Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2535/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1367/14 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. z siedzibą w S. na rzecz Z. z siedzibą w J. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1367/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. – Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w załączniku nr [...] uchwały w pkt [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego, działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz 1243 z późn. zm., dalej uop), podjął uchwałę nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017".

W § 1 tej uchwały podano, że celem wykonania powyższego planu określa się:

1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały,

2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały.

Zgodnie z § 2 powyższej uchwały, w województwie wielkopolskim nie występują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Stosownie do § 3 uchwały, jej wykonanie powierzono Zarządowi Województwa Wielkopolskiego.

W myśl § 4, uchwała z 27 sierpnia 2012 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z.", zwany dalej "inwestor", zwrócił się do Sejmiku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem inwestora, powyższa uchwała narusza jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych. Zakład Gospodarki Odpadami w J. Sp. z o.o. W (dalej jako "Zakład Gospodarki Odpadami") został uznany za regionalną instalację dla regionu VI. Powinien natomiast zostać wpisany jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Przyjęta regulacja powoduje, że prowadzone przez inwestora przedsiębiorstwo pozbawione jest prawa do przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych.

W opinii inwestora, uchwała z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] narusza prawo przez regulację zawartą w załączniku nr [...], w części określającej Zakład Gospodarki Odpadami jako regionalną instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Powyższej regulacji prawnej inwestor zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 10 oraz art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., dalej poś) - przez niezasadne uznanie urządzeń Zakładu Gospodarki Odpadami za spełniające kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies),

2) art. 9 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm., dalej uokik) - przez przyznanie Zakładowi Gospodarki Odpadami statusu monopolisty wobec bezzasadnego uznania posiadanych przez Zakład urządzeń jako instalacji regionalnej,

3) art. 3 pkt 6 lit. b poś - przez uznanie urządzeń mobilnych zlokalizowanych w Zakładzie Gospodarki Odpadami za stacjonarne urządzenia techniczne,

4) art. 16 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 152, poz. 897, dalej ustawa z 2011 r.) - przez uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą z chwilą wejścia w życie ustawy, to jest od dnia 1 stycznia 2012 r., w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, mimo że zakład otrzymał decyzję po wejściu w życie ustawy, przez co organ naruszył dyspozycję tego przepisu,

5) art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm., dalej jako ucpg) - przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych, a nie instalacji,

6) § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1052, dalej rozporządzenie z 2012 r.) - przez uznanie urządzeń mobilnych za instalacje i zastosowanie względem tych urządzeń okresu dostosowawczego przewidzianego wyłącznie dla instalacji.

Uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sformułowane przez inwestora nie zostało uwzględnione.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wniósł A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z. (dalej skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części co do załącznika nr [...], w odniesieniu do określenia Zakładu Gospodarki Odpadami jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI.

Regulacji tej skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego oraz prawa materialnego, to jest:

a) art. 3 pkt 10 oraz art. 143 poś przez niezasadne uznanie urządzeń Zakładu Gospodarki Odpadami za spełniające kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies),

b) art. 3 pkt 6 lit. b poś przez uznanie urządzeń mobilnych zlokalizowanych w Zakładzie Gospodarki Odpadami za stacjonarne urządzenia techniczne,

c) art. 16 ustawy z 2011 r. przez uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą z chwilą wejścia w życie ustawy, to jest. od dnia 1 stycznia 2012 r., w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, mimo że zakład otrzymał decyzję po wejściu w życie ustawy, przez co organ naruszył dyspozycję tego przepisu,

d) art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ucpg przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych a nie instalacji,

e) § 8 rozporządzenia z 2012 r. przez uznanie urządzeń mobilnych za instalację i zastosowanie względem tych urządzeń okresu dostosowawczego przewidzianego wyłącznie dla instalacji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że uchwała z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio reguluje sytuację prawną skarżącego jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Wskazuje to, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla Województwa Wielkopolskiego na lata 2012 -2017. Uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych. Zakład Gospodarki Odpadami został uznany za regionalną instalację dla regionu VI, powinien zaś zostać wpisany jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego jako podmiotu gospodarczego polega zatem na ograniczeniu, czy też faktycznym uniemożliwieniu mu prowadzenia działalności w określonym zakresie, w przypisanym regionie (obszarze funkcjonowania instalacji skarżącego).

