Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 473/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 ust. 7, art. 141 ust. 2, art. 142
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15zzr
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 8, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 53
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 154 § 2, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 110 ust. 3, art. 109 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022 Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasto R. (dalej: Skarżąca) reprezentowanej przez radcę prawnego A.N. oraz J.P., reprezentowanego przez radcę prawnego R.K., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 13 stycznia 2022 r. nr GN-III.6821.2.2.2021 orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Jak wynika z akt sprawy, 7 lipca 2020 r. J.P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położonych w R., obręb [...].

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr N-I.7581.2.25.2021 Wojewoda Podkarpacki wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta R., wyznaczając do tego Starostę S.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr Rep. A nr [...] W.P. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. 0,1079 ha położoną w R. w obrębie [...], niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], otrzymując z tytułu przeniesienia prawa własności nieruchomości odszkodowanie w łącznej wysokości 3 661 172 zł.

W dalszej kolejności, postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] września 2006 r. sygn. akt [...] spadek po W.P. nabyli Z.P. i J.P. po ½ części, a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] spadek po Z.P. nabył w całości J.P.

Następnie Prezydent Miasta R., zaświadczeniem z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] poinformował, że w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...], działka nr [...] położona w obrębie [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewid. nr [...] w obrębie [...]. Działka nr [...] o pow. 0,1079 ha została podzielona na działki o nr [...] o pow. 0,0570 ha, nr [...] o pow. 0,0047 ha oraz nr [...] o pow. 0,0462 ha.

W dniu 22 listopada 2021 r. w obecności rzeczoznawcy majątkowego dokonano oględzin działek nr [...] i nr [...], podczas których stwierdzono, że stan techniczno-użytkowy ww. działek wskazuje, że nie poczyniono na nich żadnych nakładów związanych z celem wywłaszczenia. W operacie szacunkowym, wykonanym na zlecenie Organu, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową działki nr [...] na 13 066 zł, działki nr [...] na 128 436 zł, natomiast wysokość zwaloryzowanego odszkodowania obliczona proporcjonalnie do powierzchni zwracanego gruntu wyniosła 61 716,25 zł.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. nr GN-III.6821.2.2.2021, Starosta S. orzekł:

1. O zwrocie J.P. nieruchomości położonej w Obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0509 ha, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel uwidoczniona jest Gmina Miasto R. – tj. nieruchomość odpowiadającą w dacie wywłaszczenia części działki nr [...] w R. w obrębie [...];

2. Wskazał, że warunkiem zwrotu nieruchomości określonej w pkt 1 jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 61 716,25 zł, którą J.P. zobowiązany jest wpłacić na rzecz Gminy Miasta R. na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W przypadku niedotrzymania niniejszego warunku Starosta S. stwierdzi wygaśnięcie niniejszej decyzji w trybie art. 162 k.p.a.

3. Orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

4. Orzekł, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że część wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] i [...] mimo upływu ponad 32 lat od daty wywłaszczenia nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia ani na jakąkolwiek inną inwestycję. Wskazał, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie rozpoczęto na nich żadnych prac, zatem zachodzą przesłanki do uznania ich za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem do orzeczenia o ich zwrocie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela.

Końcowo Organ I instancji wyjaśnił, że J.P. wniósł o rozłożenie należności na 5 rat płatnych każdego roku przez 5 lat, w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednak Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. nie wyraził zgody na rozkładanie odszkodowania na raty.

Od powyższej decyzji, Gmina Miasto R. reprezentowana przez radcę prawnego A.N. oraz J.P. reprezentowany przez radcę prawnego R.K. złożyli odwołania.

J.P. zaskarżył wydaną decyzję w części, tj. w zakresie pkt 2, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie oraz błędne oszacowanie (zawyżenie) wysokości zwaloryzowanego odszkodowania płatnego na rzecz Gminy Miasta R., skutkujące brakiem rozłożenia zwaloryzowanego odszkodowania na raty, a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz jego słusznego interesu, a także naruszenie art. 141 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez jego niezastosowanie, pomimo zawarcia w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. wniosku o rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat, tak aby mógł bez poniesienia uszczerbku dla swojego majątku wykonać zobowiązanie nałożone na niego w decyzji Starosty.

