Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 712/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 109, art. 110, art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 835/08 w sprawie ze skargi Rady Gminy Rz. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Rz. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 712/09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2009 r. VIII SA/Wa 835/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę Rady Gminy Rz. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym, wydanym na podstawie na art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu R.B., Wójta Gminy Rz.. W uzasadnieniu wskazano na art. 4 pkt. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106 poz. 679 ze zm., zwanej dalej "u.o.d.g."), według którego osoba piastująca stanowisko wójta gminy, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tej ustawie, nie może być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. R.B. naruszył ten zakaz, bowiem piastował również stanowisko Przewodniczącego Rady Nadzorczej w Banku Spółdzielczym w I.. Wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Banku Spółdzielczego w I., jak i oświadczenia majątkowego złożonego przez R.B. z [...] kwietnia 2007 roku oraz informacji zaczerpniętych ze strony internetowej w/w Banku.

Powyższe ustalenia w oparciu o treść art. 5 ust. 1 pkt. 3 u.o.d.g. skutkują koniecznością podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, a w przypadku braku wydania stosownej uchwały, podjęciem przez organ nadzoru czynności określonych w art. 98a u.s.g. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 98a u.s.g wezwał Radę Gminy Rz. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu R. B. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Rada Gminy Rz. po otrzymaniu w/w wezwania podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia niewygaśnięcia mandatu. Z uwagi na fakt nie podjęcia stosownej uchwały, mimo wezwania Wojewody Mazowieckiego do jej podjęcia, organ nadzoru poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Następnie zaś - działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g - stwierdził wygaśnięcie mandatu R.B., Wójta Gminy Rz..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy Rz. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podniosła, że podjęcie w/w decyzji mimo nie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2008 r. stwierdzającego nieważność jej uchwały z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia niewygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Rz. jest przekreśleniem konstytucyjnej zasady kontroli działalności instytucji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności art. 10 § 1-3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, 2 kpa, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu przed wydaniem zarządzenia zastępczego, nieumożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów czy też żądań, niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż stan faktyczny stanowiący podstawę do orzekania o wygaśnięciu mandatu wójta nie jest oczywisty i nie budzący wątpliwości w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. K8/2007. Nadto nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co do kwestii zawinień, skoro toczy się postępowanie karne przed Prokuraturą Rejonową w L. w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podniósł, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wskazano, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w związku z brakiem wydania stosownej uchwały przez Radę Gminy w Rz. koniecznym stało się wydanie powyższego aktu. Fakt nie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Rz. o niewygaśnięciu mandatu wójta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż jest to oddzielne postępowanie, którego wynik nie będzie miał żadnego znaczenia dla postępowania dotyczącego wydanego zarządzenia zastępczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło jedynie legalności wydanej uchwały. Nawet więc w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego, nadal istnieją przesłanki skutkujące koniecznością wydania zarządzenia zastępczego. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, bowiem organ nadzoru umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się w niniejszej sprawie, co też strony uczyniły. Nadto, przepis art. 98a u.s.g. nie przewiduje odniesienia do stosowania w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów kpa.

