Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 913/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 10, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu bez daty nr [...] po rozpatrzeniu w dniu [...] września 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Obrzycko z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], 2. oddala skargę w części dotyczącej zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 913/15

UZASADNIENIE

Wójt Gminy Obrzycko decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Gminy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia [...] maja 2015r. (data wpływu [...] maja 2015 r.) K. J. złożył do Wójta Gminy Obrzycko wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia następujących informacji:

komu (jakiemu podmiotowi) Urząd Gminy Obrzycko i w jakim zakresie zlecił obsługę prawną urzędu (z pominięciem zatrudnionego na etat pracownika),

jakie koszty ponosi Urząd Gminy w Obrzycku za obsługę prawną przez podmiot zewnętrzny,

jakie koszty Urząd Gminy Obrzycko poniósł w związku z reprezentowaniem przez prawnika z poza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku,

jakie koszty Urząd Gminy w Obrzycku poniósł za reprezentowanie przez adwokata P. S. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach: sygn. akt II SAB/Po 18/15 i sygn. akt II SAB/Po 19/15.

Wójt Gminy Obrzycko powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na zawarcie w umowie zapisów stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, zwrócił się do kancelarii zajmującej się obsługą prawną gminy z zapytaniem, czy kancelaria wyraża zgodę na udostępnienie treści umowy zawartej z Gminą Obrzycko.

Wójt Gminy Obrzycko zwrócił się również do kancelarii reprezentującej Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku zapytaniem, czy kancelaria wyraża zgodę na udostępnienie treści umowy zawartej z Gminą Obrzycko.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Kancelaria A. zajmująca się obsługą prawną Gminy nie wyraziła zgody na udostępnienie treści umowy zawartej pomiędzy kancelarią, a gminą ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując na zawartą w umowie klauzulę poufności.

W dniu [...] czerwca 2015r. Wójt Gminy otrzymał z Kancelarii B. reprezentującego Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku odmowę udostępnienia treści umowy zawartej pomiędzy kancelarią, a gminą ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W związku z powyższym Wójt Gminy Obrzycko decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej gminy powołując się na ograniczenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wójt Gminy Obrzycko w piśmie z [...] lipca 2015r. wskazał, że wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji pismem z dnia [...] lipca 2015r. (brak odwołania w aktach sprawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją nr [...] (bez daty decyzji) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które są stronami umów o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej gminy i które są zainteresowane ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ mają interes prawny wynikający z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r., nr 153, poz.1503 j.t. - dalej: "u.z.n.k.").

Po usunięciu wyżej wskazanego uchybienia Wójt Gminy Obrzycko decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Gminy Obrzycko, zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] maja 2015r., powołując się na ograniczenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jako strony postępowania wskazano wnioskodawcę i ww. kancelarie. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2015r.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. J. wnosząc o nakazanie Wójtowi Gminy Obrzycko udostępnienia żądanej informacji dotyczącej obsługi prawnej Urzędu Gminy Obrzycko zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia [...].05.2015r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją bez daty nr [...], po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...].09.2015r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ustawodawca szeroko traktuje pojęcie informacji publicznej na pierwszym miejscu stawiając jawność. Wszelkie od niej wyjątki należy traktować jako odstępstwo od zasady i interpretować ściśle, a nie rozszerzająco. W razie wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść jawności, a nie odwrotnie. Istnieje bowiem ogólna reguła interpretacyjna wskazująca na dominację zasady jawności jako zasady podstawowej. W razie wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść jawności, a nie odwrotnie. Informacje, które chce uzyskać skarżący w ocenie Kolegium bezsprzecznie mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu.

Organ wskazał, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji.

Ponadto organ wskazał, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy.

Organ zaznaczył, że wyłączenie jawności informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie ma bynajmniej charakteru absolutnego i nie funkcjonuje bezwzględnie, a zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądowoadministracyjnym materię tajemnicy przedsiębiorstwa należy badać przez pryzmat art. 11 ust 4 u.z.n.k., w myśl którego informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej działania w celu zachowania poufności. Aby zaś móc w sposób uprawniony mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa, przesłanki wymienione w przywołanym przepisie muszą występować łącznie.

