Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1549/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 9, art. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 34/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1, 3, 4 i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od J.L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1320 (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 34/12, po rozpoznaniu skargi J.L., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] – obie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (pkt 1); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2); zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3) oraz określił, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia nie może być wykonana (pkt 4).

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 września 2008 r. w B. inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli drogowej równocześnie trzy samochody należące do przedsiębiorcy J.L., którymi wykonywany był transport pracowników. Przewozy wykonywane były na podstawie umowy cywilnoprawnej na ustalonych z góry trasach. Za naruszenia prawa stwierdzone trzema protokołami kontroli zostały na przedsiębiorcę nałożone trzy kary pieniężne w wysokości 14.500 zł każda z nich.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J.L. karę pieniężną w wysokości 14.500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji i wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz za niedopełnienie obowiązku skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1206/09 uwzględnił skargę na powyższą decyzję organu II instancji i stwierdził, że na podstawie naruszenia określonego jako "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek" aż trzykrotnie nałożona została kara w wysokości 8000 zł, przy czym jedna z decyzji nakładających karę uprawomocniła się.

W ocenie Sądu I instancji, nie może być uznane za prawidłowe trzykrotne nałożenie na przedsiębiorcę w tym samym miejscu i czasie kary za to samo naruszenie przepisów prawa. Zdaniem Sądu stanowiło to naruszenie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako u.t.d.)

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że nie została dostatecznie wyjaśniona sprawa charakteru kontrolowanych przewozów. Organ nie wyjaśnił należycie, czy były to rzeczywiście przewozy regularne specjalne, czy też tylko przewozy wahadłowe. Sąd wskazał, że przewozy regularne specjalne muszą cechować się regularnością, a organy nie dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego i w sposób dostateczny nie przeanalizowały charakteru przewozu.

Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 257/10.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji uchylił obie decyzje z dwóch powodów - uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego przez nałożenie w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej jednocześnie w stosunku do trzech pojazdów trzy kary pieniężne, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 2 u.t.d. oraz zasady ne bis in idem oraz uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego przez niedostateczne wyjaśnienie, czy wykonywany przewóz spełniał warunki przewozu regularnego specjalnego, czy był to przewóz wahadłowy. Kasator zaskarżył wyrok w całości, lecz zarzuty kasacyjne odnosiły się tyko do pierwszej kwestii. W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że wywody Sądu I instancji dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie charakteru przewozu nie podlegają kontroli kasacyjnej. Powoduje to, w ocenie NSA, konieczność oddalenia skargi kasacyjnej, mimo że zarzuty kasacyjne dotyczące wykładni prawa materialnego, są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że brak jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uznania, że gdy trzy pojazdy wykonujące przewóz należące do tego samego przedsiębiorcy zostaną skontrolowane w jednym miejscu i czasie to mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową i jednym naruszeniem, co ogranicza wysokość kary. W takiej sytuacji naruszenia są takie same, a nie te same. Brak licencji powoduje, że przedsiębiorca narusza obowiązek posiadania licencji przez wykonywanie transportu drogowego każdym pojazdem, którym wykonuje transport bez licencji. Każde takie naruszenie podlega karze.

NSA podkreślił, że wadliwe części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zostają zastąpione wywodami dokonanymi przez NSA w powyższym wyroku, a w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nałożył na J.L. karę pieniężną w wysokości 14.500 zł za:

– wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (500 zł ),

– wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (8.000 zł),

– wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (6.000 zł).

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku kontroli drogowej kierujący pojazdem Radosław Klimek nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w S. i Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego ustalono, że strona do dnia kontroli nie uzyskała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ odwoławczy stwierdził także, iż organ I instancji zasadnie nałożył na przedsiębiorcę w myśl lp. 1.8.1 załącznika do u.t.d. karę pieniężną, gdyż kierowca nie okazał do kontroli orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia organ wskazał, że podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie bez wątpienia spełniona została druga z przesłanek dla zakwalifikowania przewozu jako specjalnego, ponieważ strona wykonywała przewozy określonej kategorii osób, tj. osób pracujących na terenie zakładów F. W ocenie organu z treści umowy pomiędzy stroną a T. Sp. z o.o. wynika również, iż przewozy miały charakter regularny, gdyż J.L. zobowiązał się do przewozu osób w ustalonym systemie zmianowym. Ponadto z treści list obecności wynika, iż na listach pracownicy wpisywali się co do zasady w takiej samej kolejności, zatem należy uznać, iż również trasa przejazdu w poszczególnych tygodniach była co do zasady taka sama. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że sporny przewóz nie stanowił przewozu wahadłowego, albowiem grupa osób (pasażerów) w przewozie wahadłowym była każdorazowo określana, organizowana, a nie z góry wyodrębniona według wskazanych kryteriów, jak przy przewozie regularnym specjalnym. Ponadto organ wskazał, iż w przypadku przewozów wahadłowych nie ma regularności wykonywanych przewozów, tak jak przy przewozie regularnym specjalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. rozpoznając skargę na powyższą decyzję wskazał, że organy administracji zastosowały się do wskazań NSA, który przesądził kwestię, że w przypadku skontrolowania trzech pojazdów należących do jednego przedsiębiorcy w tym samym miejscu i czasie nie można mówić o jednej kontroli drogowej i jednym naruszeniu przepisów.

