Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 31/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 252 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. T. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w części dotyczącej określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 28 975,64 zł /słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć złotych 64/100/ oraz obowiązku jej zwrotu; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. T. i D. P. solidarnie kwotę 3 318 zł /słownie: trzy tysiące trzysta osiemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 31/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. P. i T. T. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej wskazano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) w zw. z art. 67a) ust. 2 oraz art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), dalej zwanej "u.s.o.".

Wymienioną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta [...] w pkt 1 określił wysokość dotacji nadmiernie pobranej przez Prywatne Przedszkole [...] (prowadzone przez T. T. i D. P.) z budżetu Miasta [...] w kwocie 1.045,00 zł oraz wysokość dotacji z budżetu Miasta [...] wykorzystanej przez Prywatne Przedszkole [...] niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 28.975,64 zł, natomiast w pkt 2 nakazał zwrot dotacji w kwocie 1.045,00 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 25 maja 2012 r. do dnia zwrotu dotacji oraz zwrot dotacji w kwocie 28.975,64 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania z budżetu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem do dnia zwrotu dotacji. Organ wskazał jednocześnie, iż na wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem składają się z następujące kwoty:

- 3.946,05 zł za styczeń 2011 r. (dotacja przekazana w dniu 27.01.2011 r.),

- 8.167,81 zł za luty 2011 r. (dotacja przekazana w dniu 23.02.2011 r.),

- 13.102,10 zł za marzec 2011 r. (dotacja przekazana w dniu 23.03.2011 r.),

- 3.759,68 zł za kwiecień 2011 r. (dotacja przekazana w dniu 22.04.2011 r.).

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Prywatne Przedszkole [...] otrzymało w 2011 r. z budżetu Miasta [...] dotację na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w łącznej kwocie 578.101,90 zł. W dniach 1-16.03.2012 r. przeprowadzona została kontrola prawidłowości wykorzystania powyższych środków finansowych, w wyniku której wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W jego toku T. T. i D. P. przedstawiły wyjaśnienia i dokumenty dotyczące wydatków przedszkola, które zostały zweryfikowane w czasie kolejnej kontroli w dniach 10-12.04.2012 r. Organ I instancji ustalił, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości (kwota 1.045,22 zł ) wobec zawyżenia ilości dzieci wykazanych w miesięcznych wnioskach i miesięcznych rozliczeniach dotacji w październiku i w listopadzie 2011 r. o jedno dziecko, jak również została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 28.975,64 zł.

W odniesieniu do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ wskazał na nieprawidłowe sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z wyżywieniem dzieci. W tym zakresie powołał się na brzmienie art. 67a) ust. 2 w zw. z art. 84a) u.s.o., w świetle których w przedszkolach niepublicznych pełne koszty wyżywienia dzieci muszą być finansowane przez rodziców. Podkreślił, że w związku z tym, iż do takich przedszkoli nie mają zastosowania postanowienia art. 67a) ust. 4 wymienionej ustawy, rodzice dokonują płatności za pełne koszty wyżywienia dzieci uczęszczających do przedmiotowych placówek. Skoro zaś odpłatność za korzystanie z posiłków obciąża rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, to te same wydatki nie mogą być równocześnie finansowane z innych źródeł zewnętrznych, w tym przypadku z dotacji budżetu Miasta [...]. Organ zwrócił także uwagę na art. 90 ust. 3d) u.s.o., według którego dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola, a nie jego pełne sfinansowanie.

Od decyzji tej odwołały się T. T. i D. P., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej określenia wysokości i nakazu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzuciły rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3b), ust. 2b) u.s.o. oraz art. 90 ust. 3d) u.s.o. w zw. z art. 236 ust. 2 i art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do wykluczenia możliwości rozliczenia wydatków żywieniowych z dotacji budżetu Miasta [...], w sytuacji, gdy są to wydatki bieżące placówki.

Odwołujące zwróciły uwagę, że przez cały czas prowadzenia działalności gospodarczej w formie przedszkola postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co znalazło potwierdzenie w wynikach kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2010 r. dotyczącej prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przyznanej im z budżetu Miasta [...] w 2009 r. Podniosły, że skoro ustawa o systemie oświaty (w art. 90 ust. 3d) odwołuje się do pojęcia "wydatków bieżących" określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 124 ust. 3), nie wyłączając równocześnie z tego zakresu wydatków na żywienie, istnieje dowolność zaliczania poszczególnych wydatków do wydatków bieżących i finansowania ich z dotacji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na brzmienie art. 252 ustawy o finansach publicznych, według którego dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni o dnia stwierdzenia jednej z powyższych okoliczności (ust. 1 pkt 1 i pkt 2). Przy czym dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Kolegium oceniło jako prawidłowe stanowisko organu I instancji co do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości tj. w kwocie 1.045,00 zł, wskazując, że z mocy art. 90 ust. 2d) u.s.o. wysokość dotacji uzależniona jest od liczby dzieci, która to liczba została zawyżona o jedno dziecko w miesiącach październik i listopad 2011r. (obowiązująca w 2011 r. stawka dotacji za jedno dziecko wynosiła 522,61 zł).

