Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 76/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 50, 51, 36a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. S. i Z. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano-drewnianej wybudowanego na działce nr 835 w miejscowości , stanowiącej własność G. i Z. S. i jednocześnie nakładająca na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 835 położonej w miejscowości .

W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "P.b.").

Sprawa była kilkakrotnie przedmiotem postępowania. Została zainicjowana przez J.W., który wnioskiem z dnia 10 czerwca 2005 r. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano- drewnianej wybudowanego na działce ew. nr 835 w W., stanowiącej własność G. i Z. S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] organ I instancji nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835 w miejscowości , wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. znak: [...] – w terminie do dnia 31 lipca 2006 r.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego był między innymi brak w aktach projektu technicznego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. znak: [...], a także brak analizy przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył ustalenia, które stanowiły podstawę wcześniej wydanej decyzji z dnia 27 maja 2019 r. Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w sprawie istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach powinno doprowadzić obiekt do przepisów prawa obecnie obowiązujących, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją umorzył w całości postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jak wyjaśnił postępowanie administracyjne może zostać umorzone w całości lub w części jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a. ustawy, wówczas gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej - jak w niniejszym przypadku, organ I instancji nie może uznać postępowania za bezprzedmiotowe.

Według ustaleń organu I instancji na działce nr 835 w miejscowości , stanowiącej własność G. i Z. S. usytuowany jest budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej (parter, poddasze) oraz murowanej (piwnica). Podpiwniczenie budynku posiada wymiary zewnętrzne 8,85m x 9,75 m (uskok od strony działki nr 836 i 838 o wymiarach 4,75m x 1,00m), ściany piwnic murowane z kamienia, posadowione na fundamentach betonowych. Na ścianach piwnicy wykonany jest strop typu "Kleina". Parter budynku i poddasze użytkowe wykonane w konstrukcji drewnianej. Ściany zewnętrzne o grubości 14cm wykonane są z bali drewnianych grubości 7cm, ocieplone od wewnątrz wełną mineralną i obite deskami. Nad parterem wykonany jest strop drewniany belkowy. Budynek przykryty jest dachem o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Na ścianach szczytowych od strony działek nr 836, 834 oraz 830 wykonane są balkony drewniane na poziomie poddasza. Wymiary zewnętrzne parteru wynoszą 7,55m x 7,20m (uskok od strony działki nr 836 i 830 o wymiarach 2,30m x 1,35m). Do budynku wykonany jest przyłącz wody z gminnego wodociągu, oraz przyłącz energetyczny napowietrzny. Na działce nr 835 wykonany jest stalowy osadnik ścieków o wymiarach 1,30m x 3,0 m i głębokości 1,40m. Osadnik posiada otwór do wypompowywania ścieków przykryty pokrywą stalową, nie posiada odpływów, jest szczelny. Usytuowany jest w odległości 1,0 m od ogrodzenia z działką nr 830 oraz w odległości 2,20 m od ogrodzenia z działką nr 836. Budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 9,20 m od granicy działką nr 834 oraz w odległości 8,60 m od granicy działki nr 830. Odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami 835 i 836 do ściany piwnicy budynku wynosi 2,0 m (ściana pełna, bez otworów) oraz 3,07m do ściany parteru i poddasza. W ścianie zewnętrznej parteru i poddasza od strony działki nr 836 wykonane są otwory okienne oraz drzwi balkonowe.

Na sąsiedniej działce nr 836 usytuowany jest murowany budynek mieszkalny. Odległość pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce nr 835, a budynkiem usytuowanym na działce nr 836 wynosi 4,00 m i 5,07 m.

Podczas kontroli w dniu 25 maja 2005r. Z. S. oświadczył m. in" że budynek mieszkalny na działce nr 835 w W. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989r. znak: [...] w latach 1990-92, w 1992r. budynek został zgłoszony do użytkowania do Urzędu Gminy .

