Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 476/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 697/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 697/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skierowanym pocztą elektroniczną wnioskiem z dnia 3 lutego 2015 r. Stowarzyszenie [..] zwróciło się do Prezydenta Miasta Tarnobrzega o udostępnienie danych o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą.

Prezydent Miasta Tarnobrzega udostępnił częściowo żądane dane, zaś decyzją z dnia [..] lutego 2015 r., znak: [..] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania imienia i nazwiska pracowników Urzędu Miasta Tarnobrzega zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, którzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Organ uznał, że o ile wnioskowane dane dotyczące wysokości nagród przyznanych pracownikom urzędu stanowią informację publiczną, dotyczą one bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego, to zauważył, że nie wszystkie osoby zatrudnione w Urzędzie pełnią funkcje publiczne, zatem wobec osób, których charakter zatrudnienia jest usługowy lub techniczny odmówił udostępnienia danych dotyczących imienia i nazwiska tych pracowników.

Stowarzyszenie [..] złożyło odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosło o jej uchylenie w całości. Zwróciło uwagę na orzecznictwo sądowe, z którego wynika konieczność stosowania do u.d.i.p. zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego. Podniosło także, że osoba podejmująca pracę w urzędach publicznych winna liczyć się z tym, że w związku z zasadą transparentności życia publicznego, jawne będzie także jej wynagrodzenie, w tym także w zakresie nagród za osiągnięcia zawodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że do informacji o wynagrodzeniach pracowników niewykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej wyrażona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wysokość zarobków stanowi dobro osobiste pracownika, a nagroda stanowi składnik wynagrodzenia związanego ze stosunkiem pracy.

Stowarzyszenie [..] złożyło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, że doszło do uznania, iż prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji,

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w ten sposób, że wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji,

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrując wniesioną skargę stwierdził, że ustanowione w Konstytucji RP prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom, m.in. wskazanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym to przepisie ustawodawca wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy, zastrzegając, że wyłączenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Wyjaśniając szeroko rozumienie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne Sąd przychylił się do stanowiska organów, że nie zachodzą podstawy do udzielenia informacji w żądanym przez Stowarzyszenie zakresie, skoro brak jest podstaw do przyjęcia, że osoby fizyczne zrezygnowały z prawa do ochrony informacji ich dotyczących, a organ nie miał obowiązku dążenia do uzyskania takiej rezygnacji. Sąd uznał, że organ prawidłowo udzielił informacji w odniesieniu do pracowników Urzędu Miasta Tarnobrzega zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi w sposób ogólny, tzn. w zakresie jedynie wysokości środków publicznych wydatkowanych na nagrody dla nich, bez równoczesnego ujawniania ich danych personalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że ani organ I instancji ani SKO nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami strony skarżącej, w szczególności pominęły kwestię konieczności ograniczenia prawa do prywatności na rzecz możliwości rzeczywistej kontroli społecznej w świetle przytoczonych orzeczeń sądowych oraz poglądów doktryny,

b) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem pomimo ciążącego na nim obowiązku Sąd nie podjął rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia dóbr chronionych, tj. rzeczywistego interesu społecznego, który mógłby uzasadniać rezygnację z ochrony imienia i nazwiska osoby fizycznej na rzecz urzeczywistnienia prawa do kontroli społecznej. Wskazano, że:

- nie budzi wątpliwości, że Sąd powinien przeanalizować stanowisko organu wyrażone w decyzji i wyrazić własny pogląd, co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. W powyższym przypadku doszło do sytuacji odmiennej, ponieważ Sąd pominął najważniejsze dla sprawy zarzuty i nie podjął polemiki z orzecznictwem przytoczonym przez stronę;

- uwadze Sądu uszło, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rzeczowo i profesjonalnie ustosunkować się do zarzutów strony. Jedynie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, z tym, że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie przed zakończeniem postępowania, aby strona mogła do takiego twierdzenia ustosunkować się;

- powyższe usterki pozwalają zarzucić naruszenie w/w regulacji ponieważ miały istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Gdyby WSA w Rzeszowie podjął dyskusję z argumentem strony oraz analizę stosunków pomiędzy prawem do informacji a prawem do prywatności na tle konkretnej sprawy to nie byłoby to bez wpływu na wyniku rozstrzygnięcia.

2) rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagrodzeniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

Wskazano, że wbrew ocenie Sądu prawo do informacji publicznej w zakresie wysokości nagród okresowych za szczególne osiągnięcia w pracy przyznawanych poszczególnym pracownikom winno mieć pierwszeństwo nad prawem do prywatności bowiem tylko skuteczne zidentyfikowanie danej osoby poprzez posiadane przez nią imię i nazwisko umożliwia rzeczywistą kontrolę społeczną. Efektywna kontrola finansów publicznych nie jest związana z tym, czy środki przeznaczane są na rzecz pracownika pełniącego funkcję publiczną, pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym czy obsługi lub też kontrahenta cywilnoprawnego danej jednostki samorządu terytorialnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy obydwu instancji nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami strony skarżącej podnoszonymi w toku postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

Nie mógł bowiem zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu pomimo niewyjaśnienia przez organy istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty i wnioski, czym również naruszono – w ocenie skarżącego kasacyjnie - wynikający z art. 8 k.p.a. wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa (przy czym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. podniesiono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej mimo że przepis ten dotyczy jednej z zasad postępowania administracyjnego).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści decyzji organów obydwu instancji - zastosować nie mógł. W skardze kasacyjnej zarzucono niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami strony skarżącej, w szczególności pominęły kwestię konieczności ograniczenia prawa do prywatności na rzecz możliwości rzeczywistej kontroli społecznej w świetle przytoczonych orzeczeń sądowych oraz poglądów doktryny. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji, rozpatrujących wniosek o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) przyjęto wyraźnie, że żądane we wniosku informacje dotyczące danych osobowych (imienia i nazwiska) pracowników, których charakter pracy nie jest związany z wykonywaniem funkcji publicznych podlegają wyłączeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy. Nie sposób zatem organom zarzucić, że nie rozważały kwestii możliwości ograniczenia prawa do prywatności, skoro odmówiły udostępnienia tych danych wskazując podstawę uznania, że dane te upublicznione być nie mogą. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje bowiem możliwości swobodnej oceny, które dane mogą zostać udostępnione na skutek wniosku o udzielenie informacji publicznej i wyważania interesów wnioskodawcy i osoby prywatnej, a wyraźnie stanowi, w art. 5 ust. 2, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Podkreślić należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.".

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego wytknięto Sądowi I instancji, że nie podjął on rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia dóbr chronionych, tj. rzeczywistego interesu społecznego, który mógłby uzasadniać rezygnację z ochrony imienia i nazwiska osoby fizycznej na rzecz urzeczywistnienia prawa do kontroli społecznej. W odniesieniu do tego zarzutu należy przypomnieć, że sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie zachodziły podstawy do uznania zarzutów skargi i uwzględnienia przez organ wniosku w zakresie udostępnienia danych osobowych objętych treścią żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej, a także jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozważał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. normę zawartą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście przepisów Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 i 2) czym wypełnił wymóg przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia czyniąc tym samym zaskarżony wyrok poddającym się kontroli instancyjnej.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a., art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym rozstrzygnięciu wątpliwości, jakie w jej ocenie zaistniały w sprawie, prowadzącym do naruszenia istoty prawa do informacji, a w konsekwencji uznaniu, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji oraz przyjęciu, że wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagrodzeniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. O ile na podstawie sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów należy przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie stawiając powyższe zarzuty miała na celu wytknięcie Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, o tyle w istocie nie sposób stwierdzić, czy celem miało być zarzucenie błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.

W związku z tym należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, których istota sprowadza się do twierdzeń, jakoby Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy błędnie rozstrzygnął wątpliwości w wyniku czego uznał, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia, prowadził postępowanie (błędnie) rozstrzygając wątpliwości na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej oraz przyjął (błędnie), że wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagrodzeniem za szczególne osiągnięcia w pracy, wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni przepisów objętych zarzutami. Zarzut wadliwego rozstrzygnięcia wątpliwości w konkretnej sprawie, tj. sprawie dotyczącej konkretnego wniosku o określonej treści nawiązuje do sposobu zastosowania przepisów prawa w stanie faktycznym tej właśnie sprawy. Kwestionując w powyższy sposób nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z dnia 3 lutego 2015 r. ocenionego jako wniosek w części dotyczący informacji publicznej niepodlegającej udostępnieniu, strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej i podstaw do wyłaczenia jawności z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ani też jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia, ograniczając się do postulatu bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP w zakresie prawa do informacji.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie poprzestając na wskazaniu w petitum skargi kasacyjnej przepisów, kwestionuje w istocie sposób ich zastosowania (bądź ich niezastosowania) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do ochrony danych personalnych osób zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy, co czyniło zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. zarzutami nieskutecznymi.

Nawet jednak przy przyjęciu, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagrodzeniem za szczególne osiągnięcia w pracy był zarzutem błędnej wykładni powyższych przepisów, to zarzut ten – w taki sposób zrekonstruowany - nie mógłby być oceniony jako zasadny. Sąd I instancji w żadnym miejscu nie wyraził bowiem poglądu, według którego jawność informacji publicznej jest wyłączona ze względu na charakter wynagrodzenia związanego ze szczególnymi osiągnięciami w pracy, ani też poglądu jakoby informacja o wynagrodzeniu, w tym przyznawanych nagrodach nie stanowiła informacji publicznej. Godzi się zauważyć, ze informację o sposobie wydatkowania finansów publicznych strona skarżąca kasacyjnie uzyskała. Z kolei zasadnicza kwestia związana z prawidłowością zakwalifikowania wniosku z dnia 3 lutego 2015 r. "o udostępnienie danych o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą" jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mogła być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, w której nie podniesiono w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej. Należy przypomnieć, że oddalenie skargi kasacyjnej oznacza brak zasadności podniesionych w niej zarzutów, co nie jest tożsame z zaakceptowaniem orzeczenia Sądu I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Nie zachodziły tym samym podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.