Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1090/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 110 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1795/12 w sprawie ze skargi M.P., A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., S. S., K. S., E.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 24 stycznia

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P., A.S., J.K., B.J., J. L., T. S., S. S., H. S., S.S., K.S., E. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia

[...] lutego 1970 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa, pod rozbudowę drogi publicznej, części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dla której wówczas prowadzona była księga wieczysta przez Państwowe Biuro Notarialne w G. wykaz L-37 G.a, oznaczonej katastralnie parcela nr [...] o pow. 1819 m.kw. i nr [...] o pow. 47 m.kw. z całej nieruchomości o pow. 2,1239 ha, stanowiącej własność E. S..

Jak wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w G., sygn. akt I Ns 1294/90 E.S. zmarła w dniu 20 grudnia 1935 r.

Od powyższej decyzji odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wniósł J.S..

W odwołaniu wskazał, że decyzja ta została doręczona J.S., choć nie jest on spadkobiercą po zmarłej E. S. ani pełnomocnikiem spadkobierców zmarłej właścicielki. Odwołujący się wskazał, że spadkobiercami po zmarłej E. S. są: odwołujący, F. S., F. D. i M. K.. Oznacza to, że prowadzone dotychczas postępowanie wywłaszczeniowe pozbawione było podstaw prawnych.

Po rozpoznaniu odwołania Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu parcel nr [...] i nr [...], natomiast w części dotyczącej przyznanego spadkobiercom E. S. odszkodowania, uchyliła zaskarżoną decyzję oraz sprawę przekazała do ponownego rozpoznania.

M.P. pismem z dnia 4 lutego 2009 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r.

Minister Infrastruktury w piśmie z dnia 7 lipca 2009 r. zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie żądania, wskazując, że z uzyskanych akt archiwalnych wynikało, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda M. P. nie była decyzją ostateczną.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, że żąda stwierdzenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r., decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1971 r. w całości, wskazując na zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji z dnia [...] lutego 1970 r. do osoby zmarłej, zaś decyzji z dnia [...] marca 1971 r. - do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r.

Na wstępie organ wskazał, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. została wydana na skutek odwołania J. S. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. Tymczasem wnoszący odwołanie nie był stroną zaskarżonej decyzji. Właścicielką nieruchomości, której dotyczyła przedmiotowa decyzja była E.S., a odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przyznano jej spadkobiercom. Decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została wywieszona na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.. Chociaż to J. S. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 1970 r. jako spadkobierca zmarłej w dniu 20 grudnia 1935 r. E. S., jednakże z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 13 kwietnia 1992 r., sygn. akt I Ns 1294/90 wynika, że spadek po E. S. na podstawie testamentu z dnia 29 listopada 1935 r. nabyły M. K. oraz F. D.. To oznacza, że właścicielkami spornej nieruchomości w dacie wywłaszczenia były M.K. i F. D.. Natomiast J.S. był jednym ze spadkobierców F. D., która zmarła 11 czerwca 1988 r., a więc już po wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1971 r. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych J.S. nie miał tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie zauważył również, że z akt sprawy nie wynika, aby J. S. przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.

Minister Infrastruktury zauważył również, że z pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia

15 kwietnia 1970 r. wynika, iż po wniesieniu odwołania przez J.S. zwrócono się o przedłożenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E.S. oraz wystąpiono do Sądu Powiatowego w G. o wskazanie czy było prowadzone postępowanie spadkowe po E.S.. Choć okazało się, że postępowanie spadkowe po E. S. zostało przeprowadzone dopiero w 1992 r., organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie J.S.. Powyższe oznacza, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia rozpatrując merytorycznie odwołanie J. S. i wydając decyzję z dnia [...] marca 1971 r. dopuściła się rażącego naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. oraz z dnia

[...] października 1971 r., Minister Infrastruktury wyjaśnił, że skoro wniosek taki został złożony, to będzie podlegać rozpatrzeniu przez właściwy organ, to jest Wojewodę [...].

Od powyższej decyzji M. P., A.S., J.K., B.J., J. L., T. S., S. S., H. S., S.S., K.S., E. P. skierowali do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2011 r.