Z. S. przedłożył do akt m.in. kserokopie potwierdzone notarialnie: decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].11 1989r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, planu zagospodarowania z opisem i mapką, decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].04.1989r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny oraz kserokopie: odpisu aktu notarialnego z 1889r., dokumentów dot. przyłączenia urządzeń elektrycznych z rachunkami z 1991 r., protokołu z kontroli przewodów kominowych z 1995 r. książeczki wpłat za energię elektryczną i gaz na okres 1992-1993r., rachunków za wywóz nieczystości z 1995r., rachunków za telefon z 1992r., rachunku za zużycie wody z 1993r.

Nie przedłożył oryginału projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku.

W Urzędzie Gminy [...] nie odnaleziono dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku.

Ustalono, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1989r. znak: [...] udzielającej Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Typ Ms-1 o danych: pow. zab. - 73,5m2, pow. całk. - 218m2, pow. użytk. 86, 5 m2, kub. 663m3 na działce nr 1059/35 (obecnie nr 835) w miejscowości .

Z treści ww. decyzji wynikało, że budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 10 mb od drogi osiedlowej (obecny nr 830) oraz 5,48m od działki nr 1059/34 (obecny numer 834) usytuowanej po stronie wschodniej. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik nr 1 do ww. decyzji, że budynek mieszkalny miał być usytuowany także w odległości 5,00 m od strony zachodniej tj. od strony działki posiadającej obecnie numer 836.

W świetle powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, że podczas realizacji inwestycji odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia - zmieniono lokalizację budynku poprzez zbliżenie budynku do granicy działki nr 836 na odległość 2,0 m od ogrodzenia miedzy działkami nr 835 i 836 (ściana murowana piwnicy - pełna) i odległość 3,07 m od ogrodzenia miedzy działkami nr 835 i 836 (ściana parteru i poddasza z otworami okiennymi i drzwiowymi) co stanowiło istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w zakresie określonym przez art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. tj. dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu.

Powołując się na § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki – organ II instancji wskazał, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych; lub trudno zapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei ust. 2 stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8,00 m. Najmniejsza odległość między budynkami drewnianym i murowanym, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej powinna wynosić 10,00 m.

Przytaczając dalej § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wskazał, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Odległość między budynkami drewnianym i murowanym z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe nie może być mniejsza niż 12m.

W świetle brzmienia powołanych przepisów organ II instancji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku w ww. odległościach od granicy działki nr 835 z działką nr 836 stanowi także o tym, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i przepisami obecnie obowiązującymi, a co za tym idzie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. tj. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach.

Uzasadniało to wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i determinowano w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wydanie decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Zaznaczył, że na działce sąsiedniej nr 836 w W. stanowiącej własność B. B., P. W.i P. W. usytuowany jest budynek mieszkalny, co do którego została wydana prawomocna już ( po wyroku WSA z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1350/17 i wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1900/18) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2017r. znak: [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego (m.in. od strony działki nr 835).

Wyjaśnił również, że jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]umorzył postępowanie administracyjne.

Wyjaśnił, że w dniu 28 września 2006 r. do organu wpłynęła opinia dotycząca oceny zgodności wymagań stawianych przez ochronę przeciwpożarową w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835, sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W opinii tej stwierdzono, że odległość 10 m, pomiędzy budynkiem na działce ew. nr 835, a budynkiem na działce ew. nr 836, jest warunkiem wystarczającym do spełnienia minimalnych odległości między w/w budynkami, a po wykonaniu przez J.W. nakazu rozbiórki przybudówki na działce ew. nr 836 odległość pomiędzy budynkami na działkach ew. nr 836 i 835 wynosić będzie 10,23 m i 11,30m i usytuowanie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835 nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

Organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że organ I instancji nie wyczerpał trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia wybudowanego obiektu do zgodności z prawem, w szczególności nie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] organ I instancji nakazał Z. S. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr 835 w miejscowości , wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i budynku przed dostępem osób postronnych.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 835 w miejscowości , wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...].