Wobec tak sformułowanych zarzutów J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 i orzeczenie w tym zakresie zobowiązania do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 17 448,52 zł za zwrócone działki objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz o rozłożenie zwrotu odszkodowania na 5 rat płatnych każdego roku przez 5 lat.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik J.P. wskazał, że Organ powinien zweryfikować wyliczenia biegłego rzeczoznawcy w zakresie wyliczeń wartości rynkowych działek nr [...] i nr [...], gdyż wyliczenia te nie są prawidłowe, co doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Na poparcie swojego stanowiska, pełnomocnik przedstawił szczegółowe wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, która jego zdaniem powinna wynosić 17 448,52 zł. Ponadto pełnomocnik wskazał, że Starosta S. poprzez brak rozłożenia na raty spłaty kwoty zwaloryzowanego odszkodowania nie dał J.P. możliwości wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku, gdyż dla przeciętnej osoby utrzymującej się z pracy zarobkowej lub renty czy emerytury jednorazowa zapłaty kwoty 61 716,25 zł jest niemożliwa.

Z kolei Gmina Miasto R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła wydaną decyzję w całości, wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa), w związku z tym złożony w dniu 9 lipca 2020 r. wniosek J.P. o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801; dalej: ustawa zmieniająca), który zawieszał bieg niektórych terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, jednak art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie jest przepisem prawa administracyjnego.

Pełnomocnik Gminy podniosła, że o tym, czy dany przepis prawa ma charakter cywilnoprawny czy administracyjnoprawny nie decyduje ustawa, w której się on znajduje, a to jakiego stosunku materialnoprawnego dotyczy. Roszczenie o zwrot nieruchomości jest zdaniem pełnomocnika roszczeniem cywilnoprawnym, a jedynie przekazanym przez przepis szczególny do rozpoznania w procedurze administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska, pełnomocnik powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, powszechnych oraz Sądu Najwyższego.

W ocenie pełnomocnika termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upłynął w dniu 14 maja 2020 r., zatem Organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania ze względu na spóźniony wniosek. Ponadto z uzasadnienia wydanej decyzji nie wynika co było źródłem celu publicznego, który Organ przyjął jako cel wywłaszczenia. Nie podano jaki akt lokalizacyjny ten cel przewidywał, nie ustalono czy umowa zbycia nieruchomości przez W.P. została zawarta po wyznaczeniu mu terminu pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda Podkarpacki, opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr N-I.7581.2.3.2022, po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasto R. oraz J.P., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji podkreślił, że z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tym, że jeżeli decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni, cel ten ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości.

Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. poszerza zakres stosowania ww. przepisu do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów w nim wymienionych, w tym m.in. nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.).

