało zaniechanie organu I instancji. Wskazać należy, że art. 64 § 2 k.p.a. wyznacza wnoszącemu podanie krótki - 7-dniowy termin na uzupełnienie braków formalnych podania. Brak formalny podania, w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób ocenić, czy Inwestor usunąłby w terminie braki formalne podania, co mogło wywołać pozostawienie go bez rozpoznania.

W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego braki formalne podania powodują, że nie wszczyna ono postępowania, co oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Wójt Gminy [...]., przed podjęciem jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy obowiązany był do uzupełniania braku podania. W innym przypadku przystąpienie do rozpoznania sprawy należy uznać za zbędne. Co istotne, w niniejszej sprawie praktycznie całe postępowania toczyło się z brakiem formalnym podania, bowiem wniosek Inwestora został wniesiony w dniu 7 stycznia 2013 roku, a rzekomo prawidłowe sanowanie wniosku nastąpiło pismem z dnia 15 kwietnia 2015 roku.

Z uwagi na powyższe, należy, zdaniem skarżących uznać, że SKO w [...] błędnie przyjąło, że braki formalne wniosku Inwestora nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych dopuszczenie do działania osoby nieumocowanej, połączone z zaniechaniem wezwania do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie pełnomocnika Skarżących sanowanie braków pełnomocnictwa jest dopuszczalne na etapie postępowania zwyczajnego, przed organami obydwu instancji, jednakże wątpliwe wydaje się być stanowisko SKO w [...], iż dopuszczalne jest usunięcie takich braków po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cech decyzji ostatecznej, w szczególności w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania nieważnościowego jest bowiem dokonanie oceny ex post prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego, wg. stanu tego postępowania na dzień jego zakończenia. Powyższe powinno przesądzać o niedopuszczalności sanowania ewentualnych uchybień w trybie postępowania nadzwyczajnego ale winna skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Dopuszczając możliwość usunięcia stwierdzonych braków w toku postępowania nieważnościowego SKO w [...] dopuścił się, zdaniem strony skarżącej, naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 33 oraz 64 k.p.a.

Brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz brak zawieszenia postępowania wobec śmierci jednej ze stron.

SKO w [...] zasadniczo uchyliło się od oceny prawidłowości ustalenia przez Wójta Gminy [...]. kręgu stron postępowania, stając na stanowisku, iż wobec zastosowania trybu doręczeń określonego w art. 49 k.p.a. wszystkie osoby, którym status ten powinien przysługiwać zostały w należyty sposób zawiadomione o wszczęciu postępowania środowiskowego oraz jego kolejnych etapach. Zdaniem skarżących taka konkluzja jest nieuprawniona. SKO w [...] w nieuprawniony sposób łączy bowiem dwa oddzielne zagadnienia związane z przebiegiem postępowania administracyjnego, tj. ustalenie kręgu stron tegoż postępowania, oraz sposób dokonywania doręczeń. Zastosowanie przewidzianego w art. 49 k.p.a. trybu doręczeń za pomocą obwieszczeń nie zwalnia bowiem organu prowadzącego postępowania do ustalenia z urzędu kręgu stron takiego postępowania, co ma znaczenie nie tylko formalne, ale również istotnie wpływa na przebieg postępowania, determinując ocenę działań podejmowanych przez osoby zgłaszające się z określonymi żądaniami w toku toczącej się sprawy administracyjnej W konsekwencji powyższego wskazać należy, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 oraz 28 k.p.a.

Analogicznie, opierając się na tożsamych przesłankach SKO w [...], nie uwzględniło podnoszonego w postępowaniu nieważnościownym zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., również uznając, iż wobec zastosowania trybu doręczeń przewidzianego w art. 49 k.p.a., następcy prawni pana S. S. byli w sposób prawidłowy informowani o przebiegu tegoż postępowania. Wskazano że przedmiotem wywiedzionego zarzutu nie był fakt nieinformowania następców prawnych zmarłego o biegu postępowania administracyjnego, ale fakt nie zawieszenia toczącego się postępowania na czas potrzebny do ustalenia spadkobierców, np. w wyniku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku.