Po raz kolejny decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. stwierdzająca, że lokalizacja budynków na działkach ew. nr 835 i 836 w odległości powyżej 10 m od siebie spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, odnosi się do sytuacji, w której część budynku na działce ew. nr 836 (przybudówka) byłaby rozebrana, podczas gdy tak nie jest, a sprawa rozbiórki jest również przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie rozbiórki przybudówki dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 w W., a organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił to postanowienie.

Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do 2 miesięcy od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie rozbiórki przybudówki dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 w W..

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 801/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1196/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 699/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Organy również ustaliły, że zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2011 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania, że J. W. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczący rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836, zobowiązując się jednocześnie do przedłożenia do organu projektu architektoniczno- budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu B.W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpoznaniu odwołania G. S. i Z. S. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., o nr [...] , uchylił tą decyzję w całości i równocześnie nakazał B.W., P. W. i P. W. rozbiórkę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ew. nr 836.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1350/17 oddalił skargę na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1900/18 oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano- drewnianej wybudowanego na działce ew. nr 835 w W., stanowiącej własność G. i Z. S.

Uzasadniając tym razem swoją decyzję organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] udzielił Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś budynek został oddany do użytkowania w 1992 r. kończąc ten proces inwestycyjny. Budynek został usytuowany w stosunku do granicy działki ew. nr 836 w odległości 3,07 m z otworami okiennymi, podczas gdy zarówno obecne przepisy, jak i obowiązujące w dacie budowy (wydania pozwolenia) nie dopuszczały sytuowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie było wymagane wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż budowa budynku została zakończona w 1992 r. Następnie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. tj. zaniechania robót, gdyż zostały zakończone.

Organ I instancji nie znalazł podstaw do nakazania rozbiórki budynku, wskazując, że budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nie znalazł również podstaw do nakazania rozbiórki jego części bądź doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż oznaczałoby to rozbiórkę budynku, jak również do wydania nakazu wykonania czynności czy robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem ponieważ właściciel budynku zlikwidował otwory okienne zastępując je materiałem ściennym szklanym, wykonał impregnację ścian budynku od strony działki ew. nr 836 środkiem trudnopalnym, doprowadzając ją do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia. W związku z powyższym budynek nie stwarza już zagrożenia pożarowego dla sąsiedniej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. Na podstawie dotychczas zebranych materiałów organ II instancji ustalił, że na działce ew. nr 835 w miejscowości , stanowiącej własność G. i Z. S. usytuowany jest budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej (parter, poddasze) oraz murowanej (piwnica). Podpiwniczenie budynku posiada wymiary zewnętrzne 8,85 m x 9,75 m (uskok od strony działki nr 836 i 838 o wymiarach 4,75 m x 1,00 m), ściany piwnic murowane z kamienia, posadowione na fundamentach betonowych. Na ścianach piwnicy wykonany jest strop typu "Kleina". Parter budynku i poddasze użytkowe zostały wykonane w konstrukcji drewnianej. Ściany zewnętrzne o grubości 14 cm wykonane są z bali drewnianych grubości 7 cm, ocieplone od wewnątrz wełną mineralną i obite deskami. Nad parterem wykonany jest strop drewniany belkowy. Budynek przykryty jest dachem o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Na ścianach szczytowych od strony działek ew. nr 836, 834 oraz 830 wykonane są balkony drewniane na poziomie poddasza. Wymiary zewnętrzne parteru wynoszą 7,55 m x 7,20 m (uskok od strony działki ew. nr 836 i 830 o wymiarach 2,30 m x 1,35 m). Do budynku wykonany jest przyłącz wodny z gminnego wodociągu, oraz przyłącz energetyczny napowietrzny. Na działce ew. nr 835 wykonany jest stalowy osadnik ścieków o wymiarach 1,30 m x 3,0 m i głębokości 1,40 m. Osadnik posiada otwór do wypompowywania ścieków przykryty pokrywą stalową. Osadnik nie posiada odpływów, jest szczelny. Osadnik ścieków usytuowany jest w odległości 1,0 m od ogrodzenia z działką ew. nr 830 oraz w odległości 2,20 m od ogrodzenia z działką ew. nr 836. Budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 9,20 m od granicy działką ew. nr 834 oraz w odległości 8,60 m od granicy działki ew. nr 830. Odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami ew. 835 i 836 do ściany piwnicy budynku wynosi 2,0 m (ściana pełna, bez otworów) oraz 3,07 m do ściany parteru i poddasza. W ścianie zewnętrznej parteru i poddasza od strony działki ew. nr 836 wykonane są otwory okienne oraz drzwi balkonowe.

