Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 354/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3, ust. 3d
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność § 6, § 8 ust. 1 tiret 14 dotyczący słów: "drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych", § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestionowanej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), tj.:

- art. 6r ust. 3, przez niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej w zakresie określenia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych;

- art. 6r ust. 3a, przez wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ Rada będąc uprawniona do wprowadzenia wyłącznie ograniczenia ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, wprowadziła dodatkowe ograniczenie;

- art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 3a, przez wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ Rada wprowadziła dodatkowe ograniczenia;

- art. 6r ust. 3, przez wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ Rada nałożyła obowiązki na właścicieli nieruchomości;

- art. 6r ust. 3d, przez wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ Rada ograniczyła prawo do wniesienia reklamacji poprzez zakreślenie terminu.

Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w § 8 ust. 1 uchwały zabrakło regulacji dotyczącej przyjmowania od właścicieli nieruchomości w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych - bioodpadów, co jest niezgodne jest z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W regulacji tej zabrakło także popiołu. Podniesiono, że zarówno uchwała określająca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jak i przedmiotowa uchwała, winny zawierać spójne regulacje. Rada Miejska w N. w uchwale nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, określiła jakie odpady komunalne podlegają selektywnej zbiórce, korzystając jednocześnie z możliwości wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy - dodając popiół. W takiej sytuacji w § 8 ust. 1 uchwały zabrakło regulacji dotyczącej przyjmowania od właścicieli nieruchomości w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych - popiołu. Dlatego, zdaniem organu nadzoru, należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w przepisie art. 6r ust. 3 ustawy. Rada w sposób niewłaściwy określiła bowiem częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Tym samym należy uznać, że Rada nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej określonej przepisem art. 6r ust. 3 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru w § 8 ust. 1 tiret 14 uchwały niezasadnie wprowadzono dodatkowe ograniczenie wskazując, że odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne mogą pochodzić tylko z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych. W ocenie organu nadzoru Rada wykroczyła poza delegację ustawową, ponieważ będąc uprawniona do wprowadzenia wyłącznie ograniczenia ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, wprowadziła dodatkowo ograniczenia wskazując, że odpady te mogą pochodzić tylko z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych.

Za niezgodny z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy, zdaniem organu nadzoru, należy uznać również zapis § 8 ust. 2 uchwały. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wprowadził minimalny katalog odpadów, który musi być przyjmowany przez PSZOK. Jednocześnie odpady, które nie są przyjmowane przez PSZOK muszą być odbierane z terenu nieruchomości lub w inny sposób. Gminy są więc zobligowane do zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Rodzaje odpadów wymienione w § 8 ust. 2 uchwały, nie zaliczają się do katalogu odpadów wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz z przepisów kwestionowanej uchwały, jak również z przepisów uchwały w sprawie Regulaminu nie wynika, że odpady te odbierane są z terenu nieruchomości (za wyjątkiem zmieszanych odpadów komunalnych) albo przyjmowane są w inny sposób (uwaga nie dotyczy azbestu, ze względu na to, że sposób jego pozbywania się określają przepisy odrębne). Ustawodawca nakazuje gminom stworzenie warunków do zapewnienia możliwości pozbywania się przez właścicieli nieruchomości wszystkich rodzajów odpadów komunalnych spełniających warunki z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 3a ustawy, bez konieczności spełniania przez te odpady dodatkowych wymogów, które Rada wprowadziła w ww. zapisach uchwały. Zakwestionowane przepisy uchwały w istocie ograniczają określone w ustawie prawo do pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Organ nadzoru podniósł, że w praktyce pozostawienie w obrocie prawnym tych przepisów może spowodować, że mieszkańcy gminy nie mogąc oddawać tych odpadów do PSZOK, będą się ich pozbywać, wrzucając je do odpadów zmieszanych lub w inne miejsca nie przeznaczone do składowania odpadów.

