Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2144/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] (dalej powoływana też jako Wspólnota Mieszkaniowa) na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku przy [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wskazując m.in. na konieczność odniesienia się do całokształtu planowanej inwestycji, a także stanu zachowania substancji zabytkowej historycznej zabudowy wskazanej przez Wspólnotę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Stołeczny Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uzgodnił roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w ww. budynku (pkt 1) oraz odmówił uzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że budynek, wzniesiony ok. 1955 r., posiada cechy architektury socrealizmu, a jednocześnie harmonijnie wpisuje się w kontekst przestrzenno-architektoniczny [...]. Stwierdzono, że planowane docieplenie ścian zewnętrznych ww. budynku stanowić będzie drastyczną ingerencję w jego architekturę, powodując zmianę proporcji poszczególnych elementów elewacji oraz zafałszowanie wystroju, zaś zaproponowane wykończenie warstwy termomodernizacyjnej oraz przekształcenie logii i zadaszenie nad tarasem w VI kondygnacji spowoduje pojawienie się nowych podziałów, deformujących dotychczasowy wygląd budynku i całkowicie zmieniających jego wyraz stylowy. Organ wyjaśnił przy tym, że ocieplenie ścian zewnętrznych budynków przy [...],[...], [...],[...],[...] i przy ul. [...] nie było uzgadniane z organem konserwatorskim, zaznaczając jednocześnie, że pomimo ocieplenia budynek przy ul. [...], stanowiący spójną architektoniczną całość z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania, utrzymał swój zasadniczy charakter zbliżony do oryginału. Jednocześnie organ stwierdził, że prace polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w budynku przy [...] w Warszawie są dopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Na powyższe postanowienie w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 2 sentencji, zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa podnosząc, że projektowane docieplenie elewacji omawianego budynku jest niezbędne ze względu na jego stan techniczny oraz nie pozbawi walorów zabytkowych i estetycznych ww. obiektu, przyczyniając się do korzyści ekonomicznych i użytkowych. Wspólnota podkreśliła, że budynki przy [...],[...],[...],[...],[...] oraz przy ul. [...] zostały już ocieplone, a co za tym idzie został wykonany samowolny remont nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, jednakże organ nie podejmuje żadnych czynności w związku z dokonaniem remontów niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto Stołeczny Konserwator Zabytków nie wykazał jakie szczególne i konkretne cechy posiada budynek przy [...], które odróżniałyby go od innych wpisanych do rejestru i wyremontowanych budynków, a które uzasadniałyby wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu robót dotyczących docieplenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych w budynku przy [...] w Warszawie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że zarządzeniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie założenia ewidencji zabytków m. st. Warszawy, utworzono gminną ewidencję zabytków m. st. Warszawy. W ewidencji tej ujęto budynek przy [...] w Warszawie. Organ stwierdził, że z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Podkreślił przy tym, że ewidencja nie jest formą ochrony konserwatorskiej. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

W związku z powyższym, zdaniem Ministra przedmiotem uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Uzgadnianie na podstawie tego przepisu przez organ ochrony zabytków robót budowlanych, które będą prowadzone wewnątrz budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków jest natomiast nieuzasadnione, o ile skutkiem tych robót nie jest ingerencja w ww. cechy i elementy takiego obiektu.

Z tego powodu organ drugiej instancji umorzył postępowanie Stołecznego Konserwatora Zabytków w zakresie uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz 2 klatek schodowych w omawianym budynku.

