Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1641/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 38, art. 96, art. 108, art. 103
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 145 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację projektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2009r. , nr [...]; 2.zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Stowarzyszenia E. z siedzibą w O. kwotę 5400 zł (pięć tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2009 r., którą zobowiązał Stowarzyszenie E. z siedzibą w O. (dalej: Stowarzyszenie) do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

Umowami z [...] sierpnia 2006 r. o numerach: [...] i [...], zawartymi między Ministrem a Stowarzyszeniem, przekazano na rzecz Stowarzyszenia dotacje w wysokości 93.477,38 zł (umowa numer [...]) oraz 85.451,62 zł (umowa nr [...]), na realizację zadań publicznych [...]. Głównymi celami wskazanymi we wnioskach o przyznanie dotacji, a tym samym zadaniami do których realizacji zobowiązało się Stowarzyszenie była edukacja i informacja społeczeństwa o prawach obywatelskich oraz propagowanie aktywności na rynku pracy. Zadania miały zostać wykonane zgodnie z ofertami oraz harmonogramami i kosztorysami, które stanowiły integralne części umów. Stowarzyszenie zostało zobowiązane do sporządzenia sprawozdania częściowego z wykonywania zadań, w terminie do 30 dni po upływie roku budżetowego oraz sprawozdania końcowego, w terminie 30 dni od dnia wykonania zadania. W umowach zastrzeżono, iż środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Zgodnie z postanowieniami umów, termin realizacji pierwszych części zadań ustalono od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.

Stowarzyszenie złożyło sprawozdania częściowe z wykonania pierwszej części zadań, na potwierdzenie czego Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Ministerstwo) sporządziło pisma z [...] marca 2007 r. o numerach: [...], stanowiące analizę przedłożonych sprawozdań.

W dniu 20 sierpnia 2007 r. Stowarzyszenie sporządziło sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego, określonego w umowie nr [...], zaś w dniu 27 grudnia 2007 r. (data złożenia w Ministerstwie: 2 stycznia 2008 r.) z wykonania zadania, określonego w umowie nr [...], które zostały przedstawione Ministrowi.

Pismem z 16 listopada 2007 r. Ministerstwo poinformowało, iż przekazana kwota dotacji nie została w pełni wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, bowiem zawarte przez Stowarzyszenie umowy zostały zakwestionowane jako nieważne ze względu na wadliwą reprezentację stron. W związku z tym, "od nie uznanych kwot w rozliczeniu dotacji" naliczone zostaną odsetki jak dla zaległości podatkowych. Jednocześnie Ministerstwo wezwało Stowarzyszenie do zapłaty należności głównej w wysokości 68.262 zł wraz z odsetkami, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. W piśmie zawarto informację, iż wezwanie należy traktować jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W dniu 27 listopada 2007 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo Stowarzyszenia z 21 listopada 2007 r. zawierające prośbę o przyjęcie dodatkowych załączników do raportu końcowego z realizacji projektu określonego w umowie nr [...]. Do pisma załączono trzynaście oświadczeń złożonych przez Zarząd Główny Stowarzyszenia, stanowiących potwierdzenie oświadczeń woli w przedmiocie zawarcia umów o dzieło, zlecających wykonanie zadań związanych z realizacją umowy zawartej z Ministrem. Oświadczenia zostały podpisane przez dwóch członków Zarządu w dniu 21 listopada 2007 r. i zawierały zwrot "niniejsze potwierdzenie wywołuje skutek od dnia złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy".

W dniu 30 listopada 2007 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo Stowarzyszenia z 22 listopada 2007 r., stanowiące wniosek o wstrzymanie wezwania do zwrotu części dotacji. W jego uzasadnieniu wskazano, iż wszystkie działania podjęte w ramach realizacji umów zawartych z Ministrem zostały wykonane zgodnie z ofertami stanowiącymi załączniki do tych umów. Ustosunkowując się do zarzuconej nieprawidłowej reprezentacji przy zawieraniu umów o dzieło, Stowarzyszenie wskazało, iż trzeci członek zarządu był zawsze powiadamiany o zawieranych umowach i znał ich treść. Jednocześnie do pisma załączono oświadczenia o potwierdzeniu zawarcia wszystkich umów o dzieło, podpisane przez dwóch członków zarządu, ze wskazaniem, iż potwierdzenie wywołuje skutek od dnia złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy. Do pisma załączono 24 oświadczenia z dnia 22 listopada 2007 r.

Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. Ministerstwo przedstawiło analizę sprawozdania końcowego z realizacji zadania publicznego [...], określonego w umowie nr [...]. W piśmie wskazano, iż do końca terminu realizacji zadania zostały wykonane wszystkie działania w ramach zadania, wynikające z oferty stanowiącej załącznik nr 1 do umowy. Jednocześnie – w końcowej części pisma – poinformowano, iż przedłożone sprawozdanie zostało zaakceptowane.

W dniu 30 stycznia 2009 r. Minister sporządził pismo o numerze [...], stanowiące informację udzielaną w trybie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., o prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem ostatecznej decyzji. Pismo zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu 5 lutego 2009 r. Stowarzyszenie skorzystało z przysługującego mu uprawnienia i w dniu 9 lutego 2009 r. członkowie Zarządu wraz z pełnomocnikiem zapoznali się z aktami sprawy.

Decyzją z [...] marca 2009 r. o numerze [...] Minister zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu części dotacji udzielonej w ramach Rządowego Programu Funduszy Inicjatyw Obywatelskich w kwocie 68.262,00 zł z tytułu należności głównej oraz 21.628,00 zł z tytułu odsetek.

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż przedmiotem zawartych ze Stowarzyszeniem umów – o numerze [...] z [...] sierpnia 2006 r. oraz o numerze [...] z [...]sierpnia 2006 r. – było dofinansowanie projektów w łącznej wysokości 178.928,99 zł, które miały zostać zrealizowane zgodnie z postanowieniami tych umów. Zadania, do wykonania których zobowiązywały umowy, miały zostać wykonane w określonych terminach, zaś przekazane środki finansowe miały być wydatkowane zgodnie z określonym celem. W szczególności, w ramach przyznanych środków, mogły być finansowane faktycznie poniesione wydatki na realizację zadania szczegółowo określonego w § 1 pkt 1 umów.

Minister zauważył, iż w przekazanych sprawozdaniach końcowych stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że zawarte przez Stowarzyszenie umowy były z mocy prawa nieważne, jako że naruszały przepisy o reprezentacji podmiotu do dokonania czynności prawnej.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy, Minister powołał się na treść art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. – zgodnie z którym dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Organ podniósł, iż wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na cel inny niż ten, który w świetle umowy miał być realizowany, ale oznacza także wykorzystanie dotacji lub jej części na warunkach niezgodnych z treścią zawartej umowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie zawierane były pomiędzy członkami zarządu (pozostającymi jednocześnie w związku małżeńskim) przemiennie, tj. występując jako osoby fizyczne lub jako osoby reprezentujące Stowarzyszenie.

Minister zauważył jednocześnie, iż umowy zostały zawarte z naruszeniem sposobu reprezentacji Stowarzyszenia, wynikającego z wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym, bowiem czynności prawne obejmujące sprawy majątkowe Stowarzyszenia wymagają złożenia oświadczenia przez dwie osoby, w tym przewodniczącego lub sekretarza i skarbnika. Małżonkowie M. ([...]) zawierając ze sobą umowy cywilnoprawne, w zakresie swoich funkcji w organach stowarzyszenia występowali samodzielnie. Wadliwa reprezentacja stowarzyszenia przy zawieraniu umów spowodowała, że czynności prawne dokonane przez osoby fizyczne wchodzące w skład organu osoby prawnej, ale z przekroczeniem jego kompetencji nie mogły wywołać skutku dla tej osoby i jako sprzeczne z art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c., są nieważne. Minister powołał się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2002 r. o sygn. akt II CKN 1415/00, podnosząc jednocześnie, iż czynności tych nie można konwalidować poprzez złożenie oświadczeń potwierdzających zawarcie umów.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 marca 2009 r. pełnomocnik stowarzyszenia zakwestionował przyjęte przez Ministra stanowisko odnośnie wadliwości zawartych umów cywilnoprawnych, powołując się na aktualny pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w uchwale z 14 września 2007 r. o sygn. akt III CZP 31/07, dotyczący możliwości stosowania w drodze analogii przepisów prawa cywilnego o pełnomocnictwie do działań podejmowanych przez organy osoby prawnej. Jednocześnie wskazał, iż uchwałą Zarządu Głównego Stowarzyszenia z 3 lutego 2003 zmieniono zasady reprezentacji, w ten sposób, iż do reprezentowania Stowarzyszenia w podpisywaniu umów o pracę, zleceń, o dzieło itp. upoważnieni zostali jednoosobowo przewodniczący Zarządu i skarbnik Zarządu.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu organ zaprezentował ustalony w sprawie stan faktyczny oraz w pełni zgodził się ze stanowiskiem zajętym we wcześniejszej decyzji.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących stanowiska Sądu Najwyższego zaprezentowanego w powołanej uchwale z 14 września 2007 r. Minister stwierdził, iż Sąd Najwyższy przeprowadzając analizę w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, posługiwał się zbiorczym pojęciem działania organu bez kompetencji. Stanowisko to nie zostało jednakowoż ocenione jednoznacznie, bowiem glosy krytyczne do uchwały zaprezentowali m. in. J. Naworski (M. Prawn. 2008/8/432), T. Szczurowski (2008/3/69) czy J. Grygiel (Pr. Spółek 2008/11/46). W świetle tych glos, zasadniczą w ocenie organu wątpliwość budzi stanowisko Sądu Najwyższego, dopuszczające stosowanie w drodze analogii przepisów regulujących sankcję czynności prawnej. Zdaniem Ministra, działanie osoby prawnej, jej reprezentację, a także skutki czynności podjętych przez "rzekomy organ" regulują przepisy art. 38 i art. 39 k.c., do których nie powinny mieć zastosowania przepisy o przedstawicielstwie. W konsekwencji, konwalidacja czynności prawnej dokonanej przez "fałszywy organ" jest niemożliwa. W takiej sytuacji można mówić o pozornej czynności prawnej, a więc de facto o czynności nieistniejącej.

W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że stroną umowy jest prawidłowo reprezentowany podmiot, należy stwierdzić, że zakwestionowane umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie zostały zawarte z samym sobą. Generalny zakaz zawierania takich umów wprowadza natomiast art. 108 k.c. Minister zauważył, iż w świetle zarówno przepisów prawa jak i poglądów prezentowanych w literaturze, czynność prawna "z samym sobą" jest dopuszczalna, o ile biorąc pod uwagę jej treść, nie spowoduje ona żadnych skutków dla interesów mocodawcy (będzie dla nich obojętna), bądź wpłynie pozytywnie na te interesy. Zdaniem organu, umowy zawarte przez pełnomocników Stowarzyszenia, choć potwierdzone złożonymi oświadczeniami, mogły naruszyć interesy ekonomiczne mocodawcy, wobec czego uznać należało je za dokonane z naruszeniem przepisów, a więc niedopuszczalne.

Ustosunkowując się zgłoszonego przez pełnomocnika Stowarzyszenia argumentu o podjęciu w dniu 3 lutego 2003 r. przez Zarząd Główny uchwały upoważniającej do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia przy podpisywaniu umów o pracę, zlecenia i umów o dzieło Minister stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie ma publicznego charakteru, natomiast dla organu wiążąca jest treść przedstawionego i załączonego do wniosku o dotację statutu oraz odpisu z KRS, w którym określono sposób reprezentowania Stowarzyszenia i zaciągania zobowiązań. Zarząd Stowarzyszenia ma obowiązek bezzwłocznie powiadomić sąd rejestrowy o zmianie statutu, skoro zaś tego nie uczynił nie może skutecznie powoływać się na treść dokonanych zmian.

W końcowej części uzasadnienia organ zaznaczył, iż nie ma w sprawie znaczenia, że Departament Pożytku Publicznego przesłał do Stowarzyszenia pismo zawierające informację o akceptacji złożonego sprawozdania końcowego, bowiem Ministerstwo – jako dysponent środków budżetowych w ramach prowadzonych kontroli, zgodnie z postanowieniami umowy, a przede wszystkim w świetle obowiązującej ustawy o finansach publicznych, miało obowiązek dochodzić zwrotu należności wydatkowanej niezgodnie z warunkami, na jakich została przyznana. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkowaniu środków finansowych, przekazanych z budżetu państwa, istnieje obowiązek ich zwrotu, w każdym czasie, jeśli tylko nie nastąpiło przedawnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 11 marca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Pełnomocnik zarzucił decyzji:

1) naruszenie przepisu art.145 ust. 1 pkt ł i art. 146 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie i niewłaściwą interpretację;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy k.p.a. poprzez przekazywanie stronie zmiennych i niejednoznacznych informacji co do oceny wykorzystania przyznanej dotacji oraz nieinformowanie strony o nowych okolicznościach i ocenach prawnych przyjętych za podstawę decyzji przy ponownym jej rozpoznaniu przez organ;

3) naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, i które świadczyć miało wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik nie zgodził się z przyjętym przez organ rozumieniem pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", wskazując na prezentowane w doktrynie stanowisko, zgodnie z którym wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem, termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". Przeznaczeniem jest z kolei "praktyczny" cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy (słownik jez. polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988 r.). W ocenie pełnomocnika Stowarzyszenia, okoliczności te winny być wyraźnie wskazane, jeśli organ przyjmuje, iż zaistniały przesłanki z art. 145 §1 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czego nie sposób doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stowarzyszenie ponownie zaprezentowało pogląd oparty na uchwale Sądu Najwyższego z 14 września 2007 r., w myśl którego dopuszczalne jest stosowanie w drodze analogii przepisów o pełnomocnictwie do działań podejmowanych w charakterze osoby prawnej.

Odnosząc się do twierdzeń Ministra, iż kwestionowane umowy stanowią czynności "z samym sobą" pełnomocnik zauważył, iż czynność "z samym sobą" w rozumieniu art. 108 k.c. jest to czynność, w której jedną stroną jest mocodawca reprezentowany przez pełnomocnika, zaś drugą stroną osoba będąca tym właśnie pełnomocnikiem. W przypadku umów zawieranych przez Stowarzyszenie z osobą fizyczną, będącą wprawdzie członkiem jego Zarządu, nigdy taka sytuacja nie zachodziła. Osoba, która zawierała umowę o dzieło działała we własnym imieniu, natomiast w żadnym wypadku nie działała jednocześnie jako reprezentant lub pełnomocnik Stowarzyszenia. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, iż zarzut rzekomego zawierania umów "z samym sobą" pojawił się i został rozwinięty w uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie był on wcześniej wprost podnoszony i uzasadniony w piśmie wzywającym do zwrotu dotacji jak również w decyzji z 11 marca 2009 r.

Rozwijając zarzuty natury procesowej podniesiono, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do zgłoszonego zarzutu nie wykazania przesłanek zawartych w art. 145 ustawy o finansach publicznych, jak również nie wskazano faktów, które mają świadczyć o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, brak też uzasadnienia prawnego wykazującego zaistnienie tych przesłanek. Ponadto, w zaskarżonej decyzji podniesiono nowe okoliczności (dokonania czynności "z samym sobą), które nie były przedmiotem rozważań przeprowadzonych w decyzji z 11 marca 2009 r., co skutkuje naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ uznał za chybione zarzuty natury procesowej podnosząc, iż postępowanie było prowadzone zgodnie ze wszystkimi zasadami określonymi w przepisach k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do uznania zarzutów przedstawionych w skardze, w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

I.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do prezentowanego przez Ministra stanowiska, zgodnie z którym zawarcie umowy cywilnoprawnej przez osobę fizyczną, działającą we własnym imieniu, ale będącą jednocześnie członkiem organu uprawnionego do reprezentacji osoby prawnej, z działającą – w imieniu tej samej osoby prawnej – osobą fizyczną uprawnioną do jej reprezentowania, stanowi czynność "z samym sobą", o której mowa w art. 108 k. c.

