Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 91, 94,93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXXI/230/2017 Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 20 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Oświęcimskiej w Libiążu I. stwierdza nieważność § 5 ust. 3 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 20 października 2017 r. Nr XXXI/230/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie Oświęcimskiej w Libiążu, w części tj.

- w zakresie § 5 ust. 3 pkt 2 lit a i b i ust. 5 części tekstowej uchwały w zakresie słów: "w zbliżeniu do nich",

- w zakresie § 5 ust. 5 tekstu uchwały.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda badając jako organ nadzorczy zgodność uchwały z prawem w odniesieniu do trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego nie stwierdził naruszenia prawa. Jednakże zdaniem strony skarżącej uchwała została uchwalona z naruszeniem zasad sporządzenia aktu planistycznego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszono § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązujące w dacie uchwalania planu miejscowego) poprzez błędne wskazanie odległości zabudowy od granicy działki. Zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w § 12 ust. 1 jeżeli z przepisów ww. rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

- 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

- 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Od powyższej zasady w rozporządzeniu zawarty jest jeden wyjątek wskazany w § 12 ust. 2, który wskazuje że sytuowanie budynków w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1.5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisu tego wynika, że w planach miejscowych (lub decyzjach WZiZT) można dopuścić sytuowanie budynków w odległości 1,5 metra lub bezpośrednio na granicy działki, na której lokalizowany jest budynek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2014 r. (sygn. akt: II OSK 2920/12 - wyrok dotyczył decyzji WZiZT, ale tezy przedstawione przez Sąd mają zastosowanie również do planów miejscowych) Z treści tego przepisu, w zw. z jego ust. 1 pkt 2 wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m.

Tymczasem organy planistyczne w § 5 ust. 3 pkt 2 lit b opiniowanego planu dopuściły sytuowanie w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich budynków w terenach 2U, 3U, 4U, 2MJ, 3MWU, przy czym obowiązuje nakaz dla zabudowy pierzejowej, o którym mowa w pkt 1 (na sytuowania budynków w granicach działek dla zabudowy pierzejowej wskazanej na rysunku – przyp.).

Z powyższego zapisu wynika, że uchwałodawca lokalny zmodyfikował aktem prawa miejscowe przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez dopuszczenie do nieokreślone parametrycznie zbliżenia budynków do granicy działek (np. w zakresie 0-1,5 m). Przepisy Rozporządzenia jasno wskazują, że uchwałodawca lokalny może dopuścić zabudowę albo w granicy działek albo w dokładnej odległości wynoszącej 1,5 m. Żaden przepis prawa nie daje mu dowolnego (rozszerzającego) stosowania normy zawartej w § 12 ust. 2 ww. Rozporządzenia.

Podobna do powyższej sytuacja zachodzi również w odniesieniu do terenów 1MNU, dla których plan miejscowy dopuszcza w § 5 ust. 3 pkt 2 lit a sytuowanie w granicach działek budowlanych lub zbliżeniu do nich budynków gospodarczych i garaży w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Powyższy zapis narusza z kolei § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 i wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten, tak samo jak ten wcześniej cytowany, umożliwia sytuowanie tych budynku albo w granicy działki albo w odległości 1,5 m i to tylko w sytuacjach w które wskazane są w rozporządzeniu.

Wskazuje się również, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 daje możliwość sytuowania budynku gospodarczego w granicy działki albo w odległości 1,5-3 m od granicy z uwagi na szerokość działki mniejszą niż m i nie jest ona zależna wówczas od jego wysokości i długości.

Powyższy przepis również nie daje możliwości dowolnego zbliżenia budynków gospodarczych np. w odległościach mieszczących się od 0 m do 1,5 m. Wskazuje się również, że dla pozostałych miejsc postojowych i garaży (innych niż te wskazane w § 12 ust. 3 pkt 4) rozporządzenie w § 19 ściśle określa odległości ich lokalizacji od sąsiednich budynków lub działek.

Powyższe uwagi mimo nowelizacji od 1 stycznia 2018 r. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są nadal aktualne bowiem analogiczne przepisy znajdują się w nowej wersji Rozporządzenia (por. nowe brzmienie § 12 ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 3 i § 19).

