Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2145/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1367/17 oddalił skargę H. S. (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] zobowiązał W. M. (dalej inwestor) do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2004 r. inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalno-warsztatowego wraz z oceną techniczną oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. ustalił opłatę legalizacyjną.

Następnie organ decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak [...] zatwierdził projekt budynku mieszkalno-warsztatowego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. w M., która została wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] stycznia 2005 r., znak [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2010 r. następujących dokumentów:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w roku 1998, tj. w roku wykonania samowolnej rozbudowy budynku lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po przedłożeniu wymaganych dokumentów organ dokonał sprawdzenia projektu i uznał, że dokumentacja dostosowuje obiekt do warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] wydanej przez Prezydenta Miasta M. i stwierdził zgodność z nimi.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. gr. [...] w M. przy ul. W. i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., który decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt budowlany oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy.

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwestionując w szczególności, że prowadzone postępowanie powinno dotyczyć budynku warsztatowo–mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał na wstępie, że w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 371/05 Sąd przywołał wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt SA/Rz 267/02 i zaakceptował decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., która wskazywała na konieczność ich zrealizowania. Jednocześnie zaakceptował stosowanie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego do legalizacji w niniejszej sprawie samowoli budowlanej.

Sąd uznał zarazem, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zwrócił uwagę, że sentencja decyzji reformatoryjnej jest identyczna w treści z sentencją decyzji organu pierwszej instancji. W jego ocenie jednak brak wyjaśnienia przyczyny takiej reformacji, aczkolwiek świadczący o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., nie miała wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Sąd wskazał następnie, że sporny budynek zakupiony przez inwestora w 1997 r. był budynkiem gospodarczym, co potwierdza m.in. akt notarialny nr [...] z dnia [...] października 1997 - umowa sprzedaży i jest jednym z trzech budynków objętych sprzedażą w wymienionym wyżej akcie notarialnym. Budynek gospodarczy ma konstrukcje murowaną. W części jest dwukondygnacyjny, a w części parterowy. Budynek ma wymiary w rzucie 21,87 m na 6,20 m w tym część parterowa 4,75 m na 6,20 m. Zlokalizowany jest w odległości minimalnej i maksymalnej od granicy z działką o nr ewid. [...] odpowiednio w odległości 3,57 m i 5,45 m od istniejącego ogrodzenia między działkami skarżącej, a działką inwestora zlokalizowany jest w odległości 22 m, 20 m od działki o nr ewid. [...]. Wymiar budynku (długość) w rzucie różni się o 2,07 m od wymiaru zinwentaryzowanego w 1982 r. Zwiększenie długości budynku w porównaniu z rokiem 1982 potwierdzają pomiary wykonane w terenie i zeznania świadków. Jednocześnie ustalono, że wymiary budynku nie uległy zmianie od ostatnich oględzin w dniu [...] października 2003 r. Rozbudowa budynku nastąpiła sprzecznie z warunkami zgłoszenia remontu, jesienią 1998 r. Inwestor wykonał rozbudowę parteru i piętra istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. gr. [...] w M. Rozbudowa polegała na zwiększeniu parteru budynku od strony północnej o wymiar w rzucie 6,10 x 5,15 m oraz zwiększeniu piętra budynku o wymiar 6,00 x 5,53 m. Fakt ten potwierdza zalegająca w aktach sprawy inwentaryzacja budynku z 1982 r., na której parter ma wymiar 16,80 m a aktualnie ma wymiar 21,95 m, I kondygnacja budynku miała wymiar 11,77m a aktualnie ma wymiar 17,30 m. Sąd zaakceptował zatem stanowisko organów, że warunki z art. 49 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Przedłożony projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego obowiązującego w dacie przedłożenia przez zobowiązanego projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), spełnia także wymogi co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy. Projekt został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z jego opisem. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi.

W konsekwencji Sąd przyjął, że zgodność przedłożonego projektu budowlanego z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r., Prezydenta Miasta M. nie budzi wątpliwości. Argumentował, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznika 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 785/11 oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję o warunkach zabudowy, a NSA wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1269/12 oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku. Sądy obu instancji zgodnie stwierdziły, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie wydana została w wyniku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w następstwie samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego i użytkowania go jako budynku mieszkalnego oraz usługowego, bez uzyskania uprzednio: decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo - mieszkalny. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma więc charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, co jest konsekwencją zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem.

