Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1439/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 235 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 781/16 sprawie ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.i z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 781/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wykonanie samowolnie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził wykonanie obowiązku, polegającego na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. [...], gm, K. [...]., przy granicy z działką nr [...], ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, a nałożonego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Od tej decyzji odwołał się E. M., który podniósł, że wykonany ogniomur jest wybudowany niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 maja 2012 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo E. M. z wnioskiem o sprawdzenie m.in. prawidłowości wykonania dachu na budynku gospodarczym, usytuowanym na działce należącej do H. B. Następnie, w trakcie oględzin budynku gospodarczego, usytuowanego na działce położonej w S. [...], należącej do H. B., przeprowadzonych dniu 27 lipca 2012 r. organ l instancji ustalił, że przy granicy z działką położoną w S. [...] znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 18,0 m x 7,0 m. Jest to budynek parterowy, murowany z dachem jednospadowym, konstrukcji drewnianej, kryty eternitem. W budynku wykonany jest strop na tregrach. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń. Ściana tylna budynku od strony granicy jest wysokości do wierzchu pokrycia dachu. H. B. oświadczyła, że budynek ten został wybudowany w latach 1970 przez jej rodziców W. i S. D.. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego H. B. dostarczyła do PINB kopię decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1979 r. znak: [...] w sprawie wydania S. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce położonej we wsi S. [...] oraz projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją. Z projektu budowlanego wynika, że ściana tylna rzeczonego budynku gospodarczego winna być wyprowadzona 0,30 m ponad pokrycie dachu. Wobec poczynionych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nałożył na H. B. obowiązek wykonania - w terminie do 30 marca 2013 r. - robót budowlanych w budynku gospodarczym, usytuowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. [...], gm. K. [...]., polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej przedmiotowego budynku ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30m. W trakcie oględzin budynku, przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2013 r. organ I instancji stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. PINB wystosował upomnienie i wezwał H. B. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. H. B. zwróciła się do PINB z prośbą o przesunięcie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z w/w decyzji na dzień 30 czerwca 2014 r. z uwagi na trudną sytuację finansową. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] PINB w [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania przez H. B. robót budowlanych w budynku gospodarczym. [...] po rozpatrzeniu odwołania H. B. od powyższej decyzji, postanowieniami z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdził, że odwołanie H. B. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokami z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 148/14 oraz II SA/Łd 149/14 oddalił skargi H. B. na powyższe postanowienia.

W trakcie kolejnych oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. PINB stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nie został wykonany. Z kolei, w dniu 21 stycznie 2015 r. przedstawiciele PINB przeprowadzając oględziny stwierdzili, że na budynku gospodarczym usytuowanym przy granicy z działką Państwa M. wymurowano ścianę oddzielenia pożarowego, wyprowadzoną 0,30 m ponad pokrycie dachu. Wysokość mierzona od dolnej fali eternitu do wierzchu ściany. Zdaniem organu I instancji, oznacza to, że obowiązek nałożony w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. został wykonany, do uzasadniało podjęcie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

W toku postępowania odwoławczego [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez: sporządzenie dokumentacji fotograficznej ilustrującej wysokość wyprowadzonej tylnej ściany budynku gospodarczego ponad pokrycie dachu oraz ustalenie z jakich wyrobów budowlanych przedmiotowy ogniomur został wykonany i czy wyroby te pozwalają na spełnienie przez obiekt budowlany, w którym zostały wbudowane wymagań podstawowych określonych w przepisach (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego).

Z nadesłanych przez PiNB dokumentów wynika, że wysokość tylnej ściany rzeczonego budynku wynosi 30 cm od wierzchu dolnej fali płyty eternitu stanowiącej pokrycie dachu i 26 cm od wierzchu górnej fali płyty eternitu. Na potwierdzenie powyższego sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lutego 2015 r., wskazując w motywach decyzji, że zobowiązana H. B. nie wykonała w całości obowiązku wynikającego z ww. rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 571/15 oddalił skargę H. B. na powyższą decyzję [...]WINB.

Kontynuując postępowanie PINB pismem z dnia 3 marca 2016 r. zwrócił się z zapytaniem do Komendy Państwowej Straży Pożarnej w [...] o zajęcie stanowiska, czy sporna ściana stanowi ścianę oddzielenia pożarowego. W odpowiedzi pismem z dnia 23 marca 2016 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] poinformował, iż przedmiotowa ściana tylna budynku gospodarczego usytuowana przy granicy z działką nr ewid. [...], spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W takim stanie faktyczno-prawnym PINB wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Oceniając decyzję PINB organ odwoławczy wskazał, że jeżeli w danej sprawie została wydana ostateczna decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i

w całości decyzja ta została wykonana, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, o której mowa w art 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego jest zobligowany zbadać jedynie czy inwestor wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i w zależności od dokonanych ustaleń zobowiązany jest podjąć decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

Dalej [...]WINB stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania było wykonanie robót budowlanych, polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w S. [...], gm. K. [...]., przy granicy z działką nr [...], ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m. W tej sprawie, na co już wskazywał we wcześniejszych postępowaniach [...]WINB, zobowiązana H. B. nie wykonała w całości obowiązku wynikającego z wydanej uprzednio decyzji. Okoliczność tę potwierdziła ponownie przeprowadzona przez PINB w dniu 18 lipca 2016 r. kontrola, której wykonanie [...]WINB zlecił postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Jednakże, PINB pismem z dnia 3 marca 2016 r. zwrócił się z zapytaniem do Komendy Państwowej Straży Pożarnej w [...] o zajęcie stanowiska, czy sporna ściana stanowi ścianę oddzielenia pożarowego. W odpowiedzi pismem poinformowano, iż przedmiotowa ściana spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

[...]WINB mając powyższe na uwadze wskazał na treść § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) i stwierdził, że jeżeli w ponownie prowadzonym postępowaniu zostanie przedłożona ekspertyza techniczna wykonana przez Państwową Straż Pożarną, z której wynikać będzie, iż sporna ściana w obecnym kształcie, spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, dopiero wtedy będzie można zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji zaś gdy takiej ekspertyzy nie uda się pozyskać, organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa nie przewidują, aby minimalna wysokość ogniomuru 0,30m miała być liczona od dolnej części fali eternitu, którym pokryty jest przedmiotowy budynek gospodarczy, ani tym bardziej nie wskazują, aby należało w takim przypadku uśrednić pomiar pomiędzy dolną a górną falą eternitu. Tak więc, w takiej sytuacji, decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. będzie mogła być wydana w sytuacji stwierdzenia jego bezsprzecznego wykonania. W tym stanie rzeczy, decyzja organu I instancji została wydana co najmniej przedwcześnie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała, że w decyzji PINB nakładającej obowiązek nie wyjaśniono jej, od którego momentu liczy się pokrycie dachu, czy od dolnej fali eternitu, który opiera się na krokwi dachu, czy też od górnej fali eternitu. Skarżąca podniosła, że konsultowała się z projektantami budowlanymi i kierownikami, którzy wyjaśnili jej, że brak jest w przepisach prawa wyszczególnionego momentu, od którego liczy się pokrycie dachu, wobec czego wykonała obowiązek i wymurowała ogniomur na wysokość 0,30 m licząc od dolnej fali eternitu, który opiera się na konstrukcji dachu. Dodatkowo podniosła, że ekspertyza techniczna wykonana przez Państwową Straż Pożarną, której wykonania domaga się [...]WINB jest bardzo kosztowna. Strona stwierdziła także, że dostarczyła do PINB certyfikat na materiały budowlane, z których wykonany został ogniomur, a także, że w dniu 21 marca 2016 r. Ochotnicza Straż Pożarna w [...] przeprowadziła u niej kontrolę w zakresie ochrony przeciwpożarowej, która nie wykazała nieprawidłowości.

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania E. M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną sąd uznał konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż wcześniej wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 571/15 oddalił skargę. Decyzja kasacyjna z dnia [...] maja 2015r. nr [...], wydana została w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], którą stwierdzono wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2012r., nakładającej na skarżącą obowiązek wyprowadzenia ściany tylnej budynku gospodarczego ponad okrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uznano, że zobowiązana nie wykonała w całości obowiązku, gdyż wymurowana przezeń ściana nie posiada wymaganej wysokości, która winna być mierzona od górnej warstwy (tzw. fali) eternitu, pokrywającego dach.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2016r., ustalił, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nie został wykonany, co potwierdziły również oględziny z dnia 16 lipca 2016r., bowiem ściana oddzielenia przeciwpożarowego jedynie w niektórych miejscach posiada wysokość 0,30 m ponad pokrycie dachowe. Jednocześnie do akt sprawy wpłynęło pismo Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], zawierające w swej treści oświadczenie, że ściana spornego budynku spełnia

wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co dla organu I instancji stanowiło podstawę stwierdzenia wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku. Wskazać zatem należy, że przywołana wyżej opinia, nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego zmiana pozwoliłaby na odstąpienie od wyrażonego uprzednio poglądu orzekającego w sprawie sądu administracyjnego. Pomijając jej ogólnikowość (a faktycznie jednozdaniowość), stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sądy oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Jakkolwiek zatem prawomocny wyrok z dnia 23 października 2015rM wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 571/15 nie posiada uzasadnienia, oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza uznanie kontrolowanej decyzji za zgodną z prawem. Tym samym, formułowanie poglądu o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., pomimo niezmienionego stanu faktycznego, stanowi naruszenie zasady związania, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Niezależnie od tego sąd I instancji podkreślił, że jest poza sporem, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nałożył obowiązek wyprowadzenia ściany tylnej budynku gospodarczego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 30 cm.

Treść tego obowiązku jest jasna i opiera się o przepis § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem budynek posiada dach pokryty eternitem falistym, to owa ściana powinna być wyprowadzona powyżej tego pokrycia, tak aby jej wysokość z każdego miejsca pokrycia dachu wynosiła minimum 30 cm. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zaś wykonania obowiązku, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd administracyjny w Łodzi wskazał, że zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej sporządzonej przez Państwową Straż Pożarną, choć z akt sprawy wynika, że PINB zwykłym pismem z dnia 2 września 2016 r. (po wydaniu zaskarżonej decyzji) wezwał skarżącą do przedłożenia "ekspertyzy technicznej tylnej ściany budynku gospodarczego" w terminie 30 dni. Ewentualny obowiązek przedłożenia ekspertyzy winien przybrać postać postanowienia wydanego w oparciu o konkretny przepis prawa. Ponadto, co wynika wprost z treści przywołanego przez organ odwoławczy przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odpowiednio uzgodniona ekspertyza techniczna odnosić się może do innego niż wynikający z przepisów rozporządzenia, spełnienia warunków technicznych jakim odpowiadać powinien budynek, przy jego nadbudowie, rozbudowie, przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania. Akta sprawy nie wskazują natomiast na to, by przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była którakolwiek z enumeratywnie wskazanych w nim inwestycji. Dodatkowo, nałożony na skarżącą, decyzja z dnia [...] grudnia 2012r, obowiązek, odnosi się wprost do regulacji zawartej w rozporządzeniu, póki zatem decyzja w tym przedmiocie pozostaje w obrocie prawnym, wszelkie rozważania o jego "zastąpieniu" stosownie do wskazań jakiejkolwiek ekspertyzy, wydają się nieuprawnione.

Wskazane okoliczności dowodzą zdaniem sądu I instancji trafności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji, z naruszeniem zasad, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w istocie zaniechał przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. B., wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:

-art 145 § 1 ppsa mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającej wykonanie przez H. B. robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. [...], gm. K. [...]. przy granicy z działką nr [...] ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m, podczas gdy decyzja ta została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 153 ppsa mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność tożsamości przedmiotu skargi sądowej i tym samym sąd administracyjny wydający zaskarżony wyrok nie był związany oceną prawną wydaną w innej sprawie;

- art. 138 § 1 i § 2 kpa mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ pierwszej instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez skarżącą obowiązku wyprowadzenia ściany tylnej budynku gospodarczego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wobec przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad procedowania; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż przepis art. 145 § 1 p.p.s.a nie ma zastosowania i w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającej wykonanie przez H. B. robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. [...] gm. K. [...]. przy granicy z działką nr [...] ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, iż w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione - mianowicie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd nie uchylił tejże decyzji.

W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, iż zrealizowała w całości w sposób prawidłowy nałożony na nią obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącą zgodnie z wytycznymi jakie otrzymała. Wykonanie robót poprawnie potwierdza również fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] maja 2016 r. decyzji stwierdzającej wykonanie tychże robót przez skarżącą. Nadto, w ocenie skarżącej stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję z naruszeniem przepisów postępowania jest błędne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził postępowanie bez naruszenia zasad procedowania. Tym samym brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność tożsamości przedmiotu skargi sądowej i tym samym sąd administracyjny wydający zaskarżony wyrok nie był związany oceną prawą wydaną w innej sprawie. Sąd winien był zatem rozstrzygnąć wszystkie istotne dla danej sprawy okoliczności powołane w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. M. wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem zarzuty skarżącej i argumentacja przedstawiona na ich poparcie są nieuzasadnione i jako takie nie powinny być uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a choć pełnomocnik skarżących nie wskazał tego przepisu jako podstawy prawnej skargi, wskazał tylko, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa procesowego.

Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis ten składa się z punktów 1, 2, 3, a punkt pierwszy również z liter a, b, c. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Ponadto przepis ten jest przepisem blankietowym, który stanowi formalno-prawną podstawę wydania wyroku określonej treści. Należy go zatem powiązać z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia czego nie uczyniono w skardze kasacyjnej.

W ocenie Sądu II instancji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazany przepis nie ma zastosowania bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić - przedmiotem postępowania było i jest wykonanie robót budowlanych, polegających na wyprowadzeniu ściany tylnej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w S. [...], gm. K. [...]., przy granicy z działką nr [...], ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m. Decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowla z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], która stwierdzała, że nałożony decyzją PINB w [...] z [...] grudnia 2012r. nr [...] na H. B. wyżej wymieniony obowiązek nie został wykonany kontrolowana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 23 października 2015r. sygn. akt II SA/Łd 571/15 skargę oddalił.

Prowadząc sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego II instancji po raz kolejny ustalił, że stan faktyczny sprawy się nie zmienił i nadal wysokość tylnej ściany rzeczonego budynku wynosi 30 cm od wierzchu dolnej fali płyty eternitu stanowiącej pokrycie dachu i 26 cm od wierzchu górnej fali płyty eternitu. Okoliczność tę potwierdziła kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 lipca 2016r. na zlecenie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził wykonania obowiązku uzasadnione było wydanie decyzji kasacyjnej.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art.138 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego gdyż ich nie stosował, wskazane artykuły adresowane są do organów administracji, a nie do sądów. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w postępowaniu przed organami administracji trzeba kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.