Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1101/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji:

- ile abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydano Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Siłom Zbrojnym, Straży Pożarnej, jednostkom ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej Miasta K., Pogotowiu Ratunkowemu, Służbie Więziennej, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, autobusom szkolnym przewożącym dzieci do szkoły, dla pojazdów zarządu drogi właściwego dla miejsca poboru opłat, a więc dla pojazdów kierowanej przez dyrektora instytucji ?

- jakie numery noszą ww. abonamenty wydane ww. organom i jednostkom organizacyjnym?

- pojazdom o jakich numerach rejestracyjnych, będących własnością Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu przydzielono abonamenty postojowe roczne służbowe SO?

- czy przydzielono abonamenty SO jakimkolwiek innym, niewymienionym wyżej podmiotom, a jeżeli tak, to jakim podmiotom, ile abonamentów i o jakich numerach?

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2011r., na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. odmówił dostępu do informacji publicznej w częściowym zakresie.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1517/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2857/12. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nadanie informacji odpowiedniej klauzuli tajności wyłącza powszechny dostęp do niej, a analiza tego czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie musi zostać dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie uprzednich ustaleń poczynionych z podmiotami uprawnionymi do nadania klauzuli tajności.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. decyzją z dnia 1 października 2013 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej w częściowym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zakres podmiotów na rzecz, których wydawane są powyższe abonamenty, zamieszczony został w pkt 3.6 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania, stanowiąc odwzorowanie zakresu pojazdów podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w strefie płatnego parkowania, określonego w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Katalog obejmuje między innymi jednostki Policji, Sił Zbrojnych, Straży Granicznej, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Organ wyjaśnił, że ochrona informacji niejawnych, przybiera dwie postacie, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacje takie mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo treść art. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. iż stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest, zatem bez względu na to, czy została oznaczona jakąkolwiek klauzulą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12). Organ podkreślił, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stosowanie przepisów o ochronie informacji niejawnych wymaga wykładni celowościowej i ustalenia w jej drodze, czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji może zagrozić działaniom operacyjnym prowadzonym przez służbę specjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10). Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazany rodzaj informacji podlega ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Tajemnice te, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę, przedmiot regulacji, mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych.

W zakresie przekazania informacji odnośnie numerów abonamentów wydanych Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu organ zauważył, że bez znaczenia jest, czy nadano im klauzulę tajności. Konieczność ochrony tych informacji wynika bowiem z poruszonego w uzasadnieniu prawnym elementu materialnego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazującego na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. W niniejszym przypadku szkoda ta może zostać wyrządzona czynnościom operacyjno-rozpoznawczym prowadzonym przez funkcjonariuszy CBA w celu zapobiegnięcia popełnieniu przestępstw pozostających we właściwości Biura. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, jako pozaprocesowe, techniczne i taktyczne czynności organów ścigania, służące profilaktycznej walce z przestępczością wtedy są skuteczne, gdy są wykonywane niejawnie. Zatem ujawnienie numerów abonamentów postojowych przekazanych funkcjonariuszom CBA nie tylko utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, lecz może je całkowicie uniemożliwić. Posiadanie, bowiem informacji o wszystkich numerach abonamentów, jakimi dysponują funkcjonariusze CBA, umożliwia bez wątpienia łatwą identyfikację używanych przez nich samochodów służbowych, a przez to wyprowadzenie wniosków dotyczących kierunków i częstotliwości działań operacyjnych służby specjalnej, a przede wszystkim podmiotów pozostających w jej zainteresowaniu. W konsekwencji może prowadzić to do zagrożenia bezpieczeństwa funkcjonariuszy CBA, jak również bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji.

Organ podkreślił, że informacja o numerze konkretnego abonamentu wykorzystywanego przez konkretną służbę specjalną nie jest informacją o charakterze statystycznym, ale zawiera już element merytoryczny, dotyczący działań operacyjno-rozpoznawczych służb specjalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, iż pojazdy służbowe CBA są środkiem wykorzystywanym do realizacji ustawowych zadań Biura. Mogą być one również używane np. w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621 z późn. zm.).

Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje o numerach abonamentów postojowych przekazanych na użytek pojazdów służbowych CBA będą polegały ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Tajemnice te, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę, przedmiot regulacji, mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Ograniczenia takie wynikają z art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Organ wskazał, że spostrzeżenia poczynione w zakresie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w zakresie uwarunkowań prawnych znajdują również odpowiednie zastosowanie do przypadków opisanych w dalszej części uzasadnienia.