Zdaniem skarżącego, urządzenia mobilne Zakładu Gospodarki Odpadami nie są instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz nie spełniają kryteriów BAT. Nadto w instalacji tej wykorzystywane jest urządzenie mobilne, co stoi w sprzeczności z definicją instalacji wskazaną w prawie ochrony środowiska. Nie jest właściwą argumentacja, że urządzenie może zostać pozbawione cech mobilności, bo po pierwsze nie jest tych cech pozbawione, po drugie w momencie uchwalania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (WPGO) i po jego wejściu w życie wykorzystywane było na składowisku Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej (PGK) w S., co oznacza, iż nie tylko jest mobilne, ale nawet nie brało udziału w procesach, opisanych w wydanej decyzji. Stałą pracę urządzenie rozpoczęło dopiero w drugiej połowie stycznia 2013 r. Jednak także w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., [...], wskazano, że urządzenie będzie pracować zarówno na kwaterze, jak i na utwardzonym placu. Zakład Gospodarki Odpadami wykorzystuje je zatem jako mobilne.

Skarżący przedstawił następnie merytoryczną argumentację dotyczącą działalności Zakładu Gospodarki Odpadami i wskazał, że art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi, że w uchwale o wykonaniu uwzględnia się te instalacje, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dla regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Wobec faktu wskazania w WPGO, że instalacja w W. na dzień 31 grudnia 2011 r. warunku tego nie spełniała - nie wolno było jej przyznawać statusu RIPOK. Nie można stosować pkt. 3 tego artykułu, ponieważ od wejścia w życie ustawy do czasu uchwalenia planu nie została zakończona żadna inwestycja, a jedynie urząd w drodze wydanych przez siebie decyzji dostosował ilości przetwarzanych odpadów do wymagań dla RIPOK (po terminie wejścia w życie ustawy).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Zarząd zanegował istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów Zarząd uznał, że urządzenia zlokalizowane na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami spełniają kryteria pozwalające je zakwalifikować jako instalację w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska, w skład której wchodzą: uszczelniona płyta betonowa (trwale związana z gruntem), przesiewacz bębnowy z wymiennymi sitami. Fakt przemieszczania jednego z urządzeń (przesiewacza bębnowego) w okresach, w których nie jest ono wykorzystywane w związku z funkcjonowaniem instalacji i jego wykorzystywanie przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w S. sp. z o.o., nie zmienia charakteru tego urządzenia. Ponadto uznanie za instalację zespołu urządzeń, z których jedno tylko wyposażone jest w koła, a więc posiada funkcję potencjalnego przemieszczania się, nie nastąpiło na etapie opracowywania Planu, lecz wcześniej, tj. w momencie wydawania przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzji administracyjnych związanych z funkcjonowaniem instalacji.

W opinii Zarządu, powyższa argumentacja dowodzi, że nieuprawniony jest także zarzut dotyczący niezgodności uchwały z art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ucpg, przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych, a nie instalacji.

Decyzje administracyjne nadające Zakładowi Gospodarki Odpadami uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami w postaci pozwoleń na wytwarzanie odpadów oraz zezwoleń na odzysk odpadów wydane zostały przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w związku z eksploatacją instalacji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wytwórca odpadów był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji. Zatem Marszałek Województwa Wielkopolskiego, wydając na wniosek Zakładu wyżej wspomniane decyzje (w roku 2009 i 2011), uznał na etapie postępowania administracyjnego, iż instalacje będące przedmiotem wniosku, spełniają definicję art. 3 pkt 6 lit. b poś. Decyzje te są ostateczne. Żadna z tych decyzji nie była nigdy kwestionowana przez uprawnione do tego podmioty.

