Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 zzzzla ust. 9-10, art. 15zzzzzla ust. 1, art. 15zzs in. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 1-2, art. 209, art. 50
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 77i ust. 5-6, art. 77d ust. 1-2, art. 77h, art. 77 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 3, art. 77 ust. 4, art. 77c ust. 1, art. 77d ust. 1, art. 77d ust. 3, art. 77d ust. 4, art. 77d ust. 5, art. 77d ust. 6, art. 77e ust. 1, art. 77c
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 28, art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 art. 6, art. 3 ust. 3
law: Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej
article: art. 109 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 795
law: Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz strony skarżącej W. z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC" lub "organ") po rozpoznaniu wniosku "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "[...]" lub "zarządzający lotniskiem")

o zatwierdzenie zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na [...]" (Dz. Urz. ULC z 2012 r. poz. 116, z 2014 r. poz. 74, z 2015 r. poz. 59, z 2016 r. poz. 176, z 2017 r. poz. 532, z 2018 r. poz.58 oraz z 2019 r. poz. 74, dalej: "Taryfa"), na podstawie art. 104 § 1 i art. 104 § 2 oraz art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 77d ust. 1 i art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm., dalej: "Prawo lotnicze"), a także § 4 ust. 2 i 3 oraz §17 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1074, dalej: "Rozporządzenie w sprawie opłat"), zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla [...]" w zakresie pkt: 1.14., 4.1.3., 4.1.4., 4,1.5., 4.1.6, 4.1.7, 4.1.8., 4.2.3., 4.2.4., 4.2.5., 4.2.6., 4.2.8., 4.4.5., 4.4.6. oraz 4.6.1. przedmiotowej Taryfy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że [...] wraz z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany taryfy opłat lotniskowych dla lotniska [...] przekazało wymaganą dokumentację z przeprowadzonych konsultacji

z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z [...] lub podmiotami ich reprezentującymi oraz dokumenty wymagane przez przepisy Rozporządzenia w sprawie opłat, w tym w szczególności w § 17 ust. 1 tegoż Rozporządzenia. Jednym z przewoźników, który przedstawił uwagi dotyczące proponowanej zmiany, był [...] (dalej: "skarżąca" lub "[...]").[...] zaproponowała wydłużenie okresu obowiązywania zniżki udzielanej przewoźnikom lotniczym o dodatkowy miesiąc, mając na uwadze, iż rynek nie będzie mógł zregenerować się w tak szybkim czasie. Ponadto skarżąca nie zgodziła się na brak zniżek w sezonie lato 2020 r., ponieważ zmiana ta będzie wiązała się ze stratami finansowymi dla skarżącej.

[...] odniósł się do zgłoszonym uwag i wskazał, że nie widzi uzasadnienia dla przedłużenia rabatu o jeden dodatkowy miesiąc. Ponadto, w odniesieniu do sprzeciwu [...] w zakresie zawieszenia zniżek z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego [...] odpowiedział, iż w związku ze spadkiem ruchu lotniczego spowodowanym znaczną utratą popytu oraz ograniczeniami wprowadzonymi przez polski rząd oraz brakiem zewnętrznego źródła finansowania przedsiębiorstwa, przy znacznych kosztach stałych, pandemia negatywnie wpływa na codzienną działalność zarządzającego lotniskiem. Port w trakcie blokady poniósł znaczne straty finansowe i spodziewa się dalszych strat w nadchodzących miesiącach. W efekcie koszty jednostkowe związane z opłatami lotniczymi, zaplanowanymi w budżecie na 2020 rok, uzasadniają konieczność podwyższenia opłat. Port jednak utrzymuje opłaty na niezmienionym poziomie, przez wzgląd na skomplikowaną sytuację większości przewoźników.

Pismem z 13 października 2020 r., które wpłynęło do organu 16 października 2020 r., [...] wniósł o jak najszybsze rozpatrzenie sprawy. [...] wskazał na konieczność dokonania uprzedniego dostosowania systemów informatycznych

w oparciu o postanowienia Taryfy oraz obowiązek poinformowania użytkowników

o zmianach w taryfie opłat lotniskowych, spoczywający na zarządzającym lotniskiem. [...] podkreślił także, że zaproponowane zmiany mają na celu złagodzenie skutków ogólnoświatowego kryzysu w branży lotniczej i ułatwienie przejścia przezeń zarówno użytkownikom portu lotniczego, jak i [...].

Pismem z 23 października 2020 r. organ wezwał [...] do przedłożenia w terminie 3 dni informacji, czy po dniu przekazania zmian poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych do Prezesa ULC, do [...] wpłynęły jakiekolwiek dodatkowe opinie czy uwagi przewoźników lotniczych, a jeśli wpłynęły, zwrócił się o przekazanie ich kopii.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 23 października 2020 r., [...] poinformował, że po przekazaniu wniosku do organu, nie wpłynęły uwagi przewoźników lotniczych do konsultowanej zmiany.

Dnia 26 października 2020 r. Prezes ULC zawiadomił zarządzającego lotniskiem o zebraniu materiału dowodowego w sprawie.

Decyzją z [...] października 2020 r. Prezes ULC zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień Taryfy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że stosownie do treści art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, zarządzający lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 mln pasażerów, przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi ULC, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z art. 77d ust. 3 Prawa lotniczego,

ww. obowiązek przedstawienia taryfy do zatwierdzenia dotyczy także zmiany poszczególnych postanowień danej taryfy opłat lotniskowych. Przed przedłożeniem danej zmiany do zatwierdzenia, zarządzający lotniskiem jest ponadto zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi

z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych.

Organ wskazał, że zgodnie 77d ust. 5 Prawa lotniczego Prezes ULC rozstrzyga wniosek zarządzającego w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże

w razie stwierdzenia, iż wnioskowana zmiana poszczególnych postanowień taryfy jest niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi

w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. poz. 212, ze zm., dalej: "Konwencja

o międzynarodowym lotnictwie cywilnym"), Prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c Prawa lotniczego, Prezes ULC jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia wnioskowanej zmiany albo nakazania jej zmiany.

Organ podniósł, że wymagania dotyczące sposobu przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, zostały w szczególności określone w § 4, 14 i 15 Rozporządzenia w sprawie opłat. Zarządzający lotniskiem jest w tym zakresie zobowiązany zgodnie z § 14 Rozporządzenia w sprawie opłat do rozpoczęcia konsultacji nie później niż na miesiąc przed przewidywanym dniem przedstawienia taryfy opłat lotniskowych do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu. Ponadto zgodnie z § 15 Rozporządzenia w sprawie opłat zarządzający w ramach konsultacji zobowiązany jest przedstawić informacje na temat podstaw przyjętych do określenia systemu i wysokości wszystkich opłat lotniskowych na danym lotnisku.

Prezes ULC wskazał, że [...] dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające przeprowadzenie konsultacji w zakresie proponowanych zmian Taryfy. Pismem

z 6 lipca 2020 r., [...] zaprosił użytkowników lotniska do udziału w konsultacjach oraz przedstawił propozycję zmian taryfy, które podlegają zatwierdzeniu niniejszą decyzją administracyjną. W tym zakresie [...] w szczególności przedstawił użytkownikom metodę ustalania opłat lotniskowych, informacje o przychodach i kosztach lotniska [...], prognozy ruchu, informacje dotyczące planu inwestycyjnego oraz informacje o stopniu wykorzystania infrastruktury lotniska. W czasie konsultacji pisemne stanowiska dotyczące proponowanych zmian zostały przekazane m.in. przez [...]. W wyniku przeprowadzonych konsultacji zarządzający lotniskiem w piśmie z 30 lipca 2020 r. odniósł się do zgłoszonych uwag w zakresie zmian w Taryfie.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, Prezes ULC stwierdził, że proces konsultacji przeprowadzony przez [...] był zgodny z treścią art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego oraz § 14 i 15 Rozporządzenia w sprawie opłat i w związku z tym organ nie zgłasza uwag do sposobu przeprowadzenia konsultacji.

W dalszej kolejności Prezes ULC odniósł się do kwestii poszczególnych zmian Taryfy, rozpoznając każdą z nich oddzielnie.

W zakresie zmiany punktu 1.14 Taryfy, polegającej na zastąpieniu wskazanego w niej roku "2019" na rok "2020", organ wskazał, że zgodnie

z uzasadnieniem tej zmiany, ma ona na celu uaktualnienie treści taryfy poprzez wskazanie dokładnej daty, od której zmieniona Taryfa ma zacząć obowiązywać. Prezes ULC nie zgłosił zastrzeżeń, a przekazane wyjaśnienia i dokumenty uznał za wystarczające i uzasadniające zatwierdzenie proponowanej zmiany.

