Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 671/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2006-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 281
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.),, Asesor WSA Grzegorz Saniewski, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bd 671/06

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] Prokuratur Okręgowy w B. złożył sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...], wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ rażąco narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego. Naruszenie to przejawia się w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na obszarze, dla którego zgodnie z art. 10 ust. 3 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pomimo braku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 § 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w wydaniu decyzji mimo braku ostatecznego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Prokuratora istniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów na wielofunkcyjny obiekt handlowy, usługowy, gastronomiczny, biurowy, apartamenty mieszkalne z wielofunkcyjnym garażem podziemnym wraz z przebudową i modernizacją przyłączy i zewnętrznego układu dróg dojazdowych i dojść pieszych, na nieruchomości stanowiącej działki

o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] i [...], położonej w B. pomiędzy ulicami [...]. W motywach decyzji wskazano, iż nie ma odrębnych przepisów, które nakładałyby na gminę obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Źródłem obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego takie obiekty jest zapis studium. Zatem dopiero ustalenie w studium obszaru przewidzianego pod powyższą zabudowę stwarza, w przypadku wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, obowiązek sporządzenia planu. W obowiązującym w momencie wydawania decyzji z dnia [...] uchwalonym w dniu 24 listopada 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. teren wnioskowany nie był przeznaczony pod obiekt handlowy wielkoprzestrzeniowy o pow. sprzedaży ponad 2000m². W tej sytuacji zawarte w art. 62 ust. 2 cyt. ustawy uregulowania obligujące do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu nie miały zastosowania. Nie miał również zastosowania art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten, wyznaczający termin przystąpienia do sporządzenia planu z chwilą ustalenia w studium wskazanych w tym przepisie obszarów, dotyczy planowania i jest to materia całkowicie odrębna od postępowania w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym, zdaniem SKO, kwestionowana decyzja organu I instancji nie narusza w powyższym zakresie prawa.

Ponadto organ podniósł, iż decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana po uzyskaniu wymaganych przepisami uzgodnień. Wskazał przy tym, iż wprawdzie Prezydent Miasta B. występując do właściwych organów o uzgodnienia nie zawiadomił o tym poza inwestorem innych stron postępowania, jednakże nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności nie może być również fakt, że postanowienie uzgadniające Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu wydania kontrolowanej decyzji nie było ostateczne.

Odnosząc się do zarzutu nie spełniania przez decyzję Prezydenta Miasta B. wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić czy przepis punktu 1 tego artykułu miał zastosowanie

w niniejszej sprawie. Odnosi się on bowiem do "nowej zabudowy"– tj. terminu nie zdefiniowanego przez ustawodawcę, natomiast decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] dotyczyła zmiany sposobu użytkowania, przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu na wielofunkcyjny obiekt handlowy, usługowy, gastronomiczny, biurowy, apartamenty mieszkalne z wielofunkcyjnym garażem podziemnym. Jednak według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kontrolowana decyzja zawiera wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W warunkach zabudowy oraz w wynikach analizy (jej część tekstową i graficzną zawierają załączniki do decyzji) zostały określone warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Została również spełniona grupa przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 cyt. ustawy.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] o warunkach zabudowy nie zawiera wad istotnych, które przesądzałyby o nieważności tej decyzji.

Kierując do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w B. zarzucił decyzji tego organu

z dnia [...] błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących zagadnienie rozmieszczenia na konkretnych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² i w konsekwencji nie uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] rażąco narusza prawo. We wniosku wskazano, że jakkolwiek w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalone w 1999 r., to jest w czasie gdy przepisy prawa nie normowały sytuacji prawnej obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², to z dniem 15 marca 2001 r. ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 14, poz. 124) do zmienianej ustawy wprowadzono w art. 10 ust. 1 pkt 1 regulację nakazującą by tereny, które są przeznaczone pod budowę tego rodzaju obiektów handlowych, były ujmowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek wynikał nadto z dodanego cyt., ustawą zmieniającą punktu 5 do art. 13 ust. 1, oraz art. 31 a ustawy o zmienionej treści.

Zmiana w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) przepisów prawa dotyczących trybu lokalizacji takich obiektów poprzez wprowadzenie obowiązku określenia już w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (art. 10 ust. 2 pkt 8), a w przypadku ujęcia w studium potrzeby lokalizacji na terenie danej gminy takiej inwestycji, umieszczenia jej w planie miejscowym (art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy), zdaniem prokuratora, nie oznacza, by organ podejmując decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu mógł ją oprzeć na postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będącego aktem prawa miejscowego, w dodatku już zdezaktualizowanych.