Końcowo Sąd dodał, że sporny budynek był pierwotnie, przed popełnioną samowolą budowlaną, budynkiem gospodarczym i w ten sposób została określona jego funkcja w zaskarżonej decyzji, zaś kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z gospodarczego na inny) będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Podkreślił, że inwestor uiścił prawidłowo wyliczoną opłatę legalizacyjną w kwocie 15 000 zł ustaloną postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. gr. [...] w M. przy ulicy W., spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sytuacji gdy Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej postawionych w skardze z dnia 15 listopada 2017 r. w zakresie w jakim skarżąca wywiodła, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy - właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero po usunięciu wszelkich wątpliwości w zakresie oceny stanu faktycznego wydaje decyzję (orzeczenie NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 266/05 zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości), co nie zachodzi wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, gdyż:

- błędne wskazuje Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek był pierwotnie przed popełnioną samowolą budowlaną budynkiem gospodarczym z uwagi na co w taki też sposób została określona jego funkcja w zaskarżonych decyzjach, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w zupełności zdaje się pomijać okoliczność podniesioną przez skarżącą zarówno w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed PINB w M. , jak i w odwołaniu skierowanym do [...] w R. odnośnie tego, iż konsekwentnie od 2001 r. (tj. data wszczęcia postępowania administracyjnego o znaku [...]) wszystkie rozpoznające niniejszą sprawę organy w wydanych przez siebie decyzjach lub postanowieniach posługiwały się nomenklaturą, z której wprost wynika, że przedmiotowy budynek jest budynkiem warsztatowo-mieszkalnym, a nie gospodarczym;

- w tym miejscu należy przywołać stanowisko NSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1269/12, a mianowicie "punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem, a w momencie dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy, przebudowy przedmiotowego budynku miał on przeznaczenie o charakterze usługowym, a nie gospodarczym, jak zostaje utwierdzone przez organy obu instancji co więcej w obrocie prawnym istnieją orzeczenia regulujące stan prawny przedmiotowego budynku w którym jest on określany jako budynek warsztatowo- mieszkalny. W obrocie prawnym nie może funkcjonować kilka aktów administracyjnych odnoszących się do tego samego budynku odmiennie określających jego funkcję, tym samym stanowi to naruszenie prawa " ( str. 6 uzasadnienia wyroku);

- znamiennym jest kwestia, iż od 2001 r. tj. od daty wszczęcia postępowania administracyjnego wszystkie rozpoznające niniejszą sprawę organy w wydanych przez siebie decyzjach lub postanowieniach posługiwały się nomenklaturą, że przedmiotowy budynek jest budynkiem warsztatowo - mieszkalnym a nie gospodarczym m.in., w wyroku WSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 317/05, a który to wyrok skarżąca dołączyła do akt sprawy przy odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r., okoliczność ta świadczy o niekonsekwentnym stanowisku WSA w Rzeszowie;

- dodatkowo należy wskazać, że opłata legalizacyjna wbrew twierdzeniom organów prowadzących postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jak i wbrew błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji winna dotyczyć opłaty od budynku warsztatowo - mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego, co organ w zupełności zdaje się pomijać, nie można zawahać się przy tym użycia stwierdzenia, iż organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie zmierzają konsekwentnie do zatajenia faktycznej i prawnej funkcji przedmiotowego budynku, dodatkową okolicznością jest fakt, że opłata legalizacyjna do jakiej został zobowiązany inwestor na mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., została uiszczona przez inwestora po upływie 5 lat od wydania orzeczenia tj. w dniu 4 września 2009 r. (k. 308 akt sprawy), organy prowadząc postępowanie powołują się jedynie na uiszczenie opłaty, nie wskazując daty uiszczenia opłaty, względnie podając rozbieżną datę. O nierzetelności prowadzonego postępowania świadczy fakt, że WINB w R. pismem z 5 grudnia 2014 r.(po upływie 5 lat od dokonania wpłaty) zwraca inwestorowi dokonaną wpłatę w kwocie 15.000 zł wraz z odsetkami, natomiast PINB w Mielcu postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016r., wzywa inwestora do zapłaty kwoty 15.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej, która tym razem zostaje uiszczona w terminie przez inwestora. Orzeczenia w tym przedmiocie nie skierowano do skarżącej. Prawidłowość opłaty była badana przez PWINB w R., który postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., stwierdził nieważność postanowienia PINB w M. z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie wysokości opłaty, orzeczenie podlegało kontroli przez GINB w W., który odmówił nieważności postanowienia PINB w M., czym stało się prawomocne;