W kwestii zarzutu dotyczącego zakwalifikowania Zakładu Gospodarki Odpadami, jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), Zarząd podał, że w polskim prawodawstwie do października 2012 r. nie określono referencyjnych dokumentów (BREF) dla zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów (w tym zakładów biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów), a tym samym nie określono granicznych wielkości emisji. Dopiero w październiku 2012 r. zostało opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska oficjalne tłumaczenie dokumentu: "Reference Dokument on Best Available Techniques for the Waste Treatment Industries" — "Zintegrowane Zapobieganie i Kontrola Zanieczyszczeń. Dokument referencyjny nt. najlepszych dostępnych technik. Przemysł przetwarzania Odpadów". Sposób postępowania z odpadami zawarty w decyzjach administracyjnych, o których mowa powyżej został określony zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, jakie obowiązywały w dniu ich wydania. Zarząd zaznaczył, że w ówczesnym systemie prawnym brakowało umocowanego prawnie standardu technologicznego dla instalacji mechaniczno-biologicznego przekształcania odpadów. Przepisami determinującymi wpisanie instalacji jako instalacji regionalnej do Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która określała definicję instalacji regionalnej. Instalacja należąca do Zakładu Gospodarki Odpadami powyższe kryterium spełniała. Wobec braku jednoznacznie zidentyfikowanego stanu prawnego wskazującego jasne kryteria uznania funkcjonujących instalacji za regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych, na dzień przyjęcia uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017, o doborze instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych, które mogą być wpisane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, decydowało spełnienie kryteriów środowiskowych, a więc przestrzeganie przepisów ochrony środowiska, a zwłaszcza ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów komunalnych. Powyższe warunki spełniły instalacje funkcjonujące w Witaszyczkach, należące do Zakładu Gospodarki Odpadami.

Odnosząc się do zarzutu uznania Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą w dniu 1 stycznia 2012 r. jako instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Zarząd podał, że Zakład Gospodarki Odpadami został ujęty w opracowaniu pn.: "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudów istniejących instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Etap I", wykonanym w marcu 2012 r. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, na potrzeby Ministra Środowiska. Zakład w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), tj. od 1 stycznia 2012 r. — spełniał wymagania określone dla regionalnej instalacji przetwarzania odpadów — co pozwalało na jego ujęcie w uchwale w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017. Sejmik Województwa Wielkopolskiego, w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 oraz uchwały w sprawie wykonania powyższego Planu, bezwzględnie związany był ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi Zakładowi Gospodarki Odpadami. W toku tego postępowania nie można było weryfikować prawidłowości posiadanych przez Zakład decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 875/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt [...] załącznika nr [...].

Po wydaniu wyroku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 875/13 wydanym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił do udziału w postępowaniu Zakład Gospodarki Odpadami, w charakterze uczestnika postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Odpadami, wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie w przedmiocie dopuszczenia Zakładu Gospodarki Odpadami do udziału w postępowaniu zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Tymczasem, skoro ustawodawca wprost nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, to należy uznać, że trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne. Postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2014 r. zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa, a okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1367/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na rozprawie odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Zakładu Gospodarki Odpadami.

Rozpoznając zażalenie Zakładu Gospodarki Odpadami, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OZ 228/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i dopuścił Zakład Gospodarki Odpadami do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik Zakładu Gospodarki Odpadami wniósł o oddalenie skargi, podając, że Sejmik w sposób uzasadniony przepisami prawa, w wyniku dokonania odpowiednich badań oraz analiz uznał, że eksploatowanej przez Zakład instalacji przysługuje status RIPOK. Pełnomocnik w obszernym piśmie podzielił kolejne argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. Nadto podkreślił, że żadna z posiadanych przez Zakład decyzji nigdy nie była kwestionowana przez uprawnione do tego podmioty; wszystkie decyzje pozostają w obrocie prawnym, są wiążące i wykonalne. Nie miało miejsca dostosowanie w drodze wydanych decyzji ilości przetwarzanych odpadów do wymagań RIPOK, a organ przesądził w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne o możliwości przerobowej instalacji, w rozmiarze pozwalającym na zakwalifikowanie jako RIPOK. Dokonywane zmiany decyzji stwierdzały stan faktyczny istniejący przed dniem 1 stycznia 2012 r. i w oparciu o dokonane ustalenia stwierdzono, że istniejąca infrastruktura pozwala na przyjęcie przez instalację większego strumienia odpadów komunalnych, co w rezultacie wymagało stosownej zmiany posiadanych decyzji. Przywoływany przez skarżącego fragment zapisu WPGO: "obecnie instalacja ta nie spełnia ustawowych wymagań (na dzień 31 grudnia 2011 r.) dla instalacji regionalnej", pozostał z okresu opracowywania projektu planu i w wyniku nie dość starannych prac redakcyjnych nie został usunięty w dacie podejmowania uchwały w sprawie planu oraz uchwały wykonawczej. Pełnomocnik zaznaczył, że dla uznania określonej instalacji za RIPOK, niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: merytorycznych (określonych w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach) oraz stricte formalnych (określonych w art.15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach), a zatem koniecznym jest w każdym przypadku dokonanie analizy wszystkich okoliczności.

