Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1268/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...], [...], Starosta [...] odmówił M. M. (skarżącej), prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...] z siedzibą w [...], zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych, w zabudowie oznaczonej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem: 25MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach nr ewid.: [...], obręb ewid. [...] [...], jednostka ewid. [...] [...] – M.

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając tok postępowania w sprawie wniosku skarżącej z 16 lutego 2018r. organ wskazał, że w celu usunięcia braków wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm. – dalej "p.b."), postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018r. nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia wymienionych w postanowieniu nieprawidłowości, w tym:

- zlokalizowanie schodów zewnętrznych w odległości od granicy każdej z działek zgodnie z §12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm. – dalej "rozporządzenie") – pkt 2,

- zlokalizowanie pochylni zapewniającej dojazd samochodów do garażu, w odległości od granicy każdej z działek zgodnej z ww. przepisem – pkt 3,

- usytuowanie miejsc postojowych od granicy na każdej z działek, w odległości zgodnej z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a lub ust. 6 rozporządzenia – pkt 4 postanowienia,

- wykazanie, że projekt zagospodarowania terenu odpowiada wymogom prawa, tj. przedstawienie rozwiązań komunikacyjnych, które świadczą o tym, że planowana inwestycja będzie posiadać dostęp do drogi publicznej odpowiadający wymogom § 14 rozporządzenia oraz § 18 pkt 2 lit. a w zw. z § 8 pkt 10 lit. a uchwały nr XXXVIII/211/2017 Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Dworcowej i Brodnickiej w Gołubiu-Dobrzyniu (Dz.Urz.Woj.Kuj-Pom. poz. 2519) – pkt 7.

Organ zanegował stanowisko wnioskującej kwestionujące zasadność nałożenia obowiązków ze względu na możliwość realizacji inwestycji na działce budowlanej składającej się z kilku działek ewidencyjnych, oraz że wykazanie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa w zakresie zgodności z warunkami technicznymi nie należy do obowiązków inwestora, ale projektanta. Zdaniem organu przedstawiony projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada wymogom § 12 ust. 6 pkt 1 w zw. z § 103 ust. 1 rozporządzenia (schody zewnętrzne oraz pochylnie zapewniające dojazd do garażu, od strony elewacji frontowej każdego budynku, zlokalizowane zostały w odległości mniejszej od granicy każdej z działek niż wynika to z powołanych przepisów), § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a lub ust. 6 w zw. z § 3 pkt 25 rozporządzenia (miejsca postojowe zlokalizowano w odległości mniejszej od granicy każdej z działek, niż wynika to z powołanego przepisu), § 14 rozporządzenia oraz § 18 pkt 2 lit. a w zw. z § 8 pkt 10 lit. a powołanej uchwały nr XXXVIII/211/2017 (parametry drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 22KDD łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powiatową nie spełniają wymogów szerokości, przeciwpożarowych oraz wynikających z miejscowego planu). Powołując się na definicję "terenu budowy" zawartą w p.b. oraz "działki budowlanej" z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 – dalej "u.p.z.p.") i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 121 – dalej "u.g.n.") organ stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym punkt, od którego należy mierzyć odległości obiektów i urządzeń budowlanych do granicy działki – to granica działki budowlanej, na której znajduje się obiekt i urządzenie budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i wydanie stosownego pozwolenia na budowę, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła, że organ nieprawidłowo określił obszar oddziaływania inwestycji, oraz że wbrew jego stanowisku inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach, odwołując się do treści wyjaśnień składanych w toku postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: działki nr [...] i [...] znajdują się w granicach ustaleń oznaczonych symbolem 25MN – przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, zieleń urządzona, natomiast działka [...] znajduje się częściowo w granicach ustaleń 25MN, a częściowo 22KDD – przeznaczenie podstawowe: tereny publicznych dróg dojazdowych, przeznaczenie dopuszczalne: infrastruktura techniczna, zieleń przydrożna. Stwierdził, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dostęp odbywa się przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy [...], niebędącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.). Symbolem 22KDD opisano w planie teren, na którym planowane jest urządzenie drogi publicznej i do czasu faktycznego i prawnego jej urządzenia teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie ma dostępu do drogi publicznej, a dojazd do niej zapewniony jest przez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...], niespełniającą kryteriów drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że niezgodność projektu zagospodarowania terenu nie polega wyłącznie na nieodpowiednich parametrach drogi dojazdowej, ale w ogóle na braku prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej zamierzonych budynków, albowiem od istniejącej drogi dojazdowej oddziela je nieurządzony pas terenu stanowiący część działki nr [...]. W odniesieniu do kwestii interpretacji pojęcia działki budowlanej organ wskazał, że za jedną działkę budowlaną można uznać kilka działek inwestycyjnych, jednak w niniejszej sprawie przedmiotem zamierzenia jest budowa dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i dla każdego z tych budynków wyodrębniono wcześniej działkę ewidencyjną, każdy z tych budynków może być realizowany, a później może funkcjonować oddzielnie. Powołując § 12 oraz § 19 rozporządzenia w zw. z art. 5 p.b. organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie realizacja budynków mieszkalnych, które mogą samodzielnie funkcjonować, przesądza o tym, że w kontekście przywołanych przepisów każdą z działek ewidencyjnych, na której został zaprojektowany budynek mieszkalny, należy traktować jako odrębną działkę budowlaną. W związku z tym, w ocenie Wojewody, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 6 pkt 1 i § 19 rozporządzenia. Organ odwoławczy częściowo zgodził się ze skarżącą, wskazując, iż obszar oddziaływania inwestycji winien zostać rozszerzony jedynie o działkę nr [...] stanowiącą część drogi dojazdowej do drogi publicznej, której właścicielem jest Gmina.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na skutek ich niezastosowania z uwagi na odmowę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ze względu na rzekomy brak dostępu działki skarżącej do drogi publicznej, podczas gdy właściciele działek przyległych do tej samej drogi wewnętrznej uzyskali pozwolenia na budowę,

