Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 262/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3; art. 137; art. 139; art. 140 ust. 1,2, i 3; art. 142; art. 217 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 107 par. 3;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność A. P., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ustalając jednocześnie na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L..

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "[...]" - dzielnicy "[...]" w L.. Decyzja ta obejmowała miejsce i warunki realizacji inwestycji, jej plan realizacyjny oraz pozwolenie na budowę. Plan realizacyjny obejmował także część nieruchomości wywłaszczonej od A. P. i przewidywał powstanie na jego obszarze parkingu osiedlowego, a także elementów sieci ciepłowniczej. Pozostała część tej nieruchomości została zaplanowana pod tereny zielone. Powyższa inwestycja została zrealizowana w okresie od września 1982 r. do września 1984 r., co potwierdza pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. [...] r. a także dołączone do niego protokoły odbioru budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym z drogami i parkingami. Realizację inwestycji zgodnie z planem realizacyjnym potwierdzają także aktualne mapy sytuacyjno-wysokościowe obejmujące przedmiotową nieruchomość.

W dniu [...] r. zmarła A. P., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] r. [...] nabyła w całości J. G.-K., która wystąpiła z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Starosta L. decyzją z [...] r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu na części nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie zrealizowano inwestycji, która była celem wywłaszczenia (zamiast osiedla "[...]" zrealizowano osiedle "[...]" i jedynie ta inwestycja mogła stanowić podstawę wywłaszczenia). Powyższy stan faktyczny uzasadniał, w opinii organu, zastosowanie w art. 229a w zw. z art. 229 u.g.n. stanowiącego, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji

o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ wskazał, że brak roszczenia z kolei uczynił niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a.

W wyniku wniesionych przez Gminę [...] oraz J. G.-K. odwołań, organ II instancji decyzją z [...] r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił J. G.-K. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., stanowiącego materiaInoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zawnioskowana do zwrotu działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś podmiot realizujący inwestycję kierując się racjonalnymi przesłankami, mógł dokonywać modyfikacji w pierwotnych planach inwestycyjnych, umieszczając ostatecznie fragment wywłaszczonej nieruchomości w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]", czego – zdaniem Wojewody – nie można uznać za zmianę celu wywłaszczenia, a jedynie za jego modyfikację nie zmieniającą charakteru celu wywłaszczenia.

Po rozpoznaniu skargi J. G.-K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 593/08, uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że plan realizacyjny osiedla "[...]" zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z [...] r. przewidywał, że osiedle to kończyło się na ulicy [...] (obecnie ul. [...]), a więc przedmiotowa część dawnej działki nr [...] znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami osiedla "[...]". Wywłaszczenie objęło więc zbyt duży obszar, a "nadwyżka" dopiero w późniejszym czasie (w 1980 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla "[...]", które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało i nie było nawet planowane. Sąd uznał, że powyższa okoliczność nie została w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniona. Jest ona zaś o tyle istotna, że gdyby rzeczywiście już w czasie wywłaszczenia projektowane osiedle "[...]" nie obejmowało spornej nieruchomości, to późniejsze jej wykorzystanie na realizację innego osiedla nie może być traktowane jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta L. decyzją z [...] r. orzekł o zwrocie J. G.-K. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] m˛, położonej w L. przy ul. [...]. Jednocześnie zobowiązał J. G.-K. do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania decyzji na kwotę [...]zł.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina L. ., zarzucając naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n., polegające na tym, że Starosta L. nie orzekł w decyzji o ustanowieniu stosownego zabezpieczania wynikającej z niej wierzytelności Gminy [...]

Decyzją z [...] r. Wojewoda: 1) utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] r. o zwrocie J. G.-K. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha oraz 2) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L..

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...], kwestionując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrokiem z 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 544/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, jednak z innych przyczyn niż podniesione w treści skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], uwzględniając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 593/08. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast naruszenie przez organ odwoławczy art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niezamieszczeniu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda decyzją z [...] r. uchylił decyzję Starosty L. z [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięciach WSA w Lublinie oraz sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego zmianę wartości nieruchomości.

Na podstawie nowej sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej, stwierdzono, że zawnioskowany do zwrotu teren wykazano jako projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie pisma z Wydziału Gospodarowania Mieniem UM L. z [...] maja 2015 r. ustalono, że działka ta nie jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej przez Gminę [...] z osobą trzecią.

