Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 514/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Irena Kamińska (spr.) NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Budownictwa, Kopalni [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 838/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1.uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Kopalni [...] S.A. w K. w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia od J. K. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej części skargę oddalił oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Naczelnik Gminy G. dnia [...] sierpnia 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], stanowiącej własność J. K.. Nieruchomość ta została wywłaszczona na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę kopalni ,,[...]".

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej J. K..

Następnie, Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku wznowionego postępowania, Wojewoda Ś. decyzją z dnia 3 lutego 2006 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G. – oznaczonej jako działki nr [...] i [...] – została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), albowiem treść tego przepisu wskazuje, że jeżeli wywłaszczenie dotyczy kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha to wniosek o wywłaszczenie powinien zostać zatwierdzony przez właściwy do tego organ. W przedmiotowych sprawie z treści załączonego do akt wniosku o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nie wynika, aby został on zatwierdzony przez właściwego wojewodę. Decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., jak podniósł Wojewoda, została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 tej ustawy zgodnie z, którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzenie niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju decyzją była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., która niemniej jednak utraciła ważność, jak wywodził Wojewoda, wobec niespełnienia przez nią warunków z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie do treści powołanej regulacji ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacji traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta oznacza, jak wywodził Wojewoda, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ niezbędność wywłaszczenia nieruchomości uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie jest możliwe, albowiem w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalne skutki prawne, jak uzasadniał organ, to zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości inwestycji w postaci budowy kopalni ,,[...]", co pociągało za sobą przekształcenie tej nieruchomości w taki sposób, że przestała ona istnieć w znaczeniu prawnym. Takich skutków nie wywołała decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej przyznania odszkodowania, zatem w tym zakresie należało stwierdzić jej nieważność.

Kopalnie [...] S.A. w K. od powyższej decyzji złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Ś. z dnia [...].

Decyzja ta została przez Kopalnie [...] S.A. w K. zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarżący, w złożonej skardze, zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ wydał decyzję, która nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony. Kwestionowana decyzja nie wyjaśnia, bowiem, na czym miałyby polegać prawa i obowiązki stron wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto skarżąca Kopalnia podniosła, że nieuzasadnionym działaniem jest podejmowanie weryfikacji decyzji po 23 latach od jej wydania tylko na tej podstawie, że w dostępnych aktualnie aktach sprawy brak części dokumentów. Takie złożenie prowadziłoby do zakwestionowania zasady trwałości decyzji administracyjnej i stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. wskazał, że stosownie do treści art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek zgłoszony właściwemu wojewodzie. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele, niż określone w art. 3 ust. 2 tej ustawy powinien, jak argumentował Sąd, być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. dotyczył kompleksu nieruchomości powyżej 10 ha, ale z akt postępowania wywłaszczeniowego nie wynika, aby był on zatwierdzony przez właściwego ministra. Ponadto, jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd, decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na upływ rocznego terminu ważności określonego w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organy nadzoru prawidłowo uznały, że badana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska tych organów co do tego, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść art. 156 § 2 k.p.a. uzależnia, jak argumentował Sąd, dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji od wywołanych decyzją skutków prawnych, a nie skutków faktycznych. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, co do tego, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne, których organy administracji publicznej nie mogą wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego. Nieodwracalnego skutku prawnego nie wywołują zdarzenia polegające na zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy kopalni odkrywkowej. Zrealizowanie inwestycji tego rodzaju oraz wielkość nakładów poczynionych w związku z powstaniem wyrobiska można jedynie rozpatrywać w kontekście odwracalnych lub nieodwracalnych skutków faktycznych wywołanych powstaniem kopalni odkrywkowej. Niedopuszczalnym, więc było, jak wywodził Sąd I instancji, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. z powołaniem się na nieodwracalne skutki prawne w postaci istniejącej na wywłaszczonej nieruchomości kopalni. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo użytkowania wieczystego, ujawnione w księdze wieczystej. Skutki prawne decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji, poprzez wycofanie decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego w ramach jednego z trybów weryfikacji decyzji przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Niepodważalny jest, zdaniem Sądu, fakt że organy prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie odnalazły całości akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Bezskuteczne poszukiwanie akt w zasobach archiwalnych odpowiednich organów pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym ustawą z dnia 12 marca 1958 r., co tym samym kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że skoro będąca przedmiotem badania decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec niezachowania procedury przewidzianej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to tym samym kwestionowana decyzja w zakresie orzekającym o odszkodowaniu jest nieważna. W tej części więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał kwestionowaną decyzję za prawidłową. Podczas rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie brał udziału biegły do spraw wywłaszczeń, co świadczy o tym, że w części dotyczącej ustalenia odszkodowania decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z rażącym naruszeniem art. 22 przedmiotowej ustawy. Wbrew temu co twierdzi skarżący, z przepisu art. 22 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1981 do 1982 r. – wynika, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustalane było na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwego wojewodę z prowadzonej przez ten organ listy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła Kopalnia [...] w K. oraz Minister Budownictwa.

