Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 422/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 4 pkt. 4, art. 33 ust. 3, art. 2 ust.1 pkt. 2 , art. 33 ust. 4 pkt. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 728/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 728/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Opatowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), orzekł o utracie przez J. S., z dniem 29 lipca 2008 r., statusu osoby bezrobotnej.

Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] października 2008 r.. nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że bezrobotny zobowiązany jest w ciągu 7 dniu do powiadomienia organu o uzasadnionej, a nie jakiejkolwiek, przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy, co wynika z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. J. S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił, że nie uwzględniono jego trudnej sytuacji życiowej oraz tego, iż w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 29 lipca 2008 r., nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opatowie z uwagi na brak środków na przyjazd, o czym poinformował telefonicznie w dniu 28 lipca 2008 r. Zdaniem organu II instancji wskazana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa, w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie może być uznana za uzasadnioną i w związku z tym brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe rozstrzygnięcia nie mają charakteru decyzji uznaniowych. Powołany przepis obliguje organy administracji do stosowania przewidzianej w nim sankcji bez możliwości kierowania się sytuacją życiową bezrobotnego oraz indywidualnymi trudnościami w dotarciu do powiatowego urzędu pracy.

Decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wskazując, iż posiada orzeczenie o niepełnosprawności oraz że rejestracja jako bezrobotnego umożliwia mu jedyny dostęp do opieki lekarskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wspomnianym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 728/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. oraz decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r.

W motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie sprecyzował użytego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenia "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa", zatem ocenę w tym zakresie pozostawiono każdorazowo organom administracji. Organ podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa, związany jest regułami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania oraz orzekania. Zatem powinien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przepisy (art. 9 k.p.a.) zobowiązują również organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracyjny musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

WSA w Kielcach wskazał, że w sprawie niniejszej organy uznały, że brak środków finansowych na przejazd do urzędu nie może być uznany za usprawiedliwioną przyczynę niestawiennictwa w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto stwierdzono, że brak jest podstaw, do kierowania się przy rozstrzyganiu tej sprawy "sytuacją życiową bezrobotnego oraz indywidualnymi trudnościami w dotarciu do powiatowego urzędu pracy". Takie stanowisko, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowe. Uznanie czy wskazane przez skarżącego powody stanowią uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa - w kontekście art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - wymaga od organu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy do nich zaliczyć niewątpliwie sytuację materialną i osobistą skarżącego. Na rozprawie wskazał on, iż jest kawalerem mieszkającym wspólnie z matką inwalidką, w miejscowości oddalonej od siedziby powiatowego urzędu pracy. Od wielu lat jest bezrobotnym i dotychczas nie otrzymał żadnych ofert pracy, a nadto jest osobą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Okoliczności te, zdaniem Sądu I instancji, organy powinny uczynić przedmiotem swoich rozważań. Ostateczne stanowisko w sprawie z podaniem kryteriów, jakimi kierował się organ przy ocenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna niestawiennictwa powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie stanowisko, że przyczyna niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie jest nieuzasadniona należy uznać za dowolne, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z powyższych względów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście powołanego art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Świętokrzyski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi J. S.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, bowiem ustawodawca nałożył na osoby bezrobotne obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, którego niedopełnienie wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla bezrobotnego. Organy zatrudnienia na podstawie obiektywnych przesłanek oceniają, czy przyczyna niestawiennictwa powołana przez bezrobotnego była uzasadniona. Bezrobotny, powołując przyczynę niestawiennictwa, powinien ją uprawdopodobnić. Pomimo, iż na organach administracji ciąży obowiązek dążenia, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieracjonalnym byłoby przerzucać na organy zatrudnienia ciężaru udowodnienia, iż bezrobotny miał uzasadnione powody, aby nie stawić się w wyznaczonym dniu w urzędzie. Zatem to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty uznaje, bądź nie, przedłożone dokumenty za wystarczające.

Ponadto zdaniem strony skarżącej, przy dokonaniu wykładni pojęcia nieokreślonego, jakim jest "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa", stwierdzić należy, iż jest to przemijająca przeszkoda, która uniemożliwia stawiennictwo osobie bezrobotnej w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy, np. choroba, brak możliwości komunikacji. Przyczyna ta musi być przy tym weryfikowalna, tak by organ administracji mógł stwierdzić, czy dana okoliczność rzeczywiście zaistniała. Ustawodawca zdawał sobie sprawę, iż osoby bezrobotne najczęściej nie posiadają żadnych stałych dochodów, a pomimo tego nałożył na nie obowiązek stawiennictwa w wyznaczonym dniu w powiatowym urzędzie pracy. Tym samym przesądził, iż brak środków nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, gdyż dotyczyłaby ona ogromnej rzeszy bezrobotnych i byłaby przyczyną permanentną w odniesieniu do każdego z nich. Uznanie braku środków na przejazd jako uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa oznaczałoby faktyczne zwolnienie osób bezrobotnych z najważniejszej powinności związanej nierozerwalnie ze statusem bezrobotnego, tj. obowiązkiem stawiennictwa w wyznaczonym dniu, podczas gdy w świetle prawa obowiązek ten nadal by istniał. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające, do którego Sąd I instancji zobowiązał organy, musiałoby w konsekwencji prowadzić do ustalenia granicy ubóstwa, poza którą bezrobotny nie musi wywiązywać się z nałożonego na niego przez ustawodawcę obowiązku. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 28.05.1998 r. sygn. akt II SA 443/98) prezentowany był pogląd, że brak środków na przejazd nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa, bowiem stawiennictwo do urzędu pracy nie zostało uwarunkowane przez ustawodawcę od zagwarantowania bezrobotnemu środków na przejazd. Również obowiązek stawiennictwa nie został uzależniony od tego, czy urząd przedstawi w tym dniu bezrobotnemu propozycję pracy lub innej formy aktywizacji zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Zgodnie z powołanym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Dla wykładni tego

przepisu i właściwego jego zastosowania istotne znaczenie mają również regulacje zawarte w art. 33 ust. 3 zd. pierwsze i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do tej ostatniej normy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną - zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl zaś art. 33 ust. 3 zd. 1 (w brzmieniu obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji) bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia.

Z treści powołanych przepisów wynika, że samo pozostawanie bez pracy, rejestracja w organie zatrudnienia czy zamiar korzystania z określonych świadczeń i przywilejów nie determinują jeszcze przynależności do grupy bezrobotnych w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Istotnymi cechami charakteryzującymi pojęcie prawne "bezrobotnego" jest bowiem zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Brak takiej dyspozycyjności oraz niezdolność do podjęcia pracy eliminują zainteresowanego z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie czy zachowanie statusu bezrobotnego. Bezrobotnym w ujęciu normatywnym może być zatem wyłącznie osoba fizyczna zdolna do pracy. Chodzi tu przy tym o zdolność do pracy w sensie prawnym (czyli zdolność do bycia pracownikiem, uwarunkowana wiekiem i posiadaniem przynajmniej ograniczonej zdolności do czynności prawnych - art. 22 § 2 i § 3 kodeksu pracy). Zdolność do pracy oznacza również taki stan zdrowia, który pozwala pracodawcy na stałe zatrudnianie danej osoby w pełnym wymiarze, a w przypadku niepełnosprawnego - co najmniej w połowie obowiązującego czasu pracy.

Wskazane osobiste przesłanki (zdolność i gotowość podjęcia pracy) podlegają okresowemu sprawdzeniu między innymi na podstawie oświadczeń składanych przez samego bezrobotnego. Temu służy między innymi obowiązek przewidziany w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Bezrobotny powinien zatem zgłaszać się do właściwego urzędu pracy nie tylko po uzyskanie informacji o możliwości zatrudnienia czy szkolenia, ale przede wszystkim w celu potwierdzenia gotowości i zdolności do podjęcia pracy. Powołany przepis ma kategoryczne brzmienie i nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Przedmiotowy obowiązek dotyczy wszystkich bezrobotnych. Eksponowana więc przez Sąd I instancji częściowa niepełnosprawność skarżącego w tym zakresie nie ma żadnego prawnego znaczenia, gdyż ta grupa bezrobotnych nie została zwolniona z konieczności systematycznego potwierdzania swej dyspozycyjności. Podobnie realizacji przedmiotowego obowiązku nie wyłącza - co do zasady - sytuacja materialna bezrobotnego, gdyż, jak słusznie zauważył kasator, stawiennictwo w urzędzie pracy nie zostało uwarunkowane przez ustawodawcę uprzednim zagwarantowaniem zainteresowanemu środków na przejazd do siedziby organu. Obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy nie został też przez ustawodawcę uzależniony od tego, czy urząd ten dysponuje, lub w przeszłości posiadał dla bezrobotnego konkretne oferty pracy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wszyscy bezrobotni zobowiązani są zgłaszać się do urzędu pracy nie w dogodnych dla siebie ale w wyznaczonych przez organ terminach. Niedopełnienie tego obowiązku obliguje organ do pozbawienia bezrobotnego na okres 3 miesięcy statusu bezrobotnego, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten określa dwa warunki, które tylko, gdy zachodzą łącznie, wyłączają przewidziane w nim skutki. Bezrobotny musi zatem wykazać, że w wyznaczonym terminie nie mógł zgłosić się do urzędu pracy i jednocześnie usprawiedliwić takie niestawiennictwo w ciągu 7 dni od daty wyznaczonej wizyty. Oznacza to, że w świetle powołanego przepisu regułą jest pozbawienie statusu bezrobotnego w razie niezgłoszenia się do urzędu pracy. Warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. A zatem - wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji - to bezrobotny w określonym czasie musi usprawiedliwić przyczyny takiego stanu rzeczy przez wykazanie uzasadnionej tego przyczyny. Organ zobowiązany jest do oceny wskazanych okoliczności a nie do samodzielnego ustalania powodów absencji bezrobotnego.

Zawarty w omawianym przepisie zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczna treść ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie od dawna jednak przyjmuje się, że taka przyczyna musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. W rachubę mogą więc wchodzić nagłe przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływy, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. W rozpoznawanej sprawie skarżący na żadną z tego typu okoliczności w postępowaniu administracyjnym nie powoływał się, co trafnie w skardze kasacyjnej, a poprzednio swej decyzji zaakcentował Wojewoda Świętokrzyski. Z wyjaśnień J. S. wynika przekonanie, że skoro ma orzeczony stopień niepełnosprawności, to w ogóle nie powinien być zobowiązywany do zgłaszania się do urzędu pracy, zwłaszcza że po poprzedniej rejestracji organ nie przedstawił mu żadnych ofert pracy. Ponadto skarżący w istocie zainteresowany jest jedynie zachowaniem uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego. Tymczasem utrzymanie statusu bezrobotnego daje zainteresowanemu określone prawa, w tym te na których zależy skarżącemu, ale uprawnieniom tym odpowiadają także przewidziane w ustawie powinności, między innymi określony w art. 33 ust. 3 ustawy obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy celem potwierdzania gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia. O obowiązkach tych i skutkach ich niedochowania J. S. został prawidłowo powiadomiony, co potwierdzają akta niniejszej sprawy.

Uznając zatem, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.