Zatwierdzając zmianę pkt 4.1.3., polegającą na zmianie brzmienia punktu dotyczącego zniżki od opłat lotniskowych poprzez wykreślenie słów:

"z częstotliwością nie mniejszą, niż jeden raz w tygodniu" oraz wprowadzenie

pkt 4.1.4. Taryfy w brzmieniu: "Zniżki od opłat lotniskowych, o których mowa

w pkt. 4.2., udzielane są wyłącznie przewoźnikowi lotniczemu, który wykonuje pasażerskie loty rozkładowe na danej trasie z częstotliwością większa, niż jeden raz w tygodniu", organ wskazał, że ma to na celu promowanie tras z wyższą częstotliwością, co jest elementem działań [...] w kierunku bardziej zrównoważonego wykorzystania wyczerpującej się przepustowości lotniska. Prezes ULC wskazał, że w toku konsultacji nie zgłoszono zastrzeżeń odnoszących się do powyższych zmian, a odniosły się do nich jedynie [...] (przewoźnik nie zgłosił zastrzeżeń do zwiększenia minimum częstotliwości do dwóch razy w tygodniu, poprosił jednak o wyjaśnienie, czy za trasę nową zostanie uznana trasa, na której przewoźnik zwiększy liczbę rotacji z jednej częstotliwości na większą liczbę operacji – w odpowiedzi [...] przekazał, iż zasada udzielania zniżki na trasie, na której dany przewoźnik wykonuje minimum 2 loty tygodniowo będzie obowiązywać w odniesieniu do tras, na których nie obowiązywała zniżka w dniu 31 października 2020 r. Trasa zostanie uznana za nową w momencie rozpoczęcia jej obsługi przez danego przewoźnika z częstotliwością większą niż raz w tygodniu). Organ podkreślił, że zmiany te zostały uzasadnione przez wnioskodawcę w sposób prawidłowy, a także wskazał na możliwość zastosowania zmian i ich niedyskryminujący charakter. Prezes ULC nie zgłosił zatem zastrzeżeń do ww. zmiany, a przekazane wyjaśnienia i dokumenty uznał za wystarczające.

Kolejna zmiana, odnosząca się do wprowadzenia zmiany porządkowej polegającej na zmianie numeracji dotychczasowych punktów od 4.1.4 do 4.1.7. na od 4.1.5. do 4.1.8, w ocenie organu jest zasadna, bowiem wskutek wprowadzenia

pkt 4.1.4. konieczne jest wprowadzenie zmiany o charakterze porządkowym, co uzasadnione jest koniecznością zapewnienia przejrzystości zmienionej Taryfy. Organ zaznaczył także, że w toku konsultacji nie zgłoszono zastrzeżeń odnoszących się do powyższych zmian.

W zakresie zmiany pkt 4.1.5., polegającej na uzupełnieniu o zdanie "Warunek, o którym mowa w pkt. 4.1.4. nie dotyczy tras, na których obowiązywała zniżka na dzień 31 października 2020 r.", organ wskazał, że jej celem jest zachowanie zasady niedziałania niekorzystnych zmian wstecz oraz zagwarantowanie obowiązywania uprawnień już nabytych przez użytkowników portu lotniczego. Zdaniem organu zmiana jest korzystna i niedyskryminująca użytkowników portu lotniczego [...].

Proponowana zmiana Taryfy dotycząca pkt 4.2.3., tj. dodanie zdania: "Za nową trasę uznaje się trasę z [...] do portu lotniczego, do którego w ciągu 1 roku przed datą uruchomienia połączenia na tej trasie, nie były wykonywane pasażerskie loty rozkładowe. Trasę uznaje się również za nową, jeśli w tym okresie żaden z przewoźników nie wykonywał na niej pasażerskich lotów rozkładowych z częstotliwością większa, niż jeden raz w tygodniu", związana jest z wprowadzeniem wymogu minimalnej częstotliwości większej niż jeden raz w tygodniu dla uzyskania prawa do zniżki. Zmiana ta ma na celu zagwarantowanie spójności i przejrzystości postanowień Taryfy wobec zmiany wprowadzonej w punktach 4.1.3. oraz 4.1.4., w związku z tym zasadne jest jej zatwierdzenie.

W zakresie zmiany pkt 4.2.6. Taryfy, który otrzymuje treść: "Jeżeli w czasie krótszym niż 30 dni od rozpoczęcia okresu obowiązywania zniżki na danej trasie przewoźnik przestanie spełniać warunek, o którym mowa w pkt. 4.1.4., okres obowiązywania zniżki rozpoczyna się ponownie od dnia rozpoczęcia wykonywania pasażerskich lotów rozkładowych przez innego przewoźnika z częstotliwością większa, niż jeden raz w tygodniu", związanej z wprowadzeniem pkt 4.1.4. i zmiany zasad przyznawania zniżki dla nowych tras, w celu promowania tras z wyższą częstotliwością, organ uznał ją za zasadną. W ocenie Prezesa ULC również i ta zmiana ma na celu zagwarantowanie spójności i przejrzystości postanowień Taryfy wobec zmiany wprowadzonej w pkt 4.1.3. oraz 4.1.4.

Kolejna zmiana, polegająca na wprowadzeniu pkt 4.2.8. o treści "Od 15 marca 2020 r. zawiesza się stosowanie zniżki na danej trasie na czas obowiązywania na niej zakazu lotów wprowadzonego przez przepisy prawa polskiego lub prawa UE. Przy obliczaniu wysokości zniżki okresy, o których mowa w pkt. 4.2.1. i 4.2.2.

w czasie których obowiązywał na danej trasie ten zakaz, wydłuża się o czas jego obowiązywania. Daty początku i końca kolejnych okresów ulegają odpowiedniemu przesunięciu. Wydłużeniu ulega również okres, o którym mowa w pkt. 4.2.3. Zniżki naliczone w okresie od 15 marca do 31 października 2020 r. zostaną odpowiednio skorygowane w terminie do 15 grudnia 2020 r.", ma na celu wydłużenie okresu obowiązywania zniżki, o okres przez który korzystanie z danej zniżki nie było możliwe ze względu na wprowadzone na danej trasie zakazu lub ograniczenia lotów. Mając na uwadze, że przewoźnicy nie mogli korzystać z przysługujących im zniżek,

z powodu okoliczności niezależnych od nich, organ uznał za zasadne przedłużenie uprawnienia do skorzystania ze zniżki o okres zakazu wykonywania lotów na danej trasie. Organ wskazał także, że w czasie przeprowadzonych konsultacji do kwestii wydłużenia okresu obowiązywania zniżki odniosły się: [...] oraz [...]. Skarżąca poparła propozycję przedłużenia okresu obowiązywania zniżki, jednak zaproponował wydłużenie go jeszcze o dodatkowy jeden miesiąc ze względu na fakt, iż rynek nie będzie mógł zregenerować się w tak szybkim czasie. [...] również poparły propozycję przedłużenia okresu obowiązywania zniżki, jednak wniosły o liczenie go od momentu powrotu na trasę, a nie od momentu cofnięcia zakazu lotów. W odniesieniu do powyższych uwag [...] przekazał, że nie widzi uzasadnienia dla propozycji skarżącej i przedłużenia rabatu o 1 dodatkowy miesiąc. Wskazał również, że niestety nie może przychylić się do propozycji [...] dalszego wydłużenia okresu obowiązywania zniżki. Mając na uwadze treść zaproponowanej zmiany oraz przebieg konsultacji, Prezes ULC wskazał, iż przedmiotowa zmiana Taryfy nie ma charakteru dyskryminującego (okres, na który ma zostać zawieszona zniżka na danej trasie, jest jednoznacznie określony i równy dla wszystkich użytkowników portu lotniczego) oraz jest możliwa do zastosowania i umożliwia użytkownikom portu lotniczego [...] faktyczne skorzystanie ze zniżek, o których mowa w Taryfie, w okresie, w którym realizacja przewozów lotniczych nie będzie zakazana w drodze wprowadzonych przepisów prawa polskiego lub prawa UE. W tym zakresie proponowaną zmianę Taryfy organ uznał za korzystną dla użytkowników lotniska.

Zatwierdzając zmianę pkt 4.1.3., polegającą na wprowadzeniu pkt 4.4.5. Taryfy w brzmieniu: "Zawiesza się stosowanie zniżki w sezonie lato 2021" oraz pkt 4.4.6. Taryfy w brzmieniu: "Przy określaniu warunku skorzystania ze zniżki,

o którym mowa w pkt. 4.4.2. oraz wysokości i warunków uzyskania zniżki, o których mowa w pkt. 4.4.3. nie uwzględnia się sezonu lato 2020, o ile dany przewoźnik zanotował w tym sezonie spadek wielkości ruchu w stosunku do sezonu lato 2019. Oznacza to. że jako sezony poprzedzające sezon lato 2022 uznaje się sezony lato 2019 i lato 2021", organ stwierdził, iż w związku z pandemią występują dodatkowe koszty po stronie portu lotniczego związane z zapewnieniem bezpieczeństwa pasażerów, w tym jak wskazał prawidłowo [...] konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów materiałów dezynfekcyjnych i ochronnych oraz koszty pilnych dostosowań obiektów do wymogów sanitarnych. Zdaniem [...], w sezonie lato 2020, spodziewane są znaczne spadki wielkości ruchu obsługiwanego przez poszczególnych przewoźników, zaś w sezonie lato 2021 możliwe są duże wzrosty względem sezonu poprzedniego, w konsekwencji zaś – z uwagi na spadek przychodów zarówno lotniczych, jak i pozalotniczych – [...] nie byłby w stanie sfinansować tej zniżki. W czasie przeprowadzonych konsultacji do kwestii zmian dotyczących przyznawania zniżek z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego odniosły się: [...],[...] oraz [...] Przewoźnik [...] przedstawił wątpliwości co do zawieszenia zniżek

i zaproponował utrzymanie w roku 2020 oraz roku 2021 wsparcia przewoźników, którzy bardzo szybko przywrócili ruch lotniczy do zadowalającego poziomu. [...] przekazał, iż docenia propozycję zmiany poprzedzających sezonów branych pod uwagę przy określaniu wysokości i warunków korzystania ze zniżki z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego, jednak nie zgadza się na brak zniżek w sezonie letnim 2020 r. [...] sprzeciwiły się natomiast wprowadzeniu zmiany w zakresie zniżek z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego, gdyż zarządzający lotniskiem [...] odmówił przewoźnikowi zawieszenia opłaty za długoterminowy postój statków powietrznych, argumentując decyzję brakiem postanowień w cenniku odnoszących się do siły wyższej i pozwalających na zawieszenie tej opłaty.