Starosta L. decyzją z [...] r. orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha jako zagospodarowanej niezgodnie z celem wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji odstąpił od sporządzenia operatu szacunkowego określającego zmianę wartości nieruchomości, uznając, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem brak jest podstaw do tego, by uwzględniać zmianę wartości nieruchomości spowodowaną innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda decyzją z [...] r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Staroście L. do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Starosta L. zobligowany był przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego na okoliczność zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ponownie przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy ([...] r.), na podstawie którego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wartość nieruchomości zmniejszyła się o kwotę [...]zł.

Decyzją z [...] r. Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz J. G.-K. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. stanowiącej aktualnie część działki nr [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty [...]zł tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z uwzględnieniem kwoty odpowiadającej zmianie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu.

Wojewoda decyzją z [...] r., wskutek wniesionego przez Gminę [...] odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji skargę złożyła Gmina [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz błędne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z [...] r. sporządzony został prawidłowo, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego zaniżenia odszkodowania należnego od J. G.-K. Gminie [...]. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...], stanowiącej część aktualnej działki nr [...], nie został zrealizowany.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 164/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania przy ustaleniu wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J. G.-K.. Za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie organy przyjęły ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym [...] r., nie biorąc pod uwagę ustaleń zawartych w poprzednim operacie szacunkowym, sporządzonym [...] r., który został uznany przez WSA za poprawny, naruszając w sposób istotny dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznał, że rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jest ściśle związane z rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też rozstrzygnięcia takie nie mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 164/17 wnieśli: Wojewoda oraz Gmina [...]

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1528/18, ze skargi kasacyjnej Wojewody uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz oddalił skargę kasacyjną Gminy [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2014 r. II SA/Lu [...] uznający, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. z [...] r. spełnia wymogi ustawowe oraz wynikające z rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, niezasadnie stwierdził, iż organ odwoławczy, pomijając zawarte w tym operacie ustalenia co do wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J. G.-K. i opierając rozstrzygnięcie na operacie z [...] r., naruszył art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uszła uwadze Sądu I instancji zmiana okoliczności faktycznych w tej sprawie, która to zmiana zdecydowała o nieaktualności, w świetle art. 153 p.p.s.a., związania organów i sądu administracyjnego wyżej przytoczoną oceną, zawartą w wyroku z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 554/13. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. i zdaniem pierwszym ust. 4 tego przepisu, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy odmówił kolejnego potwierdzenia aktualności operatu z [...] r., aktualizowanego wcześniej na dzień [...]

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w tym stanie faktycznym i normatywnym operat z [...] marca 2010 r. nie mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania należnego Gminie L. przez organy rozpatrujące ponownie sprawę (po wyroku WSA w Lublinie z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 554/13). Organy orzekające musiały bowiem brać pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania, a w tej dacie operat z [...] marca 2010 r. nie mógł być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Z uwagi na to, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016 r. nie był dotychczas oceniany pod względem zgodności z prawem przez Sąd I instancji, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd.

Nawiązując zaś do skargi kasacyjnej Gminy [...] Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem stawiane w niej zarzuty pomijają fakt, że Sąd I instancji orzekał w warunkach związania z art. 153 p.p.s.a., co do oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie natomiast nie stawia w ogóle zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a próbuje jedynie polemizować z ocenami prawnymi, które już uprzednio (w wyrokach WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r. II SA/Lu 593/08 i z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 544/13) zostały prawomocnie ustalone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w trybie przywołanego na wstępie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy o covid.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sytuacja taka zachodzi

w rozpoznawanej sprawie.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Wykonując zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd, w wyniku ponownej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzeczenia o odszkodowaniu w sprawie stanowił art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1,2,3 i 4, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n.").

Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne oraz nierealizowanie na jej obszarze celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1528/18 z dnia 9 grudnia 2020 r. wskazał, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że organ odwoławczy pominął ustalenia co do wysokości odszkodowania zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. z [...] r., a opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na operacie z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym i normatywnym operat szacunkowy z [...] r., nie mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania należnego Gminie [...] przez organy rozpatrujące ponownie sprawę (po wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 554/13) z uwagi na jego nieaktualność.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok orzekł o ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z zaleceniem dokonania oceny operatu szacunkowego z [...] r., pod względem zgodności z prawem.