Wojewoda wskazał, że W.P. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1989 r. Rep. [...] sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1079 ha położoną w R., obr. [...], gdyż stała się ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą Osiedle mieszkaniowe [...] w R.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że sprzedana w trybie wywłaszczenia działka nr [...] Obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1076 ha w obr. [...]. Następnie na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] działka nr [...] r. została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0570 ha, nr [...] o pow. 0,0047 ha i nr [...] o pow. 0.0462 ha, Obr. [...], przy czym decyzją Wojewody Podkarpackiego, działka nr [...] - decyzją Wojewody Podkarpackiego została zajęta na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [...] etap III z ul. [...] w wariancie II (P)", na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wojewoda wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez Starostę stwierdzono, że wnioskowane do zwrotu działki nr [...] i nr [...] w całości są porośnięte chwastami i niekoszonymi wysokimi trawami, natomiast na działce nr [...] dodatkowo rośnie kilka drzewek samosiewów. Przedmiotowe działki nie są ogrodzone i nie występują na nich składniki budowlane kubaturowe. Zatem ustalenia dokonane podczas oględzin jednoznacznie wskazują, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dowodów na to, że umowa nabycia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości przez Skarb Państwa miała charakter wywłaszczeniowy, Organ odwoławczy stwierdził, że zapisy aktu notarialnego Rep. [...] jednoznacznie wskazują na ich szczególną formę, tj. zawarcia w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Świadczy o tym zapis § 3 aktu, w którym wprost wskazano, że W.P. sprzedaje przedmiotową nieruchomość w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a przedstawiciel Skarbu Państwa kupuje ją wyjaśniając, że jest ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego oraz zapis § 10 aktu, na podstawie którego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 1989 r. nr 4, poz. 23) od sprzedających nie pobrano opłaty skarbowej, ponieważ była to sprzedaż nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. Wobec powyższego ww. umowę sprzedaży należy uznać za ściśle związaną z procedurą wywłaszczeniową, dla której alternatywą było wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym.

Organ II instancji wskazał ponadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą: "osiedle mieszkaniowe [...] została podjęta w dniu [...] kwietnia 1987 r., co oznaczało dla ówczesnych właścicieli nieruchomości, że nie będą mogli korzystać z prawa własności nieruchomości w dowolny sposób, gdyż ograniczał je cel publiczny, który mógł być zrealizowany wyłącznie przez Skarb Państwa.

Wojewoda podał, że kluczową kwestią w rozstrzyganej sprawie jest fakt, że ustawodawca, ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Ustawodawca wraz z ww. zmianą wprowadził również przepis przejściowy stanowiący, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Zatem ww. przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Wobec powyższego wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne, a roszczenia zwrotowe nie podlegają przedawnieniu.

Odnosząc się do zarzutu rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda wskazał, że została ona uregulowana w przepisie art. 141 u.g.n., w którym stwierdzono, że należności mogą być rozłożone na raty, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie może uwzględnić wniosek, jednak nie jest do tego zobligowany. Złożenie takiego wniosku nie zobowiązuje organu do rozłożenia należności na raty, decyzja w tym zakresie została pozostawiona uznaniu starosty. Z kolei w zakresie błędnego wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania, Organ odwoławczy wyjaśnił, że waloryzacja dokonana przez biegłego została wykonana poprawnie, gdyż podstawą do przeprowadzenia waloryzacji jest kwota odszkodowania wypłaconego w dniu 12 kwietnia 1989 r., tj. 3 276 923 zł, a następnie przeliczenie tej kwoty przez wskaźnik inflacji. Z uwagi na to, że zwrotowi podlega część kwoty, należało określić wartość 1 m² gruntu, celem określenia kwoty zwrotu, co zostało w przedmiotowej sprawie dokonane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto R. reprezentowana przez radcę prawnego A.N. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia 13 stycznia 2022 r. nr GN-III.6821.2.2.2021 oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik Gminy zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i art. 136 ust. 7 u.g.n.;

2. art. 141 ust. 2 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazała, że Organ błędnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia z drogi jego dochodzenia. Pełnomocnik podniosła, że Strona skarżąca nie twierdzi, że postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego oraz, że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym. Zdaniem pełnomocnika, Organ prawidłowo ocenił charakter postępowania, w którym rozpoznaje się roszczenie o zwrot. W ocenie pełnomocnika tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym charakterze, co potwierdza art. 2 § 3 k.p.c. Zatem skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności) to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi mieć również charakter cywilnoprawny.

Pełnomocnik podniosła, że termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. ma ten sam charakter, co termin wynikający z art. 136 ust. 5 u.g.n., który jest terminem materialnoprawnym, czyli którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego, do której należy roszczenie o zwrot, wyznacza więc charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Zatem skoro orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to i terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej mają charakter terminów prawa cywilnego i nie różnią się niczym od terminu wskazanego np. w art. 534 k.c.