Minister stwierdził, że prace polegające na: dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w ww. budynku (jako bezpośrednio zależne od przeprowadzenia termomodernizacji) – są niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Obiekt stanowiący przedmiot postępowania nie posiada wprawdzie cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniający go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w., niemniej jednak stanowi on jeden z ostatnich przykładów architektury tego okresu w obrębie [...], który zachował pierwotną architekturę i jako taki stanowi cenny dokument kształtowania zabudowy tej części Warszawy w okresie bezpośrednio po zakończeniu drugiej wojny światowej. Dlatego niedopuszczalne jest obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu, które spowoduje zmianę proporcji podstawowych elementów elewacji oraz przyczyni się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków, budujących w znacznej części wyraz architektoniczny przedmiotowego budynku. Do zafałszowania autentycznej formy historycznej omawianego zabytku przyczyni się także zastosowanie w ramach robót wykończeniowych tynku imitującego okładzinę ceglaną, która nie miała oryginalnie zastosowania w ww. budynku, jak również w powojennej zabudowie tej części miasta. Minister wyjaśnił, że co prawda obiekty położone w najbliższej okolicy planowanej inwestycji tj. budynki przy [...],[...],[...],[...], a także obiekt przy ul. [...], przylegający do ściany budynku przy [...], stanowiący jego architektoniczne przedłużenie, powtarzający formy wystroju jego ścian zewnętrznych, zostały poddane termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym, to jednak te nie były uzgadniane z organem konserwatorskim. W wyniku ocieplenia od zewnątrz nastąpiła wyraźna zmiana form architektonicznych ww. obiektów, niemniej jednak przykłady te nie mogą stanowić argumentów za dopuszczeniem przekształceń niszczących pierwotną formę i substancję budowlaną w przypadku zabytkowych budynków, które zachowały walor autentyzmu. Powyższe budynki nie zostały wpisane do rejestru zabytków, lecz ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a zatem brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organ konserwatorski środków określonych w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. do wydawania decyzji nakazujących przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, bądź do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] w Warszawie zakwestionowała powyższe postanowienie w części, w której organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Stołecznego Konserwatora Zabytków dotyczące nieuzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku przy [...].

