Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 937/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1317/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1317/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu kwoty (9078,43 zł) nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności i zobowiązanie skarżącej do jej zwrotu jest przedmiotem sporu między stronami. Zdaniem skarżącej, § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329, ze zm.), na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie obowiązywał, albowiem został uchylony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 323) z dniem 15 marca 2014 r. Ponadto skarżąca i organ pozostają w sporze, co do zaistnienia okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu wskazanej kwoty.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, trafna jest ocena zawarta w zaskarżonej decyzji, że nie sposób przyjąć, iż w okolicznościach tej sprawy skarżąca działała w dobrej wierze ubiegając się i przyjmując przyznane płatności. Już w dacie podjęcia zobowiązania (w roku 2004) skarżąca miała pełną świadomość tego, że zgłasza do płatności grunty, które nie stanowią jej własności, a które tylko dzierżawi. Tym samym musiała wziąć pod uwagę, że nie ma w tym momencie gwarancji, iż podjęte przez nią zobowiązanie o nieprzerwanym prowadzeniu działalności rolniczej przez pięć kolejnych lat, nie będzie mogło być przez nią zrealizowane. Za brak należytej oceny sytuacji oraz niewłaściwą kalkulację ryzyka w momencie ubiegania się o przyznanie płatności bezpośredniej winę ponosi wyłącznie skarżąca, zatem nie można jej przypisać dobrej wiary.

Skarżąca nie wskazała żadnych dowodów na okoliczność dobrej wiary, o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L 2001 r. nr 327 poz. 11, dalej: rozporządzenie Komisji 2419/2001) i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 2004 r. nr 141 poz. 18, dalej: rozporządzenie Komisji 796/2004), jako podstawy wyłączającej po upływie 4 lat odpowiedzialności beneficjenta.

W ocenie Sądu w sprawie nie mógł także znaleźć zastosowania art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (znoszący obowiązek zwrotu płatności udzielonej wskutek omyłki organu) oraz art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 (wyłączający zwrot pomocy z uwagi na wystąpienie niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa rolnego). Trafnie bowiem ocenił organ II instancji, że w rozpoznawanym przypadku żadna z okoliczności, o których mowa w obu przepisach, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

W ocenie Sądu decyzje miały oparcie w prawie materialnym, gdyż zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia:

art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu oraz oddalenie skargi pomimo, że z uwagi na wadliwość zaskarżonej decyzji podlegała ona uchyleniu;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy skarżącą łączył jakikolwiek stosunek obligacyjny z nabywcą gruntów konieczny do przeniesienia posiadania działek w drodze umowy przez co zaskarżona decyzja naruszała art. 7 i art. 77 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego:

§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2013 - 2017 poprzez błędną wykładnie tego przepisu i bezzasadne w tym przypadku przyjęcie pozajęzykowej wykładni rozszerzającej przepisu prawa (interpretatio extensiva) polegającej na założeniu konieczności zwrotu środków pobranych w ramach systemu wsparcia ONW w sytuacji przeniesienia własności działek w drodze licytacji komorniczej zakończonej postanowieniem sądu, podczas gdy treść przepisów odnosi się jedynie do zaniechania prowadzenia działalności na skutek przeniesienia posiadania w wyniku zawarcia umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy oraz bezzasadne uznanie, że przepis ten odnosi się do osoby przejmującej działki rolne od osoby innej niż beneficjent;

art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2013 - 2017 poprzez przyjęcie sprzecznej z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wykładni, która prowadzi do sytuacji, w której nawet złożenie przez skarżącą wymaganego przepisami prawa oświadczenia o kontynuowaniu przez nabywcę gruntu działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem nie mogło spowodować skutecznego przejęcia zobowiązania ONW przez nowego posiadacza działek, gdyż to Sąd Rejonowy w Chełmie, a nie skarżąca przekazał działki nowemu właścicielowi, po uprzednim wygraniu przez M. K. licytacji tych działek gruntu (imposibilium nulla obligatio).

c) art. 45 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 oraz art. 75 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa błędne przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia do zwrotu części płatności z tytułu wspierania upraw "na obszarach ONW", pomimo czteroletniego terminu przedawnienia wynikającego z dobrej wiary po stronie skarżącej, a także wadliwej w tym zakresie konstrukcji logicznej warunkującej zachowanie dobrej wiary od dokonania właściwej kalkulacji ryzyka na przyszłość w chwili ubiegania się o dofinansowanie.