- art. 7 w zw. z art. 77 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej,

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek nierozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w zakresie wykładni art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

- art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 22KDD, zaś w ewidencji gruntów jako "dr"; ponadto organ całkowicie pominął, że działka budowlana poza ww. dostępem przez drogę wewnętrzną posiada również bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] od strony południowej,

- art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren oznaczony w miejscowym planie jako 22KDD, położony na działce nr [...] jest drogą wewnętrzną, tym samym działka inwestora ma do niej dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; działka oznaczona w miejscowym planie jako 22KDD, pomimo jej nieskategoryzowania, przeznaczona jest do ruchu pojazdów, a ponadto została jej nadana nazwa "ul. [...]" w trybie art. 8 ust. 1a u.d.p. i posiada oznakowanie ustalone w trybie art. 8 ust. 2 u.d.p.,

- art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 12 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestor ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na dziewięciu działkach budowlanych, nie zaś dla jednej działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.,

- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewydaniu pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek.

Skarżąca podniosła, że została potraktowana w sposób odmienny od właścicieli pozostałych nieruchomości przylegających do tej samej drogi wewnętrznej. Ponadto działki, na których zamierzona jest inwestycja, mają dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną 22KDD użytkowaną wyłącznie jako droga publiczna. W ocenie skarżącej organy nieprawidłowo potraktowały teren inwestycyjny jako dziewięć działek budowlanych, ponieważ stanowi on jedną działkę budowlaną, obejmującą dziewięć działek ewidencyjnych, na których zamierzona jest jedna inwestycja, a nie dziewięć niezależnych. Usytuowanie budynków na działce zależy tylko od woli inwestora, podobnie jak usytuowanie ścian budynków na graniach poszczególnych działek. Powołując stanowisko doktryny i judykatury co do różnego znaczenia pojęć "działki budowlanej" i "działki gruntu", skarżąca wskazała, że brak jest podstaw do ustalania odległości od granic z sąsiednią działką budowlaną jako odległości od granicy geodezyjnej działki ewidencyjnej, która jest składową jednej nieruchomości posiadającej odrębną księgę wieczystą. Za nieprawidłowe uznała skarżąca przypisanie § 12 i 19 rozporządzenia funkcji ochronnej interesów osób trzecich, albowiem w jej ocenie są to normy techniczno-budowlane adresowane do projektanta, a kwestie spokoju i intymności właściciela działki sąsiedniej nie mogą wpływać na zasadność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja, realizowana na terenie uznanym za jedną działkę budowlaną, spełnia wymagane prawem warunki. Skarżąca podniosła, że organ pominął okoliczność, iż działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] od strony południowej. Stwierdziła zatem, że w sprawie spełnione zostały warunki z art. 35 p.b. i organ nie mógł w sposób uznaniowy odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa.