Odnosząc się do drugiego podniesionego w skardze zarzutu, pełnomocnik wyjaśniła, że jest on składany jedynie na wypadek uznania, że zwrot nieruchomości został orzeczony prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w pierwszej kolejności za niezasadny ocenił zarzut dotyczący złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z przekroczeniem terminu. Wątpliwości nie budzi, że żądanie J.P. zostało złożone dnia 7 lipca 2020r. (data nadania pisma).

Dla oceny terminowości złożonego żądania istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f znowelizował przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., nadając mu brzmienie następujące: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2." Wraz z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.

Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Wojewoda przyjął, że zawieszenie biegu ww. terminu rozpoczęło się od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej. Trwało ono do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminu przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, ze wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Zatem wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne.

W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 7 lipca 2020 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości został nadany w placówce pocztowej dnia 7 lipca 2021 r., czyli w terminie określonym w powyższych przepisach w konsekwencji czego nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r, zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie dotyczył postępowań zwrotowych. Skoro zdaniem Skarżącej roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, to termin prekluzyjny do dochodzenia takiego roszczenia również musi mieć charakter cywilnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. wedle Skarżącej to termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Przyjmując stanowisko Strony skarżącej należałoby więc uznać że uprawnienie wnoszącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło 14 maja 2020 r.

Oceniając przytoczone wyżej stanowisko Sąd nie podziela poglądu skarżącej co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzr ustawy o covid-19 i zawieszenia biegu terminu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaznaczyć należy, że w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (zob, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277).

Nie budzi wątpliwości sądu, że termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. to termin materialnoprawny a nie procesowy. Nie dotyczy on bowiem bezskuteczności czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu, w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria o których mowa w art. 136 ust. 3 oraz 137 tej ustawy. Termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, gdyż uchybienie mu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że art. 15 zzr ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o COVID nie posługuje się sformułowaniem "o biegu terminów prawa administracyjnego". Takie brzmienie tego przepisu nakazywałoby badać każdorazowo, przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym. Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr ustawy o COVID wymaga więc ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego".

Zdaniem Sądu przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID. Materia dotycząca postępowania mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji. Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy. W u.g.n. całościowo uregulowano też materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych. Różnice rozciągają się na wiele kwestii – począwszy od drogi dochodzenia roszczeń (administracyjnej), poprzez zakres podmiotowy (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie), a skończywszy na przedawnieniu roszczenia (roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają przedawnieniu, co stanowi wyłom w podstawowej zasadzie przedawnienia majątkowych roszczeń cywilnoprawnych).

Z kolei zawarte w art. 15 zzr ustawy o COVID pojęcie przepisów prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji. Niewątpliwie celem wprowadzenia przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających. Zawarte w art. 15 zzr ustawy COVID-19 pojęcie "prawo administracyjne" należy wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Wynika to, zdaniem Sądu, z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.

Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadzi to do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu a zatem również do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r.

Przesądzając o możliwości stosowania do biegu terminu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. przepisu art. 15 zzr ustawy o COVID Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo określił końcowy moment biegu tego terminu na dzień 7 lipca 2020r.

Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; co miało miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony z zachowaniem prawidłowo obliczonego terminu, gdyż został nadany w placówce operatora pocztowego dnia 7 lipca 2020 r.

Sąd podzielił również stanowisko organów I oraz II instancji co do wywłaszczeniowego charakteru umowy, na podstawie której poprzednik prawny J.P. zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa.

Umowa sprzedaży nieruchomości z [...] kwietnia 1989r., Rep. [...] z 1989 roku została zawarta na podstawie art. 8 ustawy nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz.U. Nr 14, poz. 99), dalej u.g.g.w.

