Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 99  ust. 1a,  art. 87,  art. 70,  art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 10  ust. 1  pkt 2,  art. 13  pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 361
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważność uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. powołując się na art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej także: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zgromadzenia, członka Zarządu, członka Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji. Badając legalność uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Jako podstawę prawną zakwestionowanej uchwały powołano § 10 ust. 12 Statutu W. Związku Wodociągów i Kanalizacji ([...]), według którego do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. W uchwale ustalono wynagrodzenie jako ekwiwalent za pracę wykonywaną na rzecz Związku z tytułu pełnienia funkcji: członka Zgromadzenia – [...] zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 1 uchwały); członka Zarządu – [...] zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 2 uchwały); członka Komisji Rewizyjnej i innych komisji powołanych przez Zgromadzenie – [...] zł brutto za udział w posiedzeniu (§ 3 uchwały); Przewodniczącego Zgromadzenia – [...] zł brutto jako ekwiwalent za wykonywaną pracę na rzecz Związku (§ 4 uchwały).

Organ stwierdził, że Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji już wcześniej, w dniu [...] lutego 1997 r. podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, Zarządu, Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w W.. Wojewoda D. wniósł na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Organ zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.). Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 714/13) Sąd stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Zgromadzenie Związku w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazało: "Zaskarżona uchwała mówiła wprost o dietach, a nie wynagrodzeniach, a zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego indywidualnego stosunku prawnego łączącego strony. Stosunek pracy wynika z umowy o pracę, aktu mianowania, powołania czy też z wyboru (...) Zgromadzenie W. Związku Wodociągów i Kanalizacji niniejszą uchwałą ustala wynagrodzenie członkom organów Związku jako ekwiwalent za wykonywaną pracą na rzecz Związku."

Na pytanie organu nadzoru, czy nawiązano, a jeśli tak, to w oparciu o jaką podstawę prawną, stosunek pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku, pozostałymi członkami Zarządu, członkami Zgromadzenia Związku, Przewodniczącym Zgromadzenia Związku i czy ewentualny stosunek pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku oraz pozostałymi członkami Zarządu Związku nawiązano na podstawie wyboru, przewodniczący Zgromadzenia Związku wyjaśnił, że z Przewodniczącym Zarządu Związku został nawiązany stosunek pracy z wyboru. Z pozostałymi członkami Zarządu, członkami Zgromadzenia i Przewodniczącym Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, nie nawiązano natomiast stosunku pracy.

Organ nadzoru stwierdził, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Organ powołał art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi. Według organu nadzoru oznacza to, że wszyscy członkowie zarządu związku międzygminnego mogą być zatrudnieni jako pracownicy samorządowi, jeśli statut związku tak stanowi. W takiej sytuacji za pracę w zarządzie związku pobierają wynagrodzenie na zasadach określonych w przepisach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.) reguluje w II Tabeli Załącznika Nr 3 wynagrodzenie wyłącznie dla przewodniczącego zarządu związku, zastępcy przewodniczącego zarządu związku oraz pozostałych członków zarządu związku, dla których stosunek pracy nawiązano na podstawie wyboru.

Wojewoda stwierdził, że statut Związku przewiduje możliwość zatrudnienia członków Zarządu w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. Zgodnie z § 21 ust. 2 statutu, wyboru Zarządu dokonuje się spośród członków Zgromadzenia. Tylko Przewodniczący Zarządu Związku został zatrudniony na podstawie wyboru uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu W. Związku Wodociągów i Kanalizacji. Jego wynagrodzenie reguluje uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku.

Pozostali członkowie Zarządu Związku są nieetatowi. Zgodnie z obowiązującym prawem nie przysługuje im więc wynagrodzenie za udział w posiedzeniach Zarządu. Według organu nadzoru, Zgromadzenie Związku nie posiada kompetencji do określenia wynagrodzenia członków Zgromadzenia Związku, Przewodniczącego Zgromadzenia Związku, a także członków Komisji Rewizyjnej i innych komisji powołanych przez Zgromadzenie Związku. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej powszechnie obowiązującej upoważniającej organ stanowiący związku międzygminnego do przyznawania tym osobom wynagrodzenia.

