Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia 24 marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 962/17

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ postanowieniem z dnia 24.03.2017r. nr [...] wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) oraz § 9 uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (Dz. Urz. Woj. WIkp. Rocznik 2014, poz. 4027), w postępowaniu z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej: obręb Główna, ark. 29, działka nr [...], zapisanej w [...], jako własność [...] (dalej skarżący), oznaczony kolorem czerwonym na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącym załącznik do tego postanowienia jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie w sprawie podziału wyżej opisanej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.

Postanowieniem nr [...] z dnia 17.12.2015 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ zaopiniował pozytywnie podział wyżej opisanej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, postanowieniem nr [...] z dnia 30.05.2016 r. utrzymało powyższe postanowienie w mocy, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. wyrokiem z dnia 17.11.2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 725/16 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 17.12.2015 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko sąd wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...]z dnia 12.01.2005 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr [...] z dnia 24.11.2004 r., w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. 29, obręb Główna i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...].

Zgodnie z wytycznymi sądu ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił, że działka nr [...], będąca przedmiotem rozstrzygnięcia z 2005 r., podlegała od tego czasu dwukrotnie podziałowi, a następnie połączeniu. Działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność [...]i [...]. W 2012 r. została podzielona na działki nr [...] i [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]i [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...]i [...], które nastąpiło w 2015 r. Ustalono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 771 m2, natomiast działki nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 384 m2. W tym stanie rzeczy nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed SKO w Poznaniu prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...], a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...]. Tym samym nie znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata.

Dla wyżej opisanej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic: Inowrocławskiej i Słupeckiej" w Poznaniu, uchwalony przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr XXIV/166/IV/2003 z dnia 08.07.2003 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. WIkp. Nr 153, poz. 2889 z dnia 26.09.2013 r.

Stosownie do przepisów art. 93 ust 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność podziału z ustaleniami planu dotyczy zarówno możliwości zagospodarowania, jak i przeznaczenia wydzielonych działek gruntu.

W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r. (II SA/Gd 923/10), w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu organ musi dokonać oceny, czy proponowany przez wnioskodawcę podział służy realizacji celu określonego w planie.

Nieruchomość podlegająca podziałowi położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami:

K - tereny komunikacji, teren ulicy publicznej,

Mn - tereny o funkcji mieszkaniowej.

Przeznaczenie w planie części nieruchomości pod drogę publiczną oznacza, że część ta winna w przyszłości stać się własnością publiczną, a jej wydzielenie jest niezbędne do realizacji inwestycji, aby podmiot, który będzie występował o pozwolenie na budowę drogi mógł nabyć prawo do gruntu. Część tej nieruchomości staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest zatem niezbędny dla osiągnięcia tego celu. Przedstawiona na wstępnym projekcie podziału granica stanowi odwzorowanie określonej w planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej teren drogi publicznej oznaczonej symbolem K, a wyznaczona tymi granicami projektowana działka oznaczona numerem 2 przeznaczona jest pod realizację tej drogi. Działka oznaczona na wstępnym projekcie numerem 1 stanowi pozostałą część dzielonej nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 13.07.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie z art. 97 ust.1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z takim wnioskiem może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do gruntu. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziany w art. 97 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości z urzędu. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podziałowe może toczyć się również wbrew woli strony (właściciela), jeśli podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Postępowanie takie nie jest uzależnione od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i jest wyrazem władztwa publicznego wobec tych podmiotów. Może ono mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco. W przypadku podziału nieruchomości zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału.

W tym przypadku zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania podziałowego w tym trybie. Na badanym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów z 8 lipca 2003 r. i przewidziano w nim wydzielenie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego z przeznaczeniem pod drogę publiczną oznaczonej w planie symbolem "K", której odcinek przebiegać będzie również przez część działki strony. Niniejszy podział, wynikający z planu, jest zatem niezbędny w celu zapewnienia wskazanym w projekcie podziału działkom odpowiedniej komunikacji. W momencie podjęcia zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia zaistniała konieczność przeprowadzenia z urzędu postępowania podziałowego, w celu wydzielenia terenów pod planowaną drogę, m.in. na nieruchomości odwołujących się.