W odniesieniu do tej decyzji [...] uważają, że w przypadku zniżki z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego nie ma przesłanek warunkujących stosowanie tej zniżki innych niż sam wzrost ruchu, co za tym idzie, jej stosowanie powinno mieć charakter bezwzględny, tak jak w przypadku niezmienionej opłaty postojowej. W odpowiedzi [...] przekazał, iż w sezonie rozkładowym lato 2021 planuje zawiesić rabat na wzrost liczby pasażerów, a decyzja ta została podjęta ze względu na obawy o możliwość sfinansowania przez [...] tej zniżki w okresie spadku przychodów lotniczych i pozalotniczych spowodowanych znaczną utratą popytu oraz ograniczeniami związanymi z pandemią. Organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż koszty jednostkowe związane z opłatami lotniczymi, które spółka ta zaplanowała w budżecie na 2020 rok, uzasadniają konieczność dokonania zmiany Taryfy poprzez zawieszenie zniżki z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego w sezonie lato 2021. Prezes ULC nie zgłosił zastrzeżeń do ww. zmiany, a przekazane wyjaśnienia i dokumenty uznał za wystarczające. Organ podkreślił także, że zmiany w liczbie przewożonych pasażerów, wynikające bezpośrednio ze skutków epidemii spowodowanej wirusem SARS-Cov-2 mogą zatem skutkować, iż równe i niedyskryminujące stosowanie przedmiotowej zniżki może nie być możliwe.

Prezes ULC wskazał, że ostatnia wnioskowana zmiana dotyczy pkt 4.6.1.

i polega na wykreśleniu słowa "pisemny". Zmiana ta, zgodnie z uzasadnienie

m zawartym we wniosku, ma na celu odejście od wymogu złożenia pisemnego wniosku o przyznanie zniżki dla nowych tras i zniżki z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego. W powyższym zakresie dla uzyskania przez przewoźnika zniżki wystarczające będzie przesłanie odpowiedniego wniosku drogą mailową. W toku konsultacji nie zgłoszono zastrzeżeń odnoszących się do powyższej zmiany. Organ podkreślił, że celem tej zmiany jest uproszczenie i odformalizowanie procedury przyznawania zniżek. W tym zakresie przedmiotową zmianę należy ocenić jako korzystną dla przewoźników lotniczych, gdyż stanowi ona o zwiększeniu dostępności do zniżek stosowanych na lotnisku [...] Prezes ULC dodał także, iż wobec rozwoju środków komunikacji elektronicznej konieczne i zasadne jest uwzględnienie w treści ocenianej Taryfy możliwości składania wniosków o przyznanie zniżek za pośrednictwem komunikacji elektronicznej. W związku z powyższym

i mając na uwadze okoliczność, iż wprowadzana zmiana nie ma charakteru dyskryminującego i jest możliwa do wprowadzenia, zasadne jest jej zatwierdzenie przez Prezesa ULC.

W konsekwencji przeprowadzonej analizy dokumentów i wyjaśnień przekazanych w trakcie postepowania, organ stwierdził, że zmiany pkt: 1.14., 4,1.3., 4.1,4,, od 4.1.5. do 4.1.8., 4.2.3., 4.2.4., 4.2.5., 4.2.6., 4.2.8., 4.4,5., 4.4.6. oraz 4.6.1. Taryfy nie naruszają zasad ustalania opłat lotniskowych określonych w Prawie lotniczym oraz przepisach Rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych. Organ, analizując przedstawione do zatwierdzenia zmiany Taryfy, uznał, że nie mają one charakteru dyskryminującego i nie naruszają zasad uczciwej konkurencji. Wprowadzone zmiany umożliwiają ponadto jej faktyczne stosowanie i zostały prawidłowo skonsultowane z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi

z lotniska [...].

Organ w zaskarżonej decyzji podkreślił także, że stosownie do treści art. 130

§ 4 k.p.a. niniejsza decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jest zgodna z żądaniem wnioskodawcy, który jest jedyną stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzje złożył [...], zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia

18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (dalej: "rozporządzenie 95/93"), art. 2 lit. g) rozporządzenia 95/93 oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia 95/93, wykładanymi w świetle brzmienia i celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (dalej: "dyrektywa 2009/12"), w sposób wskazany w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TS UE") z 21 listopada 2019 r., sygn. C-379/18 ("Wyrok TS UE"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

– postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa ULC, w oparciu o art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, zmiany taryfy opłat lotniskowych, wchodzącej w życie w trakcie sezonu rozkładowego i skutkującej ograniczeniem prawa do uzyskania zniżek od opłat lotniskowych za korzystanie z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego, nie dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska (w tym

w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane prawa wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury koordynowanego portu lotniczego niezbędnej do świadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, tj. czasy na start lub lądowanie -

tzw. "Sloty"; w sezonie rozkładowym, w którym taka zmiana taryfy opłat lotniskowych ma wejść w życie),

a w konsekwencji, że:

– taki użytkownik lotniska (w szczególności przewoźnik lotniczy posiadający Sloty) nie posiada środków prawnych służących ochronie przysługujących mu praw, w tym w dalszej kolejności prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zatwierdzenie przez Prezesa ULC zmiany taryfy opłat lotniskowych w koordynowanym porcie lotniczym, dotyczy interesu prawnego użytkownika lotniska, w tym

w szczególności przewoźnika lotniczego, któremu wcześniej zostały przyznane Sloty, zatem taki użytkownik lotniska powinien być uznany za stronę postępowania uprawnioną m.in. do bezpośredniego zaskarżenia decyzji wydanej w tym postępowaniu. Naruszenie to co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nieuznania przez Prezesa ULC skarżącej za stronę postępowania

w sprawie zatwierdzenia zmiany Taryfy, wszczętego na wniosek [...], a w konsekwencji do pozbawienia [...] udziału w całym postępowaniu, co zarazem stanowi wadę kwalifikowaną decyzji,

o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co daję podstawę do wznowienia postępowania;

2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, art. 3 ust. 5 rozporządzenia 95/93, art. 2 lit. g) rozporządzenia 95/93 oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia 95/93, wykładanymi w świetle brzmienia i celu dyrektywy 2009/12,

w sposób wskazany w Wyroku TS UE, poprzez pozbawienie [...] możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu, które to postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącej. [...] podkreślił, że skarżącej nie powiadomiono o wszczęciu postępowania ani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; skarżącej nie doręczono decyzji. W konsekwencji, decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę wznowienia postępowania.

W ocenie skarżącej, stroną postępowania przed Prezesem ULC w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych (lub jej zmiany) na lotnisku użytku publicznego obsługującego w ciągu roku więcej niż 5 mln pasażerów, jest nie tylko wnioskodawca zarządzający tym lotniskiem, ale także użytkownik tego lotniska,

a w szczególności przewoźnik lotniczy, który posiada przyznane Sloty na sezon rozkładowy, w trakcie którego taka taryfa (lub jej zmiana) ma wejść w życie.

Zdaniem skarżącej trafność takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo TS UE. W Wyroku TS UE wyraźnie wskazano, że dyrektywę 2009/12, która została implementowana do polskiego porządku prawnego m.in. poprzez wprowadzenie do Prawa lotniczego przytaczanych powyżej regulacji dotyczących zatwierdzania (zmiany) taryf opłat lotniskowych na dużych lotniskach, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych. Skarżąca podniosła, że ten kierunek wykładni przepisów prawa krajowego ma zmierzać do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych każdemu użytkownikowi portu lotniczego. W ocenie skarżącej, według TS UE, za takim określeniem kręgu podmiotów posiadających legitymację do zaskarżenia decyzji właściwego organu krajowego, przemawia wynikająca z prawa UE konieczność, aby przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej.

Zdaniem skarżącej wykładnia przepisów k.p.a. i Prawa lotniczego w taki sposób, że użytkownik lotniska (a w szczególności przewoźnik, któremu przydzielono sloty) ma status strony postępowania w sprawie zatwierdzenia lub zmiany taryfy, uzasadniona jest koniecznością dokonywania prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego. Do dokonywania takiej wykładni zobowiązany jest każdy sąd krajowy stosujący prawo wewnętrzne, a w szczególności stosujący przepisy prawa krajowego wprowadzone w celu wykonania dyrektywy.