Argumentację organu zaprezentowaną dla wywiedzenia powyższego stanowiska, uznać należy za pozbawioną jakichkolwiek podstaw prawnych.

Błędne stanowisko organu w tym zakresie wynika z braku rozróżnienia dwóch odrębnych pojęć prawa cywilnego, tj. pojęcia "reprezentacji osoby prawnej" i pojęcia "pełnomocnictwa".

Zgodnie z art. 38 k.c., osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W doktrynie przyjmuje się, że kodeks cywilny stoi na stanowisku tzw. teorii organów osoby prawnej. Organ składa się z osób fizycznych (bądź też jednej takiej osoby), które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej reprezentują ją. Organ osoby prawnej (inaczej niż przedstawiciel) nie jest podmiotem stosunków prawnych, a podmiotem tym jest sama osoba prawna. Działanie organu (osób fizycznych) traktuje się jako działanie osoby prawnej (vide: Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna; Stanisław Dmowski, Stanisław Rudnicki; Wydanie 6; Wydawnictwo Prawnicze "Lexsis Nexsis", Warszawa 2004, str. 140).

Z kolei instytucja pełnomocnictwa – uregulowana w art. 96 k.c. i nast. – jest umocowaniem do działania w cudzym imieniu, opartym na oświadczeniu reprezentowanego. Oznacza to, że pełnomocnik podejmuje czynności w imieniu i na rzecz mocodawcy, które wywołują skutki prawne bezpośrednio w sferze praw i obowiązków reprezentowanego, a nie pełnomocnika.

Zaznaczyć należy, iż osoby działające w charakterze organu osoby prawnej, uprawnionego do jej reprezentowania, nie są z tego tylko tytułu jej pełnomocnikami (którakolwiek z tych osób, kilka z nich, bądź wszystkie). Możliwe jest, że organ osoby prawnej udzieli pełnomocnictwa – poprzez złożenie stosownego oświadczenia – jednemu, bądź kilku osobom fizycznym (w tym również wchodzącym w skład tego organu) do występowania w charakterze pełnomocnika osoby prawnej. Tylko w takim przypadku można mówić, iż osoba wchodząca w skład organu osoby prawnej jest jednocześnie jej pełnomocnikiem.

Powołany przez Ministra przepis art. 108 k.c. odnosi się natomiast tylko do sytuacji, gdy czynności prawnej dokonuje pełnomocnik, tj. osoba fizyczna, której mocodawca (w tym również osoba prawna, działająca poprzez uprawniony organ) udzielił pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu.

W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Stronami umów o dzieło (zawartymi przez Stowarzyszenie w ramach realizacji zadań określonych w umowach o udzielenie dotacji) było Stowarzyszenie jako osoba prawna oraz osoba fizyczna. W imieniu Stowarzyszenia działał jej organ, natomiast osoba fizyczna zawierała umowę we własnym imieniu. Nie ma przy tym znaczenia, iż osoba fizyczna zawierająca umowę ze Stowarzyszeniem była jednocześnie członkiem jej Zarządu, czy też piastowała inną funkcję w organie uprawnionym do jej reprezentacji. Istotne w sprawie jest to, że nie występowała jako pełnomocnik osoby prawnej. Nie ma również znaczenia i to, że osoba dokonująca czynności prawnej jako członek organu osoby prawnej była małżonkiem osoby fizycznej, z którą osoba prawna dokonywała tej czynności. Takie działanie nie jest przez prawo cywilne zabronione, wobec czego argumentację organu w tym zakresie uznać należało za chybioną.