Organ nadzoru stwierdził, że członkom Zgromadzenia Związku oraz członkom Komisji Zgromadzenia nie przysługuje wynagrodzenie za udział w posiedzeniach z uwagi na to, że nie są oni pracownikami. Zasiadanie w kolegialnym organie czy komisji nie kreuje bowiem stosunku pracy. Zgromadzenie Związku nie posiada również kompetencji do ustalenia i przyznania diet dla członków wskazanych w uchwale organów i komisji związku międzygminnego. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., który dotyczy uchwały Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] lutego 1997 r. Nr [...] w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, Zarządu, Komisji Rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w W.. Sąd w tym wyroku wskazał, odnosząc się do członków zgromadzenia związku, że: "należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone w ten sposób osoby pełnią tą funkcję społecznie. (...) trzeba nadto zauważyć, że zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego, indywidualnego stosunku prawnego łączącego strony, a jeśli chodzi o stosunek pracy - wynika z umowy o pracą, aktu mianowania, powołania czy też z wyboru." Powołując ten wyrok organ stwierdził, że z członkami Zgromadzenia Związku, Przewodniczącym Zgromadzenia Związku, nieetatowymi członkami Zarządu Związku, członkami Komisji Rewizyjnej i innych komisji Zgromadzenia Związku nie nawiązano stosunku pracy. Brak jest więc podstawy prawnej do przyznania i ustalenia wynagrodzenia.

Organ powołał się na art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Każde działanie organu władzy, w tym także zgromadzenia związku międzygminnego, musi więc mieć oparcie w obowiązującym prawie, w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmowany jest pogląd o zakazie domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że Zgromadzenie Związku działało bez podstawy prawnej rangi ustawowej do uregulowania kwestii wynagrodzenia dla członków organów i komisji związku międzygminnego. Stanowi to istotne naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o pracownikach samorządowych.

Związek zaskarżył to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodne z prawem.

Skarżący powołał art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej także: u.s.g.), który stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Według § 10 ust. 2 statutu Związku do kompetencji Zgromadzenia należy także wybór i odwoływanie Zarządu oraz określanie zasad i warunków zatrudniania jego członków. Według § 19 ust. 1 i 5 statutu Zgromadzenie Związku powołuje Komisję Rewizyjną i inne stałe i doraźne komisje. W § 10 ust. 12 Statutu Związku przyznano Zgromadzeniu Związku kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. Zdaniem Związku nie jest więc niezbędne wprowadzanie do Statutu Związku dodatkowych regulacji stanowiących podstawę przyznania wynagrodzeń członkom organów Związku.

Związek podkreślił, że art. 69 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 12 Statutu Związku stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia zakwestionowanej uchwały, jeśli wziąć pod uwagę, że żaden przepis rozdziału 7 tej ustawy nie reguluje kwestii ustalania wynagrodzeń dla członków organów związku międzygminnego. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje natomiast formy prawne nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy zatrudnienie na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego obejmuje: przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu ma podstawy "jeżeli statut związku tak stanowi." Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy odsyła do statutu związku. Zatrudnienie na podstawie wyboru przewodniczącego zarządu i pozostałych członków zarządu związku międzygminnego jako pracowników samorządowych może więc nastąpić w oparciu o postanowienia statutu związku, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 1050 ze zm.) zawierającego wykaz stanowisk, warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych.

Skarżący stwierdził jednak, że zatrudnianie w związku międzygminnym w oparciu o przepisy o pracownikach samorządowych nie jest jedyną dopuszczalną formą zatrudnienia w organach związku. Prawo nie zabrania bowiem zatrudniania pracowników w związkach międzygminnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Osoba, z którą zawarto tego typu umowę, nie jest pracownikiem samorządowym i nie stosują się do niej zasady wynikające z ustawy o pracownikach samorządowych oraz z innych przepisów prawa pracy (np. dotyczące minimalnego wynagrodzenia, czasu pracy, wypłaty tzw. trzynastki, urlopów wypoczynkowych itp.).

Zgodnie z art. 22 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w takich warunkach jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Artykuł 69 ust. 3 u.s.g. stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Statut W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w § 10 ust. 12 przyznaje Zgromadzeniu Związku kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu i innych organów Związku. Wobec tego nie jest niezbędne wprowadzanie do Statutu Związku dodatkowych jednostek redakcyjnych regulujących formy prawne stanowiące podstawę przyznania wynagrodzeń członkom organów Związku.