Podsumowując zapisy opiniowanego planu zawarte w § 5 ust. 3 pkt 2 poprzez zawarcie zapisu lub w zbliżeniu do granic działki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zawarcie określenia nieostrego (nie zdefiniowanego w przepisach powszechnie obowiązujących) oraz brak określenia dokładnej odległości w jakiej mogą być sytuowane budynki.

Po drugie, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw prawnych do określania w planie miejscowym zasad kształtowania ogrodzeń.

W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (dalej zwana ustawa krajobrazową), która na mocy art. 7 pkt 3b uchyliła art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, który to przepis dawał podstawę do określania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Od 11 września 2015 r. ustalenia dotyczące reklam, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń są zawarte w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej przez rady gmin na podstawie art. 37a upzp.

Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej do projektów planów miejscowych w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu i nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Procedura planistyczna dla opiniowanego planu została zapoczątkowana uchwałą Rady Miejskiej Nr XVII/117/2016 z 27 czerwca 2016 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej w związku z czym organy planistyczne nie miały podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym regulacji dotyczących reklam, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp.

Tymczasem w § 5 ust. 5 opiniowanego planu miejscowego zawarto ustalenia dotyczące kształtowania ogrodzeń, w którym zawarto szczegółowe zakazy i dopuszczenia dotyczące wymagań w zakresie materiałów z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, ich wysokości oraz standardów wykończenia.

W związku z powyższy zapisy zawarte w § 5 ust. 5 opiniowanego planu miejscowego wykraczają poza ustawową delegacje zawartą w art. 15 ust. 2 i 3 upzp i naruszają obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Libiąża wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wskazał, że w § 5 ust. 3 pkt 2 lit a i b części tekstowej zaskarżonej uchwały na terenach oznaczonym w planie symbolami 1MNU dopuszczono sytuowanie w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich budynków gospodarczych i garaży w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej a w terenach 2U, 3U, 4U, 2MWU, 3MWU dopuszczono możliwość sytuowania budynków bezpośrednio w granicy działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich, przy czym obowiązuje nakaz dla zabudowy pierzejowej dla terenów 2U, 3U, 2MWU, 3MWU, w miejscach wskazanych na rysunku planu.

W ocenie organu, przyjęcie takiego rozwiązania prawnego w planie nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.), ponieważ przepis w brzmieniu: "lub w zbliżeniu do nich" umożliwia jedynie zbliżenie do granic działki. Przepisu tego nie można i nie należy czytać w oderwaniu od obowiązujących przepisów ww. rozporządzenia. Zbliżenie, o którym mowa w ustaleniach planu miejscowego jest dopuszczalne, o ile jest możliwe z punktu widzenia przepisów prawa, a nie wyłącznie w zależności od woli inwestora. Zabudowa lokalizowana w terenach 2U, 3U, 4U, 2MWU, 3MWU i 1MWU musi zatem spełniać parametry wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). W ocenie organu zapis ten w zaskarżonej uchwale jest więc prawnie dopuszczalny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że plan miejscowy wiąże organ wydający pozwolenia na budowę jedynie w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zagospodarowania terenu i nie determinuje w pełnym zakresie treści decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego).

Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora.

Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno-budowlanego.

Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeżeli w planie miejscowym wskazano, iż budynek ma być usytuowany w zbliżeniu do granicy, a usytuowanie to jest sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ architektoniczno-budowalny, będąc związany planem miejscowym i pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku, musi odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżony plan miejscowy wskazuje, że projektowany budynek należy realizować w zbliżeniu do granicy, jednak nie oznacza to, że inwestor może zrealizować tę inwestycję o dowolnej odległości od granicy nie biorąc pod uwagę przepisów § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przed nowelizacją ww. przepisów obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.

Przepis § 5 ust. 3 pkt 2 lit a i b uchwały Nr XXXI/230/2017 Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 20 października 2017 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. Oświęcimskiej w Libiążu pozwala na dostosowanie ustaleń planu do zmieniających się przepisów rozporządzenia. Dopuszczenie w planie miejscowym sytuowania budynków w odległości 1,5 od do granic działki budowlanej może naruszać przepisy rozporządzenia, w przypadku wprowadzenia w nim zmian w tym zakresie.

Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że plan miejscowy dopuszcza sytuowanie budynku w zbliżeniu z do działki. Za takim stanowiskiem przemawia także to, że jeżeli odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego oraz odnosi się to także do budynków, to warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia nigdy nie miałyby zastosowania, w sytuacji gdyby przyjąć, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania takiego budynku i wyłącza stosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Tylko to, że w przepisie ust. 2 § 12 rozporządzenia nie odniesiono się do ust. 3 § 12 tego rozporządzenia nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za tym, że przepisy te nie pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku. Nie ma żadnych racji przemawiających za tym, że w zabudowie jednorodzinnej można pominąć warunek, iż budynek bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną będzie przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, a jego część wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na sąsiedniej działce budowlanej (§ 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Z kolei to, że § 12 ust. 3 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do budynków w zabudowie jednorodzinnej nie oznacza, że z tego powodu przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia wyłącza stosowanie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Z kolei wprowadzenie w treści uchwały zakazu lokalizacji ogrodzeń czy też dopuszczenie ich lokalizacji nie stanowi o przekroczeniu przez organy gminy przysługującego im prawem władztwa planistycznego. Przepisy prawa nie przyznają właścicielom nieruchomości nieograniczonego prawa do jej ogrodzenia. Jedynie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazują tryb postępowania, warunkujący możliwość wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem ogrodzenia. Nie przesądzają jednak, czy w danym terenie w ogóle jest możliwa budowa ogrodzeń.

O tym rozstrzygają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ogrodzenie niewątpliwie stanowi jedną z form zabudowy, a zatem wykluczenie realizacji tego elementu zagospodarowania terenu lub dopuszczenie jego budowy mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy. Organy planistyczne gminy uznały, iż interes publiczny wymaga, by realizacja ogrodzeń winna zostać wykluczona na obszarach wskazanych planem lub ograniczona. Podkreślenia wymaga, że współcześnie akcentuje się szkodliwe konsekwencje społeczne zjawiska tzw. gettyzacji miast, której sprzyja zamknięcie przestrzeni miejskich poprzez realizację grodzonych zespołów urbanistycznych. W związku z tym, w skarżonym planie miejscowym zawarto stosowne regulacje wykluczające możliwość powstania ogrodzeń lub dopuszczenie ich lokalizacji.

Faktem jest, że w dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. póz. 774, ze zm.), której jedną z zasadniczych regulacji jest wprowadzenie możliwości ustalenia przez radę gminy w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dodane do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 37a-37e zawierają szczegółowe wytyczne w odniesieniu do możliwości ustalania przez organy gminy wskazanych powyżej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz tryb postępowania w tym zakresie.

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spowodowała wprawdzie przeniesienie właściwości do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niezależną od niego uchwałę regulującą wyłącznie te zagadnienia stanowiącą również akt prawa miejscowego. Należy mieć jednak na względzie, że przyjęcie uchwały reklamowej ma charakter fakultatywny. Co do zasady powinna dotyczyć wszystkich ustawowo określonych elementów, a więc zarówno reklam, jak i obiektów małej architektury i ogrodzeń. Uchwała podejmowana jest dla całego obszaru gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu) i winna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.

Uchylony przepis art. 15 ust 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywał jedynie na fakultatywną możliwość określenia w planie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane,