W zakresie podania numerów abonamentów przyznanych jednostkom Straży Granicznej organ wyjaśnił, że są one przydzielane na pojazdy nieoznakowane, wykorzystywane przez Straż Graniczą do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych w zakresie realizacji ustawowych zadań. Działania te mają charakter niejawny. Organ odwołał się do treści art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Zatem upublicznienie informacji o numerach abonamentów służbowych może prowadzić do dekonspiracji działań, jak i dekonspiracji samych funkcjonariuszy Straży Granicznej wykonujących działania operacyjne. W konsekwencji może przyczynić się do niepowodzenia działań, jak również, czego nie można wykluczyć, narażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej na utratę życia i zdrowia. Można zatem jednoznacznie stwierdzić, że ujawnienie informacji dotyczących numerów abonamentów przyznanych placówkom Straży Granicznej może nieść ryzyko utrudnienia czynności prowadzonych w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania sprawców przestępstw i wykroczeń, co stanowi o sklasyfikowaniu tych informacji jako niejawne na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także podlegających ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznych.

Podobnie odnośnie numerów abonamentów wydanych Siłom Zbrojnym Rzeczypospolitej Polskiej przekazanie tego rodzaju informacji mogłoby doprowadzić, zważywszy w szczególności na całość żądania zawartego we wniosku z dnia 10 marca 2011 r., do identyfikacji pojazdów wykorzystywanych na cele obronności kraju, w tym między innymi do nadzorowania jakości dostaw uzbrojenia, sprzętu wojskowego, środków obronnych przeznaczonych na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, realizacji zadań w zakresie obrony narodowej oraz przewozu dokumentów opatrzonych klauzulą tajności. Istotnym jest, że identyfikacja pojazdów wykorzystujących abonamenty wydane przez Dyrektora ZIKiT na podstawie przekazanych numerów może prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia osób posługujących się tymi pojazdami, co z kolei w sposób wymierny rzutuje na stopień możliwości skutecznej realizacji wymienionych zadań. Tym samym również ta informacja podlega ochronie przed ujawnieniem na podstawie art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także podlegających ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznych.

W przedmiocie ujawnienia numerów abonamentów wydanych jednostkom Policji organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) jednym z jej głównych zadań jest wykrywanie i ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń. Celem umożliwienia właściwej realizacji niniejszych działań, w art. 14 powołanej ustawy wskazano formy czynności jakie mogą być podejmowane w zależności od potrzeb postępowania. Policyjne pojazdy nieoznakowane stanowią jedno z narzędzi wykorzystywanych do podejmowania czynności operacyjnych, w tym realizacji działań niejawnych, takich jak wywiad, obserwacja i kontrola operacyjna. Nie ulega wątpliwości, że wskazanie numerów abonamentów nieoznakowanych radiowozów może doprowadzić do zidentyfikowania tych pojazdów jako policyjnych, a tym samym zdekonspirowania funkcjonariuszy podejmujących działania przy ich użyciu. Konsekwencją takiej sytuacji może być nie tylko narażenie zdrowia i życia funkcjonariuszy, ale także udaremnienie niejednokrotnie czaso- i pracochłonnej działalności zmierzającej do realizacji jednego z fundamentalnych zadań Policji, jakim jest wykrywanie sprawców przestępstw i wykroczeń. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, chronione są między innymi dane mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy uprawnionych do wykonywania na podstawie ustawy czynności operacyjno-rozpoznawczych, jako funkcjonariuszy prowadzących tego typu działania.

Także funkcjonariusze ABW, realizujący zadania opisane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29 poz. 154 ze zm.), niejednokrotnie wykonują czynności niejawne, w realizacji których może zaistnieć konieczność posługiwania się identyfikatorami postojowymi. Nie ulega wątpliwości, że znajomość numerów abonamentów, którymi posługuje się ABW, może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy oraz samochodów, za pomocą których prowadzone są działania operacyjne. W związku z wykonywaniem wspomnianych zadań, na podstawie art. 35 ustawy ustrojowej ABW, ochronie podlegają zarówno środki, formy i metody realizacji zadań, obiekty (w tym samochody), jak również dane identyfikujące funkcjonariuszy. Udostępnienie informacji w zakresie przyznanych abonamentów postojowych może stanowić poważne zagrożenie dla realizowanych czynności służbowych, a przez to narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej, jak również powodować zagrożenie dla życia i zdrowia uczestniczących w tych czynnościach funkcjonariuszy.

Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek, dążył do jak najszerszego ujmowania prawa dostępu do informacji publicznej.

Stowarzyszenie "[...]" wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że decyzja nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przytoczył rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku właściwego uzasadnienia decyzji, przeanalizował decyzję pod kątem spełniania wymagań określonych w art. 107 k.p.a. i stwierdził, że warunki te zostały spełnione.

Nadto wskazał, że szczegółowego przeanalizowania wymaga wymóg sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. obowiązek podania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Odwołując się do stanowiska prezentowanego w doktrynie wskazał, że obowiązek oznaczenia podmiotów sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do sytuacji wydania decyzji odmownej ze względu na konieczność ochrony dóbr określonych jedynie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. W pozostałych przypadkach ograniczenia prawa do informacji publicznej, np. ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych czy też w innych aktach prawnych przewidujących ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Zatem art. 16 ust. 2 pkt 2 przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 10 marca 2011 r. nie znajdował zastosowania.

Stowarzyszenie "[...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej, organ naruszył art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zarówno bowiem w decyzji z dnia 18 listopada 2013 r., jak w decyzji z dnia 1 października 2013 r. Dyrektor ZIKiT przyznał, że pismami z dnia 29 lipca 2013 r. zwrócił się do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami, dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, a więc zwrócił się do tych podmiotów o zajęcie stanowiska w toku postępowania. Tymczasem wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 w decyzjach nie podał imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Skarżący podkreślił, że przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a, ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 punkt 2 u.d.i.p. Powinno w związku z tym zawierać także imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, a nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalno-prawnego punktu widzenia ją podjęły.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazał, że w dniu 29 lipca 2013 r. wystąpiono do określonych podmiotów, na rzecz których wydano abonamenty. Nie oznacza to jednak zajęcia stanowiska w sprawie w rozumieniu ustawy. Ponadto w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/11 jednoznacznie wskazano, że organ winien dokonać samodzielnie analizy, czy dane informacje stanowią informacje niejawne.

Dodatkowo na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZIKiT nie przedstawił stanowisk zajętych przez podmioty, do których zwrócił się pismami, nie przedstawił więc ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie organ zaprzecza, by fakt zajęcia stanowiska miał jakąkolwiek doniosłość w sprawie i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2014r., sygn.. akt II Sa/Kr 42/14 uznał, że jest ona niezasadna. Wskazał, że pismami z dnia 29 lipca 2013 r. Dyrektor ZIKiT, wykonując wskazania zawarte w wyrokach WSA w Krakowie i NSA, zwrócił się do podmiotów, które dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych. Były to podmioty uprawnione do nadania klauzuli tajności. Na podstawie uzyskanych informacji sformułował własne samodzielne stanowisko, do czego był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. i poprzedzającą z dnia 1 października 2013r. Dyrektor ZIKiT w K. odmówił dostępu do informacji publicznej w dużo węższym zakresie, niż w poprzednich uchylonych wyrokiem WSA w Krakowie decyzjach. Odmowa dotyczyła ujawnienia wyłącznie konkretnych numerów kart abonamentowych wydanych Policji, ABW, Siłom Zbrojnym, Straży Granicznej, CBA. Odmowę udzielenia informacji publicznej organ szczegółowo uzasadnił, powołując się na konkretne przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wyczerpująco wskazał, że przekazanie numerów abonamentowych w zakresie dotyczącym CBA, Straży Granicznej, Policji i ABW może spowodować szkodę dla czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez funkcjonariuszy, a czynności te jako pozaprocesowe, techniczne i taktyczne, zapobiegające przestępczości, są skuteczne, gdy są wykonywane niejawnie w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ujawnienie numerów mogłoby całkowicie uniemożliwić wykonywanie czynności, dekonspirację działań i dekonspirację funkcjonariuszy, narażenie ich zdrowia i życia. Informacje te dotyczą form i metod pracy operacyjnej CBA, bądź osób udzielających im pomocy, podlegają więc ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie dotyczącym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej może doprowadzić do identyfikacji pojazdów wykorzystywanych na cele obronności kraju, nadzorowania dostaw: sprzętu, uzbrojenia, środków obronnych, przewozu dokumentów opatrzonych klauzulą tajności, to jest wykonywania zadań o zasadniczym znaczeniu dla ochrony niepodległego państwa i niepodległości jego terytorium. Te informacje również podlegają ochronie przed ujawnieniem na podstawie art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej była spowodowana obejmowaniem żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, co wyjaśnił organ zwracając się do podmiotów, które dysponowały abonamentami uprawnionymi do nadania informacjom klauzuli tajności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, to na podstawie uzyskanych wyjaśnień organ dokonał samodzielnie zaklasyfikowania żądanych informacji do kategorii niejawnych i podał szczegółowo powody takiego stanowiska. Sposób załatwienia sprawy przyjęty przez organ nie naruszał wskazań zawartych w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r. i NSA z 19 marca 2013 r.

