Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1575/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 130/12 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt II SA/Ke 130/12, oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012r. w przedmiocie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 15 listopada 2011 r. Z. G. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie mu zasiłku stałego z uwagi na fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności oraz zaświadczeń specjalistycznych poradni lekarskich wyjaśniając przy tym, że jest bezrobotnym wyrejestrowanym z PUP i nie posiada pracy ani źródeł dochodu. Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn, Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił na podstawie art. 6, 8, 36, 37 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznania Z. G. świadczenia w postaci zasiłku stałego z uwagi na posiadanie jedynie lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. G., kwestionując jej zasadność oraz zarzucając, iż jest ona głęboko krzywdząca, nieuczciwa i nieżyciowa oraz wskazując, że inne argumenty przedłoży na posiedzeniu Kolegium, na które winien być zaproszony.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa, oraz że brak było potrzeby przeprowadzania w sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem strony, bowiem decyzja została wydana w oparciu o przepisy nie mające charakteru uznaniowego, a zgromadzona przez organ I instancji i wymagana dokumentacja, w pełni potwierdza zasadność rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że Z. G. ma 50 lat, jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnych dochodów i statusu osoby całkowicie niezdolnej do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż legitymuje się orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2009 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach, zaliczającym go do lekkiego stopnia niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 stycznia 2014r. Zdaniem Kolegium, orzeczenie tej treści oraz wiek nie uprawniają skarżącego do świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, na poparcie czego organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. SKO podało również, że Z. G. regularnie korzysta ze wsparcia pomocy społecznej i gdyby były warunki do przyznania mu obligatoryjnej formy pomocy w postaci zasiłku stałego, to organ, po przedłożeniu przez skarżącego orzeczenia o odpowiednim stopniu niepełnosprawności, przyznałby mu pomoc we wnioskowanej formie.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. G., zarzucając jedynie "niedostateczne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, co skutkowało negatywnie szkodami o charakterze materialnym i niematerialnym".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 29 marca 2012 r. Z. G. oświadczył, że jego wniosek dotyczył przyznania zasiłku okresowego a nie stałego, choć we wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. określił żądane świadczenie jako "stały zasiłek finansowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazał następnie, że kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (pkt 1). Niezdolność do pracy z tytułu wieku oznacza ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę (pkt 7). Z uznanych za prawidłowe i niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynikało, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że Z. G. jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnego dochodu (bezrobotną bez prawa do zasiłku), a orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r. stwierdzono u niego lekki stopień niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2014 r. Z orzeczenia tego wynika również, że ma obniżoną zdolność do wykonywania pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, organy rozpatrujące sprawę prawidłowo uznały, iż mając na względzie z jednej strony treść wyżej powołanego przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie zaszły wszystkie przesłanki, od których łącznego spełnienia zależy przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w postaci zasiłku stałego. Skarżący wprawdzie spełnia określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy przesłankę dochodową, bowiem nie uzyskuje dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe określone dla osoby samotnie gospodarującej, jednakże nie jest osobą niezdolną do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolną do pracy. W myśl wskazanej wyżej definicji ustawowej zawartej w art. 6 pkt 7 ustawy, osobą niezdolną do pracy z tytułu wieku jest m.in. mężczyzna, który ukończył 65 lat, a bezsporny w sprawie jest fakt, że skarżący nie osiągnął jeszcze tego wieku. Jak wyżej wykazano, nie jest on też osobą całkowicie niezdolną do pracy, bowiem legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, a samo orzeczenie pozwala na wykonywanie pracy. Trafnie w tej sytuacji organy rozpoznające sprawę uznały, że skarżący nie spełnia określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przesłanek do przyznania mu zasiłku stałego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nadmienił również, że decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy, jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ administracji nie może odmówić stronie ubiegającej się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia, lecz ma obowiązek je przyznać. W razie jednak niespełnienia przez stronę przesłanek określonych w tym przepisie, organ nie może świadczenia przyznać, nawet wówczas, gdy ubiegający się o nie znajduje się w najbardziej trudnej sytuacji materialnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazanego podczas rozprawy w dniu 29 marca 2012 r. Sąd pierwszej instancji, uznał go za nietrafny, podnosząc, że już organ I instancji, w decyzji z dnia 16 listopada 2011 r., odmówił przyznania skarżącemu właśnie zasiłku stałego. Gdyby wolą Z. G. było ubieganie się o inne świadczenie, okazją do podniesienia tego było odwołanie od decyzji MGOPS w B.. Tymczasem w jego treści skarżący wskazał jedynie, że z rozstrzygnięciem się nie zgadza oraz wniósł o jego zmianę jako głęboko krzywdzącego, nieuczciwego i nieżyciowego. Nie wskazał na ten fakt również w treści skargi. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również fakt, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 10 lutego 2011 r., w którym skarżący domagał się przyznania "zasiłku", organ I instancji przyznał mu zasiłek okresowy. Decyzja ta nie była bowiem przedmiotem badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a tym samym nie została zweryfikowana jej prawidłowość w zakresie przyznania takiego, a nie innego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik zawodowy Z. G. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r., poz. 270) w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za II instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organy administracyjne nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno skutkować uchyleniem tych decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy intencja skarżącego było przyznanie mu wnioskiem z dnia 15 listopada 2011r. świadczenia na podstawie art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłku okresowego a nie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób dokładny i właściwy postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności nie ustalił czy Z. G. wnosił o przyznanie mu zasiłku stałego czy okresowego, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z prawem. Skarżący już uprzednio starał się kilkakrotnie o przyznanie mu zasiłku okresowego formułując treść wniosków o przyznanie zasiłku podobnie jak w przypadku wniosku z dnia 15 listopada 2011r. Wówczas jego wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie jako wnioski o przyznanie zasiłku okresowego. Dlatego niezrozumiałe jest wydanie negatywnej decyzji w sytuacji gdy skarżący spełniał przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Powyższego błędu nie naprawił organ drugiej instancji. Konsekwencją wskazanego błędu organów było naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić obie decyzje organów administracji a nie oddalić skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a ). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że organy administracji nie ustaliły czy Z. G. wnosił o przyznanie mu zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, co skutkowało rozpoznaniem sprawy niezgodnie z intencją skarżącego w aspekcie zasiłku stałego, co nieprawidłowo zaakceptował Sąd. Zarzut ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może wywołać oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji w tej kwestii. Zarzut ten po raz pierwszy został zgłoszony przez skarżącego na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. przed Sądem Wojewódzkim. Trzeba mieć na uwadze, że już Burmistrz Bodzentyna po rozpoznaniu wniosku odmówił przyznania zasiłku stałego. Gdyby wolą wnioskodawcy było ubieganie się o zasiłek okresowy dla uzyskania którego ustawa przewiduje łatwiejsze przesłanki, to mógł to chociażby zasygnalizować w odwołaniu. Nie wskazał na ten fakt również w skardze. Z. G. od kilku lat korzysta z pomocy społecznej. kilkakrotnie przyznawano mu już zasiłek okresowy. Z tym że we wnioskach podawał, iż prosi o zasiłek lub zasiłek okresowy. Natomiast we wniosku z dnia 15 listopada 2011r. prośbę sformułował inaczej prosił "o przyznanie stałego zasiłku finansowego". Nie bez znaczenia jest też fakt, że skarżący posiada wyższe wykształcenie, co świadczy o tym, że nie powinien mieć trudności z formułowaniem wniosków o świadczenia z pomocy społecznej i rozumieniem podejmowanych przez organy pomocy społecznej rozstrzygnięć oraz dochodzeniem swoich praw przed tymi organami z czego skutecznie jak dotychczas korzystał.

Mając na uwadze powyższe organy administracji słusznie rozpoznały wniosek z 15 listopada 2011r o przyznanie stałego zasiłku finansowego jako wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Tym samym nie naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiego określenia przedmiotu sprawy była odmowa przyznania zasiłku stałego z braku spełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 37 ust 1 ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też organy administracji nie zastosowały art. 38 ust 1 tej ustawy regulującego przesłanki przyznania zasiłku okresowego. Reasumując Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował zaskarżone rozstrzygniecie i prawidłowo oddalił skargę nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.

Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.