Z powyższego wynika zatem, że w aktualnym stanie sprawy, oś przedmiotu sporu skupia się na ocenie zgodności z prawem operatu szacunkowego z dnia [...] r., będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi skarżącej. Jak już była o tym mowa wyżej, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jest poza kontrolą Sądu, bowiem niezrealizowanie celu wywłaszczenia zostało już przesądzone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyrokach WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r. II SA/Lu 593/08 oraz z dnia 15 maja 2014 r. II SA/Lu 544/13.

Przechodząc zatem do kwestii spornej pomiędzy stronami, wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Stosownie zaś do treści przepisu art. 140 ust. 1-4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości

z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia

w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Jak wyżej wskazano, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej wartość ustala się jedynie w związku z rozliczeniem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co wynika z treści art. 140 ust. 2 ustawy.

Rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się zatem w tym przypadku do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo rzeczoznawca wyliczył wielkość zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości dla pomniejszenia odszkodowania ustalonego zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n.

Zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości (a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi), o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, który dokonuje wyceny nieruchomości w sposób określony w przepisach u.g.n., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie").

Stosownie do § 55 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, zgodnie z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust.3), a także do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Natomiast z § 57 rozporządzenia wynika, że operat szacunkowy zawiera podpis rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę jego sporządzenia.

Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na operacie szacunkowym z [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. uprawnienia nr [...]. W ocenie Sądu dokonana przez organy pozytywna ocena przedmiotowego operatu, która znalazła wyraz w jego analizie przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie budzi zastrzeżeń Sądu, spełniając wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została wywłaszczona decyzją z dnia [...] r., za odszkodowaniem ustalonym za grunt w kwocie [...]zł. Na zawnioskowany do zwrotu grunt o pow. [...] ha przypadała proporcjonalnie kwota [...]zł, która podlega waloryzacji. Po zwaloryzowaniu w/w kwoty i uwzględnieniu denominacji otrzymano wartość [...] zł.

Z analizy operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2016 r., jako cel wyceny wskazano ustalenie, czy nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na gruncie po wywłaszczeniu, poprzez określenie różnicy wartości nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień wyceny, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n.

Przy szacowaniu wartości gruntu według stanu na dzień wywłaszczenia rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określając wartości gruntu nieruchomości według stanu na dzień zwrotu biegły nie uwzględnił skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. Przy określaniu wartości nieruchomości według stanu na dzień zwrotu rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami do oszacowania wartości gruntu, wartość budowli określono w podejściu kosztowym, metodzie kosztów odtworzenia, technice wskaźnikowej, a wartość nasadzeń wieloletnich określono w podejściu kosztowym i kosztowo-dochodowym. Przy wycenie nieruchomości według stanu na dzień zwrotu, biegły wziął pod uwagę utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości, takie jak sieć centralnego ogrzewania, nasyp ziemny oraz pnie pozostałe po ściętych drzewach. Według ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wartość gruntu według stanu z dnia wywłaszczenia wynosi [...] zł, a według stanu na dzień zwrotu wartość gruntu to [...] zł. Wartość naniesień budowlanych istniejących na nieruchomości określona została na kwotę [...]zł, a wartość składników roślinnych to suma [...] zł. Reasumując, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, wartość nieruchomości zmniejszyła się o kwotę [...]zł.

Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, zarzut skarżącej dotyczący - jej zdaniem - błędnego uznania przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z dnia [...] r., sporządzony został prawidłowo, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego zaniżenia odszkodowania należnego od wnioskodawczyni, jest pozbawiony racji. Należy bowiem stwierdzić, że do obowiązków rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny wartości nieruchomości nie należy opracowywanie ekspertyz technicznych poszczególnych składników budowlanych (wyasfaltowany parking). Z art. 155 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca wykorzystuje wszelkie (zarówno niezbędne, jak i dostępne) dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w podanych w tym przepisie źródłach. Ponadto, działając na zlecenie organu administracji publicznej lub sądu, rzeczoznawca majątkowy ma prawo wstępu na teren wycenianej nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczoznawca stwierdził: "wartość nieruchomości określona powyżej została ustalona według stanu faktycznego i prawnego na dzień [...] roku. Podczas wizji lokalnej nieruchomości stwierdzono, że brama wjazdowa jest zamknięta na kłódkę, co uniemożliwiało wstęp na teren parkingu. W dniu [...] r. wysłano J. R. [zarządca parkingu s. 9 operatu – przyp. Sądu] pismo informujące, iż w dniu [...] r. odbędzie się wizja lokalna nieruchomości i zwrócono się do niej o udostępnienie nieruchomości. Pomimo tego, że pismo zostało prawidłowo doręczone (zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia [...].) J. R. nie udostępniła parkingu celem przeprowadzenia wizji lokalnej. W związku z powyższym przeprowadzono wizję lokalną w zakresie w jakim była ona możliwa. Pomiar utwardzenia z części nieruchomości użytkowanej jako parking przyjęto z mapy zasadniczej."(k. 34 pkt 6 operatu szacunkowego). W wizji lokalnej z której sporządzono protokół z dnia [...] poza rzeczoznawcą obecni byli: przedstawiciel Urzędu Miasta L., pełnomocnik wnioskodawczyni oraz pracownik Zarządu Dróg i Mostów w L.. Do operatu załączono również fotografie sporządzone podczas wizji lokalnej obrazujące stan przedmiotowej nieruchomości.

