Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1297/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 4, art. 66 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 28, art. 32,
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 9, art. 11, art. 64, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi R. R. i D. R. - wspólników F. "D." s.c. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia ... sierpnia 2007 r. nr ....


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z ... marca 2008 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję z ... sierpnia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 1 marca 2007 r. Wspólnicy ... Spółka Cywilna - R. R. i D. R. (dalej: ... s.c.), reprezentowani przez pełnomocnika, zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z prośbą o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczanych za okres od .... 2004 r. w kwocie ... zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od ... 2004 r. w kwocie ... zł wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi.

We wniosku wskazano, że Spółka prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych w okresie od ... 2004 r. Przyczyną kłopotów finansowych firmy, które spowodowały powstanie zaległości wobec ZUS, były trudności płatnicze zleceniodawcy robót budowlanych - ... Sp. z o.o. w K.., który zaprzestał realizacji należności za wykonane na jego rzecz roboty budowlane. Podkreślono nadto, że obecna sytuacja materialna Zobowiązanych nie pozwala na spłatę zadłużenia wobec ZUS.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego decyzją z ... sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie ... zł, w tym składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2001 r. do listopada 2004 r. w kwocie .. zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł.

Powołując treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ZUS stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności bowiem wysokość nieopłaconej składki przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, a kwoty jakie można uzyskać w postępowaniu egzekucyjnym przekraczają wydatki egzekucyjne. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., który wobec Zobowiązanych prowadzi administracyjne postępowanie egzekucyjne, nie stwierdził nieściągalności należności.

Jednocześnie organ zauważył, iż z zebranej dokumentacji nie wynika, że Zobowiązani ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie są w stanie opłacić należności wobec ZUS (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Obaj Zobowiązani pracują i osiągają dochód, który w rodzinie R. R. w przeliczeniu na osobę wynosi ... zł, a w rodzinie D. R. - ... zł na osobę. W ocenie ZUS, zważywszy na wysokość osiąganego dochodu, sytuację majątkową Zobowiązanych (R. R. jest właścicielem działki nr ...(mapa 3) obręb K., zapisanej w KW nr ... i nieruchomości - lokal użytkowy . obręb K., zapisanej w KW nr ...) pozostających w wieku aktywności zawodowej oraz ustawowy czas dochodzenia należności, możliwa jest spłata zadłużenia w formie układu ratalnego.

Końcowo organ zaznaczył, iż decyzja w sprawie umorzenia należności jest oparta na tzw. "uznaniu administracyjnym", co oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który - w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek - może, ale nie musi umorzyć zaległości.

Od powyższej decyzji Wspólnicy ... s.c., działający przez pełnomocnika, złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie w całości decyzji ZUS z .. sierpnia 2007 r. i wydanie decyzji o umorzeniu tych należności oraz o zmianę decyzji w części ustalającej, iż zaległość w składce na ubezpieczenie społeczne za okres od października 2000 r. do listopada 2004 r. wynosi ... zł i ustalenie, że przedmiotowa zaległość wynosi ... zł. W uzasadnieniu podniesiono, że ww. zaległość została ustalona przez ZUS w sposób całkowicie dowolny, bez wskazania dokumentów stanowiących podstawę jej naliczenia. Podkreślono również, iż w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), bowiem - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanych i ich rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W kolejnych pismach procesowych z 17 września 2007 r. oraz z 22 października 2007 r. Wnioskodawcy podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie kwestionując ustalenia ZUS odnośnie wysokości zaległości. Wskazali przy tym na rozbieżność między kwotą należności z tytułu składek wskazaną przez Urząd Skarbowy na podstawie tytułów wykonawczych sporządzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a zaległością wykazaną przez ZUS w zaskarżonej decyzji z ... sierpnia 2007 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z ... marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podkreślił, iż okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie dają podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Zobowiązani nie ponieśli strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Z zebranej dokumentacji nie wynika również, aby Wspólnicy spółki cywilnej ... ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie byli w stanie opłacić należności wobec ZUS. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Organ zauważył nadto, że każda osoba, która podejmuje się prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej powinna być świadoma ponoszenia ryzyka i liczyć się z negatywnymi konsekwencjami podjęcia takiej decyzji. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze osoba ją prowadząca, która winna poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej bez angażowania środków publicznych pozyskanych przez umorzenie.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących dowolności w zakresie określenia zaległości Spółki wobec ZUS organ zaznaczył, iż są one bezpodstawne i nie znajdują pokrycia w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Wskazał, iż jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada pełną dokumentację dotyczącą faktycznych zaległości zobowiązanej Spółki, z których wynika, że decyzja z ... sierpnia 2007 r. odmawiająca umorzenia należności w łącznej - wnioskowanej - kwocie .... zł jest prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję . Wspólnicy ...s.c., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 136 i art. 138 §1 k.p.a.,

