Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 551/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 811/04 w sprawie ze skargi E. B.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi E. B.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, z dnia [...] listopada 2004 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] września 2004 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, co następuje.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Burmistrz W. odmówił E. B.-N. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego sytuowanej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości J.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku.

Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy stwierdziły, że nie zostały spełnione warunki wymienione w tym przepisie. W szczególności warunek dotyczący tzw. dobrego sąsiedztwa.

W niniejszej sprawie brak jest bowiem działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób. Za taką działkę nie mogą zostać uznane położone w bliskim sąsiedztwie działki zabudowane halami produkcyjnymi zakładu krawieckiego i drzewnego. Natomiast przykłady działek zabudowanych wymienionych przez skarżącą (działki ... i ...) nie mogą być uznane za zabudowę sąsiedzką ponieważ są usytuowane w zbyt dalekiej odległości (350 m).

W złożonej do sądu skardze na tę decyzję E. B.-N. zarzuciła jej naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy a także art. 6 ust. 2 pkt 1 tego aktu prawnego. Zdaniem skarżącej pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować rozszerzająco. Przyszłą zabudowę na jej działce o nr [...] należy odnieść do zabudowy na działkach o nr [...] i [...] leżących przy tej samej drodze publicznej, tj. ulicy [...] a nie do zabudowy istniejącej na działkach o nr [...] i [...]. Nadto podniosła, że Rada Miejska w W. wydając uchwałę z dnia 21 września 2000 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym działka jej przewidywana jest jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zakwestionowała też odległość 350 m, na którą powołały się organy twierdząc, że została ona zmierzona "po długości drogi" i pominięte zostały dwa budynki na działkach nr [...] i [...] znajdujące się naprzeciwko jej działki.

Uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydane one zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego sprowadza się do błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego". Zatem wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy a granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie nie została podana szerokość frontu działki jak też trzykrotna szerokość frontu działki. "Istniejący załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wyraźnie wskazuje, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się nie tylko działka zabudowana o nr [...], ale także działki [...] i [...], które są zabudowane, zaś nie figurują jako zabudowane na załączniku graficznym (mapie) dołączonym do decyzji organu I instancji." Nie mogły więc być przedmiotem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zdaniem Sądu takie działanie organu narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) ale także zasady tego postępowania wyrażone w art. 7, 8, 9 zd. 1 kpa.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego "poprzez błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 145 § 1 lit. a – wobec przyjęcia, iż zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że na działkach sąsiadujących z działką inwestora wybudowane zostały hale produkcyjne. Odnośnie wyznaczenia wokół działki "obszaru analizowanego" organ stwierdził, że szerokość frontu działki wynosi 70 m. Teren analizowany to grunt leżący po obu stronach działki i zasięg ww. obszaru wynosi 210 m. Stąd też działka [...], na której znajduje się budynek jednorodzinny nie znalazła się w obszarze analizowanym.

W złożonej na skargę kasacyjną odpowiedzi E. B.-N. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 cyt. ustawy).

Oznacza to, iż kontrolując zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Podnosząc określone zarzuty i przytaczając na ich poparcie stosowne uzasadnienie wnoszący skargę kasacyjną tym samym wyznacza zakres rozpoznania danej sprawy przez Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje konieczność prawidłowego określenia ich w skardze Wymagane jest zatem dokładne wskazanie naruszonego przepisu a także podanie sposobu jego naruszenia.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 61 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć w związku z powyższym należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiającego się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Zatem nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być wskazanie na czym polega wadliwość interpretacji danego przepisu przez Sąd, a także wyjaśnienie jak – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – przepis ten winien być rozumiany.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się do wadliwej, jego zdaniem, interpretacji przez Sąd pojęcia działki sąsiedniej. Według Sądu pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wobec czego wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym – w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – obszarze analizowanym uznać należy w pojęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie.

Nie podzielając przestawionego stanowiska Sądu skarżące Kolegium nie przedstawiło własnej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej" a jedynie ograniczyło się do zacytowania treści pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy i stwierdzenia, że zgodnie z warunkami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – dokonana została na obszarze wyznaczonym wokół działki, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazała ona brak zabudowy, w oparciu o którą mogły zostać ustalone wiążące inwestora warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Tego rodzaju uzasadnienie zarzutu nie przystaje do jego treści. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty w żadnym wypadku nie świadczą o błędnym rozumieniu przez Sąd treści wskazanego wyżej przepisu.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia).

Uchylając kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wskazując, iż nie zostały przez organ podana szerokość frontu działki jak również trzykrotność tej szerokości. Przyjął również, że na załączniku graficznym nie została uwidoczniona zabudowa działek nr [...] i [...], mimo iż skarżąca wykazała ich zabudowanie. Przyjęte przez Sąd ustalenia nie zostały skutecznie podważone.

Zgłaszając zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd naruszenia przepisu postępowania administracyjnego, wnoszący skargę wskazał, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zauważyć w związku z powyższym należy, że wskazany przepis dotyczy naruszenia prawa materialnego. O naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy wskazana podstawa kasacji. Już tylko z tej przyczyny przedstawiony wyżej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że istotnie zarówno w dołączonej do akt analizie warunków i zasad zagospodarowania działki nr [...] jak również w załączniku graficznym nie zostały podane wielkości niezbędne do prawidłowego ustalenia granic analizowanego obszaru – stosownie do wymogów określonych w § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Nie została także uwidoczniona zabudowa działek [...] i [...].

Z powyższego wynika, ze kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.