Brak uwzględnienia oceny skumulowanego oddziaływania Inwestycji

Na etapie postępowania nieważnościowego sformułowany został zarzut rażącego naruszenia przez Wójta Gminy [...]. przepisów art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., polegające na braku przeprowadzenia przez tenże organ oceny skumulowanego oddziaływania Inwestycji.

Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, zupełnie pominęło kwestię braku ustaleń organu w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania skumulowanego inwestycji, tj. analizy oddziaływania skumulowanego z uwzględnieniem [...] oraz [...] oraz innych planowanych do budowy, a położonych w bliskim sąsiedztwie farm wiatrowych. Jak bowiem wskazano wprost w "Raporcie o oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia [...] polegającego na budowie zespołu [...] elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin W., K. i L.", [...] stanowi poszerzenie w kierunku południowym [...], która w większości znajduje się na terenie Gminy [...]. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (tak przykładowo NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1942/13]. Zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (tak przykładowo wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r" sygn. akt II GSK 1169/11).

Bez wątpienia kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13).

SKO w [...] jedynie lakonicznie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii, wskazując, iż z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego, organ ten nie mógł dokonywać ponownej merytorycznej oceny dowodów, ani też oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie zgromadzonych w sprawie środków dowodowych. Skarżący zasadniczo podzielają tenże pogląd, jednakże wskazują, iż nie ta kwestia była przedmiotem sformułowanego zarzutu. Podniesiony zarzut sprowadzał się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy Wójt Gminy [...]. wydając decyzję winien był dokonać oceny skumulowanej, czy taka ocena na gruncie pierwotnego postępowania została przeprowadzona.

Taka ocena oddziaływania skumulowanego nie została przeprowadzona na etapie pierwotnego postępowania, co skutkowało rażącym naruszeniem zarówno przywołanych wyżej norm procesowych jak i art. 62 ust. 2 u.u.i.ś., który to przepis wprost nakazuje dokonanie oceny oddziaływania skumulowanego. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem SKO w [...], iż w przypadku pozytywnego zaopiniowania przez organy współdziałające, uznać należy, iż ustalenia raportu są wystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazać bowiem, iż to organ wydający decyzję, jest ostatecznie odpowiedzialny za wynik postępowania i może on, pomimo pozytywnych opinii organów współdziałających, wydać w danej sprawie decyzje o charakterze negatywnym. Powyższe, zatem nie mogło zwolnić Wójta Gminy [...]. od zbadania kwestii istnienia oddziaływania skumulowanego, a wobec braku ustaleń w tym zakresie, winno stać się to podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji przez SKO w [...].

Naruszenie zasady czynnego udziału Stron w postępowaniu

Wymaganych art. 49 k.p.a. obwieszczeń nie dokonywano na terenie wsi [...]., pomimo, iż w myśl Raportu, znajdowała się ona w obszarze oddziaływania Inwestycji. Powyższe uchybienie skutkowało realnym pozbawieniem mieszkańców tej wsi możliwości udziału w toczącym się postępowaniu i stanowiło istotne naruszenie prawa, które może stanowić przyczynę do wyeliminowania decyzji środowiskowej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.pa. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odstępstwo od tej zasady ma charakter wyjątkowy, bowiem zgodnie z § 2 wyżej powołanego przepisu, uzasadniają je tylko przypadki, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Wójt Gminy [...]. wydając decyzję niezwłocznie po wpływie stanowisk Wójtów Gmin [...]., [...]. oraz [...]. objętych porozumieniem dotyczącym ustalenia stanowiska w sprawie decyzji o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych zaniechał wydania stosownych obwieszczeń o wpływie stanowisk powyższych organów. W konsekwencji, uniemożliwiono stronom zapoznanie się ze stanowiskiem organów.

Ponadto, Wójt Gminy [...]. wydał decyzję w trybie art. 10 § 2 k.p.a. pomimo, że nie zaktualizowała się w toku postępowania żadna z przesłanek ujęta w powołanym przepisie - organ nie wykazał by życiu lub zdrowiu ludzkiemu groziło niebezpieczeństwo ani nie wykazał by groziła komukolwiek niepowetowana szkoda materialna.

Organ wydając decyzję w powyższym trybie poza niezagwarantowaniem stronom czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwił stronom zaskarżenie stanowisk Wójtów Gmin [...]., [...]. i [...]., aprobując ich bierną postawę. Nie ulega więc wątpliwości, że do współdziałania organów na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej należy stosować art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie stanowiska przez organ (art. 106 § 5 k.p.a.).