W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości prawidłowość działania organów obu instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Wobec powyższego Sąd skargę w tym zakresie, jako bezzasadną, oddalił.

Sąd uznał natomiast skargę za zasadną w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Kara ta została nałożona po przyjęciu przez organy obu instancji, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem regularnym specjalnym i nie był przewozem wahadłowym.

Sąd wskazał, że podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny to regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Wynika to z definicji przewozu regularnego specjalnego, zawartej w art. 4 pkt 9 u.t.d. Ponadto interpretacji definicji przewozu regularnego specjalnego nie można dokonywać w sposób całkowicie oderwany od definicji "przewozu regularnego". Definicja przewozu regularnego akcentuje przede wszystkim dokonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami. Sąd powołał się także na art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tj. Dz. U. 2000, nr 50, poz. 601 ze zm.), do której odnosi się definicja przewozu regularnego.

Sąd wskazał, że z powyższych regulacji można wywieść wniosek, że przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego . Konieczne w tej sytuacji jest dokonywanie takich przewozów regularnie, w określonych odstępach czasu (wg rozkładu jazdy) i określonymi trasami.

Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika jednak w istocie, na podstawie czego organ ten przyjął, iż wykonywane przez skarżącego przewozy miały charakter przewozów regularnych specjalnych. Organ jedynie ogólnikowo wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący na podstawie zawartej umowy dokonywał przewozu pracowników zakładów F. (określonej kategorii pasażerów) z terenu województwa do zakładu pracy i z powrotem, według tygodniowego szczegółowego rozkładu jazdy, uzgodnionego z przedstawicielami pracodawcy. Organ ten wskazał też, że w toku kontroli okazano rozkład jazdy (plan dowozu), z którego wynikało, że odbywa się on regularnie, w ciągu siedmiu dni tygodnia, w określonych z góry godzinach. Sąd stwierdził, że w protokole kontroli dotyczącym niniejszej sprawy brak jest jakiejkolwiek adnotacji o dokonaniu okazania i opisania dokumentu określonego przez organ jako rozkład jazdy (plan dowozu). Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że kierowca zeznał, że w dniu kontroli zawiózł 8 osób na godz. 5.50 do firmy F., następnie ok. 6.10 zabrał 3 osoby, pracowników przewoził w ramach listy tygodniowej i że takie przewozy wykonuje od sierpnia 2008 r. Następnie organ wskazał, że na listach obecności za dni poniedziałek, wtorek, środa, czwartek, piątek znajdują się adnotacje 6-14, 14- 22, 22-6, a z układu graficznego tabeli listy obecności wynika, że do pracowników pracujących na zmianie od 6-14 przyporządkowano pierwszych 8 wierszy tabeli, do pracowników pracujących w godzinach 14-22 przyporządkowano następne 8 wierszy, z czego organ wyciągnął wniosek, że strona przewoziła pracowników do zakładu o stałych godzinach. Z wpisów na listach obecności organ wywnioskował z kolei, że skoro pracownicy wpisywali się na niej w takiej samej kolejności, to również trasa przejazdu w poszczególnych tygodniach była co do zasady taka sama.

W ocenie Sądu z tak dokonanego opisu materiału dowodowego nie można wyciągnąć wniosków świadczących o tym, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Nie wiadomo bowiem w istocie, w jakich właściwie godzinach i jaką właściwie trasą wykonywane były przewozy (wg jakiego rozkładu jazdy). Ponadto wnioskowanie, że wszystkie przewozy odbywały się w takim samym czasie i takimi samymi trasami na podstawie tak opisanego stanu faktycznego jest zbyt daleko idące.

Sąd stwierdził, że organy nie odniosły się do treści całej umowy z dnia 19 maja 2008 r. zawartej miedzy skarżącym a T. Spółką z o.o. w S., z której wynika, że przewoźnik zobowiązał się do przewozu osób na wyznaczonej trasie w ustalonym systemie zmianowym, lecz zleceniodawca zobowiązał się także do telefonicznego zgłaszania przewoźnikowi potrzeby przewozu w dniu poprzedzającym usługę oraz przesyłania tygodniowych pisemnych zleceń. Skarżący w odwołaniu twierdził, że przewozy pracowników nie miały cech stałości i regularności, i były uzależnione od bieżącego zapotrzebowania firmy produkcyjnej. Wskazywał też, że kursy nie były wykonywane, gdy grupa pracowników nie zebrała się. Do tych twierdzeń organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł.

