Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1675/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza solidarnie na rzecz M. P. i H. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 85,20 (osiemdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

/II SA/Łd 1675/03

UZASADNIENIE

Zarząd Miasta S. decyzją z dnia [...], znak [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1,528 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A, działki o nr ewid. 46/01, spowodowanego wybudowaniem wodociągu - dla właścicieli działki H. i M. P..

Decyzją z dnia [...]., znak [...] Zarząd Miasta S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 603 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A, działki o nr ewid. 77, spowodowanego wybudowaniem wodociągu - dla H. i M. P..

H. i M. P. wnieśli odwołania od powyższych decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...]., Nr [...] stwierdziło wniesienie odwołania od decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Natomiast decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Zarządu Miasta S. z dnia [...]. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...], znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Miasta S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 603 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A, działki o nr ewid. 77, spowodowanego wybudowaniem wodociągu - dla H. i M. P..

Pismem z dnia 8 maja 2003 r. skierowanym do Rady Miejskiej w S., H. i M. P. złożyli skargę w trybie przepisów działu VIII rozdziału 1 i 2 k.p.a. na działanie Urzędu Miasta S., wnosząc o uchylenie decyzji Zarządu Miasta S. nakładających obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z dnia [...] i [...] na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. H. i M. P. zarzucili, że naliczanie opłat i ich egzekwowanie jest bezprawne. H. i M. P. podnieśli, że Zarząd Miasta S. wydając ponownie decyzję ustalającą opłatę adiacencką nie odniósł się do poglądu zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], że w razie ustalenia, iż nie wybudowano przyłączy wodociągu brak jest podstaw do zastosowania art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w S. pismem z dnia 30 maja 2003 r. poinformował H. i M. P., że po rozpatrzeniu sprawy przez Komisje Rady Miejskiej w S. (Komisję Rewizyjną oraz Komisję Zagospodarowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa ) stwierdzono, że obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do przyjęcia zasadności podnoszonych w skardze zarzutów.

W piśmie z dnia 16 czerwca 2003 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. H. i M. P. podnieśli, iż orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek z art. 155 k.p.a. powinno nastąpić w formie decyzji.

Pismem z dnia 14 lipca 2003 r. Prezydent Miasta S. poinformował H. i M. P., że decyzje ustalające opłatę adiacencką stały się ostateczne i podlegają wykonaniu. Jednocześnie stwierdzono, że w sprawie nie ma przesłanek do wznowienia postępowania jak też zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż nie można utożsamiać interesu społecznego ze słusznym interesem stron. Ponadto zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stałoby w sprzeczności z przepisem szczególnym dla ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała Nr 155/XVII/00 z dnia 24 lutego 2000 r.)

Pismem z dnia 28 lipca 2003 r. H. i M. P. wnieśli do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. "skargę" na bezczynność Prezydenta Miasta S., domagając się wydania decyzji.

W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w S. poinformował, że nie stwierdzono bezczynności organu I instancji. Organ, do którego wniesiono skargi o uchylenie decyzji na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. /z dnia [...] i [...] nie jest władny do rozpatrzenia wniosku. Sprawa została przekazana według kompetencji Prezydentowi Miasta S..

Decyzją z dnia [...] znak [...] i [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Prezydent Miasta S. odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...]. Nr [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że sprawa naliczenia H. i M. P. opłaty adiacenckiej była rozpatrywana wielokrotnie, m.in. w trybie skargowym przez Radę Miejską w S., która uznała, iż decyzje są uzasadnione. Decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, który tworzy ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz uchwała nr 155/XVII/2000 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Prezydent Miasta S. wskazał, że wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a zatem jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W analizowanej sprawie słuszny interes stron został uwzględniony, nie można bowiem takiego interesu pojmować subiektywnie i należy go oceniać w granicach obowiązującego prawa. Opłata adiacencka nie została naliczona bezprawnie, a jej wysokość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Również interes społeczny przemawia za takim ujęciem sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i M. P. powołali się ponownie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz otrzymaną w Urzędzie Miasta informację, że ewentualne umorzenie opłat adiacenckich dotyczyć będzie wszystkich mieszkańców osiedla niezależnie od tego, czy wnosili odwołanie. Z tej przyczyny H. i M. P. nie wnieśli odwołania od decyzji z dnia [...]. Odwołanie zaś od decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] wnieśli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Odwołujący się podali, iż na jesieni 2001 roku radny na terenie osiedla A ogłosił, że opłaty adiacenckie zostały umorzone. H. i M. P. zakwestionowali tryb rozpoznawania ich sprawy, wskazując przede wszystkim na doręczanie kolejnych pism i brak decyzji. Zdaniem odwołujących się nie uzasadniono twierdzenia, że uwzględniono słuszny interes strony, a także interes społeczny. Wybudowanie wodociągu bez przyłączy, niezgodnie z projektem technicznym stanowi naruszenie prawa budowlanego. Odbiór inwestycji wykonanej niezgodnie z projektem technicznym jest działaniem na szkodę mieszkańców i musi budzić sprzeciw. Powtórne rozkopywanie ulicy, konieczność wykonywania często przecisków pod jezdnią nie daje podstaw do twierdzenia, że stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W takiej sytuacji egzekwowanie opłat adiacenckich jest niesłuszne i zaistniały przesłanki do zweryfikowania wydanych decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że złożone odwołanie opiera się na zarzucie naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w tym w szczególności art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej zarząd gminy może podjąć po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest każda część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 § 1 k.c.) W tych warunkach pogląd, że opłatę adiacencką można ustalić tylko w przypadku terenów niezabudowanych należy uznać za nieporozumienie. Nietrafny jest także zarzut dotyczący dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 742). W obowiązującym stanie prawnym urządzeniem wodociągowym jest tylko sieć wodociągowa (art. 2 pkt 6 i 7 w/w ustawy), zaś realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości (art. 15 ust. 2 w/w ustawy). W rezultacie należało stwierdzić, że stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury jest wybudowanie głównej sieci wodociągowej (bez przyłączy do poszczególnych nieruchomości).

Według Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. trzeba też mieć na uwadze, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Tak więc zgłoszony przez skarżących zarzut - na gruncie obowiązującego porządku prawnego - mógł stanowić podstawę zarówno skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej), której jednak strona nie wniosła, jak i podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o ile w grę wchodziło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego jednak strona nie wykazała. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten umożliwia uchylenie lub zmianę każdej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za jej zgodą i w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem zatem oceny w takim postępowaniu jest wyłącznie występowanie w sprawie wymienionych przesłanek. Stąd, organ administracji w postępowaniu na podstawie art. 155 k.p.a. nie stosuje prawa materialnego. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego- Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 stycznia 1999 roku, III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20/637/.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nadto, że w doktrynie i w orzecznictwie jest bezsporne, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ wydający decyzję ostateczną w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 k.p.a. otwierałoby drogę do ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i M. P. zarzucili, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] jest niesłuszna.

Skarżący ponownie powołali się na uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylającej decyzję Zarządu Miasta S. nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących Zarząd Miasta S. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uwzględnił stanowiska organu odwoławczego. Od decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] H. i M. P. nie wnieśli odwołania, ponieważ sprawa opłat adiacenckich była jednoznacznie określona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i praktycznie potwierdzona przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zgodnie z tym: "każde urządzenie infrastruktury technicznej jest budowane zgodnie z projektem technicznym, wykonanym przez określonych specjalistów zgodnie z przepisami szczególnymi oraz wymogami technicznymi i to właśnie projekt zawsze określa jakie elementy musi posiadać urządzenie infrastruktury technicznej, aby powstały warunki do podłączenia nieruchomości". Skoro nie wykonano przyłącza wodociągowego obciążanie opłatą adiacencką za wybudowany wodociąg tylko w ulicy jest bezprawne.

W ocenie skarżących odbiór inwestycji wykonanej niezgodnie z dokumentacją techniczną, jest działaniem na szkodę mieszkańców, bowiem wydatkowano kwoty: na projekt każdego przyłącza 1293,40 zł i każdego przepustu pod jezdnią 2074,07 zł. Mieszkańcy osiedla, chcąc podłączyć się do sieci wodociągowej, musieli powtórnie rozkopywać ulicę, wykonując wszystko na własny koszt. Nie można zatem uznać, że stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej zgodnie z wymogiem art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami / t . j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 /.

Nadto Zarząd Miasta S. potraktował mieszkańców wybiórczo – tylko niewielka część mieszkańców została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej. Skarżący podnieśli, iż pojęcia interes społeczny i słuszny interes strony nie są zdefiniowane w prawie. Jako słuszny interes strony, utożsamiany z interesem prawnym skarżący wskazali zwolnienie z nałożonej opłaty, gdyż przepisy prawa nie sprzeciwiają się wydaniu takiej decyzji. Skarżący zarzucili, iż w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta S. stwierdził, że słuszny interes stron został uwzględniony i za takim ujęciem sprawy przemawia również interes społeczny, przy czym nie uzasadnił tego stanowiska. Egzekwowanie opłat adiacenckich spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej rodzin utrzymujących się tylko z rolnictwa, ich zubożenie przy jednoczesnym bezrobociu i braku przemysłu. To zaś stanowi, zdaniem skarżących, przesłankę społeczną. Skarżący zarzucili także, iż stanowisko organu I i II instancji nie uwzględnia zasad ogólnych k.p.a., jak zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7), zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7), zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podkreślając, że zarzuty skargi są niezasadne i w znacznej części dotyczą nie zaskarżonej decyzji, lecz decyzji nakładających obowiązek uiszczenia opłat adiacenckich.

Zdaniem Kolegium zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania. Pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje że pojęciom tym nadaje treść organ orzekający. Chodzi tu o interesy godne ochrony, nie stojące w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego. Wyważenie słusznego interesu strony w sprawie jest więc kwestią opartą na elementach ocennych. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie nie został naruszony słuszny interes strony w pojęciu obiektywnym, skoro obciążenie opłatą nastąpiło w granicach obowiązującego prawa z zachowaniem wszelkich wymogów ustalenia opłaty i strona uzyskała wymierną korzyść w postaci dostępu do sieci wodociągowej. Za ustaleniem opłaty przemawia również interes społeczny, gdyż uzyskane środki zostają wtórnie przeznaczone na potrzeby Gminy, a więc i dla społeczności gminnej. Zarzut wybiórczego traktowania mieszkańców gminy nie został potwierdzony i nie ma on, w ocenie Kolegium, wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzut braku możliwości finansowych strony może być podniesiony w ewentualnym wniosku o umorzenie opłaty. Nie jest to przesłanka interesu społecznego czy słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k. p. a.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2003 r. H. i M. P. zarzucili naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego / art. 6 – 11 k. p. a. / a nadto powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie art. 155 k. p. a.

H. i M. P. podkreślili, iż interes społeczny nie może być identyfikowany z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. Niegospodarność i naruszanie przepisów prawa przy realizacji inwestycji na rzecz mieszkańców stanowi oczywisty przykład naruszenia zarówno interesu społecznego, jak i naruszenie słusznego interesu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy .

Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy.

Zgodnie z art.155 k. p. a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis ten określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć w tym wypadku szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą.

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN/92/97 , OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1. Rej. 7168/29 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7-8 poz. 163).

Należy także zwrócić uwagę na wzajemne relacje art.155 k. p. a. i art.145 k. p. a.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 roku, III RN 101/98 wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art.155 k. p. a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania /art.145 § 1 k. p. a./ lub do stwierdzenia nieważności /art.156 § 1 k. p. a./.

( OSNAPiUS 1999/20/637).

Podstawową przesłankę stosowania przepisu art.155 k. p. a. stanowi zgoda stron /strony/, przy czy zgoda ta winna być udzielona wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej.

Kolejną przesłanką jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

Przepis art.155 k. p. a. zawiera również przesłankę negatywną wzruszania decyzji, stanowiąc: "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie /.../ decyzji".

Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.155 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych objętych hipotezą przepisu prawa mającego zastosowanie w danej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 roku - sygn. III SA 1048/86 - "ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art.155 k. p. a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji, określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa /por. ONSA 1987, Nr 2, poz.50/.

Sytuacja taka miała miejsce w rozważanej sprawie, albowiem organy administracji publicznej obu instancji badały w zasadzie zgodność z prawem decyzji ustalających opłatę adiacencką. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż przedmiotem postępowania, prowadzonego na podstawie art. 155 k. p. a., jest wyłącznie ocena występowania w sprawie przesłanek wymienionych w tym przepisie i w takiej sytuacji organ nie stosuje prawa materialnego, to jednak rozważania organu sprowadzają się praktycznie do oceny legalności decyzji ustalających opłatę adiacencką. Organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w tym w szczególności art. 15 ust. 2 tejże ustawy za niezasadny.

Także organ I instancji odmówił zmiany ostatecznych decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] oraz z dnia [...] uznając, iż słuszny interes strony został uwzględniony, albowiem decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, opłata adiacencka nie została naliczona bezprawnie, a jej wysokość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155

k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Istotą przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które pomimo, że wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa, to jednak kolidują z innymi wartościami, które mogą przemawiać za zmianą lub uchyleniem tychże decyzji. A zatem samo stwierdzenie, iż decyzja ostateczna wydana została zgodnie z przepisami prawa nie uzasadnia odmowy zmiany tejże decyzji.

Organy orzekające niedostatecznie rozważyły przesłanki określone w art.155 k. p. a. A przecież - jak wyżej wskazano jedną z przesłanek dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art.155 k. p. a. stanowi "słuszny interes strony". Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, iż organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

/J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.693/.

Skarżący H. i M. P. już w pierwszym piśmie zawierającym wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poruszyli kwestię niesprawiedliwości egzekwowania od nich opłaty adiacenckiej, a więc odwoływali się do swojego słusznego interesu.

Organ I instancji niezwykle lakonicznie potraktował wniosek skarżącej. Nie można przyjąć, że przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały w jakikolwiek sposób zbadane czy rozważone. Także organ odwoławczy nie rozważył w wystarczającym zakresie, czy przesłanki z art. 155 k. p. a. zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzuciło, że skarżący nie wykazali w jaki sposób ich słuszny interes czy też interes społeczny zostały naruszone. Fakt, że strona postępowania nie wskazuje przesłanek, na podstawie których opiera swoje żądanie nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia, czy przesłanki takowe istnieją. W kolejnych pismach skarżący podnieśli szereg okoliczności, które wymagają wyjaśnienia i rozważenia. Skarżący m.in. podkreślali, że wiele z nałożonych opłat umorzono, wiele osób nie obciążono opłatami pomimo, że ich działki również położone są w sąsiedztwie wodociągu. Niezależnie od tego, czy powyższe okoliczności wpłynęłyby na podjęte rozstrzygnięcie, wymagały one rozważenia, gdyż mogą stanowić o istnieniu interesu społecznego czy słusznego interesu strony w rozumieniu art.155 k. p.a. Efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie konieczne jest zwrócenie uwagi na jeszcze jedną ważną kwestię a mianowicie prawidłowe uzasadnianie decyzji.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k. p. a. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji pominięto uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne jest zbyt lakoniczne i nie nawiązuje do hipotezy przepisu prawa mającego w sprawie zastosowanie. Ma to znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy.

Niewątpliwie zastosowanie art. 155 k.p.a. objęte jest uznaniem administracyjnym. W każdym jednak przypadku, gdy decyzja podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego, powinna ona zawierać wyczerpujące motywy rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności. Brak uzasadnienia w tym zakresie pozbawia Sąd możliwości oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

Wyjaśnienia pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 3 lutego 2005 roku, nie mogą zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k. p. a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k. p. a stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Brzmienie art. 155 k. p. a. jednoznacznie wskazuje na obowiązek rozważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego. Obowiązek ten łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wprawdzie art.155 k. p. a. zawiera przesłankę negatywną wzruszenia decyzji w tym trybie, stanowiąc; "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie /.../ decyzji", lecz "sprzeciw" - zakaz ten winien wynikać z przepisu szczególnego w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zdaniem Sądu nie można domniemywać zakazu stosowania art.155 k. p. a. Oczywistym jest, iż zastosowanie art.155 k. p. a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.155 k. p. a. nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony. Jak podkreśla J. Borkowski zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy.

/por. J.Borkowski, op.cit. s.676/.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u. p.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.