Artykuł 69 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 12 Statutu Związku stanowi zatem wystarczającą podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały zaskarżonej w trybie nadzoru, przy uwzględnieniu, że żaden przepis Rozdziału 7 tej ustawy nie reguluje kwestii ustalania wynagrodzeń dla członków organów związku międzygminnego. Badana uchwała nie rozstrzyga o zatrudnieniu danej osoby. Nie określa podstawy ani formy zatrudnienia. Ustala jedynie warunki płacowe, na jakich mogą być zatrudnione wymienione w niej osoby.

Skarżący podzielił pogląd organu nadzoru, że ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych nie wymieniają wśród pracowników samorządowych członków zgromadzenia związku międzygminnego oraz członków komisji rewizyjnej i innych komisji stałych i doraźnych powołanych przez zgromadzenie związku. Nie ujmują ich w wykazach stanowisk oraz w warunkach wynagradzania pracowników samorządowych. Osoby te nie wykonują bowiem typowych czynności urzędniczych, a zakres ich zadań nie jest uregulowany w regulaminie Biura Związku i ich zadania nie są przypisane do komórek organizacyjnych Biura Związku. Wykonują one czynności związane z prowadzeniem spraw, zarządzaniem i reprezentowaniem oraz nadzorowaniem i kontrolowaniem Związku. Skoro nie są to pracownicy samorządowi, mogą być oni "nieetatowymi" pracownikami związku, wynagradzanymi z tytułu pełnienia funkcji w związku w oparciu o inne przepisy obwiązującego prawa. Stąd zgromadzenie związku ma prawo ustalić im z tego tytułu wynagrodzenie.

Samo ustalenie w uchwale zgromadzenia stawek wynagrodzenia nie stanowi jeszcze podstawy do ich wypłacenia. Podstawę do wypłaty wynagrodzenia stanowi spełnienie przesłanek łączącego strony stosunku prawnego. Związek uznał za bezzasadne twierdzenie, że członkowie organów związku międzygminnego niezatrudnieni w związku w oparciu o przepisy o pracownikach samorządowych, mogą pełnić swoje funkcje w związku jedynie nieodpłatnie. Artykuł 36 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 22 Kodeksu pracy i art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego przewidują prawo do wynagrodzenia jako ekwiwalentu za świadczoną pracę lub za wykonywane czynności. Pełnienie funkcji w organach związku międzygminnego wynikające z przepisu ustawy, czy na podstawie wyboru, ma charakter wyróżnienia wynikającego z zaufania i przekonania o posiadanych przez wybranego reprezentanta gminy kompetencjach do pełnienia tej funkcji. Z tym kłóci się więc dolegliwość w postaci niemożności przyznania wynagrodzenia za wysiłek i czas przeznaczony na pełnienie funkcji w związku, tym bardziej, że ustawodawca w żadnym przepisie nie stwierdził wprost, że za pełnienie funkcji w organach związku międzygminnego wynagrodzenie nie przysługuje.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wr 136/10), według którego kwoty wypłacane członkom organów związku należy traktować jako przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.d.f. tj. przychody otrzymywane przez osoby, niezależnie od sposobu ich powoływania , należące do składu zarządów, rad nadzorczych, komisji lub innych organów stanowiących osób prawnych (art. 13 pkt 7 u.p.d.f.). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 1908/10), który potwierdził stanowisko Sądu I instancji i uznał wynagrodzenie przyznane przez Zgromadzenie Związku, w oparciu o § 10 ust. 12 Statutu Związku, członkom Zarządu za udział w posiedzeniach Zarządu jako ekwiwalent za wykonaną pracę na rzecz Związku.