Kopalnia [...] zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wyżej wymienione okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,

b) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wyżej wymienione okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,

c) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art.7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27 poz.96 z późn. zm.),

d) błędną wykładnię przepisu art. 77 kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r.. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] i [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginiecie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 kpa), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

Pełnomocnik Kopalni podkreślił, że organ nadzoru bezskutecznie poszukiwał akt postępowania wywłaszczeniowego. Akt tych nie udało się skompletować w całości, co jednak nie uprawniało organu do wysnucia domniemania, iż decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Treść art. 156 k.p.a. statuującego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, powinien być interpretowany ściśle, a jego zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku bezspornego ustalenia, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia stanowi od dnia 14 stycznia 1983 r. na mocy zarządzenia Nr 3 Ministra Komunikacji obszar górniczy. Podstawą prawną utworzenia obszaru górniczego był w chwili utworzenia przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 1979 r. w sprawie obszarów górniczych (Dz. U. Nr 11, poz. 75). Obecnie podstawą tworzenia obszarów górniczych są artykuły 51-53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Z chwilą utworzenia obszaru górniczego, jak wywodził pełnomocnik, nieruchomości objęte wywłaszczeniem straciły status prawny nieruchomości rolnych, którymi były w chwili wywłaszczenia. Powstanie kopalni odkrywkowej oraz prowadzona systematycznie od 1983 r. działalność wydobywcza spowodowały nieodwracalne przekształcenie wywłaszczonych nieruchomości. Przekształcenie to polega w szczególności na zdjęciu warstwy glebowej gruntu na całym wywłaszczonym obszarze do poziomu złóż kopalin wapieni i dolomitów, które to złoża zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowią własność Skarbu Państwa. Nieruchomość gruntowa jest rzeczą oznaczoną co do tożsamości, a jej wyodrębnienie następuje poprzez wskazanie granic geodezyjnych. W stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe odtworzenia przebiegu granic wywłaszczonych działek poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, zaś prawo własności może przysługiwać określonemu właścicielowi wyłącznie w tych granicach. Odwrócenie skutku prawnego w postaci ponownego przejścia prawa własności nieruchomości na danego właściciela jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej.

Z kolei Minister Budownictwa zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. skutkującą uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

b) niezastosowania art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,

c) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, skutkujące uznaniem, że kopaliny znajdujące się w obrębie wywłaszczonej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych:

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku dokonania oceny z punktu widzenia zastosowania przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru sprawy, która to ocena ma wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo,

d) art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd wadliwie przyjął, że z faktu powstania i działania kopalni odkrywkowej, wynikają nie tylko skutki faktyczne ale daleko idące skutki prawne. Przeobrażenia nie tylko ewidencyjne, znajdujące umocowanie w przepisach prawa, ale i w charakterze nieruchomości, spowodowały zmiany stanu prawnego, skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający obecnie przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia. O ile, zatem nieruchomość gruntowa musi mieć swoje umiejscowienie i rozciąga się nad i pod jej powierzchnią, to w niniejszej sprawie niemożliwym jest obecnie jej wyznaczenie tak aby odzyskała swój charakter i mogła wrócić do poprzedniego właściciela. W chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny w tym m.in. kopaliny podstawowe (dolomity i wapienie), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu nieruchomość przestała istnieć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skargę kasacyjną można – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – oprzeć na następujących podstawach

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie odpowiadają przedstawionym wyżej wymaganiom, a podniesione w nich zarzuty naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność J. K., naruszała prawo w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Artykuł 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak trafnie przyznał to Sąd I instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej, że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w dniu [...] sierpnia 1982 r.

Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej, że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był, zatem prawidłowy.

W następnej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że podziela pogląd skarżącego i Ministra Budownictwa, co do tego, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma, zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub, gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomości te zostały połączone z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już, zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić ona własność J. K.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. – dalej kc]). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości J. K., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), niemniej jednak skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Nie ma zaś podstaw do rozważania, czy J. K., powiększając powierzchnię posiadanej nieruchomości np. poprzez nabycie własności nieruchomości sąsiednich, mógłby doprowadzić do stanu, w którym wydobycie kopalin można by uznać za możliwe. Skoro, zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny wynika, bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby, bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Budownictwa, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała, bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa co do tego, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może, bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W następnej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że trafnym było stanowisko Sądu I instancji, w zakresie uznania decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwego wojewodę. Z dokumentów załączonych do akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w przeprowadzonej rozprawie wywłaszczeniowej brał udział biegły do spraw wywłaszczeń, co świadczy o tym, iż w tym zakresie kwestionowana decyzja Ministra, jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. była prawidłowa.

W tym stanie rzeczy przyjmując, że wyrok Sądu I instancji został w zakresie punktu pierwszego wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w tej części i rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako nieuzasadnioną ze względów przytoczonych powyżej. W pozostałej zaś części Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Kopalni [...] S.A. w K..