Minister w pełni podzielił wcześniejsze ustalenia, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia rozpatrując merytorycznie odwołanie J.S. i wydając decyzję z dnia [...] marca 1971 r. dopuściła się rażącego naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 25 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że wniosek taki będzie podlegał rozpatrzeniu przez Wojewodę [...].

Na powyższą decyzję M. P., A.S., J.K., B.J., J. L., T. S., S. S., H. S., S.S., K.S., E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ podkreślił, że nie zawierają one nowych okoliczności w sprawie, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu, do zawartych w nich zarzutów organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli w toku postępowania nadzorczego prowadzonego zarówno przez Ministra Infrastruktury a następnie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej winna być – stosownie do złożonego wniosku i jego późniejszego uzupełnienia zarówno decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. (co miało miejsce), jak też decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1971 r. (co organy pominęły).

Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99, publ. ONSA 2002/1/39)

Zdaniem Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był władny stwierdzić nieważność zarówno decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r., jak i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. Po pierwsze, wniosek taki wypływa z wykładni systemowej art. 156 - 158 k.p.a. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Ograniczenie kompetencji organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności tylko do decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego trybu usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Te pierwsze byłyby eliminowane w trybie nadzwyczajnym, w drodze stwierdzenia nieważności, ze skutkiem ex tunc. Natomiast decyzje wydane w pierwszej instancji podlegałyby wzruszeniu w trybie zwyczajnym, w drodze ich uchylenia i ze skutkiem ex nunc, to znaczy z dniem doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Po drugie, jeżeli wada powodująca nieważność decyzji tkwi w również w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy (w niniejszej sprawie w części) decyzję dotkniętą wadą nieważności.

Sąd wywodził dalej, że na gruncie ustalenia, że składający odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. J.S., nie był w dacie jego złożenia ani później następcą prawnym E.S. (postanowienie Sadu Rejonowego w G. sygn. akt I Ns 1294/90), stwierdzić należy, że nie był on tym samym uprawniony do złożenia odwołania. W tym zakresie treść zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia poprzedzającego jest prawidłowa i jednocześnie nie jest przez skarżących kwestionowana.

Sąd stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji także tkwi kwalifikowana wada powodująca jej nieważność, czego organ odwoławczy nie dostrzegł, podobnie jak nie dostrzegł braku uprawnienia J. S. do złożenia odwołania. Również z powodu tej kwalifikowanej wady decyzji pierwszoinstancyjnej, decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. podlega stwierdzeniu nieważności już tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy, w części dotyczącej wywłaszczenia, decyzję dotkniętą wadą nieważności. Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika bowiem, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości, na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej nie żyła, zmarła bowiem w dniu 20 grudnia 1935 r., natomiast prawa do spadku po niej ustalone zostały dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w G. w dniu 13 kwietnia 1992 r. (sygn. I Ns 1294/90). Doręczenie zatem decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1971 r. J. S. było wadliwe, z uwagi na fakt, że nie był on w tej dacie ani później następcą prawnym zmarłej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości E. S.. Brak również jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że był on pełnomocnikiem spadkobierców zmarłej właścicielki, na co w uzasadnieniu tejże decyzji w sposób bezpodstawny powołał się organ. Innymi słowy w decyzji organu pierwszej instancji tkwi wada powielona przez organ odwoławczy. Nie może wobec tego, zdaniem Sądu, umknąć uwadze organu wydającego decyzję w trybie nadzoru, że nieuzasadnione i nieprawidłowe jest ograniczenie jego kompetencji do stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego. W skrajnych sytuacjach mogłoby to prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji, mimo że została ona wydana z wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., gdyby choćby organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym, miał odmienny pogląd w kwestii występowania wady nieważności niż organ działający w trybie nadzoru.

Sąd podniósł, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność co do tego, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy. Może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, gdy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości niezbędnej do realizacji ważnych celów o charakterze publicznym, określonych w ustawie. Podjęcie działań zmierzających do odjęcia własności, uwarunkowane jest poza przesłankami wynikającymi z przepisów prawa materialnego również prawidłowym zastosowaniem przepisów procedury administracyjnej. Skoro w dniu wywłaszczenia właścicielka wywłaszczanej nieruchomości nie żyła, o czym organ wiedział, doręczenie decyzji osobie nie będącej jej następcą prawnym ani pełnomocnikiem tychże następców, stanowi kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej i należy je uznać za rażące naruszenie prawa. Jak wynika z akt sprawy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie wskazało właściciela, poczyniło bowiem adnotację, że właścicielka nie żyje. Działanie organu wywłaszczeniowego było w tym zakresie nieprawidłowe, gdyż organ powinien ustalić kto jest właścicielem nieruchomości. Zaniechanie ustalenia właściciela wywłaszczanej nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1642/96, który uznał, że nie zawsze brak uczestnictwa strony w postępowaniu wywłaszczeniowym (co miało miejsce w niniejszej sprawie) automatycznie może stanowić wyłącznie przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W sytuacji bowiem, gdy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie ustalił właściciela wywłaszczanej nieruchomości, decyzję wywłaszczeniową wydaną bez zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielowi należy uznać za rażąco naruszającą prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zaskarżonemu orzeczeniu - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice niniejszej sprawy i w sposób bezpodstawny odnoszącego się do orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego w pierwszej instancji,

2. art. 141 § 4 in fine i art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wiążącej dla Sądu i organów administracji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w zakresie wykraczającym poza granice niniejszej sprawy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika postępowania, zarówno co do faktu złożenia odpowiedzi na skargę z dnia

7 stycznia 2013 r., jak i jej treści,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań na temat wskazania w archiwalnych dokumentach wywłaszczeniowych, w tym w treści decyzji PWRN z dnia [...] lutego 1970 r., J.S., jako wykonawcy testamentu E. S. i pełnomocnika jej spadkobierców,

5. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że w niniejszej sprawie zachodzą obie przesłanki wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji i niewskazanie tych okoliczności w części uzasadnienia zawierającej ocenę prawną Sądu i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie był uprawniony do rozważania i formułowania ocen prawnych dotyczących orzeczenia PWRN z dnia

[...] lutego 1970 r., które nie stanowiło przedmiotu zaskarżonej decyzji nadzorczej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Ministra Infrastruktury). Nie może funkcjonować w obrocie prawnym orzeczenie Sądu, z którego wynika wiążąca dla Sądu i organów administracji ocena prawna, jeśli orzeczenie to w istocie wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w odniesieniu do decyzji PWRN z dnia

[...] lutego 1970 r. została wydana odrębna decyzja o umorzeniu, następnie utrzymana w mocy, która mogła być również przedmiotem skargi wnioskodawców do WSA. Dopiero w wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, Sąd mógłby formułować ocenę prawną co do istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad decyzji PWRN z dnia [...] lutego 1970 r. Całkowicie bezpodstawnie Sąd uczynił to natomiast w niniejszym postępowaniu.

Ponadto, zdaniem Prezydenta Miasta G., Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., pominął w uzasadnieniu wyroku stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę z dnia 7 stycznia 2013 r. W piśmie tym zwrócono uwagę na istotne okoliczności niniejszej sprawy, tj. na znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych dokumenty wskazujące, że J. S. pełnił funkcję wykonawcy testamentu E.S. i pełnomocnika jej spadkobierców. W tej kwestii autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na wyrażany przez doktrynę prawa cywilnego pogląd, że charakter instytucji wykonawcy testamentu zbliżony jest do syndyka masy upadłości. Podobnie jak syndyk masy upadłości, wykonawca testamentu ma za zadanie zapewnić ciągłość zarządu majątkiem, łącznie z możliwością pozywania i bycia pozywanym. Konsekwentnie należy więc uznać, że wykonawca testamentu posiada umocowanie do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących majątku wchodzącego w skład masy spadkowej. Dodatkowo również w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 1970 r. J. S. został wskazany jako pełnomocnik spadkobierców E.S. Treść decyzji - jako dokumentu urzędowego - korzysta zaś z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że nawet gdyby uznać, iż decyzja PWRN z dnia [...] lutego 1970 r. oraz decyzja Komisji Odwoławczej z dnia [...] marca 1971 r. zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie (odpowiednio do J.S. i do J.S.), co stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to zgodnie z 156 § 2 k.p.a. nie jest w tym wypadku możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat lub decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Poza bezsprzecznym upływem 10 lat od wydania obu w/w decyzji, w przedmiotowej sprawie mamy również do czynienia z powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych w postaci zagospodarowania wywłaszczonych działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną, z czym wiąże się zakaz przenoszenia własności tych nieruchomości na inne podmioty niż publiczne. Również te okoliczności zostały pominięte przez WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. P., A.S., J.L., B.J., T. S., S.S., S. S., K. S. i E. P. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej, pomimo wskazania przez jej autora wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono także zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. uzasadniony został w skardze kasacyjnej tym, że Sąd pierwszej instancji objął kontrolą także decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na bardzo istotny aspekt sprawy, stwierdzając, że organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej samej sprawie, jeżeli jest ona dotknięta ciężkimi wadami, określonymi w art.156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Ograniczenie kompetencji organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko do decyzji organu odwoławczego prowadziłoby bowiem do niejednolitego trybu usuwania decyzji dotkniętych wadą nieważności z obrotu prawnego.

Nie może ujść uwadze, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył trzech decyzji: pierwszoinstancyjnej decyzji o wywłaszczeniu wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1970 r., decyzji organu drugiej instancji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] marca 1971 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1971 r. przyznającej odszkodowanie spadkobiercom E.S..

W niniejszym postępowaniu organ nadzoru dokonał oceny wyłącznie decyzji odwoławczej, stwierdzając jej nieważność z powodu złożenia odwołania przez J.S.., który nie był stroną postępowania, co w sposób rażący naruszało art.110 §1 k.p.a. - według brzmienia na dzień wywłaszczenia. Z kolei wnioskujący o stwierdzenie nieważności tak w skardze, jak również we wniosku wskazywali, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156§2 k.p.a., gdyż decyzja tak organu odwoławczego, jak również decyzja wywłaszczeniowa organu pierwszej instancji została skierowana do osoby zmarłej, a ponadto nie został wyczerpany tryb wezwania spadkobierców E. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wypowiadając się co do tego zarzutu Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że skoro decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy decyzję wywłaszczeniową w punkcie I w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu, a decyzja ta ( organu odwoławczego) została skierowana do osoby zmarłej, to również z tego powodu jest ona dotknięta wadą nieważności i tym samym uzasadnione jest objęcie postępowaniem nadzorczym także decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1970 r. W tych okolicznościach sprawy słusznie wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku, że nieprawidłowo organ ograniczył się do kontroli legalności decyzji organu odwoławczego, tym bardziej, że jest on organem właściwym do orzekania w przedmiocie nieważności tak decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r., jak też decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] marca 1971 r. Tak więc wywód Sądu pierwszej instancji, wskazujący na konieczność rozpoznania zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, jak też organu pierwszej instancji są prawidłowe, aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie – na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie - zaistniała sytuacja szczególna spowodowana rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1970 r. w odrębnym postępowaniu. Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. , nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. , nr [...] organ ten utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdzając że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. Jednakże wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 32/13 uchylił obie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie umorzenia postępowania, wskazując przy tym, że organ ten jest właściwy do wydania decyzji w sprawie. Wyrok jest prawomocny. W chwili obecnej nie ma zatem przeszkód do rozpoznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z żądaniem spadkobierców poprzednich właścicieli.

Zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. dotyczy pominięcia stanowiska uczestnika postępowania wyrażonego w odpowiedzi na skargę i brak rozważań dotyczących doręczenia decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1970 r. wykonawcy testamentu. Odnośnie do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że podnoszone przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę okoliczności w głównej mierze dotyczą decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1970 r., która nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zalecił organowi nadzoru rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wywłaszczeniowej i nie mógł odnieść się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę okoliczności, gdyż organ nadzoru nie przeprowadził kontroli tej decyzji.

Również zarzuty naruszenia art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. i art.156 §2 k.p.a. odnoszące się do decyzji wywłaszczeniowej dopiero będą przedmiotem kontroli organu nadzoru, a zatem rozważania dotyczące tych kwestii ( w tym nieodwracalnych skutków prawnych) są na tym etapie postępowania przedwczesne. Słusznie natomiast w tym kontekście skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był dokonywać oceny decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1976 r., gdyż tej oceny nie przeprowadził jeszcze organ nadzoru, rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.