Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 189a, art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J.O. kwotę 4.492 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 115/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej: k.p.a.; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) – dalej: u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o nałożeniu na J. O. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – ul. A., m. S.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 12 czerwca 2018 r., podczas objazdu drogi powiatowej Nr [...] – ul. A, miejscowość S., gmina O. pracownik Starostwa Powiatowego w Z. stwierdził zajęcie pasa drogowego na wysokości posesji oznaczonej nr [...], poprzez ustawienie w pasie drogi dwóch obiektów przykrytych plandeką oraz konstrukcji metalowej. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że na powyższe zajęcie nie została wydana zgoda zarządcy drogi. Na okoliczność powyższego sporządzona została załączona do akt notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna.

Zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2018 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował J. O. (współwłaściciela nieruchomości przy ul . A 46 S., działka nr ew. 505/2) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia. Jednocześnie organ poinformował, ze w dniu 17 lipca 2018 r. zostaną przeprowadzone oględziny na miejscu, w których winien uczestniczyć właściciel bądź też wskazany przez niego przedstawiciel. Powyższe pismo zostało skierowane na adres wynikający z ewidencji gruntów – Ł., ul. C 81 i doręczone skarżącemu w dniu 23 lipca 2018 r.

W dniu 17 lipca 2018 r. w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, przy działce nr ew. 505/2 przy ul. A, S., pracownicy Starostwa Powiatowego w Z. stwierdzili zlokalizowane w pasie drogi powiatowej nr [...], dwie przyczepy przykryte plandekami oraz konstrukcję metalową. Dokonany przez kontrolujących pomiar wykazał, iż wskazane wyżej przyczepy zajmują powierzchnię o wymiarach 7,8 m x 7, 2 m, natomiast konstrukcje stalowe zajmują powierzchnie o wymiarach 7,1 m x 3,5 m. Obecny w trakcie kontroli J. O. wyjaśnił, że nie miał świadomości, iż usytuowanie przedmiotowych obiektów stanowi zajęcie pasa drogowego, a nadto że pojazdy zostały zaparkowane przed bramą. Podniósł także, ze nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz, że nie jest w stanie zweryfikować powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż z powodu braku klucza nie może otworzyć furtki i wyjść na zewnątrz. Skarżący poprosił o kierowanie korespondencji na adres ul. A 46, S. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin wynika, że skarżący podpisał go bez żadnych zastrzeżeń.

W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, iż wskazane w zawiadomieniu z dnia 4 lipca 2018 r. miejsce nie jest zajęte przez żadne pojazdy, czy też rzeczy należące do niego. Natomiast fakt wystawienia w dniu 12 czerwca 2018 r. przyczep miał charakter chwilowy i wynikał jedynie z konieczności ich przestawienia na działce skarżącego. Wyjaśnił, że przedmioty wskazanej w protokole kontroli z dnia 17 lipca 2018 r. to trzy przyczepy towarowe, które zostały zaparkowane przed posesją nad ranem tego samego dnia . Dwie z przyczep przykryte były plandekami, gdyż znajdowały się na nich łodzie motorowe, a w dniu oględzin padał deszcz. Ponadto na dowód, ustawienia przyczep nad ranem skarżący przedstawił dowód w postaci przeprowadzonego dzień wcześniej w Ł., badania technicznego dwóch z trzech posiadanych przyczep. Strona kwestionowała także prawidłowość prowadzenia postępowania poprzez brak prawidłowego doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu oraz braku możliwości czynnego udziału w przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2018 r. czynnościach, w związku z brakiem możliwości wyjścia na zewnątrz posesji spowodowanej brakiem klucza od furtki (pisma z 23 lipca 2018 r., z 13 sierpnia 2018 r.).