- za chybione należy uznać twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organy administracyjne, tj. PINB w M. oraz PWINB w R. trafnie uznały, iż akt notarialny nr [...] z dnia [...] października 1997 r. stanowiący umowę sprzedaży, potwierdza że budynek zakupiony przez inwestora w 1997 r. był budynkiem gospodarczym, w sytuacji gdy budynek gospodarczy wymieniony w przedmiotowym akcie notarialnym nadawał się do rozbiórki, a ponadto okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie (tj. określenie budynku w akcie notarialnym), gdyż postępowanie administracyjne jakie było prowadzone do 2010 r., dotyczyło budynku warsztatowo- mieszkalnego, organ nie był związany wówczas określeniem zawartym w akcie notarialnym, a funkcją i przeznaczeniem budynku, zaś zmiana nazewnictwa nastąpiła bez wydania w tym przedmiocie aktu prawnego chociażby dotyczącego zmiany sposobu użytkowania, jak wynika z pisma Prezydenta Miasta M. z dnia 12 grudnia 2006 r., nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku na działce [...];

- stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekonsekwentne, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazuje, iż z materiału dowodowego a także postępowań przeprowadzonych przez organy administracyjne wynika, iż budynek zakupiony przez inwestora w roku 1997 r. położony na działce [...] jest budynkiem gospodarczym natomiast na stronie (12) rzeczonego uzasadnienia wskazuje, iż "Kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z gospodarczego na inny) będzie przedmiotem odrębnego postępowania";

- Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie bez odniesienia się do zarzutów postawionych przez skarżącą w skardze z dnia 15 listopada 2017 r., w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie odniósł się przede wszystkim do kluczowego zarzutu skarżącej w zakresie zmiany nazewnictwa przedmiotowego budynku, w sytuacji gdy jak wynika z protokołu z 21 marca 2014 r., skarżąca żądała wyjaśnienia przyczyny zmiany nazewnictwa budynku z warsztatowo-mieszkalnego na gospodarczy, po 9 latach (na datę podnoszonego zarzutu) prowadzonego postępowania administracyjnego, dodatkowo bez wymaganego aktu prawnego, czy wniosku inwestora, co zostało nie rozpoznane, organ bagatelizuję tę kwestię, a która ma istotne znaczenie w sprawie, m.in. przy naliczaniu opłaty legalizacyjnej. Dowodzi to jednostronności w zakresie prowadzonego postępowania na korzyść inwestora, z pokrzywdzeniem osoby skarżącej, tym bardziej, że zarzut zmiany nazewnictwa budynku, a zarazem określenie innej jego funkcji w sposób bezprawny (bez wymaganego aktu prawnego, wniosku inwestora) był podnoszony w toku postępowania administracyjnego nie tylko w odwołaniach, lecz pismach, a także wnioskach do PINB z dnia 22 lutego 2010 r., 1 kwietnia 2010 r., 20 maja 2011 r., pismach do WPINB z dnia: 12 lipca 2010 r., 9 lutego 2011 r., 21 marca 2011r.;

- Sąd pierwszej instancji w zupełności pominął zarzut skarżącej dotyczący tego, iż organ nie wziął pod uwagę, że z treści protokołu oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych przez PWINB w R. w dniu 31 stycznia 2003 r. wyraźnie wynika, iż organ dokonujący tych czynności stwierdził, że parter budynku użytkowany jest jako warsztat samochodowy, natomiast piętro przeznaczone jest na lokal mieszkalny; nadto w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. o znaku [...] PWINB jednoznacznie określił "Budynek ten nie był użytkowany jako obiekt gospodarczo-inwentarski (...), był on używany jako kaflamia, zakład wulkanizacyjny, wytwórnia wód gazowanych"- str. 2 decyzji, co więcej na stronie 2 drugiej zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż przedmiotowy budynek czasowo użytkował Uchański Jan jako zakład bieżnikowania opon - powyższe zatem świadczy o tym, iż budynek ten nigdy nie był użytkowany jako gospodarczy, ale jako warsztatowo - usługowy, dokumentacja potwierdzająca faktyczne wykorzystanie budynku zalega w aktach sprawy, a dokumentem potwierdzającym rodzajowość tego budynku jest opis techniczny inwentaryzacji budynku z 1982 r., który skarżąca przedłożyła wraz ze skargą,