Uzasadniając prawidłowość przyjęcia przez Burmistrza Miasta [...] faktu wykorzystania dotacji w kwocie 28.975,64 zł niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium wskazało na regulację zawartą w art. 67a) u.s.o. (mającą zastosowanie do przedszkoli niepublicznych w związku z brzmieniem art. 84a) i art. 3 pkt 1 u.s.o.), zgodnie z którą korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Kolegium podkreśliło, że skoro koszty wyżywienia dzieci w przedszkolu obciążają w całości rodziców i były od rodziców pobierane, to te same wydatki nie mogą być równocześnie finansowane z innych źródeł zewnętrznych tzn. z dotacji z budżetu Miasta [...]. Organ odwoławczy wskazał też, iż pojęcie wydatków bieżących, do którego odwołuje się art. 90 ust. 3d) u.s.o. zdefiniowane zostało w art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, według którego do tego rodzaju wydatków zalicza się:

1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;

2) zakupy towarów i usług;

3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;

4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że dotacje otrzymywane w latach wcześniejszych odwołujące także przeznaczały na dofinansowanie wyżywienia dzieci i nie było to dotychczas kwestionowane, organ wskazał, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony, bowiem niniejsza sprawa dotyczy dotacji uzyskanych przez odwołujące w 2011 r.

T. T. i D. P. zaskarżyły tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżące zaznaczyły, że zadania przedszkola w zakresie wychowania i opieki obejmują m. in. żywienie dzieci uczęszczających do przedszkola, co wynika tak z powszechnie obowiązujących przepisów określających wymogi w zakresie żywienia dzieci w przedszkolu, jak i ze statutu prowadzonego przez nie przedszkola, który przewiduje konieczność zapewnienia dzieciom optymalnych warunków dla ich prawidłowego rozwoju. Podkreśliły, że wszystkie dzieci uczęszczające do ich Przedszkola przebywają w nim w wymiarze czasowym na tyle długim, że niemożliwe byłoby zaniechanie w stosunku do nich realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych obejmujących zapewnienie im wyżywienia. Statut Przedszkola przewiduje prawo uczniów do zaspokojenia podstawowych potrzeb fizjologicznych, a taką niewątpliwie jest potrzeba jedzenia. Stwierdziły, że zapewnienie dzieciom wyżywienia stanowi element niezbędny wspierania prawidłowego rozwoju uczniów Przedszkola, a zarazem jeden z podstawowych wymiarów realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych. Tym samym otrzymane przez nie dotacje wykorzystane zostały zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d) u.s.o., co jednak nie stanowiło w ogóle przedmiotu oceny organów. Ich zdaniem, wątpliwości nie powinno także budzić to, że wydatki związane z dofinansowaniem wyżywienia dzieci stanowią wydatki o charakterze bieżącym. Podkreśliły, że niezasadne jest odwoływanie się przez organy do art. 67a) ust. 2 i art. 84a) u.s.o., bowiem przedmiotem kwestionowanych decyzji jest ustalenie prawidłowości przeznaczenia dotacji, nie zaś ocena w jakiej części odpłatność za korzystanie przez dzieci ze stołówki przedszkolnej ma pokrywać koszty związane funkcjonowaniem tej stołówki i przygotowaniem posiłków. Niezależnie od powyższego skarżące podniosły, że prowadzone przez nie Przedszkole działa zgodnie z regulacją wynikającą z art. 67a) ust. 2 u.s.o. Korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej jest odpłatne, jednak odrębną kwestią pozostaje w jakiej części odpłatność ta winna pokrywać koszty związane z przygotowaniem posiłków, na które składają się koszty tzw. wsadu do kotła, wynagrodzenia osób zaangażowanych z przygotowanie posiłków oraz koszt utrzymania pomieszczeń i koszt opłat za media.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ orzekł o uznaniu przyznanej skarżącym dotacji za 2011 rok za pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 1.045,00 zł oraz o wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 28.975,64 zł przyznanej dotacji i nakazał zwrot ww. kwot wraz z odsetkami.