Odnośnie posiadania interesu prawnego skarżąca podniosła, że przewoźnicy lotniczy wykonujący operacje lotnicze z i do dużego lotniska mogą wywodzić swój interes prawny do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych (lub jej zmiany) z przysługującego im prawa do korzystania z lotnisk użytku publicznego (art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego). Prawo to staje się skonkretyzowane

i zindywidualizowane poprzez przyznanie im przez koordynatora slotów, a więc praw do korzystania z pełnej infrastruktury dużego lotniska w konkretnych dniach

i godzinach w sezonie rozkładowym, w którym taka taryfa (lub jej zmiana) ma wejść w życie. W wyniku dokonanego przez koordynatora przydziału slotów na dany sezon rozkładowy dochodzi do powstania po stronie przewoźnika lotniczego zespołu praw

i obowiązków, których treścią jest uprawnienie tego przewoźnika do korzystania w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie z pełnej infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a zarazem jego obowiązek do uiszczenia opłat lotniskowych. Z drugiej strony, przewoźnik lotniczy, któremu nie przyznano slotów w danym sezonie rozkładowym, nie ma co do zasady prawa do korzystania z infrastruktury koordynowanego portu lotniczego do celów lądowania lub startu, a co za tym idzie, nie spoczywa na nim obowiązek uiszczania jakichkolwiek opłat lotniskowych. Tym samym w ocenie skarżącej, swój interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia lub zmiany taryfy przewoźnicy mogą również wywodzić z wynikającego z art. 77 ust. 1 zd. 2 Prawa lotniczego obowiązku ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw z przysługujących im slotów.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie na podstawie

art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Organ wskazał, że powoływany w treści skargi nieprawomocny wyrok WSA

w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 5/20, uchylał decyzję administracyjną Prezesa ULC, ze względu na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w języku angielskim. W tym zakresie wydany wyrok nie wskazywał, aby zaskarżona decyzja administracyjna była dotknięta wadą wynikającą z treści art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., polegającą na braku udziału w sprawie strony tego postępowania. Co więcej, powyższy wyrok jest nieprawomocny, gdyż Prezes ULC skierował za pośrednictwem WSA w Warszawie skargę kasacyjną, wskazując na naruszenia przez WSA w Warszawie nie tylko przepisów procesowych, ale także przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił także, że w aktach niniejszej sprawy wszystkie dokumenty są przetłumaczone na język polski, zatem powyższy wyrok nie znajdzie w niej zastosowania.

Prezes ULC podkreślił, że przewoźnik lotniczy nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego Powyższego stanowiska nie zmienia wydanie w dniu 21 listopada 2019 r., przez TSUE wyroku w sprawie C-379/18, który odnosi się do mechanizmu zapewnienia przewoźnikom lotniczym skutecznej ochrony sądowej. Wydany wyrok wskazuje, iż przepisy dyrektywy 2009/12, a w szczególności jej art. 3, art. 6 ust. 5 lit. a oraz art. 11 ust. 1 i 7, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który pozwala zarządzającemu portem lotniczym na ustalanie z użytkownikiem portu lotniczego innych opłat lotniskowych niż opłaty ustalone przez ten podmiot i zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący w rozumieniu tej dyrektywy. Trybunał wskazał ponadto, że przepisy dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, lecz może wytoczyć powództwo przeciwko zarządzającemu portem lotniczym przed sąd cywilny i jedynie w tym przypadku może powołać się na to, iż opłata ustalona w systemie opłat lotniskowych, do której zapłaty ten użytkownik jest zobowiązany, nie jest zgodna z zasadą słuszności.

Organ wskazał, że skoro [...] nie był stroną prowadzonego postępowania i co więcej nie wyrażał chęci uczestniczenia w nim, Prezes ULC nie miał podstaw prawnych do dopuszczenia przewoźników lotniczych, tj. ponad 137 podmiotów, do prowadzonego postępowania. Organ zaznaczył, iż Prezes ULC zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w ramach prowadzonej sprawy zebrał i rozpatrzył cały dostępny mu materiał dowodowy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji, uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odwołuje się do wszystkich zgromadzonych w trakcie postępowania dowodów. Prezes ULC w swojej ocenie poddał pod analizę cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu i szczegółowo się do niego odniósł, na co wskazuje treść uzasadnienia wydanej decyzji administracyjnej.

Organ zwrócił także uwagę na prace legislacyjne nad art. 15zzzzla ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zgodnie

z którym przewoźnik lotniczy stale korzystający z lotniska w rozumieniu art. 77 ust. 2 Prawa lotniczego, lub podmiot reprezentujący takiego przewoźnika lotniczego,

w szczególności działający na danym lotnisku komitet przewoźników lotniczych lub stowarzyszenie przewoźników lotniczych, w przypadku stwierdzenia, że zmiana taryfy opłat lotniskowych narusza zasady ustalania opłat lotniskowych określone w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym lub przepisach międzynarodowych, będzie uprawniony zwrócić się do Prezesa ULC z wnioskiem o nakazanie jej zmiany. Powyższy przepis wskazuje jednoznacznie, iż przewoźnik lotniczy ze względu na okoliczność, iż nie jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 77d Prawa lotniczego, będzie uprawniony do wniesienia wniosku o zmianę wprowadzonej taryfy, na podstawie wprowadzanego przepisu, dającego możliwość poddania sądowej kontroli, w wyniku skargi przewoźnika, taryfy opłat lotniskowych. Powyższy przepis stanowić będzie realizację wymogów przewidzianych w treści wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2019 r., który został wydany w sprawie C-379/18, co potwierdza także uzasadnienie do projektowanego przepisu.

Pismem z 25 marca 2021 r. [...] jako uczestnik postępowania przedstawił stanowisko w niniejszej sprawie, wnosząc o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem jego zdaniem, skarżącej nie przysługuje legitymacja do jej wniesienia, zgodnie z art. 50 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W dniu 13 października 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej, stanowiące replikę na odpowiedź organu na skargę, w którym skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski skargi oraz wskazała, że zarówno twierdzenia przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę , jak i przedstawione przez uczestnika postępowania, są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca wskazała także, że wniosek [...] o zatwierdzenie zmiany Taryfy został umieszczony przez Prezesa ULC w zapieczętowanej kopercie jako tajemnica przedsiębiorstwa [...], do którego dostępu odmówiono dostępu w ramach przeglądania akt niniejszej sprawy. Skarżąca podniosła, że uniemożliwiło to weryfikację tych dokumentów celem oceny, czy materiały te są tymi samymi, które zostały udostępnione przewoźnikom lotniczym w toku prowadzonych konsultacji.

W związku z tym, zdaniem skarżącej, brak jest możliwości oceny prawidłowości decyzji i sformułowania zarzutów pod jej adresem, co oznacza, że strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co – stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a – stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto, zdaniem skarżącej nietrafna jest argumentacja organu, jak

i uczestnika postępowania, którzy wskazują na brak możliwości zastosowania Wyroku TSUE w niniejszej sprawie oraz nieposiadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu,. Skarżąca podtrzymała także wnioski i zarzuty podniesione

w skardze.

Skarżąca wskazała także na szczególny charakter art. art. 15zzzzla ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, bowiem procedura przewidziana w tym przepisie znajduje zastosowanie, jeżeli zarządzający lotniskiem użytku publicznego

w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii zdecyduje się zmienić taryfę opłat lotniskowych w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom epidemii dla użytkowników stale korzystających z lotniska, a zatem regulacja ta nie dotyczy zmiany taryf dokonywanych w innych celach. Skarżąca podkreśliła, że zmiana taryfy zatwierdzona zaskarżoną decyzją nie była dokonywana we wskazanym celu, zaś rozważany przepis nie obowiązywał w czasie jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.

W pierwszym rzędzie Sąd odniesie się do podnoszonego przez organ i [...] wniosku o odrzucenie skargi [...]. Sąd uznał ten wniosek za bezzasadny.

Sąd podkreśla bowiem, że regulacje Prawa lotniczego w zakresie ustalania opłat lotniskowych są implementacją przepisów dyrektywy 2009/12. W Wyroku TS UE Trybunał ten wyraźnie wskazał, że dyrektywę 2009/12 w sprawie opłat lotniskowych należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, lecz może wytoczyć powództwo przeciwko zarządzającemu portem lotniczym przed sąd cywilny i jedynie w tym przypadku może powołać się na to, iż opłata ustalona w systemie opłat lotniskowych, do której zapłaty użytkownik ten jest zobowiązany, nie jest zgodna z zasadą słuszności.

Sąd podziela pogląd [...], że wskazany przez TS UE kierunek wykładni przepisów prawa krajowego ma zmierzać do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych każdemu użytkownikowi portu lotniczego. W świetle art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 takim użytkownikiem jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego. Niewątpliwie zatem takim użytkownikiem w niniejszej sprawie jest skarżąca.

TS UE w swoim Wyroku podkreślił, że stanowiąc, iż decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub kontroli sądowej zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w państwach członkowskich, art. 11 ust. 7 zdanie ostatnie dyrektywy 2009/12 może być interpretowany w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na dokonanie wyboru między kontrolą parlamentarną lub kontrolą sądową. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa Unii, która wynika z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i która jest obecnie przewidziana w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 37). Ponadto art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

W związku z tym w Wyroku TS UE skonkludowano, że z powyższego wynika, że brak kontroli sądowej nie może zostać zrekompensowany kontrolą parlamentarną. Co więcej, podstawowe zasady, na których opiera się dyrektywa 2009/12, a mianowicie brak dyskryminacji, przejrzystość i konsultacje z zainteresowanymi przy dokonywaniu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, które to zasady są zagwarantowane odpowiednio w art. 3, 7 i 6 tej dyrektywy w związku z motywami 9 i 11-13 tejże dyrektywy, należy analizować jako obowiązki spoczywające na zarządzającym portem lotniczym, a zarazem jako prawa, na które mogą powoływać się na drodze sądowej użytkownicy portu lotniczego jako "zainteresowane strony" w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

W tych okolicznościach, zdaniem TS UE, do sądów państw członkowskich należy zapewnienie ochrony sądowej praw, które jednostki wywodzą z dyrektywy 2009/12 (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 38). W tym względzie choć do prawa krajowego należy co do zasady ustalenie legitymacji procesowej i interesu prawnego jednostki we wniesieniu sprawy do sądu, prawo Unii wymaga jednak, by przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 42) zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

TS UE zauważył przy tym w Wyroku, że niemniej zasada skutecznej ochrony sądowej nie wymaga jako taka istnienia odrębnego środka prawnego mającego za główny przedmiot kontrolę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii, jeżeli istnieje jeden lub więcej środków zaskarżenia pozwalających w trybie incydentalnym zapewnić poszanowanie praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 47, 53). W tym względzie do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich należy co do zasady wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii, przy czym zasady te nie mogą w szczególności powodować w praktyce, że korzystanie z praw przyznanych w porządku prawnym Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności).