- ponadto Sąd winien wziąć pod uwagę zarzut skarżącej dotyczący faktu, iż PINB w M. bez przeprowadzenia postępowania w zakresie użytkowania budynku przy ul. W. w M. oraz bez wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie, postanowieniem z [...] lutego 2010 r. nr [...] stanowiącym zobowiązanie inwestora do przedłożenia przewidzianych prawem dokumentów, stwierdził, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, pomijając jego rzeczywisty i prawny sposób użytkowania; wskazane powyżej postanowienie zapoczątkowało sekwencję orzeczeń wydawanych przez PINB w których powielano błędne ustalenia w zakresie sposobu użytkowania budynku, jak choćby w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] znak [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...], decyzji nr [...] jak również decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., [...], organ wydający zaskarżone orzeczenie w zupełności nie odniósł się do powyżej wydanych orzeczeń w aspekcie podniesionym przez skarżącą;

- uszło uwadze Sądu, iż inwestor po zakupie przedmiotowego budynku wykonał roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jedynie na podstawie sfałszowanego dokumentu "zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych " z dnia 2 września 1998 r. wydane przez Urząd Miasta na potrzebę toczącego się postępowania, inwestor podając, że celem inwestycji jest rozbudowa, nadbudowa budynku gospodarczego (tak też oznaczył budynek w swoim wniosku), dokonał tego z naruszeniem prawa, bowiem lokai nazwany budynkiem gospodarczym w rzeczywistości jest budynkiem warsztatowo - mieszkalnym, jego funkcja i przeznaczenie sprowadzało się do świadczenia usług. Takie nazewnictwo budynku funkcjonowało od początku postępowania administracyjnego w PINB od maja 2001 r., lecz zostało zmienione w 2010 r., bez wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego. Jak wielokrotnie podkreślała skarżąca powodem takiego stanu rzeczy było uniknięcie właściwej, zgodnej z prawem opłaty legalizacyjnej w kwocie 425.000 zł (inwestor uiścił opłatę w kwocie 15.000 zł). Określenie jest niezgodne z funkcją tego lokalu. Skarżącą podkreślała jaką funkcję spełnia budynek gospodarczy, a z pewnością budynek gospodarczy nie służy do prowadzenia działalności usługowo- handlowej typu: stancja kontroli pojazdów, warsztat samochodowy, wymiana opon, sprzedaż części samochodowych, remont samochodów powypadkowych i ich sprzedaż itp. - ponadto w zaskarżonym orzeczeniu podano niewłaściwe parametry budynku tj. w rzucie 21,87 m na 6,20 w tym część parterowa 4,75 m na 6,20 m w sytuacji kiedy właściwe wymiary wynoszą 22,00 m x 6,20 m - parter, piętro 17,30 m x 6,20 m co świadczy, że budynek nie jest budynkiem gospodarczym, a warsztatowo- mieszkalnym,

- ponadto zgodnie z zaleceniami wyroków WSA z dnia 13 listopada 2002 r. oraz z dnia 5 grudnia 2005r. nie została rozpoznana przebudowa budynku, a postępowanie zawęziło się do rozbudowy i nadbudowy.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy zarzutów skarżącej w zakresie w jakim odnoszą się do jednostronnych działań organów prowadzących przedmiotowe postępowanie, które zmierzają jedynie do ochrony interesów inwestora, a o powyższym świadczy chociażby fakt, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. znak [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] (dotyczące nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej). Na powyższe postanowienie inwestor złożył zażalenie, które GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. znak [...] uchylił postanowienie WPINB z dnia [...] maja 2017r. znak [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w M. z dnia [...] grudnia 2016r. znak [...], na powyższe postanowienie zażalenie wniósł jedynie inwestor, gdyż skarżąca nie otrzymała odpisu postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. wskutek czego nie mogła podjąć obrony swoich interesów i zaskarżyć postanowienia, a czego organ wydający zaskarżony decyzję nie wziął w ogóle pod rozwagę (naruszenie art. 8 k.p.a.);

3. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i 2 , 150 p.p.s.a w zw., zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zaś po myśli art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, w niniejszej sprawie orzeczenia organów administracyjnych kwalifikowały się do wyeliminowania z obrotu prawnego jako wadliwe, czego Sąd nie zastosował w granicach wyznaczonych art. 145-150 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji organów administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie prawa materialnego tj. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s..a. oraz wskazania na czym polegała błędna wykładnia powołanego przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie. Opisowa forma tego zarzutu sprowadza się do wykazania błędnych ustaleń okoliczności faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji w zakresie funkcji jaką pełnił sporny budynek. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., również ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako taka nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Zatem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020r. sygn. akt II OSK 1440/20, LEX nr 3062419 oraz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2645/19, LEX nr 3091134).