Sąd wskazał, że organy miały dokonać oceny charakteru dokonywanego przewozu prawidłowo gromadząc i oceniając materiał dowodowy. Zadaniu temu organy nie sprostały przez co, w ocenie Sądu, naruszyły przepisy postępowania – art. 7, art.77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070; dalej jako k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w jego punkcie 1, 3 i 4 i w tym zakresie wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia, oraz nie uwzględnił przesłanek wskazujących na odmienny niż przyjęty przez organ charakter wykonywanych przez stronę przewozów, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącego usług jako przewozów regularnych specjalnych;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d., polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnych przyjęciu przez Sąd I instancji, że stałe wykonywanie przewozów pracowników na trasie z domu do pracy, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (odpowiednio do systemu zmianowego obowiązującego w zakładzie pracy pasażerów) i na ustalonej trasie, nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, jeżeli nie są spełnione wszystkie warunki wykonywania takich przewozów określone w przepisach prawa, jak np. podanie rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, bądź tylko dlatego, że istnieje możliwość wystąpienia okresowego braku zapotrzebowania na realizację tego rodzaju przewozów ze strony zleceniodawcy, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 2.1 załącznika do u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie zasługuje na aprobatę pogląd Sądu I instancji dotyczący możliwości uznania przewozu za regularny wyłącznie wówczas, gdy wykazane zostaną wszystkie warunki określone dla tego rodzaju usług w przepisach u.t.d. oraz w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). Organ musiałby zatem zawsze wykazać, że nastąpiło ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, a także wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Taki pogląd prowadzi jednak w prostej linii do usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów o obowiązku posiadania przez przewoźnika zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Przedsiębiorca chcący pokątnie, tzn. bez wymaganego zezwolenia, wykonywać przewozy regularne, będzie zawsze zainteresowany w takim sposobie ich realizacji, aby ukryć choć jeden z elementów cechujących ten rodzaj przewóz i tym samym uniknąć obowiązku uzyskiwania zezwolenia, którego otrzymanie wiąże się przecież zawsze z szeregiem obowiązków (opłaty, zapewnienie odpowiedniego taboru i partycypacja w kosztach utrzymania przystanków, a także z odpowiedzialnością za przestrzeganie określonych w nim warunków przewozu, np. ustalonego rozkładu jazdy. Dlatego też wszystkie działania podejmowane przez przewoźników nie mogą zmieniać oceny samego charakteru wykonywanego przewozu, jako przewozu regularnego, jeśli cechuje je regularność i określona trasa przewozu pasażerów, ci zaś mają świadomość przedmiotu i zakresu świadczonych przez ten podmiot usług, w tym cennika, terminów i trasy kursowania jego autobusów. Jednocześnie nie sposób uznać już za niezbędne wykazanie, że przewóz odbywa się na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości przez wywieszenie go na przystankach. Wystarczające będzie natomiast wykazanie, że rozkład jazdy został podany do publicznej wiadomości w taki sposób, że jest doskonale znany tj. poprzez udostępnienie takiej informacji w każdy możliwy sposób, który powoduje, że dociera ona do grupy zainteresowanych, czyli potencjalnych pasażerów. Niewątpliwie w przypadku przewozów regularnych specjalnych będzie to zamknięta grupa osób uprawniona do korzystania ze świadczonych usług np. pracownicy, którym dojazd do pracy zapewnia pracodawca. Zawsze występować też będzie odpłatność za przejazd, przy czym różne będą jej formy. Tym bowiem zazwyczaj różni się przewóz regularny specjalny od publicznego przewozu regularnego, że ustalona z góry opłata ponoszona jest przez jego organizatora lub zleceniodawcę, a nie bezpośrednio przez klienta. Nie jest prawdą, aby organy administracji naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a., w rzeczywistości organy dokonały prawidłowej oceny prawnej i rozstrzygnięcia sprawy. Z przedmiotowych przewozów mogli korzystać jedynie pracownicy T. sp. z o.o. objęci umową, a dojeżdżający do pracy w zakładach F., skład przewożonych osób został zatem co do zasady określony jedynie rodzajowo, lecz była to zamknięta grupa osób, przy czym nie oznacza to, że skład osób dowiezionych do miejsca docelowego i powracających musiał być zawsze taki sam i niezmienny. Przewozy realizowane były w sposób stały, codziennie, odpowiednio w godzinach rozpoczęcia i zakończenia zmiany. Ponadto immanentną cechą zarówno przewozów regularnych, jak i regularnych specjalnych jest przecież możliwość wystąpienia konieczności zmiany zezwoleń czy rozkładów jazdy i ich dostosowania do zmieniających