TS UE w Wyroku nakazał ponadto, aby sądy krajowe miały obowiązek interpretować zasady proceduralne mające zastosowanie w zawisłych przed nich sprawach w miarę możliwości w taki sposób, aby zasady te mogły znaleźć zastosowanie, które przyczynia się do urzeczywistnienia celu w postaci zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 44). Co więcej, sąd krajowy nie może skutecznie uznać, że nie można dokonać wykładni przepisu prawa krajowego zgodnie z prawem Unii jedynie ze względu na to, że do tej pory niezmiennie interpretowano ten przepis w sposób niezgodny z prawem Unii (zob. wyrok z dnia 11 września 2018 r., IR, C-68/17, EU:C:2018:696, pkt 65). Nie może zatem, zdaniem Sądu, powoływać się skutecznie organ na wyrok tutejszego Sądu z 7 marca 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1186/17. Wyrok ten bowiem zapadł przed Wyrokiem TS UE i tym samym nie mógł uwzględniać wskazań w nim zawartych.

Dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, wskazując na powołane powyżej motywy rozstrzygnięcia zawartego w Wyroku TS UE, że skarżąca jako użytkownik portu lotniczego może zaskarżyć decyzję Prezesa ULC zatwierdzającą zmianę taryfy opłat lotniskowych do sądu administracyjnego i tym samym wniosek o odrzucenie jej skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ nie może także się powoływać na planowaną nowelizację i wprowadzenie przepisu art. 15zzzzla ust. 9 i 10 tzw. ustawy COVID. Jak słusznie podkreślił bowiem [...] przepis ten wszedł w życie 26 stycznia 2021 r., czyli po wydaniu skarżonej decyzji, a Sąd ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a nie planowaną nowelizację, na mocy dopiero której miałoby być wprowadzone do polskiego prawa rozwiązanie uskuteczniające ochronę interesów prawnych użytkowników wynikające z Wyroku TS UE. Tylko dodatkowo wskazać należy, że Sąd podziela także pogląd skarżącej, zaprezentowany w jej piśmie procesowym z 12 października 2021 r. (s. 6), iż przepis ten nie dotyczy w ogóle niniejszej sprawy, bowiem podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcie zatwierdzające zmianę opłat lotniskowych nie było ustanowione w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom epidemii dla użytkowników stale korzystającym z lotniska, czego wymaga art. 15zzzzla ust. 1 tzw. ustawy COVID.

Organ powołuje się również na fakt, iż "już po zatwierdzeniu taryfy przewoźnicy lotniczy są uprawnieni do kwestionowania danej taryfy w ramach odrębnego procesu" (s. 4 odpowiedzi na skargę).

Również w tym kontekście uczestnik powołuje się na treść art. 77i Prawa lotniczego. Zgodnie z tym przepisem:

"1. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego może zróżnicować wysokość opłat lotniskowych ze względu na:

1) jakość, zakres lub koszty dotyczące korzystania z obiektów, urządzeń lub poszczególnych usług świadczonych przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego na lotnisku, w tym w terminalach lub ich częściach, w celu zapewnienia podmiotom, o których mowa w art. 75 ust. 1, usług dostosowanych do ich indywidualnych potrzeb lub udostępnienia tym podmiotom przeznaczonego do danego celu terminalu lub jego części, lub

2) jakiekolwiek inne obiektywne i przejrzyste przesłanki

- pod warunkiem zachowania zasad niedyskryminacji i równego traktowania.

2. Dostęp do obiektów, urządzeń lub poszczególnych usług dostosowanych do indywidualnych potrzeb, o których mowa w ust. 1, jest otwarty dla podmiotów, o których mowa w art. 75 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3.

3. W przypadku gdy o dostęp do obiektów, urządzeń lub poszczególnych usług dostosowanych do indywidualnych potrzeb, o których mowa w ust. 1, ubiega się większa liczba podmiotów niż może uzyskać ten dostęp ze względu na ograniczenia przepustowości lotniska, zarządzający lotniskiem użytku publicznego zapewnia do nich dostęp na podstawie podanych do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty kryteriów określonych przez tego zarządzającego.

4. Kryteria, o których mowa w ust. 3, powinny być adekwatne, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminacyjne.

5. W przypadku uznania, iż określone przez zarządzającego lotniskiem kryteria, o których mowa w ust. 3, nie spełniają wymagań określonych w ust. 4, podmiot, o którym mowa w art. 75 ust. 1, lub podmiot reprezentujący takie podmioty, może zwrócić się do Prezesa Urzędu z wnioskiem o zbadanie ich zgodności w tym zakresie i nakazanie ich zmiany.

6. Prezes Urzędu, z urzędu lub na wniosek, o którym mowa w ust. 5, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje zarządzającemu lotniskiem zmianę kryteriów, o których mowa w ust. 3, w przypadku uznania, iż nie spełniają one wymagań określonych w ust. 4".

Zdaniem Sądu, nie można następczej procedury administracyjnej, przewidzianej w art. 77i ust. 5 i 6 Prawa lotniczego, przytoczonych powyżej, niejako "naprawiającej" wcześniejsze uchybienia w taryfie, polegające zresztą wyłącznie na niezachowaniu zasad niedyskryminacji i równego traktowania (a mogą być przecież i inne wady tych taryf), zrównywać z prawem do odwołania się do niezależnego sądu przez użytkownika portu lotniczego od decyzji Prezesa ULC w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, które to prawo wynika wprost z zasady słuszności, na którą powołuje się Wyrok TS UE. Art. 77i ust. 5 i 6 Prawa lotniczego dotyczy bowiem zmiany następczej kryteriów przyjętych przez zarządzającego portem lotniczym, z mocą dopiero od tej zmiany. Natomiast prawo odwołania się i tym samym kontroli niezależnego sądu od decyzji zatwierdzającej taryfy lotniskowe przez przewoźnika oznacza także możliwość ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego przez sąd tejże decyzji (czyli decyzji pierwotnej), co wiąże się z zupełnie inną podstawą ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej, także za inny okres, wobec użytkownika portu lotniczego.

Podsumowując, Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej zawarte w jej piśmie procesowym z 12 października 2021 r. (s. 7 i 8 pisma).

Sąd pragnie zauważyć dodatkowo, że w Wyroku TS UE Trybunał ten uzasadnił swoje stanowisko, biorąc pod uwagę stan prawa krajowego w Niemczech, tj. kraju, w którym znajdował się Sąd odsyłający prejudycjalnie. TS UE wskazał, że w Niemczech zgodnie z § 42 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego skarga o uchylenie aktu administracyjnego jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy skarżący twierdzi, że jego prawa zostały naruszone przez ten akt. Tymczasem od wydania wyroku Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego) z dnia 8 lipca 1977 r., przytoczonego w pkt 16 niniejszego wyroku, uznaje się, że decyzja, w której niezależny organ nadzorujący zatwierdza system opłat lotniskowych, wywołuje skutki prawne jedynie w stosunkach między tym organem a zarządzającym portem lotniczym. Taka decyzja może zatem zostać zaskarżona jedynie pośrednio przed sądem cywilnym w ramach powództwa wniesionego przeciwko decyzji zarządzającego portem lotniczym wymagającej uiszczenia opłaty.

W związku z powyższym TS UE w Wyroku podjął się ustalenia, czy w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym ciążący na użytkowniku portu lotniczego, który pragnie zaskarżyć decyzję niezależnego organu nadzorującego zatwierdzającą system opłat lotniskowych w świetle dyrektywy 2009/12, obowiązek wniesienia sprawy do sądu cywilnego orzekającego zgodnie z zasadą słuszności na podstawie § 315 ust. 3 BGB nie powoduje, że korzystanie z praw przyznanych w tej dyrektywie jest praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, co stanowi naruszenie zasady skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

W związku z powyższym TS UE podkreślił m.in., że pewne kluczowe aspekty procesu, który doprowadził do zatwierdzenia opłat lotniskowych, takie jak kwestie związane z tworzeniem woli niezależnego organu nadzorującego lub z ewentualnymi wadami formalnymi, które mogły mieć wpływ na ukształtowanie treści decyzji o zatwierdzeniu, nie są objęte zakresem postępowania przed sądem cywilnym. TS UE podniósł także, że orzeczenia wydane przez niemieckie sądy cywilne miałyby jedynie skutek ograniczony do stron sporów wniesionych do tych sądów. Dlatego zdaniem TS UE, § 315 ust. 3 BGB, na podstawie którego użytkownicy portu lotniczego nie mają możliwości uzyskania kontroli sądowej dokonywanej na podstawie obiektywnych elementów i mogącej zapewnić pełne przestrzeganie warunków ustanowionych w dyrektywie 2009/12, nie pozwala niemieckim sądom cywilnym na zapewnienie skutecznej ochrony sądowej tym użytkownikom.

Jak wskazała natomiast słusznie skarżąca, skoro w polskim prawie krajowym nie została nawet przewidziana droga cywilna do badania prawidłowości ustalenia zatwierdzonych w decyzji Prezes ULC opłat lotniskowych, to tym bardziej zastosowanie w niniejszej sprawie ma Wyrok TS UE, zgodnie z którym użytkownik portu lotniczego może bezpośrednio zaskarżyć decyzję niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych.

Sąd nie podziela natomiast tezy skarżącej, że na gruncie polskiego porządku prawnego zapewnienie użytkownikowi lotniska skutecznej ochrony sądowej, w tym prawa do bezpośrednio zaskarżenia decyzji, może nastąpić wyłącznie poprzez uznanie użytkownika lotniska za stronę postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela bowiem poglądu [...], że obowiązujące przepisy k.p.a. przyznają ochronę sądową, w tym prawo do korzystania ze środków zaskarżenia, wyłącznie stronie postępowania administracyjnego.

W tym kontekście Sąd pragnie przywołać treść art. 50 P.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a.

W myśl art. 50 P.p.s.a.:

"§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi".

Art. 28 k.p.a. z kolei stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Wprawdzie obydwa te przepisy posługują się pojęciem "interesu prawnego", jednak zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo wielokrotnie podnosiły, że pojęcia te należy wykładać na gruncie każdej z tych ustaw procesowych odrębnie, wskazując, że "interes prawny" na gruncie P.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż w k.p.a.

Jak stwierdził słusznie A. Kabat: "Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to, będące powtórzeniem regulacji przyjętej w tym względzie w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. W okresie obowiązywania ustawy o NSA również przyjmowano, że interes prawny występujący w art. 28 k.p.a. oraz takie samo pojęcie użyte w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA nie są tożsame. J. Borkowski podkreślał, że zakres tego pojęcia w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej decyzją administracyjną jest inny niż w mocno zróżnicowanych sprawach administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego zgodnie z jego właściwością określoną w art. 16–20 ustawy o NSA. Zdaniem autora w ujęciu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA pojęcie to musi mieć szerszy zakres, bo trzeba się odnieść zarówno do interesu prawnego, który występuje w art. 28 k.p.a., jak i do interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego, np. uchwałą jednostki samorządu terytorialnego (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 27.09.2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001/6, s. 293)" (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX/el. 2021).

J. Zimmermann uważa z kolei, że art. 50 § 1 P.p.s.a. wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19.08.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005/4, s. 21). Podobne stanowisko Autor ten sformułował na gruncie art. 33 ust. 1 ustawy o NSA (J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne. Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, KSP 1993–1994/26–27, s. 45).

T. Woś stwierdził natomiast, że "Sformułowanie, że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu, oznacza, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym (...). Jego struktura i istota są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko – obiektywnym bądź subiektywnym – aspekcie. Z jednej strony, oznacza, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (tak również NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, LEX nr 1665729)" (T. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: WK 2016).

Zdaniem W. Chróścielewskiego (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27.01.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128) interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty:

1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego;

2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu;

3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego;

4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.

Na powyższy pogląd tego przedstawiciela doktryny prawniczej powołał się np. NSA w postanowieniu z 27 września 2019 r., II GSK 972/19, wskazując dodatkowo, że "(...) z uwagi na istotę postępowania przed sądami administracyjnymi, w którym, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, nie dochodzi do kształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale do kontroli administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w postępowaniu administracyjnym - art. 50 p.p.s.a. ma charakter w pełni autonomiczny i swoim zakresem obejmuje sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów (...)".

Podsumowując, wskazać należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi interes prawny skarżącego rozumiany jest odmiennie niż w k.p.a., tj. szerzej. Tym samym uznanie danego podmiotu za uprawnionego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie oznacza automatycznie uznania go za stronę postępowania administracyjnego.

W tym kontekście podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano m.in., że pojęcie interesu prawnego zdefiniowanego w P.p.s.a. jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, postanowienie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19). Interes prawny musi to być indywidualny i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Sąd jednak dodatkowo wskazuje, że na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi wykształcił się pogląd co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że sytuacja prawna jednego podmiotu, która została ukształtowana w skarżonej decyzji, której ten podmiot jest adresatem, może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę sytuacji prawnej jednego podmiotu stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (por.m.in. wyroki NSA z: 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 5/12, 28 września 2009 r., II GSK 62/09, wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 320/20).

Oznacza to, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem – adresatem decyzji a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010, postanowienie NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19).

Należy podkreślić, że pomiędzy prawem refleksowym a prawem głównym konkretyzowanym w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego w danym postępowaniu musi istnieć ścisły związek. Prawo refleksowe ma bowiem tylko wtedy zastosowanie, kiedy w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja ograniczająca lub wręcz uniemożliwiająca skorzystanie z przysługujących praw przez inny podmiot. Przy czym żądanie ochrony prawnej w postępowaniu musi wynikać wprost z prawa materialnego konkretyzującego określone prawa i obowiązki (por. A. Matan i in., Kodeks postępowania administracyjnego, t. I; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 6, Lex; wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1138/14).

W orzecznictwie wskazuje się również, że interes prawny może znajdować umocowanie w "prawie refleksowym". Nie kształtuje on wtedy jednak samoistnie prawa do postępowania administracyjnego, a stanowi tylko podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu w związku z żądaniem realizacji publicznego prawa podmiotowego bądź też postępowania wszczętego w wyniku żądania jednostki dysponującej interesem prawnym opartym o normę prawa materialnego administracyjnego. W takim układzie interes prawny "refleksowy" daje jednostce status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie. Podkreślić jednak należy, że interes ten aktualizuje się dopiero wtedy, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji, a zwłaszcza decyzji merytorycznej wpływającej na ten interes, uzyskuje on pewną samodzielność, stanowiąc podstawę np. do wnoszenia przez stronę zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, LEX, a także postanowienie NSA z 18 maja 2020 r., sygn. II GSK 74/20).

W związku z powyższym podnieść należy, że – niezależnie od prawa unijnego, w tym w szczególności dyrektywy 2009/12, która zdaniem TS UE wyrażonym w Wyroku TS UE, daje podstawę do zaskarżenia decyzji Prezesa ULC takiej, jak wydana w niniejszej sprawie, do sądu - na skutek wydania przez Prezesa ULC decyzji w sprawie zatwierdzenia opłat lotniskowych, skarżącej, będącej użytkownikiem portu lotniczego, którego dotyczyło zatwierdzenie opłat lotniskowych, a zatem będącej z tego tytułu dłużnikiem w stosunkach cywilnoprawnych wobec [...], niewątpliwie zmienił się zakres obowiązków cywilnoprawnych wobec uczestnika, w tym wysokość obciążeń z tytułu opłat. A zatem decyzja zatwierdzająca zmianę opłat lotniskowych miała swoje bezpośrednie odbicie ("refleks") w sytuacji prawnej skarżących innych niż [...], będących użytkownikami portu lotniczego zarządzanego przez uczestnika, co oznacza, że są z tego tytułu jego dłużnikami cywilnoprawnymi m.in. w zakresie zapłaty opłat lotniskowych. Interes prawny tych skarżących może zatem znajdować umocowanie w "prawie refleksowym". Podkreślić należy, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem będącym stroną decyzji administracyjnej (tu: [...]) a osobą trzecią (w tej sytuacji skarżącą). Jak wskazano wyżej, związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że orzeczenie o sytuacji prawnej pierwszego z nich (zatwierdzenie zmiany opłat lotniskowych) powoduje pewien skutek w uprawnieniach lub obowiązkach drugiego (zmiana zobowiązań cywilnoprawnych łączących [...] z [...]). Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym, który niewątpliwie w niniejszej sprawie występuje, bowiem w ocenie Sądu użytkownikom portu lotniczego taką ochronę procesową należy przyznać.

Z tego powodu Sąd ocenił, że istnieje interes prawny po stronie skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., ale nie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W kontekście braku interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd pragnie z kolei przywołać postanowienie Sądu Najwyższego ("SN") z 8 marca 2000 r. I CKN 1217/99 dotyczące dość podobnej procedury, a mianowicie postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki ("Prezes URE") w przedmiocie zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła. SN wskazał w nim, że w tym postępowaniu administracyjnym odbiorcy paliw lub energii i ciepła nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

SN odwołał się w tym zakresie do bardzo bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także ugruntowanych poglądów doktryny pozwalających stwierdzić, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonych nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po ich skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w granicach jego właściwości i kompetencji. SN podkreślił przy tym, że dominuje przy tym w praktyce pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, zaś interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu; brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego. SN uznał, że nie sposób twierdzić, że zatwierdzenie taryfy jako obowiązującego zbioru cen i opłat dla przedsiębiorstwa energetycznego jest faktem obojętnym dla odbiorcy energii. Czy to stwierdzenie jest jednak wystarczające dla przyznania odbiorcom energii przymiotu strony w postępowaniu dot. zatwierdzenia taryfy? Na to pytanie SN udzielił odpowiedzi negatywnej. SN podniósł bowiem, że nie sposób uznać, aby postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw i energii dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej odbiorcy energii; można tu jedynie mówić o pośrednim oddziaływaniu na sferę prawną odbiorcy energii. Dodatkowo SN zauważył, że przyznanie odbiorcy energii przymiotu strony w postępowaniu przed Prezesem URE dotyczącym zatwierdzenia taryfy dla danego przedsiębiorstwa energetycznego oznaczałoby konieczność udziału w tym postępowaniu wszystkich odbiorców energii dostarczanej przez to przedsiębiorstwo. Nie jest to realnie możliwe tym bardziej, że zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy ma nastąpić w ciągu 30 dni (art. 47 ust. 2 Prawa energetycznego).