Na aprobatę, zdaniem Sądu I instancji, zasługiwały zawarte w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia organu oparte o przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 i z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1149/10. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

Nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości. Jedocześnie przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i ustalenie, jaka była intencja ustawodawcy przy tworzeniu określonych przepisów oraz czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji zagraża interesom państwa, porządkowi prawnemu, bezpieczeństwu funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwu prowadzonych przez nich operacji.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował wykładnię celowościową dla stosowania przepisów o ochronie informacji niejawnych i ustalił, że ujawnienie żądanych we wniosku informacji może całkowicie zagrozić działaniom operacyjno-rozpoznawczym prowadzonym przez funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem przez nich zadań, co mogłoby prowadzić do ich niepowodzenia i zagrożenia życia.

Wyżej wskazany wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 1409/14.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podał, że decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej była spowodowana obejmowaniem żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, co wyjaśnił organ zwracając się do podmiotów, które dysponowały abonamentami uprawnionymi do nadania informacjom klauzuli tajności. W aktach sprawy brak jest jednak ww. pism Dyrektora ZIKiT w K. z dnia 29 lipca 2013 r., którymi zwrócił się on do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych.

Skoro zatem, jak to wskazał Sąd I instancji, wydając decyzje zaskarżonej treści organ wziął pod uwagę wyjaśnienia podmiotów dysponujących abonamentami, a w aktach sprawy brak jest zarówno pism organu z dnia 29 lipca 2013 r., jak również wyjaśnień owych podmiotów, będących odpowiedzią na ww. wystąpienie organu, to za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie materiału dowodowego zgormadzonego przez organy administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, jak to wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazano sądowi I instancji uzupełnienie akt sprawy o pisma Dyrektora ZIKiT w K. z dnia 29 lipca 2012 r. oraz udzielonych na nie przez właściwe podmioty odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W tej sprawę orzekał już dwukrotnie sąd administracyjny I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu przede wszystkim znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.06.2015 r., sygn. akt I OSK 1409/14, a także wyrok NSA z 19.03.2013r., I OSK 2857/12 a to zgodnie z art. 190 P.p.s.a. stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ratio legis - jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13, opub. w LEX nr 1643195 - art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Go 173/14, opub. w LEX nr 1484982 stwierdził, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Należy także przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I FSK 220/13, opub. w LEX nr 1451970, zgodnie z którym pojęcie wykładni należy rozumieć szerzej - również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ (...) stan faktyczny jest prawidłowy.

Sąd orzekając ponownie w tej sprawie przytoczył stanowisko orzecznictwa sądowego celem podkreślenia znaczenia wykładni prawa dokonanej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w konkretnej sprawie.

WSA Krakowie, stosownie do zaleceń Sadu odwoławczego uzupełnił akta sprawy o pisma Dyrektora ZIKIT w K. z 29.07.2012r. oraz wystosowanych na nie odpowiedzi właściwych organów (akta sądowe k. [...]-[...]).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, nie sposób ustalić dlaczego stanowiska większości podmiotów ustosunkowujących się do zapytania Dyrektora ZIKIT nie zostały przez ten organ wzięte pod uwagę. Rozstrzygnięcie spornej w sprawie kwestii czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie, musi zostać dokonane przez organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie uprzednich ustaleń poczynionych z podmiotami uprawnionymi do nadania klauzuli tajności. Zaklasyfikowanie bowiem danej informacji, jako informacji niejawnej, oznacza przyznanie jej jednej z klauzul tajności. Dopiero zatem nadanie informacji odpowiedniej klauzuli tajności, wyłącza powszechny dostęp do niej. Z kolei analiza tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie, musi zostać dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie uprzednich ustaleń poczynionych z podmiotami uprawnionymi do nadania klauzul tajności (vide: NSA w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 19.03.2013r., I OSK 2857/12).