Zdaniem organu nadzoru Rada dopuściła się również naruszenia w treści zapisów § 6 uchwały. Podniesiono, że choć katalog elementów, które może zawierać uchwała podjęta na podstawie przepisów art. 6r ust. 3 ustawy, nie jest zamknięty, to jednak przedmiotem regulacji tej uchwały może być jedynie sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności przepis art. 6r ust. 3 ustawy nie upoważnia rady gminy do stanowienia o obowiązkach właścicieli nieruchomości. Te w większości wynikają bezpośrednio z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i regulaminu utrzymania i porządku na terenie gminy. Materia uregulowana w § 6 przedmiotowej uchwały wykracza poza zakres normy upoważniającej zawartej w art. 6r ust. 3 ustawy, stanowiąc istotne naruszenie prawa.

Kolejne zarzucane naruszenie dotyczy § 9 pkt 1 i 3 uchwały w zakresie w jakim wyznacza on termin 3 dni od dnia wystąpienia nieprawidłowości do złożenia reklamacji. Zdaniem organu nadzoru nie można ograniczać prawa odbiorcy usług do wniesienia reklamacji poprzez zakreślenie terminu, który instytucję reklamacji uczyni iluzoryczną, jak to zachodzi w niniejszym przypadku. Nie można bowiem wyłączyć możliwości zareklamowania niewłaściwego świadczenia usługi przez odbiorcę, który przez okres choćby jednego tygodnia był nieobecny i nie miał możliwości stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości. W ocenie organu nadzoru ochrona odbiorcy usług, którymi są także konsumenci, powinna wskazać na możliwość dłuższego - niż zaledwie trzydniowego - okresu na założenie reklamacji. Podano, że na poziomie ustawowym, w obrocie konsumenckim, nie są wskazywane tak krótkie terminy na zgłaszanie wadliwości w ramach umowy cywilnoprawnej. Co więcej. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwestionował nawet dłuższe siedmiodniowe terminy, które bezpośrednio lub pośrednio powodowały niemożność złożenia reklamacji, a stosowne postanowienia umowne taki termin wyznaczające, uznawane były za niedozwolone.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc do poszczególnych zarzutów wskazano, że z art. 3 ust. 2c ustawy wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytworzenia. W Regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy w § 3 ust. 6-8 zawarto uregulowanie, że właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi mogą kompostować bioodpady we własnym zakresie, a ci którzy nie mają takiej możliwości - mają obowiązek selektywnie zbierać bioodpady i oddawać je podmiotowi odbierającemu odpady komunalne z terenu nieruchomości, stosując pojemniki, worki lub kontenery w kolorystyce brązowej (§ 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu). Skoro zatem zapewniono odbiór bioodpadów z terenu nieruchomości przez podmiot odbierający odpady komunalne, Gmina nie ma obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez PSZOK.

Odnośnie popiołu wskazano, że korzystając z uprawnienia określonego w art. 4 ust. 2a ustawy, Rada w Regulaminie wprowadziła obowiązek selektywnego zbierania i odbierania z miejsca wytworzenia nie tylko odpadów wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy, ale także i popiołu. Zdaniem organu skoro w ogóle wprowadzenie obowiązku selektywnego zbierania i odbioru popiołu miało charakter fakultatywny i zależało od woli organu gminy, to tym bardziej ustalenie, czy odbiór tych odpadów będzie następować w miejscu ich wytworzenia czy w PSZOK, czy w miejscu wytworzenia i w PSZOK, należy do organu stanowiącego gminy. Skoro żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada na gminy obowiązku zapewnienia przyjmowania selektywnie zbieranego popiołu przez PSZOK, a Rada uchwaliła że popiół będzie odbierany w miejscu wytworzenia, to wbrew twierdzeniom organu nadzoru, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała, poprzez brak wymienienia popiołu w § 8 ust. 1 jako odpadu odbieranego w PSZOK, jest niespójna z Regulaminem i w sposób niepełny realizuje delegację ustawową określoną w art. 6r ust. 3 ustawy.

Ustalając w § 8 ust. 1 uchwały, że do PSZOK można przekazać odpady remontowo-budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych rada ograniczyła ilość tych odpadów do 200 kg z nieruchomości na rok, w granicach upoważnienia określonego w art. 6r ust. 3a ustawy. Użycie może niezbyt fortunnego sformułowania "z drobnych remontów" nie powoduje ograniczenia rodzaju odpadów przyjmowanych do PSZOK (remontowo-budowlanych) a jedynie wskazuje źródło ich pochodzenia (z drobnych remontów), co może stanowić naruszenie art. 6a ust. 3a ustawy, ale wbrew zarzutom organu nadzoru, w stopniu niższym niż istotny.

