Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 207/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [....] na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Polski Związek Działkowców [....] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/17 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców [....] na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2017 r. znak: WS [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 15 listopada 2011 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3635 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: C. B. (c. A. i W.) w [...] cz., A. C. (s. A. i W.) w [...] cz., C. O. (s. A. i T.) w [...] cz., J. O.(s. C. i E.) w [...] cz., A. O. (s. C. i E.) w [...] cz. (pkt 1) oraz o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie (pkt 2).

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła Gmina Miasto K. oraz [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w K..

Decyzją z 23 marca 2012 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 750/12, wydanym na skutek rozpoznania skargi A. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej uchylenia przez nią poprzedzającej decyzji organu I instancji w zakresie punktu l (pkt I) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z 19 grudnia 2014 r. umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w K. od pkt l decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r. zaś w pozostałym zakresie, dotyczącym dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, sprawa wróciła do Starosty [...] celem ponownego jej rozpatrzenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu powołanych orzeczeń sądowych oraz aktualnego stanu prawnego dotyczącego zwłaszcza regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu decyzji uznano, iż [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] nie posiada aktualnie interesu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej tylko i wyłącznie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem odwołanie tego podmiotu nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K. od pkt. l decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r., Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji orzekającego o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz wymienionych tam osób.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Kr 225/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego odwołaniem [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w K. od pkt. l decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r. wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., poprzez nieprzyznanie [...] Związkowi Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w K. statusu strony w postępowaniu odwoławczym i z tego powodu umorzenia postępowania.

Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zabranego w sprawie Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt. l zaskarżonej decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r. Skarga na w/w decyzję Wojewody nie została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przez żadną ze stron postępowania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie odwołania Polskiego Związku Działkowców [....] od pkt. l decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r., jest obecnie bezprzedmiotowe. Organ miał na uwadze fakt wcześniejszego już ostatecznego rozpatrzenia odwołania Gminy K. od pkt. l decyzji z 15 listopada 2011 r., co tym samym skutkowałoby rozpatrzeniem kolejnego odwołania innej strony od pkt. l tej decyzji i wydanie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a to w konsekwencji doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że postępowanie zainicjowane odwołaniem ww. podmiotu stało się więc bezprzedmiotowe, w związku z czym podlegało ono umorzeniu. Organ wskazał także, że przed Wojewodą toczy się pod sygn. akt. [...] postępowanie, z wniosku [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 19 grudnia 2014 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Polski Związek Działkowców [....].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na wstępie rozważań Sąd I instancji wskazał, że dla rozpoznania niniejszej sprawy niewątpliwie ma znaczenie okoliczność, iż była ona wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15 uchylił decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Polskiego Związku Działkowców [....], uznając za błędne stanowisko organu, że odwołującemu się nie przysługuje status strony postępowania o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda ma rozpoznać to odwołanie. Pogląd ten podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie do sygn. I OSK 2177/15. Powyższe skutkuje konicznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że nie jest ono obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców [....] na skutek prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wynika to wprost z części wstępnej decyzji Wojewody z 12 października 2017 r. Wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz treść decyzji wskazują bez wątpienia na wypełnienie zaleceń zawartych w powołanym wyroku. Sąd I instancji wskazał przy tym, że umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wiąże się z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego. Z bezprzedmiotowością tego postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ustalenie to nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Sąd Wojewódzki uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poza sporem jest, że od pkt I decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r. zostały wniesione odwołania przez dwa podmioty: Gminę Miejska K. oraz Polski Związek Działkowców [....]. Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2011 r. Bezspornym jest także, i jest to okoliczność przesądzająca, że w dacie wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, wyżej wskazana decyzja była decyzją ostateczną (żadna ze stron nie zaskarżyła jej w toku instancji). Oznacza to, że w sprawie, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, została wydana ostateczna merytoryczna decyzja, która zakończyła postępowanie odwoławcze w zakresie pkt. I decyzji Starosty [...] z 15 listopada 2011 r. W takim zatem stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie wydania decyzji z dnia 12 października 2017 r. przez Wojewodę, rozpatrzenie kolejnego odwołania, innej strony, wiązałoby się z wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności. Sąd I instancji uznał, iż z tego powodu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem Polski Związek Działkowców [....], co w konsekwencji musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Polski Związek Działkowców [....] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, której to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na skutek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, wypełnił zalecenia wskazane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15 utrzymanego w mocy przez NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2177/15, w sytuacji gdy jednoznacznie z nich wynika, że organy zastosują się do wskazanych zaleceń i rozpoznają odwołanie [...] Związku Działkowców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2390/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Wojewoda nie wypełnił zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, że odwołania od pkt I decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r. złożyli: Gmina Miejska K. oraz Polski Związek Działkowców [....]. Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2011 r. Odrębną decyzją z tej samej daty Wojewoda umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem Polskiego Związku Działkowców [....] uznając, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony. Decyzja z dnia 19 grudnia 2014 r. umarzająca postępowanie odwoławcze została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, który uprawomocnił się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2177/15. Na skutek ww. wyroków w sprawie zostało przesądzone, że Polski Związek Działkowców [....] jest stroną postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...], i że organ ma obowiązek rozpatrzenia jego odwołania od pkt I decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r. Wprawdzie Wojewoda, jak i Sąd I instancji mieli na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. jaki uprzednio zapadł w tej sprawie, niemniej błędnie zinterpretowali wskazania co do dalszego postępowania w nim zawarte. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.). Wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydanie jednej decyzji w sprawie. Przepis art. 138 K.p.a. w § 1 wyraźnie bowiem stanowi, że organ odwoławczy wydaje "decyzję". Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazywana przez organ przesłanka niemożności rozpoznania odwołania złożonego przez Polski Związek Działkowców [....], tj. wydanie decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2011 r. - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie czyni zatem automatycznie bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. W świetle powyższego rację ma skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a. Sąd I instancji w ogóle nie ocenił czy istnieje prawna możliwość doprowadzenia do łącznego rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r. a tym samym realizacji wytycznych zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, który nakazał rozpoznanie odwołania złożonego przez Polski Związek Działkowców [....].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podjęta przez organ z powodu oceny, iż odwołanie złożył podmiot - Polski Związek Działkowców [....], który nie jest stroną postępowania. Jednocześnie organ rozpoznał odwołanie podmiotu, któremu przymiot strony przyznał – Gminy Miasta K.. Po wydaniu tej decyzji wyrokiem tutejszego sądu przesądzone zostało, iż Polski Związek Działkowców [....], ma przymiot strony postępowania. W sprawie wydał orzeczenie także Naczelny Sąd Administracyjny, który wydał zalecenie, aby doprowadzić do sytuacji, w której możliwe będzie równoczesne rozpoznanie odwołań obu tych podmiotów.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowego swobody w zakresie interpretacji prawa. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 132/05), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r. I OSK 2390/18 wskazał, iż "umarzająca postępowanie odwoławcze została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, który uprawomocnił się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2177/15. Na skutek ww. wyroków w sprawie zostało przesądzone, że Polski Związek Działkowców [....] jest stroną postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...], i że organ ma obowiązek rozpatrzenia jego odwołania od pkt I decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r." (...) Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydanie jednej decyzji w sprawie. Przepis art. 138 K.p.a. w § 1 wyraźnie bowiem stanowi, że organ odwoławczy wydaje "decyzję". Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (...) Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu musi zatem zbadać, czy skarga jest zasadna i co za tym idzie – czy istnieją instrumenty prawne, z wykorzystaniem których możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania złożonego przez Polski Związek Działkowców [....].