Organ odwoławczy wskazał, iż podmiot z którym gmina zawarła umowę na obsługę prawną na etapie jej zawierania nie zastrzegł tego, aby informacje których domaga się wnioskodawca były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. To zaś świadczy, iż nie została spełniona jedna z przesłanek o których mowa w art. 11 ust 4 u.z.n.k. Brak omawianego zastrzeżenia doprowadził do tego, że zarówno umowa, jak efekty jej wykonania mogły być potencjalnie dostępne bliżej nieokreślonej liczbie osób. Nadto powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w sprzeczności z pozostałymi działaniami, a raczej zaniechaniami przedsiębiorcy i jawi się jako działanie spóźnione i wbrew intencji art. 11 ust 4 u.z.n.k. W ocenie Kolegium informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, powinny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione prawnie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane w sferze obiektywnych faktów, a jej byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie.

Niezależnie od powyższego w sytuacji, gdy płatności za wykonaną pracę w postaci obsługi prawnej dokonywał organ administracji publicznej, to wartość jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzenia funduszami publicznymi, jest wyraźnie wyższa od bliżej niesprecyzowanego w niniejszej sprawie, interesu kancelarii prawnych w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tym bardziej, że w przypadku tego typu podmiotów trudno dopatrzyć się występowania jakichkolwiek tajemnic o charakterze technologicznym czy nawet organizacyjnym, które powinny być chronione przed konkurencją. W sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień - w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Organ odwoławczy zaznaczył, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. musi uwzględniać publicznoprawny charakter materii, której dotyczył wniosek odwołującego się, w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP. W ocenie SKO doszło w tym zakresie podczas orzekania przez organ I instancji do naruszenia prawa, zaś odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, była bezpodstawna.

Organ odwoławczy wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w rozpatrywanym przypadku, w zakresie w jakim wnioskował o to odwołujący, powinno nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej przez organ I instancji, po uprzednim zanonimizowaniu w udostępnianych informacjach wszelkich treści drażliwych dotyczących ochrony danych osobowych.

Pismem z dnia [...] października 2015r. radca prawny M. S. (dalej skarżący) w ustawowym terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję wnosząc o:

1. uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a;

2. zobowiązanie SKO w Poznaniu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie;

3. orzeczenie, że decyzja SKO w Poznaniu nie podlega wykonaniu;

4. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.

Skarżący przyznał, że informacja o wydatkach ponoszonych przez gminę w ramach korzystania z obsługi prawnej kancelarii prawnych jest informacją publiczną. Nie jest to jednak równoznaczne ze stanowiskiem SKO w Poznaniu, że podmioty zainteresowane wydatkami ponoszonymi przez gminę na obsługę prawną zewnętrznych kancelarii prawnych powinny mieć dostęp do umów zawartych przez gminę z takimi kancelariami. Nie każda bowiem informacja będąca informacją publiczną podlega udostępnieniu, co stwierdzono w art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p

Z przepisu art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tak więc informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, jeśli zawiera ona jednocześnie informacje dotyczące prywatności osoby, czy tajemnicę przedsiębiorcy.

Wskazał, że dostęp do umów zawieranych przez gminę z podmiotami zewnętrznymi nie jest jedynym źródłem informacji na temat rozporządzania funduszami publicznymi przez władze gminy. Zaznaczył, że możliwość weryfikowania sposobu rozporządzania funduszami publicznymi przez władze publiczne stanowi wartość wysoko cenioną w państwie prawnym, albowiem zapewnia jawność gospodarki budżetowej jednostek sektora finansów publicznych. Jednakże jawność tę zapewnia w stopniu wystarczającym jawność całej gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, a przede wszystkim jawność całej dokumentacji związanej z budżetem gminy oraz sprawozdawczością z jego wykonania.

W ocenie SKO tajemnicę przedsiębiorstwa należy badać przez pryzmat art. 11 ust. 4 u.z.n.k. To zaś miałoby według SKO w Poznaniu oznaczać, że dana informacja, jeśli ma stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, musi zostać zastrzeżona już na etapie jej wytwarzania, a nie dopiero wówczas, gdy ktoś zażąda jej udostępnienia. Tymczasem przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 in fine u.d.i.p. stanowi wyraźnie inaczej. Zgodnie z nim ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby, czy tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczą przypadków, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Skarżący wskazał, że kancelarie prawne z przysługującego im prawa nie zrezygnowały. Były o to pytane, jednakże w odpowiedzi oświadczyły, iż z przysługującego im prawa nie rezygnują.

Skarżący nie zgodził się z przyjętą przez SKO w Poznaniu wykładnią przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. konieczności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy już w momencie wytworzenia informacji.

