Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2503/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136, 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 585/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r. oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy Z. zezwolił Zakładowi Energetycznemu G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości P., przechodzącej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie, w tym m.in. przez położoną w P. działkę nr [...] stanowiącą własność B. M.

Zgodnie ze sporządzonym w dniu 31 stycznia 2019 r. notarialnym Aktem Poświadczenia Dziedziczenia spadek po zmarłym [...] kwietnia 1989 r. B. M. odziedziczyli Z. M., S. K. i F. M.

Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. F. M., Z. M. i S. K. wnieśli do Starosty K. o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [...], na skutek wydania przez Naczelnika Gminy Z. decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta K. odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na przedmiotowej działce na skutek decyzji z 1974 r. uznając, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, powołującego się na przeważający w ostatnich latach w orzecznictwie pogląd, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego przed jej wejściem w życie – o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Wojewoda stwierdził, że istotne jest ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone. Organ wskazał, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (tj. obejmujące pozostałe straty, w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz spadkobierców osoby wywłaszczonej jest możliwe, ponieważ w przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy. Przy czym, prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, lecz wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu. Wojewoda przypomniał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania pod kątem odnalezienia decyzji o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Determinuje to zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie. W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta K. powinien pozyskać przede wszystkim oświadczenie wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im lub ich spadkodawcy takiego odszkodowania w przeszłości. Ponadto organ zauważył, że ewentualne dokumenty w sprawie mogą posiadać: Starostwo Powiatowe w K., Urząd Gminy Z., [...] Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe w G. Starosta powinien także wystąpić do Sądu Rejonowego w K. o sprawdzenie, czy w związku z decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. Wojewoda zauważył, że ewentualne nieodnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie, jak również jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego jej wydanie, może spowodować konieczność przyjęcia, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Wojewoda stwierdził także, że organ pierwszej instancji może być zobowiązany do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość odszkodowania. Ponieważ niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, zastosowanie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się nieuwierzytelnione kopie dokumentów, w tym decyzji z 1974 r. Należy więc uzyskać ich oryginały lub uwierzytelnione kopie.

Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła Spółka P. S.A. z siedzibą w K. zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy powinny działać wnikliwie i szybko.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności WSA wyjaśnił, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia odszkodowania lub odmowy ustalenia odszkodowania), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy i czy organ odwoławczy prawidłowo zdiagnozował zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uznał, że przekracza on jego kompetencje określone w art. 136 k.p.a.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd I instancji uznał, że Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., nr 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela działki nr [...] położonej w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., zwanej dalej u.z.t.w.n.). Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Podobnie, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że spadkobiercy ówczesnego właściciela nieruchomości, przez którą przeprowadzono realizację napowietrznej linii energetycznej, mają skuteczne prawo domagania się przyznania im odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości W konsekwencji za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody, zgodnie z którym spadkobiercy B. M. są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec jej zajęcia na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło. Sąd I instancji zaaprobował również stanowisko Wojewody o konieczności przeprowadzenia postępowania pod kątem zweryfikowania czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodził się z Wojewodą, że istotne jest by uzyskać oświadczenia wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im lub ich spadkodawcy przedmiotowego odszkodowania w przeszłości, a także by pozyskać informacje ze Starostwa Powiatowego w K., Urzędu Gminy Z., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w G. czy Sądu Rejonowego w K. W ocenie Sądu I instancji, brak dokumentów, które wskazywałyby na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego stanowi istotną przeszkodę w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Podobnie, za słuszny uznał pogląd, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie.

W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji były tak daleko idące, że organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, że po ustaleniu, że poprzedni właściciel, ani jego spadkobiercy odszkodowania nie otrzymali, konieczne będzie więc zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka P. S.A. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 64e P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;

2) naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Niezależnie od powyższego zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. W tym względzie skarżąca kasacyjnie podniosła, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości, co poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Spółka podała, że decyzja z [...] grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. W konsekwencji to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak. Gdyby jednak uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może znaleźć zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., to całkowicie bezpodstawny jest pogląd zgodnie z którym odszkodowanie to przysługuje również spadkobiercom osoby będącej adresatem owej decyzji. Odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie w trybie art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przysługuje wnioskodawcom, jako spadkobiercom osoby wskazanej w decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. Zatem Starosta prawidłowo stwierdził, iż nie jest konieczne sporządzenie w tej sprawie wykonania operatu szacunkowego, gdyż nie istnieje tu żadna przesłanka świadcząca o konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Wobec czego decyzja Wojewody [...] była całkowicie bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 (CBOSA), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela działki nr [...] położonej w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ww. uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ pierwszej instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ pierwszej instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. powiązane z art. 138 § 2 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.