Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1557/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1, art. 57 par. 5 pkt 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 par.3, art. 188. art. 151 , art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 207 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody D. i R. D. Sp. z o.o. A. ... Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 831/15 w sprawie ze skargi Grupy Inwestycyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewody D. z dnia 29 października 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu zabudowy hotelowo-biurowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Grupy Inwestycyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Wojewody D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 831/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi G. I. ... Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody D. z dnia 29 października 2015 r. ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 lipca 2015r., nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu zabudowy hotelowo-biurowej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 831/15, Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. organ stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał organ, skarżący odebrał decyzję pierwszej instancji przesłaną mu za pośrednictwem spółki I. S.A. w dniu 29 lipca 2015 r. Termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 12 sierpnia 2015 r. Skarżący złożył odwołanie do spółki I. w dniu 12 sierpnia 2015 r., które jednak wpłynęło w dniu 24 sierpnia 2015 r. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529). Złożenie listu zawierającego odwołanie do spółki I. S.A. nie jest równoznaczne z nadaniem go w terminie. Stosownie bowiem do art. 178 ust. 1 powołanej ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od tego dnia, czyli do końca 2015 r. pełni spółka P. S.A. Datą wniesienia pisma nadanego u innego operatora jest więc data wpływu tego pisma do organu. W nin. sprawie odwołanie zostało wniesione z dwunastodniowym uchybieniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a.

Postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 15 września 2015 r.

W dniu 22 września 2015 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku skarżący zwrócił uwagę, że w treści decyzji został pouczony jedynie o terminie do wniesienia odwołania. Usprawiedliwione było przeświadczenie skarżącego o dochowaniu tego terminu, skoro przed jego upływem nadał odwołanie u operatora, który doręczył mu decyzję. Dopiero w postanowieniu skarżący uzyskał pełne pouczenie o wymaganym sposobie nadania odwołania. Wybór tego operatora przez organ wprowadzał strony w błąd, że również i one mogą w ten sposób skutecznie nadać przesyłkę poleconą. Skarżący nie wiedział o wskazanym w postanowieniu wymogu ustawowym. Niedotrzymanie terminu nastąpiło wyłącznie z braku należytego pouczenia i niewiedzy strony.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ omówił przesłanki z art. 58 k.p.a. i stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu przepis art. 107 § 1 k.p.a. nie wymagał szerszego pouczenia strony. Nieznajomość prawa nie oznacza braku winy strony (wyrok III SA 101/96). W przypadku błędnego pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia odwołania stosuje się art. 111 § 1 k.p.a. lub art. 112 k.p.a., nie zaś przywrócenie terminu.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył, że powinien zostać pouczony o treści ustawy Prawo pocztowe w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Dokonywanie doręczeń przez organ również następowało przez innego operatora niż wyznaczony, co wprowadziło skarżącego w błąd. Niepełne pouczenie uzasadniało przywrócenie terminu, zaś odmowa oznacza pozbawienie strony prawa do sądu (por. wyrok II GSK 1124/11).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo powołał wyroki sądów administracyjnych w sprawach o sygnaturach I SA/Rz 229/15, I SA/Kr 54/15 i I SA/Op 145/07.

W motywach rozstrzygnięcia wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 831/15 Sąd I instancji wywiódł, że w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie dochował terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił środków uprawdopodobnienia, czyli środków nie będących dowodami, lecz służących wykazaniu prawdziwości twierdzonych przesłanek przywrócenia terminu (patrz art. 243 k.p.c. – stale należy pamiętać o tym, że uprawdopodobnienie nie zwalnia od powinności wykazania danych okoliczności i nie wystarcza przedstawienie prawdopodobieństwa ich nastąpienia, jedynie środki uprawdopodobnienia nie muszą być dowodami w znaczeniu ścisłym – inne niż dowody sposoby wykazania okoliczności przewiduje ponadto art. 77 § 4 k.p.a. lub art. 106 § 4 p.p.s.a.). Jednak w przedmiotowej sprawie wyjątkowo nie było to potrzebne, bowiem przesłanka przywrócenia terminu o znaczeniu podstawowym (brak winy w uchybieniu terminu) wynika właśnie z okoliczności znanych organowi i Sądowi urzędowo z lektury ww. orzecznictwa.

Sąd zwrócił uwagę, że według obecnego brzmienia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Do dnia 1 stycznia 2013r. przepis ten określał operatora jako publicznego, po skreśleniu wyrazu "publicznego" dodano wyrazy "wyznaczonego (...)" (art. 132 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe Dz.U. z 2012 r., poz. 1529).