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. pełnomocnicy skarżącego stwierdzili, że sporne sformułowanie zaskarżonej uchwały mogło być sprostowane jako oczywista omyłka pisarska. Podali również, że zaskarżona uchwała została uchylona, ale nie wpływa to na zmianę ich stanowiska, gdyż wywarła ona skutki prawne przed jej uchyleniem. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że zmiana zapisu w uchwale dotyczącego niespełnienia warunków przez uczestnika mogła być dokonana tylko w trybie zmiany uchwały.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie dnia 23 stycznia 2013 r., uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta na podstawie ustawy, o której mowa w art. 252, tzn. nie obowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zachowuje moc do czasu aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i może być zmieniana na podstawie niniejszej ustawy. Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012 – 2017, na podstawie art. 38 ust.1, ust.2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w § 1 zmieniono zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że pkt VI załącznika nr 2 do uchwały otrzymał brzmienie jak w załączniku. Zmiana zaskarżonej uchwały dotyczyła zmiany kwalifikacji instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych z lokalizowanej w miejscowości W. na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami sp. z o.o. w J. – z regionalnej instalacji odpadów komunalnych w regionie VI gospodarki odpadami – na instalację przewidzianą do zastępczej obsługi tego regionu. Ponadto do załącznika nr [...] do wyżej wymienionej uchwały dodano składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (kwatera nr 3), zlokalizowane w miejscowości W. jako regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Sąd I instancji podkreślił, że zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni niniejszej sprawy bezprzedmiotową, była ona bowiem aktem prawnym obowiązującym i wywierała skutki w okresie przed jej zmianą.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że tryb kwestionowania uchwał takich jak wydana w niniejszej sprawie uregulowany został w art. 90 ustawy o samorządzie województwa. W opinii Sądu, skarżący spełnił warunki określone w tym przepisie. Przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i złożył skargę w terminie, tj. przed upływem jednego miesiąca od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Wykazał również, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wskazał bowiem, że zaskarżona uchwała określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio reguluje jego sytuację prawną jako przedsiębiorcy prowadzącego w regionie VI sortownię odpadów zmieszanych i selektywnie zbieranych oraz instalację do produkcji paliw alternatywnych. Skarżący uzasadnił, że zaskarżona uchwała we wskazanej w skardze części narusza jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu. Interes ten nie ma więc wyłącznie majątkowego i faktycznego charakteru, ale znajduje oparcie w przepisach prawa, w tym art. 3 ust. 3 pkt 15c oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uop (wyrok WSA w Warszawie z 19.06.2013r., IV SA/Wa 594/13, wyrok NSA z 24.09.2013r., II OSK 1636/13).