Regulacje, jakie wiążą się z przyznaniem i wykorzystaniem dotacji niepublicznemu przedszkolu zawierają przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) - u.s.o. Jak wynika z jej art. 90 ust. 3 d) dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Wysokość dotacji dla niepublicznego przedszkola zależy od ilości uczniów, o czym stanowi art. 90 ust. 2b) u.s.o.

Przyjmuje się zatem, że dotacja w tym zakresie jest z istoty dotacją podmiotową jednakże ograniczenie celów na jakie dotacja może być wydatkowana wskazuje na jej mieszany, podmiotowo-celowy charakter, ponieważ udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej (M. Pilch, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.12.2012 r., I SA/Kr 1304/12, dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest kwestia wydatkowania części przyznanej dotacji, w wysokości 28.975,64 zł.

Zgodnie ze stanowiskiem organów wykorzystana ona została niezgodnie z przeznaczeniem – na koszty wyżywienia dzieci, które to koszty w pełnej wysokości powinny być pokrywane przez rodziców. Taki pogląd organy wywodzą z treści art. 67 a) ust. 2 u.s.o. w zw. z art. 84 a) u.s.o. i konkludują, że te same wydatki nie mogą być finansowane równocześnie przez rodziców i z dotacji.

System oświaty, zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. obejmuje zarówno przedszkola (w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego), jak i szkoły, a art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach mowa jest bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozmieć także przedszkole.

W dalszych przepisach u.s.o. ustawodawca zawarł zarówno regulacje wspólne dla obu tych podmiotów (nawiązując do wskazania z art. 3 pkt 1), np. w art. 5 ust. 1 , z którego wynika, że zarówno szkoła, jak i przedszkole może być publiczne lub niepubliczne, jak i odrębne unormowania dla szkoły i przedszkola (np. art. 6 określający standardy przedszkola publicznego i art. 7 określający standardy szkoły publicznej).

Odrębną i specjalną dla przedszkoli regulację zawierają przepisy art. 14 – 14c) u.s.o., umieszczone w rozdziale 2 "Wychowanie przedszkolne, obowiązek szkolny i obowiązek nauki". Wskazują one, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (14 ust. 1). Przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (ar. 14 ust. 2 ).

Nie ulega wątpliwości, że obowiązek realizacji tych programów rozciąga się na wszystkie przedszkola: zarówno publiczne, jak i niepubliczne (M. Pilch, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012). Podstawa programowa wychowania przedszkolnego została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Dla ścisłości należy dodać, że przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 u.s.o., stanowiący delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia został zmieniony z dniem 1 września 2012 r. ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206)- art. 1 pkt 17 lit. a) tiret pierwsze, jednakże jak stanowi art. 21 ust. 2 ustawy nowelizującej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.s.o. zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2015 r.

Z podstawy programowej wynika, że celem wychowania przedszkolnego jest m. in. troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną. Należy zgodzić się zatem z argumentacją skarżących, które wywodzą, że żywienie dzieci w przedszkolu stanowi zaspokojenie jednej z podstawowych potrzeb fizjologicznych, a przez to stanowi realizację ww. celu.

Sąd zwraca również uwagę na zawarte w podstawie programowej wskazania, w jaki sposób cele wychowania przedszkolnego powinny być realizowane – poprzez "kształtowanie czynności samoobsługowych, nawyków higienicznych i kulturalnych", tak, by dziecko kończące przedszkole "właściwie zachowywało się przy stole podczas posiłków, nakrywało do stołu i sprzątało po sobie".

Powoływany przez organy art. 67 a) u.s.o. w ust. 2 wprowadza zasadę, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne.

Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (ust. 3).

Art. 67 a) w ust. 4 stanowi, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

Uznając w rozpoznawanej sprawie dotację za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem organy powołały się na art. 84 a) u.s.o., nakazujący stosować przepisy art. 67a) ust. 1-3, 5 i 6, a więc z wyłączeniem ust. 4, odpowiednio do szkół niepublicznych. Stanowisko organów oznacza de facto, że w przypadku przedszkola niepublicznego rodzice dzieci ponoszą pełne koszty wyżywienia, w tym m. in. koszty utrzymania stołówki, stąd też jakiekolwiek wydatki na wyżywienie nie mogą być rozliczane z dotacji.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Na kwestię odrębności w zakresie wyżywienia dzieci w szkole i przedszkolu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., I OSK 1450/08, LEX Nr 554327, akceptując w tym zakresie wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 3 września 2008 r., IV SA/Wr 291/08, który stwierdził, że "zapewnienie wyżywienia dla podopiecznych w placówkach przedszkolnych nie ma fakultatywnego charakteru jak w przypadku stołówek szkolnych, co niewątpliwie wynika z jednej strony z kondycji psychofizycznej i wieku podopiecznych przedszkoli, wynoszącego od 3 do 6 lat, jak również z faktu, że przedszkole zobligowane jest do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego , w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, a także konieczności sprawowania opieki nad dziećmi, której logiczną konsekwencją powinno być zapewnienie podopiecznym właściwego wyżywienia". NSA w swoim wyroku zaakcentował podstawową różnicę pomiędzy szkołą i przedszkolem w tym zakresie, wskazując, że organizowanie stołówki w szkole nie jest obowiązkowe, natomiast zapewnienie wyżywienia w przedszkolu jest konieczne ze względu na wiek pozostawianych tam dzieci.