Na sąsiedniej działce ew. nr 836 usytuowany jest murowany budynek mieszkalny. Odległość pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce ew. nr 835 a budynkiem usytuowanym na działce ew. nr 836 wynosi 4,00 m i 5,07 m.

Zgodnie z oświadczeniem Z. S. budynek mieszkalny na działce ew. nr 835 w W. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...]w latach 1990- 92, a w 1992 r. został zgłoszony do użytkowania do Urzędu Gminy . Inwestor nie przedłożył oryginału projektu budowlanego na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku.

Urząd Gminy [...] nie posiada dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku. Przekazał natomiast uwierzytelnioną kopię ewidencji ruchu budowlanego z lat 1974-1989 dotyczącą wydanego pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...] listopada 1989 r. o parametrach: pow. zabudowy - 73,5 m2, pow. całkowita – 218 m2, kubatura 663 m3, pow. użytkowa 86,5 m2, liczba mieszkań -1, liczba izb mieszkalnych - 5.

Z treści ww. decyzji wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 10 mb od drogi osiedlowej (obecny nr 830) oraz 5,48 m od działki ew. nr 1059/34 (obecny numer 834) usytuowanej po stronie zachodniej. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji nr [...] wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany także w odległości 5,00 m od strony wschodniej tj. od strony działki ew. nr 836.

Na tych podstawach organ odwoławczy stwierdził, że podczas realizacji inwestycji odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia - zmieniono lokalizację budynku poprzez zbliżenie budynku do granicy działki ew. nr 836 na odległość 2,0 m (ściana murowana piwnicy - pełna) i odległość 3,07 m (ściana parteru i poddasza z otworami okiennymi i drzwiowymi) co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w zakresie określonym przez art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. tj. dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu.

Dalej wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki - budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei § 12 ust. 2 stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8,00 m. Organ wyjaśnił, że z powyższych przepisów wynika, iż najmniejsza odległość między budynkami, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej powinna wynosić 10 m.

Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ II instancji stwierdził, że odległość między budynkami drewnianym i murowanym z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe nie może być mniejsza niż 12 m.

W świetle powyższego stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku w ww. odległościach od granicy działki ew. nr 835 z działką ew. nr 836 stanowi także o tym, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i przepisami obecnie obowiązującymi dot. usytuowania budynku w stosunku do granic działki oraz w stosunku do budynku na sąsiedniej działce, a zatem zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. tj. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach.