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że naruszona została także fundamentalna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.pa. W przedmiotowym stanie faktycznym zasada ta ujawnia się w uprawnieniu zaskarżenia niekorzystnego czy też sprzecznego z interesem strony postanowienia o wyrażeniu albo odmowie zgody na wydanie decyzji proponowanej przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzj.

Uczestnik postępowania [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...]. w piśmie z 27 marca 2018 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności czy uchylenie (art. 145 P.p.s.a.).

Wniosek i w jego następstwie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazują art. 156 §1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ miał podstawę wynikającą z art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej do zastosowania trybu opisanego w tym przepisie. Inwestycja miała być zlokalizowana na terenie gmin [...]., [...]., [...]. i [...]. Największa część inwestycji położona jest w gminie [...]. W związku z tym właściwym do wydania decyzji był, zgodnie z tym przepisem Wójt Gminy na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu na którym ma być realizowana inwestycja. Przepisy wymagają w takim wypadku współdziałania z pozostałymi gminami.

Skarżący zarzucają brak tego współdziałania i brak zastosowania art. 106 K.p.a. i wydania postanowienia w tym trybie. Przy czym niesporne, jest to, że takie postanowienie nie zostało wydane a Wójt Gminy [...]. przedstawił przed wydaniem decyzji pozostałym wójtom projekt decyzji.

Art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej stanowi, że wójt ma wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami czy prezydentami miast. Ustawa nie wskazuje jednak na czym takie porozumienie ma polegać i w jakiej ma nastąpić formie procesowej. W związku z tym z regulacji tej nie sposób wyprowadzić nie budzącego wątpliwości wniosku, że takie porozumienie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. Na wątpliwości w tym zakresie wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne (choćby powołane przez uczestnika postępowania wyroki WSA w Szczecinie z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1145/16, wyrok WSA w Krakowie z 17 listopada 2010 r. sygn.. akt SA/Kr 905/10, wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1000/11).

Zresztą analiza gramatyczna art. 106 K.p.a. wskazuje, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 106 K.p.a. wymagane jest gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie). Natomiast w art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej nie ma mowy o zajęciu stanowiska czy wydaniu opinii ale o współdziałaniu w procesie podejmowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie tej decyzji nie jest w tym wypadku zależne wprost od stanowiska innego Wójta ale nakłada na niego obowiązek współdziałania w procesie decyzyjnym.

Użycie w tym przepisie sformułowania, że "wójt ma wydać decyzję (...) w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami (...) oznacza, w ocenie Sądu, że Wójt który ma wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma umożliwić wójtom pozostałych gmin zapoznanie się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i projekcie decyzji do jej akceptacji a w toku postępowania wszystkie zainteresowane strony powinny ze sobą współdziałać. Oczywiście w trakcie procesu decyzyjnego wójtowie powinni w sposób aktywny uczestniczyć w procedurze jednakże nie ma możliwości ich do tego przymusić w jakiejkolwiek formie,

Wójtowie zostali poinformowani o złożonym wniosku a następnie został im przesłany projekt decyzji. W toku postępowania wysyłane do nich były obwieszczenia, które były przez nich wywieszane na tablicach ogłoszeń. Wiedzieli więc jakie czynności były podejmowanie przez Wójta Gminy [...]. Na każdym etapie postępowania mogli, gdyby uznali to za celowe, podjąć niezbędne w ich ocenie działania które miałby znaczenie proceduralne.

Tak jak, to zostało wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia, z rażącym naruszeniem przepisu prawa mamy do czynienia gdy przepis ten jest jasny i nie wymagający jakiejkolwiek wykładni. W tym przypadku, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Przepis art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia konieczności wydania postanowienia uzgadniającego a więc powoływanie się przez skarżących na jego rażące naruszenie nie może odnieść zamierzonego skutku. Przesłanki niezbędne do wykazania że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze które wywołuje decyzja) muszą być spełnione łącznie co oznacza, że nie spełnienie jednej z nich nie kwalifikuje decyzji do stwierdzenia jej nieważności. Konieczność dokonania wykładni która nadto prowadzi do wniosku, że brak jest wprost podstaw prawnych do uzyskania opinii czy zgody wydanej na podstawie art. 106 K.p.a. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej jako wywodzonej z naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej. Naruszenie przepisów musi być jednoznaczne.