Organ nie skorzystał z uprawnienienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym (naruszenia art. 145 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a.) wypada wskazać, że nie odpowiada on w pełni wymogom ustawowym. Stosownie do art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania przepisu prawa procesowego wraz z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a także – do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie oraz wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach."

Przepis ten składa się więc z kilku jednostek redakcyjnych (punktów i liter) stanowiących samodzielną podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji, których odpowiednie zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu administracyjnego przez ten sąd pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu (paragrafu, punktu i litery) czyni ten zarzut nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny związany treścią zarzutów kasacyjnych nie jest uprawniony do modyfikowania, czy też poszukiwania nowych podstaw kasacyjnych.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie uwzględnia specyfiki postępowania w sprawie przyznawania płatności w sektorze rolnym. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu podniósł, że organ zaniechał ustalenia, czy stronę łączył jakikolwiek stosunek obligacyjny z nabywcą gruntów, konieczny do przeniesienia posiadania działki w drodze umowy, a także, czy została wypowiedziana umowa dzierżawy z wcześniejszym właścicielem gruntów.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu) zasada prawdy materialnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązująca organ do pełnego i wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW została zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu). Co oznacza, że organ nie jest obowiązany do podjęcia (z urzędu lub na wniosek) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. W postępowaniu tym obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu).

W stanie sprawy, na wezwanie organu, wnosząca skargę kasacyjną złożyła we wrześniu 2006 r. wyjaśnienia, z których wynika, że część działek objętych zobowiązaniem ONW (29,00 ha), w wyniku licytacji komorniczej, została nabyta przez M. K., na potwierdzenie czego przedłożyła postanowienie Sądu o sygn. akt I Co 546/05 z 19 lipca 2005 r. Organ prawidłowo więc przyjął, wobec braku innych dowodów, że doszło do zaniechania przez wnoszącą skargę kasacyjną działalności rolniczej na tym gruncie. Strona nie wykazała bowiem, że na tych gruntach było kontynuowane zobowiązanie ONW (przez nią czy nabywcę).

Z powyższych względów zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie, co czyni też niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzuty ujęte w pkt 1 lit. a) – b) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wypada rozpoznać zarzut najdalej idący w sutkach prawnych, a mianowicie, że żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności uległo przedawnieniu.

W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną powołała się na art. 45 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 75 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ARiMR, tymczasem przepisy te nie odnoszą się do instytucji przedawnienia, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Jak wcześniej zostało wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może we własnym zakresie rozszerzać czy też poszukiwać nowych podstaw kasacyjnych. Nawiązując natomiast do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji można jedynie zauważyć, że w tej sprawie zagadnienie przedawnienia reguluje art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i będący jego korelatem art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które mają jednobrzmiącą treść: "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat."

Z przepisów tych wynika, że podstawą zastosowania krótszego okresu przedawnienia jest wykazanie przez beneficjenta, że działał on w dobrej wierze. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnienie dobrej wiary należy oceniać przy uwzględnieniu zachowania rolnika w kontekście zaciągniętych przez niego zobowiązań, w tym wiążących go obowiązków informacyjnych względem organów. Pojęcie dobrej i złej wiary to stan świadomości beneficjenta, co do jego uprawnienia do otrzymywania danej pomocy, wywodzony ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach zachowaniu podmiotu, opartym na obiektywnym przekonaniu, że przysługuje mu dane uprawnienie, a więc że działa zgodnie z prawem. Natomiast zła wiara występuje wówczas, gdy podmiot powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo wprawdzie tego nie wie, ale w danych okolicznościach jego braku wiedzy (z uwagi na niezachowanie wymaganej w danych okolicznościach staranności) nie można uznać za usprawiedliwiony. Innymi słowy, gdyby w konkretnej sytuacji podmiot zachowałby się rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego, to wiedziałby, że takie prawo mu nie przysługuje.

