Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 6 ust.1 i art. 12a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA : Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia WSA del. Monika Nowicka (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 59/06 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia od L. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 59/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] a także uchylił decyzję organu I instancji - obie w części odmawiającej świadczeń, określonych we wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta P. w punktach: 1,5,6,7 i 8.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. - działając na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, 4a i 8, art. 12 ust. 1, art. 12a, art. 14, art. 20 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) - przyznał L. M. zasiłki rodzinne na dzieci: S. P., E. P. i W. M. oraz dodatki do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, a także dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej - na W. M.. Jednocześnie organ odmówił przyznania L. M.: świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na R. P. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci: R. P., S. P. i E. P. oraz dodatków z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanych na R. P., S. P. i E. P.. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezydent Miasta P. stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymywania przyznanych jej świadczeń, nie spełnia natomiast ustawowych wymagań do przyznania jej pozostałych wnioskowanych świadczeń. Wyjaśniono przy tym, że L. M. nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci, albowiem pozostaje w związku małżeńskim, a R. P. nie spełnia przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego, a więc tym samym i dodatków do tego zasiłku.

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez L. M., decyzją z dnia 9 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że - zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu samotnie wychowującym dziecko, przy czym przepisy ustawy nakazują, aby pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko rozumieć: pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy zaznaczył, iż w sprawie było okolicznością bezsporną, że L. M. była osobą zamężną, a zatem nie spełniała kryterium przewidzianego we wskazanym wyżej przepisie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał też fakt, że zainteresowana nie zamieszkiwała razem z ojcem dzieci i nie brał on udziału w ich wychowaniu.

Kolegium stwierdziło również, iż - w myśl art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy -zasiłek rodzinny przysługuje do czasu ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, a do 24 roku życia jedynie w przypadku kontynuowania nauki w szkole lub szkole wyższej i jednoczesnego legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie R. P. ukończył już 18 rok życia i nie uczył się w szkole (w rozumieniu art. 3 pkt 18 cytowanej ustawy), lecz w szkole wyższej, nie legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z tego względu -zdaniem organu - nie można było przyznać na niego zasiłku rodzinnego, a także dodatków do tego zasiłku.

Wyjaśniono również, że dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznaje się - zgodnie z art. 12a ustawy - jedynie na trzecie i następne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego. Organ uznał zatem, iż ponieważ w rodzinie L. M. do zasiłku rodzinnego uprawniona jest trójka dzieci, to dodatek ten mógł być przyznany tylko na W. M. - (jako trzecie dziecko uprawnione do zasiłku ).

W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. M. twierdziła, że jej obecny mąż nie jest ojcem dzieci: R., S. i E. P. i ona z nim nie zamieszkuje. Dzieci wychowuje je bez udziału ich ojca, który także nie łoży na ich utrzymanie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, w części w której dotyczyły one odmowy przyznania świadczeń, określonej w decyzji Prezydenta Miasta P. w punktach 1, 5, 6, 7 i 8, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w części uchylonej naruszały prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Choć biorąc pod uwagę jedynie wskazane w zaskarżonej, jak i poprzedzającej, ją decyzji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd przyznał, że należałoby zgodzić się z rozstrzygnięciem organów obu instancji, to jednak w rezultacie stanął na stanowisku, iż obowiązkiem organów było w tej sprawie dokonanie pełnych ustaleń w zakresie obowiązującego w danej materii stanu prawa materialnego oraz zastosowanie właściwych jego norm, a także przestrzeganie procedury administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, wadliwość postępowania w tej sprawie polegała na nieuwzględnieniu norm zawartych w art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i zignorowaniu, określonej w art. 9 kpa, zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. Organy bowiem, wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w w/w przepisie, nie udzieliły L. M. pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw, będących przedmiotem niniejszego postępowania,

Sąd zgodził się, że wprawdzie skarżącej, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przysługiwał zasiłek rodzinny na syna R. P., ale istniała możliwość przyznania tego świadczenia na wniosek samego R. P. – w oparciu o art. 6 ust. 1a w/w ustawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego R. P. był bowiem osobą ucząca się w szkole wyższej i do ukończenia 24 roku życia, miałby prawo do tego świadczenia. Konsekwencją zaś uzyskania zasiłku rodzinnego przez R. P. byłaby zmiana sytuacji rodzinnej skarżącej, która umożliwiłaby uzyskanie przez nią dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, który to dodatek przysługuje na trzecie i na następne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego.