W trakcie postępowania organ wykazał przesłankę niezbędności dokonania takiego podziału, gdyż tak przewiduje plan miejscowy, ale też z uwagi, iż droga ta jest konieczna dla umożliwienia komunikacji na tym terenie.

Ponadto podział ten ma wyłącznie charakter podziału geodezyjnego i nie doprowadza do żadnych zmian w sferze stosunków własnościowych. Wydzielone działki gruntu, w przeciwieństwie podziałów dokonywanych na wniosek, pozostają nadal przy właścicielu. Ewentualne odjęcie prawa własności wydzielonej działki przeznaczonej pod drogę może nastąpić w odrębnym postępowaniu wywłaszczeniowym, zaś właścicielowi w takiej sytuacji należy się stosowne odszkodowanie. Dlatego w tym przypadku zaistniały podstawy przewidziane ustawą o gospodarce nieruchomościami dla zainicjowania postępowania podziałowego z urzędu.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz § 3 p.p.s.a. wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności w całości postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a na wypadek gdyby Sąd nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. postanowień

2) uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia 24 marca 2017 r. roku ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz ze względu na inne istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego

3) zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie normy wyrażonej w art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania przez organy obu instancji postanowienia umarzającego postępowanie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości pomimo, że identyczny projekt podziału w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości uznany został wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 12 stycznia 2005 roku za niedopuszczalny.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie o podział nieruchomości w postaci działki nr [...] jest bezprawne i naruszające obowiązujące normy prawne, gdyż 12 stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu (sygn. akt: [...]) ze względu na brak podstaw do dokonania podziału z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n. Kolegium uznało, że projektowana droga stanowi drogę wewnętrzną, której realizacja nie może być przygotowywana i realizowana na podstawie decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie to było ostateczne w administracyjnym toku postępowania i uprawomocniło się po upływie 30 dni od dnia doręczenia postanowienie ostatniej stronie postępowania. W chwili jego wydania obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu z dnia 8 lipca 2003 roku.

Po wydaniu powyższego postanowienia Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla ul. [...] w Poznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Nastąpiło odwołanie się od tej decyzji do Wojewody Wielkopolskiego, następnie zaskarżono decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a ostatecznie złożono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego (sygn. akt: II OSK 509/09).

Konsekwencją wydania tego wyroku jest ciągłe obowiązywanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2005 r., gdyż żadna ze stron nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wymaganym terminie. Dlatego zgodnie z zasadą trwałości decyzji zawartej w art. 16 k.p.a. występuje tu swoista powaga rzeczy osądzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2008 roku (sygn. akt I OSK 275/07) wskazał, że "Stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony." W związku z tym rozważania dotyczące zasady trwałości decyzji administracyjnych dotyczą również tzw. postanowień ostatecznych, a takim postanowieniem było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2005 roku.

W okresie wskazanych ponad 10 lat nie zaistniały żadne nowe istotne okoliczności, które zgodnie z treścią art. 145 k.p.a. stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania. Jak zauważono w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. (sygn. akt: II SA/Rz 436/13) przyjęty w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Norma w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być ograniczona przez zróżnicowanie zastosowania sankcji nieważności w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeżeli zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną umorzono postępowanie jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt: III SA 103/97, OSP 1999, Nr 1, poz. 19 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak - str. 50 oraz wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt: II GSK 1146/10 - Lex nr 1133550). Jak wskazuje glosatorka, teza ta dotyczy granicy ochrony praw nabytych przez jednostkę na podstawie decyzji administracyjnej. Granicę tę wyznacza ukształtowana przepisami prawa procesowego zasada trwałości decyzji administracyjnej jako jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Przyjęte w zdaniu pierwszym art. 16 § 1 k.p.a. rozwiązanie ma dwa podstawowe następstwa prawne dla ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu, a mianowicie:

- po pierwsze, wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej, stanowiąc: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne";

- po drugie, stanowi, że wydanie ostatecznej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej.

Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania

administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym.

Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Pod względem podmiotowym składa się na nią podmiot postępowania administracyjnego - strona lub strony. Pod względem przedmiotowym zaś elementami sprawy administracyjnej jest treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną oznacza, że sprawa w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym została ostatecznie załatwiona. Przy czym ustanowiony w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie zawiera ograniczeń pod względem sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Z przyjętych w k.p.a. rozwiązań wynika, że sprawa administracyjna może być w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta merytorycznie lub niemerytorycznie.

Według art. 104 k.p.a. "Organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2)". Konsekwentnie, decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym można podzielić na:

- decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę w całości lub części (art. 104 § 2 zdanie pierwsze k.p.a), które wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek procesowy i materialnoprawny. Skutek materialnoprawny polega na nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub zmiany zakresu uprawnienia strony lub nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia pewnego konkretnego stanu prawnego. Natomiast skutek procesowy polega na przerwaniu stosunku prawnoprocesowego pomiędzy organem orzekającym a stroną;

- decyzje niemerytoryczne nierozstrzygające istoty sprawy, kończące w sprawie postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 k.p.a.). Wywołują one przede wszystkim skutek procesowy. Decyzje tego rodzaju jednak mają również w określonym znaczeniu skutek materialnoprawny. Tak jest w sprawach wszczętych z urzędu w związku z kontrolą prawidłowości realizacji przez jednostkę uprawnień wypływających z decyzji.

Konsekwencją prawną wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej uprawnienie.

Przyjęty w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi bowiem o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Ustanowiona zasada trwałości decyzji ostatecznej jest zagwarantowana sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Konstrukcja sankcji nieważności opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Wprowadzone do konstrukcji sankcji nieważności w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. sformułowanie "rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" należy rozważyć w związku z art. 104 k.p.a. Z art. 104 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że załatwienie to może nastąpić przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub rozstrzygnięcie niemerytoryczne. Z konstrukcji art. 104 § 2 k.p.a., nie można wyprowadzić wniosku, że tylko rozstrzygnięcie merytoryczne jest rozstrzygnięciem sprawy. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy.

Organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, nią związany (art. 110 k.p.a.). Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 k.p.a. stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

W rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogą publiczną jest m. in. droga gminna, którą art. 7 u.d.p. definiuje jako "drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych." Zapis ten zestawić należy z art. 8 ust. 1 u.d.p., stanowiącym, że "drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi."

Powyższe zapisy ustawy, w porównaniu z projektowanym rozwiązaniem ul. [...] wskazuje, że w istocie występuje tu droga wewnętrzna. Jej parametry, w szczególności brak przelotowości i ograniczone możliwości nawracania wskazuje, że będzie ona służyć jedynie indywidualnym interesom jednego właściciela z naruszeniem interesu publicznego, który uosabiają pokrzywdzeni właściciele, którym wywłaszcza się znaczącą część nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą argumentacje. Dodatkowo wskazano, że według art. 97 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości z urzędu może toczyć się jeśli podział ten jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku podziału nieruchomości zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału.

W niniejszym przypadku zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania podziałowego w tym trybie. Na badanym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów z 8 lipca 2003 r., zaś w jego zapisach przewidziano wydzielenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego z przeznaczeniem pod drogę publiczną oznaczonej w planie symbolem "K", której odcinek przebiegać będzie również przez część działki skarżących. Niniejszy podział, wynikający z planu, jest zatem niezbędny w celu zapewnienia wskazanym w projekcie podziału działkom odpowiedniej komunikacji. W momencie podjęcia zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia zaistniała konieczność poprowadzenia z urzędu postępowania podziałowego, w celu wydzielenia terenów pod planowaną drogę, m.in. na przedmiotowej nieruchomości

Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Kolegium, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed Kolegium prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...] a toczącym się postępowaniem o podział działki nr [...]. Dlatego nie można twierdzić,że w tej sprawie doszło do naruszenia zasady res iudicata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasadniczo zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że podział nieruchomości na wniosek jest zasadą, a wyjątkiem jest podział nieruchomości przeprowadzany z urzędu.