Zdaniem organu treść § 8 ust. 2 uchwały wpisuje się w zakres upoważnienia wynikającego z art. 6r ust. 3 ustawy, bowiem odnosi się do "sposobu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych przez PSZOK w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi", enumeratywnie wymieniając te rodzaje odpadów, które do PSZOK nie będą przyjmowane. Inaczej mówiąc, skoro Rada nie objęła system gospodarowania nieruchomości niezamieszkałych, brak jest podstaw do uznania że wyłączenie przyjmowania do PSZOK odpadów inne niż odpady komunalne powstałe w gospodarstwach domowych na nieruchomościach zamieszkałych, istotnie narusza, jak twierdzi organ nadzoru, przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 3 ustawy.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru zapisy § 6 uchwały nie naruszają art. 6r ust. 3 ustawy. W ocenie rady treść tej regulacji jest zgodna z kompetencją prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym, bowiem zawiera się w sformułowaniu "ustalenie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych". Wskazano przy tym, że celem regulacji zawartej w § 6 uchwały jest zapewnienie możliwości realnego odbioru odpadów z nieruchomości, co byłoby niewykonalne, gdyby odbiór odpadów miał odbywać się z posesji z dowolnych miejsc, gdzie nie byłby możliwy, lub znacznie utrudniony, dostęp pojazdu do odbierania odpadów oraz załadunek i rozładunek.

Odnośnie regulacji zawartej w § 9 uchwały, w części w jakiej odnosi się do terminu na zgłaszanie przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez odbiorcę odpadów łub przez prowadzącego PSZOK, podniesiono że uwzględnia ona specyfikę usług oraz potencjalnie duże zagrożenie sanitarne w przypadku braku lub wadliwego odbioru odpadów, co powoduje konieczność niezwłocznej reakcji łub interwencji ze strony gminy. Organ podniósł, że to w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości leży relatywnie szybkie zgłaszanie nieprawidłowości w usługach odbioru odpadów z miejsca ich wytworzenia lub przez PSZOK, aby możliwie szybko zapobiegać lub przeciwdziałać naruszeniom środowiska lub zagrożeniom sanitarnym dla ludzi i zwierząt, albo niezwłocznie usuwać skutki tych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu w części.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Podstawę prawną uchwały stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa)

W Rozdziale 3a tej ustawy ustawodawca uregulował kwestię gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę wskazując w pierwszej kolejności, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1). Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, zgodnie z treścią art. 6h ustawy są natomiast obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z opłat tych stosownie do zapisów art. 6r ust. 2 ustawy, gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1); tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2); obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3); edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (pkt 4). Jednocześnie, w zamian za ww. opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej powoływane również jako "PSZOK ") oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d ustawy).

Szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6r ust. 3 ustawy, określa rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, uwzględniającej w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Stosownie do ust. 3d tego samego artykułu uchwała ta określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zaskarżona uchwała, jak wskazano powyżej, stanowi akt prawa miejscowego (art. 6r ust. 3 ustawy). Warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: "u.s.g."). W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, pub. OSS 1988, nr 3, poz. 79). Ustawodawca nie zdefiniował przy tym, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Do tych ogólnych uwag na kanwie sprawy niniejszej dodać jeszcze należy, że kwestie dotyczące gospodarowania odpadami na terenie gminy regulują regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminu oraz uchwały określającej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W przypadku regulaminów będzie to jeden z wielu obligatoryjnych elementów tego aktu. Stanowi o tym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie: selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Jak słusznie podnosi organ nadzoru uchwały te powinny być ze sobą spójne.

W Gminie N. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy została uchwalony uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Regulamin ten był przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie II SA/Bk 355/21 (wyrok prawomocny). Jako, że przepisy dotyczące gospodarowania odpadami powinny być spójne, nie bez znaczenia dla oceny zarzutów w sprawie niniejszej pozostaje ten wyrok. W obu sprawach część zarzutów się powtarza. Są to zarzuty dotyczące: 1. pominięcia z selektywnej zbiórki odpadów frakcji w postaci popiołu i bioodpadów; 2. określenia miejsc usytuowania pojemników i worków na odpady komunalne na nieruchomości; 3. wprowadzenia dodatkowego ograniczenia, zgodnie z którym odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne mogą pochodzić tylko z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych. Sąd w sprawie II SA/Bk 355/21 uwzględnił zarzuty wymienione w pkt 2 i 3. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko i w konsekwencji stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6, § 8 ust. 1 tiret 14 dotyczącym słów "drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych".

Zdaniem sądu regulacja zawarta § 6 uchwały narusza w sposób istotny upoważnienie ustawowe. Z regulacji tej wynika, że: "Odpady zgromadzone w odpowiednich pojemnikach i workach na odpady komunalne z wyznaczonego miejsca bezpośrednio przed bramą wjazdową na posesję i w granicach drogi dojazdowej do posesji, zlokalizowanych w taki sposób, aby umożliwić do nich łatwy dojazd pojazdem do zbierania odpadów oraz ich łatwy załadunek i rozładunek, zostaną odebrane przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne". Zgodzić się należy z Wojewodą, że z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy, nie wynika delegacja do określenia miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości. Jak słusznie podnosi Wojewoda obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie powinny wynikać przede wszystkim z regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Stanowi o tym art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wynika z niego, że regulamin określa: rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i worków. W § 9 regulaminu postanowiono, że: "Pojemniki i kontenery do gromadzenia odpadów komunalnych należy usytuować na nieruchomości w miejscach odpowiadających przepisom prawa budowlanego, w sposób umożliwiający łatwy dojazd i dostęp do nich w celu ich odbioru (ust. 1); Odległość pomiędzy pojemnikami na odpady rozstawionymi na drogach publicznych powinna być dostosowana do panującego na danym terenie ruchu pieszych. Na przystankach komunikacji kosze należy lokalizować pod wiatą lub w sąsiedztwie oznaczenia przystanku. Kosze powinny uniemożliwiać wydostawania się odpadów pod wpływem wiatru, deszczu lub innych czynników zewnętrznych (ust. 2); Szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub oczyszczalnia przydomowa muszą być zlokalizowane w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego podmiotu uprawnionego do ich opróżnienia (ust. 3); Pojemniki do zbierania odpadów komunalnych należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności poprzez ich okresowe mycie i dezynfekowanie (ust. 4). Sąd w sprawie II SA/Bk 355/21 dokonując kontroli tej regulacji stwierdził nieważność ust. 1 przyjmując, że z treści upoważnienia nie wynika delegacja do określenia miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości, gdyż to od właściciela nieruchomości zależy wybór takiego miejsca (tak też WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 196/20). Skoro przyjęto, że kwestia usytuowania pojemników na nieruchomości zawarta w regulaminie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego (który jest aktem w którym określa się obowiązki właścicieli), to tym bardziej regulacja tak nie mogła znaleźć się w przedmiotowej uchwale. Tym samym stwierdzić należy, że regulacja zawarta w § 6 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy. Jedynym obowiązkiem o którym mowa w tym przepisie, a dotyczącym właścicieli jest kwestia dotycząca uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Trafnie też, zdaniem sądu, Wojewoda zarzucił, że treść § 8 ust. 1 tiret 14 uchwały narusza ustawę poprzez wprowadzenie dodatkowego ograniczenia wskazując że odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne mogą pochodzić tylko z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych. Taki sam zarzut skierowany pod adresem regulaminu została uwzględniony przez sąd w sprawie II SA/Bk 355/21. Na kanwie tej sprawy sąd w uzasadnieniu