Sąd I instancji podał, że podstawę prawną uchwały stanowi art. 15 uop, zgodnie z którym wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania (ust. 1). Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego (art.15 ust. 3), a więc źródła prawa powszechnie obowiązującego (wobec wszystkich) na obszarze stanowienia organu. Uchwała stanowi realizację i wykonanie, w określonym zakresie, zamierzeń wskazanych w planie, a więc niejako konsumpcję postanowień planu i przepisów prawa (ustawa o odpadach) z aktualnym stanem faktycznym (potrzebami) w zakresie gospodarki odpadami w województwie. Jest to odrębny akt od planu gospodarki odpadami, który - jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów – ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej. Przepis art. 14 uop określa wymagania, jakim powinny odpowiadać plany gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 uop, wojewódzkie plany gospodarki odpadami powinny określać regiony gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu, wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych (art. 15 ust. 2 uop).

Sąd I instancji wywiódł, że z wyżej wskazanych przepisów wynika, że plan gospodarki odpadami zawiera określenie regionów wraz z wymienieniem gmin wchodzących w skład danego regionu, podczas gdy uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma określać regiony gospodarki odpadami, ale już bez obowiązku wskazywania, które gminy wchodzą do danego regionu. W przepisach ustawy o odpadach ani w innych aktach prawnych nie ma regulacji, która wskazywałaby na możliwość różnego określenia podziału województwa na regiony w planie i w uchwale plan ten wykonującej. Wskazuje to, zdaniem Sądu, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie może w sposób odmienny od planu określać regionów gospodarki odpadami i wchodzących w ich skład gmin. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, by zachodziły różnice w części uchwały wykonawczej określającej regionalne instalacje przypisane dla danego regionu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2013r., II SA/Sz 1035/12). Za takim stanowiskiem przemawia to, że w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ustawodawca wprost przewidział możliwość umieszczania – tylko w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami – instalacji, które spełniały wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 1 stycznia 2012 r.) – ust. 2, oraz tylko w uchwale w sprawie wykonania planu lub w uchwale zmieniającej taką uchwałę w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - ust. 3.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie sporne było ustalenie czy instalacja Zakładu Gospodarki Odpadami sp. z o.o w J. z siedzibą w W. spełniała warunki do wpisania jej w zaskarżonej uchwale jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), tj. czy na dzień 1 stycznia 2012 r. spełniała wymagania dotyczące regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (art. 16 ust. 2 ustawy z 2011 r.). Jak bowiem wskazywał organ i uczestnik w tym zakładzie nie były prowadzone w spornym zakresie żadne budowy instalacji, wykluczony więc był przypadek określony w art. 16 ust. 3 ustawy z 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w planie gospodarki odpadami dla Województwa Wielkopolskiego na lata 2012 – 2017 na str. 176 wpisano: "w Regionie VI funkcjonuje instalacja mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) należąca do Zakładu Gospodarki Odpadami sp. z o.o. w J. przy ul. W. w J. Wydajność instalacji w części mechanicznej wynosi 50 tyś Mg/rok (planowana rozbudowa do 60 tyś Mg/rok), a w części biologicznej 42 tyś Mg/rok (planowana modernizacja do 23 tyś Mg/rok). Obecnie instalacja MBP nie spełnia ustawowych wymagań (na dzień 31 grudnia 2011r.) dla instalacji regionalnej. Brak jest składowiska spełniającego wymagania dla instalacji regionalnej. Natomiast w ramach rozbudowy Zakładu planowana jest również rozbudowa składowiska o kolejne kwatery. Aktualne moce przerobowe instalacji MBP są wystarczające dla spełnienia wymogu redukcji składowanych odpadów ulegających biodegradacji".

Wpisano również:

"A. Istniejące RIPOK

1. Zakład Gospodarki Odpadami sp. zo.o. W., [...]

a/ Instalacja mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów

B. Planowane RIPOK

1. Zakład Gospodarki Odpadami sp. zo.o. W., [...]

a/ składowisko odpadów innych niż niebezpiecznych i obojętnych,

b/ kompostownia".

W tabeli 99 na str. 168 planu wpisano Zakład Zagospodarowania Odpadów w J. jako regionalną instalacje MBP w Regionie VI na podstawie danych uzupełnionych o rok 2011 i 2012, w tym decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sąd Wojewódzki wywiódł, że skoro instalacja MBP nie spełniała ustawowych wymagań na dzień 31 grudnia 2011 r. i dopiero planowana była rozbudowa wydajności mechanicznej i biologicznej, nie można uznać, że pomiędzy 31 grudnia 2011 r. a 1 stycznia 2012 r. zaszła zmiana uzasadniająca wpisanie Zakładu Gospodarki Odpadami w J. jako regionalnej instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów.

Przytoczywszy definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 15c uop, Sąd I instancji wywodził, że mimo sformułowania przepisów zawierających definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które mogłyby wskazywać, że tylko spełnienie wszystkich warunków pozwala na uznanie danej instalacji za RIPOK, zdaniem Sądu należy uznać za prawidłową wykładnię, że wystarczające jest spełnienie wymogów tylko z jednego z podpunktów, aby uznać instalację za regionalną. Taka wykładnia została przedstawiona na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska, gdzie podniesiono, że ani w ustawie o odpadach ani też w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie został zawarty wymóg, by procesy związane z przekształcaniem wszystkich odpadów komunalnych musiały odbywać się w instalacjach położonych na jednej nieruchomości i w jednym zakładzie. Co prawda należy ograniczyć transport odpadów, ale nie jest on zakazany. Należy uwzględnić względy praktyczne – np. w wielu przypadkach trudności z lokalizacją w jednym miejscu łącznego kompleksu instalacji do przetwarzania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Z kontekstu przepisów nie wynika zatem jednoznacznie, by dla osiągnięcia celów ustawy konieczne było przyjęcie wymogu łącznego spełniania wymagań określonych w lit. a-c w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach powyższe wątpliwości już nie istnieją, bowiem obecna regulacja zawarta w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sposób jednoznaczny określa, że wystarczające jest spełnienie jednego z wymogów, określonych w podpunktach 1, 2 i 3, odpowiadających treścią podpunktom a, b i c poprzedniej ustawy. Brak odpowiedniego składowiska nie mógł być więc uznany za warunek uniemożliwiający uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami w J. za RIPOK. Takim warunkiem był brak możliwości uznania, że na dzień 31 grudnia 2011 r. instalacja mechaniczno – biologiczna Zakładu spełniała wymogi w zakresie odpowiedniego przerobu. W planie bowiem wpisano, że dopiero planowana jest rozbudowa w części mechanicznej z 50 do 60 tyś Mg/rok, a w części biologicznej z 42 do 23 tyś Mg/rok. W ekspertyzie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z marca 2012 r. Zakład Gospodarki Odpadami w J. został wpisany zarówno jako istniejąca instalacja MBP i jako instalacja MBP projektowana/realizowana. Dane w ekspertyzie nie wskazują, że instalacja Zakładu Gospodarki Odpadami w J. spełniała wymogi uznania jej za RIPOK na dzień 1 stycznia 2012 r. Nie można również uznać za wystarczające wyjaśnień uczestnika, że zmiana decyzji w czerwcu 2012 r. była spowodowana wcześniejszym ograniczeniem składowania odpadów ulegających biodegradacji poprzez wydzielenie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji, która zawiera odpady ulegające biodegradacji. Skoro bowiem organ dokonywał ustaleń spełnienia wymogów do uznania instalacji w Zakładzie w J. na podstawie decyzji administracyjnych nie mógł uznać, że warunki na dzień 31 grudnia 2011 r. zostały spełnione w oparciu o decyzję z czerwca 2012 r. Nie było bowiem w sprawie istotne wykazanie czy warunki do uznania instalacji za RIPOK były spełnione na okres po 1 stycznia 2012 r. Organ i uczestnik nie wykazali, by na podstawie ustaleń faktycznych dokonano zakwalifikowania instalacji jako RIPOK, by do dnia 3 grudnia 2011 r. zakończono modernizację przesiewacza bębnowego Doppstadt SM 518 Profi, co skutkowało wydaniem w późniejszym czasie, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały decyzji. Organ nie wykazał również skutecznie, że zapisy planu o nie spełnieniu przez instalację zakładu wymogów RIPOK były wynikiem jedynie omyłki. Tym bardziej, że jak wynikało z tabeli wymaganą zdolność przerobową ustalono w oparciu o dane z 2012 r., a więc po wskazanej w ustawie dacie. Sąd podniósł, że skoro, jak podaje organ, zapis w planie dotyczący braku spełnienia przez instalacje wymogów uznania jej za RIPOK był jedynie omyłką pisarską powstałą na etapie sporządzania uchwały, a nie ma podstaw by prostować tego typu omyłki w aktach prawa miejscowego, to tym bardziej nie można tych omyłek prostować czy dokonywać ich swoistej wykładni poprzez pisemne wyjaśnianie w pismach procesowych. Sprostowaniu podlegają tylko omyłki powstałe na etapie między uchwaleniem aktu a jego ogłoszeniem. Skoro więc instalacja w Zakładzie nie spełniała na dzień 1 stycznia 2012 r. ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej, nie mogła zostać wpisana jako taka w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł następnie, iż ze znajdujących się w aktach decyzji wynikało, że instalacja sortowania mechanicznego jest instalacją mobilną, tzn. zainstalowaną na podwoziu czterokołowym, że możliwe jest jej przemieszczanie za pomocą ciągnika rolniczego lub ciągnika gąsienicowego, i że planuje się, że urządzenie pracować będzie głównie w sekcji II kwatery nr 1 składowiska odpadów w W. lub na placu utwardzonym. Zgodnie z art. 3 pkt 6 lit b poś, przez instalację rozumie się zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Stacjonarne, to nie to samo co trwale związane z gruntem. Jednak stacjonarne to nie mobilne, a okresowe wykorzystywanie urządzenia na innym terenie wpływa na funkcjonowanie danej instalacji. Przy uznaniu urządzenia konstrukcyjnie mogącego być przemieszczanego za stacjonarne istotne jest to, by nie było okresowo stacjonarnym w różnych miejscach, ale by było używane i eksploatowane w jednym miejscu przez dłuższy czas, np. kilka lat. Planowanie pracy urządzenia w jednym miejscu jako kwestia przyszła nie może uzasadniać uznania, że dane mobilne urządzenie może być uznane za stacjonarne w rozumieniu art. 3 pkt 6 c uoś.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt [...] załącznika nr [...], w którym instalacja Zakładu Gospodarowania Odpadami w J. mieszcząca się w W. została uznana za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie VI.