Nawet gdyby przyjąć, czego sąd nie podziela, że porozumienie powinno nastąpić w trybie art. 106 K.p.a. to za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok w sprawie II OSK 1000/11), należałoby przyjąć, że wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (wydanie decyzji bez wymaganego stanowiska organu). Zdaniem Sądu, przyjęcie takiej koncepcji jest jednak wątpliwe ponieważ w art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej nie ma mowy o uzyskaniu stanowiska organu ale o współdziałaniu organów (wójtów) przy wydawaniu decyzji.

Poza tym jak wynika z akt sprawy zostało zawarte pomiędzy wójtami porozumienie w dniu [...] stycznia 2013 r. mocą którego wójt gminy [...]. zobowiązał się do przesyłania pozostałym wójtom informacji na temat toczącej się procedury – celem dokonywania stosownych ogłoszeń, co wójtowie czynili. Pismem z 23 lipca 2013 r. zwrócił się do nich o zaakceptowanie lub nie decyzji. W odpowiedzi uzyskał informację o akceptacji treści decyzji. Oznacza to, że decyzja została wydana po zaakceptowaniu jej przez pozostałych wójtów a więc w porozumieniu z nimi.

Czyni to niezasadnym zarzut wydania decyzji środowiskowej bez porozumienia z innymi wójtami zaintresowanych gmin. Fakt, że wójtowie w toku procedury mało aktywnie interesowali się toczącym się postępowaniem nie oznacza braku porozumienia. Może natomiast świadczyć o tym, że pozostali oni w przekonaniu że wójt gminy [...]. podejmuje wszystkie niezbędne i prawidłowe kroki w celu wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Poinformowanie przez nich, że nie zgłaszają uwag do projektu decyzji oznacza niewątpliwie, że się z nią w pełni zgadzają.

Drugi z zarzutów jaki został sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a następnie skardze dotyczy umocowania M. Z. do złożenia wniosku. Skarżący uznają podpisany przez niego wniosek (potwierdzony za zgodność przez radcę prawnego R. S. nie uczestniczącego w postępowaniu) za wadliwy i nie mogący stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że złożenie pełnomocnictwa przez osobę do tego nieumocowaną rodzi konieczność podjęcia przez organ czynności zmierzających do usunięcia braku pełnomocnictwa – art. 64 § 2 K.p.a. Mają też rację że odpis pełnomocnictwa może być, zgodnie z art. 33 § 2 K.p.a. potwierdzony przez radcę prawnego czy adwokata któremu to pełnomocnictwo zostało udzielone.

Złożenie wniosku jest czynnością procesową. Oznacza to, że w przypadku gdy czynność ta została wykonana w sposób wadliwy możliwe jest konwalidowanie. W przypadku pełnomocnictwa może to nastąpić w różnoraki sposób lub poprzez złożenie nowego właściwego pełnomocnictwa (np. podpisanie go przez podmiot umocowany) lub poprzez potwierdzenie przez podmiot umocowany czynności zdziałanych przez wadliwie umocowanego pełnomocnika. Tylko bowiem działanie pełnomocnika bez umocowania (a więc takiego którego czynności nie zostały potwierdzone przez uprawniony podmiot) skutkuje rażącym naruszenie prawa. W tym aspekcie najistotniejsza jest bowiem wola podmiotu legitymowanego do składania oświadczeń woli w imieniu wnioskującego. Inaczej mówiąc gdyby nie doszło do potwierdzenia czynności pełnomocnika rzeczywiście należałoby przyjąć, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od nielegitymowanego podmiotu.

Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, podzielając uwagi skargi co o wadliwego niezastosowania w tej sprawie art. 64 § 2 K.p.a, zwrócić należy uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził z 7 stycznia 2013 r. Został podpisany przez M. Z. Do akt złożono pełnomocnistwo w formie aktu natarialnego. Było ono co prawda potwierdzone przez pełnomocnika nie występującego w sprawie jednakże trudno uznać że dokument ten nie był oryginalny w sensie nie sporządzony przez notariusza. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem w psotępowaniu adminsitracyjnym jest wszystko co ma znaczenie w sprawie. Oznacza to, że nawet kopia danego dokumentu może być przez organ uznana o ile jej treść nie zostanie zakwestionowana w toku postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poza tym, czynności zdziałane przez tego pełnomocnika zostały potwierdzone przez reprezentantów wnioskującej Spółki pismem z 15 kwietnia 2015 r. (w toku postępowania nieważnościowego).