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu wydana w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z jego treścią w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ramach postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności jest zobligowany do zbadania czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy przedłożony projekt budowlany jest kompletny i czy wykonano wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz czy projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie komentowanego artykułu pod uwagę brane jest wyłącznie spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Inne kwestie nie są tu uwzględniane (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 292/10, LEX nr 1071252).

Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego poprzedzone jest wydaniem postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest warunkiem zakończenia postepowania legalizacyjnego. Należy zauważyć, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Ważnym jest również, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego ma charakter związany. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Jeśli tylko inwestor (właściciel, zarządca obiektu budowlanego) uiści opłatę legalizacyjną (względnie także uzyska decyzję, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.u.i.ś.), organ wydaje decyzję o legalizacji. Należy uznać, że decyzja taka powinna być wydana również w sytuacji, w której strona uiści opłatę legalizacyjną z przekroczeniem terminu wyznaczonego w postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, ale przed ewentualnym wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie decyzji o legalizacji nie jest warunkowane jedynie uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, ale także uprzednim zweryfikowaniem dokumentów legalizacyjnych w zakresie wskazanym w ust. 1 komentowanego artykułu. Tylko tak zweryfikowana samowola budowlana po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej może być zalegalizowana zgodnie z komentowanym artykułem.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały weryfikacji przedłożonych przez inwestora dokumentów i nie znalazły podstaw do ich uzupełnienia, nadto inwestor dokonał wpłaty ustalonej w prawomocnym postanowieniu opłaty legalizacyjnej. Kwestionowanie zatem na tym etapie postępowania legalizacyjnego prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie organu ustalające tą opłatę, jest bezprzedmiotowe.

Jeśli zaś chodzi o prawidłowe ustalenie funkcji jaką pełni obecnie oraz pełnił w przeszłości legalizowany budynek, to rację ma Sąd pierwszej instancji, że w momencie nabycia w 1997 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez W. M. sporny budynek pełnił funkcję budynku gospodarczego, co wynika z treści aktu notarialnego. Następnie budynek był użytkowany jako zakład bieżnikowania opon oraz warsztat samochodowy. Przy czym kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania niniejszego budynku zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 13 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Rz 267/02 oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 317/05, którymi zarówno organy jaki i sądy związane są mocą art. 153 p.p.s.a. powinna zostać rozpoznana w odrębnym postępowaniu w zależności od wyniku postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku. Zwrócić należy również uwagę na orzeczenie NSA z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1269/12 wydane w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 785/11 oddalającego skargę skarżącej na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy budynek, w którym to orzeczeniu przesądzona została również kwestia, iż w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w toku postępowania legalizacyjnego, a więc ma charakter następczy do zaistniałego stanu, punktem wyjścia do określenia funkcji budynku, jest moment sprzed dokonania samowoli oraz przystąpienia do użytkowania niezgodnie z przeznaczeniem. Stąd późniejsza zmiana sposobu użytkowania w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdzie podstawą oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wydana decyzja o warunkach zabudowy będąca przedmiotem kontroli przez NSA w sprawie II OSK 1269/12. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać wskazania NSA, że punktem określenia funkcji budynku jest nie tylko moment sprzed samowoli, ale również przystąpienia do użytkowania niezgodnie z przeznaczeniem, zatem sprzed zmiany sposobu użytkowania, tj. pierwotnej funkcji, którą pełnił sporny budynek a była nią funkcja gospodarcza, dopiero później budynek zaczął pełnić inne funkcje wskazane przez skarżącą. Nie pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pomijając również ich wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca bowiem wywodzi, że Sąd pominą zarzuty skargi dotyczące jednostronnych działań organów, które chronią jedynie interesy inwestora. Tego typu zarzut odnosi się do treści uzasadnienia zatem jako naruszony powinien wskazywać art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Także w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2252/20, LEX nr 3145448) W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Z kolei skoro art. 135 p.p.s.a. odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, to tym samym kształtuje kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.