Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2504/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 64b § 1, art. 134 §. 1, 151a, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23 § 1 pkt 1 - pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 101, art. 138
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 § 3, art. 132, art. 136, art. 138 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu W. Spółka jawna z siedzibą w K. od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej opłatę eksploatacyjną i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz W. Spółka jawna z siedzibą w K. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Marszałek Województwa [...] (dalej też jako "Marszałek" lub "organ I instancji") ustalił dla W. Spółka jawna z siedzibą w K. (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "strona") opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" w miejscowości W., gm. S., w II półroczu 2016 r., w wysokości 191 771 złotych. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 138 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 868, dalej też jako "p.g.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Organ I instancji wskazał, że według "Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża piasku "[...]" za okres od 01.01.2016r. do 31.12.2016r." (dalej jako "operat ewidencyjny") wielkość wydobycia kopaliny ze złoża w całym 2016 roku wyniosła 661 280 ton. Tymczasem zsumowana wartość wydobycia za 2016 rok podawana przez spółkę do opłat eksploatacyjnych w 2016 roku zamknęła się w wartości 333214,86 (odpowiednio 142748,86 w I półroczu i 190466 w drugim półroczu). Organ I instancji, opierając się na wynikającej z operatu ewidencyjnego rocznej (za 2016 rok) wielkości wydobycia kopaliny ze złoża w wynoszącej 661 280 ton, przyjął wydobycie w II półroczu 330 640 ton kopaliny. W stosunku do tej też wartości wydobycia ustalił wysokość opłaty eksploatacyjnej w oparciu o jej stawkę dla piasków i żwirów, obowiązującą w okresie rozliczeniowym, czyli 0,58 złotych za tonę.

Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o terminie planowanej rozprawy administracyjnej. W trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 7 lutego 2019 roku, pełnomocnik spółki, któremu przedstawiono zestawienie różnic w ilości wydobytej kopaliny, nie wniósł uwag. Następnie organ I instancji pismem z dnia 16 maja 2019 r. zawiadomił spółkę, że wysokość opłaty eksploatacyjnej zostanie wyliczona na podstawie ilości podanej w operacie ewidencyjnym, a w związku z brakiem korekty informacji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej poinformował, że ilość wydobytej kopaliny za 2016 r. zostanie podzielona równomiernie na dane półrocza.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła błędne ustalenie ilości wydobycia w II półroczu 2016 r. Jej zdaniem, Marszałek Województwa [...] błędnie rozdzielił ilość wydobytej kopaliny równo na obydwa półrocza 2016 r., w związku z sezonowością wydobywania. W ocenie strony organ I instancji nie określił, na jakiej podstawie do wydobycia za II półrocze 2016 r. zaliczono różnicę wydobycia w 2016 r. pomiędzy drukiem informacji dotyczącej opłaty za wydobytą kopalinę a zestawieniem zmian w zasobach.

Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 132 § 1 i 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku, zmienił swą decyzję z [...] czerwca 2019 roku, poprzez ustalenie wysokości opłaty za II półrocze 2016 roku w kwocie 219 233 złotych, z uwagi na sezonowość wydobycia kopaliny.

Minister Środowiska (dalej też jako "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2019 roku i umorzył w całości postępowanie I instancji. Minister wskazał, że organ I instancji nie miał możliwości dokonania w trybie art. 132 k.p.a. zmiany swej decyzji w sposób, którego nie domagał się strona. Dlatego też organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 roku i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku. Zaznaczył, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi potrzeba rozpoznania przez Ministra Środowiska wspomnianego odwołania.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku, uchylił tą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu II instancji, marszałek prawidłowo przyjął, że do określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2016 r. należy zaliczyć całą ilość kopaliny odłączoną od złoża, jednakże wielkość wydobycia przyjęta za ten okres nie została ustalona w sposób przekonywujący. W ocenie organu odwoławczego wątpliwość dotyczy rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z informacji przedkładanej przez spółkę w celu ustalenia opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2016 r. w wysokości 190 466 ton (podczas gdy zadeklarowana przez spółkę wielkość wydobycia w całym 2016 r. wyniosła 333 214,86 ton) oraz operacie ewidencyjnym określającym ilość kopaliny wydobytej w całym roku 2016 w wysokości 661 280 ton i zestawienia zmian w zasobach złoża za 2016 r. Zdaniem Ministra, organ I instancji nie wykazał, dlaczego przyjął za podstawę decyzji dane wynikające z operatu ewidencyjnego, zwłaszcza, że w toku dotychczasowego postępowania jako podstawę opłaty przyjmowano różne wielkości wydobycia. Nie wyjaśnił również, czym kierował się przyjmując jako podstawę obliczenia należnej w II półroczu 2016 r. opłaty eksploatacyjnej połowę rocznego ubytku złoża określonej operatem. Powszechnie bowiem wiadomo, że cechą górnictwa kruszyw jest sezonowość wydobycia, co zresztą wynika z poprzednich informacji przedkładanych przez spółkę jak i z odwołania. Oznacza to, że organ I instancji uchybił obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej (art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). W wytycznych organ odwoławczy wskazał, że przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przede wszystkim wyjaśni, dlaczego jako podstawę obliczenia spornej opłaty przyjął wartości wynikające z operatu i czym kierował się ustalając wielkość wydobycia w II półroczu 2016 r.

Od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja została wydana 6 dni po wydaniu przez Ministra Środowiska decyzji, którą uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r., i umorzył w całości postępowanie w I instancji. Tym samym, zdaniem skarżącej, na podstawie prawomocnej już decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., wyeliminowana z obrotu została również decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Stąd rozpatrywanie przez Ministra Środowiska odwołania od wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji jest niedopuszczalne.

Minister Środowiska wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. I właśnie w realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn, niż w nim wskazane.

Otóż skarżąca zarzuca bezprzedmiotowość orzekania przez organ odwoławczy w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. z uwagi na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 roku, uchylające decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz umarzające w całości postępowanie I instancji. Zdaniem skarżącej, skutkiem powyższej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 roku, było również wyeliminowanie z obrotu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zatem, jak uważa skarżąca, niedopuszczalne jest rozpatrywanie przez Ministra Środowiska odwołania od wyeliminowanej przez niego uprzednio z obrotu prawnego decyzji.

Powyższa argumentacja skarżącej jest zupełnie nietrafna. Bynajmniej, na skutek wydania przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] października 2019 roku, nie doszło do uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Otóż organ pierwszej instancji, w sytuacji, w której wpłynęło za jego pośrednictwem odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., uznał je za zasadne.

Dlatego też decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., działając w oparciu o przepis art. 132 k.p.a., zmienił swą uprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., ustalając odmiennie kwestię wysokości opłaty eksploatacyjnej obciążającej stronę. Jednakże z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc odwołanie do Ministra Środowiska. Minister Środowiska, rozpoznając odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...], podjętej w trybie art. 132 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2019 roku, uchylił ją i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, ale jedynie w zakresie objętym odwołaniem od decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku. Wyraźnie wskazuje na taki zakres rozstrzygnięcia zarówno komparycja decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2019 roku, jak też jej uzasadnienie. Minister Środowiska uznał bowiem, że skoro skarżąca w swym odwołaniu domagała się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Marszałek Województwa [...] nie miał możliwości, w ramach samokontroli, zmiany decyzji w sposób, którego nie domagała się spółka. Tym samym, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 roku, organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, naruszył przepis art. 132 k.p.a. Dlatego też Minister Środowiska uznał za zasadne uchylić powyższą decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku. Jednocześnie organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi potrzeba rozpoznania przez niego odwołania spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Niezrozumiałe są zatem wywody skarżącej, jakoby Minister Środowiska swą decyzją z dnia [...] października 2019 roku wyeliminował z obrotu również decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2019 roku umorzył jedynie postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku. Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż w razie wydania decyzji autokontrolnej z naruszeniem art. 132 k.p.a. organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie (p. wyrok WSA w Krakowie z 23.01.2008 r., II SA/Kr 703/07, wyrok WSA w Warszawie z 5.11.2008 r., I SA/Wa 1234/08, wyrok WSA w Gdańsku z 30.12.2013 r., II SA/Gd 450/13, wyrok WSA w Lublinie z 10.11.2009 r., II SA/Lu 515/09,). Organ odwoławczy powinien wydać takie rozstrzygnięcie, z uwagi na brak kompetencji po stronie organu pierwszej instancji do ponownego podjęcia decyzji autokontrolnej po upływie terminu, o którym stanowi art. 133 k.p.a. Skuteczne uchylenie decyzji autokontrolnej i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie aktualizuje natomiast kompetencję organu drugiej instancji do rozpoznania odwołania od decyzji pierwotnej organu pierwszej instancji. Na skutek wyeliminowania decyzji autokontrolnej w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja organu pierwszej instancji, od której zostało skutecznie wniesione odwołanie (p. wyrok WSA w Poznaniu z 22.11.2013 r., sygn. akt III SA/Po 994/13). W konsekwencji, wydanie przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] października 2019 roku, z pewnością nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku. Wręcz przeciwnie, decyzja ta zaktualizowała po stronie organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpoznania przedmiotowego odwołania.

Prawidłowo zatem organ uczynił, rozpoznając odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Natomiast, uchylając zaskarżoną decyzją, wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019 roku i przekazując Marszałkowi Województwa [...] sprawę do ponownego rozpoznania organowi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Minister Środowiska naruszył w sposób oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo braku wykazania naruszeń przepisów prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił się bowiem od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak nakazuje dyrektywa merytorycznego załatwienia sprawy w administracyjnym toku instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie wykazał konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a. Nie wyjaśnił również powodów, dla których nie skorzystał z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w istocie zamiast ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dokonał jedynie oceny decyzji pierwszoinstancyjnej, uznając, że Marszałek Województwa [...], uchybił obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej. W ocenie Ministra Środowiska, uchybienia uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. powodują, że instancyjna kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest możliwa. Minister wskazał na wynikające, jego zdaniem, z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji wątpliwości, co do rozbieżności pomiędzy danymi dotyczącymi wielkości wydobycia wynikającymi z informacji przedkładanej przez spółkę w celu ustalenia opłaty eksploatacyjnej oraz operacie ewidencyjnym określającym ilość kopaliny wydobytej w całym roku 2016 w wysokości i zestawienia zmian w zasobach złoża. Zdaniem organu odwoławczego Marszałek Województwa [...] nie wykazał, dlaczego przyjął za podstawę decyzji, dane wynikające właśnie z operatu ewidencyjnego, a także nie wyjaśnił, czym kierował się przyjmując, jako podstawę obliczenia należnej opłaty eksploatacyjnej, połowę rocznego ubytku złoża określonej operatem (podczas, gdy powszechnie wiadomo, że cechą górnictwa kruszyw jest sezonowość wydobycia). Organ w swych wytycznych wskazał przy tym, że przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, organ administracji przede wszystkim wyjaśni, dlaczego jako podstawę obliczenia spornej opłaty przyjął wartości wynikające z operatu i czym kierował się ustalając wielkość wydobycia w II półroczu 2016 r.

Taka konstrukcja decyzji Ministra Środowiska, świadczy, zdaniem Sądu, o niezrozumieniu roli, jaką w postępowaniu administracyjnym odgrywa organ odwoławczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Tymczasem, w realiach przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy, dysponując zebranym przez organ pierwszej instancji materiałem dowodowym, zamiast dokonać oceny jego przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście relewantnych przepisów prawa materialnego, dokonuje oceny samej decyzji organu pierwszej instancji poprzez pryzmat wymagań statuowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Finalnie, uznając, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., tych wymagań nie spełnia, organ odwoławczy, uchylił ją, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, w ogóle przy tym, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał, w jakim zakresie naruszenie przepisów postępowania rzutowało w istotnym stopniu na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem Minister Środowiska winien był rozstrzygnąć, czy, po pierwsze, zebrany na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy, pozwala na ustalenie stanu faktycznego umożliwiającego podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Jeżeli uznałby materiał dowodowy za kompletny, to organ odwoławczy winien był ustalić na jego podstawie stan faktyczny, nawet odmienny, niż organ pierwszej instancji, i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Jeżeli natomiast dostrzegłby braki dowodowe, uniemożliwiające ustalenie stanu faktycznego, to zobowiązany był ocenić ich charakter. Organ winien przy tym pamiętać, że w pierwszej kolejności mógłby skorzystać z instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego, na zasadach ujętych w art. 136 k.p.a. Dopiero, jeżeli zakres niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego w istocie uniemożliwiałby skorzystanie z tej drogi, Minister Środowiska mógłby wydać decyzję kasatoryjną. Jednakże w tym przypadku konieczne byłoby wskazanie w niej, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując zaskarżoną sprzeciwem decyzję nie sposób natomiast dowiedzieć się, czy zdaniem Ministra Środowiska, materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ustalenie stanu faktycznego, czy też nie. Otóż organ odwoławczy nakazuje Marszałkowi Województwa [...] wyjaśnić między innymi, dlaczego jako podstawę obliczenia spornej opłaty przyjął wartości wynikające z operatu, nie wypowiadając się jednakże, czy zasadne jest oparcie skali wydobycia na danych wynikających właśnie z operatu ewidencyjnego, czy też nie. Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał natomiast na różnicę w ilości wydobytej przez skarżącą kopaliny w relewantnym okresie pomiędzy przedłożoną przez skarżącą informacją o wysokości wydobytej kopaliny ze złoża a danymi wynikającymi z operatu ewidencyjnego złoża. Przyjął przy tym dla potrzeb oszacowania wysokości należnej opłaty ewidencyjnej dane właśnie z operatu (dzieląc je na pół z uwagi na półroczny okres ustalenia opłaty). Mając na uwadze cel i sposób sporządzenia operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, jak również zakres danych w nim ujętych, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 roku, poz. 868 ze zm.), niezrozumiałe staje się uchylenie przez Ministra Środowiska decyzji pierwszej instancji, z uwagi na domaganie się wyjaśnienia przez organ I instancji przyczyn ustalenia stanu faktycznego w oparciu o dowód w postaci ww. operatu. Jeżeli organ odwoławczy dezawuuje ten sposób oszacowania wielkości wydobycia kopalin ze złoża, winien był wyjaśnić, dlaczego nie jest dopuszczalne ustalenie wysokości wydobycia na podstawie danych ujętych w operacie ewidencyjnym, a także, jakie ewentualnie dowody winien przeprowadzić organ pierwszej instancji celem ustalenia stanu faktycznego (inne niż ww. operat). To właśnie kwestia właściwego oszacowania podstawy do naliczenia opłaty jest bowiem kluczowa w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 138 p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty w terminie albo dokonał wpłaty w wysokości innej niż należna, organ koncesyjny określa, w drodze decyzji, wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego opłata dotyczy. Minister Środowiska przywołuje, co prawda, samą treść przepisu, lecz pomija kluczową kwestię, a więc okoliczność, że organ koncesyjny, działając na podstawie art. 138 p.g.g. dokonuje oszacowania podstawy do naliczenia opłaty. Zatem zastosowanie znajdzie tu art. 23 § 1 pkt 1–2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 900 ze zm., dalej też jako "o.p."). W myśl tych przepisów organ podatkowy określa podstawę opodatkowania w drodze oszacowania, jeżeli brak jest ksiąg podatkowych lub innych danych niezbędnych do jej określenia lub dane wynikające z ksiąg podatkowych nie pozwalają na określenie podstawy opodatkowania. Oba przypadki znajdą swoje odpowiednie zastosowanie w razie niezłożenia w terminie "informacji" z art. 137 ust. 3 lub w razie złożenia "informacji", której dane nasuwają zastrzeżenia (tak Rakoczy Bartosz (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX 2015). W literaturze podatkowej wskazuje się z kolei, że konstrukcja oszacowania podstawy opodatkowania zawarta w art. 23 o.p. ma charakter nadzwyczajny, zastępujący i korygujący samoobliczenie podatku przez podatnika. Pełni funkcję ochronną interesu wierzyciela podatkowego, gdyż jest instrumentem umożliwiającym w dalszej perspektywie wyegzekwowanie należności podatkowej. Szacowanie w takim przypadku oznacza porzucenie w postępowaniu wymiarowym dowodów ścisłych i zastosowanie metody i procedury szczególnej, a wyniki są oparte nie na danych podatkowoprawnego stanu faktycznego związanego z rzeczywistością, ale na prawdopodobieństwie wystąpienia zdarzeń podatkowoprawnych (tak Etel Leonard (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Ustalenie podstawy opodatkowania w drodze oszacowania zawiera już w swej istocie ryzyko, że nie będzie to dokładnie tożsame z rzeczywistością. Ryzyko to obciąża jednak podatnika, który z przyczyn od niego zależnych prowadzi ewidencję w sposób nierzetelny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 678/18). Zatem przyjąć należy, że organ koncesyjny, wydając decyzję w reżimie art. 138 p.g.g., zobowiązany jest do ustalenia stopnia wydobycia, jak najbardziej odpowiadającego realnej podstawie wyliczenia opłaty eksploatacyjnej. W konsekwencji, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...], jako organu koncesyjnego, w pierwszej kolejności powinien w swych rozważaniach skupić się na prawidłowości przyjętej metody szacowania wydobycia kopaliny.

Niezrozumiałe jest, w realiach niniejszej sprawy, uchylenie przez Ministra Środowiska decyzji pierwszej instancji, z uwagi na dostrzeżone przez organ rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z informacji przedkładanej przez spółkę w celu ustalenia opłaty eksploatacyjnej a danymi wskazanymi w operacie ewidencyjnym. To właśnie te rozbieżności spowodowały konieczność wydania przez organ koncesyjny decyzji na podstawie art. 138 p.g.g. Zadaniem organu odwoławczego była natomiast ocena, czy organ pierwszej instancji właściwie dokonał oszacowania podstawy do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej, tj. czy przyjęta przez niego metoda istotnie, w jak największym stopniu, odpowiada realnej wartości wydobytej kopaliny. Minister Środowiska z tej roli się nie wywiązał, pomimo, że dysponował zarówno zebranym materiałem dowodowym, jak i przyjętym przez organ pierwszej instancji jasnym stanowiskiem, co do przyjętej metody oszacowania, opartej właśnie na danych z operatu ewidencyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geologa – mgr E. G. Organ odwoławczy nie może uchylać się od rozstrzygnięcia merytorycznego z powodu niedostatecznego, jego zdaniem, uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, od której strona wniosła odwołanie. Podobnie nie może uchylać się od przeprowadzenia własnej oceny dowodów, oczywiście już z uwzględnieniem argumentacji ujętej w odwołaniu. Tak naprawdę bowiem wytyczne Ministra Środowiska sprowadzają się do nakazu czytelniejszego przedstawienia przez organ pierwszej instancji motywów swego rozstrzygnięcia. Wydaje się, że tu właśnie organ odwoławczy dopatruje się naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem sens zasady dwuinstancyjności postępowania polega na tym, że określone fakty prawne są oceniane przez organ pierwszej instancji, a jeśli strona tego postępowania jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu może to rozstrzygnięcie poddać kontroli organu odwoławczego. Z żadnego przepisu prawa ani też z orzecznictwa sądów nie wynika, że organ odwoławczy jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji. Wprost przeciwnie, organ odwoławczy ma nie tylko dokonać kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ma ponownie zbadać okoliczności sprawy, które były przyjęte przez organ pierwszej instancji i doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego też organ odwoławczy może nie tylko inaczej zinterpretować okoliczności faktyczne sprawy, ale także uznać, że do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie powinny znaleźć odmienne przepisy niż te, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji. Nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że zastosowanie znajdują te same przepisy, ale wymagają one odmiennej wykładni, jest upoważniony do przyjęcia odmiennej decyzji interpretacyjnej (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/18). Reasumując, wprost w sprzeczności z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. stoi oparcie takiej decyzji, wyłącznie na zarzutach stawianych organowi I instancji, co do czytelności i klarowności uzasadnienia swego stanowiska.

Ponadto, abstrahując od braku wykazania błędów w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, i to w stopniu, który uniemożliwiałby Ministrowi Środowiska skorzystanie z dyspozycji art. 136 k.p.a., chybione są zarzuty stawiane przez niego decyzji pierwszoinstancyjnej, co do braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi Marszałek Województwa [...] kierował się, przyjmując jako podstawę obliczenia należnej w II półroczu 2016 r. opłaty eksploatacyjnej połowę rocznego ubytku złoża określonej operatem. Organ odwoławczy zaznaczył, że powszechnie wiadomo, iż cechą górnictwa kruszyw jest sezonowość wydobycia (co wynika z poprzednich informacji przedkładanych przez spółkę, jak i z odwołania). Organ odwoławczy nie zauważył, że spółka w toku postępowania, w tym w trakcie rozprawy nie przedstawiła w ogóle swego stanowiska, a o tym sposobie podziału wielkości wydobytej w ujęciu rocznym kopaliny, organ pierwszej instancji poinformował stronę w piśmie z dnia 16 maja 2019 roku. Jeżeli jednakże, z uwagi na sezonowość wydobycia kopaliny, w ocenie organu odwoławczego, podział skali wydobycia na odpowiednie półrocza 2016 roku winien był wyglądać inaczej, nie było przeszkód, aby organ odwoławczy bądź przyjął ten właściwy model, i sam określił wartość wydobycia w II półroczu 2016 roku, bądź, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wyraźnie wskazał, w oparciu o jakie kryteria (uwzględniając sezonowość) należy ją oszacować. Organ odwoławczy co prawda wzmiankuje o poprzednich informacjach przedkładanych przez spółkę, ale bynajmniej nie rozstrzyga, że odpowiednie procentowe ujęcie szacowanej skali wydobycia w podziale na półrocza, winno odwzorowywać proporcje wynikające z uprzednio składanych przez spółkę informacji. Nie wskazuje też na jakiekolwiek inne środki dowodowe, tudzież metody szacowania, które pozwalałyby na prawidłowe określenie wartości wydobycia z uwzględnieniem sezonowości tego typu działalności gospodarczej. Nie budzi zatem wątpliwości, że również w tym zakresie, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani dowodów, który powinien był przeprowadzić w celu ustalenia tych okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Środowiska, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.