wskazał, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się wyłącznie określeniem "odpady budowlane i rozbiórkowe" nie dookreślając dodatkowo ich rodzaju, wielkości, charakteru budowy czy rozbiórki, z której pochodzą. Podobnie w art. 6r ust. 3a ustawy, ustawodawca również używa wyłącznie określenia "odpady budowlane i rozbiórkowe" nie wprowadzając rozróżnienia na rodzaje czy charakter prac, z których te odpady pochodzą. Akt prawa miejscowego podejmowany na podstawie upoważnienia ustawowego nie może więc, w sytuacji gdy w ustawie używa się jednego, konkretnego i określonego terminu na konkretny rodzaj odpadów, wprowadzać doprecyzowań, które zmieniają treść terminu ustawowego. Takie doprecyzowanie zmienia bowiem zakres regulacji ustawowej, powoduje że może być ona inaczej rozumiana niż zamierzał ustawodawca oraz jest nieuprawnione w braku jednoznacznego upoważnienia rady gminy do takiego działania. W § 8 ust. 1 tiret 14 uchwały (tak jak w § 3 ust. 4 tiret 14 regulaminu) użyto określenia "odpady remontowo-budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne z drobnych remontów". Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone ww. wyroku, że o ile użycie sformułowania "odpady remontowo-budowlane i rozbiórkowe" można uznać za nieistotną modyfikację terminu ustawowego "odpady budowlane i rozbiórkowe", o tyle już doprecyzowanie, że chodzi o odpady "z drobnych remontów" wprowadza nieuprawnione ograniczenie z użyciem niedookreślonego, nieostrego pojęcia, przy braku upoważnienia ku temu. Istnieje bowiem wyraźna różnica między "odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi" (czy "odpadami remontowo-budowlanymi i rozbiórkowymi") a "odpadami remontowo-budowlanych i rozbiórkowymi z drobnych remontów". Pierwsza kategoria jest pojemniejsza, natomiast druga znacznie zawęża zakres poprzedniej, wymaga dodatkowej interpretacji zwrotu niedookreślonego ("drobnych"), a więc może wywołać nieporozumienia. Dlatego modyfikacja dokonana w § 8 ust. 1 tiret 14 uchwały przez dodanie do zwrotu ustawowego określenia "z drobnych remontów" jest istotnym naruszeniem zarówno art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b jak i art. 6r ust. 3a ustawy i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega także regulacja zawarta w § 8 ust. 2 uchwały jako niezgodna z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy. Z treści art. 3 ust. 2 pkt 6 wynika, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5 (papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady), odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Z kolei przepis art. 6r ust. 2d ustawy stanowi, że: "W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób". Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził minimalny katalog odpadów, który musi być przyjmowany przez PSZOK. Jednocześnie postanowił, że odpady, które nie są przyjmowane przez PSZOK muszą być odbierane z terenu nieruchomości lub w inny sposób. Jak słusznie podnosi Wojewoda gminy są więc zobligowane do zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że § 8 ust. 2 uchwały ogranicza określone w ustawie prawo do pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Słusznie przy tym zwraca uwagę Wojewoda, że w praktyce pozostawienie w obrocie prawnym tych przepisów może spowodować, że mieszkańcy gminy nie mogąc oddawać odpadów do PSZOK, będą się ich pozbywać, wrzucając je do odpadów zmieszanych lub w inne miejsca nie przeznaczone do składowania odpadów.

Sąd nie zgodził się natomiast z organem nadzoru, że należy stwierdzić nieważność § 8 ust. 1 uchwały, gdyż pominięto w nim, w części wymieniającej rodzaje odpadów zebranych w sposób selektywny, które można bezpłatnie przekazać PSZOK, frakcji w postaci bioodpadów i popiołu.

Jak już wskazano powyżej zarzutem dotyczącym pominięcia popiołu i bioodpadów z selektywnej zbiórki odpadów zajmował się sąd w sprawie II SA/Bk 355/21 i nie uwzględnił go. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że bioodpady zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy jako podlegające selektywnemu zbieraniu i odbieraniu przez PSZOK (przez odwołanie się ustawodawcy do odpadów komunalnych wymienionych w punkcie 1 lit.a tego przepisu). Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez PSZOK, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. W § 3 ust. 6-8 Regulaminu, Gmina przyjęła zasadę kompostowania bioodpadów we własnym zakresie w kompostownikach przydomowych na nieruchomościach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nakazała jednocześnie w ust. 8 tego przepisu, osobom które nie mają możliwości kompostowania, selektywne zbieranie bioodpadów z innymi odpadami biodegradowalnymi i oddawanie podmiotowi odbierającemu odpady komunalne z terenu nieruchomości. Jednocześnie w § 11 Gmina zapewniła odbiór m.in. bioodpadów z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, z terenów niezamieszkałych, na których znajdują się domki letniskowe i inne wykorzystywane na cele rekreacyjne oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego - w częstotliwościach w tym przepisie wskazanych. Sąd ocenił, że w ten sposób, doszło do zrealizowania hipotezy art. 3 pkt 2c ustawy, bowiem Gmina zapewniła odbiór bioodpadów z miejsca ich wytwarzania, co zwalniało z obowiązku selektywnego ich odbierania przez PSZOK. Podobną argumentację wskazano odnośnie popiołu. Odnośnie tego odpadu wskazano, że nie jest on przewidziany w ustawie jako obowiązkowo podlegający odrębnemu zbieraniu i odbieraniu w ramach selektywnej zbiórki w PSZOK. Natomiast Gmina z własnej woli, korzystając z możliwości jaką daje art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (w zakresie sformułowania "co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w lit. a") przewidziała go do selektywnej zbiórki umieszczając w katalogu frakcji odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce i wydzieleniu (§ 3 ust. 3 pkt 9 regulaminu). Włączając popiół do katalogu odpadów segregowanych, przy braku ustawowej regulacji czy w takiej sytuacji ma to być odpad odbierany przez PSZOK czy w inny sposób, zdaniem sądu Rada dysponowała pewną swobodą i była upoważniona do określenia sposobu jego odbierania dogodnego dla Gminy. Powinna była jedynie zapewnić aby odbiór ten miał charakter realny, zagwarantowany i zrozumiały dla adresatów regulaminu. Nastąpiło to przez wskazanie w § 7 ust. 3 pkt 5 regulaminu obowiązku umieszczania popiołu w workach w kolorze szarym/czarnym z napisem "Popiół" i zapewnienie odbierania z nieruchomości z częstotliwością co najmniej raz w miesiącu, co uregulowano w § 12 ust. 1 regulaminu (w którym mowa jest o segregowanych odpadach komunalnych wymienionych w § 3 ust. 3 pkt 1-10, a więc także popiołu wymienionego w punkcie 9). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższą argumentację i stwierdza, że pominięcie § 8 ust. 1 uchwały frakcji bioodpadów i popiołu nie stanowi naruszenia prawa. Sposób odbioru tych odpadów szczegółowo uregulowano w regulaminie. Sposób tej regulacji został oceniony przez sąd orzekający w sprawie II SA/Bk 355/21 jako prawidłowy. Dlatego stwierdzono, że zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na uwzględnienie, zdaniem sądu, nie zasługuje także zarzut dotyczący § 9 pkt 1 i 3 uchwały. Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że wyznaczenie w nim 3-dniowego terminu do wniesienia reklamacji na niewłaściwe wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych lub prowadzenia PSZOK narusza art. 6r ust. 3d ustawy. Zgodnie z ta regulacją: "Uchwała, (...), określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych". W tym zakresie sąd podzielił stanowisko organu, że termin uwzględnia specyfikę usług oraz potencjalnie duże zagrożenie sanitarne w przypadku braku lub wadliwego odbioru odpadów. Zasadnie podnosi organ, że to w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości leży szybkie zgłaszanie nieprawidłowości w usługach odbioru odpadów z miejsca ich wytworzenia lub przez PSZOK, aby możliwie szybko zapobiegać lub przeciwdziałać naruszeniom środowiska lub zagrożeniom sanitarnym dla ludzi i zwierząt, albo niezwłocznie usuwać skutki tych naruszeń.

W ocenie sądu, wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności "uchwały w całości" – nie znajduje uzasadnienia w treści skargi. Na zakres zaskarżenia obejmujący uchwałę w całości nie wskazuje ani jeden ze sformułowanych w skardze zarzutów czy argumentów. Sąd zatem skontrolował uchwałę i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami. W konsekwencji stan res iudicata będący skutkiem niniejszego wyroku dotyczy tylko regulacji uchwały objętych wyrokiem, co: po pierwsze, nie eliminuje regulacji pozostałych, a po drugie, umożliwia odrębne zaskarżenie przepisów niebędących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Jednocześnie wyraźnie wskazać trzeba, że pozostałe regulacje (nie zakwestionowane) mogą funkcjonować samodzielnie po wyeliminowaniu tych, które sąd objął wyrokiem w sprawie niniejszej. Nie było więc potrzeby ani uzasadnienia stwierdzania nieważności uchwały w całości. Stąd też orzeczono jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W pkt 2 wyroku skargę oddalono w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ww. ustawy.