Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2195/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M.- H na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. M.- H. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. znak: [...] odmawiającej -na wniosek G. M. – H. - stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. [...] (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] I składającej się z 7 elektrowni GE 2.5 XL, h=100m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami: działki pod fundamenty: [...] obręb ewidencyjny [...]; działki pod linie kablowe 30kV: [...] obręb ewidencyjny [...],[...]obręb ewidencyjny [...],[...] obręb ewidencyjny [...],[...] obręb ewidencyjny [...], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [...] obręb ewidencyjny [...], [...]obręb ewidencyjny[...]), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: pismem z [...] lipca 2011 r. uzupełnionym pismem z [...] sierpnia 2011 r. G. M. – H. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] dotyczących pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...], w tym zakwestionowała decyzję nr [...]. Żądając jak wyżej G. M. – H. wskazała, że ww. decyzje, w tym kwestionowana w niniejszej sprawie, wydane zostały w oparciu o postanowienia nieważnego aktu normatywnego. Podała, że prawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], [...],[...],[...],[...] w gminie [...].

Pismem z [...] października 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek G. M. – H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...], a następnie decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności. Podał jednocześnie, iż choć wnioskodawczyni posiada nieruchomości w bliskiej odległości od inwestycji (w tym działkę o nr ewid. [...]), to jednak z racji tego, że są to grunty rolne i nie znajduje się na niż żadna zabudowa, inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania jej działek. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. znak: [...] (v. akta sądowe, k. 101 i nast.), po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m. in. na to, iż skarżąca jako właścicielka działki o nr ewid. [...], usytuowanej w odległości mniejszej niż 400 m od elektrowni wiatrowych posiada interes prawny, a to z uwagi na § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...] ustalającego strefę ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych.

Następnie, decyzją z [...] października 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] (ponownie orzekając w sprawie) odmówił -na wniosek G. M. – H. - stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 7 elektrowni GE 2.5 XL, h=100m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji przyjął, iż wnioskodawczyni postępowania ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,, z uwagi na zapis § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...]. Przepis ten ustala strefę ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych, a działka nr ewid. [...] należąca do skarżącej znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m od inwestycji. Wypowiadając się merytorycznie w sprawie Wojewoda nie podzielił argumentów skarżącej co do wadliwości badanego aktu. Wskazał, iż w dacie jego wydania plan miejscowy (później unieważniony wyrokiem Sądu) obowiązywał.

Od decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2012r., znak: [...] złożyła odwołanie G. M.-H.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania została wydana powołana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Podał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w k.p.a.

Dalej, organ wskazał na przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień 26 marca 2010 r.). Przywołał też art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż: inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] marca 2010 r.; przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia); zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; zapewnił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r., Nr [...] projekt budowlany spełnia również wymagania odnośnie do kolorystyki wież wiatrowych oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) - Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu. Architektura, rys. nr AE/1 - oznakowanie przeszkodowe.

Dodatkowo w dokumentacji projektowej znajduje się pismo Dowództwa Sił Powietrznych z [...] maja 2008 r. opiniujące pozytywnie lokalizację spornej inwestycji, pismo Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...] listopada 2008 r. Nr [...] opiniujące pozytywnie lokalizację elektrowni wiatrowych, a także pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] lipca 2008 r., znak: [...]oraz z [...] listopada 2008r., znak: [...] nie zgłaszające zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji, oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...] zezwalająca na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją.

Organ podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego zamierzenie inwestycyjnego, co nastąpiło w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r., nr [...]. W powyższym rozstrzygnięciu obok określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji wskazano: 1) ilość elektrowni (9); 2) typ oraz parametry techniczne turbin: a) General Electric GE 2,5 xl; b) moc turbiny (2,5MW); c) łączną moc zespołu (22,5MW); d) liczbę łopat (3); e) wysokość piasty (100m); 3) konstrukcję wież (rurową); 4) na obowiązek takiej lokalizacji elektrowni wiatrowych, która nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (min. 230m); 5) obowiązek pomalowania konstrukcji oraz łopat wirnika farbami w kolorach jasnych, pastelowych o matowej powierzchni; 6) obowiązek stosowania oznakowania przeszkodowego: dziennego złożonego z 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła, pokrywających 1/3 długości śmigła - 3 koloru czerwonego lub pomarańczowego i 2 białego oraz nocnego: lampy emitującej światło średniej intensywności umieszczonej na najwyższym miejscu gondoli; 7) wymiary fundamentów (żelbetowy, o średnicy ok. 26m, zagłębiony na ok. 3m) oraz sposób mocowania konstrukcji do fundamentu (stalowy element kotwiący). Organ stwierdził, iż decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę farmy wiatrowej składającej się z 7 elektrowni GE 2,5 xl, każda o mocy 2,5MW, o łącznej mocy 17,5MW, na którą składają się m.in. wieże o wysokości 100,00 m, o konstrukcji rurowej, pomalowane na kolor biały Reinweip - RAL 9010, z trzema łopatami, pomalowanymi na kolor biały Reinweip - RAL 9010, przy czym końcówki stanowi 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła pokrywających 1/3 jej długości (3 koloru czerwonego i 2 białego), na których szczytach gondol zaprojektowano lampy oświetleniowe koloru czerwonego (Opis techniczny do projektu budowlanego farmy wiatrowej; rys. AE/1). Zatwierdzona ww. rozstrzygnięciem dokumentacja projektowa nie narusza również określonych w decyzji środowiskowej warunków dotyczących wykonania przepustów drogowych, szerokości jezdni, dróg dojazdowych (Projekt budowlany. Przebudowa i budowa dróg dojazdowych oraz placów montażowych - załącznik nr 4 i 5).

I dalej, organ podał, że regulacja dotycząca dopuszczalnych poziomów hałasu zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Dopuszczalne wartości wyrażone w decybelach wynikają z tabeli 1. I tak dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej maksymalna dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez obiekty inne niż drogi lub linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w porze dnia (LAeqD) wynosi 55dB, zaś w porze nocy (LAeqN) wynosi 45 dB. Organ stwierdził, w oparciu o załącznik nr 3 analizy akustycznej oraz lekturę analizy akustycznej (s. 19), że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno- wypoczynkowej w porze nocnej. Jak wskazał Autor analizy "przedstawiony rozkład poziomu hałasu w środowisku dotyczy najbardziej niekorzystnych warunków, tj. występującego w sposób ciągły wiatru o prędkości 12,5 m/s oraz mżawce. W rzeczywistości poziom hałasu w środowisku, związany z funkcjonowaniem farmy wiatrowej, będzie niższy" (s. 19).

Następnie organ zaznaczył, że zgodnie z dokumentacją projektową, sporna inwestycja obejmuje realizację fundamentów elektrowni wiatrowych o średnicy 26,00 m zagłębionych w grunt 3,05 m (Projekt fundamentów wież turbin. Poziom posadowienia poszczególnych fundamentów - rys. nr 2; rzut fundamentu - rys. nr 3), żelbetowych (Projekt fundamentów wież turbin, pkt 8.2). Nadto analiza dokumentacji projektowej (rys. nr A/1) wskazuje, iż spełniony został warunek nałożony na inwestora w decyzji środowiskowej lokalizacji turbin w odległości 100 m od dróg ze szpalerami drzew.

Z zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] dokumentacji projektowej wynika, iż obejmowała ona m. in. realizację elektrowni wiatrowych na działkach: nr ew. [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] (Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, pkt 2 Przedmiot inwestycji. Dane ogólne), oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu symbolami od S5 do SI2 (nr rys. AA1 i AA2), zaprojektowanych na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009r. Nr [...], poz. [...]) - rys. nr [...]. Organ zauważył przy tym, że jak wynika z akt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 stwierdzającego nieważność w/w uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc. Spornym w związku z powyższym jest zagadnienie, czy możliwa jest ocena pozwolenia na budowę - w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), którego sąd administracyjny stwierdził nieważność. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W tym też kontekście organ podał, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Ponadto organ zwrócił uwagę na charakter prawny mpzp, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - tekst jedn.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do, zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w przedmiocie ww. zasady podkreślał, że powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99), i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). I dalej, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Organ dodał, iż stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) wójt obowiązany jest do przedłożenia uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia wojewodzie, który może stwierdzić ich nieważność, w przypadku gdy są sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w konsekwencji, że brak jest podstaw aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym mpzp, wskazany akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek ku temu, aby przypuszczać że stan ten ulegnie zmianie (skoro organ wojewódzki oceniając mpzp nie wydał aktu nadzorczego stwierdzającego jego nieważność). Podkreślenia wymaga również (jak wskazał), iż wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został po upływie siedmiu miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszystkie te okoliczności, o których mowa wyżej nie pozwalają przyjąć, że stwierdzenie nieważności mpzp pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05). Należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas gdyby stwierdzenie nieważności miało być dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione (wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05). W ocenie organu odwoławczego organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący, tym bardziej przy braku czasowego ograniczenia możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Powyższe pozostaje w opozycji do zasady pewności obrotu prawnego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie, w chwili obecnej, nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na stwierdzenie nieważności mpzp, co nastąpiło po wydaniu pozwolenia na budowę pozostawałoby w opozycji do art. 2 ustawy zasadniczej. Niewątpliwie bowiem na podstawie mpzp Nr [...] inwestor nabył prawo podmiotowe.

Z powyższych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołującej się. W szczególności podał, iż nieuzasadnionym jest powoływanie się na treść uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Jak bowiem wynika z jej treści, NSA zajął stanowisko odnośnie do skutków wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą wydano następnie decyzję zależną. W żadnym miejscu ww. orzeczenia nie wskazano jakie skutki wywołuje wyeliminowanie z obrotu prawnego innych form prawnych działania administracji, w tym uchwał, będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktów całkowicie odmiennych (nie mających indywidualnie oznaczonego adresata, kształtujących sytuację prawną nieokreślonego grona osób) aniżeli decyzji (wydawanych w sprawach indywidualnych, nie będących źródłami powszechnie obowiązującego prawa). Błędnym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest "rozciąganie" powyższej uchwały na wszystkie prawne formy działania administracji.

Za niezasadny organ uznał podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na "niewłaściwym uznaniu, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji" o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać takie stanowisko, zgodnie z którym z rozwiązań przyjętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można stosować do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09).

Wskazał nadto, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06). Mpzp nie stanowi podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż podstawą prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie podstawę oceny zgodności dokumentacji projektowej z jego zapisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Mając powyższe na względzie organ przyjął także, że sporna inwestycja nie narusza zapisów ww. mpzp. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 4 mpzp analizowana inwestycja została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (pismo z [...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz z [...] listopada 2008 r., znak: [...], inwestor przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko (Raport o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 1 mpzp, a także wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego monitoringu (załącznik nr 7 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 2 mpzp. Ponadto inwestor uzyskał decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...] zezwalającą na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją - § 3 ust. 3 mpzp.

Paragraf 6 ust. 3 mpzp określił zasady zagospodarowania terenu wskazując: 1) maksymalną wysokość skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu; 2) lokalizację wież w odległości minimum 400m od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi; 3) minimalną odległość między wieżami - 280m; 4) kolorystykę elementów wieży i turbiny - kolor jasny, pastelowy, nie kontrastujący z otoczeniem, powierzchnia obiektu matowa - bez refleksów świetlnych; 5) zakaz umieszczania na elektrowniach wiatrowych reklam za wyjątkiem oznaczenia nazwy i symbolu producenta i/lub właściciela na gondolach wiatrowych; 6) obowiązek oznakowania przeszkodowego: nocnego oraz dziennego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto dopuszczono: 1) instalacje urządzeń do pomiaru prędkości i kierunku wiatru; 2) wykorzystanie terenu pod budowę placów i dróg montażowych oraz dróg dla celów serwisowych w okresie eksploatacji; 3) prowadzenie linii elektroenergetycznych i teletechnicznych, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych oraz sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] nie narusza powyższych warunków. Jak bowiem wynika z dokumentacji projektowej, wysokość całkowita elektrowni wiatrowej wynosi 150 m (Opis techniczny, pkt 4. Charakterystyczne wymiary i parametry; rys. nr AE/1). Spełnienie warunku odległości wież od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz odległości między wieżami potwierdza rysunek nr A/1. Nadto, w oparciu o załącznik nr 3 analizy akustycznej oraz lekturę analizy akustycznej (s. 19), organ stwierdził, że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie f elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), i tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno- wypoczynkowej w porze nocnej.

Dodatkowo organ stwierdził, iż projekt budowlany przewidywał realizację wież oraz łopat w kolorze białym Reinweip - RAL 9010, przy czym końcówki stanowi 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła pokrywających 1/3 jej długości (3 koloru czerwonego i 2 białego), zaś na szczytach gondol lamp oświetleniowych koloru czerwonego (Opis techniczny do projektu budowlanego farmy wiatrowej; rys. AE/1), co odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych.

Z powyższych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę".

Mając na względzie, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje także realizację kabla elektroenergetycznego (30kV) oraz kabla telekomunikacyjnego, a także dróg dojazdowych, placów manewrowych i montażowych, przy jednoczesnym braku wtórnych podziałów geodezyjnych, organ stwierdził, że analizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mpzp.

Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), które różnicuje dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z załącznika Nr 4 do Raportu oddziaływania na środowisko "Analiza oddziaływania w zakresie pola i promieniowania elektromagnetycznego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej Nowy Jarosław" (dalej analiza H PEM) Autor powyższego opracowania uznał obszar inwestycji za dostępny dla ludności (s. 9), wskazując jednocześnie, iż "pole generowane przez generator będzie polem o częstotliwości 100Hz. Wypadkowe natężenie pola elektrycznego na wysokości 1,8 m n.p.t. wyniesie ok. 9V/m, tj. znacznie poniżej wartości występującej naturalnie. Wypadkowe pole magnetyczne wyniesie w tym miejscu ok. 4,5A/m, a więc równie mniej niż naturalne pole magnetyczne" (s. 12), co obrazuje załącznik nr 1. Ponadto wskazano, że "ze względu na lokalizację turbiny wiatrowej na wysokości 100 m n.p.t., poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez elementy elektrowni, w poziomie terenu (na wysokości 1,8 m) jest w praktyce pomijalny" tym bardziej, że "generatory zostaną zamontowane wewnątrz gondoli na znacznej wysokości, stąd też ich wpływ na poziom pola elektromagnetycznego, mierzonego na poziomie gruntu (na wysokości 1,8 m) będzie niewielki, o ile w ogóle będzie mierzalny" (s. 11).

Z analiz PEM wynika także, iż "w przypadku typowych linii średniego napięcia 30kV poziom natężenia pola elektrycznego sięga do 0,6kV/m. Typowe natężenie pola magnetycznego nie przekracza natomiast 5A/m. Z przeprowadzonych obliczeń prognostycznych natężenie pola elektrycznego przy gruncie wyniesie ok. 2kV/m nad samą linią kablową, natomiast na wysokości 1,8 m n.p.t. przyjmie wartość ok. 0,9kV/m. Są to wartości dużo nisze od dopuszczalnych, określonych dla terenów dostępnych dla ludności. W przypadku pola magnetycznego, jego natężenie nad samym gruntem nie powinno przekraczać 7A/m, natomiast na wysokości 1,8m n.p.t. - poniżej 3A/m. Są to również wartości dużo nisze od dopuszczalnych na terenach dostępnych dla ludności" (s. 13). Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził naruszenia ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w czym odwołująca się dopatruje obarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia prawa organ wskazał, iż jest on nieuzasadniony. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został postawiony decyzji organu wojewódzkiego. Niewątpliwie organ pierwszej instancji, w weryfikowanej decyzji, ww. przepisu nie naruszył, albowiem przyznał przymiot strony odwołującej się, merytorycznie rozpatrując jej wniosek. Po wtóre, pominięcie przez organ stopnia podstawowego odwołującej się w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, bez jej winy, jakkolwiek stanowi uchybienie, jednakże powyższa wada może stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności. Jak zaś zauważa judykatura nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97).