W konsekwencji we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że skoro do wydania decyzji nie uchwalono zmiany studium i nie sporządzono planu miejscowego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przewidzianej w zbiegu ulic [...] inwestycji bezwzględnie należało do czasu uchwalenia planu na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zawiesić.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ponawiając argumentację zawartą w decyzji z dnia [...], iż poza treścią studium brak jest odrębnych przepisów, które ustanawiałyby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Ponadto powołując się na komentarze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, SKO wskazało, iż zachowanie na podstawie art. 87 ust. 1 tej ustawy w mocy aktów planowania uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że pełnią one w systemie zagospodarowania przestrzennego taką samą funkcję i powodują takie same skutki prawne jak akty planowania uchwalone na podstawie nowej ustawy. W związku z powyższym wywód Prokuratury, iż w czasie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. przepisy prawa nie normowały sytuacji prawnej obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m² nie ma znaczenia wobec obowiązywania tego studium w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta B. Nie ma znaczenia również, zdaniem organu stan prawny przedstawiony przez Prokuratora w zakresie możliwości lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych obowiązujący do wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. do dnia 11 lipca 2003 r.. Wskazując na treść studium z 1999 r dla terenu [...] organ wywiódł, iż wniosek inwestora nie dotyczył obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a zatem nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymieniona w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło również, iż decyzja z dnia [...] określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto w decyzji Prezydenta Miasta B. wskazano, iż zamierzenie spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie SKO decyzja ta zawiera przy tym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164 poz. 1588) Równolegle z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zapewniając w nim udział społeczeństwu. Z wyżej wskazanych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Takich podstaw nie mogą bowiem stanowić uchybienia związane z wydaniem przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowienia uzgadniającego projekt decyzji.

Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...], Prokurator Okręgowy w B., podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił wymienionym decyzjom błędną interpretację przepisów art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) regulujących zagadnienie rozmieszczania na konkretnych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] rażąco narusza prawo. Jednocześnie Prokurator wniósł o uchylenie wskazanych wyżej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W skardze Prokurator powtórzył zawarty we wniosku z dnia [...] wywód dotyczący wprowadzenia począwszy od 15 marca 2001 r. tj. w czasie obowiązywania uchwalonego 24 listopada 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15, poz. 139) zmian obligujących do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przewiduje się budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zdaniem skarżącego wprowadzenie w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku określania już w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 (art. 10 ust. 2 pkt 8) oraz przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 m-cy od ustanowienia tego obowiązku ( art. 10 ust. 3), nadal stanowi ograniczenie możliwości lokalizacji w drodze decyzji obiektów wielkopowierzchniowych. Przepis art. 10 ust 2 pkt 8 ustawy stawia bowiem na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z przepisów odrębnych z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 i obszarów przestrzeni publicznej.

Do czynienia z inwestycją, dla której lokalizacji sporządzenie planu w świetle tego punktu jest obowiązkowe, mamy wg skarżącego co czynienia w niniejszej sprawie, w związku z czym wobec braku planu miejscowego postępowanie do czasu uchwalenia go organ obligowany był zawiesić.

W skardze podniesiono poza tym, że wprowadzając w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. regulację o zachowaniu w mocy uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. studiów uwarunkowań, ustawodawca z pewnością nie dopuszczał do obrotu prawnego takich aktów, które pozostawałyby w sprzeczności z unormowaniami ustaw obowiązujących bezpośrednio przed wprowadzeniem w życie nowej ustawy.

Nie bez znaczenia jest również, zdaniem skarżącego, iż nowe stadium uwarunkowań przyjęte uchwałą z 27 kwietnia 2005 r. w sposób kategoryczny nie dopuszcza lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000m2 na terenie po byłych zakładach graficznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), należy do zadań własnych gminy.

Zadanie to gmina realizuje przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym będącym aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, dokonuje się ustalenia przeznaczenia terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust 8 i 1 cyt. ustawy).

Planowanie przestrzenne w gminie jest jednak fakultatywne, gdyż ustawodawca nie statuuje czynności uchwalenia planu miejscowego jako obowiązkowego zadania własnego tej jednostki samorządu terytorialnego, jak to ma miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan miejscowy w gminie sporządzany jest zatem, co do zasady, w zależności od potrzeb. W przypadku braku planu ustawa przewiduje alternatywną formę gospodarowania przestrzenią – określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chyba że zachodzi wyjątek, w którym uchwalenie wspomnianego planu jest obowiązkowe.

Jeśli w sytuacji braku takiego obowiązkowego planu wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy, wówczas – zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – postępowanie to podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu uchwalenia planu.

Inicjujący postępowanie nieważnościowe sprzeciw prokuratora oparty był przede wszystkim na zarzucie rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta B. art. 62 ust 2 w związku z art. 10 ust 3 i 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez wydanie, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy nr 227/04 zamiast zawieszającego postępowanie postanowienia, w odniesieniu do obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie tego rodzaju planu. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skardze do Sądu prokurator zarzucił, iż utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy własnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji Prezydenta Miasta B. jest wynikiem błędnej interpretacji wymienionych przezeń wyżej przepisów ustawy. Jak bowiem trafnie przyjął prokurator, czego także nie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sama tylko powierzchnia sprzedaży stanowiącego całość techniczno-użytkową obiektu handlowego, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] bez powierzchni pomocniczej, uwzględniając łącznie parter i I piętro, jak również każdą z tych kondygnacji oddzielnie, znacznie przekracza wskazany wyżej pułap.

W związku z powyższym, rozważenia wymagało, czy wniosek skutkujący wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego dotyczył obszaru o którym mowa w art. 62 ust. 2 ustawy, to jest objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a w szczególności, czy o istnieniu takiego obowiązku można wnioskować z treści art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

We wskazanej wyżej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek sporządzenia planu miejscowego statuuje art. 14 ust. 7. w myśl zawartego w nim unormowania plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Przez przepisy odrębne należy rozumieć przepisy innych ustaw niż cytowana.

Analogiczną regulację zawierał art. 13 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w kolejnych punktach tego ustępu wymieniono dodatkowo obszary, dla których obowiązek sporządzenia planu wprowadzały unormowania tychże punktów. Ustawą zmieniającą z dnia 13 lipca 2000 r. (Dz. U. 2001 r. nr 14, poz. 124) uzupełniono art. 13 ust. 1 o punkt 5 ujmując w nim obszary, na których przewiduje się budowę obiektów handlowych m. innymi o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m2 w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000 (wymienionych w art. 10 ust 1 – stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej).

Jeśli intencją ustawodawcy byłoby utrzymanie w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717) bezwzględnego obowiązku sporządzania planu w odniesieniu do obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, unormowanie takie zamieściłby w art. 14. Jednak, jak wynika z treści art. 14, tego nie uczynił. Stanowi to zasadniczy argument przemawiający za przyjęciem, iż ustawowego (z mocy niniejszej ustawy) obowiązku sporządzenia planu w stosunku do takich obszarów nie ma.

Rezygnując z zamieszczenia regulacji dotyczącej obszarów przewidzianych na obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 w art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawarto ją natomiast w ust. 2 pkt 8 artykułu 10 określającego wymagania dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z czym jako obowiązek uznać należy uwzględnienie w studium terenów pod omawiane obiekty w razie wystąpienia potrzeby ich realizacji.

Zakres studium wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4 ustawy). Jeśli zatem tereny pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe ujęto w studium, muszą być one również uwzględnione w uchwalonym planie, bowiem, jak wskazano, wyżej plan nie może być niezgodny z treścią studium.

Powyższa konieczność nie może być w żadnym razie utożsamiana z obowiązkiem sporządzenia planu, o którym mowa w art. 14 ust. 7 ustawy, to jest obowiązkiem wynikającym z przepisów odrębnych. W tym ostatnim wypadku brak planu zawsze byłoby przeszkodą, w kontynuowaniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 i istniałby obowiązek zawieszenia go na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. Takiego przepisu odrębnego jednak nie ma.

Natomiast obowiązek sporządzenia planu w związku z treścią studium (art. 10 ust. 3 ustawy), to obowiązek związany wyłącznie z procedurą planistyczną ciążący na organie gminy. Akt, z którego taki obowiązek wypływa nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma więc znaczenia w stosunkach zewnętrznych i nie może rzutować na tok postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy. Jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc rangi ustawowej, czy też akt prawa miejscowego w postaci sporządzonego i uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do ingerencji w sposób zagospodarowania terenu przez podmiot posiadający do niego prawny tytuł (art. 6 ustawy).