Przyznanie wsparcia ONW jest związane z faktem posiadania gruntów rolnych i realizacją określonych celów stawianych przez prawodawcę unijnego i polskiego, przez cały wymagany okres (5 lat). Jednym z wymogów jest niewątpliwie utrzymanie gruntów w zadeklarowanej powierzchni oraz informowanie organu o każdej zmianie w zakresie posiadanego gruntu rolnego.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną o fakcie zmniejszenia powierzchni gruntu deklarowanego do płatności ONW powiadomiła organ dopiero we wrześniu 2006 r., po wezwaniu przez organ do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji programu, mimo że już w lipcu 2005 r. posiadała lub powinna była posiadać wiedzę, co do zbycia w drodze licytacji dzierżawionych od brata męża gruntów. Nie przedstawiła też dowodów, z których wynikałoby, że mimo zaistniałej sytuacji nadal realizuje zobowiązanie ONW lub, że to zobowiązanie realizuje nabywca tych gruntów. Z kolei podnoszona przez stronę okoliczność, że powiadomiła Agencję o zmniejszeniu powierzchni nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy. Strona mogła też, przy okazji składania wyjaśnień w marcu 2006 r., poinformować organ o zaistniałej sytuacji, czego nie uczyniła. Dodać też wypada, że od czerwca 2005 r. wnosząca skargę kasacyjną miała także wiedzę, że prowadzone są czynności przez komornika celem odzyskania należności na rzecz wierzyciela (s.13 decyzji organu II instancji). Takie zachowanie strony nie można uznać za działanie w dobre wierze, tym bardziej, że przy zachowaniu minimum staranności wnosząca skargę kasacyjną mogła dowiedzieć się, że na gruntach ustanowiona jest hipoteka.

Tak więc, skoro wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała istnienia dobrej wiary, a wypłata płatności za lata 2004 i 2005 nastąpiła odpowiednio 15 lutego 2005 r. i 13 czerwca 2006 r., natomiast pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze tych płatności nastąpiło 1 października 2013 r., co organ ustalił na podstawie oświadczenia strony o otrzymaniu informacji o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, to zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami nie doszło do przedawnienia zwrotu dochodzonych należności z tytułu płatności ONW.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 9 ust. 2 rozporządzenia (...), to należy zauważyć, że nie odpowiada on w pełni wymogom ustawowym, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Stosownie do art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania przepisu prawa materialnego oraz formy jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie) oraz wyjaśnienia, na czym ono polega. Prawidłowe sformułowanie zarzutu wymaga też wskazania, oprócz powołania przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej – artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery), właściwej i pełnej nazwy aktu prawnego, w którym dany przepis został umieszczony oraz organu promulgacyjnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może też służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych sprawy.

Z powyższych względów dla dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej miał w istocie na myśli rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie), na które powoływał się zarówno organ jak i Sąd I instancji. Za takim przyjęciem przemawia również to, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło 15 lipca 2014 r. (zob. § 14, 15, 16 i 17 powołanego rozporządzenia oraz § 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. z 2014 r., poz. 323).

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ust. 2 § 9 rozporządzenia przez przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje beneficjenta wsparcia ONW do zwrotu środków pobranych w ramach tego systemu, w sytuacji przeniesienia własności gruntów w drodze licytacji komorniczej, zakończonej postanowieniem Sądu, a w konsekwencji przyjęcie również, że przepis ten odnosi się do osoby przejmującej działki rolne od osoby innej niż beneficjent, gdy tymczasem treść tego przepisu odnosi się jedynie do przypadków przeniesienia posiadania w wyniku zawarcia umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy.

Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd zasługuje na akceptację, niemniej wypada wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że na stronie 6 i 7 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że podstawą żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności jest art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uznając tym samym, że zarzut skargi o wadliwej podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony. Sąd I instancji w dalszych rozważaniach nawiązuje wprawdzie do § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a więc – drugiej podstaw prawnej regulującej zwrot nienależnie pobranej płatności, lecz uczynił to w kontekście rozpoznawania kolejnego zarzutu skargi, a mianowicie braku dokonania ustaleń przez organ, czy M. K. realizuje program ONW i w związku z tym czy zostały złożenie z tym związane oświadczenia. Konkluzja, do jakiej doszedł Sąd w tych rozważaniach jest słuszna i zgodna z wykładnią tego przepisu. Jeśli bowiem przyjąć, że przepis ten odnosi się do ściśle określonego stanu faktycznego, a mianowicie, jeżeli do przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu doszło na skutek umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, a więc na podstawie innego stanu faktycznego niż rozpoznawany (do przeniesienia posiadania gruntów doszło na skutek licytacji komorniczej), to należy też przyjąć, że warunki określone tym przepisem nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie. Sąd I instancji doszedł więc do słusznego wniosku, że za bezcelowe należy uznać składanie oświadczeń wymaganych tym przepisem, tym bardziej, że co do zasady nabycie nieruchomości w trybie egzekucji następuje bez obciążeń. Co też odpowiada wyrażonemu przez stronę stanowisku, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że sposób prezentacji w uzasadnieniu wyroku dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem może budzić pewne wątpliwości, niemniej jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło to w sposób istotny wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Poza tym na przeszkodzie w dokonaniu kontroli instancyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem spełnienia wymogów określonych w § 4 art. 141 p.p.s.a (będącego normatywnym wzorcem dla kontroli wyroków wydawanych przez sądy administracyjne) stoi brak podniesienia w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia tego przepisu (w powiązaniu z innymi przepisami procedury czy prawa materialnego).

Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, za niezasadny należy też uznać zarzut ujęty w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie sprzecznej z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia przez przyjęcie, że w sytuacji nabycia gruntu w drodze licytacji komorniczej nie jest możliwe skuteczne złożenie oświadczenia o kontynuowaniu przez nabywcę gruntu działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem.

W ramach płatności ONW zasadą jest, że każdy przypadek zaprzestania prowadzenia działalności na obszarach ONW w trakcie realizacji programu powoduje konieczność zwrotu nienależnie pobranych środków w odniesieniu do danego obszaru ONW. Stąd, dla powstania obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW wystarczającą przesłanką jest ustalenie zaistnienia obiektywnych okoliczności zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem ONW przez danego producenta rolnego i wykluczenie istnienia przesłanek określonych w § 9 rozporządzenia lub w innych przepisach krajowych bądź unijnych. Co wymaga ścisłej wykładni, czego wyrazem jest z kolei przyjęcie przez Sąd I instancji pogląd, że § 9 ust. 2 rozporządzenia ma zostawanie do konkretnych stanów faktycznych, w których nie mieści się utrata gruntu w drodze licytacji komorniczej.

Zgodnie z powołanym wcześniej art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu "Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej." – ust. 1 oraz "Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa." – ust. 3.

Natomiast według § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia "Jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, to zwraca:

(...)

2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha."

Jednocześnie zarówno prawodawca krajowy jak i unijny wprowadził określone odstępstwa od obowiązku zwrotu płatności w związku z zaniechaniem realizacji programu.

I tak w myśl powołanego wcześniej § 9 ust. 2 rozporządzenia "Jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW:

1) które pozostały w posiadaniu rolnika, gdy ich łączna powierzchnia wynosi mniej niż 1 ha, chyba że posiadanie tych działek lub ich części zostało przeniesione przez uprawnionego do renty strukturalnej;

2) których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że:

a) rolnik złożył niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, o zobowiązaniu tego podmiotu do:

– kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW,

– zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w tiret pierwsze

- lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania Agencji do wyjaśnień, a gdy przeniesienie posiadania nastąpiło do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW - nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji,

b) podmiot przejmujący posiadanie złożył oświadczenie, o którym mowa w § 6 ust. 3 pkt 1, w terminie, o którym mowa w lit. a."

Przesłanki uprawniające do odstąpienia od żądania zwrotu płatności w razie zaniechania realizacji w całości bądź części zobowiązania ONW przewiduje też § 9 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że "Płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek:

1) rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności;

2) (uchylony);

3) wykonania prawa pierwokupu gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW przez dzierżawcę lub Agencję Nieruchomości Rolnych, jakie przysługuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 oraz z 2008 r. Nr 180, poz. 1112), lub wykonania w odniesieniu do tych gruntów uprawnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, przez Agencję Nieruchomości Rolnych;

4) przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której zmniejszyła się całkowita powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW;

5) wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu upływu czasu, na jaki została zawarta ta umowa, jeżeli jej wygaśnięcie nastąpiło po upływie 5 lat i 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu pierwszej płatności ONW stała się ostateczna, a przed upływem 5 lat od dnia wypłaty tej płatności;

6) innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, mającej wpływ na realizację tego zobowiązania i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika."

Z kolei art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 368/15 z dnia 23 grudnia 2006) stanowi, że "1. Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

a) śmierć beneficjenta;

b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;

d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;

e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;

f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

2. Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności."

Niezależnie od powyższego wypada też dodać, że zgodnie z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika." W tym wypadku możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga z kolei łącznego spełnienia tych przesłanek.

W stanie sprawy żadna z tych sytuacji nie wystąpiła.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.