Powołanie przez obydwa Sądy przepisu art. 13 pkt 7 u.p.d.f. odróżnia te wynagrodzenia od wynagrodzeń ze stosunku pracy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i w 4 u.p.d.f. i od wynagrodzeń z umów zlecenia i umów o dzieło, o których mowa w art. 13 pkt 8 u.p.d.f. Przepis art. 13 pkt 7 u.p.d.f. dotyczy wynagrodzenia z tytułu uczestnictwa w organach osób prawnych, bez bliższego określenia tych osób. Ma on zatem zastosowanie także do uczestnictwa w organach związku międzygminnego posiadającego osobowość prawną, skoro nie wyłącza w żaden sposób tej osoby prawnej z zakresu stosowania tego przepisu. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że wskazane przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 361 ze zm.) nie mają sprawie zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro ustawa ta dotyczy m.in. wynagrodzeń za pracę i z umów cywilnoprawnych oraz diet radnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tego postępowania jest uchwała związku międzygminnego, do której zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g. stosuje się odpowiednio przepisy o nadzorze nad gminami. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 p.p.s.a. kontrola nad działalnością administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów związków międzygminnych.

W badanej uchwale Zgromadzenia Związku nie występują wady i uchybienia stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Stronami rozpatrywanej przez Sąd sprawy są organy publiczne, czyli z jednej strony, Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji jako organ jednostki samorządowej, którego działalność jest nadzorowana, a z drugiej strony, organ nadzoru. Sprawa ma podstawy publicznoprawne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W stosunkach między tymi organami oraz wobec podejmowanych przez nie działań obowiązuje zasada zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że podmiot publiczny może czynić jedynie to, na co mu prawo zezwala. Sąd podkreśla, że przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta odniesiona do nadzoru wyrażona jest w art. 87 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g., według którego organy nadzoru mogą wkraczać w działalność związku międzygminnego tylko w przypadkach określonych ustawami.

Sporne między stronami jest , czy w świetle powołanych przepisów art. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zgromadzenie Związku mogło podjąć zakwestionowaną uchwałę na podstawie § 10 ust. 12 Statutu Związku, według którego do właściwości Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członkom Zarządu Związku i innych organów Związku. Sąd podziela pogląd stron, że uchwalone zakwestionowaną uchwałą świadczenia na rzecz członków organów związku nie mają charakteru diet. Zostało to już ustalone w powołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 714/13).

Skład orzekający Sądu podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wr 136/10), który trafnie przyjął, że kwoty wypłacane członkom organów związku należy traktować nie jako diety, gdyż nie mają one charakteru obowiązków społecznych, lecz jako przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 361, dalej: u.p.d.f.), czyli przychody otrzymywane przez osoby, niezależnie od sposobu ich powoływania, należące do składu zarządów, rad nadzorczych, komisji lub innych organów stanowiących osób prawnych (art. 13 pkt 7 u.p.d.f.). Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 1908/10). Sądy obydwu instancji uznały wynagrodzenie przyznane przez Zgromadzenie Związku na podstawie § 10 ust. 12 Statutu Związku członkom Zarządu za udział w posiedzeniach Zarządu jako ekwiwalent za wykonaną pracę na rzecz Związku.

Między stronami jest niesporne, że przedmiotem zakwestionowanej uchwały nie jest wynagrodzenie członków organów Związku za pracę w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Nie są oni bowiem pracownikami samorządowymi. Skoro tak jest, uchwała nie może naruszać przepisów ustawy o praownikach samorządowych. Sąd nie podziela także poglądu organu nadzoru, że ustawa o pracownikach samorządowych stanowi jedyną możliwą podstawę prawną do przyznawania wynagrodzenia, a gdy brak jest takiej podstawy, członkowie organów niebędący pracownikami samorządowymi związku powinni działać społecznie.

Między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2) O ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Z tytułu zasiadania w organach związku ich członkowie wykonują obowiązki ustawowe i statutowe związku, za co Zgromadzenie Związku w ramach jego właściwości przyznało im stosowne wynagrodzenie, które w tym przypadku należy rozumieć szeroko, nie tylko jako ekwiwalent wynikający ze stosunku pracy. Członkowie organów związku wykonują bowiem czynności związane z uczestnictwem w tych organach, takie jak prowadzenie spraw, zarządzanie, reprezentowanie, kontrolowanie. Sąd stwierdza w związku z tym, że wystarczającą podstawą prawną do takiej regulacji jest powołany w uchwale § 10 ust. 12 s tatutu Związku.

Stąd też argumenty organu nadzoru, zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i w odpowiedzi na skargę, mające uzasadnić rozstrzygnięcie aktu nadzorczego, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.