W tych granicach zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła min., że w postępowaniu administracyjnym wykazała, iż ww. budynek znajduje się w złym stanie technicznym oraz że wykonanie prac remontowych jest niezbędne i konieczne dla utrzymania budynku w stanie zdatnym do użytku oraz niezagrażającym życiu mieszkańców, brak ocieplenia spowoduje, że mieszkańcy będą ponosić wysokie koszty ogrzewania, zaś dalsze pozostawienie budynku bez wykonania robót remontowych negatywnie wpływa na walory estetyczne historycznej zabudowy [...], gdzie większość nieruchomości została już wyremontowana; art 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że ze względu na walory naukowe budynku wynikające z autentyzmu rozwiązań elewacji zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków o nieuzgodnieniu prac, podczas gdy gminna ewidencja zabytków jest ściśle powiązana z formami ochrony konserwatorskiej, którymi są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona ładu przestrzennego, w związku z czym uniemożliwienie skarżącej wykonania ww. prac remontowych doprowadzi do sytuacji, w której budynek, jako znajdujący się w bardzo złym stanie technicznym naruszy ukształtowanie przestrzeni przy Al. [...] ;art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zgodnie z zasadą równości stron, jak również nie zebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w tym, że: organ niedostatecznie zbadał fakt, że znaczna część historycznej zabudowy Alei [...], znajdującej się w okolicy planowanej inwestycji zostały poddane termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę uznał, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazał, że kontrolowane orzeczenie zapadło w warunkach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, a uzasadnienie kontrolowanego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wskazuje na przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa uzgodnienia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zapadła w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wskazał na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4. Mając na uwadze powyższe przepisy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał na szereg sprzeczności w uzasadnieniach organów obu instancji, przy jednoczesnym braku właściwej argumentacji wskazującej na brak możliwości wykonania robót remontowych budynku przy Al. [...], w sytuacji gdy sąsiadująca zabudowa powstała w tym samym okresie została już wyremontowana z uwzględnieniem ocieplenia ścian. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. Stołeczny Konserwator Zabytków z jednej strony wskazał jednoznacznie, że pomimo ocieplenia, budynek przy ul. [...], stanowiący spójną architektoniczną całość z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania, utrzymał swój zasadniczy charakter zbliżony do oryginału, podczas gdy z drugiej uznał, iż planowane docieplenie ścian zewnętrznych ww. budynku stanowić będzie "drastyczną ingerencję w jego architekturę, powodując zmianę proporcji poszczególnych elementów elewacji oraz zafałszowanie wystroju". Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Ministra wskazano, że prace dotyczące budynku przy Al. [...] są niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego, choć jednocześnie stwierdzono, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania nie posiada cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniający go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji za sprzeczne z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa uznał jednoznaczne stwierdzenie, że obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu jest niedopuszczalne. Minister wskazał przy tym, że obiekt o adresie ul. [...], przylegający do ściany budynku przy Al. [...], stanowiący jego architektoniczne przedłużenie, powtarzający formy wystroju jego ścian zewnętrznych, został poddany (wraz z innymi obiektami posadowionymi w pobliżu) termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uzasadnienie, w którym z jednej strony organ prezentuje sprzeczne i wzajemnie wykluczające się twierdzenia, a z drugiej prezentuje swoje stanowisko w sposób arbitralny i z pominięciem argumentów strony stoi w sprzeczności z ww. zasadą. W konsekwencji stanowi również naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 Kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zawarły przekonującego uzasadnienia dlaczego wykonanie prac remontowych w odniesieniu do budynku położonego przy Al. [...], uwzględniające ocieplenie ścian, nie może zostać uzgodnione pod względem konserwatorskim, w sytuacji, gdy sporny obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się w gminnej ewidencji, zaś pozostające w spójnej zabudowie pozostałe, sąsiadujące budynki, wybudowane w analogicznym okresie zostały wyremontowane z użyciem podobnej techniki. Organ nie wykazał w żaden sposób, że wykonanie prac remontowych wpłynie na zmianę w proporcji podstawowych elementów elewacji, przyczyni się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków, oraz że zastosowanie tynku imitującego okładzinę ceglaną zafałszuje autentyczną formę architektoniczną zabytku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ochrona konserwatorska nie może mieć charakteru bezwzględnego i doznaje ograniczenia w tych przypadkach, w których konieczne jest przeprowadzenie prac remontowych w celu zachowania budynku w należytym stanie technicznym ze względu na ochronę innych podstawowych dóbr chronionych, szczególnie gdy uwzględni się fakt, iż budynek nie jest zabytkiem. Minister sam przyznał, że wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi formy ochrony konserwatorskiej, zaś w stosunku do wyremontowanych już budynków przy Al. [...],[...],[...],[...], i budynku przy ul. [...], przylegającego do ściany budynku przy Al. [...], które nie są wpisane do rejestru zabytków, nie ma podstaw prawnych do władczej ingerencji i zastosowania środków określonych w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skutki sytuacji, w której jedynie budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie nie może zostać wyremontowany w analogiczny sposób, należy również rozważyć w kontekście zachowania ładu przestrzennego. We wskazówkach co do dalszego postępowania, Sąd polecił organowi pierwszej instancji dokonanie uzgodnienia prac remontowych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku przy Al. [...] w Warszawie, mając na uwadze dostosowanie wyglądu budynku do ściśle przylegającej zabudowy pochodzącej z tego samego okresu lub też do odmowy uzgodnienia tych prac. W tym ostatnim przypadku organ zobowiązany będzie do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska z jednoczesnym wskazaniem, jakiego rodzaju prace remontowe, z uwzględnieniem ocieplenia budynku, mogłyby zostać dopuszczone dla tego rodzaju zabudowy.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na: rozważeniu argumentacji zawartej w postanowieniu organu pierwszej instancji, które rozstrzygało sprawę w pierwszym postępowaniu administracyjnym, tj. postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy istotne było postanowienie wydane w postępowaniu toczącym się na skutek uchylenia tego postanowienia, tj. postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r.; przyjęciu, że docieplenie styropianowe sąsiedniego budynku przy ul. [...]stoi w sprzeczności z twierdzeniem organu o utrzymaniu przez ten budynek "swojego zasadniczego charakteru zbliżonego do oryginału" i z odmową docieplenia budynku będącego przedmiotem postępowania, podczas gdy budynek przy ul. [...] został ocieplony w inny sposób niż sposób, w jaki miała zostać ocieplona przedmiotowa inwestycja.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, w szczególności wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że niski poziom wartości zabytkowych może skutkować odmową ochrony zabytku i wymusza zgodę na unicestwienie tej niskiej wartości, interes prawny w postaci potrzeby przeprowadzenia remontu przeważa nad interesem społecznym w postaci potrzeby utrzymania wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu. W efekcie zdaniem Ministra doszło do wadliwego zastosowania art. 11 i art. 8 Kpa.