Decyzją Starosty [...], utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr ewid.: [...] i [...], obręb ewid. [...] [...]. Odmowę umotywowano niespełnieniem przez załączony do wniosku projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu warunków techniczno-budowlanych w zakresie dostępu działek budowlanych do drogi publicznej oraz usytuowania pochylni, schodów i miejsc postojowych dla poszczególnych domów mieszkalnych względem granicy działki budowlanej. Skarżąca kwestionuje powzięte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia podnosząc, że planowana inwestycja spełniać będzie warunek dostępu do drogi publicznej, a jej usytuowanie na jednej działce budowlanej, obejmującej kilka działek ewidencyjnych, zapewnia zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi parametrów odległościowych usytuowania budynków i innych elementów zabudowy względem granic działki budowlanej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczą kwestią sporną pozostaje w istocie to, czy objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamierzenie inwestycyjne skarżącej polegające na budowie zespołu dziewięciu domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie obejmującym dziewięć działek ewidencyjnych, w granicach ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolem 25MN (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, zieleń urządzona) i przewidziany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu tak określonej inwestycji należy rozpatrywać w aspekcie wspólnych wymogów dla jednej "działki budowlanej" - zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, czy też jak wywodzi organ, dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej należy odnosić w tej sprawie określone przepisami prawa wymogi do tej działki ewidencyjnej, na której będzie on posadowiony - jako "działki budowlanej".

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodne z obowiązującymi przepisami prawa jest w tej kwestii stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) oraz przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z definicją określoną w art 3 pkt 1 p.b. "obiekt budowlany" to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W art. 2 pkt 9 p.b. ustawodawca zdefiniował pojęcie "urządzenie budowlane", przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W myśl przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:

a) nośności i stateczności konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) higieny, zdrowia i środowiska,

d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,

e) ochrony przed hałasem,

f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,

g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu (...),

2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu;

3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;

4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, (...);

8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;

9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (...).

W myśl art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 p.b., zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany powinien zawierać (ust. 3) między innymi:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia,

a także informację o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 5).

Przepis art. 35 ust. 1 p.b. określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w uprawnienie wywodzone z art. 4 p.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Stwierdzenie ewentualnych naruszeń w zakresie określonym powyższej zobowiązuje organ do wydania postanowienia, którym zobowiązuje on inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wskazanym terminie a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). Spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. i art. 32 ust. 4 p.b. (złożenie wniosku w okresie ważności wymienionych w przepisie aktów oraz złożenie oświadczenia o posiadanych prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), wiąże z kolei organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie może on odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy zamierzenia budowlanego planowanego na terenie obejmującym działki o nr ewid.[...], położone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Golubia-Dobrzynia nr XXXVIII/211/2017z dnia 23 maja 2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Dworcowej i Brodnickiej w Gołubiu-Dobrzyniu (publ. jak wcześniej wskazano). Wymienione działki znajdują się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 25MN – przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, zieleń urządzona (§8 pkt 1 załącznika do uchwały), przy czym działka nr [...] częściowo objęta jest obszarem oznaczonym symbolem 22KDD – przeznaczenie podstawowe: tereny publicznych dróg dojazdowych, przeznaczenie dopuszczalne: infrastruktura techniczna, zieleń przydrożna (§18 pkt 1 załącznika do uchwały). Część ta, przyjmująca kształt litery L, oddziela pozostałe działki inwestora objęte wnioskiem od działki nr [...], objętej symbolem 22KDD, stanowiącej własność gminy i pełniącej funkcję drogi dojazdowej.

Zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z wnioskiem inwestora, polegać ma na budowie dziewięciu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na wymienionych we wniosku działkach ewidencyjnych. Tak określone zamierzenie odpowiada założeniom właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten nie określa dodatkowych szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (§8 pkt 9 załącznika do uchwały). Zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a p.b., przez budynek taki należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei w myśl z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 957/17 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazuje się, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. W związku z powyższym organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Określenie "zabudowy szeregowej" oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami. Wobec braku legalnej definicji ustawowej oraz przepisów, z których można byłoby wyinterpretować w sposób wyczerpujący cechy charakterystyczne omawianego rodzaju zabudowy, zasadnym jest także sięgnięcie do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków (vide: wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017r., sygn. akt II SA/Kr 686/17).