W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkowym elementem planu jest określenie m.in.: 1) zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które zgodnie z rozporządzeniem powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, 2) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które zgodnie z rozporządzeniem powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, 3) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, które zgodnie z rozporządzeniem powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Uwzględniając powyższe okoliczność, przyjęcie przez radę gminy uchwały krajobrazowej nie ma charakteru obowiązkowego, a jednocześnie zakres przedmiotowy materii podlegającej regulacji jest obszerny (dotyczy obszaru całej gminy), może zaistnieć sytuacja, że pomimo obowiązywania planu brak jest aktu prawa miejscowego regulującego kwestię zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W tym kontekście uzasadnione jest przyjęcie, że w nowo opracowywanych planach dopuszczalne jest zawarcie ustaleń odnoszących się do lokalizacji obiektów małej architektury, reklam czy ogrodzeń, na przykład w sytuacji, kiedy zakresem planu obejmujemy również przestrzenie publiczne, czy tereny o dużym znaczeniu dla gminy. Bezsprzeczne jest, że Organ planistyczny ma podstawę do kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie w treści planu ograniczeń związanych z sytuowaniem obiektów. W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ukształtowania przestrzeni, tworzącej harmonijną całość (ład przestrzenny) uwzględnia się, w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oczywistym jest, że przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny nie może dopuścić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. Konieczne jest zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Trudno zaprzeczyć, że np. dowolne sytuowanie ogrodzeń na terenie zespołu urbanistycznoarchitektonicznego centrum miasta stanowi element szpecący przestrzeń publiczną, naruszający tym samym ład przestrzenny oraz krajobraz kulturowy miasta.

Do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej ustalanie przez organy gminy zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń możliwe było jedynie poprzez plany. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy krajobrazowej, relatywnie niewielkie pokrycie terenu kraju planami z góry wykluczało możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania zasad i warunków w powyższym zakresie w formie dodatkowego samodzielnego aktu prawa miejscowego.

Ponadto należy zauważyć, że art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy w brzmieniu uchylonym ustawą krajobrazową, został wprowadzony do ustawy wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, póz. 871).

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę celowość wprowadzonej ustawą krajobrazową regulacji, dopuszczalne jest, do czasu opracowania i przyjęcia uchwały, wprowadzanie w planach ustaleń, które warunkują kształtowanie ładu przestrzennego w gminie, w tym ładu reklamowego, obejmujących również reklamy, obiekty małej architektury czy ogrodzenia, w szczególności zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Jak dotychczas Rada Miejska w Libiążu nie podjęła uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 5 ust. 3 pkt 2 lit a i b części tekstowej uchwały w zakresie słów: "w zbliżeniu do nich" oraz w zakresie § 5 ust. 5 tekstu uchwały.

Zakwestionowane przez Wojewodę zapisy znajdują się w rozdziale 2 uchwały, zatytułowanym: "Przepisy obowiązujące dla całego obszaru objętego planem", punkcie I zatytułowanym: " Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego".

Paragraf 5 ust. 5 uchwały ma następujące brzmienie:

"5. W zakresie kształtowania ogrodzeń, ustala się:

1) zakaz lokalizacji ogrodzeń:

a) prefabrykowanych z betonu,

b) prefabrykowane z przęsłami z blachy pełnej,

c) z muru pełnego, z zastrzeżeniem w pkt 2,

d) o wysokości wyższej niż 1,5 m,

e) na obszarze przestrzeni publicznej;

2) dopuszcza się:

a) odcinkowe, nie dłuższe niż 2 m w jednym odcinku i nie więcej niż 2 odcinki, zastosowanie muru pełnego z lokalnego piaskowca,

b) akcentowanie granicy działki poprzez zieleń urządzoną i obiekty małej architektury."

W swoje skardze Wojewoda wskazuje na dwie kwestie, które jego zdaniem naruszają zasady sporządzenia aktu planistycznego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Po pierwsze Wojewoda kwestionuje zgodność z prawem § 5 ust. 5 uchwały dotyczącego zasad kształtowania ogrodzeń, albowiem ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm.), dalej zwana ustawą krajobrazową, uchyliła art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, który to przepis dawał podstawę do określania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Od 11 września 2015 r. ustalenia dotyczące reklam, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń są zawarte w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej przez rady gmin na podstawie art. 37a upzp.

Wskazać zatem należy co następuje.

Rację ma Wojewoda, że 11 września 2015 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony został art. 37a oraz uchylony został art. 15 ust. 3 pkt. 9, co nastąpiło na podstawie art. 7 ustawy krajobrazowej.

Jednak jest to stwierdzenie dalece niewystarczające, gdyż ogranicza się jedynie do wybiórczego wskazania zmienionych przepisów, bez wskazania innych zmian, które wówczas nastąpiły. Jednak przede wszystkim zupełnie odrywa się od celu i kontekstu przyjętych wówczas nowelizacji, jako że ustawa krajobrazowa to akt prawny wyłącznie zmieniający inne obowiązujące ustawy.

Generalnie ustawa krajobrazowa (jak wskakuje jej tytuł) uchwalona została "w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu", i tak też zdaniem Sądu zmiany nią wprowadzone muszą być interpretowane – jako służące wzmacnianiu a nie osłabianiu "narzędzi ochrony krajobrazu".

Projekt tej ustawy został bardzo szczegółowo i obszernie uzasadniony (druk sejmowy nr 1525). Wskazano na liczne okoliczności, w tym na postępującą degradację krajobrazu i jakości przestrzeni w Polsce, które wymagają wprowadzenia zamian do różnego rodzaju aktów prawnych, tak aby ochrona krajobrazu rozumianego jako "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka" - stała się realna.

W uzasadnieniu projektu wskazano między innymi, że "ustawa przewiduje wprowadzenie czterech podstawowych narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu. Są to: urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu; obostrzenia w procedurze wnoszenia dominant krajobrazowych; rozszerzenie zakresu ocen oddziaływania na środowisko; nowe regulacje dotyczące lokalizowania reklam. (...) Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest obecnie możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Akt taki będzie obowiązywał na całym terenie gminy, z ewentualnym wyłączeniem tych obszarów dla których w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono inne zasady – w związku z regułą kolizyjną lex posterior generali non derogat legi priori speciali. Celem umożliwienia uzgodnienia treści wcześniej ustalonych zasad z regułami ogólnymi ustawa przewiduje możliwość uproszczonej zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Ze względu na potencjalną możliwość zmiany w tym trybie niektórych ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim ze względu na potencjalnie znaczący wpływ przedmiotowej uchwały na prawa właścicieli nieruchomości projekt ustawy przewiduje procedurę uchwalania nawiązującą do trybu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37b).Celem zagwarantowania jednolitości stosowania przepisów wprowadzona zostaje do polskiego porządku prawnego – w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – definicja tablic i urządzeń reklamowych. Uznane zostają one za dwa rodzaje nośników reklamy, czyli przedmiotów materialnych przeznaczonych lub służących ekspozycji reklamy wraz z ich elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Reklama zostaje natomiast określona jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji popularyzującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 7 pkt 1). Zmiana ta pociągnęła za sobą konieczność odpowiedniego zmodyfikowania definicji reklamy na potrzeby ustawy o drogach publicznych (art. 3 pkt 1). W celu zapewnienia skuteczności ustalonych w drodze aktu prawa miejscowego zasad dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń projekt przewiduje kilka rozwiązań wspierających: dopuszczone zostaje wprowadzenie w gminach, w których zostały określone poprzez akt prawa miejscowego zasady dotyczące tablic i urządzeń reklamowych, opłaty od reklam (art. 4 pkt 3 w zakresie art. 17a ust. 1 i 2). Stworzenie takiej możliwości jedynie po spełnieniu określonego warunku było w pełni przemyślane. Na etapie redagowania projektu uznano, że możliwość pozyskania dodatkowych dochodów powinna przysługiwać jedynie tym gminom, w których podejmowane są działania w kierunku uporządkowania przestrzeni publicznej; opłata za reklamy ma stanowić jedno z narzędzi takiego porządkowania, nie zaś źródło uzyskania łatwego dochodu. Obowiązek uiszczenia opłaty od reklam będzie ciążył odpowiednio na: właścicielu, użytkowniku wieczystym lub samoistnym posiadaczu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których znajduje się tablica lub urządzenie reklamowe, chyba że reklama nie jest widoczna z przestrzeni dostępnych publicznie lub stanowi szyld reklamowy. (...) Spenalizowane zostaje umieszczanie tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warunków ich sytuowania, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonanych z wyrobów innych niż dopuszczalne."

Lektura całego uzasadnienia projektu, jak i ostatecznie wprowadzonych zmian ustawowych prowadzi do wniosku, że głównym problemem, z którym chciał zmierzyć się ustawodawca jest wprowadzenie "ładu reklamowego", na co wskazują choćby przepisy art. 37d i 37e ustawy o planowaniu, dotyczące kar pieniężnych. Niewątpliwie to nie ogrodzenia (a reklamy i urządzenia reklamowe) stanowiły główny przedmiot regulacji ustawy krajobrazowej, choć ogrodzenia oczywiście też zostały w niej ujęte.

Uchylony ustawą krajobrazową przepis art. 15 ust. 3 pkt. 9 stanowił, że w mpzp określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Równocześnie jednak nie zmienione zostały przy tym: art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 5 ustawy. Nowe brzmienie otrzymał art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 4 oraz dodano do art. 15 ust. 2 - pkt. 3a. Łącznie zatem w chwili uchwalania zaskarżonego planu, art. 15 ust. 2 pkt. 2 do 5 ustawy o planowaniu, miał następujące brzmienie:

"W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych"

Przywoływany przez Wojewodę, wprowadzony wówczas art. 37a stanowi, że

1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.

6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.

8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.

9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale."

Z powyższego przepisu wynika, że uchwała podjęta na podstawie art. 37a (potocznie zwana "uchwałą reklamową") jest podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktem prawa miejscowego i uchwalana jest przez ten sam organ (radę gminy), przy czym podejmowana jest fakultatywnie i dotyczy obszaru całej gminy. Wskazać przy tym należy, że wprowadzono wówczas również przepisy art. 37b do 37e, regulujące zarówno procedurę przyjmowania uchwały reklamowej, która zbliża się do procedury uchwalania mpzp (art. 37b), przepis dotyczący wyłączenia stosowania przepisów o reklamach (art. 37c), przepisy o karach pieniężnych za umieszczenie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwały (art. 37d i 37 e).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

Zaskarżony zapis § 5 ust. 5 został umieszczony w rozdziale dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zdaniem Sądu dotyczy zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony krajobrazu; zasady kształtowania krajobrazu oraz określa wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, czyli mieści się w obowiązkowych ustaleniach planu.

Wobec powyższego, a także biorąc pod uwagę fakt, że § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały nie naruszył właściwości organu (rada gminy), formy aktu prawnego (akt prawa miejscowego), procedura przyjęcia tej regulacji (procedura planistyczna) jest dużo bardziej sformalizowana niż procedura przyjęcia uchwały reklamowej – to nie zostały naruszone podstawowe wartości i zasady chronione prawem. W szczególności rada gminy jest organem właściwym dla przyjęcia tego rodzaju regulacji, która mieści się w klauzuli kompetencyjnej wynikającej z upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest, oprócz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.

Z tego względu skarga Wojewody w części dotyczącej § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały została oddalona jako bezzasadna na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Drugą kwestią podniesioną przez Wojewodę jest naruszenie przez zaskarżoną uchwałę § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), według stanu prawnego obowiązujące w dacie uchwalania planu miejscowego, poprzez błędne wskazanie odległości zabudowy od granicy działki. Wojewoda kwestionuje § 5 ust. 3 pkt 2 lit a i b części tekstowej uchwały, tj. słowa: "w zbliżeniu do nich".

§ 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały ma następujące brzmienie:

"3. W zakresie sytuowania budynków w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich, ustala się:

1) nakaz dla terenów 2U, 3U, 2MWU, 3MWU - sytuowania w granicy działki budynków tworzących zabudowę pierzejową w miejscach wskazanych na rysunku planu;

2) dopuszcza się:

a) dla terenu 1MNU - sytuowanie w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich budynków gospodarczych i garaży w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) sytuowanie w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich budynków w terenach 2U, 3U, 4U, 2MWU, 3MWU, przy czym obowiązuje nakaz dla zabudowy pierzejowej, o którym mowa w pkt 1."

Natomiast § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia, regulujący odległość posadowienia budynków i od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w ust. 1 wskazuje regułę: jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Od reguły dotyczącej budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ustęp 2 wprowadza następujący wyjątek: "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

Natomiast ust. 3 § 12 rozporządzenia wprowadza kolejne wyjątki, jednak dotyczące wyłącznie zabudowy jednorodzinnej:

"3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych."

Z powyższego przepisu wynika kilka istotnych okoliczności.

Po pierwsze i najważniejsze: tylko ust. 2 § 12 rozporządzenia, uzależnia możliwość usytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki budowlanej w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – od tego, czy usytuowanie takie dopuszczone zostanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (lub w decyzji o warunkach zabudowy). Przepis ten dotyczy każdego budynku i każdego rodzaju zabudowy, nie tylko jednorodzinnej.

Natomiast zasady sytuowania budynków, w tym także budynków gospodarczych i garaży, w zabudowie jednorodzinnej są przepisami obowiązującymi powszechnie, a ich obowiązywanie nie jest w żadne sposób uzależnione od ich uwzględnienia w planie miejscowym. Co więcej, akt prawa miejscowego reguł tych nie może w żaden sposób zmienić lub zmodyfikować.

Nie ulega również wątpliwości – co wynika również z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych - że "ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m" (tak: np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2014 r. sygn. akt: II OSK 2920/12.)

Oznacza to, że tylko w zakresie określonym w § 12 ust. 2 Rada Gminy ma kompetencje do uregulowania zasad sytuowania budynków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jest zdaniem Sądu oczywistym, że użyte w zaskarżonej uchwale sformułowanie "lub w zbliżeniu do nich" może oznaczać wyłącznie takie "zbliżenie", jakie przewiduje powszechnie obowiązujący przepis prawa - w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia przewiduje "zbliżenie" w odległości dokładnie 1,5 metra od granicy działki.

Tak też musi być rozumiane użyte w § 5 ust. 3 pkt. 2 lit. b zaskarżonej uchwały sfomułowanie "lub w zbliżeniu", który to zapis dotyczy sytuowania "budynków" w terenach zarówno oznaczonych symbolem U (zabudowa usługowa) jak i MWU (zabudowa mieszkaniowo – usługowa w tym mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo – usługowa i usługowa). Mieści się zatem ta regulacja w dyspozycji § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Akt prawa miejscowego – jak każdy inny przepis prawa – podlega wykładni i oczywistym jest, że nie może ona prowadzić do wniosków sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym. Jest przy tym dla Sądu przekonującym argumentem podnoszona przez organ planistyczny okoliczność, że sformułowanie to zostało użyte po to, aby na wypadek zmiany przepisu § 12, nie istniała konieczność wdrażania długotrwałej i kosztownej procedury planistycznej. Wskazać przy tym należy, że zaskarżona uchwała podjęta została w październiku 2017 r., a § 12 – choć nie w tym zakresie – zmienił się już od 1 stycznia 2018 r., zatem obawy organu nie są całkowicie pozbawione podstaw.

Dlatego Sąd oddalił skargę w zakresie w jakim dotyczy § 5 ust. 3 pkt. 2 lit. b zaskarżonej uchwały, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Inaczej rzecz się ma z § 5 ust. 3 pkt. 2 lit. a zaskarżonej uchwały, który dopuszcza dla terenu 1MNU sytuowanie w granicach działek budowlanych lub w zbliżeniu do nich budynków gospodarczych i garaży w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren MNU to teren zabudowy jednorodzinnej z usługami.

Zapis ten pozostaje w sprzeczności z przepisem § 12 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Jak wyżej wskazano, zasady sytuowania budynków gospodarczych i garaży w zabudowie jednorodzinnej wynikają z § 12 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia i są przepisami obowiązującymi powszechnie, a ich uwzględnianie (powtarzanie) a tym bardziej modyfikacja w planie miejscowy wykracza poza kompetencje rady gminy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przywołany § 12 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia ustanawia dla budynków gospodarczych i garaży dodatkowe wymogi, co do ich gabarytów pozwalających na zastosowanie zbliżenia do granicy lub budowy bezpośrednio w granicy, gdy tymczasem plan miejscowy tworzy takie dopuszczenia bez względu na rozmiary tych budynków.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.