Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2291/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "D." Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1423/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "D." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazu grodzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1423/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazu grodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca") wniosła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej "Dyrektor Zarządu") o zwolnienie jej, na podstawie art. 27 ust. 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), z zakazu grodzenia działek gruntu oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], położonych w B. w obrębie geodezyjnym [...], znajdujących się w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej dla miasta B. Wniosek ten został umotywowany przez skarżącą koniecznością zapobieżenia włamaniom i napadom, do których dochodzi w chwili obecnej, a których dokonywanie jest ułatwione z uwagi na brak ogrodzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor Zarządu odmówił zwolnienia skarżącej z zakazu grodzenia, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez obszar przedmiotowych działek, w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu rzeki B.. W uzasadnieniu decyzji odmownej Dyrektor Zarządu wskazał, że nie został spełniony ustawowy warunek do udzielenia takiego zezwolenia w postaci niezbędności zwolnienia dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezes Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, organ podzielił stanowisko Dyrektora Zarządu, że powołana przez skarżącą potrzeba uniemożliwienia dokonywania czynów przestępczych, stanowiąca uzasadnienie wniosku, nie może być kwalifikowana jako potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Przez bezpieczeństwo publiczne, tj. stan odnoszący się do ogółu obywateli, indywidualnie nieoznaczonego, należy przede wszystkim rozumieć: bezpieczeństwo komunikacji w ruchu drogowym, czy wodnym oraz bezpieczeństwo w czasie katastrof, klęsk żywiołowych, epidemii. Ponadto, powołany przez skarżącą fakt położenia przedmiotowych działek w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej dla miasta B. nie może być, w świetle ustawowych przesłanek do zwolnienia z zakazów, o których mowa we wniosku skarżącej, brany pod uwagę przy orzekaniu w przedmiocie tego zwolnienia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz naruszenie art. 5, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzuty skargi, strona podniosła, iż organ odwoławczy wadliwie przyjął, że istnienie potrzeby zabezpieczenia przedmiotowych nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich przed działaniami przestępczymi, którą miałoby zaspokoić zwolnienie z zakazu, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że zwolnienie z zakazu jest niezbędne dla bezpieczeństwa publicznego. Konieczność zapewnienia przez organy państwa ochrony obywatelom przed przestępczością, wynikająca z podstawowych zasad konstytucyjnych, jest w oczywisty sposób elementem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie strony, wykładnia tego pojęcia, dokonana przez organ, wyłączająca z jego zakresu ochronę przed przestępczością, jest zatem wadliwa. Skarżąca podniosła, iż wbrew obowiązkom ciążącym na organie odwoławczym, Prezes Zarządu nie dokonał samodzielnej, wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, podzielając, bez wskazania w tym zakresie przekonującej argumentacji, ustalenia i oceny poczynione przez Dyrektora Zarządu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy niezbędność zwolnienia z zakazu, o którym mowa w art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, dla bezpieczeństwa publicznego wystąpi w sytuacji, w której zwolnienie z zakazu miałoby służyć ochronie przed przestępczością pospolitą. Sąd podkreślił, że pojęcie "bezpieczeństwo publiczne" bardzo często używane przez ustawodawcę, nie zostało jednak prawnie zdefiniowane i nie posiada legalnej definicji w przepisach prawa. Ustawodawca określił jedynie desygnaty tego pojęcia, a definicji i interpretacji nadal należy szukać w doktrynie i orzecznictwie sądowym, które w tym przypadku są pomocne w stosowaniu prawa wobec obywateli. Występuje ono w obrocie prawnym nie jako abstrakcyjne pojęcie nauki prawa administracyjnego, lecz jako wartość konstytucyjna, dla której ochrony możliwe jest ograniczenie korzystania przez obywateli z wolności i praw, oraz jako zadanie naczelnych, centralnych, terenowych organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów wyspecjalizowanych. Dodatkowo, pojęcie bezpieczeństwo publiczne występuje jako zadanie podmiotów prywatnych (firm ochrony osób i mienia, służb porządkowych organizatora imprezy masowej); zadanie organizacji i instytucji społecznych oraz obywateli, a także jako przesłanka uzasadniająca cofnięcie określonych uprawnień. Ustawodawca w przepisach prawa nie poprzestaje tylko na wskazaniu pojęcia bezpieczeństwo publiczne, lecz wskazuje również na pojęcia do niego zbliżone, tj. na: bezpieczeństwo obywateli, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo wewnętrzne, bezpieczeństwo zewnętrzne i inne jego rodzaje. Dokładniejsza analiza tych postanowień pozwala jednocześnie na stwierdzenie braku przyjęcia jednolitych kryteriów, dotyczących wyróżnienia pojęć, i zamiennego ich stosowania, co nie czyni przepisów prawa czytelniejszymi.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwarunkowań prawnych, odnoszących się do pojęcia "bezpieczeństwo publiczne", jego wykładnia musi następować z uwzględnieniem celu, któremu dana regulacja ustawowa, posługująca się tym pojęciem, służy. Sąd stwierdził, że art. 27 ust. 1 Prawa wodnego ustanawia zasadę powszechnego dostępu do dobra publicznego, jakimi są powierzchniowe wody publiczne, a instytucja z art. 27 ust. 3 tej ustawy ma z kolei charakter wyjątku od tejże zasady.