Ta właśnie odmienność zdaniem Sądu powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nietrafne jest odwoływanie się do art. 84 a) u.s.o., który nakazuje stosować do szkół niepublicznych art.. 67 a) u.s.o. z wyłączeniem ust. 4.

W przypadku przedszkoli kwestia opłat za wyżywienie została uregulowana odrębnie – w art. 14 ust. 6 u.s.o. Przepis ten stanowi, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67 a) stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu specyfika przedszkola prowadzić musi do przyjęcia prokonstytucyjnej wykładni art. 14 ust. 6 u.s.o. i objęcia nim również przedszkoli niepublicznych.

W tym zakresie Sąd odwołuje się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) oraz prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, iż przy wykładni przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica tejże wykładni jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (wyrok NSA z dnia 27.02.2008 r., I OSK 194/2007).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy uprawniają do tego wyrażone w Konstytucji RP zasady: demokratycznego państwa prawa (art. 2), równości wobec prawa (art. 32), ochrony rodziny (art. 18) oraz uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa (art. 71).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, m.in. w zakresie edukacji publicznej (pkt 8), do którego należy również prowadzenie przedszkoli, należy do zadań własnych gminy. Jak stanowi art. 105 u.s.o. zadanie własne gminy w zakresie prowadzenia przedszkoli jest zadaniem obowiązkowym. Jeśli zaś ustawodawca określi konkretne zadanie jako obowiązkowe, to wówczas na gminie (jej organach) ciąży obowiązek ich wykonania, a obywatelowi przysługuje z tego tytułu określone roszczenie (G. Jyż, J. Pławecki, A. Szewc, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012).

Skoro zatem ustawodawca nałożył na gminę obowiązek prowadzenia przedszkoli, a gminę w tym zakresie zastępują inne podmioty prowadzące przedszkole niepubliczne, regulacja przerzucająca na rodziców dzieci pełne koszty ich wyżywienia w przedszkolu niepublicznym, obejmujące zgodnie z art. 67 a) ust. 4 oprócz opłat za posiłki - koszty utrzymania stołówki i wynagrodzenia pracowników, musi zostać uznana za krzywdzącą, niesprawiedliwą i naruszającą wspomnianą już konstytucyjną zasadę równości.

Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 14 ust. 6 u.s.o. nie narusza też art. 90 ust. 3 d) u.s.o., bowiem zgodnie z wcześniej podniesioną argumentacją, wyżywienie dzieci w przedszkolu mieści się w zakresie zadań wskazanych w tym przepisie – kształcenia, wychowania i opieki, wydatki na ten cel mają charakter bieżący, a w związku z faktem pobierania przez Prywatne Przedszkole [...] opłat od rodziców, przeznaczanych na wyżywienie – pobrana dotacja była przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań (a nie pełne sfinansowanie), także w tym zakresie.

Należy również wskazać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, w zakresie dotyczącym określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 28.975,64 zł i obowiązku jej zwrotu, naruszają zasady ogólne postępowania administracyjnego – prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.). Jak bowiem wykazują skarżące – poprzednio przyznana dotacja na dofinansowanie Prywatnego Przedszkola [...] była rozliczana w taki sam sposób, tzn. również służyła dofinansowaniu wyżywienia dzieci i nie była kwestionowana przez organy. Słuszne może być zatem odczucie skarżących, że organy dowolnie interpretują przepisy prawa, a zmiana dotąd prezentowanego przez nie stanowiska, akceptowanego zresztą przez inne samorządy, wynika z oszczędności i chęci "uszczuplenia" dotacji.

Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że organy błędnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 84 a) u.s.o., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji w części dotyczącej określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 28.975,64 zł oraz obowiązku jej zwrotu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a..

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w części uchylonej tym wyrokiem.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.

W postępowaniu ponownym prowadzonym w uchylonym zakresie organy związane będą oceną prawną i dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów.