Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 884/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. L. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu wniosku G. L. i R. L. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie P..

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący zwrócili się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.". Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiły przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem. W celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy wyznaczono na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. W niniejszej sprawie inwestor jako załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę zasadniczą w skali 1:1000, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz z oznaczeniem sąsiednich nieruchomości. Front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się od strony północnej działki i ma 17 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 51 m, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, iż sporządzając analizę urbanistyczną należy uwzględnić wyłącznie legalnie wybudowane budynki sąsiednie. Z przeprowadzonej analizy wynika, że żadna z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. Brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Dowód na to stanowią postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W sprawie nie został więc spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zostały natomiast spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy.

Organ podkreślił, że zmiana użytku na terenie działki nr [...] z "PsIV" na "Bi" powstała w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budynku, zmiana ta nastąpiła [...] listopada 2016 r. W wyniku zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków zmiany na działce ujawniono budynek określony jako "pozostałe budynki niemieszkalne" oraz zmieniono użytek z PsIV" na "Bi". W kartotece budynku znajduje się informacja, że budynek jest samowolą budowlaną. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Wobec czego Starosta [...] ujawnił, na wniosek właścicieli działki stan faktyczny, to jest budynek zrealizowany w ramach samowoli budowlanej oraz samowolnie zmieniony użytek.

Organ podkreślił, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (lub dokonaniem zgłoszenia) należy uzyskać zaświadczenie lub decyzję o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, jeżeli jest wymagana, zgodnie z art. 11 ust. 1-4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Planowana inwestycja znajduje się poza obszarem Natura 2000 i potencjalnie nie będzie oddziaływać negatywnie na znajdujący się w odległości 220 m w linii prostej obszar Natura 2000 pod nazwą T.-K. Pas Nadmorski o kodzie [...] Inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren nie jest objęty formami ochrony zabytków i nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Następnie Organ I instancji wyjaśnił, że teren działki nr [...] położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, która zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie uzyskał zgody wodnoprawnej, wobec powyższego niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wynika z pisma P. S. G. Sp. z o.o. Oddział w K. z dnia [...] lutego 2019 r., strefa kontrolowana dla gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie P., wynosi 40m, zakładając że środek strefy jest środkiem gazociągu. W związku z powyższym odległość w jakiej można budować budynki rekreacji indywidualnej od przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia dn150, wynosi 20 m. Działka nr [...] znajduje się w odległości 3 m od gazociągu wysokiego ciśnienia, a więc w strefie gdzie nie można budować budynków rekreacji indywidualnej. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy nie został spełniony. Ponieważ warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy nie zostały spełnione, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59-64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby wszystkie warunki w nim określone były spełnione łącznie, tylko wówczas możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszym przypadku front działki objętej wnioskiem znajduje się w od strony północno-zachodniej działki i liczy 17 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo w odległości 51m czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajdująca się na działce nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, ponadto jest to innego rodzaju zabudowa która nie może być odniesieniem do zabudowy rekreacji indywidualnej ze względu na odmienność funkcji. Zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej (dz. [...] i [...]) tożsama z funkcją i rodzajem zabudowy objętej wnioskiem, znajduje się poza obszarem analizowanym, leży też w znacznej odległości, bez kontekstu urbanistycznego względem działki nr [...]. Zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym (dz. [...]) podobnie jak zabudowa na działce nr [...] ze względu na odmienność funkcji, nie może być bezpośrednim odniesieniem przy ustalaniu cech zabudowy letniskowej. Natomiast zabudowa o charakterze wczasowym, rekreacji indywidualnej, znajdująca się na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej.

Co więcej, jak wynika z pisma P. S. G. spółki z o.o. OZG w K. z dnia [...] lutego 2019 r. strefa kontrolowana dla gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegająca przez działki nr [...], [...], [...], [...] wynosi 40 m. W związku z tym odległość w jakiej można budować budynki rekreacji indywidualnej od przedmiotowego gazociągu wynosi 20 m. Tymczasem działka [...] znajduje się w odległości 3m od gazociągu wysokiego ciśnienia dn 150, czyli w strefie gdzie nie można budować budynków rekreacji indywidualnej.

Końcowo Kolegium wskazało, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wokół działki objętej wnioskiem brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w obszarze tym brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna. Tymczasem określony w art. 61 ust. 1 ustawy warunek istnienia zabudowy sąsiedniej pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej. Tylko istniejące legalnie obiekty mogą być uwzględnione w analizie urbanistycznej. W tej sytuacji organ I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy co uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji zbędne było badanie czy zostały spełnione pozostałe warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję G. L. i R. L. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżący podnieśli następujące zarzuty:

1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione,

2) art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],

3) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wydaniu w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy właścicielom działek nr [...], [...], [...], a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy właścicielom działki nr [...], mimo tego, że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią,

4) art. 6, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i nie zbadanie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...] , co w rezultacie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 1508/15, II OSK 2967/15, II OSK 779/17, których treść przytoczono. W ocenie skarżących, w kontekście przedstawionej wyżej regulacji prawej i orzecznictwa, przeprowadzona dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa. Przyjęcie bowiem granic obszaru analizowanego w odległości 51 m spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się:

- zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...],

- zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działach o nr: [...], [...],

- zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...],

która wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie może być odniesieniem do zabudowy rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 779/17 kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skarżący podkreślili, że na działkach o nr [...], [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] wybudowane zostały budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli działek pozwoleń na budowę. W ocenie skarżących chybiona jest argumentacja Kolegium, że należąca do nich działka położona jest w granicach strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia. P. S. G. wielkości strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia nie określiła bowiem na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który w ust. 2 pkt 2 wskazuje, że gazociąg powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5 m od obiektu terenowego dla gazociągów o ciśnieniu 2,5 MPa, pod warunkiem założenia rury ochronnej. Skarżący podnieśli, że w dacie nabycia działki nr [...] oraz udziału w działkach drogowych o nr [...] i [...] nie zostali poinformowani, że w działkach tych przebiega gazociąg, nie było żadnej wzmianki w księgach wieczystych działek ani w wypisie z rejestru gruntów.

4. Organ w odpowiedzi na skargę powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

6. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.) - zwaną dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej rozporządzeniem.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

7. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa, brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka wnioskodawców. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19 - nie publ.). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany.

8. W odpowiedzi na zarzuty skargi należy wyjaśnić, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

9. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze Skarżącymi, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno- urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...], [...], [...]) znajdują się poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na nich zabudowa jest zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek którego wniosek dotyczy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym. W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia). Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasadnie też zostało wskazane w analizie urbanistycznej, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...] na które wskazują skarżący uzasadniając konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, ponieważ znajdują się one w znacznej odległości i nie mają związku urbanistycznego z lokalizacją działki skarżących.

10. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu Skarżących nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Natomiast istnienie gazociągu z tak wyznaczoną strefą ochronną z zakazem zabudowy, faktycznie na moment wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, stanowi kolejną przeszkodę dla ustalenia wymagań dla zabudowy działki nr [...]. Przy czym kwestia legalności tej infrastruktury i prawidłowości określenia ww. strefy ochronnej i oceny tych okoliczności w tym postępowaniu nie ma znaczenia dla odmowy wydania warunków zabudowy, w sytuacji nie spełnienia pierwszego z warunków z art. 61 ust. 1 ustawy.

11. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - warunki zabudowy bowiem są ustalane indywidualnie dla każdej nieruchomości objętej wnioskiem, po spełnieniu wymagać określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

12. Zdaniem Sądu, decyzje obydwu organów odpowiadają prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co podniesiono w skardze, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

13. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.