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Zarząd Powiatu [...] orzekł o nałożeniu na J. O. kary pieniężnej w kwocie 29.163, 60 zł tytułem zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej –przy działce nr ew. 505/2 przy ul. A w m. S., o łącznej powierzchni 81,01 m2 , w okresie od dnia 12 czerwca 2018 r. do 17 lipca 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Uzasadniając organ wskazał na podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz sposób wyliczenia nałożonej kary pieniężnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zarzucał niewspółmierność wymierzonej mu kary do popełnionego przez niego zawinienia, jak również nieuwzględnienie jego wyjaśnień, co do rodzaju zastanych w dniu oględzin pojazdów – trzech zarejestrowanych przyczep towarowych, których parkowanie w pasie drogi , w myśl obowiązujących przepisów jest dozwolone, jak również faktu zaparkowania przyczep przed posesją, z uwagi na ich przyprowadzeni a, w dniu poprzedzającym oględziny z badań technicznych przeprowadzonych w Ł. Ponadto skarżący ponowił argumentację, co wadliwego zawiadomienia go o przeprowadzonych oględzinach oraz braku możliwości czynnego w nich udziału. Wnosiło cofniecie decyzji i odstąpienie od nałożenia kary.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przedstawiło dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz wskazało na podstawy materialnoprawne wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w szczególności art. 40 ust. 1, ust. 4-6, ust. 12 pkt 1 u.d.p., z treści których wywiódł, iż określona w ust. 12 pkt 1 ustawy decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że zaistnienie określonych w przepisie przesłanek skutkuje koniecznością jej wydania. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący, bez zezwolenia zarządcy drogi zajmował w okresie od 12 czerwca 2018 r. do 17 lipca 2018 r. fragment drogi powiatowej nr [...], co skutkowało koniecznością nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotność stawki stanowiącej iloczyn dni zajęcia oraz stawki za zajęcie 1m2 określonej uchwałą Rady Powiatu [...] z 26 marca 2013 r., nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie:

1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przedmiotowe przyczepy samochodowe służące do przewozu łodzi nie stanowią obiektu budowlanego, ani reklamy, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Organ pominął, że przyczepa samochodowa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że przyczepa to pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem zaparkowanie przyczepy powinno zostać uznane przez organy za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych;

2. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 oraz art. 1 u.d.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaparkowanie w pasie drogowym przyczep samochodowych wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., podczas gdy parkowanie pojazdów w pasie drogowym jest dozwolone o ile nie narusza przepisów ruchu drogowego;

3. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 26 marca 2013 r. dotyczącej określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg publicznych, podczas, gdy uchwała ta została uchylona w 2016 r. Jednocześnie organ utrzymał w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...], która jako podstawę prawną powołuje § 1 i § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy § 3 tej uchwały dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli przypadku, który nie dotyczy przedmiotowej sprawy;

4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji Zarządu Powiatu [...], która jako podstawę prawną powołuje art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy przepis ten reguluje ustalanie wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego (a tym samym kary pieniężnej) dla prowadzenia robót budowlanych lub zajęcia pasa drogowego na cele wyłączności, tj. dla przypadków innych niż przyjęty przez organy i określony w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.;

5. art. 107 § 1 pkt 4 kpa w zw, z art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że kara pieniężna powinna zostać obliczona przy stawce wynoszącej 2 zł/ 1 m2, podczas gdy organ pierwszej instancji przyjmował stawkę wynoszącą 1 zł/ 1m2;

6. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 u.d.p. poprzez przyjęcie, że granica pasa drogowego drogi powiatowej to granica działki ewidencyjnej należącej do jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy granica pasa drogowego ustalana jest w odniesieniu do każdego odcinka drogi odrębnie przy uwzględnieniu wymagań wskazanych w art. 34 u.d.p;

7. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności:

1) bezzasadne i oczywiście nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotowe przyczepy samochodowe znajdowały się w tym samym miejscu w pasie drogowym każdego dnia w okresie od dnia 12 czerwca 2018 r. do dnia 17 lipca 2018 r, podczas gdy okoliczność taka nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniami Skarżącego, że przyczepy samochodowe zostały zaparkowane wyłącznie czasowo przed bramą wjazdową do nieruchomości Skarżącego oraz dowodami przedstawionymi przez Skarżącego, tj. potwierdzeniem znajdującym się w dowodach rejestracyjnych pojazdów, że przyczepy dnia 16 lipca 2018 r. poddane były obowiązkowemu badaniu technicznemu, a tym samym, że zostały przewiezione do miejsca badania;