Jednocześnie organ odwoławczy podał, że nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., skarżący: G. M. – H., M. M. oraz M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

1) brak zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i nieuwzględnienie, że pracownik uczestniczący w wydaniu zaskarżonej decyzji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu - co miało miejsce przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji,

2) naruszenie interesu prawnego skarżącej wskutek niewłaściwego uznania, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz przy braku powiadomienia skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do uznania nieważności tej decyzji i jej wyeliminowania z obrotu prawnego,

3) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony i pominięcie w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych,

4) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego,

5) naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w efekcie czego skarżąca nie była w stanie podnieść argumentów faktycznych i prawnych umożliwiających zabezpieczenie jej słusznych interesów.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., znak [...], uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Farmy wiatrowej [...] składającej się z 7 elektrowni GE 2.5 XL - i umożliwienie uzupełnienia niniejszego pisma o wskazanie nr i daty wydania przedmiotowej decyzji w późniejszym terminie (najpóźniej do dnia rozpoczęcia rozprawy w przedmiotowej sprawie). Skarżący wnieśli w końcu o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca złożyła wniosek do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru [...], [...],[...],[...],[...] w gminie [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. Przedmiotową decyzję z upoważnienia Wojewody [...] wydała E. P., zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej, N. K. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. Decyzja została wydana z upoważnienia Wojewody [...] również przez E. P., zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury. Od powyższej decyzji Wojewody [...], skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2012 r., doręczoną skarżącej w dniu [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja został wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej, N. K.

Ponadto skarżący podnieśli, że oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, w dniu [...] sierpnia 2011 r. do Starosty [...] złożony został wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę z uwagi na to, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku złożonego wniosku, Starosta [...] postanowieniami z [...] sierpnia 2011 r. wznowił, a następnie zawiesił przedmiotowe postępowanie.

W ocenie skarżącej, sprawa winna zostać ponownie i należycie przeprowadzona przez Starostę [...] - w podstawowym zakresie, tj. w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i z określeniem właściwych warunków zabudowy, tj. z zachowaniem obowiązującego prawa i słusznych interesów wszystkich uczestników tego postępowania.

Pismem procesowym z [...] lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał podniesiony w skardze zarzut dotyczący art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedz na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2013 r. uczestnik postępowania – [...] Spółka z o. o. w [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc w uzasadnieniu pisma przede wszystkim to, iż skarżący w toku postępowania nieważnościowego nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], a przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości skarżących. Działki skarżących położone w zasięgu oddziaływania inwestycji stanowiły i stanowią nadal grunty rolne z zakazem zabudowy.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn.. akt VII SA/Wa 483/13 w pkt I oddalił skargę M. M. oraz M. M. a w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt III stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt. IV zasądził zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13 uchylił wyrok w zakresie punktu II, III, IV i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. inwestor podtrzymując stanowisko co do oddalenia skargi wnosił o dopuszczenie dowodów na okoliczność braku interesu prawnego po stronie Skarżącej oraz wywołania decyzją nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżąca oraz jej pełnomocnik w pismach z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnosili o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pism dokumentów, z których wynikać miało, że Skarżącej przysługuje przymiot strony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2930/13.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku po pierwsze wskazał, że poprzednio rozpoznając sprawę Sąd I instancji wadliwie uznał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie jest wystarczający do ustalenia czy Skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej.

Jednak przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż G. M.-H. słusznie została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania, gdyż posiada w tym postępowaniu interes prawny. "W ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym sprawy, przywołanym przez Sąd pierwszej instancji i nie kwestionowanym w niniejszej kasacji podano, iż działka nr [...] należąca do G. M. – H. znajduje się w odległości 370 m od wieży wiatraka S6. Tym samym przez działkę tą zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 Planu przebiega strefa ochrony – w odległości 400 m od ww. elektrowni wiatrowych. Ustanowienie tej strefy, zgodnie z § 30 ust. 2 Planu wprowadziło zakaz m.in. lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną i rekreacyjną. Jednocześnie działka nr [...] częściowo została oznaczona symbolem RO – 1, a częściowo symbolem RZ. Symbolem RO – 1 objęto przy tym tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką (...). Dopuszczono również na nich odbudowę dawnych i lokalizację nowych siedlisk (§ 57 ust. 1 i 3 Planu). Tym samym usytuowanie wieży wiatrakowej S6 ograniczyło zabudowę należącej do ww. skarżącej działki nr [...], co było możliwe w świetle obecnie obowiązującego Miejscowego Planu. Tę okoliczność słusznie dostrzegł organ I instancji i na jej podstawie trafnie uznał skarżącą G. M. – H. za mającą interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a tym samym za stronę tego postępowania."

W związku z treścią wskazanego wyżej wyroku rzeczą sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Oceniając skargę jako zasadną należy wskazać, że nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

W szczególności jako niezasadne należało uznać zarzuty wymienione w pkt 1, 3, 5 skargi.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii dwukrotnego udziału pracowników w wydanych w sprawie decyzjach zauważyć trzeba, że treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Sytuacja taka nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Poza tym jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2922/13 "Rozpoznanie sprawy po raz kolejny, na skutek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) nie jest rozpoznaniem sprawy na skutek wniesienia odwołania od pierwszego jej rozstrzygnięcia."

Niezależnie jednak o powyższych okoliczności wskazana przesłanka może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Zarzuty wskazane w pkt. 3 i 5 skargi dotyczą w istocie jednego problemu, dotyczącego pominięcia Skarżącej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przesłanka ta jest podstawą do wznowienia postępowania, co jak wynika z akt postępowania ma już miejsce. Nie jest to natomiast okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.

Za zasadne Sąd uznał zarzuty co do prawidłowości kontroli dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zagadnienie, które jest przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia jakie znaczenie ma stwierdzenie nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy przystępując do rozstrzygania tej kwestii stwierdza: "Spornym w związku z powyższym jest zagadnienie, czy możliwa jest ocena pozwolenia na budowę - w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), którego sąd administracyjny stwierdził nieważność. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej."

Stanowisko takie oznacza w istocie, że stwierdzenie nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o zapisy takiego planu.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić co do zasady.

Wynika to chociażby z treści powoływanej w sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/12, w który wprost wskazano, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

W realiach niniejszej sprawy na wadliwość poglądu organu odwoławczego pośrednio wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekając na skutek skargi kasacyjnej stwierdził, że analiza sytuacji prawnej działki skarżącej w świetle uchwały z [...] listopada 2008 r. była wadliwa skoro uchwała ta została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc.

Z tych względów, zdaniem Sądu, ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. była nieuprawniona i obligowała do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów w analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy a jedynie dokonuje oceny prawidłowości takiej analizy przeprowadzonej przez organy.

Nadto wskazać należy, że sądownictwo administracyjne nie jest jednolite jeżeli chodzi o znaczenie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego dla wydanej w oparciu o ten plan decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11 stwierdził, że "Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej."

Odmienny pogląd zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 2868/12.

Niezależnie od przyjętego poglądu za niesporny należy uznać stanowisko o niedopuszczalności oceny pozwolenia na budowę w oparciu o wyeliminowany z obrotu prawnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie Sąd w składzie orzekającym pragnie wskazać, że skłania się ku poglądowi nie zakładającemu automatyzmu co do wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na byt pozwolenia na budowę.

W kontekście tych uwag należy wskazać, że ocena tego wpływu winna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych w zaufaniu do organów ale również porządek planistyczny obowiązujący na danym terenie, ewentualnie skala jego naruszenia. W zależności od ustaleń organ winien wyważyć, którym wartościom należy dać prymat.

Wobec wadliwie przeprowadzonej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę jako przedwczesny należało uznać zarzut podnoszony przez inwestora wskazujący na wywołanie decyzją nieodwracalnych skutków prawnych.

Niemniej Sąd pragnie wskazać na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2220/12 "Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne."

Odnosząc się do zgłoszonych w trybie art. 106 p.p.s.a. wniosków dowodowych podkreślić należy, że zasadniczo miały one na celu ocenę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jednakże wobec tego, że kwestia ta został rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., którym to wyrokiem Sąd był związany wobec niezmiennego stanu faktycznego i prawnego sprawy, przeprowadzenie tego rodzaju dowodów było zbędne.

Ustosunkowując się do zarzutu inwestora naruszenia przez stronę skarżącą wymogów określonych w art. 47 i 66 § 1 p.p.s.a wskazać należy, że z uwagi na to, iż pełnomocnik inwestora otrzymał odpis pism Skarżącej i jej pełnomocnika oraz z uwagi na termin złożenia tych pism do Sądu, zasady ekonomiki procesowej przemawiały przeciwko podjęciu rozstrzygnięć w oparciu o ww. przepisy.

Podsumowując wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego, wobec wskazanej wyżej wadliwości w zakresie sposobu oceny wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na decyzje o pozwoleniu na budowę, podlegała uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni decyzję Starosty [...] z [...] marca 2010 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej we wskazanym wyżej zakresie.

Mając powyższe uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.