Dalej wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 1 P.b. wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. W związku z powyższym wskazał, że organ I instancji powinien był wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został usytuowany w zbliżeniu do granicy z działką ew. nr 836, a parter i poddasze przedmiotowego budynku wykonane są w konstrukcji drewnianej. Opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r., która jak wskazał znajduje się w aktach, stwierdzająca, że lokalizacja budynków na działkach ew. nr 835 i 836 w W. w odległości powyżej 10 m względem siebie spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej w tym zakresie, odnosi się do sytuacji, w której część budynku - przybudówka na działce sąsiedniej byłaby rozebrana, co nie maiło miejsca, a ponadto oparta ją na nieobowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Wskazał także, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, iż właściciel budynku zlikwidował otwory okienne zastępując je materiałem ściennym szklanym, podczas gdy z akt sprawy to nie wynika.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy nastąpiło w sposób istotny odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz od przepisów, a organ powiatowy wydał postanowienie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. to winien nadłożyć na inwestora, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania. Na tych podstawach organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art 138 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 710/19 po rozpatrzeniu sprawy na skutek sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisu art 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że po pierwsze, skarżony organ nie uwzględnił długotrwałości spornego postępowania, kolejnych prób uzupełniania materiału dowodowego oraz faktu, że organ I instancji, który – w ocenie organu odwoławczego po raz kolejny wadliwe przeprowadził postępowanie – pozostawał i nadal pozostaje w relacji podrzędności ustrojowej, która daje możliwości wpływania organowi przełożonemu na sposób i jakość działań organu podporządkowanego.

Po drugie, wskazał, że organ odwoławczy w toku trwającego ponad 14 lat postępowania nie podjął żadnych skutecznych środków dyscyplinujących względem organu pierwszej instancji (piastuna jego kompetencji oraz osób jemu podporządkowanych), pomimo iż ten ostatni organ po uchyleniu w dniu 4 września 2007 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania (k. 63 akt sprawy organu I instancji) w sposób bezprawny wstrzymał tok postępowania, zawiadamiając strony pismem z dnia 27 lutego 2019 r. (po prawie 12 latach od momentu aktualizacji obowiązku dalszego prowadzenia postępowania) o zamiarze wydania decyzji i zakończeniu postępowania, co stanowiło poważne naruszenie obowiązków nadzorczych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po trzecie, że organ korzystał już trzykrotnie w toku postępowania z kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., co dawało mu możliwość sformułowania na tyle szerokich i pełnych wytycznych proceduralnych lub interpretacyjnych, że określone lub dalsze braki dowodowe mogły zostać usunięte przez organ I instancji w taki sposób, aby organ odwoławczy mógł wykonać merytoryczne kompetencje orzecznicze.

Po czwarte, za wadliwe uznał stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania przez organ I instancji eliminuje bezwzględnie możliwość orzekania reformatoryjnego organu odwoławczego. Po piąte, że organ odwoławczy pominął, że postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. zostało już w przedmiotowej sprawie wydane i ciągle obowiązuje, a więc nie ma przeszkody do zastosowania przez organ odwoławczy art. 51 ust. 1 P.b. Po szóste, że jeśli sprawa legalności budynku na działce sąsiedniej nr ew. 836 ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i organ wykaże, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej ostatniej sprawy bez prawomocnej oceny NSA co do legalności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części tego budynku, to nie ma przeszkód, aby zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego, co jednak pozostawałoby w sprzeczności ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 września 2017 r. (k. 63 akt organu I instancji) o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 20 lipca 2007 r. o zawieszeniu postępowania. Po siódme, wskazał że opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. może zostać poddana aktualizacji w postępowaniu odwoławczym.

W skardze ( błędnie określonej sprzeciwem) G. i Z. S. wnieśli o zakończenie postępowania i uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na niekorzystne rozstrzygnięcia. Podnieśli, że nie zgadzają się z sentencją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ budowa została zakończona w 1992 r. i złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z naniesionymi zmianami na rysunkach projektu budowlanego, zakończyły to postępowanie. Dokumentacja dotycząca zakończenia budowy została skompletowana, a wymagane przepisem prawa dokumenty zostały złożone w gminie (łącznie z rysunkami z naniesionymi zmianami). Jak wynika z dokumentów, przedmiotowy budynek mieszkalny został zasiedlony 1992 r. Przyznali, że po dacie zasiedlenia były wykonane w przedmiotowym budynku pewne prace, ale miało to miejsce wiele lat po zasiedleniu budynku, a prace polegały na odnowieniu zużytych substancji, naprawach i konserwacji, nie stanowiły one kontynuacji budowy.

Nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że budynek został wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i przepisami obecnie obowiązującymi.

Podnoszą, że budynek został postawiony zanim na działce nr 836 zostało cokolwiek zbudowane, w związku z czym to inwestor na działce nr 836 powinien był dostosować się do ich zabudowy. Ich zdaniem usytuowanie budynku było zgodne z wytycznymi wynikającymi z MPZP, a przybliżenie do granicy działki o nr ewid. 836 nastąpiło po uzyskaniu zgody od ówczesnego właściciela działki J.W., która to zgoda znajduje się w dokumentacji, i wbrew stanowisku organu II instancji było zgodne z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ). Podnieśli także, że stosując się do sugestii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zlecili opracowanie opinii przez rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych w zakresie zgodności wymagań stawianych przez ochronę przeciwpożarową w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 835 w miejscowości - gmina [....]. W opinii tej stwierdzono, że wykonane zabezpieczenie oraz izolacja z wełny mineralnej nadaje konstrukcji cechę niezapalności co odpowiada również nierozprzestrzenianiu ognia. Odległość do budynku na istniejącej działce o nr ewid. 836 wynosi ponad 10m , co znaczy, że w analizowanym przypadku jest zgodna z warunkami określającymi minimalną odległość 10m (ustaloną zgodnie z § 14 rozporządzenia) między rozpatrywanymi obiektami. Ponadto wykazano również, że znajdujące się w ścianie otwory okienne wynoszą poniżej 35% przeszklenia (tj. poniżej warunku nakładającego obowiązek zwiększenia odległości o 50% od wymaganej - zgodnie z § 18 rozporządzenia). Pomimo pozytywnej opinii, zdecydowali się na zabudowę otworów okiennych materiałem niepalnym (pustakiem szklanym) podczas planowanych przez nich prac remontowych, o zamiarze których złożone zostało stosowne zawiadomienie w Starostwie Powiatowym , które przyjęto bez sprzeciwu, a zgłoszony zakres robót został wykonany w całości.

Wskazali również, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 836 zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.07.2019 r. sygn. akt. IIOSK 1900/18.

Końcowo wskazali również, że niezrozumiały jest dla nich związek zawartej w decyzji informacji o śmierci Z. S. z faktem wydania tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2020 r. B. B. wskazała, że organy wielokrotnie w swoich decyzjach potwierdzały, że roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. 835 odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zachowania odległości, a ona nie przypomina sobie by jej mąż wyrażał zgodę na przybliżenie do granicy z działką nr ewid. 836, a w każdym razie ona jako współwłaścicielka nigdy takiej zgody nie wyrażała. Odnośnie zachowania wymogów przeciwpożarowych ściany murowano – drewnianej od strony jej działki nr 836 wskazała, że niezrozumiałe jest dla niej dokonywanie powyższych ustaleń w sytuacji, gdy przedkładane przez nią analogiczne opinie w sprawie legalności obiektu posadowionego na działce nr 836 nie były przez organy nadzoru budowlanego uwzględniane. Zawnioskowała o zachowanie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa.

Na podobne okoliczności jak B. B. zwróciła uwagę uczestniczka P. W. w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dodatkowo jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, który obligował do wyeliminowania jej z obiegu prawnego, mimo że zarzuty skargi nie są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja reformatoryjna WINB, którą organ ten uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr 835 w W. stanowiącej własność skarżących i nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym na ww działce ewidencyjnej w terminie do 30 kwietnia 2020 r.

W świetle wiążącego zarówno organ jak i Sąd aktualnie rozpoznający skargę w wyroku tut. Sądu nie było formalnych przeszkód do wydania takiej decyzji, mimo że organ I instancji umorzył postępowanie.