Skarżący wskazał, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wymienia nie tylko tajemnice o charakterze technologicznym i organizacyjnym, lecz stanowi nadto o "innych informacjach posiadających wartość gospodarczą". Ponadto wskazał, że SKO jest niekonsekwentne, albowiem raz stwierdza, że umowy zawarte przez Gminę Obrzycko z zewnętrznymi kancelariami prawnymi, objęte żądaniem K. J. o udostępnienie informacji publicznej "...mogą zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.", zaś w innym miejscu formułuje tezę całkowicie przeciwstawną tej pierwszej stwierdzając, że w umowach tych "...trudno dopatrzyć się występowania jakichkolwiek tajemnic o charakterze technologicznym czy nawet organizacyjnym, które powinny być chronione przed konkurencją". Zdaniem skarżącego takiego sposobu sprawowania orzecznictwa nie można traktować jako działania budzącego zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Ponadto w ocenie skarżącego nie budzi zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej powoływanie się przez SKO w Poznaniu na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r. K 17/05, w którym Trybunał Konstytucyjny odnosił się do sytuacji osób pełniących funkcje publiczne, a nie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie — do sytuacji podmiotów prywatnych realizujących umowy zawarte z podmiotami publicznymi. Naruszono więc zasadę ogólną wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Skarżący podniósł również, że dane, które miałyby według wytycznych SKO w Poznaniu zostać zanonimizowane, zawarte są w zaskarżonej decyzji SKO, na jej ostatnie stronie. Znane są więc także żądającemu udostępnienia informacji publicznej, albowiem i on tę decyzję otrzymał.

Skarżący podkreślił, że obydwie kancelarie nie zrezygnowały z przysługującego im ustawowego prawa do nieujawniania tych informacji. Natomiast informację na temat wysokości kwot wydatkowanych przez gminę Obrzycko na obsługę prawną przez zewnętrzne kancelarie wnioskodawca bez trudu znaleźć może w budżetach gminy Obrzycko za ubiegłe lata oraz w sprawozdaniach z ich wykonania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wskazano, że decyzja SKO nie zapadła z naruszeniem przepisów procesowych (art. 8 k.p.a.), gdyż Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącego ponownie przeprowadziło postępowanie dowodowe i na jego podstawie ustaliło stan faktyczny, zaś motywy rozstrzygnięcia zostały wyrażone dostatecznie przekonująco w uzasadnieniu orzeczenia.

W ocenie Kolegium nie doszło też w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego, gdyż w rozpatrywanym przypadku żądana informacja niewątpliwie stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/05, wskazało że wartość jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób trzecich pełniących funkcje publiczne.

Organ II instancji wskazał, że jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Ponadto zaznaczył, że wyłączenie jawności informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie ma bynajmniej charakteru absolutnego i nie funkcjonuje bezwzględnie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane w sferze obiektywnych faktów, a jej byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie.

SKO podkreśliło, że w sytuacji gdy płatności za wykonaną pracę w postaci obsługi prawnej dokonywał organ administracji publicznej, to wartość jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzenia funduszami publicznymi, jest wyraźnie wyższą od bliżej niesprecyzowanego w niniejszej sprawie, interesu kancelarii prawnych w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Kolegium wskazało, że w przypadku tego typu podmiotów trudno dopatrzyć się występowania jakichkolwiek tajemnic o charakterze technologicznym, czy nawet organizacyjnym, które powinny być chronione przed konkurencją.

Organ podkreślił, że istotnym dla możliwości powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest moment dokonania przez podmiot zastrzeżenia owej tajemnicy. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby takie zastrzeżenie - co mogłoby być ewentualnie skuteczne - zostało dokonane w momencie zawarcia umowy o świadczeniu obsługi prawnej na rzecz gminy, a dopiero wówczas, gdy wobec wniosku zainteresowanego, gmina wystąpiła do podmiotów świadczących obsługę prawną z zapytaniem o możliwość udostępnienia konkretnych informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wójta Gminy Obrzycko z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, natomiast informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Artykuł 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności nieudzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r., nr 153, poz.1503 j.t. - dalej: "u.z.n.k.").

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt. II SAB/Łd 50/14, CBOSA).

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy Obrzycko należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez K. J. informacje dotyczące obsługi prawnej gminy przez podmioty prywatne mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Wójt Gminy Obrzycko jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2014r., sygn. akt. II SAB/Ke 29/14, CBOSA). Skarżący przyznał zresztą, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej. Rozważenia wymaga natomiast, czy zasadna jest odmowa udostępnienia informacji objętych umową ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Niewątpliwie umowy, których przedmiotem jest świadczenie usług obsługi prawnej przez kancelarię mogą zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym zapis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zauważyć należy, iż na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt ) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności.

Należy wskazać, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013r., sygn. I OSK 511/13, wyrok NSA z 10 stycznia 2014r., sygn. akt. I OSK 2112/13, wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Wa 296/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2406/13, CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5 września 2001r., sygn. akt I CKN 1159/00, Lex Polonica nr 353291).

Skarżący podniósł, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. stanowi, że ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby, czy tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczą przypadków, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa i zaznaczył, że w niniejszej sprawie kancelarie prawne z przysługującego im prawa nie zrezygnowały. Były o to pytane, jednakże w odpowiedzi oświadczyły, iż z przysługującego im prawa nie rezygnują.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd wskazuje, że rezygnacja z przysługującego przedsiębiorcy prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie w oderwaniu od art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że rezygnacja z przysługującego przedsiębiorcy prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa może wyrażać się również poprzez brak przejawienia woli zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich i brak podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń. Innymi słowy rezygnację z przysługującego przedsiębiorcy prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa może stanowić także brak w umowie zastrzeżenia tej tajemnicy. Należy zaznaczyć, że z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885, j.t.) wynika zasada domniemania braku zastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014r., sygn. II SAB/Łd 50/14, CBOSA).

W ocenie Sądu przedsiębiorca może podejmować działania w celu zachowania poufności określonych informacji przedsiębiorstwa do momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie. Występowanie przez organ do przedsiębiorcy z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji wynikających z treści zawartej umowy, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności.

Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd wskazuje, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji przesądzi, że informacje objęte w umowie klauzulą poufności mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., to wówczas pomimo, że mają charakter informacji publicznej, nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Łodzi II z 9 czerwca 2014r., sygn. akt SAB/Łd 50/14, CBOSA).

Na marginesie należy wskazać, że w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi, a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów publicznych, część ich uprawnień, w tym m.in. w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, będzie mogła być ograniczona z uwagi na przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej. Należy również wskazać, że wartość jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05 - OTK-A z 2006r., nr 3, poz. 30).

W rozpoznawanej sprawie zarówno Wójt Gminy Obrzycko, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie dokonali oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Wobec tego uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do art. 11 ust. 4 u.z.n.k

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu niedokładnie ustaliło stan faktyczny sprawy i w uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazało, że "podmiot z którymi gmina zawarła umowę na obsługę prawną na etapie jej zawierania nie zastrzegł tego aby informacje, których domaga się wnioskodawca były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa." Twierdzenie to jest natomiast sprzeczne z treścią akt sprawy, z których wynika, że umowa gminy z Kancelarią A. zawiera klauzulę poufności. Wskazuje na to uzasadnienie decyzji organu I instancji i odpowiedź na zapytanie organu, z których wynika, że kancelaria nie wyraża zgody na udostępnienie treści umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i klauzulę poufności zawartą w umowie.

Natomiast nie wynika z akt sprawy, czy umowa gminy z Kancelarią B. reprezentującą Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku zawiera klauzulę poufności. Nie wskazuje na to uzasadnienie decyzji organu I instancji, ani odpowiedź na zapytanie organu.

Decyzje organów I i II instancji zostały więc wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto zostały wydane w oparciu o błędną i niepełną wykładnię prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W świetle powyższego zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Należy wskazać, że bez znajomości treści przedmiotowych umów zawartych z gminą w zakresie obsługi prawnej Sąd nie może ocenić, czy faktycznie ich utajnienie jest uzasadnione i jaki zakres obejmuje. Szczegółowa weryfikacja zapisów umownych na etapie sądowoadministracyjnym jest niemożliwa.

Wójt Gminy Obrzycko przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na uwadze powyższą wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k., dokona szczegółowej analizy zapisów w umowach zawartych z kancelarią zapewniającą obsługę prawną gminy oraz z kancelarią reprezentującą Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku i ustali, czy wolą stron umów było ich utajnienie, a jeżeli tak, to w jakim zakresie oraz czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wójt Gminy Obrzycko powinien ocenić, czy zakres umów zawartych z podmiotami zapewniającymi gminie obsługę prawną, objęty ewentualną klauzulą poufności, obejmuje wnioskowane informacje. Organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać treść umownych klauzul poufności z uwzględnieniem ewentualnej anonimizacji treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Po przeprowadzeniu analizy organ, w zależności od ww. ustaleń, powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej lub wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w części (w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej), a w pozostałym zakresie wnioskowane informacje ujawnić (w zakresie nieobjętym tajemnicą przedsiębiorstwa na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.