się warunków czy potrzeb pasażerów. Ponadto przepisy ustawy o transporcie drogowym pozwalają w sposób jednoznaczny odróżnić przewozy regularne od przewozów wahadłowych, których nie cechuje regularność rozumiana jako stałe wykonywanie przewozów w określonych z góry odstępach czasu i po ustalonej trasie. Przy przewozach wahadłowych występuje natomiast zorganizowana grupa tożsamych osób, która dla zachowania cech przewozu zobowiązana jest korzystać z usług przewoźnika na trasie przejazdu z miejsca docelowego i z powrotem do miejsca początkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutów o charakterze procesowym, które w znacznej mierze mają charakter wtórny. Dopiero bowiem ocena które przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie i jaka jest ich prawidłowa wykładnia pozwoli stwierdzić jaki winien być zakres ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy oraz ocenić – czy były należycie dokonane.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy oceny – czy doszło do naruszenia prawa polegającego na wykonywaniu w dniu kontroli, to jest 15 września 2008 r., przewozów bez wymaganego zezwolenia a zezwolenie to nie zostało okazane nie tylko w trakcie kontroli lecz również w trakcie całego postępowania. Z akt sprawy wynika, że ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli nie budziły jakiegokolwiek sprzeciwu kierowcy pojazdu wykonującego przewóz pracowników firmy T. Kierowca, w żaden sposób nie kwestionował dokonanych ustaleń w toku czynności kontrolnych. Kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest w zasadzie kwestia dotycząca interpretacji pojęcia "przewóz regularny" i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania usługi przewozowej, wykonywanej jako przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 tej ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 tej ustawy. Wskazać należy, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od proeuropejskiej wykładni przepisów prawa krajowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w dniu 19 maja 2008r. na czas nieokreślony została zawarta umowa, na mocy której zostało powierzone stałe wykonywanie usługi przewozowej. Z treści umowy wynika w sposób jednoznaczny, że przewoźnik zobowiązuje się do przewozu osób na wyznaczonej trasie w ustalonym systemie zmianowym. W § 3 określono wysokość odpłatności za usługę ponoszonej przez zleceniodawcę ( 1,00 zł netto + 7% podatku VAT za 1 km.). Ponadto z umowy wynika, że z przewozów mogli korzystać tylko pracownicy firmy T. (§ 1b umowy). Powyższe już świadczy o tym, że wykonywany przewóz spełniał przesłankę regularności. Za regularnym charakterem spornych przewozów przemawiają również wyjaśnienia kierowcy kontrolowanego pojazdu złożone w toku kontroli. Kierowca, wyjaśnił kogo przewozi - pracowników firmy T z ich miejsc zamieszkania do firmy F. Z zebranego materiału dowodowego ponadto wynika, że przewozy są wykonywane trzema pojazdami, według ustalonych tras, w zależności od systemu pracy przewożonych pracowników. Przejazdy są wykonywane na trasach S. – M. – T., S. – D. – M. – T., S. – M. – M. – T. Pracownicy są zabierani z ustalonych miejsc. To znajduje ponadto potwierdzenie w dołączonych listach pracowników firmy T. korzystających w poszczególnych dniach z przewozów do i z miejsca pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy skoro w stanie faktycznym sprawy chodzi o przewóz regularny niepubliczny a nie publiczny. W sprawie chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu ( według systemu zmianowego) i to nie wyklucza już regularnego charakteru przewozu. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest zarzut kasatora, że art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 7 i 9 został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i kreślonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując wykładnię prawa krajowego uwzględniającą posiłkowo wyżej wymienione unormowania prawa europejskiego, przyjąć należy za prawidłową przyjętą przez kasatora definicję przewozu regularnego specjalnego w zakresie "regularności". Chodzi o jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie. Niewątpliwie przedmiotowy przewóz, co z dotychczasowych ustaleń wynika, nie mógł być zaliczony do wahadłowego. Przekreślić należy, że cechą przewozu wahadłowego nie jest regularność wykonywanych przewozów oraz ich wykonywanie po określonej trasie, na którą powoływała się umowa zawarta między przewoźnikiem a zlecającą je firmą T.

Mając to wszystko na uwadze - trafnie zatem kasator odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy szczegółowo odnieść się do powyższych ocen i zastosować przyjętą wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezbędne stanie się w konsekwencji także odniesienie do zakresu wytycznych dokonanych przez Sąd I instancji – czy zachodzi podstawa do przeprowadzenia uzupełniających ustaleń faktycznych tam wskazanych.

Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).