Przekładając powyższe na niniejszą sprawę, wskazać należy, że zatwierdzenie taryf opłat lotniskowych przez Prezesa ULC na wniosek zarządzającego portem lotniczym również jedynie pośrednio oddziałuje na sferę prawną użytkowników tego portu – jak wskazano wyżej – w sposób "refleksowy".

Zgodnie zaś z przepisami prawa, Prezes ULC ma także pośrednio ograniczony czas na rozpatrzenie wniosku zarządzającego portem lotniczym - por. treść art. 77d ust. 1 i 2 Prawa lotniczego, a także art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Organ powinien bowiem z założenia "zmieścić się" w wydaniu decyzji przed planowanym dniem wejścia w życie nowych taryf (czyli postępowanie administracyjne powinno trwać maksymalnie kwartał według przepisów krajowych – art. 77d ust. 1 i 2 Prawa lotniczego, a według unijnych pół roku – por. art. 11 ust. 7 zd. 2 i 3 dyrektywy 2009/12). Przy 137 użytkownikach lotniska im. [...] (jak w niniejszej sprawie) trudno jest o realną możliwość przeprowadzenia takiego postępowania.

Co więcej, także prawo unijne pośrednio wskazuje na odmienny status użytkowników portu lotniczego niż stron postępowania w sprawie zatwierdzenia taryf opłat lotniskowych. Mianowicie w myśl art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12: "Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji. Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 4 organ ten wydaje ostateczną decyzję możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy. W wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach okres ten może zostać przedłużony o dwa miesiące. Decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub sądowej, zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w państwie członkowskim".

W punkcie 58 Wyroku TS UE Trybunał ten wskazał, że użytkownicy portu lotniczego są "zainteresowanymi stronami" w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

Zdaniem Sądu, art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 wskazuje zatem pośrednio, że użytkownicy portu lotniczego jako "zainteresowane strony" biorące udział w konsultacjach przed niezależnym organem nadzorującym nie są stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ.

Sąd podkreśla, że procedura konsultacji przed wydaniem decyzji przez organ administracji, w szczególności organ regulacyjny, nie jest wyłącznie domeną Prawa lotniczego.

Dla przykładu, w myśl art. 15 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. 2021.576, dalej: "Pt") Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie "przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia".

Co istotne, wprowadzenie tego przepisu było spowodowane potrzebą implementacji do krajowego porządku prawnego postanowień art. 6 dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa).

Art. 6 zd. 1 dyrektywy ramowej stanowi bowiem, że "(...) państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne, które zamierzają podjąć środki zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych lub zamierzają wprowadzić ograniczenia zgodnie z art. 9 ust. 3 i art. 9 ust. 4, które mają znaczący wpływ na odnośny rynek, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków".

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, "realizacja obowiązku konsultacji ma na celu zapewnienie przejrzystości wymaganej art. 3 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej)" (wyrok NSA z 25 września 2012 r., II GSK 1186/11, CBOSA).

Odnośnie zaś ustalenia, kim są "podmioty zainteresowane" wskazane w powołanym przepisie art. 15 Pt jako osoby uprawnione do wzięcia udziału w konsultacjach, wskazuje się słusznie, że: "Ustawa - Prawo telekomunikacyjne nie określa, kim są podmioty zainteresowane. Należy zatem przyjąć, że prawo do wyrażenia stanowiska wobec projektu rozstrzygnięcia przysługuje każdemu podmiotowi, w którego kręgu zainteresowania pozostaje projektowane rozstrzygnięcie. Projektowane rozstrzygnięcie Prezesa UKE nie musi wywoływać skutków prawnych dla podmiotu zainteresowanego zajęciem stanowiska w postępowaniu konsultacyjnym. Podmiot ten nie jest obowiązany do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a." (A. Krasuski [w:] Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2015, art. 15).

M. Rogalski twierdzi z kolei, że: "Za zainteresowany podmiot należy uznać każdy podmiot, który chciałby wyrazić swoje stanowisko co do projektu decyzji, a więc nie tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym zagranicznych, ale także użytkowników, organy państwowe i samorządowe" (Rogalski Maciej (red.), Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, opublikowano: LEX 2010).

Zdaniem Sądu, model konsultacji przewidziany w art. 6 dyrektywy ramowej wydaje się najbliższy modelowi konsultacji wynikającemu z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, gdyż w obydwu przypadkach postępowania konsultacyjne powinny być przeprowadzone przez niezależne organy nadzorujące czy też regulujące dany rynek (lotniczy bądź telekomunikacyjny), są one przeprowadzane w celu podjęcia przez ten organ konkretnych decyzji na danym rynku, a więc przed ich podjęciem, a zgłaszać swoje uwagi w ramach konsultacji mogą – według obydwu dyrektyw – "zainteresowane strony" czyli podmioty aktywne na danym rynku, ale jednak niebędące stronami określonego postępowania. Strony danego postępowania mogą bowiem w jego toku bez przeszkód zajmować stanowisko w sprawie, a organ zobligowany jest do ustosunkowania się do niego w wydanej decyzji. Nie jest zatem konieczne przeprowadzanie w celu uzyskania stanowisk stron postępowania konsultacyjnego. Jest ono zatem kierowane "na zewnątrz" postępowania właściwego, w celu uzyskania przez organ opinii zainteresowanych podmiotów ("nie-stron"), realizując zasady przejrzystości, niedyskryminacji czy też inne obowiązujące w danym modelu regulacyjnym.

Sąd wskazuje, że konsultacje społeczne przewidziane są również w innych aktach prawa (np. Prawie pocztowym czy ustawie o radiofonii i telewizji), jednak w ocenie Sądu to właśnie model konsultacji rynkowych przewidziany w dyrektywie ramowej wydaje się najbliższy temu przewidzianemu w art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

Podsumowując zatem, w ocenie Sądu, także celowościowa wykładnia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 wskazuje, że [...] jako użytkownik portu lotniczego, a zatem - w myśl punktu 58 Wyroku TS UE – "strona zainteresowana" w rozumieniu tego przepisu dyrektywy 2009/12, nie powinna być uznana za adresata decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian taryf opłat lotniskowych, a jedynie jako podmiot uprawniony do zajęcia stanowiska konsultacyjnego - zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie w konsultacjach prowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym na mocy art. 6 dyrektywy 2009/12, jak i w jego trakcie w konsultacjach prowadzonych przez organ na podstawie art. 11 ust. 7 tejże dyrektywy. Wbrew zarzutowi skargi, nie mogła zatem stanowić powodu uchylenia skarżonej decyzji przyczyna w postaci pominięcia skarżącej w postępowaniu administracyjnym.

Sąd dodatkowo wskazuje, że w myśl art. 77h Prawa lotniczego:

1. Taryfa opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego lub zmiana jej postanowień zatwierdzona przez Prezesa Urzędu oraz taryfa opłat lotniskowych lub zmiana jej postanowień przekazana do wiadomości Prezesowi Urzędu, w odniesieniu do której Prezes Urzędu nie nakazał zmiany, podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

2. Taryfa opłat lotniskowych jest zamieszczana w Zintegrowanym Pakiecie Informacji Lotniczych, o którym mowa w art. 121 ust. 3.

3. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego podaje do publicznej wiadomości aktualną taryfę opłat lotniskowych, w szczególności przez jej zamieszczenie na swojej stronie internetowej, o ile taką posiada.

Użytkownik portu lotniczego zatem, pomimo braku statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia zmiany taryf opłat lotniskowych, ma możliwość zapoznania się ze zmianami taryf zatwierdzonymi przez Prezesa ULC. Tym samym ma on także możliwość zdobycia wiedzy o wydaniu w tym przedmiocie decyzji przez Prezesa ULC, co oznacza możliwość jej zaskarżenia do sąd administracyjnego.

Sąd zauważa, że podobna konstrukcja publikowania informacji o treści wydanej decyzji znajduje się w ustawie z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej: "ustawa o BFG"). Sąd wskazuje przy tym, że na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG np. decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji banku podlega bądź publikacji na stronie internetowej BFG lub BFG podaje na tej stronie informację, o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji, szczególnie dla klientów indywidualnych. Publikacja tej decyzji lub informacji GFG o przyczynach i skutkach jej wydania umożliwia de facto zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego innym podmiotom niż bank, który jest jedynym adresatem (stroną) tej decyzji (por. wyroki tutejszego Sądu z 4 grudnia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 320/20 oraz VI SA/Wa 317/20).

Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skarżonej decyzji, Sąd podnosi, co następuje.

W myśl art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych. Zarządzający lotniskiem może przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1. Konsultacje dotyczą wysokości, struktury, zasad naliczania opłat lotniskowych oraz udzielania zniżek od tych opłat.

Z kolei zgodnie z art. 77 ust. 3 Prawa lotniczego celem powyższych konsultacji jest przekazanie informacji dotyczących proponowanych opłat lotniskowych i uzyskanie opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz osiągnięcie przez strony porozumienia w sprawie taryfy opłat lotniskowych w możliwie najszerszym zakresie. Art. 77 ust. 4 Prawa lotniczego stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 1, przedstawiają opinie wraz z uzasadnieniem, w szczególności dotyczącym wpływu proponowanych zmian na ich sytuację ekonomiczno-operacyjną. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed podjęciem decyzji w sprawie taryfy opłat lotniskowych rozpatruje przedstawione z uzasadnieniem opinie, a w przypadku ich nieuwzględnienia sporządza uzasadnienie, które przekazuje niezwłocznie podmiotom, o których mowa w ust. 1. W myśl art. 77 ust. 5 Prawa lotniczego Prezes ULC może zażądać od zarządzającego lotniskiem użytku publicznego przedstawienia dokumentacji potwierdzającej właściwe przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w ust. 1, w tym opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz uzasadnienia ich nieuwzględnienia.