Przepis art. 8 u.g.g.w. w dacie zawarcia ww. umowy stanowił, że:

1. Nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.

2. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

Regulacja art. 8 u.g.g.w. stanowiła ogólną podstawę do nabywania nieruchomości, nie stanowiących własności państwowej. Przywołana umowa określała cel nabycia nieruchomości od W.P.wskazując, że nieruchomość ta niezbędna jest pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Zgodnie z obowiązującym w dacie umowy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g.w. nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego czy skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Z art. 53 u.g.g.w. w brzmieniu z daty zawarcia umowy wynikało, że:

1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.

2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

Treść umowy notarialnej z 12 kwietnia 1989r. świadczy o zachowaniu warunków z ww. art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w. Zawiera ona bowiem, oprócz postanowienia o sprzedaży nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego, passus "i na ten cel może być wywłaszczona."

Przesądza to o tym, że nabycie przedmiotowej nieruchomości było powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, co wynika wprost z treści aktu notarialnego. Tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Nabycie przez Skarb Państwa w dniu 12 kwietnia 1989r. nieruchomości W.P. było bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego. W umowie wskazano, że nabywana nieruchomość niezbędna jest pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu zagospodarowania z dnia [...] kwietnia 1987 roku nr [...] (znajdującą się również w aktach sprawy). Wskazane powyżej okoliczności stanowią podstawę do przyjęcia, że nieruchomość od W.P. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 1946/19).

Nie budziło również wątpliwości, że na nabytej nieruchomości nie został zrealizowany cel wskazany w ww. umowie. Zgodnie z protokołem oględzin z 11 października 2021r. działki nr [...] i [...] nie noszą oznak zagospodarowania i utrzymania. Porośnięte są wysokimi trawami i zakrzaczeniami, dodatkowo działka nr [...] była częściowo zadrzewiona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. należy na wstępie podać, że przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa o jakich kwestiach winien rozstrzygać organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jest to istotna konstatacja, która każe opowiedzieć się za akcesoryjnym i fakultatywnym charakterem tegoż rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu aktualnie przepisy u.g.n. (art. 136 – 142) nie dają podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w decyzji o zwrocie o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności z art. 140 u.g.n. byłoby obligatoryjne.

Przedstawiciele poglądu przeciwnego o obligatoryjnym rozstrzygnięciu o zabezpieczeniu nieruchomości w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powołują się na wykładnię funkcjonalną i systemową przepisu art. 141 ust. 2 i art. 142 u.g.n. (por. np. NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., I OSK 2766/14). Akcentują dla uzasadnienia swojego stanowiska wzajemność roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, równość stron postępowania i konieczność ochrony interesu podmiotu publicznego, który na podstawie decyzji zwrotowej traci własność, a których to celów nie można osiągnąć bez stosownego zabezpieczenia.

Zdaniem Sądu należy zaakcentować, że możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest niezależna od tego czy sposób zabezpieczenia wskazany będzie w treści decyzji, czy też nie. Postępowanie zabezpieczające unormowane jest w przepisach art. 154 – 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479), dalej u.p.e.a. Jeżeli obowiązek stał się wymagalny to wierzyciel powinien podjąć czynności prowadzące do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. powinien doręczyć zobowiązanemu upomnienie, a następnie po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia i stwierdzeniu niewykonania obowiązku wystawić tytuł wykonawczy oraz skierować do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W czasie oczekiwania na dobrowolne wykonanie obowiązku wierzyciel może wystawić zarządzenie zabezpieczenia i wystąpić do organu egzekucyjnego o ustanowienie zabezpieczenia. Wierzyciel może także wystąpić o ustanowienie zabezpieczenia zanim obowiązek zapłaty wynikający z decyzji stanie się wymagalny (art. 154 § 2 u.p.e.a.). Art. 155 u.p.e.a. nie ma zastosowania do roszczeń z art. 140 u.g.n.