Sąd I instancji podał przy tym, że w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.)

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zakład Gospodarowania Odpadami Spółka z o.o. z siedzibą w J.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił mu:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c w związku z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji jakoby skarżącemu przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania postępowania oparta na wskazanych przepisach prawa materialnego, podczas gdy w niniejszym przypadku można mówić co najwyżej o interesie majątkowym i faktycznym, a nie interesie prawnym, który wskutek wydania zaskarżonej uchwały ulec miałby naruszeniu;

2. art. 3 ust. 3 pkt 15c w związku z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu i w rezultacie uznaniu przez Sąd I instancji, że instalacja MBP w W. nie spełniała na dzień 31 grudnia 2011 r. wymogów dla RIPOK, podczas gdy instalacja ta, działając w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne i spełniając wszelkie wymogi określone wskazanymi przepisami prawa, co zbadane zostało przez organ na etapie opracowywania treści wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie stanowiącego przedmiotu niniejszego postępowania, słusznie została wpisana jako RIPOK w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", to jest w akcie prawnym, który ma charakter wtórny do WPGO, musi być zgodny z WPGO i na etapie podejmowania którego nie przeprowadza się po raz kolejny badania przesłanek uzasadniających wpis instalacji jako RIPOK;

3. art. 3 pkt 6 lit. b) ustawy Prawo ochrony środowiska – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wobec okresowego przemieszczania się jednego z elementów instalacji MBP (przesiewacza bębnowego z wymiennymi sitami) nie może ona zostać uznana za instalację w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy możliwość przemieszczania jednego z elementów instalacji nie stanowi podstawy do zakwestionowania jej stacjonarności;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu zakresem kontroli w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", nie będącej przedmiotem zaskarżenia;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. – polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w rezultacie pominięciu przez Sąd I instancji twierdzeń i dowodów prezentowanych przez organ oraz uczestnika postępowania i w konsekwencji uznaniu, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że instalacja MBP w W. nie powinna była zostać uznana za RIPOK, podczas gdy z całości zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że instalacja MBP słusznie została wpisana jako RIPOK w zaskarżonej uchwale wykonawczej, a Sąd I instancji nie zbadał całości materiału dowodowego i w rezultacie nie dokonał właściwej oceny niniejszej sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. – polegające na jego niezastosowaniu przez Sąd I instancji i w rezultacie:

• nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez organ oraz uczestnika postępowania, a uzasadniających prawidłowość podjętej uchwały wykonawczej i wpisanie w tym akcie instalacji MBP w W. jako RIPOK;

• odesłanie w treści uzasadnienia wyroku do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku (dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania) z przywołaniem podstawy prawnej nie mającej związku z tym rozstrzygnięciem, to jest z powołaniem się na art. 152 p.p.s.a.;

• arbitralne i nie poparte żadną analizą twierdzenie, że instalacja nie może być uznana za stacjonarną wobec możliwości przemieszczania się jednego z jej elementów;

• sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólny, nieprzekonywujący, w zdecydowanej części pozostający bez związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, niepozwalający na dokonanie oceny toku rozumowania Sądu;

4. art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w rezultacie pominięciu przez Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia o tym, czy wykonanie zaskarżonej uchwały wykonawczej zostało wstrzymane, czy też Sąd odstąpił od wstrzymania wykonania uchwały;

5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy całość prezentowanej przez organ i uczestnika argumentacji w pełni uzasadnia uznanie, iż skarga winna była zostać oddalona.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego, wskazane w pkt II jako podstawy niniejszej skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Zakład Gospodarowania Odpadami Spółka z o.o. z siedzibą w J. podniesiono szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, gdy zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Wśród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania najdalej idący jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu zakresem kontroli w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", nie będącej przedmiotem zaskarżenia, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut jest zasadny, a uchybienie art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na wagę tego zarzutu sprawia, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Norma prawna wyinterpretowana z art. 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia w tym przedmiocie obowiązek pod adresem sądu administracyjnego, żeby rozstrzygnął sprawę w jej granicach. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, wtedy gdy sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona.

W rozpoznawanej sprawie zarzucono, że Sąd I instancji przekroczył granice danej sprawy, albowiem przedmiotem skargi była wyłącznie uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", a Sąd I instancji objął również swoją kontrolą uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017".

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz 1243 z późn. zm.), obowiązującej w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. W dalszych ustępach art. 14 ustawy ustawodawca określił szczegółowy tryb uchwalenia oraz elementy składowe wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt 2 ustawy, wojewódzki plan powinien zawierać m.in. wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Samo pojęcie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określone zostało w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy.

Natomiast uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami jest odrębnym aktem prawnym od samego planu, który ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w dziedzinie gospodarki odpadami, będąc skierowanym do organów administracji publicznej. Elementy składowe jakie powinna zawierać ta uchwała wymienione zostały w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna określać regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. W uchwale Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", leżącej u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazano kryteria dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, na podstawie których ustalono, które z funkcjonujących instalacji spełniają wymagania określone dla instalacji regionalnych.

W zaskarżonej zaś uchwale w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, nie określano już kryteriów dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, natomiast określono: regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz wskazano regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach. Należy zaznaczyć, że w zaskarżonej uchwale w sprawie wykonania planu wymienione zostały te regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały wymienione w uchwale w sprawie planu. Sąd I instancji rozpoznając skargę na uchwałę w sprawie wykonania planu, w części wskazanej w skardze, orzekł w tej części jej nieważność, stwierdzając, że Zakład Gospodarowania Odpadami Spółka z o.o. z siedzibą w J. nie spełnia wymaganych przesłanek dla uznania jej za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł o badanie i ustalenia dotyczące uchwały w sprawie planu. Mając powyższe na uwadze zasadny jest główny zarzut skarg kasacyjnych, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy sprawy, tym samym rozpoznawanie pozostałych zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Identyczne stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2300/14.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.