W dniu 9 lutego 2009 roku Rada Gminy Rz. składając wniosek o odroczenie rozprawy z powodu choroby reprezentującego ją Przewodniczącego Rady, złożyła jednocześnie wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 704/08, w której zapadł wyrok w dniu 4 lutego 2009 roku dotyczący rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 roku pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi oraz wniosku dowodowego, wyjaśnił, że Wójt Gminy Rz. w 2007 roku złożył oświadczenie za 2006 rok, z którego wynikało, że nie jest członkiem rady nadzorczej, a następnie złożył drugie antydatowane oświadczenie za ten sam okres, w którym ujawnił swoje członkostwo. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że był członkiem rady nadzorczej nie tylko banku, ale i spółki jawnej. Gdy Wójt Gminy Rz. zorientował się, że organ nadzoru powziął o powyższym wiedzę, w ciągu jednego tygodnia zrezygnował z członkostwa w radzie nadzorczej i zlikwidował spółkę.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, bowiem z załączonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że L. F. był wprawdzie niezdolny do pracy w dniach od 3 do 12 lutego 2009 roku, jednakże ze wskazania lekarskiego w pkt 5 wynika również, że "chory może chodzić". Tym samym, Sąd uznał, że powyższy wniosek służy jedynie przedłużeniu postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił również wniosku dowodowego skarżącej, bowiem przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 704/08 nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma uregulowanie zawarte w art. 4 pkt. 3 u.o.d.g., który jest jedną z istotnych regulacji mających na celu zapobieganie nieakceptowanym zarówno przez porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego, zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów nie dających się pogodzić z rolą państwa i jego organów. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.o.d.g., naruszenie powyższego zakazu przez wójta powoduje wygaśnięcie jego mandatu. Analogiczną regulację zawiera art. 26 ust. 1 pkt. ustawy z 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm., dalej jako "u.b.w"), zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 u.b.w).

Z kolei stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów (...), nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu powyższego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).

W świetle zebranych w sprawie dowodów, bezspornym w niniejszej sprawie jest, że R. B. łączył w sposób zabroniony funkcję wójta gminy początkowo (co najmniej od 2002 roku) z członkostwem w radzie nadzorczej, a następnie nawet ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w I.. Pomimo powyższego, w oświadczeniach majątkowych za 2004 (k.[...]) i 2005 rok (k.[...]) w stosownych rubrykach dotyczących takiego członkostwa w spółdzielniach dokonał wpisu "nie dotyczy". Tym samym, spełnione zostały przesłanki do wygaśnięcia mandatu wójta. Późniejsze zaś zaprzestanie przez R. B., (tj. jak wynika z uchwały Rady Gminy Rz. z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia niewygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Rz. - od dnia [...] czerwca 2008 r.) zakazanej działalności nie prowadzi natomiast do restytucji stanu poprzedniego, przepisy nie przewidują bowiem instytucji przywrócenia czy też odrodzenia mandatu, który wygasł "ex lege". Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje bowiem z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody.

Rada Gminy Rz. nie dopełniła obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, pomimo upływu terminu miesięcznego, liczonego od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Zatem, zasadnym było wezwanie jej przez wojewodę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 u.s.g.), następnie zaś wobec bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydanie zarządzenia zastępczego (art. 88a ust. 2 u.s.g.).

Zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje bowiem wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego, w tym przypadku R. B., przed wydaniem takiego aktu (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 803/04). Art. 98a u.s.g nie przewiduje również odniesienia do stosowania w sprawach dotyczących zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów kpa. Taka delegacja znajduje się jedynie przy przepisie art. 91 ust. 5 u.s.g. Jednakże przepis art. 91 u.s.g dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych, a nie zarządzeń zastępczych. Tak więc, zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1, 2, 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, 2 kpa są całkowicie niezasadne. Ponadto zauważono, że organ nadzoru umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się w niniejszej sprawie, bowiem pismem z [...] czerwca 2008 r. (k.[...]) zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Rz. o wyjaśnienie okoliczności naruszenia przez R.B. norm prawnych określonych w art. 4 u.o.d.g. Przewodniczący Rady Gminy Rz. zwrócił się do Wójta Gminy R. B. o wyjaśnienie, czy pełni funkcję członka rady nadzorczej Banku Spółdzielczego w I.(k.[...]), który to z kolei w swoim piśmie z [...] lipca 2008 r. (k.[...]) wyjaśnił, że nie jest członkiem rady nadzorczej w/w Banku. Nadto, R.B. jako Wójt, wypowiedział się przed Radą Gminy odnośnie przedstawionych przez organ nadzoru okoliczności uzasadniających podjęcie uchwały, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy (k[...]). Tym samym, umożliwienie Wójtowi kolejnego wypowiedzenia się przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego stało się bezcelowe.

Nietrafny jest również zarzut wydania zarządzenia zastępczego, mimo nieuprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2008 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Rz. z [...] sierpnia 2008 r. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że w/w rozstrzygnięcie nadzorcze stanowiło oddzielne postępowanie, którego wynik nie ma żadnego znaczenia dla postępowania dotyczącego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło bowiem jedynie kwestii legalności uchwały rady gminy. Tak więc, postępowanie sądowe dotyczące zasadności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma wpływu na wszczęte postępowanie dotyczące zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Uchylenie zaś przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego, nie oznacza, że nie istniały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Rz. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 10 § l-3, art. 75 § l, art. 77 § 1, art. 79 § 1, § 2 kpa, art. 109, 110 p.p.s.a. wynikające z niezasadnego przyjęcia, iż w sprawach dotyczących zarządzenia zastępczego Wojewoda Mazowiecki zasadnie nie stosował przepisów kpa pomimo, iż zdaniem strony skarżącej postępowanie przed Wojewodą wymaga obligatoryjnego stosowania ustawy kpa i dopuszczenia do udziału w charakterze strony Wójta Gminy Rz. (art. 28 kpa);

- nieodroczenie rozprawy mimo zaistnienia przesłanki "nadzwyczajnego wydarzenia", jaką była choroba przewodniczącego Rady Gminy Rz., który nie tylko usprawiedliwił swoje niestawiennictwo i wniósł o jej odroczenie;

- niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, która dotychczas nie brała udziału w sprawie w charakterze stron, a to Wójta Gminy Rz..

W związku z powyższym wniesiono o: 1) stwierdzenie nieważności postępowania, względnie o 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok nie może się ostać, albowiem Sąd zajął się tylko tym czy spełnione zostały przesłanki z art. 98a u.s.g. nie badając, czy Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego z [...].10.2008 r. nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zabezpieczenia Radzie Gminy Rz. czynnego udziału w postępowaniu oraz czy wyczerpał pełny zakres dowodowy. Nadto Sąd nie odraczając rozprawy pozbawił stronę możliwości obrony swych praw. Również nieprzeprowadzenie dowodu z akt VIII SA/Wa 704/08 WSA w Warszawie jest niezasadne, albowiem miało ono znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, zwłaszcza, że [...].02.2009 r. zapadł wyrok którym uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie stwierdzenia niewygaśnięcia mandatu wójta.

Brak uregulowań zawartych w art. 98a u.s.g dotyczących braku delegacji w zakresie stosowania w sprawach zarządzeń zastępczych odpowiednio przepisów kpa, nie powoduje automatycznie, że Wojewoda Mazowiecki nie przeprowadza żadnego postępowania, a jedynie wydaje zarządzenie zastępcze. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 98a ust. 2 określa jedynie prawo Wojewody do wydania zarządzenia zastępczego po uprzednim wezwaniu organów gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni I po powiadomieniu Ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Natomiast postępowanie przed organami administracji publicznej regulują przepisy kpa (art. 1). Stąd zachowanie zasad ogólnych, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, konieczność przeprowadzenia w sposób właściwy całego materiału dowodowego z udziałem wszystkich stron.

Nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o odroczenie rozprawy tylko dlatego, że z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego pkt. 5 wynika, że "chory może chodzić" nie daje podstawy do wysnucia wniosku, iż jednocześnie może uczestniczyć w rozprawie, jednostka chorobowa wskazana w zaświadczeniu to schorzenie, które choć nie wyklucza poruszania się, to jednocześnie z uwagi na schorzenie, pobierane leki powoduje taki stan chorego, który i wyklucza możliwość świadczenia pracy i uniemożliwia czynny udział w rozprawie. O ile Sąd miał wątpliwości w tym zakresie, powinien te kwestie wyjaśnić, gdyż nie posiada, wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, albowiem choroba strony jest nadzwyczajnym wydarzeniem w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. powoduje, że strona zostaje "pozbawiona możliwości pozbawienia swych praw" (art. 183 § 2).