Nie ma zatem znaczenia dla prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy także treść zapisów w studium, dotyczących obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 - czy są to zapisy mające charakter nakazu poprzez wyznaczenie obszarów, w których mogą być lokalizowane tego typu obiekty, czy też zapisy wykluczające na określonych obszarach taką możliwość.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie jest trafne, jak to uczyniono w skardze, wywodzenie z samej tylko treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnienia ustawowego obowiązku sporządzenia planu uwzględniającego inwestycję, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. Poza przedstawioną wyżej na tle wskazanych przepisów argumentacją, możliwość podzielenia takiego stanowiska wyklucza przede wszystkim treść art.. 14 ust. 7 ustawy. W konsekwencji więc nie został spełniony warunek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, przewidziany w art. 62 ust. 2 ustawy, w związku z czym nie zachodziła przeszkoda do rozstrzygnięcia w dniu 2 kwietnia 2004 r., wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stąd też w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...], aczkolwiek wychodząc z błędnych przesłanek, trafnie zajęto stanowisko, iż poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej u zbiegu ulic [...] Prezydent Miasta B. nie naruszył rażąco prawa.

W warunkach niniejszej sprawy niesporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego miasta mogło natomiast stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Uregulowana w powyższym przepisie instytucja zawieszenia postępowania, jak wynika z jego treści, ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż skorzystanie z niej pozostawione jest uznaniu organu.

Celem wskazanego unormowania jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy dojdą one do wniosku, że z jakichś względów lepiej ustalić przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i warunków zabudowy w planie (np. z powodu możliwości wprowadzenia dodatkowych, czy innych warunków niż określone decyzją lub chęci poddania kwestii lokowania inwestycji procedurze planistycznej.). Mając na uwadze uznaniowy charakter zawieszenia w trybie art. 62 ust 1 ustawy postępowania stwierdzić trzeba, że Prezydentowi Miasta B. możnaby co najwyżej zarzucić nie rozważenie lub niedostateczne rozważenie, kierując się treścią art. 7 kpa, przed wydaniem decyzji nr [...], okoliczności uzasadniających rezygnację z decyzyjnego rozstrzygnięcia sprawy na rzecz lokalizacji uwarunkowanej ustaleniami planu miejscowego. Tego rodzaju zarzut w przypadku jego zasadności mógłby skutkować jednak tylko uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy a nie stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności.

Bezsprzecznie treść przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w powiązaniu z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, na co wskazuje nie tylko rozbieżność stanowisk prokuratora i organu, lecz również autorów komentarza do ustawy, a także brak jednoznaczności w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie bez powodu też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zarzucie skargi użyto określenia "błędna interpretacja przepisów ustawy".

Wydanie w następstwie niewłaściwej wykładni przepisów prawa wadliwej decyzji, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów i stanowiskiem doktryny, oznacza jednak tylko, iż zapadła ona z naruszeniem prawa, a nie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z czym istnieją podstawy wyłącznie do jej uchylenia. Przyjęto bowiem, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W związku z tym nawet w przypadku uznania za trafne zarzutów skargi z dnia 3 lipca 2006 r., brak byłoby podstaw do uwzględnienia zawartych w niej wniosków.

Ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2006 r. w nawiązaniu do zawartych w sprzeciwie ale nie ponowionych we wniosku złożonym w trybie art. 127 § 3 kpa oraz skardze pozostałych zarzutów, skład orzekający stwierdza, że jest ono wyczerpujące i prawidłowe.

Jak wynika z akt administracyjnych przed wydaniem przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] decyzji przeprowadzona została analiza warunków zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji oraz analiza obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Można mówić co najwyżej o zbytniej zwięzłości wyprowadzonych z niej, zamieszczonych w załączniku nr 2 do decyzji ustaleń, ale tylko w aspekcie zwykłego a nie kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie stanowią także rażącego naruszenia prawa uchybienia związane z postanowieniami wydanymi przez organy uzgadniające (brak doręczeń), w tym zwłaszcza Miejskiego Konserwatora Zabytków (poza tym nieostateczne w dniu wydania decyzji nr [...]).

Znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w B. z dnia [...] (stanowiące odpowiedź na wystąpienie do Referatu Zieleni) negatywnie opiniujące inwestycję w aspekcie adaptacji skweru miejskiego przy ul. [...] oraz oddziaływania na przyległy Park im. [...] z cennym drzewostanem, nie pozwala na stwierdzenie czy park ten objęty jest którąś z form ochrony wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) W razie pozytywnych ustaleń w tym względzie, istniałby obowiązek dokonania dodatkowo uzgodnienia lokalizacji inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r.). Brak wymaganego uzgodnienia może stanowić jednak tylko podstawę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa zakończonego decyzją ostateczną postępowania.

Uznając, iż z przedstawionych wyżej względów brak było podstaw do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] jako rażąco naruszającej prawo, zaś wady w interpretacji przez SKO art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. jako nie mające wpływu na treść wydanych przezeń decyzji nie mogą skutkować ich uchyleniem, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

G. Malinowska – Wasik R. Owczarzak G. Saniewski