W ocenie Sądu, wskazane nowelizacje wprowadziły znaczące ograniczenia lub trudności skutecznego realizowania uprawnień procesowych lub materialnoprawnych w ramach szeregu procedur prawnych lub ustaw z zakresu prawa materialnego. O ile bowiem do tej pory pewne akty staranności były skutecznie wykonywane za pośrednictwem operatora publicznego, to obecnie nie wystarczyło dokonać czynności u każdego operatora pocztowego, lecz musiał to być jedynie operator wyznaczony. Jednocześnie ustawa nie przewidziała kontroli sposobu wykonywania usług przez innych operatorów pocztowych, poza wyznaczonym. Nie zobowiązano tych innych operatorów do ogłoszenia o ograniczonym znaczeniu ich usług. Państwo również nie przeprowadziło szerokiej akcji informującej społeczeństwo o dokonanych zmianach.

Wskazanie operatora wyznaczonego nastąpiło jedynie w ustawie (art. 178 ust. 1 cyt. ustawy Prawo pocztowe – P. S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. O tym dniu stanowi art. 192 – ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.). Ustawa opublikowania została w dniu 29 grudnia 2012 r., a uchwalona w dniu 23 listopada 2012 r., czyli nawet nie było czasu na jakąkolwiek akcję informacyjną w tym zakresie. Tym niemniej według treści nowelizacji powinno być dosyć oczywiste, że niedochowanie wymaganego ustawowo nowego sposobu nadania pisma w toku postępowania prawnego, wywołać powinno bezskuteczność czynności terminowej. Wchodziło natomiast w rachubę badanie konstytucyjności nowelizacji, stosowanie prokonstytucyjnej wykładni znowelizowanych przepisów procesowych lub przywracanie uchybionego terminu. Tymczasem nieoczekiwanie w ramach procedury sądowoadministracyjnej (art. 83 § 3 p.p.s.a. odpowiadający treściowo przepisowi art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) pojawiło się liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wprost niemal negujące znaczenie prawne nowelizacji (patrz orzeczenia powołane w wyroku II SA/Łd 624/15, postanowienie II FZ 1951/14, postanowienie I SA/Gd 721/15 i w nim powołane, postanowienie II OZ 633/15, w szczególności zaś postanowienie I OZ 343/15). Wobec pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie sądowym podjęta została uchwała NSA w składzie powiększonym z dnia 19.10.2015 r. sygn. I OPS 1/15. Należy zatem przyjąć, że do dnia podjęcia tej uchwały wymóg z art. 83 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie był wcale jednoznaczny. O ile wytyka się skarżącemu, że nie zapoznał się z rzeczywistym znaczeniem tego przepisu i nie podjął próby wyjaśnienia go przez uzyskanie porady prawnej, to można sobie wyobrazić zwrócenie się skarżącego o to do zwolenników wskazanej linii orzeczniczej lub wręcz jej twórców. Skarżący mógłby się wówczas dowiedzieć, że postępuje prawidłowo, zgodnie z prawem i skutecznie, nadając odwołanie przez I.. Zdaniem Sądu, ocena zachowania się skarżącego musi być odmienna, przecież nie w oparciu o samo brzmienie ustaw, lecz wobec treści uchwały I OPS 1/15, to trudno mu postawić jednak zarzut niedochowania wymaganej staranności przy podejmowaniu czynności procesowej. Sytuacja skarżącego wcale nie była łatwiejsza dlatego, że omawiane kontrowersje nie pojawiły się na tle art. 57 k.p.a. Skarżący mógłby sięgnąć do aktualnego komentarza A. Wróbla w brzmieniu "Operatorem wyznaczonym jest operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych (art. 3 pkt 13 pr. poczt., zob. rozdział 4 pr. poczt.)". Komentator nie podzielił się zatem znaną mu zapewne wiedzą o istnieniu przepisu art. 178 ust. 1 pr. poczt. i zamieszaniu wokół art. 83 § 3 p.p.s.a., przepisu o treści tożsamej z art. 57 § 5 k.p.a. Z kolei A. Golęba wymienia w komentarzu art. 178 ust. 1 pr. poczt., jednak pisze mało stanowczo, że "tylko skorzystanie z usług polskiego operatora wyznaczonego daje stronie pełną gwarancję zachowania terminu". Skarżący mógłby się tutaj dowiedzieć, że nadanie pisma w I. daje mu jakąś gwarancję, nie wiadomo dlaczego niepełną. Dalsza część komentarza A. Golęby poświęcona jest krytyce regulacji w zakresie wyrażenia "polskiego". Nieco jaśniej objaśnia to zagadnienie komentator M.P. Przybysz i zapewne można by zarzucić skarżącemu, że nie natrafił na ten akurat komentarz.

Sąd wskazał, że uzasadnienie postanowienia I OZ 343/15, mogłoby posłużyć skarżącemu jako wzór przy opracowaniu wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek ten zawiera jednak pewne elementy tej argumentacji, przedstawione oczywiście bez powołania treści tego postanowienia, zapewne skarżącemu nieznanego. O ile uznać przedstawioną argumentację za niewystarczającą obecnie do uznania, że skarżący dochował terminu, to w pełni uzasadnia ona uwzględnienie wniosku o przywrócenie tego terminu. Skarżący nie został pouczony o obowiązku skorzystania wyłącznie z usług P. S.A. (zastrzegając, że nie jest to oczywiście obowiązek prawny, lecz tzw. ciężar procesowy, czyli powinność strony nie nadająca się do wyegzekwowania, ale dająca jej pewną korzyść procesową). Ograniczenie się do wykładni językowej przepisu jest niewystarczające. Organ przy dokonywaniu doręczeń korzysta z I., realizując wymóg ustawy procesowej, zaś stron nie ostrzeżono o ryzyku związanym z tym dla nich, gdyby zechciały skorzystać z usług tego operatora. Przepis art. 57 § 5 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i ma bezpośredni wpływ na realizację wartości konstytucyjnych. Omawiana regulacja narusza bowiem wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Ustalenie znaczenia normatywnego pojęcia "operatora wyznaczonego" jest skomplikowane, skoro przepis stosuje technikę odesłań, a samo wskazanie tego operatora nie następuje wprost, lecz wymaga dalszej wykładni. Narusza to zasadę demokratycznego państwa prawa. W omawianym uzasadnieniu przypomniano szerokie informowanie społeczeństwa w mediach, że sądy i administracja przestają korzystać z usług P. S.A. Mogło to wprowadzić społeczeństwo w błąd, że pisma procesowe również mogą być skutecznie składane bez pośrednictwa tego operatora. W konsekwencji NSA uznał wówczas, że w braku stosownego pouczenia strony o wymogu korzystania z usług P. S.A., prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa przepisu naruszającego art. 2 Konstytucji powinna nakazywać jego rozumienie w sposób nienaruszający uprawnień strony.

Można dodać mając ponadto na uwadze art. 78 Konstytucji, że wprowadzenie w sposób nagły i zakamuflowany istotnego ograniczenia przepisu gwarantującego znaczące uprawnienia procesowe stron, nie pozwala na stosowanie zasady "nieznajomość prawa szkodzi" bez rozważenia uprzednio jakości tego prawa i budzącego wątpliwości konstytucyjne sposobu jego wprowadzenia w życie. Wskazano już, że skarżący nie mógł się raczej spodziewać uzyskania jednoznacznego i pewnego wyjaśnienia znaczenia przepisu przez znawców prawa, gdyby w sytuacji braku wyrazistej potrzeby zwrócił się jednak do nich o poradę prawną (patrz ponadto na temat zasady sprawiedliwości proceduralnej komentarz A. Wróbla przy art. 6 k.p.a. teza 4, na temat powinności informowania strony teza wyroku III SA/729/84, na temat zasady informowania komentarz H. Knysiak-Molczyk przy art. 9 k.p.a. i powołany tam wyrok II SA/Wr 497/13).

W ramach instytucji przywrócenia terminu nie ma publikowanego orzecznictwa na omawiany temat. Powołane przez organ orzeczenia sądowe dotyczą wyłącznie prawidłowości stosowania art. 134 k.p.a., dosyć oczywistej po uchwale I OPS 1/15. Zdaniem Sądu, rozważania przedstawione w uzasadnieniu uchwały nie mogą być pomocne przy kontroli stosowania art. 58-59 k.p.a., gdyż nie dotyczą kwestii przywrócenia terminu. Jedynie na końcu zawarto wzmiankę, że ochronie praw strony służy oczywiście instytucja przywrócenia terminu. Sąd zwrócił uwagę na złożenie do uchwały zdania odrębnego, uzasadnianego podobnie jak postanowienie I OZ 343/15, z powołaniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki SK 17/12, P 2/04, SK 63/05). Autor zdania odrębnego sceptycznie odniósł się do nadziei, że odpowiedni poziom ochrony praw stron przyniesie instytucja przywrócenia terminu.

Sąd I instancji stwierdził, że państwo dopuszczając innego operatora do świadczenia usług nie upewniło się wcześniej, czy będzie on rzetelnie informował klientów o nieprzydatności części zlecanych mu usług oraz nie wymusiło na nim dokonania odpowiedniego ogłoszenia w sieci placówek (których zresztą operator ten na początku działalności jak wiadomo nie posiadał). Z ogólnej wiedzy o sposobie działania tego innego operatora wynika zresztą, że w dużej mierze był on nieprzygotowany do prawidłowego świadczenia usług. Nie powinno to zaskakiwać, bowiem rozpoczęcie przez przedsiębiorstwo nowej działalności z reguły wywołuje określone problemy. Jednak państwo skwitowało te obawy w sposób kuriozalny, nie przez wyłączenie istotnego dla obywateli zakresu działalności z dozwolonych działań nowego operatora, lecz przeciwnie, pogłębiło te problemy, dozwalając mu na przyjmowanie przesyłek poleconych i pozbawiając tę czynność jakiegokolwiek sensu dla nadawców. O ile państwo jest co najmniej współwinne niedochowaniu terminu przez liczne strony, to organy państwowe (administracji, sądy) powinny raczej uwzględnić prośby o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu, na uwagę zasługuje również argumentacja RPO przedstawiona w treści uchwały, dowodząca że także po dniu 1 stycznia 2016 r. nie będzie pewności, kto jest operatorem wyznaczonym, zatem zjawisko masowego naruszania prawa stron niekoniecznie będzie malało w wyniku upływu czasu i poszerzaniu się wiedzy o treści tej ułomnej legislacji.

Nadto Sąd dodał, że kwestia zakresu pouczenia (art. 112 k.p.a.) nie miała znaczenia wskazanego przez organ (wyrok I OSK 755/12).

Z tych względów, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie, uzasadniając że błędna wykładnia art. 58-59 k.p.a. niewątpliwie miała istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie wpłynęły dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Wojewody D. zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58, art. 59 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zw. dalej k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Wojewody D. z dnia 29 października 2015 r. (nr 0-627/15) na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż Wojewoda Dolnośląski odmawiając stronie skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 lipca 2015 r. (nr ...) naruszył przepisy art. 58-59 k.p.a., podczas gdy Wojewoda Dolnośląski prawidłowo uznał, że strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi do wniesienia odwołania albowiem brak pouczenia o tym, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania konieczne jest nadanie odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, a więc w placówce spółki P. S.A., nie stanowi okoliczności wyłączającej winę strony skarżącej w uchybieniu tego terminu.

W skardze kasacyjnej R. D. Sp. z o.o. A. Sp. k. zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji, pomimo iż w postępowaniu organu II instancji nie można doszukać się naruszenia prawa dającego podstawę do uznania, iż organ w sposób błędny ustalił obowiązek nadawania pism w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w celu wywołania i uznania skutku zachowania terminu do złożenia pisma z dniem nadania pisma w placówce operatora wyznaczonego, co spowodowało niesłuszne uznanie przez Sąd I instancji, iż pomimo naruszenia procedury pismu można nadać bieg mimo złożenia go po terminie,

2) art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji, pomimo iż w postępowaniu organu II instancji nie można doszukać się naruszenia prawa dającego podstawę do uznania, iż uchybienie terminowi przez stronę skarżącą nastąpiło bez winy strony skarżącej, szczególnie, że nie przedstawiła ona żadnych okoliczności które taki brak winy by jakkolwiek uprawdopodabniały, ponadto poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż uchybienie terminowi było usprawiedliwione, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia Sądu I instancji w ten sposób, iż sąd uznał jako dopuszczalne i jako niezawinione wysłanie pisma odwoławczego przez stronę postępowania administracyjnego nie zachowując procedury określonej w przepisach k.p.a., a tym samym uznając możliwość przywrócenia terminu uchylił postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane prze stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść, zgodnie z wymogami § 2 tego przepisu, w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Z regulacji powyższej wynika, że obowiązek przywrócenia terminu przez organ administracji publicznej występuje w sytuacji łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj. gdy: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Na wstępie wskazać należy, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji uznał, że wprawdzie skarżący dochował terminu do wniesienia żądania o przywrócenie terminu, lecz nie przedstawił środków uprawdopodobnienia przesłanek przywrócenia terminu. W ocenie Sądu I instancji w sprawie wyjątkowo nie było to potrzebne, bowiem brak winy w uchybieniu terminu wynika z okoliczności znanych organowi i Sądowi urzędowo z lektury przedstawionego orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji.

Uchwałą siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął wątpliwości orzecznicze dotyczące stosowania art. 83 § 3 p.p.s.a. uznał, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Wskazać też należy, że stosownie do treści art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), P. S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., tj. również w dacie nadania przesyłki przez skarżącą spółkę.

W ww. uchwale o sygn. akt I OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu, od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 p.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania z kolei sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Ochronie praw strony służy oczywiście instytucja przywrócenia terminu, strona może zwrócić się o nie, jeżeli nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy (art. 86 § 1 p.p.s.a.). Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może jednak prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 § 3 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/15 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowania art. 83 § 3 p.p.s.a. i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. są w tym zakresie tożsame, należy więc podzielić wyrażone w ww. uchwale stanowisko i odnieść go również do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie, skarżący złożył odwołanie od decyzji do spółki I. w dniu 12 sierpnia 2015 r., które jednak wpłynęło do organu w dniu 24 sierpnia 2015 r. Oddanie przesyłki zawierającej odwołanie operatorowi komercyjnemu nie było jednak równoznaczne z zachowaniem terminu, gdyż przy takim sposobie wysyłki datą wniesienia odwołania jest data wpływu pisma do organu, do którego zostało skierowane. Wniesienie odwołania z uchybieniem ustawowego terminu oznaczało zatem, że czynność ta nie wywołała zamierzonego przez stronę skutku prawnego (ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji), a organ ten na podstawie art. 134 k.p.a. miał obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałym stanie faktycznym nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, ponieważ przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw a przesłanki do przywrócenia terminu nie może stanowić nieznajomość przepisów stanowiących o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania.

Podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, że nowelizacja art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., która wprowadziła zmiany co do operatora weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013r., a opublikowana została w dniu 29 grudnia 2012 r. (uchwalona w dniu 23 listopada 2012 r.), wobec czego nie było czasu na jakąkolwiek akcję informacyjną w tym zakresie, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż fakt nadania przez spółkę Grupa Inwestycyjna 71 odwołania przez I. nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2015r., a zatem ponad dwa lata obowiązywania przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) określających, że P. S.A. pełni obowiązki operatora.

W takiej sytuacji brak podstaw do uznania, że skarżąca spółka, jako przedsiębiorca biorący udział w obrocie gospodarczym dochowała staranności w prowadzeniu sprawy, przesyłając do organu odwołanie za pośrednictwem operatora innego niż operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. jasno odsyła do przepisów tej ustawy i nie powinno stwarzać jakichkolwiek trudności ustalenie właściwego operatora dla spółki w sytuacji ogólnej dostępności do przepisów prawa.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wskazanie operatora nie wymagało dalszej wykładni, wynikało wprost z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego, do której to ustawy odsyła art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Rozważania Sądu I instancji na temat tego jaką odpowiedź mógłby uzyskać skarżący, gdyby zwrócił się o poradę prawną w zakresie wskazania właściwego operatora są czysto teoretyczne i oderwane od treści ww. przepisów prawa. Poza tym, podkreślić należy, że nawet skarżąca Spółka nie wskazywała na trudności w ustaleniu właściwego operatora, lecz na brak pouczenia organu o treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Również Sąd I instancji uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w niezachowaniu terminu. Zgodnie z art. 58 k.p.a. strona ma uprawdopodobnić brak winy, zaś w sprawie niniejszej, to Sąd I instancji z urzędu wskazał przesłanki niedochowania terminu, jego zdaniem uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu.

Tym samym podniesione w skargach kasacyjnych przez Wojewodę D. i R. D. Sp. z o.o. A. Sp. k., odpowiednio zarzuty naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58, art. 59 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Wojewody D. z dnia 29 października 2015 r. (nr 0-627/15) na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż Wojewoda Dolnośląski odmawiając stronie skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 lipca 2015 r. (nr ...) naruszył przepisy art. 58-59 k.p.a. uznać należało za zasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od G. I. ... Sp. z o.o. na rzecz Wojewody D. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p,p,s,a, art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).

-----------------------

12