Mając na uwadze zarówno szeroki zasięg funkcjonowania tej zasady (duża ilość powierzchniowych wód publicznych) oraz dyrektywę, że skala stosowania uregulowania o charakterze wyjątku od zasady nie może prowadzić w efekcie do podważenia istnienia samej zasady, w ocenie Sądu, przez potrzeby bezpieczeństwa publicznego, do których odwołuje się art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, należy uznać potrzebę zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ w szczególności na takie dobra chronione prawem, jak: życie, zdrowie, czy też mienie znacznej liczby obywateli, funkcjonowanie instytucji publicznych, itd. Elementem niezbędnym jest tutaj perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, tj. mogącym w oczywisty sposób dotyczyć wielu obywateli (np. większości czy też dużej części mieszkańców gminy), ewentualnie groźba wyrządzenia szkód w mieniu w dużych rozmiarach. Nadzwyczajny zasięg przewidywanego zdarzenia powoduje to, że zapobieżenie mu innymi, standardowymi środkami, jest w oczywisty sposób niewystarczające.

Nie bagatelizując dolegliwości spowodowanych przestępczością pospolitą, dotykającą nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich, jak też nie negując prawa skarżącej do żądania od właściwych organów władzy publicznej zapewnienia skutecznej ochrony przed powyższymi zdarzeniami, Sąd stwierdził, że obecny kształt art. 27 ust. 3 Prawa wodnego nie pozwala na uznanie tego typu okoliczności jako przesłanki do zwolnienia z przedmiotowego zakazu. Przy całym zrozumieniu dla sytuacji skarżącej, nie można bowiem mówić w niniejszej sprawie o konieczności zapobieżenia powszechnemu niebezpieczeństwu (nie spełnia tego kryterium konieczność uchronienia przez przestępczością właścicieli kliku lub kilkunastu nieruchomości), ani nie można uznać, że zachodzi zdarzenie o nadzwyczajnym charakterze, niemożliwym do wyeliminowania innymi, standardowymi środkami (egzekwowanie przez skarżącą wykonania stosownych obowiązków od organów ścigania). Nie można nie brać pod uwagę faktu, że nadmierny liberalizm w interpretowaniu pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na użytek art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, prowadzący do masowego udzielania tego zwolnienia, prowadziłby do zniweczenia celu, o którym mowa w art. 27 ust.1 Prawa wodnego.

Ponadto, w związku z faktem, że jako argument na rzecz zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, skarżąca podniosła również fakt umiejscowienia jej nieruchomości w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej miasta B., Sąd podkreślił, że przepisy Prawa wodnego nie dają wystarczających podstaw do uznania, że tego rodzaju lokalizacja nieruchomości przylegającej do publicznej wody powierzchniowej przesądza o automatycznym wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu ustanowionego w art. 27 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu, nie można również przyjąć, że okoliczności, z powodu których skarżąca domaga się zwolnienia z zakazów (zagrożenie przestępczością) zagrażają w tak dalece istotnym stopniu ujęciu wody, że w sprawie występuje zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, w świetle którego zwolnienie skarżącej z zakazów jest uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 27 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku co do wszystkich zarzutów oraz stanowiska skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opisana i udokumentowana w toku postępowania skala procederów przestępczych oraz aktów chuligaństwa, nie pozwala mówić jedynie o "przestępczości pospolitej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, znamienna w tej sytuacji jest, niemal pominięta przez Sąd I instancji, okoliczność, iż nieruchomość Spółki umiejscowiona jest w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej miasta B.. Nawet więc gdyby przyjąć (z czym Spółka się nie zgadza), iż opisana skala zjawisk dotychczas nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu, to niespornym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego jest stwierdzenie, iż potencjalnym zagrożeniem stale podlega strefa ujęcia wody pitnej. W ocenie Spółki, równie ważną okolicznością jest ograniczenie stronie prawa własności, które jest dobrem naczelnym i szczególnie chronionym w polskim systemie prawnym. W niniejszej sprawie, niezbędna potrzeba troski o osoby i mienie na spornej nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich powodują, że ograniczenia wykonywania prawa własności przez stronę, wprowadzone przepisami ustawy Prawo wodne oraz zaskarżanymi decyzjami, nie są usprawiedliwione potrzebą ochrony dóbr wskazanych w Konstytucji, a wręcz przeciwnie – uniemożliwiają ich skuteczną ochronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Tą ostatnio wymienioną decyzją organ odmówił zwolnienia skarżącej z zakazu grodzenia, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez obszar działek gruntu oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], położonych w B. w obrębie geodezyjnym [...], znajdujących się w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej dla miasta B., w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu rzeki B..

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uzasadniono w ten sposób, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Chodzi głównie o to, że Sąd nie przyznał prymatu słuszności zarzutom naruszenia przez organ administracyjny naczelnych zasad wyrażonych w Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Argumenty wskazywane na poparcie tej tezy mają charakter materialnoprawny. Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do tego zarzutu przy rozważaniu kwestii dotyczących art. 27 Prawa wodnego i wskazanych zasad konstytucyjnych, podnoszonych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Uzasadniając obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie stwierdza, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i stanowiska skarżącego. Zauważyć jednak należy, że zarzuty podnoszone w skardze, poza wskazaniem art. 107 § 3 K.p.a., odnoszą się do kwestii materialnoprawnych. W istocie więc, skarga kasacyjna, niezależnie od sformułowania, podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie kwestionuje przy tym poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący wymienia naruszenie art. 27 ust. 3 Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1 a) oraz naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP "przez ich niezastosowanie" (pkt 1 b oraz c).

Ze sposobu sformułowania powyższych zarzutów wynika, że ich autor odrębnie podnosi brak oparcia zaskarżonego orzeczenia na normach zawartych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, tzn. "ich niezastosowanie" (pkt 1 b oraz pkt 1 c). Odnosząc się do tej tezy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego: błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, oraz niewłaściwe zastosowanie, tj., dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego (szerzej m. in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, H. Knysiak- Molczyk i in., LexisNexis 2012 r., s. 914 i nast.). Powołując się na podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., należy zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został przez sąd I instancji "zastosowany" w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołanie przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku (zob. j. w., s. 917 ). Pogląd ten akceptuje orzekający Naczelny Sąd Administracyjny, stąd odrębny zarzut niezastosowania wymienionych przepisów Konstytucji RP nie podlegał rozpoznaniu.

Nie oznacza to jednak, że perspektywa zasad konstytucyjnych w ogóle wymyka się jako wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku. Zasady konstytucyjne były rozważane przez Sąd I instancji, i podnoszone są w skardze, także w kontekście zastosowania wykładni prokonstytucyjnej przy interpretacji art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, który był podstawą orzeczenia poddanego kontroli sądu.

Zarzucając naruszenie art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, skarżąca kasacyjnie stwierdza, że Sąd, a wcześniej – organ, niewłaściwie odczytali treść tego przepisu, bowiem nie uwzględnili konstytucyjnych zasad: ochrony własności i proporcjonalności. Jednakże uwagi w tym zakresie są bardzo skąpe i przybierają postać ogólnych stwierdzeń, takich jak: "przewidziane w art. 27 ust. 1 ograniczenie prawa własności jest wobec skarżącego niedopuszczalne", a także: "Określenie przez ustawę granic prawa własności nie może uchybiać zasadom określonym w Konstytucji RP" oraz: "ograniczenia wykonywania prawa własności przez skarżącego, wprowadzone drogą ustawy Prawo wodne oraz zaskarżonymi decyzjami, nie są usprawiedliwione potrzebą ochrony dóbr wskazanych w Konstytucji." Jak wynika z tych stwierdzeń, w istocie odnoszą się one do ustawodawcy, a uwagi mają charakter de lege ferenda. Z tych względów, zarzut dotyczący interpretacji art. 27 Prawa wodnego nie podlega niniejszej kontroli. Dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. R. Hausera i M. Wierzbowskiego (pod red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. C. H. Beck, s. 635).

Pozostaje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27 ust. 3 Prawa wodnego.

Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie wymaga wykazania, że rzeczywisty, niesporny stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu we wskazanym przepisie. Aby odpowiedzieć, czy skarżący kasacyjnie wykazał błędne zastosowanie art. 27 Prawa wodnego, należy przypomnieć treść tego przepisu z uwzględnieniem jego ratio legis.

Istota postanowień zawartych w art. 27 Prawa wodnego sprowadza się do zapewnienia powszechnego dostępu do powierzchniowych wód publicznych. Dla realizacji tego celu ustawodawca zdecydował się na ingerencję w sferę prawa własności. Ustęp 1 art. 27 formułuje zakazy, zaś ust. 2 i ust. 3 – wyjątki od zakazów. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy: "Zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar." Skarżący kasacyjnie powołuje się na przesłanki określone w art. 27 ust. 2 i 3: "zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy grodzenia terenów stref ochronnych ustanowionych na podstawie ustawy oraz obrębów hodowlanych ustanowionych na podstawie przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym. (ust. 2). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe, zwrócić uwagę należy, że organ podjął decyzję na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy, zatem to ten przepis stanowi wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji. Gwarancje bezpieczeństwa dla właściwego traktowania terenów stref ochronnych określa art. 27 ust. 3 ustawy.

Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, uchylenie zakazów zawartych w ust. 1 jest wprawdzie uwzględnieniem ochrony własności, ale jednocześnie stanowi ograniczenie powszechnego korzystania z wód. Istotą wprowadzonych zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest urzeczywistnianie powszechnego korzystania z wód. Zatem, uchylenie zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest jednocześnie ograniczeniem powszechnego korzystania z wód. Obie wartości winien mieć na uwadze organ, orzekając w sprawie o zwolnienie z zakazów na podstawie art. 27 ust. 3 Prawa wodnego i sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość orzeczenia. Jak już wskazywano, przepis ten formułuje dwie przesłanki zwolnienia z zakazu określonego w ust. 1: obronność państwa i bezpieczeństwo publiczne. Z uwagi na stan faktyczny sprawy oraz wniosek skarżącego o zwolnienie, organ, a następnie Sąd, trafnie rozważali, czy można mówić o ziszczeniu się przesłanki określonej jako "bezpieczeństwo publiczne".

Należy przypomnieć, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w B., motywując wniosek i w kolejnym piśmie uzupełniającym, wskazywała na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa właścicielom działek znajdujących się w tym rejonie, przed "włamaniami i napadami". W tym kontekście, Sąd I instancji prawidłowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadził obszerną analizę pojęcia "bezpieczeństwo publiczne", uwzględniając także potrzebę ochrony przed przestępczością pospolitą. Sąd trafnie zwrócił uwagę, powołując się na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, że bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną, stanowiąc jeden z aspektów interesu publicznego, jako ogólnego wyznaczania granic wolności i praw jednostki. Nadto, zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, bezpieczeństwo publiczne jest podstawowym zadaniem państwa. Zakres tego pojęcia, oraz działania oceniane pod kątem naruszenia bezpieczeństwa, jak i działania służące ochronie bezpieczeństwa publicznego, normowane są w wielu ustawach. Podsumowując dokonaną analizę, Sąd trafnie, zdaniem NSA zauważył, że potrzeby bezpieczeństwa, do których odwołuje się art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, sprowadzają się do zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ na takie dobra chronione prawem, jak życie, zdrowie, funkcjonowanie instytucji publicznych, itp., przy czym, niezbędnym elementem winna być perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, tj. mogącym zagrozić wielu obywatelom.

Konsekwencją takiego rozumienia treści art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, zwłaszcza "bezpieczeństwa publicznego" jako przesłanki zwolnienia z zakazu, o którym mowa w ust. 1, było zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie zawartej w tej normie. Sąd wskazał też na konsekwencje nadmiernego liberalizmu w stosowaniu art. 27 ust. 3 Prawa wodnego w związku z szerokim rozumieniem tego pojęcia, jak chciałby skarżący kasacyjnie. Zniweczeniu uległaby zasada powszechnego dostępu do wód powierzchniowych.

Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 27 ust. 3 Prawa wodnego, okazał się nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.