Innymi słowy rzecz ujmując, z sytuacją wywodzoną przez organ, tj. z dokonaniem czynności prawnej "z samym sobą" mielibyśmy do czynienia, gdyby organ uprawniony do reprezentowania Stowarzyszenia udzielił pełnomocnictwa osobie fizycznej (będącej członkiem tego organu, bądź małżonkiem takiego członka), zaś osoba ta zawarłaby umowę cywilnoprawną występując jednocześnie jako pełnomocnik osoby prawnej (z jednej strony) oraz jako osoba fizyczna, działająca we własnym imieniu i na własną rzecz (z drugiej strony).

Wobec stwierdzenia, iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu pełnomocnictwa do występowania w imieniu Stowarzyszenia przy zawieraniu kwestionowanych umów, jak również innych dowodów, które przemawiałyby za uznaniem istnienia takiego pełnomocnictwa w sposób dorozumiany, stwierdzić należało, iż Minister nie miał podstaw by zawarte umowy uznać za czynności niezupełne (negotium claudicans), podlegające zresztą ocenie według art. 103 k.c., który ma tu odpowiednie zastosowanie.

Na marginesie można już tylko wskazać, iż Sąd Najwyższy orzekając na gruncie art. 108 k.c. zaprezentował także pogląd, iż zakaz dokonywania przez pełnomocnika czynności prawnej z samym sobą, odnosi się również do sytuacji, gdy ta sama osoba fizyczna jest stroną czynności prawnej, działając – z jednej strony – jako organ będącego osobą prawną pełnomocnika mocodawcy, a drugiej strony – we własnym imieniu i na własną rzecz (vide: wyrok z 9 marca 1993 r., I CR 3/93; OSNCP 9/93, poz. 165). Z sytuacją taką również nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak już wyżej wyjaśniono, przy zawieraniu umów cywilnoprawnych Stowarzyszenie działało przez swój organ, nie zaś przez pełnomocnika.

II.

Przyjąć zatem należy, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność prawna (zawarcie umowy cywilnoprawnej) dokonana w imieniu osoby prawnej przez osobę nieuprawnioną do działania w jej imieniu (zgodnie ze statutem osoby prawnej) może zostać skutecznie potwierdzona (konwalidowana) poprzez późniejsze złożenie oświadczenia przez osoby (osobę) uprawnione do występowania w charakterze organu osoby prawnej, uprawionego do jej reprezentowania.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie – odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wykładni przepisów prawa cywilnego dokonanej przez Sąd Najwyższy (dalej: SN) w uchwale z 14 września 2007 r. o sygn. akt III CZP 31/07 (vide: LEX nr 298667). W uzasadnieniu uchwały SN zwrócił uwagę na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie w zakresie uznawania ważności czynności dokonanej w imieniu osoby prawnej przez osoby do tego nieuprawnione. Uwzględniając w procesie stosowania prawa różne koncepcje teoretyczne osoby prawnej i pełnomocnictwa SN zauważył, iż najdonioślejsze znaczenie przypisywać należy wykładni funkcjonalnej, nie zaś tak zwanym "logicznym konsekwencjom teoretycznych konstrukcji".

W konsekwencji swoich rozważań SN przyjął, iż do umowy zawartej bez wymaganej do jej ważności uchwały walnego zgromadzenia lub rady nadzorczej spółdzielni ma zastosowanie w drodze analogii art. 103 § 1 i 2 k.c.

Podejmując uchwałę zważono, iż samo to, że art. 39 § 1 k.c. zawiera jedynie normę odpowiadającą art. 103 § 3 k.c., a brak w nim odpowiedników art. 103 § 1 i 2, nie oznacza woli ustawodawcy uznania wszystkich czynności prawnych dokonanych przez osoby działające w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego za bezwzględnie nieważne. Nie normując w art. 39 k.c. sankcji dokonania czynności prawnej w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego, ustawodawca pozostawił ustalenie tej sankcji sądom przy zastosowaniu ogólnych reguł wykładni prawa, wskazane zaś wyżej podobieństwo instytucji organu osoby prawnej i pełnomocnictwa przemawia za stosowaniem w drodze analogii przewidującego sankcję bezskuteczności zawieszonej art. 103 § 1 i 2 k.c. w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi do umów zawartych w imieniu osoby prawnej przez osoby działające w charakterze organu osoby prawnej bez kompetencji do tego (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1969 r., III CZP 8/69, OSNCP 1970, nr 6, poz. 97, i uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2006 r., III CZP 100/05, OSNC 2006, nr 6, poz. 95). Sankcja bezskuteczności zawieszonej nie tylko skutecznie chroni interesy osoby prawnej, której zasady reprezentacji zostały naruszone, ale także lepiej odpowiada potrzebom bezpieczeństwa obrotu. W szczególności – jak trafnie podniesiono w piśmiennictwie – wyklucza kwestionowanie czynności prawnej przez kontrahenta osoby prawnej tylko dlatego, że czynność ta przestała mu odpowiadać.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić w pierwszej kolejności należy, iż z przedłożonego – zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również na etapie postępowania sądowego – odpisu z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w aktach sądowych odpis pełny z 9 listopada 2009 r., k. 29-32 akt), wynika, iż organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia jest Zarząd Główny. W rubryce 1 Działu 2 uwidoczniono sposób reprezentacji podmiotu: "Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Stowarzyszenia E. upoważniony jest Zarząd Główny. A) Czynności prawne obejmujące sprawy majątkowe Stowarzyszenia wymagają złożenia oświadczenia przez dwie osoby, w tym przez przewodniczącego lub jego zastępcę i skarbnika". Wobec tego przyjąć należy, iż w obrocie prawnym Stowarzyszenie mogło być reprezentowane przez dwie osoby wchodzące w skład Zarządu Głównego, działające łącznie.

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, przyjąć należało, iż umowy o dzieło oraz umowy o dzieło autorskie zostały skutecznie zawarte, zatem wywołują skutki prawne w nich określone. Wprawdzie przy ich zawarciu Stowarzyszenie nie było właściwie reprezentowane, co powodowało, iż ich skuteczność była zwieszona, jednakże poprzez później złożone oświadczenia (w dniu 22 listopada 2007 r.) przez osoby uprawione do reprezentowania Stowarzyszenia, stały się w pełni skuteczne z mocą wsteczną od daty ich zawarcia.

Podnieść dodatkowo należy, iż niezależnie od tego, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez SN, jego uchwały – podejmowane w składzie siedmiu sędziów – mają dla innych sądów znaczenie precedensu wspartego autorytetem Sądu Najwyższego. Powołane przez organ glosy krytyczne, stanowią natomiast jeden z poglądów prezentowanych w doktrynie i mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze przy dokonywaniu wykładni prawa.

III.

Za chybione uznać należało twierdzenia pełnomocnika, w świetle których przez "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" należy rozumieć tylko takie jej wykorzystanie, które nie jest zgodne z celem, na jaki zostały przeznaczone środki przekazane w ramach dotacji. W razie stwierdzenia, iż umowa zawarta w celu realizacji projektu, na który dotacja była przeznaczona, jest nieważna z mocy prawa, nie sposób mówić o jakimkolwiek wykorzystaniu dotacji, skoro czynność prawna nie wywołuje skutków. Każde naruszenie prawa przy wydatkowaniu środków finansowych pochodzących z dotacji uznać należy za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie może być bowiem tak, by w świetle jednych przepisów czynność prawna była nieskuteczna, a jednocześnie traktować ją jako skuteczne "wykorzystanie dotacji", skoro środki z niej pochodzące przeznaczone zostały na cel określony w umowie o jej przyznaniu.

IV.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, należy się zgodzić z pełnomocnikiem Stowarzyszenia, iż w toku postępowania doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Wskazać należy, iż Minister jest organem prowadzącym postępowanie administracyjne w sprawie. Organ działa przy pomocy urzędu, którym jest Ministerstwo. Wszelkie działania podejmowane czy to bezpośrednio przez Ministra, czy też za pośrednictwem poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa muszą być dla strony jasne, zrozumiałe, a co najmniej nie mogą wywoływać u niej poczucia, że ten sam organ zajmuje w sprawie odmienne (wzajemnie się wykluczające) stanowiska. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy jedna z komórek organizacyjnych Ministerstwa – Biuro Administracyjno-Budżetowe – wszczyna postępowanie administracyjne, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy wykorzystaniu dotacji oraz wzywa do dokonania zwrotu jej części wraz z odsetkami (pismo z 16 listopada 2007 r.), gdy tymczasem inna komórka – Departament Pożytku Publicznego – informuje stronę, iż sprawozdanie końcowe z wykorzystania dotacji zostało zaakceptowane (pismo z 9 czerwca 2008 r.).

Wskazać jednakowoż należy, iż naruszenie przepisów postępowania może zostać uwzględnione przez sąd – stosownie do regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. – tylko wówczas, gdy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny. Analizując akta postępowania przed organem administracyjnym Sąd nie dopatrzył się, by sytuacja taka zaistniała. Zwrócić należy uwagę, iż mimo, że pisma Ministerstwa mogły wprowadzić stronę w błąd co do tego, czy przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie z umową i przepisami prawa, czy też strona jest obowiązana do dokonania zwrotu określonej kwoty dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to jednak brała czynny udział w postępowaniu zainicjowanym pismem z 16 listopada 2007 r., zgłaszała wnioski dowodowe, jak również skorzystała z prawa zapoznania się z aktami administracyjnymi. Zatem takie uchybienie organu, choć stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego, nie miało – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy.

Natomiast nie można zgodzić się z tym zarzutem strony skarżącej, iż Minister dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy "podniósł nowe zarzuty, które nie znalazły się w decyzji wcześniejszej", tj. uznał, iż umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie stanowiły czynność "z samym sobą".

Wskazać należy – co nie budzi wątpliwości tak w doktrynie jak i ugruntowanym już orzecznictwie – że organ odwoławczy (w tym organ rozpatrujący ponownie sprawę) rozpoznając środek zaskarżenia winien przeprowadzić ponownie postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem nie może się ograniczyć tylko do samej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, ignorując zarzuty odwołania, jak i odwrotnie, postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się tylko do polemiki z tymi zarzutami. Zadaniem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowanie przed organem administracji publicznej. Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej, iż Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "podniósł nowe zarzuty". Zaznaczyć trzeba, iż organy administracji publicznej orzekając w indywidualnej sprawie nie podnoszą zarzutów lecz oceniają i analizują zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tym przypadku dowodami takimi są umowy cywilnoprawne. Minister wydając pierwszą decyzję dokonał oceny tych dowodów, uznając umowy za nieskuteczne z określonych przyczyn. Ponownie oceniając całokształt materiału dowodowego, w tym również biorąc pod uwagę argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzielił wcześniejsze stanowisko dotyczące wadliwości zawarcia umów cywilnoprawnych, opierając swoje twierdzenia również na nowych argumentach mających potwierdzać wywodzoną tezę. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, że w odniesieniu do tego samego dowodu przeprowadził ponowną analizę, która znalazła wyraz w nowej, różniącej się od wcześniejszej argumentacji. Na marginesie wskazać należy, iż już w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2009 r. organ zauważył, że umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie, zawierane były pomiędzy członkami zarządu (pozostającymi jednocześnie w związku małżeńskim) przemiennie, tj. występując jako osoby fizyczne lub jako osoby reprezentujące Stowarzyszenie. Argument ten, choć nie wyartykułowany wprost jako uznanie kwestionowanych umów za czynności "z samym sobą", był zatem podniesiony już przy wydaniu pierwszej decyzji.

Z wyłuszczonych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2009 r.), które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.