Zgodnie z cytowanym art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów tych należą normy zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1a ww. rozporządzenia (dodanym z dniem 1 stycznia 2018r.) "działką budowlaną" jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie wzbudziło w sprawie co do zasady sporu, jak i nie budzi to wątpliwości orzekającego Sądu, że działka budowlana może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, może też obejmować jedną działkę ewidencyjną – pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są zwrotami synonimicznymi, pojęcie działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu" bo spełniającą określone kryteria (zob. wyroki NSA z 16 marca 2010r., II OSK 411/09; z 24 lutego 2012r., II OSK 2342/10). Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisach art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie za nieruchomość gruntową nakazuje się rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), za działkę gruntu – niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3), zaś za działkę budowlaną – zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażanie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a). Oceniając możliwość realizacji na działce budowlanej obiektu budowlanego organ każdorazowo określa zatem zasięg działki budowlanej, który uzależniony jest od parametrów zamierzonego na niej obiektu oraz jego geodezyjnego usytuowania.

Odnosząc poczynione rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji, przeprowadzając weryfikację wniosku w zakresie kwalifikacji zamierzonej zabudowy i jej zgodności z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uznały, iż planowana inwestycja polegać ma na budowie zespołu dziewięciu samodzielnych konstrukcyjnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przy czym – jak wynika z zawartego w aktach sprawy projektu budowlanego inwestycji - każdy z nich zawierać ma w jeden lokal mieszkalny. To z kolei wywarło wpływ na sporną w sprawie okoliczność prawidłowego zinterpretowania pojęcia "działki budowlanej" właściwej dla charakteru planowanej inwestycji. Analizując stan podziału nieruchomości inwestora na dziewięć działek ewidencyjnych, i specyfikę ich położenia uzasadnioną w ocenie Sądu była przyjęta przez organy konstatacja, że każdy z planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, odpowiadający wyodrębnionej działce, dający się zrealizować niezależnie od pozostałych i stanowiący funkcjonalnie samodzielny obiekt budowlany – budynek mieszkalny, wznoszony ma być na przyporządkowanej mu działce ewidencyjnej i działkę tę należy traktować jako osobną działkę budowlaną. Zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji obiektu pozbawionego wymienionych cech samodzielności doprowadziłoby do konstatacji, że o ile jako "działkę budowlaną" stanowiłby wtedy obszar działek ewidencyjnych [...]jak chce skarżąca), to inwestycja przestałaby kwalifikować się jako polegającą na budowie dziewięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i – w zależności od przyjętych rozwiązań – uzyskałaby charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Takie zamierzenie sprzeczne byłoby z kolei z przytoczonymi ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru.

Dokonana przez organy obu instancji ocena przedłożonego projektu budowlanego wykazała, że zamierzone obiekty budowlane odpowiadają definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym, a to z kolei skutkowało prawidłowym w ocenie Sądu wymogiem organu dostosowania projektu i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w sposób zapewniający spełnienie wymogów techniczno-budowlanych w odniesieniu do każdego z tych budynków mieszkalnych i co oczywiste odpowiadającym im wyodrębnionym działkom ewidencyjnymi, rozumianym jako działki budowlane. W konsekwencji słusznie w sposób negatywny organy oceniły spełnienie warunków, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zasadne okazało się stanowisko organów co do tego, że inwestor nie wykazał, iż działki budowlane obejmujące obszar działek ewidencyjnych nr [...] i [...] mają prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej. W zastanym stanie faktycznym funkcję drogi dojazdowej do nieruchomości nr [...] oraz działki inwestora nr [...] pełni działka nr [...] objęta symbolem 22KDD i stanowiąca własność Gminy [...], prowadząca do drogi powiatowej urządzonej na działce nr [...]. Niesporne w sprawie pozostaje, że działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działki nr [...] i [...] oddzielone są od działki nr [...] (drogi wewnętrznej) pasem przynależnym do działki nr [...]. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych; szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Podobnie w cytowanych wcześniej § 2 pkt 1a rozporządzenia oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami prawodawca wymienia dostęp do drogi publicznej jako konieczny element kwalifikujący daną działkę jako działkę budowlaną. Przepisy p.b. nie zawierają definicji "dostępu do drogi publicznej", definicję taką zawiera jednak art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ilekroć jest w u.p.z.p. mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, przy czym dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Inwestor musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną – inwestor musi wykazać, że komunikacja może odbywać się istniejącą drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i musi być to możliwość prawnie i faktycznie zagwarantowana (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA 422/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, by dla nieruchomości o numerach [...] istniał tytuł prawny gwarantujący możliwość przechodu i przejazdu przez oddzielającą wymienione działki ewid. działkę nr [...] do pełniącej obecnie funkcję gminnej drogi wewnętrznej działki nr [...]. W konsekwencji za zasadne uznać należy ustalenie organów obu instancji, że wymienione nieruchomości pozbawione są zarówno bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak i pośredniego, przy czym brak pośredniego dostępu ma charakter dwustopniowy: są nieskomunikowane z drogą publiczną urządzoną na działce nr [...] (ul. [...]) pośrednio przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], jak i przez działkę ewid. nr [...]. Wskazać tu jednocześnie należy, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do drogi wewnętrznej na działce nr [...] przez działkę nr [...]. Inwestor nie wykazał, by na działce tej ustanowiono służebność drogową względem działek [...], nie wykazał również żadnego innego tytułu statuującego prawną możliwość przechodu i przejazdu do wymienionych nieruchomości przez działkę nr [...]. Brak jest również prawnego uregulowania prawa przechodu lub przejazdu drogą wewnętrzną. Prawidłowo ustaliły zatem organy, że warunek dostępu do drogi publicznej dotyczący zamierzonej na przedmiotowych działkach inwestycji nie został spełniony. Nie jest wystarczające przeznaczenie w planie miejscowym części działki nr [...] pod przyszłą drogę, skoro nie została ona prawnie zorganizowana i urządzona. Nie budzi wątpliwości także to, jakie były warunki podziału nieruchomości na działki o nr ewid [...] i charakter działki nr [...] z uwagi na położenie i sposób wytyczenia linii podziału nieruchomości, w odniesieniu do obowiązującego planu miejscowego.