Trzeba podkreślić, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinien być właściwie ustalony stan faktyczny. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu nadal stan faktyczny nie został ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uchylonej przez tut. Sąd wyrokiem WSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 710/19 decyzji z dnia 27 maja 2019 r. organ odwoławczy zwracał uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby właściciel budynku na działce nr 835 w W. zlikwidował otwory okienne od strony działki nr 836 zastępując je materiałem ściennym szklanym, mimo że PINB wskazuje na to w decyzji. W postępowaniu odwoławczym po wyroku tut. Sądu z dnia 10 września 2019 r. nie zostało uzupełnione w żaden sposób postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Zarówno skarżący powołują się na ten fakt, jak i niektórzy z uczestników (ale nie wszyscy się wypowiedzieli w tej kwestii) w swych pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego wskazują na taką okoliczność. Tymczasem organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego w powyższym zakresie w ramach art. 136 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że te ewentualne roboty (jeśli zostały faktycznie wykonane) w rzeczywistości doprowadziły do takiego stanu, że ww drewniana ściana spełnia wymogi przepisów przeciwpożarowych. Znajdująca się w aktach opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych z 2006 r. po pierwsze w ogóle nie uwzględnia tych okoliczności, a więc jest nieaktualna, a ponadto nie została w ogóle oceniona stosownie do reguł wynikających z art. 80 k.p.a. przez organy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wywody z tej opinii dotyczące możliwości zastosowania § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62) są prawnie wątpliwe. W stanie faktycznym sprawy odległość dotyczy bowiem budynków mieszkalnych a nie budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia pożarowego, o których mowa w ww przepisie. To organy rozstrzygające sprawę mają obowiązek stosowania prawa i jego wykładni. Biegły zaś w swojej opinii wypowiadać się powinien wyłącznie w zakresie dziedziny, w której ma wiadomości specjalne. Opinia biegłego jak każdy inny dowód powinna też zostać oceniona zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ pominął milczeniem fakt, czy prawomocna decyzja o nakazaniu rozbiórki części budynku na działce nr ewid. 836 została wykonana i jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Zauważyć należy, że z wyroku tut. Sądu z dnia 10 września 2019 r. absolutnie nie wynika, że organ odwoławczy miał rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Braki w tym zakresie, a na takie wskazywał przecież PWINB już w decyzji z dnia 27 maja 2019 r., należało uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego w ramach, jakie stwarza w tym zakresie przepis art. 136 k.p.a. Na możliwość aktualizacji opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. w postępowaniu przed organem II instancji wskazywał także WSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Rz 710/19. Kwestia spełnienia wymogów przeciwpożarowych jest tymczasem istotna w świetle treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. i ewentualnych możliwych rozstrzygnięć zdeterminowanych prawidłowym i pełnym stanem faktycznym sprawy. Bez rzetelnego ustalenia stanu faktycznego nie wiadomo, czy w ogóle możliwe jest dostosowanie istniejącego budynku do wymogów z tego zakresu.

Ponadto Sąd zwraca też uwagę, że w wydanych w sprawie decyzjach, w ślad za zapisami protokołu kontroli z dnia 25 maja 2005 r. jest mowa o odległościach podmurówki i ściany od strony działki nr 836 od ogrodzenia a nie od granicy z tą działką. Ani w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych budynków z dnia 3 lipca 1980 r., ani w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma mowy o usytuowaniu budynku względem ogrodzenia tylko o odległościach od granicy z działką sąsiednią. W okolicznościach sprawy kwestia powyższa nie została dostatecznie wyjaśniona, chociaż, być może wystarczyło zapytać właścicieli działek nr ew. 835 i 836 o to czy ogrodzenie jest w granicy.