2) art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z § 1 ust. 2 i § 2 i § 2 pkt 1 oraz § 8 statutu ZUS stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu ZUS (Dz. U. nr 137, poz. 965).

W motywach skargi ponownie podniesiono, iż zaległość "F.P.U.B. "DAR" s.c. wobec ZUS wskazana w decyzji z ... sierpnia 2007 r. została ustalona zupełnie dowolnie, w zawyżonej wysokości, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Powołując wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt I UK 157/06, wskazano, iż ubezpieczeni powinni w pierwszej kolejności otrzymać decyzję o wymiarze składek i ich podstawie prawnej, a następnie decyzję w przedmiocie ich umorzenia. Odnośnie zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podniesiono, iż w sprawie zostały naruszone przepisy o właściwości rzeczowej, gdyż dyrektor terenowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Oddział Wojewódzki w O., nie mógł wejść w kompetencje Prezesa ZUS i rozpoznać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z ... sierpnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 25 stycznia 2007 r., II GSK 320/2008, LEX 287967) wskazał, iż organem administracyjnym wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 - 6 u.s.u.s. jest Zakład a nie Prezes Zakładu. Zwrot - stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie do organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku.

W piśmie procesowym z 3 września 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi odnośnie dowolności ZUS w zakresie naliczenia wysokości należności z tytułu nieopłaconych składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 293171).

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a., z przyczyn, które wziął również pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi.

Rozpatrując jednak w pierwszej kolejności zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej Sąd zważył, iż brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 66 - 79a u.s.u.s.) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną Zakładu oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej.

Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. decyzje w sprawach umarzania należności z tytułu składek wydaje Zakład. Prezes Zakładu, udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia do wydawania decyzji (art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 965)), nie daje mu umocowania do działania w imieniu Prezesa, lecz w imieniu Zakładu jako organu. Dyrektor Oddziału staje się na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Prezesa Zakładu podmiotem personifikującym Zakład jako organ. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu, w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku (v. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 320/06, LEX nr 287967 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 317/06, LEX 325381). Stanowisko to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 u.s.u.s. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Założono więc, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynikałoby, że powinien to być Prezes Zakładu. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie właściwych przepisów statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W rozpatrywanej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna z ... sierpnia 2007 r. wydana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i na podstawie stosownego upoważnienia podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w O.. Natomiast decyzja z ... marca 2008 r. z wniosku Strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do Prezesa Zakładu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wydana została prawidłowo przez - działającego za Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Prezesa Zakładu, a podpisana na podstawie stosownego upoważnienia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w O.. W świetle powyższego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, podzielić należy stanowisko organu orzekającego przedstawione u odpowiedzi na skargę, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jak już wskazano powyżej przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji z ... marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z ...sierpnia 2007 r. były istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 9, 11, 64, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z 1 marca 2007 r. (data wpływu do organu) Wspólnicy ... Spółka Cywilna ., działający przez pełnomocnika, powołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczanych za okres od listopada 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi.

Z uwagi na treść wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s. z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s., przy uprzednim określeniu przedmiotu postępowania - biorąc pod uwagę zakres żądania Strony co do okresu zaległości płatnika, tytułu oraz kwoty należności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.