W uzasadnieniu zarzutów proceduralnych Minister wskazał, że na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji rozważał postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wyraził przypuszczenie, że pomyłka ta przesądziła o postrzeganiu przez Sąd rozstrzygnięć poddanych jego kontroli jako niespójnych i nielogicznych. Na stronach 12-13 Sąd pierwszej instancji stwierdził brak racjonalności w twierdzeniu Ministra o niedopuszczalności docieplenia styropianowego w obiekcie przy Al. [...], w sytuacji gdy obiekt sąsiedni przy ul. [...] został poddany dociepleniu, tymczasem twierdzenia organów obu instancji zakładają, że obiekt sąsiedni został docieplony w inny sposób.

W uzasadnieniu zarzutów materialnoprawnych zakwestionowano twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że sam fakt, iż obiekt przy Al. [...] nie posiada cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniających go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w. przesądza o odmowie ochrony konserwatorskiej. Ewidencja nie jest nazwaną formą ochrony zabytków, ale zdaniem organu nie przesądza to o braku gwarancji z merytorycznego punktu widzenia. Takie stanowisko podważałoby sens ustanowienia ewidencji i poddania znajdujących się na niej obiektów ograniczeniom konserwatorskim. Zdaniem organu teza, że ochrona konserwatorska doznaje ograniczenia w tych przypadkach, w których konieczne jest przeprowadzenie prac remontowych nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach, ani w orzecznictwie. Wykluczenie kilkunastocentymetrowych zewnętrznych dociepleń styropianowych prostych w formie budynków o niskich wartościach zabytkowych było dotychczas akceptowane w orzecznictwie. W tym kontekście organ przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 887/11 oraz wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 895/13.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazano, że przywołanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia z dnia 14 czerwca 2011 r. stanowi oczywistą omyłkę pisarską, ponieważ z wywodów Sądu wynika, że dotyczą one postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zgodzono się z twierdzeniem organu, że ochrona zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków powinna być taka sama jak budynków wpisanych do rejestru. Nie można bowiem utożsamiać tych dwóch różnych form ochrony konserwatorskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok narusza art.141 § 4 Ppsa, choć w inny sposób niż to wskazano w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 Ppsa nie został naruszony w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, ponieważ choć rzeczywiście Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonego postanowienia powołał w uzasadnieniu wyroku datę wydania uchylonej przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2011r., to jednak z treści uzasadnienia wyroku wynika, że odnosił się do fragmentów argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia[...]grudnia 2012r. Powołanie zatem daty wydania pierwszej decyzji organu pierwszej instancji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, zamiast daty 20 grudzień 2012r. należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która w sama w sobie nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

W sprawie doszło jednak do naruszenia art.141 § 4 Ppsa, w sposób, który prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis powyższy w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy nie oznacza przedstawienia jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyroki: z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1603/14; z dnia 15 października 2009 r., sygn. I FSK 957/08). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przedstawił stan sprawy, ponieważ nie zauważył kontrolując zaskarżone postanowienie, że przedmiotem zaskarżenia przez Wspólnotę Mieszkaniową w tej sprawie, zarówno przed organem II instancji, jak i przed Sądem pierwszej instancji było wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie odmawiającym uzgodnienia robót budowlanych tj. tych wymienionych w pkt 2 postanowienia organu I instancji.

Z akt sprawy wynika , że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2012 r. składa się z dwóch punktów: w punkcie 1 organ ten uzgodnił roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych, natomiast w punkcie 2 odmówił uzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej.