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę ponownie, wskazania te sprowadzają się do tego, by oceniając skargę jako oczywiści zasadną, uchylić tą decyzję. Jak bowiem wskazuje NSA w wyżej przytoczonym wyroku, kwestia że Polski Związek Działkowców [....] ma przymiot strony postępowania jest przesądzona, brak też podstaw by uznać za podstawę do umorzenia fakt rozpoznania już obwołania jednej strony i brak możliwości orzekania po raz drugi w sprawie już przez organ II instancji rozstrzygniętej. W tej ostatniej kwestii NSA wskazuje, iż "zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania".

Zgodnie z zaleceniami NSA, sąd rozpoznający sprawę ponownie, po eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego, powinien wskazać mechanizm, który pozwoli rozpoznać odwonia wszystkich stron postępowania w tym Polskiego Związku Działkowców [....] od decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, najbardziej odpowiednim mechanizmem do uzyskania tego efektu jest wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa Eliminacja ze skutkiem ex tunc tej decyzji otworzy drogę do rozpoznania odwołań wszystkich stron w tym Polskiego Związku Działkowców [....]. Taką sugestię zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r. I OSK 2390/18 powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 II OSK 1198/09, w którym wskazano, iż 1. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. 2. Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań.

Co do przesłanek stwierdzenia wydania decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa, rozważyć należy czy do naruszenia takiego doszło. Analizując tę przesłankę nieważnością Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 LEX nr 1145613 orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10.

W tym stanie rzeczy należy odpowiedzieć czy wydanie decyzji przez oregano II instancji rozpoznającej jedno z dwóch odwołań złożonych przez strony postępowania, jest naruszeniem prawa rażącym tj. oczywistą, nie budzącą wątpliwości sprzecznością między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną a skutek tej decyzji jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu obydwie te przesłanki zachodzą. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2003 IV SA 3643/02 wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. W wypadku, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączna jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Pogląd ten należy w pełni zaakceptować. Konieczność jednoczesnego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych przez strony postępowania administracyjnego tj. podmioty, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy - których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) wydaje si ę być oczywista. Decyzja wydana przez organ II instancji jest decyzją ostateczną. Można ją wzruszyć jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym. Z drugiej strony zapoznanie odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu, od którego nie może się uchylić. Możliwe jest zatem wyłącznie wydanie przez organ II instancji decyzji w rozpoznania wszystkich odwołań. W sytuacji wielości stron postępowania, rozpoznanie odwołania jedynie jednej strony czy niektórych stron z pominięciem innych jest oczywistą obrazą przepisów.

Skutek jaki stwarza rozpoznanie odwołanie jednej tylko strony czy też niektórych z nich, w sytuacji wielości stron postępowania nie daje się też pogodzić z zasadą praworządności. Aktu takiego nie można uznać za akt wydany przez organy praworządnego państwa. Określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą taże konstytucyjną. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Naruszenie tej zasady godzi w podstawowe prawa jednostki - jej relacje do organów władzy publicznej. Nierozpoznanie odwołania strony postępowania administracyjnego, w sytuacji posiadania przez nią prawa do złożenia takiego odwołania i dokonania tej czynności a jednocześnie rozpoznanie innego odwołania, co za tym idzie wydanie decyzji ostatecznej zamykającej drogę do rozpoznania odwołania strony pominiętej, wywołuje skutek skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do zaleceń o których mowa wyżej. W ocenie sądu dopuszczalnym było by także wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. z urzędu, celem eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego, co także otworzyło by drogę do jednoczesnego rozpoznania odwołania gminy Miasta K. i Polskiego Związku Działkowców [....] od decyzji Starosty [...] z dnia 15 listopada 2011 r., czego jednak nie zalecał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r. I OSK 2390/18. Zauważyć też należy, iż a z uwagi na upływ 5 letniego okresu o którym mowa w art. 146 § 1, który nastąpi 18 grudnia 2019 r. organ musiał by w tej sprawie podjąć działania niezwłoczne, co i tak nie gwarantowało by realnej możliwości uchylenia tej decyzji z uwagi na dwuinstancyjność postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.