Konsekwentnie nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wobec uznania przez organy, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia (odległość schodów zewnętrznych i pochylni dojazdowych do garażu od granic działek budowlanych mniejsza niż 1,5 m) oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia (usytuowanie miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 3 m od granic działek). Powyższe stanowi bezpośredni skutek założenia, że każdy z zamierzonych budynków mieszkalnych realizowany będzie na przyporządkowanej mu działce budowlanej i w związku z tym projekt zagospodarowania terenu tych działek musi indywidualnie odpowiadać wymogom techniczno-budowlanym dla zabudowy mieszkalnej zawartym w rozporządzeniu.

Poczynione wywody stanowią w zasadzie wystarczającą kontrargumentację względem zarzutów zawartych w skardze i nie ma potrzeby odnoszenia się kolejno do każdego z nich. Pierwotne założenie organów obu instancji, że inwestycja realizowana ma być na dziewięciu działkach budowlanych jest w ocenie Sądu prawidłowe. To z kolei skutkowało koniecznością oceny spełnienia względem każdego z obiektów budowlanych dla stosownej działki właściwych norm i wymogów techniczno-budowlanych. Skarżąca nie uzupełniła w wymaganym zakresie wskazanych w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2018r. braków, co obligowało organ – zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. – do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy wypełniły przy tym dyspozycje art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz 107 k.p.a. wyczerpująco uzasadniając powzięte na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego decyzje. W sprawie nie zaistniała nie dająca się usunąć wątpliwość co do którejkolwiek z właściwych norm prawnych, toteż nie mogło dojść do naruszenia art. 7a k.p.a. Nie można charakteru takiego przypisać jedynie odmiennej polemicznej wykładni przepisów prezentowanej przez skarżącą w obronie jej interesu. Nieistotna w sprawie była podniesiona w skardze okoliczność, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony południowej, albowiem nie zmienia to faktu, iż separuje ona pozostałe wymienione działki i usytuowane na nich budynki mieszkalne od dojazdowej drogi wewnętrznej na działce nr [...], pozbawiając je pośredniego dostępu do drogi publicznej. Inwestycja obejmuje wszystkie wymienione we wniosku działki, z których każda ma być zabudowana budynkiem mieszkalnym i podlega ocenie spełnienia wszelkich określonych przepisami prawa wymogów jako całość zamierzenia - zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. Niezasadne jest nadto powołanie się skarżącej na sytuację faktyczno-prawną sąsiednich nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, które były zabudowywane w innym stanie faktycznym, a nadto nie podlegają ocenie w tej sprawie wydane już inne decyzje o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie posiadają one pośredni dostęp do drogi publicznej z racji na usytuowanie przy drodze wewnętrznej na działce nr [...] – a więc odmiennie niż ma to miejsce w przypadku przeważającej części zamierzonej inwestycji (tylko działka nr [...] przylega do tej drogi) i co wynika z jej projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że zarzuty skargi nie okazały się zasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.