W świetle brzmienia art. 51 i 50 P.b. kwestią podstawową jest ustalenie wyżej wskazanych okoliczności, gdyż od tego czy możliwe jest doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr 835 do stanu zgodnego z prawem oraz czy ewentualnie nie stwarza on zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia zależy rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to w szczególności ze sformułowania art. 51 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1. Stosownie do art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 1a P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. W przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 jest zaś mowa o wykonaniu robót w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zaś w pkt 4 – 5 o ich wykonaniu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W ocenie Sądu w tym aspekcie organ nie wyjaśnił czy istnieje potrzeba wykonania jakichś czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Nie zostały więc wyjaśnione, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okoliczności mające przecież istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Prawidłowo i w pełni ustalony stan faktyczny sprawy jest istotny z tego względu, że to on jest podstawą do wydania konkretnych rozstrzygnięć. Jeszcze raz podkreślić należy, że z prawomocnego wyroku tut. Sądu, który zapadł w sprawie II SA/Rz 710/19 nie wynika aby Sąd ten zwolnił organ odwoławczy z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia ewentualnej zgody jednego ze współwłaścicieli działki nr ew. 836 na zbliżenie budynku na działce nr 835 do granicy z tą działką, gdyż taka zgoda nie była wymagana, nie znosiła mocy przepisów prawa, ani nie była warunkiem powodującym, że ewentualne ich naruszenie uznaje się za niebyłe. Po wtóre – co słusznie zarzucają uczestniczki - taka zgoda nie została udzielona przez wszystkich współwłaścicieli działki nr 836. Wreszcie – co podnoszą sami skarżący - w czasie budowy na działce sąsiedniej budynek jeszcze nie istniał, a to przesądza o niemożliwości zastosowania § 12 ust. 2 Rozporządzenia z 1980 r. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy podkreślić, że już dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że lokalizacja budynku na działce nr ew. 835 odbiega od tej wynikającej z pozwolenia na budowę (zob. k. 26 akt I instancji – plan zagospodarowania). Na ile – powinny to dokładnie ustalić organy. Twierdzenie więc, że zmian w stosunku do pozwolenia na budowę nie było odbiega od okoliczności już wynikających z zebranych dowodów. Inne usytuowanie budynku na działce w stosunku do planu zagospodarowania działki nr 1059/4, oraz w treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989 r., inna powierzchnia zabudowy, inne odległości także od dawnej działki nr 1059/34, itp., zdaniem Sądu, nie pozwalają na ustalenie, że odstępstwa z jakimi zrealizowano ten budynek nie są istotne w myśl postanowień art. 36a ust. 5 P.b. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Stosownie do art. 36a ust. 5a nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Organy nie mają więc dowolności w zakresie oceny co jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego a co nie, bo o tym przesądził ustawodawca.

Co do zasady Sąd podziela jednak stanowisko WINB, że brak podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji gdy zostanie ustalone, że budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę bez zachowania trybu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego okoliczności, że to skarżący wcześniej wznieśli budynek na działce 835, więc właściciele działki sąsiedniej powinni się do tego dostosować, przypomnieć tylko należy, że z art. 4 P.b. wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżący nie tylko naruszyli postanowienia udzielonego pozwolenia na budowę, ale do tego – jak się wydaje - naruszyli wówczas obowiązujące przepisy dotyczące odległości budynku od granicy. Kwestia ta powinna być jednak lepiej wyjaśniona wobec wcześniej podniesionych wątpliwości związanych z odniesieniem odległości budynku do ogrodzenia a nie do granicy. Jeśli zaś zrealizowali budowę nie tylko niezgodnie z udzielonym im pozwoleniem, ale jeszcze w taki sposób, że naruszone zostały przepisy techniczne, to taki argument absolutnie nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie bowiem podnoszą uczestniczki, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Mając na uwadze wcześniej stwierdzone uchybienia przepisom postępowania w zakresie prawidłowego i pełnego ustalenia niezbędnego stanu faktycznego sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 P.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę uiszczoną przez nich jako wpis od skargi.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę w jej całokształcie, przeprowadzając w ramach art. 136 k.p.a. dowody konieczne do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy i orzeknie stosownie do wyników tych ustaleń.