W przeciwieństwie do art. 29 u.s.u.s., regulującego odraczanie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozkładanie tej płatności na raty, przepis art. 28 tejże ustawy nie wymaga wniosku zobowiązanego do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych. Oczywistym jest jednakże, że w postępowaniu wszczętym z urzędu jedynym merytorycznym rozstrzygnięciem, jakie może zapaść, jest umorzenie należności. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być również wszczęte na wniosek zobowiązanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podmiot występujący z wnioskiem obowiązany jest określić zakres swojego żądania, chociażby poprzez wskazanie okresu, jakiego dotyczą należności objęte wnioskiem. Wynika to z treści art. 63 § 2 k.p.a. Zakład jest natomiast związany treścią wniosku i jego decyzja, czy to pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy winna obejmować należności objęte wnioskiem, który wszczął postępowanie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924).

Jeżeli w ocenie organu orzekającego treść żądania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek budzi wątpliwości, powinien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Możliwość taką stwarza art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym - niż wskazanie adresu wnoszącego podanie - wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Organ nie jest natomiast władny samodzielnie określać (zmieniać) zakresu żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1069/06, Lex nr 221941).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, biorąc pod uwagę zakres żądania Strony skarżącej określony we wniosku z 1 marca 2007 r., stwierdzić należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych - obejmując decyzją z ... sierpnia 2007 r. należności z tytułu składek w łącznej kwocie ... zł w tym na ubezpieczenie społeczne za okres od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2001 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie ... zł - wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności ponad żądanie Strony naruszając tym samym przepis art. 28 u.s.u.s. Ponadto, ani w sentencji ww. decyzji ani w jej uzasadnieniu, organ nie określił w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości którego ze wspólników, z jakiego tytułu - czy z obowiązku pracowniczego ubezpieczenia społecznego, czy z prowadzenia działalności gospodarczej i w jakiej wysokości obciążają zaległości wobec ZUS. Podkreślić przy tym należy, iż przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu określenie zakresu wniosku Strony przyjmując arbitralnie w wydanym orzeczeniu, że należności w wysokości ... zł stanowią "wnioskowaną" kwotę. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ podjął działania w celu rzetelnego wyjaśnienia Stronie skarżącej okresu zaległości wobec ZUS, tytułu oraz kwoty należności mimo, iż pełnomocnik Strony zwracał się do ZUS o wyjaśnienie tych kwestii jeszcze przed złożeniem przedmiotowego w sprawie wniosku (m.in. pismo z 17 sierpnia 2006 r. - k. 244 akt admin.). Działając w powyższy sposób organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), a w konsekwencji zaniechania rzetelnego wyjaśnienia pojętego rozstrzygnięcia - również przepisy art. 107 § 3 k.p.a. określające wymogi w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zadaniem uzasadnienia jest m.in. przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia poprzez wskazanie toku rozumowania organu wydającego decyzje oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (v. wyrok NSA z 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX nr 45905). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (v. wyrok NSA z 6 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, LEX nr 41681).

