Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1668/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Kraków, dnia 15 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S., reprezentowanego przez kuratora dla nieobecnego – M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej p o s t a n a w i a skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 września 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 maja 2016 r. nr [...] Starosty o ustaleniu A.Z. i D.S. opłatę za pobyt P.S. oraz W. S. w rodzinnej pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy, Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśniło, powołując treść obowiązujących przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 575), zasady i sposób ustalania opłaty oraz wskazały podmioty ponoszące opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej.

Odnosząc się do wniosku kuratora dla nieobecnego D.S. o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu Kolegium wskazało, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postepowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracji, zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.), należy do kosztów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest organ administracji prowadzący postepowanie zasadnicze, w niniejszej sprawie – Starosta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało więc w mocy decyzję organu I instancji uznając ją za prawidłową i nie orzekło o kosztach dla kuratora dla nieobecnego.

Kurator dla nieobecnego D.S. – M.S.- działając w jego imieniu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania wynagrodzenia kuratorowi z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego dla nieobecnego D. S.

Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy – artykułów: 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz art. 262 § 2 w zw. z artykułami: 6, 7, 8, w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wyrzeczenia o wynagrodzeniu kuratora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z tych względów Sąd zobobowiązany jest do zbadania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1- 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne oraz w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia, bez żadnym wątpliwości w tym zakresie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania wynagrodzenia kuratorowi z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego dla nieobecnego.

W odniesieniu do powyższego Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wydanej w dniu 23 września 2016 r. decyzji nie orzekło o odmowie przyznania wynagrodzenia kuratorowi z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego dla nieobecnego. Wskazana decyzja zawiera rozstrzygnięcie, a le co do obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej. W jej osnowie nie zawarto natomiast żadnego negatywnego rozstrzygnięcia co do wynagrodzenia kuratora. W żaden sposób za takie nie można uznać tego fragmentu uzasadnienia decyzji, które odnosi się do wniosku kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia, gdyż jest to, jak i pozostały fragment uzasadnienia wskazanej decyzji, jedynie przedstawienie motywów, które legły u podstaw, że orzeczenia, a więc ani pozytywnego, ani negatywnego, z uwagi na to, że w ocenie organu właściwym w tym względzie do przyznania tego rodzaju wynagrodzenia jest Starosta, nie wydano.

W tym więc zakresie brak jest przedmiotu zaskarżenia. W tej sprawie organy administracyjne nie wydały orzeczenia co do wynagrodzenia dla kuratora. O tej kwestii organ nie rozstrzygnął w decyzji, ani nie wydał odrębnego postanowienia w trybie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.). W innych, podobnych sprawach organy administracyjne jednocześnie z wydaniem decyzji, ustalały wynagrodzenie dla kuratora w drodze postanowienia. Według art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Do rozważenia pozostawała więc kwestia w jakiej formie powinien być załatwiony wniosek kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia i czy podlega to kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art.184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 2082, zwanej dalej w skrócie k.r.o.). Wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art.184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Jest on kuratorem w danym postępowaniu, podobnie jak kurator procesowy art. 143 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn., Dz. U. z 2016, poz. 1822, zwanej dalej w skrócie - k.p.c.). O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Sąd Najwyższy wskazał również, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27 poz.197). Sąd nie powinien ponosić wydatków związanych z tym wynagrodzeniem. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Zatem to organ orzeka o przyznaniu wynagrodzenia dla kuratora oraz o wysokość tego wynagrodzenia.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przepisach k.p.a. występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. W wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.

Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co do możliwości zaskarżenie takiego postanowienia przez kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej. Część sądów uznawało, że kurator może zaskarżyć takie postanowienie (wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/12,oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1964/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 200/12, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III 388/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 587/13 – wszystkie wyroki dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl), inne sądy stały na stanowisku niedopuszczalności zażalenia kuratora dla nieobecnego na postanowienie wydane w trybie art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie przyznania mu wynagrodzenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/12)

Rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 § 1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie.

Zatem, jak wywodzi NSA, regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów.

Zaakceptowanie (...) interpretacji art. 264 § 2 k.p.a., umożliwiającej zaskarżenie postanowienia opartego na art. 264 § 1 k.p.a. przez inne, niż wymienione w nim osoby, stanowiłoby przejaw wykładni contra legem. Nie można zaś, nawet z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 5/13 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony.

Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia.

Należy zatem, jak wywodzi NSA odrzucić także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 §1 k.p.a. Przemawiają za tym następujące argumenty:

Przepis art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1. k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art. 264 § 1 i 2 k.p.a. należy podkreślić, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (http//orzeczenia.nas.gov.pl), według której, organ prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego, może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, należy stwierdzić jednak, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał działaniom organu w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego nadać formę procesową postanowienia to dał wyraz swej woli w jednoznacznie brzmiącym przepisie (np. w art. 88 § 1 k.p.a. dotyczącym ukarania grzywną świadka lub biegłego). Przepisu takiego brak w odniesieniu do osoby przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a.

Gdyby przyjąć nawet, że wniosek przedstawiciela ustanowionego dla strony w trybie art. 34 §1 k.p.a. powinien zostać rozstrzygnięty w drodze postanowienia, to na takie postanowienia nie przysługiwałoby zażalenie, gdyż żaden przepis k.p.a. nie daje takiej możliwości. Brak bowiem w k.p.a. regulacji generalnej, która umożliwiłaby wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące kosztów postępowania każdej osobie, której interesu prawnego takie postanowienie mogłoby dotyczyć. Normy takiej nie stanowi art. 264 § 2 k.p.a. – odnoszący się wprost do art. 264 § 1 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej nie znajdującego zastosowania do niniejszej sytuacji. W konsekwencji nie byłaby możliwa kontrola sądowoadministracyjna wobec aktu rozstrzygającego o prawach majątkowych jednostki, co naruszałoby niewątpliwie konstytucyjne prawo do sądu zapewnione przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).

Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60).Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa.

Uznać należy zatem, jak dalej wywodzi NSA, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec nie istnienia w tej sprawie przedmiotu zaskarżenia – braku aktu administracyjnego, wydanego wobec wniosku kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art.58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718), orzekł, jak w sentencji postanowienia.