Niespornym jest, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic: Inowrocławskiej i Słupeckiej" w Poznaniu, uchwalony przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr XXIV/166/IV/2003 z dnia 08.07.2003 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. WIkp. Nr 153, poz. 2889 z dnia 26.09.2013 r.

W myśl art. 97 ust.1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Według art.93 ust.1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., zgodnie z którymi zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z art.93 ust.5 u.g.n. opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Powyższe stanowi pierwszy etap postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości na podstawie art. 97 u.g.n., które może być podjęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.) lub z urzędu m.in. w przypadku, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Odnosząc się do zagadnienia ustalania momentu, w którym nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny, NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 10/09, Lexis.pl nr 2475073) wyraził pogląd, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 274/11, Lexis.pl nr 3892319) oraz WSA w Gdańsku ( wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 424/12, Lexis.pl nr 5169860).

W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi wskazać, realizacja jakiego celu publicznego wymagała podziału. Organy, dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej, ingerują w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 października 2007 r., II SA/Rz 192/07, Lexis.pl nr 2073591).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał dnia 17.11.2016 r. wyrok kasacyjny o sygn. akt IV SA/Po 725/16. Zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art.153 p.p.s.a. są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku z dnia 17.11.2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 725/16.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 725/16 wskazał, że organ odwoławczy winien przeprowadzić szczegółową analizę obecnie prowadzonej sprawy z postępowaniem zakończonym postanowieniem z 2005r. Stosownie bowiem do art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Artykuł 156 §1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej o której stanowi art. 16 §1 k.p.a. Znajduje on zastosowanie wówczas, gdy zaistnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami administracyjnymi. Tożsamość sprawy występuje wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 632, nb 38, Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 429-430, uw. 5). Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne co do tego, że tożsamość podmiotowa jest zachowana w przypadku, gdy w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, pod warunkiem że sprawa dotyczy praw i obowiązków strony o charakterze zbywalnym i dziedzicznym (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014 , s 132-133 oraz cytowane tam orzeczenia NSA). Tożsamość przedmiotowa dotyczy zaś przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 970-971, uw. 5; wyrok NSA z: 03.7.2012 r., II OSK 589/11, CBOSA; 09.6.2010 r., II OSK 931/09, Lex nr 597967).

Wydanie ostatecznej decyzji w danym trybie, uniemożliwia ponowne wydanie decyzji w tym samym trybie, dla tej samej strony, przez ten sam organ i na podstawie tożsamego stanu faktycznego.

Sąd w omawianym wyroku zauważył, że z powagi rzeczy osądzonej korzystają też postanowienia. Przy ustalaniu tożsamości podmiotowej sprawy należy jednak uwzględniać, że inny będzie krąg podmiotów, może dotyczyć bowiem również podmiotów na prawach stron, a przedmiot rozstrzygnięcia będzie ograniczony do spraw procesowych lub porządkowych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 669). W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 93 ust. 3 i 4 u.g.n. organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002r. sygn. akt I SA 1400/00 lex nr 81990). W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie organu gminy w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem. Nie występuje tu zatem uznanie administracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2008r. sygn.. akt I SA/Wa 1617/07).

W tożsamym stanie faktycznym sprawy wynikającym z tożsamości przedłożonego projektu podziału nieruchomości, niezmienionym stanie prawnym wynikającym z niezmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie może zatem dojść do naruszenia zasady res iudicata.

Sąd wskazał też na wątpliwości w zakresie stosowania art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. l tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998r. sygn. akt III SA 103/97, publ. OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt l SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Natomiast J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, uważa, że w przepisie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty.

Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 725/16 przychylił się do poglądu wyrażonego przez NSA w/w wyrokach z dnia 23 stycznia i z dnia 29 kwietnia 1998 r., z tym zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestią będzie tożsamość spraw. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. W istocie więc decydują okoliczności umorzenia i charakter sprawy, (tak M. Jaśkowska, komentarz LEX 2013 do art. 156 k.p.a.).

Zauważono, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności w celu wyjaśnienia kluczowej kwestii, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem SKO w Poznaniu nr [...] z dnia 12.01.2005 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr [...]z dnia 24.11.2004 r., w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. 29, obręb Główna i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...].