Powołując się na pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej w rodzinie, prawa strony ma każdy członek tej rodziny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że organy, rozpatrując niniejszą sprawę, mogły skorzystać z możliwości, jaką daje art. 62 k.p.a., tj. wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Brak poinformowania L. M. o możliwościach, jakie prawo materialne dawało jej synowi R. (art. 6 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych), brak udzielania jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, doprowadził do ograniczenia możliwości pomocy w stosunku do rodziny skarżącej, mimo że przepisy prawa, takiego ograniczenia nie przewidywały, a jedynie wymagały złożenia stosownego wniosku przez syna zainteresowanej.

W tych warunkach, uchylając w opisanej wyżej części decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu polecił organom administracji przeprowadzić wnikliwe i wyczerpujące czynności interpretacyjne przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazując jako podstawę skargi obie podstawy kasacyjne tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) poprzez uchylenie w części obu wydanych w tej sprawie decyzji, mimo ich zgodności z prawem materialnym tj., art. 6 ust. 1 i art. 12a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przyjęcie, że w sprawie tej mógł mieć zastosowanie art. 6 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy a ponadto zarzucił także naruszenie: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku uchylającego w części wydane w tej sprawie decyzje, podczas gdy z akt sprawy, które powinny stanowić podstawę wyroku, wynikało, iż zarzuty zawarte w skardze oraz stwierdzenie przez Sąd innych uchybień przepisów postępowania było błędne a zatem nie mieć one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, w jaki sposób stwierdzone przez niego naruszenie przepisów postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy i nie zamieścił konkretnych wskazań, co do dalszego toku postępowania a także oceny prawnej, która wiązałaby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł w szczególności, że -wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd - syn wnioskodawczyni – R. P. nie mógłby uzyskać zasiłku rodzinnego na podstawie art. 6 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie spełniał on wymogów przewidzianych w powyższym przepisie. R. P. nie był bowiem osobą uczącą się - w rozumieniu art. 3 pkt 13 w/w ustawy, który to przepis stanowi, że osobą uczącą się jest pełnoletnia osoba ucząca się, niepozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od obojga rodziców alimentów przed ukończeniem 18 roku życia. Kolegium podkreśliło w tym miejscu, że nie można jednocześnie nie pozostawać na utrzymaniu rodziców i być utrzymywanym przez jednego z nich.

Poza tym, gdyby przyjąć, że R. P. nie pozostaje na utrzymaniu rodziców to nie mógłby być on traktowany jako członek rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy a to spowodowałoby, że liczba osób w rodzinie wielodzietnej nie uległaby zmianie a już w żadnym wypadku nie mógłby być przyznany dodatek z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej na R. i S. P.. Zgodnie bowiem z art. 12a cytowanej ustawy - dodatek ten przysługuje jedynie na trzecie i następne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego. Ponadto skarżący akcentował, że nawet, gdyby uznać R. P. za osobę uczącą się to i tak zaskarżony wyrok nie mógłby być uznany za prawidłowy. Decyzje organów administracji były bowiem całkowicie zgodne z prawem, gdyż L. M. należało odmówić przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna R. P..

Odpowiedź na skargę nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzutom tym nie można przy tym odmówić słuszności.

Postawą uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i decyzji Prezydenta Miasta P., obu w części odmawiającej świadczeń, określonych we wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta P. w punktach: 1,5,6,7 i 8 było przyjęcie poglądu, że choć - w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - wnioskodawczyni L. M. nie przysługiwały istotnie w/w świadczenia, ale organ, zamiast odmawiać przyznania stronie tych świadczeń, winien pouczyć ją, że w tym wypadku z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego mógłby wystąpić osobiście jej syn R. P. i w takim wypadku byłby on uprawniony do otrzymania wspomnianego zasiłku. Ponadto - zdaniem Sądu I instancji -w takim przypadku byłaby również możliwość uzyskania przez L. M. dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na pozostałe dzieci. Jako zaś podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu należy zauważyć, że wspomniana wyżej regulacja prawna pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu istotnie uchylić zaskarżoną decyzję i również decyzję organu I instancji z względu na to, iż naruszają one przepisy postępowania, ale jest to możliwe tylko wówczas, gdy naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zaś, gdy w sprawie wnioskodawczynią była osoba, która nie była uprawnioną ( fakt bezsporny ) do przyznania jej określonych, objętych wnioskiem świadczeń, organ nie miał innej możliwości rozpoznania jej wniosku, jak poprzez odmowę przyznania nienależnych świadczeń. W związku z powyższym tego rodzaju sytuacja nie uprawniała Sądu I instancji do uchylenia decyzji w części odmawiającej świadczeń, nawet, jeśli cześć z tych świadczeń mogłaby być przyznana na wniosek innego członka rodziny wnioskodawczyni, w tym wypadku jej najstarszego syna. Jeżeli istniałaby istotnie tego rodzaju możliwość to, odmawiając przyznania konkretnych świadczeń aktualnemu wnioskodawcy, organ winien go jednocześnie w uzasadnieniu swej decyzji, pouczyć kto z rodziny winien ze stosownym wnioskiem wystąpić by uzyskać owo świadczenie. Jeśli takie pouczenie nie było by zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej to winno on być zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu. Natomiast powyższe -jak wyżej wspomniano - nie mogło stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia rozstrzygnięć odmownych, zapadłych w postępowaniu administracyjnym.