W ocenie Sądu, organ rozpoznający wniosek strony skarżącej, nie uzasadnił dlaczego umówił udostępnienia żądanych informacji, pomimo że właściwe, zapytane przez niego podmioty uznały, iż udostępnienie stronie skarżącej stosownych informacji nie będzie stanowiło naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych. Takie działanie organu stanowiło naruszenie przepisów procedury, to jest art. 7, 77, 80 i art.107 § 3 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu dla przykładu należy, że m.in. np. Komendant Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w piśmie z 7 sierpnia 2013 r. nr [...] (k. [...] a.s.) uznał, że podanie ilości oraz numerów abonamentów rocznych służbowych SO nie naruszy przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Tymczasem Dyrektor ZIKiT w zaskarżonej decyzji odmówił zarówno podania ilości wydanych abonamentów jak i ich numerów.

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. nr [...] (k. [...] a.s.) nie podtrzymał stanowiska wcześniej zajmowanego w sprawie.

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w piśmie z 12 sierpnia 2013 r. nr [...] (k. [...] a.s.) stwierdził, że udostępnienie żądanych danych "nie spowoduje ujawnienia podlegających ochronie informacji niejawnych".

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. nr [...] (k. [...] a.s.) jednoznacznie stwierdził, że udostępnienie żądanych danych dotyczących ilości abonamentów nie stanowi złamania przepisów o ochronie informacji niejawnych.

Rację ma zatem strona skarżąca (pismo z 4 listopada 2015r.), że "Dyrektor ZIKiT bez jakiejkolwiek polemiki z ww. stanowiskami nie udostępnił wnioskowany danych dot. ww. jednostek wojskowych, a w części uzasadnienie dotyczącej Sił Zbrojnych posłużył argumentacją nie dotyczącą zadań wykonywanych przez ww. jednostki. Stanowisko Dyrektora wynika więc z jego dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i narusza konstytucyjne i ustawowe prawo do uzyskania informacji publicznych".

Sąd w obecnym składzie podziela i przyjmuje za własne stanowisko WSA w Krakowie zapadłe na kanwie przedmiotowej sprawy (vide wyr. WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012r., II SA/Kr 1517/11), iż "w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy dostępu do części informacji wskazanych we wniosku Stowarzyszenia było stwierdzenie organu, iż informacje te stanowią informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie naruszy przepisy wskazanej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ nie uzasadnił jednakże w żaden sposób powyższego stanowiska. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie spełniają wymagań z art. 107 k.p.a. W myśl tej regulacji przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego danej sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki. W uzasadnieniu aktu administracyjnego organ administracji powinien przede wszystkim dokładnie wyjaśnić powody wydanego rozstrzygnięcia, jak również przekonać strony o jego prawidłowości. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Jednakże aby sąd administracyjny mógł zweryfikować ocenę stanu faktycznego danej sprawy, ocena taka musi być przez organ przedstawiona i wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie tymczasem uzasadnienia kontrolowanych decyzji sprowadzają się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że żądane informacje zaklasyfikowane zostały jako informacje niejawne, a zatem nie mogą zostać udostępnione. Nie wiadomo więc dlaczego organ uznał, iż podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej ilości oraz numerów wydanych abonamentów postojowych dla określonych podmiotów będzie stanowiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w stosunku do niektórych podmiotów wskazanych we wniosku Stowarzyszenia informacje takie zostały jednak przez organ udzielone. (...) To rolą organu jest przeprowadzenie stosownej analizy odnośnie tego czy, żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może spowodować zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. W rozpoznawanej sprawie analizy takiej nie przeprowadzono". Jest to szczególnie istotne w kontekście tych odpowiedzi właściwych jednostek udzielonych na zapytanie organu, w których podmioty te jednoznacznie wskazały, że żądane informacje nie naruszą przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone w zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach sądów administracyjnych obu instancji dotyczących ponownego prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a zajęte w sprawie stanowisko uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, WSA w Krakowie w pkt I sentencji wyroku orzekł na zasadzie art. 145 lit c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.