Jak wskazuje Sąd Najwyższy "pojęcie "pełnomocnictwo" w rozumieniu prawa procesowego z jednej strony oznacza dokument, który stanowi dowód udzielenia pełnomocnictwa wskazanej osobie w określonym zakresie, z drugiej - umocowanie, czyli oznaczenie sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu, relacji mocodawca - pełnomocnik, które nie musi być potwierdzone dokumentem. Wady dokumentu pełnomocnictwa mogą świadczyć o braku należytego umocowania tylko wówczas, kiedy wskazują na wadliwość samego umocowania" (postanowienie SN z 6 kwietnia 2016 r. sygn.. akt IV CZ 17/16, LEX nr 2044492). Oznacza to, w świetle potwierdzenia przez władze Spółki czynności zdziałanych przez M. Z, że tenże był umocowany do złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Nawiasem mówiąc występował także w postępowaniu nieważnościowym czyli w dalszym ciągu był reprezentantem Spółki.

Kolejny zarzut dotyczy nieprawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania.

Skarżący wywodzą, że w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania czego skutkiem było jego prowadzenie przeciwko osobie która zmarła i pominięciem jej spadkobierców.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że postępowanie to toczyło się w trybie o jakim mowa w art. 49 w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej ponieważ krąg uczestników postępowania przekraczał 20 osób. Ten ostatni przepis zezwala na zawiadamianie stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organu w drodze obwieszczenia o ile krąg tych uczestników przekracza 20 osób. W takim wypadku zastosowanie ma regulacja kodeksowa tj. art. 49 K.p.a. Zastosowanie tego trybu oznacza domniemanie, że strony tego postępowania zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organu. Takie zawiadomienie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od dnia dokonania obwieszczenia. Oznacza to, że takie zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tego rodzaju czynność organu odnosi skutek do wszystkich potencjalnych stron postępowania a więc i spadkobierców osób zmarłych (por. wyrok NSA z 8 marca 2016r. IIOSK 744/14,LEX nr 2037434).

Wbrew zarzutom skargi nie ma w takim przypadku konieczności ustalania kręgu osób postępowania gdyż takie ustalenie byłoby wystarczające do prawidłowego toku postępowania a przepis dający możliwość dokonania ogłoszeń byłby zbędny. (wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 181/17, II wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt. II OSK 1622/14, LEX nr 2114326).

LEX nr 2114326). Odwrotnie, ogłoszenia mają ułatwić organowi prowadzącemu postępowanie sprawne podejmowanie czynności procesowych w sytuacji w której ze względu na dużą liczbę stron niewątpliwie doręczanie korespondencji każdej nich utrudniłoby znacznie prowadzenie tego postępowania. Konsekwencją tego w aspekcie przyjętego trybu zawiadamiania poprzez obwieszenia jest brak podstaw do zawieszania postępowania z uwagi na śmierć podmiotu zainteresowanego toczącym się postępowaniem a mającego interes prawny. Skoro bowiem decydując się na publiczny tryb ogłoszeń organ nie ustala kręgu osób postępowania (poza wnioskującym) to brak jest jakiejkolwiek podstawy do zawieszania tego postępowania do czasu ustalenia następców prawnych. Obwieszczenia wywołują bowiem skutek nie tylko do żyjących stron postępowania ale i ich następców prawnych. Zastosowanie takiego trybu zwalnia organ od podejmowania czynności mających na celu ustalenie następców prawnych osoby zmarłej w toku postępowania. W związku z tym Sąd w tym składzie nie podziela poglądu co do konieczności ustalania kręgu stron postępowania w sytuacji gdy organ dokonuje doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. ( zaprezentowany w wyroku WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 886/12 w Lex 1270506).

Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. na który powołują się skarżący "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" dotyczy sytuacji w której decyzja została wydana w stosunku do podmiotu nieuprawnionego. Czym innym bowiem jest skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną a czym innym możliwość zawiadamiania o treści decyzji i czynnościach organu w formie obwieszczeń. Ten drugi stan skutkuje uznaniem, że każdy z zainteresowanych mógł się dowiedzieć o treści decyzji natomiast pierwszy oznacza, że doszło do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06, LEX nr 291195:

W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia ponieważ wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został skierowany do podmiotu właściwego – Spółki.

Poza tym niebranie udziału w postępowaniu stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że kwestia dotycząca ustalenia stron postępowania a raczej ich nieustalenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., abstrahując od tego że taki zarzut może podnieść wyłącznie strona która nie brała udziału w postępowaniu. (tu zarzut dotyczył innej niż skarżący osoby).

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. polegający na nie powiadomieniu mieszkańców wsi J. o toczącym się postępowaniu, co zaskutkowało pozbawieniem ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Tak jak to zostało wskazane wyżej pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową a na tę okoliczność może powoływać się wyłącznie osoba pominięta w tych czynnościach. Powołanie się na ten zarzut przez skarżących którzy brali udział w tym postępowaniu jest więc nieskuteczne.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ wydający decyzję środowiskową oceny skumulowanego oddziaływania z inną podobną inwestycją. Tak jak to zostało stwierdzone we wstępnej części rozważań Sądu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego a jedynie ocenia czy czynności podejmowane w toku kwestionowanego postępowania obarczone są wadami o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym ocena raportu o oddziaływaniu na środowisko była zadaniem organu rozpoznającego sprawę w postępowaniu zwyczajnym. Nawet gdyby raport miał wady to i tak nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Raport bowiem jest dowodem podlegającym ocenie organu w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z treści decyzji środowiskowej został on uzupełniany w lutym 2013 r. przez inwestora, uzyskano stosowne uzgodnienia, dokonano następnie jego oceny, co oznacza że przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów ustawy ocenowej ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście oceny dowodów.

Sami zresztą skarżący na str. 14 skargi wskazują, że pominięcie istotnych okoliczności faktycznych może stanowić o naruszeniu przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym wywrzeć wpływ na wynik sprawy Sami zatem kwalifikują to uchybienie co najwyżej jako przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy P.p.s.a. a nie jako przesłankę nieważnościową.

Tymczasem przedmiotem rozważań organów w tej sprawie nie była ocena dowodów przeprowadzona przez organ ale ocena istnienia bądź nie przesłanek do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Dla stwierdzenie nieważności konieczne jest ustalenie treści normy prawnej, która to treść ma być jasna i oczywista i nie wymagająca wykładni. W tym natomiast wypadku nawet przyjmując, że ocena raportu nie była rzetelna i całościowa, że raport pomijał istotne okoliczności (skumulowane oddziaływanie) to tych hipotetycznych błędów nie da się podciągnąć pod żadną z przesłanek z art. 156 K.p.a. Powoływany przez skarżących art. 62 ust. 2 ustawy ocenowej istotnie nakazuje dokonanie analizy możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie znajdują się rozważania dotyczące prognozowanego skumulowanego oddziaływania inwestycji m.in. z [...] (str. 104-106) oraz hałasu (str. 82). Raport ten był następnie uzupełniany m.in. w tym zakresie (uzupełnienie z lutego 2013 r.). Ostatecznie organy uzgadniające potwierdziły prawidłowość sporządzonego raportu. Nawet zatem gdyby raport ten, w ocenie skarżących był niepełny to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ponieważ jest to przesłanka ocenna dotycząca analizy materiału dowodowego i w związku z tym tego rodzaju hipotetyczne uchybienie nie mieści się w katalogu przesłanek nieważnożciowych.

W związku z tym organy nie dopuściły się naruszeni art. 156 § 1 pkt 2, 77 § 1 K.p.a.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W ocenie Sądu rozpoznając tę sprawę organy nie dopuściły sią naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego wskazanych w skardze. W sposób prawidłowy oceniły treść kwestionowanej decyzji i prawidłowo uzasadniły swe rozstrzygnięcie.

Nie doszło do rażącego naruszenia żadnego przepisu prawa a racje ekonomiczne i gospodarcze tj. skutki jakie wywołuje decyzja nie uzasadniają także stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.

-----------------------

41