Art. 77c ust. 1 Prawa lotniczego wprowadza zaś obowiązek dodatkowych corocznych obowiązkowych konsultacji dla zarządzającego tzw. dużym lotniskiem, tj. lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów albo - jeżeli żadne lotnisko użytku publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia tego kryterium - lotniskiem użytku publicznego, które w roku kalendarzowym poprzedzającym rozpoczęcie konsultacji obsłużyło największą liczbę pasażerów spośród lotnisk na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Konsultacje te winny dotyczyć funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości tych opłat oraz jakości usług świadczonych w zamian za opłaty lotniskowe.

Z kolei w myśl art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego zarządzający tzw. dużym lotniskiem, czyli lotniskiem użytku publicznego, o którym mowa w art. 77c ust. 1, po przeprowadzeniu konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi ULC, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z art. 77d ust. 3 Prawa lotniczego powyższe stosuje się odpowiednio do zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, z zastrzeżeniem ust. 4, który nie dotyczy niniejszej sprawy.

Art. 77d ust. 5 Prawa lotniczego stanowi, że Prezes ULC, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazuje jej zmianę, w przypadku gdy jest ona niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji, o której mowa w art. 3 ust. 2, prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c. W decyzji Prezes Urzędu określa, czy zarządzający lotniskiem użytku publicznego jest obowiązany do ponownego przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, biorąc pod uwagę zakres nakazanej zmiany oraz jej wpływ na przewoźników lotniczych.

W myśl art. 77d ust. 6 w związku z art. 77e ust. 1 Prawa lotniczego Prezes ULC może, w drodze decyzji administracyjnej, odmówić zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazać jej zmianę, w przypadku gdy w sposób istotny i nieuzasadniony odbiega ona od informacji przedstawionych w zatwierdzonym planie generalnym lub gdy zarządzający lotniskiem użytku publicznego nie dopełnił obowiązku rozpoczęcia negocjacji z przewoźnikami lotniczymi w sprawie jakości usług świadczonych przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes ULC przy wydaniu skarżonej decyzji naruszył art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego wymaganych tym przepisem konsultacji z zainteresowanymi stronami. Zdaniem Sądu, jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że w toku tych konsultacji zainteresowane strony, w tym skarżąca, mogły złożyć swoje stanowiska, z których wynikałby dla organu obowiązek wydania decyzji o innej treści niż skarżona. Na pewno zaś organ musiałby ustosunkować się w decyzji ze stanowiskami podmiotów składających swoje uwagi w ramach konsultacji przed organem.

Sąd podkreśla, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji przez zarządzającego portem lotniczym przed wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia taryf opłat lotniskowych wynika z innego przepisu dyrektywy 2009/12 (tj. art. 6 ust. 2). Przeprowadzenie tych konsultacji przez zarządzającego nie można uznać za wystarczające i tym samym zwalniające organ z przeprowadzenia przez niego konsultacji z zainteresowanymi stronami, który to obowiązek wynika z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Uzupełniająco tylko dodać należy, że procedura corocznych, regularnych konsultacji przeprowadzanych przez zarządzającego portem lotniczym przewidziana jest z kolei w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2009/12.

Sąd ponownie wskazuje, że w myśl art. 11 ust. 7 zdanie 1 dyrektywy 2009/12: "Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji". Przepis ten nie budzi żadnych językowych wątpliwości interpretacyjnych – nakazuje on bowiem niezależnemu organowi nadzorującemu (w Polsce – Prezesowi ULC) przeprowadzenie "przy weryfikacji zasadności zmiany wysokości opłat lotniskowych" konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym skarżącą. Konsultacje powinny zatem być przeprowadzone przez Prezesa ULC przed wydaniem decyzji w sprawie. Tym bardziej, że w motywie 12 dyrektywy 2009/12 stwierdza się również, że interwencja tego organu ma na celu zapewnienie poszanowania bezstronności decyzji oraz prawidłowego i skutecznego stosowania tej dyrektywy. Konsultacje zaś, w ocenie Sądu, służą osiągnięciu tych celów.

Sąd podkreśla, że jeżeli przepis art. 11 ust. 7 zdanie 1 dyrektywy 2009/12 nie został prawidłowo implementowany do polskiego porządku prawnego, to organ nie może zasłaniać się taką okolicznością. W tym kontekście należy bowiem wskazać, iż państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy przeciwko jednostkom (tak np. wyroki w sprawach 14/86 Pretore di Salo/X, 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C 168/95 Arcaro, w sprawach połączonych C 387/02, C 391/02 oraz C 403/02 Berlusconi i in. oraz C 321/05 Kofoed). Ponadto, jak wskazał TSUE w wyroku w sprawie 148/78 Ratti, państwo członkowskie, które jest winne niewykonania bądź nienależytego wykonania dyrektywy, nie może czerpać korzyści wobec jednostek z tego tytułu.

Jak wskazał TS UE w punkcie 63 Wyroku TS UE: "(...) sądy krajowe mają obowiązek interpretować zasady proceduralne mające zastosowanie w zawisłych przed nich sprawach w miarę możliwości w taki sposób, aby zasady te (czyli zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii – przypis własny Sądu) mogły znaleźć zastosowanie, które przyczynia się do urzeczywistnienia celu w postaci zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, pkt 44)". Sąd zwrócił także uwagę na podnoszoną przez TS UE w punkcie 62 wyroku TS UE zasadę skuteczności.

Zdaniem Sądu zatem, zasada skuteczności prawa unijnego wymaga, aby mimo ewentualnego braku przepisów krajowych implementujących wprost obowiązek konsultacji przez Prezesa ULC wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, organ ten powinien takie konsultacje z zainteresowanymi stronami przeprowadzić, np. informując na swojej stronie internetowej o prowadzeniu postępowania w sprawie wraz z wyznaczeniem odpowiedniego terminu dla zainteresowanych stron do zajęcia stanowiska w sprawie.

Kolejną wadą skarżonej decyzji jest nieprecyzyjna orz niepełna, zdaniem Sądu, jej sentencja, czyli rozstrzygnięcie. Sentencja bowiem odwołuje się do wniosku [...] o zatwierdzenie zmian taryfy ze wskazaniem punktów taryfy, ale bez przytoczenia treści zatwierdzonej zmienionej taryfy. Treść ta dopiero jest przytoczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zdaniem Sądu jest to nieprawidłowe, gdyż w celu odczytania całości sentencji decyzji należałoby sięgnąć albo do wniosku [...], albo do jej uzasadnienia.

W tym kontekście podnieść należy, co następuje.

Jak wskazuje A. Wróbel: "Decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104). (...) Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022). Warto powołać w tym kontekście wyrok NSA w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2, poz. 94, w którym stwierdzono, że: "Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Podobnie NSA w wyroku z 10.01.2017 r., II OSK 910/15, LEX nr 2248150, w którym stwierdził, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe zastąpienie go uzasadnieniem decyzji.

Podobnie P. Przybysz: "Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94; wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., III SA 1225/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 135; wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086; tezę pierwszą wyroku NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97, LEX nr 47875; wyrok NSA z 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98, LEX nr 43933; tezę pierwszą wyroku NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915)" (w P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2022).

Rozstrzygnięcia nie można zatem wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, LEX nr 48694). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (teza pierwsza wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97, LEX nr 48693).

W wyroku NSA z dnia 22 listopada 2019 r., II GSK 3210/17, (CBOSA), przyjęto, że "podstawowym i obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. (...) Z uzasadnienia decyzji nie można (...) wywodzić wniosków, co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też nałożonych na skarżącego obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jak i tego, jak winna być wykonana".

Niedopuszczalne jest umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia, kreującego dla strony obowiązek wynikający z prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić (wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II SA/Bd 1434/16, CBOSA).

W orzecznictwie ustalony jest pogląd, że prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Jeśli istotą decyzji jest nałożenie obowiązków, to powinny być to obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyroki NSA: z 21.11.2017 r., II OSK 491/16, LEX nr 2429389; z 9.12.2015 r., II OSK 913/14, LEX nr 1989275; z 18.01.2011 r., II OSK 18/10, LEX nr 783523; z 8.02.2011 r., I OSK 449/10, LEX nr 990253).

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie skarżonej decyzji narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jedynie odwołanie do treści wniosku złożonego przez [...], a brak przytoczenia w rozstrzygnięciu decyzji, jakie konkretnie (o jakiej treści) zmiany taryf zostały przez Prezesa ULC zatwierdzone. Organ mógł w tym zakresie albo przytoczyć te zmiany w samej sentencji decyzji, albo przytoczyć je w załączniku do niej, do której odwoływałoby się rozstrzygnięcie decyzji – w ten sposób załącznik wchodziłby w treść rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie decyzji odwołuje się do załącznika, to załącznik ten staje się integralną częścią decyzji. Samo przytoczenie treści zmian w uzasadnieniu decyzji jest, zdaniem Sądu, nieprecyzyjne i niewystarczające.

Jak podkreśla bowiem NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086): "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna".

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ULC zobligowany będzie do przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym użytkownikami portu lotniczego, na podstawie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania organ wyda decyzję z rozstrzygnięciem precyzyjnym, bez niedomówień i konieczności odwoływania się do uzasadnienia decyzji lub wniosku [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Na zasądzoną od organu kwotę 697 zł składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w kwocie 480 zł

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), zmieniającej wyżej wymienioną ustawę z dniem 16 maja 2020 r.