Wskazane powyżej wady decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odnośnym zakresie, nie zostały dostrzeżone i skorygowane przez organ odwoławczy, który zaskarżoną decyzją z ... marca 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Zakładu, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił Stronie skarżącej przyczyny powstania rozbieżności pomiędzy zakresem żądania wniosku o umorzenie należności a przedmiotem rozstrzygnięcia organu z ... sierpnia 2007 r. w zakresie kwoty, okresu jakiego dotyczy oraz tytułu należności, błędnie wskazując za organem pierwszej instancji, iż "wnioskowana" zaległość, stanowi kwotę ... zł. Jednocześnie stwierdził, iż łącznie zaległość nie podlegająca umorzeniu stanowi kwotę ... zł, na którą składają się składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie ... zł (przy czym okres, za który składki te nie zostały uiszczone nie jest tożsamy z okresem wskazanym w decyzji pierwszoinstanycjnej) oraz odsetki od powyższych kwot w wysokości ... zł. Stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Organ ograniczył się w zasadzie wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż "jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada pełną dokumentację dotyczącą faktycznych zaległości zobowiązanej spółki". Jednocześnie zaznaczył, iż wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo z 16 sierpnia 2006 r. było zasadne w świetle złożonego wówczas przez Spółkę wniosku o układ ratalny i "nie obejmowało składek w części finansowanej przez ubezpieczonych". Argumentacja organu jest jednak zupełnie niezrozumiała bowiem z treści ww. pisma wynika wyraźnie, iż dotyczy ono stanu zadłużenia na dzień 16 sierpnia 2006 r. właśnie w części finansowanej przez ubezpieczonych (k. 207 akt admin.). Podkreślić przy tym należy, iż zarówno w decyzji z ... sierpnia 2007 r. jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z ... marca 2008 r. brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących zastosowania w sprawie art. 30 u.s.u.s., wyłączającego zastosowanie przepisów o umorzeniu należności (art. 28 u.s.u.s.) w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ zawarł częściowe wyjaśnienia dotyczące powyższej kwestii, jednak nie mogło to mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy gdyż, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. (v. wyrok NSA z 1 października 2003 r., sygn. akt V SA 467/03).

Mając na względzie powyższe uchybienia proceduralne Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej jest uzasadnione.

Rozpatrując sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien przede wszystkim zważyć, iż przepisy dotyczące umorzenia odnoszą się do należności i należność ta winna być dokładnie określona (w zakresie kwoty, okresu, jak i rodzaju - tytułu zaległości) tak, aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności jako przedmiot tego postępowania, a następnie - właściwie stosując przesłanki prawa materialnego - zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Mając na względzie zakres wniosku z 1 marca 2007 r. oraz treść załączonego do skargi postanowienia z ... listopada 2007 r. o wszczęciu postępowania w stosunku do ... w sprawie określenia odpowiedzialności za powstałe zobowiązania ... s.c. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, organ winien w pierwszej kolejności, na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a., doprecyzować treść żądania Wnioskodawcy wyjaśniając jednocześnie w sposób rzetelny i jednoznaczny jaka kwota, za jaki okres i z jakiego tytułu (składki osobiste czy pracownicze) stanowi zaległość ... s.c. ... wobec ZUS. Przy określaniu kwoty należności stanowiącej przedmiot wniosku organ winien również wziąć pod uwagę treść art. 30 u.s.u.s. i wyjaśnić Zobowiązanym, jaka część należności - z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek - w ogóle nie podlega umorzeniu. W następstwie określenia przedmiotu wniosku o umorzenie należności organ winien odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, przy czym ustalony zakres przedmiotu postępowania winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym względzie organ winien mieć na uwadze, iż powołany we wniosku z 1 marca 2007 r. przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (należności osobistych płatnika). Chodzi zatem o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (na składki na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez pracodawcę - płatnika), który ustanawia wyjątek od zasady, że umorzenie może mieć miejsce tylko w przypadku całkowitej nieściągalności (v. (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07 niepubl.).

Dodatkowo zauważyć należy, iż rozpatrując wniosek z 1 marca 2007 r. organ winien wziąć pod uwagę, że został on wniesiony przez - działającego w imieniu Wspólników ... s.c. - pełnomocnika. W aktach sprawy brak jest jednak pełnomocnictwa do działania w przedmiotowej sprawie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (a jak wynika z treści pełnomocnictwa z 4 września 2007 r. złożonego do akt administracyjnych na etapie postępowania odwoławczego, stanowi ono upoważnienie wyłącznie do reprezentowania Strony skarżącej przed Prezesem ZUS w sprawie o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności - k. 209 akt admin.). Organ winien zatem, w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., uzupełnić wniosek, zwracając się w tym celu do wnoszącego podanie o złożenie stosownego pełnomocnictwa do działania w tej sprawie w imieniu Wspólników ... s.c., ewentualnie wzywając Zobowiązanych do osobistego podpisania się pod treścią tego podania, załączając w tym celu do wezwania jego kserokopię. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 32 k.p.a., od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną (v. wyrok NSA z 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.