Ponadto, Wójt Gminy Rz. zgodnie z treścią art. 28 kpa powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą Mazowieckim w sprawie wydania zarządzenia zastępczego, albowiem jego interesu prawnego dotyczyło postępowanie. WSA w Warszawie powinien zgodnie z treścią art. 110 p.p.s.a. odroczyć rozprawę i zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym R. B., gdyż nie brał on udziału w sprawie w charakterze strony. Jego wyjaśnienia z [...] lipca 2008 r. będące odpowiedzią na pismo Przewodniczącego Rady Gminy w Rz., czy też wypowiedź przed radą gminy - potwierdzona w wyciągu protokołu sesji Rady Gminy w Rz., nie jest udziałem w postępowaniu w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. Kierując się poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2006 r. (II OSK 787/05, niepubl.), że podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego może stanowić art. 50 § l p.p.s.a., to należy uznać za dopuszczalną skargę Wójta Gminy Rz. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

1. W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut nieważności postępowania. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku - por. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Można mówić o jego wystąpieniu, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie.

Choroba, na którą powołuje się strona, musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy na gruncie art. 109 p.p.s.a. Oceniając więc na gruncie konkretnej sprawy, czy oba te warunki zostały spełnione należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw. Jednocześnie należy dodać, że w tym ostatnim przepisie chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne.

Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ odmowa odroczenia rozprawy nastąpiła w zgodzie z obowiązującymi przepisami (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że choroba Przewodniczącego Rady Gminy Rz. była na tyle lekka, że nie uniemożliwiała mu wzięcie udziału w rozprawie. Po drugie, Przewodniczący L. F. nie jest jedyną osobą zdolną do reprezentowania Rady i Gminy Rz. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jeżeli uznał, że choroba uniemożliwia mu wykonywanie obowiązków służbowych powinien upoważnić kogoś (stosownie do postanowień zawartych w art. 35 § 1 lub 2 p.p.s.a.), chociażby radcę prawnego Urzędu Gminy lub poprosić Wójta (zob. art. 31 u.s.g.), aby go w tym zastąpił. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina traci zdolność do działania w postępowaniu sądowym, na skutek choroby osoby piastującej funkcję jednego z jej organów.

2. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r., P 19/04, że w sprawach wygaśnięcia mandatu osoba, której mandat jest wygaszany jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Tym niemniej, Sąd I instancji nie miał obowiązku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym R.B., Wójta Gminy Rz.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie brał on udziału w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim, zakończonym zarządzeniem zastępczym z [...] października 2008 r. Zatem R. B. mógł się stać uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, jedynie w przypadku, gdyby zgłosił swój udział w tym charakterze Sądowi I instancji (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Uregulowanie to oznacza również, że w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie nie miał obowiązku zawiadamiania R.B. o miejscu i terminie rozprawy.

3. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku z 15 marca 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 803/04, że w postępowaniu przed wojewodą, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w formie zarządzenia zastępczego nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy kpa, ponieważ do tego postępowania nie ma zastosowania unormowanie zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. Kwestię złożenia wyjaśnień w tej sprawie przez wójta reguluje art. 26 ust. 2 u.b.w. Jeżeli zatem zainteresowany złożył stosowne wyjaśnienia - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. k. [...] akt administracyjnych sprawy) - przed podjęciem przez radę uchwały w sprawie niewygaśnięcia mandatu wójta, to uznać należy, że jego prawo do czynnego udziału w tej sprawie poprzez złożenie stosownych wyjaśnień zostało zrealizowane.

4. Wreszcie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 704/08 nie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu wyroku WSA z 4 lutego 2009 r. (kończącego tą sprawę) w postępowaniu tym nie były rozważane kwestie merytoryczne dotyczące podstaw wygaśnięcia mandatu wójta. Zatem sformułowana w nim ocena prawna pozostaje obojętna dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.