Do przedmiotowego operatu biegła załączyła dokumenty, na których oparła ustalenia zawarte w operacie szacunkowym:

1. Protokół badania księgi wieczystej [...]

2. Wypis z dokumentu rejestru gruntów i budynków;

3. Wyrys z fragmentu mapy zasadniczej [...];

4. Pismo Urzędu Miasta L. z dnia [...] r" znak: [...] dotyczące oznaczeń planistycznych;

5. Wyciąg z Tekstu Planu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" w L. z dnia [...] r.

6. Rysunek -Plan [...], Miejscowy plan szczegółowy plansza podstawowa, zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia [...].

7. Mapa części nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu oraz mapa rozliczenia pow. nieruchomości wywłaszczonej decyzją [...] z [...] r.

8. Rozliczenie pow. nieruchomości wywłaszczonej decyzją [...]

z [...] r., Księga wieczysta nr: [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg X Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w L..

9. Protokół z wizji lokalnej nieruchomości;

10. Dokumentacja fotograficzna.

Ponadto, Wojewoda celem rozważenia zasadności podniesionego w odwołaniu Gminy [...] zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez organ I instancji przedmiotowego operatu szacunkowego za prawidłowy, co wynikać miało z braku należytej staranności podczas oceny materiału dowodowego oraz zgłaszanych w odwołaniu uwag do opinii biegłego, pismem z dnia [...] r., zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do twierdzeń strony skarżącej (k. 21 akt adm. organu II inst.).

W piśmie z dnia [...] r, stanowiącego odpowiedź na powyższe wezwanie, biegła odniosła się do złożonych uwag (k. 24-25 akt adm. organu II inst.). Autorka operatu nawiązując do zarzutu skarżącej dotyczącego: "bezpodstawnego przyjęcia w operacie, że na dzień wywłaszczenia, tj. [...] r., na działce nie znajdowała się skarpa (..)", wskazała dokładnie jakie dokumenty opisane również w operacie (mapy, fotografie, oświadczenia) stanowiły podstawę ustalenia topografii terenu (k. 6-7 operatu szacunkowego). Wyjaśniała, że skarżąca na poparcie swoich twierdzeń nie przestawiła żadnych dowodów, a analiza map nie potwierdza przypuszczeń skarżącej o istnieniu skarpy w dniu wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia, że w przedmiotowym operacie takie cech jak: skarpa, sieć c.o., czy pozostałości po wyciętych drzewach błędnie uznano za wady powodujące utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości oraz w sposób znaczący zawyżono ich wartość, biegła wyjaśniła, że w północnej części działki, występuje na znacznym obszarze działki skarpa – nasyp ziemny, a pod powierzchnią (również w tej części działki) przebiega kanał sieci centralnego ogrzewania, co z kolei powoduje nie tylko ograniczenie nasadzeń, ale również usytuowania budynków

i infrastruktury. Podając przykłady odległości podstawowych podziemnych sieci ciepłowniczych, wskazała, że powyższej ocenę zawartą w operacie oparła na zaleconym do stosowania przez Ministerstwo Infrastruktury, wydanym w czerwcu 2002 r., przez Centralny Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Techniki Instalacyjnej [...] zeszyt nr [...] "Warunki techniczne wykonania i odbioru sieci ciepłowniczych z rur i elementów preizolowanych" (k. 15 operatu szacunkowego).

W nawiązaniu do niezasadnego - w ocenie skarżącej – uznania, że 8 szt. pni wyciętych drzew o średnicy ok. 60 cm. oraz 3 słupy oświetleniowe bez opraw oświetleniowych powodują zmniejszenie wartości nieruchomości, wyjaśniła, że na podstawie informacji udzielonych przez pracownika Zarządu Dróg i Mostów w L. M. G. (obecnego podczas wizji lokalnej w dniu [...] 2016 r., Załącznik do operatu szacunkowego - Protokół z wizji lokalnej) słupy bez opraw oświetleniowych z linią zasilającą są własnością [...] S.A. i w chwili obecnej wyłączone są z użytku ze względu na ich stan techniczny. Natomiast pnie drzew utrudniają zagospodarowanie nieruchomości w jak najbardziej optymalny sposób zgodnie z wolą właściciela.

Nadto, biegła wskazała, że z uwagi na fakt, że wady te wykraczały poza cechy rynkowe, zastosowała możliwość przewidzianą w pkt 6.1. Noty Interpretacyjnej NI 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" polegającą na tym, że przy stosowaniu metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej można stosować dodatkowo współczynnik korekcyjny "K" z przedziału [0,90 - 1,10]. Współczynnik ten może być uwzględniany wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, na przykład, gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe, co w przedmiotowej wycenie miało miejsce ze względu na opisane powyżej liczne utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości.

Dokonując analizy powyższych wyjaśnień, Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie art. 175 ust 1 w związku z art. 4 pkt 14 u.g.n. jedynym standardem zawodowym obowiązującym wszystkich rzeczoznawców majątkowych jest standard zawodowy ogłoszony Komunikatem Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności". Natomiast w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny zalecanych rzeczoznawcom majątkowym do stosowania jako zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek naukowy środowiska wchodzą obecnie: Ogólne reguły postępowania, specjalistyczne zasady wyceny (szczegółowo określone w wykazie) oraz Noty Interpretacyjne, a wśród nich NI 1- Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości.

Zastosowanie powyższych kryteriów przewiduje Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która w dokumencie pod nazwą Powszechne Krajowe Zasady Wyceny Nota Interpretacyjna Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości przy sporządzaniu operatu szacunkowego, w pkt 1.1, wskazała, że celem zastosowania niniejszej noty jest przedstawienie uzgodnionych w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych zasad dobrej praktyki w zakresie stosowania podejścia porównawczego do określenia wartości nieruchomości. W dokumencie tym, w pkt. 6.1 przewidziano możliwość zastosowania dodatkowo współczynnik korekcyjnego "K" z przedziału [0,90 - 1,10], ale jedynie w sytuacjach , gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe. W ocenie Sądu rzeczoznawca uargumentował w sposób spójny i logiczny zastosowanie powyższego dodatkowego kryterium przy wycenie, odnosząc się szczegółowo do przedmiotowej nieruchomości.

Powyższa analiza operatu szacunkowego, w ocenie Sądu stanowi o prawidłowym i zgodnym z prawem sposobem sporządzania, formie i treść operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę M. J. przedmiotowy operat szacunkowy jawi się jako prawidłowy, a wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w trakcie postepowania w odpowiedzi na wątpliwości strony, są spójne, logiczne i poparte stosowną dokumentacją.

Sąd nadmienia przy tym, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina nie przedłożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (ani innej opinii o wartości nieruchomości, za którą ustalane było zwracane odszkodowanie), nie wniosła też o przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołany przepis nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można przyjąć bowiem, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Weryfikacja operatu w odnośnym trybie mogła być przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego, jednak sam fakt zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę do operatu sam przez się nie powoduje powstania co do niego uzasadnionych wątpliwości.

Powoływanie się natomiast przez skarżącą na operat szacunkowy z [...] r., który w dacie orzekania przez organ I instancji był już nieaktualny było w okolicznościach rozpatrywanej sprawy bezcelowe, bowiem w aktach sprawy znajdowało się już wówczas pismo rzeczoznawcy majątkowego T. J. z dnia [...] r. o odmowie aktualizacji operatu (k. 229 akt adm. organu I inst.).

Konkludując organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przeprowadził prawidłową ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzeczenia przez organ I instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy operatu szacunkowego w kontekście zarzutów odwołania, nie wkraczając przy tym w sferę wiadomości specjalnych, uznając argumenty strony odwołującej się za nieuzasadnione. Stanowisko i argumentację organu odwoławczego w tej mierze Sąd podziela.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ani art. 136 ust.3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., także – jak wspomniano o tym wyżej –w zakresie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.