2) oparcie ustaleń faktycznych na bezpodstawnym i błędnym domniemaniu, że przez wszystkie dni wskazane w decyzji karnej przyczepy samochodowe były zaparkowane w pasie drogowym i znajdowały się dokładnie w tym samym miejscu;

3) przyjęcie, że przedmiotowe przyczepy samochodowe znajdowały się każdego dnia w granicach pas drogowego, podczas gdy organy administracji na etapie postępowania dowodowego nie wykazały tego faktu w żaden sposób. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód mogący w obiektywy sposób wskazywać, gdzie dokładnie na przedmiotowym odcinku drogi powiatowej przebiega granica pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy o drogach publicznych oraz jak względem tej granicy była usytuowana każda z przyczep samochodowych. Organ zdaje się utożsamiać granicę pasa drogowego z granicą działki ewidencyjnej, co przy braku wyznaczenia przez zarządcę drogi granic pasa drogowego w terenie jest rażącym nadużyciem;

4) przyjęcie, że ul. A została zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowi drogę powiatową, podczas gdy fakt ten nie został w żaden sposób wykazany w toku postępowania;

5) nieprawidłowe obliczenie wielkości powierzchni pasa drogowego zajętej przez przedmiotowe przyczepy samochodowe poprzez:

a) przyjęcie, że trzy przyczepy zajmowały powierzchnię odpowiadającą powierzchni prostokątów, podczas gdy przyczepy posiadają nieregularne kształty, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia powierzchni przyjętej do ustalenia kary pieniężnej;

b) nierzetelne i niewłaściwe dokonanie pomiarów powierzchni zajętej przez przedmiotowe przyczepy, a w szczególności dokonanie pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego bez udziału geodety oraz Skarżącego;

c) oparcie ustaleń na bezpodstawnym i błędnym domniemaniu, że przez wszystkie dni wskazane w decyzji karnej przyczepy samochodowe zajmowały dokładnie tę samą ("identyczną" jak wskazuje organ pierwszej instancji) powierzchnię pasa drogowego, podczas gdy elementy konstrukcyjne przyczep oraz znajdujące się na przyczepach ładunki ulegają przemieszczeniu w czasie transportu i odczepiania od samochodu, a tym samym przy każdym zaparkowaniu przyczep powierzchnia przez nie zajmowana może być inna niż poprzednio;

d) dowolne przyjęcie, że powierzchnia pasa drogowego zajęta przez każdą z trzech przyczep samochodowych była taka sama;

e) dokonanie ustaleń w zakresie dnia 12 czerwca 2018 r. wyłącznie w oparciu notatkę służbową pracownika organu; 6) nieprawidłowe przyjęcie, że osobą odpowiedzialną za zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie skarżący, podczas gdy z przyczepami Skarżącego w przedmiotowym okresie jeździły także inne osoby, w tym syn skarżącego;

7) brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, w tym syna Skarżącego, który jeździł samochodami z przedmiotowymi przyczepami oraz drugiego współwłaściciela nieruchomości przy wjeździe do której zaparkowano przyczepy;

8) brak przesłuchania strony, chociaż przebieg postępowania dowodowego uzasadniał przeprowadzenie tego środka dowodowego; - co w konsekwencji miało istotny wynik na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania przez organy obu instancji decyzji karnych w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny;

8. z art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pasa drogowego drogi powiatowej, a w konsekwencji uniemożliwienie mu wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Takie działanie pozbawiło Skarżącego możliwości obrony jego praw, a w następstwie miało istotny wynik na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji w oparciu błędnie ustalony stan faktyczny;

9. art. 80 kpa poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie, że opisywane przez organy obu instancji "obiekty" i "konstrukcje", to w rzeczywistości trzy przyczepy samochodowe oraz poprzez pominięcie, że przyczepy zostały zaparkowane w pasie 4 drogowym wyłącznie czasowo, co wynika m.in. z faktu przeprowadzenia badania technicznego przyczep;

10. art. 84 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem biegłego z zakresu geodezji, który mógłby dokonać pomiaru powierzchni rzeczywiście zajętej przez przedmiotowe przyczepy, ustalić przebieg granicy pasa drogowego drogi powiatowej na przedmiotowym odcinku oraz wskazać jak względem granicy pasa drogowego usytuowane były przyczepy samochodowe;

11. art. 8 i 10 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz ignorujący wyjaśnienia strony;

12. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

13. art. 189f kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej;

14. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r., podczas gdy decyzja ta obarczona jest rażącymi wadami, w tym została wydana w oparciu o błędne podstawy prawne i w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację, co do zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1302) – dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a .