Możliwe jest zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości hipoteką przymusową na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej u.k.w.h., w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. Przy czym przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. jest jednym z przepisów, o których mowa w art. 110 ust. 3 u.k.w.h. i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Przepis art. 110 ust. 3 u.k.w.h. jest wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 u.k.w.h., który statuuje zasadę, że podstawą hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Co istotne, wpis tej hipoteki jest możliwy nawet wówczas, gdy decyzja o zwrocie będąca jego podstawą nie jest jeszcze ostateczna (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 22 marca 2022r., II SA/Rz 1692/21).

Zabezpieczenie wierzytelności jest środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ustępy 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ów, który można uznać za wyjątek, od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n., zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania, pozwala na to aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3029/15).

W niniejszej sprawie natomiast nie doszło do rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W decyzji Starosty (w pkt II) wskazano, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania w ustalonej kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Koniecznym elementem decyzji o zwrocie jest określenie terminu, w którym ma nastąpić zwrot odszkodowania lub dopłaty oraz ewentualne rozstrzygnięcie co do rozłożenia płatności na raty. W przypadku zaniechania zwrotu wypłaconego odszkodowania lub dopłaty przez wnioskodawcę zwrotu organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu w pierwszej instancji, zobowiązany jest uchylić tę decyzję na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1058).

W niniejszej sprawie utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzja Starosty określała termin zwrotu odszkodowania. Zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu I instancji spełniały więc wymogi stawiane przez art. 142 ust. 1 u.g.n.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że z art. 9 u.g.n. wynika, że z urzędu wstrzymuje się wykonanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawach zatem, których przepis ten dotyczy, w tym w odniesieniu do decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 149 ust. 1 u.g.n.) decyzja administracyjna organu drugiej instancji, mimo że jest ostateczna, mogłaby być wykonana najwcześniej po upływie 44 dni od dnia doręczenia jej stronie. Z kolei, w myśl zdania drugiego powołanego przepisu, złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30. dni od dnia doręczenia decyzji stronie powoduje kolejny skutek w postaci wstrzymania z urzędu wykonania decyzji przez organ, który ją wydał. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w tym przypadku w drodze postanowienia. Jest to zatem niejako automatyczny skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie wyjaśnienia wymaga rozumienie pojęcia "wykonanie decyzji". W literaturze można spotkać stanowisko, że w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości, obejmującej również rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu odszkodowania, wykonanie dotyczy tylko obowiązku świadczenia odszkodowawczego, ponieważ w pozostałym zakresie, tj. zwrotu nieruchomości, decyzja taka nie wymaga wykonania. Istotnie przyjmuje się, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutek prawnorzeczowy, jednak wynikające z ustawy odroczenie w czasie wykonania takiej decyzji ma treść normatywną, którą należy odczytać jako odroczenie w czasie wywołania skutków prawnych, jakie wynikają z jej rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., II GZ 480/11, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591 /04, ONSAWSA 2004, Nr 2, poz. 32). Jeżeli więc decyzja o zwrocie nieruchomości, zgodnie z art. 9 zdanie drugie u.g.n., nie podlega wykonaniu przez czas określony w tym przepisie, to rozumieć przez to należy, że przez czas wskazany w ustawie jest pozbawiona skuteczności prawnej; jej skutki prawne uległy zawieszeniu. Po wniesieniu natomiast skargi do sądu administracyjnego wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a zatem zawieszenie skutku prawnego, następuje już na mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (w niniejszej sprawie z dnia 29 marca 2022r. nr N-I.7581.2.3.2022). Ta szczególna regulacja ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Artykuł 9 u.g.n. stanowi zatem gwarancję nienaruszalności prawa własności do czasu dokonania przez sąd oceny legalności decyzji (tak SN w postanowieniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II CSK 298/12).

Z przepisów art. 140-142 u.g.n. nie wynika, że termin zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania ma pokrywać się z terminem przejścia własności, czy też wykonalności decyzji o zwrocie. Sformułowanie z art. 136 ust. 3 u.g.n., że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest m.in. zwrot odszkodowania nie przesądza o konieczności jednoczesności tych świadczeń (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2016 r., II SA/Rz 1473/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.