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji tylko co do punktu 2, tj. w tej części, w której organ odmówił uzgodnienia robót budowlanych w postaci docieplenia ścian zewnętrznych budynku stryropianem o grubości 13 cm. i wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w iv kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej. Tymczasem Minister rozstrzygnął o całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., mianowicie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, co do części robót polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych, a więc robót objętych punktem 1 postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., niezaskarżonym przez Wspólnotę; ponadto utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie, tj. również w zakresie prac uzgodnionych przez organ I instancji, ujętych w punkcie 1 postanowienia, niezaskarżonych zażaleniem Wspólnoty i utrzymał postanowienie organu I instancji w zakresie objętym w pkt 2.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających ze środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem z odwołania (zażalenia) wynika, że jego przedmiotem jest tylko część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, oznacza to, że w części niezaskarżonej decyzja (postanowienie) nabiera waloru ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym rozpoznanie sprawy w tej części nie zostaje przeniesione do drugiej instancji i nie podlega w niej rozstrzyganiu. Organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania.

W postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu (zażaleniu) wskazuje, że zaskarża rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice swoich kompetencji. W konsekwencji organ drugiej instancji nie może ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu drugiej instancji w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1205/14; z dnia 21 maja 2007 r., sygn. I OSK 556/06).

Wspólnota Mieszkaniowa konsekwentnie, również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionowała wyłącznie negatywne dla siebie stanowisko organów konserwatorskich nieuzgodniających prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej, tj. prac ujętych w punkcie 2 postanowienia organu pierwszej instancji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie pkt 1 stało się ostateczne, a przedmiotem kontroli w tej sprawie mogło być tylko rozstrzygnięcie dotyczące prac budowlanych ujętych w pkt 2 postanowienia organu I instancji, czyli wyłącznie zaskarżona część tego postanowienia i orzekł o całości rozstrzygnięć organów obu instancji, uchylając w całości zarówno zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2013r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., tj. również w części niezaskarżonej przez Wspólnotę Mieszkaniową. Skutki prawne zaskarżonego wyroku objęły więc również pkt 1 postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 20 grudnia 2012 r., którego to rozstrzygnięcia Wspólnota nie kwestionowała, ponieważ było dla niej pozytywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł tym samym poza granice rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa.

Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza treść zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ocena jej legalności odbywa się nie tylko w ramach zarzutów podniesionych w skardze, ale i z urzędu. Jednakże z zasady przepis ten upoważnia do działania z urzędu w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia (jego wyodrębnionej części) objętego skargą. Badanie zgodności z prawem niezaskarżonej części wydanego w granicach danej sprawy rozstrzygnięcia i stosowanie względem niego środków przewidzianych w ustawie odbywa się na podstawie art. 135 Ppsa. Tymczasem tego ostatniego przepisu Sąd pierwszej instancji nie przywołał w podstawie prawnej wyroku, a co najistotniejsze nie wyjaśnił zastosowania jego przesłanek tj. dlaczego uchylił także w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Nie wskazał jaki wpływ miały wskazane w wyroku uchybienia na niezaskarżoną część postanowienia organu pierwszej instancji, ani dlaczego uchylenie postanowienia w tej części (niezaskarżonej) jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia temu przepisowi nie pojawił się co prawda w skardze kasacyjnej, jednakże ww. wada wyroku stanowi istotne uchybienie przepisom art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ zaskarżony wyrok w tej części uchyla się spod kontroli instancyjnej.

Z uwagi na powyższe, rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbada legalność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2013r. uwzględniając to, że postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe, ponieważ rozstrzyga materię objętą punktem pierwszym postanowienia organu pierwszej instancji, które było ostateczne. Z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zarówno objęty zaskarżeniem pkt II postanowienia pierwszoinstancyjnego, jak i rozstrzygnął co do pkt I, który w części utrzymał w mocy, a w części uchylił i umorzył postępowanie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.