Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 495/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 134, art. 170, art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 122 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 576/10 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 576/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (zwany dalej "WSA") oddalił skargę T. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej "ŚWINB) z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] kwietnia 2007 r., nakazującą T. S. jako inwestorce rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji przy ul. M. w Kielcach, nr ewid. [...]. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że wbrew treści zgłoszenia T. S. zamiast dwóch budynków gospodarczych o pow. 3 m x 3,30 m każdy, zrealizowała jeden obiekt o wymiarach 13,16 m x 3,72 m, w którym można wyróżnić trzy części: część w formie budynku gospodarczego od strony wschodniej, część w formie budynku gospodarczego od strony zachodniej oraz część środkową w formie wiaty posiadającą ścianę pełną od strony południowej łączącą obydwie części obiektu posiadające formy budynków, a wszystkie części posiadają dach. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 505/07 WSA oddalił skargę T. S. na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 501/08.

Postępowanie egzekucyjne w celu wykonania nakazu rozbiórki ww. budynku gospodarczego zostało wszczęte przez PINB w 2007 r. W jego toku skarżąca składała zarzuty do doręczanych jej kolejno tytułów wykonawczych, które to zarzuty były uwzględniane i skutkowały umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Między innymi postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. ŚWINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2009 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów T. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 2009 r. Powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było niedoręczenie zobowiązanej upomnienia oraz wadliwość tytułu wykonawczego.

W dniu [...] września 2009 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] przy ul. M. w Kielcach stwierdzając, że rozebrana została środkowa część budynku, którego dotyczyła ww. decyzja rozbiórkowa, pozostały natomiast dwie skrajne części budynku. Upomnieniem z dnia 30 września 2009 r. PINB wezwał T. S. do wykonania obowiązku rozbiórki. Następnie doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy z dnia 30 października 2009 r., którym wszczął po raz kolejny postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. ŚWINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2009 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów T. S. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 30 października 2009 r. W związku z powyższym organ egzekucyjny doręczył T. S. tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 8 lutego 2010 r. T. S. wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego, w wyniku czego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. ŚWINB utrzymał w mocy postanowienia PINB z dnia [...] marca 2010 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów T. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego ww. tytułem wykonawczym. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. WSA w sprawie II SA/Ke 446/10 oddalił skargę T. S. na postanowienie ŚWINB z dnia [...] maja 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., PINB nałożył na T. S. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego.

W zażaleniu na to postanowienie zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc m. in., iż nie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, lecz oczekuje na wynik toczącej się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] kwietnia 2007 r., a ponadto PINB wszczął na jej wniosek postępowanie dotyczące wygaśnięcia lub uchylenia wspomnianej decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W ocenie zobowiązanej postępowanie egzekucyjne powinno zostać wstrzymane. T. S. podniosła także, że nie istnieje już jeden cały budynek, ponieważ rozebrano jego część i błędnie zastosowano art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami - zwanej dalej "u.p.e.a.") oraz błędnie naliczono grzywnę od pełnego metrażu i tak niepoprawnie wyliczonego w decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia T. S., uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2010 r. o nałożeniu na T. S. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 37.103 zł wraz z opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 10 % lecz nie więcej niż 68 zł, łącznie do zapłaty 37.171 zł w części określającej wysokość grzywny i w tym zakresie orzekł, że wysokość grzywny wynosi 24.681 zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tytule wykonawczym treść obowiązku musi zostać powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek lub przepisem prawa, z którego obowiązek ten wprost wynika. W przypadku wykonania zaś części obowiązku możliwe są dwa rozwiązania: jeżeli decyzja nakłada różne obowiązki i zobowiązany wykona rozbiórkę lub roboty dające się wyraźnie oddzielić od pozostałych, wówczas postępowanie egzekucyjne należy umorzyć w tej części, w której obowiązek został wykonany; jeżeli jednak - jak w niniejszej sprawie - decyzja nakłada obowiązek rozbiórki jednego budynku, to rozebranie tylko części budynku nie świadczy o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w przypadku rozebrania części budynku objętego nakazem rozbiórki grzywnę w celu przymuszenia należy obliczać z tej powierzchni zabudowy budynku, która pozostała do rozebrania, a nie powierzchni, którą zajmował cały budynek. Organ wskazał, że zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając fakt, że środkowa część budynku została rozebrana organ odwoławczy ustalił jego powierzchnię w oparciu o oględziny budynku przeprowadzone w dniu 4 stycznia 2007 r. i przyjął, że pozostałe do rozbiórki części budynku mają bez ocieplenia wymiary: część wschodnia 4,15 m x 3,62 m i część zachodnia 4,45 m x 3,62 m. W związku z tym powierzchnia zabudowy pozostałych części budynku wynosi: (4,45 + 4,15) x 3,62 = 31,132 m², a nie 46,8 m² (13 x 3,6) jak w postanowieniu organu pierwszej instancji. Wysokość grzywny powinna zatem wynosić 24681 zł (31,132 x 3964 x 0,2) zamiast 37103 zł (46,8 x 3964 x 0,2) jak w postanowieniu organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, dlaczego nie znalazł podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W kwestii zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania art. 121 § 5 upea organ wyjaśnił, że objęty nakazem rozbiórki budynek istnieje obecnie w dwóch częściach, niemniej każda z nich posiada dach, ściany i fundament, a więc elementy wymienione w definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "P.b.").

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. S. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: k.p.a.), jak również naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż obecnie na działce istnieją dwa samodzielne budynki gospodarcze niewymagające pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, które zostało dokonane i od którego nie wniesiono sprzeciwu. Tym samym nie wymagają one pozwolenia na budowę i nie zachodzi przesłanka z art. 48 P.b., ponieważ nie jest to samowola budowlana. Zarzuciła, że nie wstrzymano postępowania egzekucyjnego i wydano postanowienie o nałożeniu grzywny zanim upłynął 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie ŚWINB w sprawie rozpatrzenia zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nadto toczy się sprawa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji rozbiórkowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W skardze powtórzono ponadto zarzut nieprawidłowego zastosowania przez organy art. 121 § 5 u.p.e.a. Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W ocenie skarżącej organy naruszyły także przepisy art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej obliczenia kwoty grzywny. Naruszenie zaś przepisów art. 7 i 77 k.p.a. polegało na niewyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w stopniu nie budzącym wątpliwości, w sytuacji gdy nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki dwóch budynków gospodarczych, które zostały wzniesione zgodnie ze zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Tym samym zaskarżonym postanowieniem organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a).

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że T. S. istotnie dokonała w dniu 28 lipca 2005 r. zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych. Od tego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Zamiast dwóch budynków gospodarczych skarżąca wybudowała jednak jeden duży budynek gospodarczy, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 listopada 2010 r. pełnomocnik organu poinformował, że żadne postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego obiektu gospodarczego nie doprowadziło do uchylenia decyzji rozbiórkowej, nie wstrzymano także wykonania tej decyzji. W sprawie VII SA/Wa 807/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, przy uwzględnieniu regulacji art. 125 i 126 u.p.e.a., jest prawidłowe. Zobowiązanej stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a. doręczono wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny odpis tytułu wykonawczego z dnia 8 lutego 2010r. Wysokość grzywny określona została zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Według prawidłowych ustaleń organu drugiej instancji cena 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2009r., stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosiła 3.964 zł i ogłoszona została w Komunikacie Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2010r. (Dz.Urz. GUS z 2010r., Nr 2, poz. 14). Sąd podkreślił, iż organ II instancji uwzględnił fakt, że środkowa część budynku gospodarczego została rozebrana przez skarżącą, stąd wymiary powierzchni zabudowy samowolnie wykonanego obiektu objętego nakazem rozbiórki zmieniły się i do rozbiórki pozostały dwie części tego budynku o wymiarach (4,45 m + 4,15 m) x 3,62 m, a zatem powierzchnia zabudowy pozostałej do rozbiórki części budynku wynosi 31,132 m². Ustalenie przez organ powierzchni zabudowy pozostałej do rozbiórki części obiektu budowlanego w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją rozbiórkową są prawidłowe. Wymiary pozostałych do rozebrania części budynku wynikają z graficznego załącznika do protokołu oględzin z dnia 4 stycznia 2007r. podpisanego przez T. S. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącej, iż policzona została powierzchnia zabudowy a nie powierzchnia użytkowa. Sąd - wskazując, iż kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 24.681 zł wynika z iloczynu: 1/5 x 31,132 m² x 3.964 zł. - uznał za prawidłowe zreformowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wysokości orzeczonej grzywny. Nie zasługiwał także na uwzględnienie w ocenie Sądu zarzut skarżącej, iż obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Ustalenie charakteru spornego obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki wynika bowiem z decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2007r., utrzymanej następnie w mocy ostateczną i prawomocną decyzją ŚWINB z dnia [...] czerwca 2007r. Dwa istniejące w chwili obecnej obiekty są nierozebranymi częściami budynku gospodarczego, co do którego orzeczony został nakaz rozbiórki. Z tego też względu nie można przyjąć, iż organ egzekucyjny był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Uznanie za prawidłowe stanowiska zaprezentowanego w skardze prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

WSA zaznaczył, że rozebranie jedynie części środkowej przedmiotowego budynku gospodarczego oznacza, iż rozbiórka de facto nie została wykonana zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzja rozbiórkowa jest ostateczna i wykonalna a wszelkie podejmowane przez skarżącą próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie przyniosły rezultatu.

W świetle rozważań dotyczących zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty przekroczenia granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez naruszenie art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Według WSA w rozpoznawanej sprawie organy nie dopuściły się także naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organy ustaliły, że do rozebrania pozostają dwie części budynku gospodarczego w postaci dwóch skrajnych budynków, które wcześniej stanowiły elementy składowe jednego budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Również stanowisko skarżącej o braku podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy nie minął termin uprawomocnienia postanowienia o negatywnym rozpatrzeniu zażalenia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, również nie znajduje uzasadnienia. Wydane przez WINB postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. było ostateczne. To zaś oznacza, że nawet wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania tego aktu (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. S., reprezentowana przez adwokata W. C., wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu T. S. zarzuciła:

1) naruszenie przepisu postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez nierozpoznanie zasadniczego zarzutu skargi złożonej do WSA przez T. S., sprowadzającego się do tego, iż jej zdaniem wydany w toku postępowania egzekucyjnego tytuł wykonawczy, obejmujący decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie wskazuje ani szerokości ani długości budynku gospodarczego wybudowanego na posesji skarżącej, a tym samym nie można go odnieść do dwóch legalnie wzniesionych przez skarżącą budynków, co do których dokonano zgłoszenia zamiaru ich budowy, a właściwy organ co do tego zamiaru nie wniósł sprzeciwu, a nadto obie budowy dzielił kilkunastomiesięczny odstęp czasowy, co skutkuje stosowaniem decyzji o rozbiórce jedynie co do budynku wzniesionego nielegalnie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 170 i 171 p.p.s.a. przez nietrafne wyłożenie tych przepisów i w wyniku tej wykładni przyjęcie, iż dokonana już kontrola sądowoadministracyjna decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyklucza analizowanie na etapie postępowania egzekucyjnego zakresu wykonania tej decyzji, mimo iż jest poza sporem, że nieokreślenie w niej wymiarów i położenia budynku gospodarczego, który na posesji skarżącej ma ulec wyburzeniu, było już przedmiotem sporu na etapie postępowania egzekucyjnego, co prowadzi do wniosku, iż kwestia owych wymiarów burzonego budynku może być przedmiotem badania w sprawie niniejszej;

3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 27 § 1 pkt 3 w związku z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez wadliwą wykładnię wskazanych przepisów i przyjęcie, że na skarżącej ciąży obowiązek, wynikający z tytułu wykonawczego obejmującego decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r., wyburzenia dwóch budynków gospodarczych zbudowanych bezspornie legalnie, z tej tylko przyczyny, iż doszło do nielegalnego połączenia tych legalnie wzniesionych budynków łącznikiem stanowiącym też budynek gospodarczy, który to łącznik obecnie został już wyburzony w wyniku realizacji wskazanej decyzji administracyjnej, mimo iż obowiązek taki nie wynika z treści tytułu wykonawczego podlegającego egzekucji;

4) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. przez zaakceptowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżonej decyzji ŚWINB, mimo niewyjaśnienia przez ten organ czy dwa legalnie wzniesione budynki, następnie połączone budynkiem już zburzonym, były wznoszone jednocześnie czy też nie, czy miały wspólne fundamenty czy też nie, czy ich konstrukcja wskazuje, iż były wznoszone razem z budynkiem już zburzonym czy też nie, który to brak ustaleń uniemożliwiał trafne wyrokowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie jest poza sporem, iż skarżąca zbudowała na swej nieruchomości w sposób legalny, po uprzednim zgłoszeniu w dniu 28 lipca 2005 r. organowi administracji budowlanej zamiaru budowy, dwa małe budynki gospodarcze, a następnie, już po wybudowaniu tych budynków, w odstępnie kilkunastu miesięcy bezspornie nielegalnie wybudowała zadaszony budynek gospodarczy, łączący oba legalnie wzniesione małe budynki gospodarcze i dopiero takie jej działanie doprowadziło do wszczęcia przeciwko niej postępowania w sprawie przez PINB i wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na jej posesji. Tej rozbiórki skarżąca już dokonała, a więc dokonała rozbiórki owego budynku gospodarczego, łączącego dwa małe budynki, wybudowane w sposób bezspornie legalny. W tym stanie rzeczy zasadniczy argument skarżącej, wyrażony w złożonej przez nią do WSA skardze, sprowadzał się do tego, iż nie kwestionując prawomocności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] kwietnia 2007 r., decyzje tę już wykonała, co czyni niezasadnym wymuszanie na niej dalszego działania za pomocą grzywny. Nadto skarżąca podniosła, iż wydana w sprawie decyzja nie określiła wymiarów budynku, który ma być wyburzony, zaś próba wprowadzenia tych wymiarów do tytułu wykonawczego przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2009 r. została zakwestionowana w toku postępowania egzekucyjnego przez organ drugiej instancji. W tym stanie rzeczy sporem objęta jest w sprawie wyłącznie kwestia wymiarów budynku, który ma być wyburzony, a nie sama zasada wyburzania. Nie jest trafny pogląd WSA, wyprowadzany z art. 170 i 171 p.p.s.a., iż Sąd ten nie może obecnie badać ponownie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, bowiem nie tego dotyczyła skarga. Zdaniem skarżącej prowadzenie w sprawie egzekucji mającej na celu wyburzenie budynków legalnie wzniesionych wymagało kontroli treści tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącej sprawa nie została wyjaśniona na etapie postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, a więc nie ustalono czy budynki legalne i nielegalny były budowane w tym samym czy innym czasie. Nie ustalono czy np. miały ten sam fundament czy też miały połączenia świadczące o wspólnej czy rozłącznej budowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne z dwóch powodów. Po pierwsze zarzuty są niezasadne niejako w sposób "pierwotny", bowiem z samego założenia nie są skierowane przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu WSA, a jedynie przeciw prawomocnemu rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne sprawy samowoli budowlanej tj. przeciwko decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego. Po drugie (czy może w konsekwencji wskazanej wcześniej uwagi) skarżąca nie dostrzega, że sformułowane przez stronę zarzuty nie dotyczą oceny postępowania egzekucyjnego, lecz odnoszą się do obowiązku, który podlega egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku ( np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie.

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2007r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazującą T. S. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji przy ul. M. w Kielcach, nr ewid. [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 505/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 501/08. W tytule wykonawczym wskazano treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawę prawną tego obowiązku – zgodnie z powyższą decyzją nakazującą rozbiórkę.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 w związku z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Podkreślić należy, iż w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem ( egzekwuje własne decyzje ), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję ( por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z.Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94 ). Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a. ), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałaby osiągnąć strona podważając celowość wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak art. 134 p.p.s.a. oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Decyzja nakazująca rozbiórkę - jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - znajduje się w obrocie prawnym, jest ostateczna, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez stronę zobowiązaną. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia ( art. 171 p.p.s.a.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11.X.2007r., sygn. akt I FSK 1358/06; z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1103/10, LEX nr 992476; J.Kunicki - glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999r., I CKN 169/98, OSP 2001/4/63). To zaś oznacza, iż przedmiotem niniejszej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w powyższej decyzji. Sytuacja może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a więc w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a. Ustalenie przez organ powierzchni zabudowy pozostałej do rozbiórki części obiektu budowlanego w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją rozbiórkową są prawidłowe. W niniejszej sprawie nie jest możliwe przyjęcie stanowiska skarżącej, że Sąd wadliwie uznał, że na skarżącej ciąży obowiązek wyburzenia dwóch budynków gospodarczych zbudowanych legalnie z tej tylko przyczyny, iż doszło do nielegalnego połączenia tych legalnie wzniesionych budynków łącznikiem stanowiącym też budynek gospodarczy, który to łącznik został już wyburzony. Takie stanowisko byłoby sprzeczne ze wskazaną wyżej decyzją nakazującą rozbiórkę, która wydana została w sprawie popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej.

Przypomnieć należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, którego dotyczą wskazane wyżej decyzje, zaś okoliczność wykonania nakazu rozbiórki w części uwzględnia postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2010 r. modyfikujące wysokość grzywny w celu przymuszenia wymierzonej przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.