Podkreślono, że kwestia tożsamości spraw jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nakazano, by w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w omawianym wyroku i dokonał ustalenia, czy [...] są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia z 2005r., a posiadana przez nich nieruchomość powstała w wyniku wydzielenia z nieruchomości położonych w Poznaniu na ul. Inowrocławskiej dz. nr [...] , a więc czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2005r. nr [...].

Nakazano też, by w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji mając na uwadze wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. rozważył, czy konieczne jest wydawanie postanowienia opiniującego podział. W orzecznictwie i judykaturze prezentowany jest bowiem pogląd, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i - jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w paragrafie 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) – powinien zostać zatwierdzony – zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 450/14 i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 1150/14.

Sąd orzekający podziela pogląd, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W takiej sytuacji spełniona została bowiem przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. (tak NSA w wyroku z dnia 19.03.2008r., sygn.I OSK 410/07, wyrok NSA z dnia 03.02.2012r. sygn. I OSK 264/11, publ. CBOSA).

W świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.11.2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 725/16 należy podkreślić w pierwszej kolejności, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach - wbrew nakazowi zawartemu w w/w wyroku - w ogóle nie rozważyły, czy konieczne jest wydawanie postanowienia opiniującego podział. Jak trafnie bowiem wskazał Sąd w przywołanym wyroku w orzecznictwie i judykaturze prezentowany jest pogląd, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i - jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w paragrafie 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) – powinien zostać zatwierdzony – zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 450/14 i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 1150/14.

Wbrew treści art.153 p.p.s.a. organy obu instancji w ogóle nie rozważyły powyższej kwestii. A jest to kwestia pierwszoplanowa, gdyż organy w pierwszej kolejności powinny ocenić, czy w ogóle w kontrolowanej sprawie istnieje konieczność wydania postanowienia opiniującego podział. Pomimo jednoznacznego nakazu Sądu organy w ogóle nie zajęły stanowiska w tej kwestii.

W świetle powyższego nie można było przyjąć, że organy administracji w pełni i prawidłowo wykonały zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.11.2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 725/16. Organy administracji dopuściły się więc naruszenia art.153 p.p.s.a. polegającego na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w w/w wyroku. Już tylko to uchybienie skutkować musiało przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

Dodatkowo należy wskazać, że organy dokonały wadliwej oceny, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem SKO w Poznaniu nr [...] z dnia 12.01.2005 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr [...]z dnia 24.11.2004 r., w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. 29, obręb Główna i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...].

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z wytycznymi sądu organ I instancji ustalił, że działka nr [...], będąca przedmiotem rozstrzygnięcia z 2005 r., podlegała od tego czasu dwukrotnie podziałowi, a następnie połączeniu. Działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność [...]. W 2012 r. została podzielona na działki nr [...]i [...]. Następnie działka nr [...]została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...]i [...], które nastąpiło w 2015 r. Obecnie zapisana jest w księdze wieczystej nr [...]. Jednocześnie ustalono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 771 m2, natomiast działki nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 384 m2. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, iż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...], a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...], tym samym nie znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata.

Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że działka nr [...] ma inną (mniejszą) powierzchnię, niż dawna działka nr [...], wskazana w treści postanowienia z 2005 r. W ocenie organu wyklucza to tożsamość przedmiotową ze sprawą zakończoną postanowieniem z 12.01.2005 r. W ocenie Sądu taki tok rozumowania i przyjęcie takiej konstrukcji jest przedwczesne i spowodowałoby zaistnienia fikcji prawnej dotyczącej res iudicata. Faktycznie powierzchnia działki nr [...] ma inną (mniejszą) powierzchnię, niż działka nr [...]. Jednak należy mieć na uwadze – co umknęło organom administracji - że działka [...] powstała wyłącznie w wyniku podziału działki nr [...]i można przyjąć, że postanowienie SKO w Poznaniu nr [...] z dnia 12.01.2005 r. obejmowało także powierzchnię obecnej działki nr [...]. Tym samym można uznać, że niniejsza sprawa jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną postanowieniem z 2005r., ponieważ powierzchnia działki [...] zawierała się w powierzchni działki nr [...]. Innymi słowy postanowienie SKO z dnia 12.01.2005r. objęło w całości grunt stanowiący obecną działkę nr [...]. Organy administracji w ogóle nie rozważały takiej możliwości bezkrytycznie przyjmując, że sama tylko różnica w powierzchni działek wyłącza możliwość przyjęcia, iż występuje tożsamość spraw.

Ponadto organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia w jaki sposób ustalił, i na jakiej podstawie przyjął, że [...] są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia SKO z 12.01.2005r. Organ wskazał jedynie, że są oni właścicielami działki nr [...]. Biorąc pod uwagę, że WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 725/16 zalecił ustalenie tej kwestii, to organ powinien w jasny sposób się do tego odnieść i opisać swoje ustalenia w uzasadnieniu postanowienia wskazując jednoznacznie na podstawie jakich dowodów je dokonał.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu z dnia 13.07.2017r. nr [...] naruszyło zasadę dwuinstancyjności, a także normę określoną w art.107 § 3 k.p.a. Mimo braku konkretnych zarzutów w zażaleniu SKO powinno jako organ odwoławczy rozpoznać sprawę raz jeszcze. Kolegium w lakonicznym uzasadnieniu postanowienia w żaden sposób nie odniosło się do zaleceń wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 725/16. Nie dokonało oceny konieczności i potrzeby przeprowadzenia niniejszego postępowania. Nie oceniło ustaleń dokonanych przez organ I instancji, co do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem z 12.01.2005 r. i nie poczyniło własnych ustaleń. Wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na ogólne zasady dotyczące postępowania podziałowego nie przenosząc ich na grunt niniejszej sprawy. Kolegium nie opisało też stanu faktycznego sprawy, co było konieczne, zwłaszcza ze względu na to, że sprawa już toczyła się w sądzie administracyjnym, a rozstrzygnięcia były uchylane. Innymi słowy zaskarżona decyzja naruszyła dyspozycję art.107 § 3 k.p.a.

Sąd orzekający w realiach niniejszej sprawy nie stwierdził jednak w aktualnie ustalonym stanie faktycznym przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień obu instancji. Takie rozstrzygnięcie byłoby co najmniej przedwczesne.

Przypomnieć należy, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579). Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28). Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.

Na obecnym etapie postępowania, w nie do końca wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, gdy brak jest pełnej jednoznaczności co do tego, czy skarżący - a jeśli tak, to na jakiej podstawie - zostali następcami prawnymi podmiotów objętych postanowieniem SKO z dnia 12.01.2005r. nie ma pewności, czy zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy postępowaniem przed SKO w Poznaniu prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...], a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...]. Tym samym nie wiadomo jeszcze, czy znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata.

Według art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W kontrolowanej sprawie - wskutek nie do końca prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego – na obecnym etapie nie ma pewności, czy zachodzi tożsamość podmiotowa kontrolowanego postępowania z postępowaniem z 2005r. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono, czy w ogóle istnieje potrzeba wydania przedmiotowego postanowienia opiniującego w świetle wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 725/16. Tym samym ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień obydwu instancji na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne.

Wobec powyższego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13.07.2017r. nr [...] utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, lecz jedynie uwzględnił wniosek alternatywny skarżącego sformułowany w skardze i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji przyjmując, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku dalszego postępowania organy obu instancji uwzględnią powyższą wykładnię i działając w trybie art. 153 p.p.s.a. prawidłowo ustalą stan faktyczny w sprawie po czym ocenią, czy istnieje potrzeba wydania przedmiotowego postanowienia opiniującego w świetle treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17.11.2016r. o sygn. IV SA/Po 725/16. W razie stwierdzenia takiej potrzeby ocenią, czy istnieje tożsamość podmiotowa sprawy niniejszej z postępowaniem zakończonym wydanie przez SKO w Poznaniu postanowienia z dnia 12 stycznia 2005r. nr [...]. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organy ocenią, czy w kontrolowanej sprawie. zastosowanie znajduje zasada res iudicata. Swoje decyzje organy uzasadnią zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a.