Zgodzić się też trzeba ze skarżącym, że w przypadku uchylenia decyzji, Sąd I instancji winien udzielić organowi wskazań, co do dalszego postępowania, które - stosownie do przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - są wiążące dla organu tak jak jest dla niego wiążąca i sama ocena prawna, zawarta w uzasadnieniu wyroku sądu. Trudno w realiach tej sprawy za takie wskazania uznać wypowiedź zawartą w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny przeprowadzić bardziej wnikliwe i wyczerpujące czynności interpretacyjne przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w związku z przepisami k.p.a., mając na względzie wskazane w uzasadnieniu wyroku uwagi. W sytuacji bowiem, gdy uwagi te nie dotyczą rozstrzygnięcia wniosku L. M. a odnoszą się tylko do interpretacji przepisów prawa materialnego i podkreślania konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez inną osobę ( syna wnioskodawczyni ), organowi nie jest wiadome jak winien on dalej postępować w sprawie z wniosku L. M..

Ponadto należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, że w przedmiotowym stanie faktycznym R. P. nawet jeśli osobiście złożyłby wniosek o przyznanie mu zasiłku rodzinnego, to tego rodzaju zasiłek nie mógłby zostać mu przyznany. Najstarszy syn wnioskodawczyni istotnie - w dacie orzekania przez organy - był osobą uczącą się, ale w rozumieniu potocznym tego słowa. Uszło uwagi Sądu I instancji, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera ustawową definicję pojęcia "osoba ucząca się". Wg art. 3 pkt 13 w/w ustawy "osoba ucząca się" to osoba pełnoletnia ucząca się, niepozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez osobę uczącą się. Przesłanki wymienione w tym przepisie muszą przy tym wystąpić kumulatywnie. Ponieważ tych warunków (oprócz pobierania nauki w szkole wyższej) nie spełniał R. P., nie mógł on być uznany za osobę uczącą się w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym nie dotyczył go przepis art. 6 1a cytowanej ustawy, przewidujący, że zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 26 roku życia.

Brak podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego R. P. czyni bezprzedmiotowym rozważania odnośnie możliwości otrzymania przez L. M. dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci S. i E. P. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej.

Ponieważ aktualnie niniejsza sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, na marginesie należy zwrócić uwagę, że decyzje wydane w tej sprawie dotyczyły żądania przyznania rożnych świadczeń, z których część została stronie przyznana a w części odmówiono uwzględnienia wniosku. Nie wynika jednak z treści zaskarżonego wyroku, czy Sąd rozpoznał skargę na wydane w sprawie decyzję tylko w części odmawiającej przyznania świadczeń, czy też uznał, że skarga dotyczyła decyzji tych w całości. Jeśli nawet przyjąć, że skarga dotyczyła tylko odmowy przyznania świadczeń to trzeba wskazać, że Sąd uwzględnił ją, ale jedynie w tej części, w której dotyczyła ona odmowy przyznania świadczeń określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. w pkt 1, 5, 6, 7 i 8. Brak jest natomiast rozstrzygnięcia odnośnie świadczeń określonych w pkt 2 i 3 w/w decyzji, choć także dotyczyły one odmowy przyznania świadczeń.

W związku z powyższym, ponieważ uchylenie przez Sąd Wojewódzki obu decyzji wydanych w tej sprawie, w części odnoszącej się do odmowy przyznania świadczeń określonych w decyzji organu I instancji w pkt 1, 5, 6, 7, i 8 stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie treści art. 3 pkt 13 cytowanej ustawy, była błędna, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.