Powyższe oznacza, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

Jak już wcześniej wskazano zaskarżona niniejszą skargą decyzja wydana została w przedmiocie nałożenia na J. O. kary pieniężnej za zajęcie, w okresie od dnia 12 czerwca 2018 r. do dnia 17 lipca 2018 r., pasa drogowego drogi powiatowej – ul. A, m. S. bez zezwolenia.

Natomiast podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej: k.p.a.; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) – dalej: u.d.p.

Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 107 §1, §t. 138 § 1 pkt 1, pkt 2, art. 138 § 2, art. 189a §1, art. 189d i art. 189 f k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy na dokonane przez organ odwoławczy naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przepis art. 15 k.p.a., której istotą jest dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych przez organ I instancji, czy też zasadność argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu, zarówno w sensie negatywnym , jak i pozytywnym. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancje realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; www.cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie skarżącego, poparły się jedynie, co istotne w sposób wybiórczy (pomijając choćby ustalenia, co do powierzchni zajętego pasa drogowego), na ustaleniach faktycznych organu I instancji, ignorując zupełnie, wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczając się de facto, do przytoczenia podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wskazania na związany charakter obowiązujących w tym zakresie przepisów, jak również nie poparte własnymi ustaleniami stwierdzenie, że nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej było zasadne. Takie procedowanie stanowiło w ocenie Sądu naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto wskazane uchybienia organu odwoławczego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, jak i brak odniesienia się do zarzutów odwołania, stanowiło naruszenie w art. 107 § 3 k.p.a. wskazującego na niezbędne elementy składowe uzasadnienia decyzji administracyjne.

Sąd stwierdził ponadto, że organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pominęły zupełnie kwestie możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Jak wynika z treści art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ( Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera , M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanych na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. regulującego instytucję wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przeważa pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którym obowiązkiem organu przed nałożeniem przedmiotowej kary administracyjnej jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu administracji wskazuje kategoryczne brzmienie art. 189f § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 42/19; wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 254/19; www.cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie, zarówno procedujący w I instancji Starosta Powiatowy w Z., jak i organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w ogóle nie rozważyły, czy w sprawie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki z art. 189f k.p.a., uzasadniające jego zastosowanie, pomimo, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., reguluje jedynie przesłanki nałożenia kary pieniężnej za zajęcia psa drogowego bez zezwolenia. Brak jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 189f oraz art. 189a § 2 k.p.a. Co więcej, utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji, pozbawionej jakichkolwiek ustaleń, co do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., uznać należy za przejaw naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów skargi, to jest naruszenia przepisów prawa materialnego, jak prawa procesowego, w tym wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co do rzeczywistego zaistnienia zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, powierzchni zajmowanego terenu bez zezwolenia, skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin, jak również wadliwie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego Sąd stwierdza, iż odniesienie się do tych kwestii na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Zarzuty w powyższym zakresie były bowiem podnoszone przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji i jak już wcześniej wskazano, zostały przez organ odwoławczy całkowicie pominięte. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę odniesienie się do tych zarzutów, w szczególności o charakterze procesowym, przed ich rozpatrzeniem przez organ odwoławczy, stanowiłoby niczym nieuprawnione i nieuzasadnione wyręczenie organu II instancji z nałożonych na ten organ obowiązków procesowych.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sadu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności do pełnego, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobowiązane do odniesienia się do kwestii zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. , jak również wpływu na wynik postępowania, pominięcia tych przepisów przez organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie ar.t 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc