Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 508/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 6 art. 3 pkt 3 art. 30 ust. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A.w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S.A. w [...] (poprzednia nazwa: A. S.A. w [...]), jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2011 r. Nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie podświetlanego nośnika reklamowego o wymiarach 6 m x 3 m, na fundamencie trwale związanym z gruntem, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. C. w W., w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 19 kwietnia 2011 r. (pismem z 19 kwietnia 2011 r.) A.S.A. w [...], reprezentowana przez G. K., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie podświetlanego nośnika reklamowego o wymiarach 6 m x 3 m, na fundamencie trwale związanym z gruntem, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. C. w W.. W omawianym zgłoszeniu Spółka powołała się na art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Do zgłoszenia Spółka załączyła m.in. projekt budowlany urządzenia reklamowego.

Prezydent [...] po zapoznaniu się ze złożonymi wraz ze zgłoszeniem dokumentami przyjął, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie reklamowe, które należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że urządzenie opisane w zgłoszeniu będzie wykonane w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem (usytuowane na fundamencie wkopanym w ziemię a nie ustawione na gruncie), a to oznacza, że należy zaliczyć je do kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Z tych też przyczyn decyzją z [...] maja 2011 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Prezydent [...]wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia.

Pismem z 7 czerwca 2011 r. Spółka A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika odwołała się od ww. decyzji Prezydenta [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wnosząc o powyższe skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Wskazała, iż termin określony w tym przepisie na wniesienie przez organ sprzeciwu został naruszony, albowiem w terminie 30-dni decyzja wnosząca sprzeciw nie została doręczona pełnomocnikowi Spółki. Podnosząc powyższe Spółka powołała się na uchwałę NSA sygn. akt II GPS 4/08.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję o Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] maja 2011 r. wnoszącą sprzeciw.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] zauważył, iż kluczowym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią instalowanie tablic i urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę), czy też stanowią budowlę w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Organ wskazał przy tym na przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 podnosząc jednocześnie, iż nie ma on zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 (tj. do urządzeń trwale związanych z gruntem), a jedynie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolno stojących nie związanych trwale z gruntem. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest objęta wyłączeniem z art. 29 ust. 2 pkt 6. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. I dalej organ odwoławczy zauważył, że z przeprowadzonej przez niego analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia i jego konstrukcję, jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem – jak wynika z projektu budowlanego – przewiduje realizację robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji stalowej wsporczej dla podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m oraz posadowienie słupa o wysokości 6,5 m na stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem. W konsekwencji organ odwoławczy podkreślił, że wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia (związania z gruntem), świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołując się następnie na orzecznictwo organ stwierdził, że tego typu obiekty wymagają pozwolenia na budowę. Na koniec organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez doręczenie pełnomocnikowi strony sprzeciwu po upływie 30 dni, o których mowa w tym przepisie. Ustosunkowując się do tej kwestii organ przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stwierdził następnie, że w niniejszej sprawie sprzeciw został nadany [...] maja 2011 r., a więc z zachowaniem ww. terminu.

W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] strona skarżąca – A. S.A. w [...] (poprzednia nazwa: A.S.A. z siedzibą w [...]), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postepowanie, w sytuacji utraty kompetencji organu pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, iż termin 30-dniowy wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym oraz terminem kompetencyjnym, co znaczy, że nie jest możliwe jego przedłużanie przez organ, a sprzeciw, aby był skuteczny, musi zostać wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Jednocześnie skarżąca Spółka wywiodła, iż przez pojęcie: "wniesienie sprzeciwu" użyte w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko wydanie, ale i doręczenie decyzji, a inna wykładnia narusza zasadę uregulowaną w art. 8 k.p.a. Zajmując takie stanowisko, skarżąca Spółka powołała się na uchwałę NSA orzekającego w składzie 7 sędziów z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08). Dodatkowo, skarżąca Spółka dokonując analizy językowej pojęcia "wniesienie sprzeciwu" wskazała, że tam gdzie ustawodawca chce aby wniesienie oznaczało datę nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, to reguluje tę kwestię w odrębnym przepisie. W niniejszym przypadku takiej regulacji nie ma. Wskazała więc, że zasada utożsamiania dnia nadania pisma procesowego z dniem jego wniesienia, nie wynika z językowego znaczenia słowa "wnieść", ale z wyraźniej normy prawnej. Na koniec skarżąca Spółka nie zgodziła się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 24 października 2011 r., iż brak jest podstaw do przeniesienia na grunt prawa budowlanego tezy wyrażonej w uchwale, o której mowa powyżej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutu w niej podniesionego dotyczącego naruszenia w sprawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - nie znalazł też żadnych innych powodów do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe w sprawie urządzenie reklamowe jako trwale związane z gruntem i prawidłowo w konsekwencji uznały, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego na tego rodzaju prace wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto, organy te nie naruszyły w sprawie wskazanej w skardze normy prawnej.

Na wstępie zaznaczyć należy (chociaż skarga nie zawiera zarzutów dotyczących meritum tej sprawy), iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane mogą być zrealizowane po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto ww. przepis wprowadza wyłączenia od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że wymóg legitymowania się pozwoleniem budowlanym nie dotyczy, co do zasady przypadków jakie zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Przede wszystkim w art. 29 ww. ustawy został zawarty enumeratywny katalog budów i robót budowlanych, na których wykonanie, co do zasady, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, to jednak w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z konieczności zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. A zatem dokonanie przez inwestora zgłoszenia, spełniającego wymagania z art. 30 ust. 2, dotyczącego prac budowlanych, wiąże się z ustaleniem przez organ architektoniczno-budowlany charakteru tych prac, tzn. czy na zgłoszone prace wymagane jest zgłoszenie bądź pozwolenie, lub czy nie jest wymagana żadna z tych form. W wypadku, gdy organ administracyjny stwierdzi, że zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wnosi sprzeciw, który ma ten skutek prawny, że inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji prac budowlanych wymienionych w zgłoszeniu dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a ewentualnie prowadzone prace budowlane pomimo wniesionego sprzeciwu będą traktowane jako samowola budowlana.

W sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic reklamowych posadowionych na gruncie dodatkowo ustaleniu przez organ architektoniczno-budowlany wymagać będzie okoliczność, czy zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszone roboty dotyczą "budowli" – do której zalicza się wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czy też prace te polegać będą na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W zależność bowiem od ustalenia organu na wykonanie w danym miejscu urządzenia reklamowego wymagane będzie odpowiednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji dokonały zgodnie z ww. procedurą oceny zgłoszenia skarżącej Spółki, które dotyczyło zamiaru montażu urządzenia reklamowego na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. C. w W., posadowionego na gruncie. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 6 m x 3 m, słup nośny o wysokości 6,5 m – ponad fundamentem do dołu tablicy), a ponadto sposób jego posadowienia na gruncie (podstawa fundamentowa posiada takie parametry, aby całe urządzenie reklamowe mogło, za pomocą siły grawitacji, oprzeć się czynnikom atmosferycznym) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (tak też obiekt został określony w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia załączonej do zgłoszenia wraz z innymi dokumentami), o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powołany w zgłoszeniu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej, betonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Kończąc powyższe rozważania, w kwestii "związania obiektu budowlanego z gruntem" warto dodatkowo wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10).

Odnosząc się do głównego a zarazem jedynego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przypomnieć należy, iż wskazany przepis w zd. 2 stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ. W tym tylko okresie organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Powyższe zostało podniesione w skardze i Sąd w tych kwestiach zgadza się ze stroną skarżącą. Spór w sprawie w kontekście przywołanej regulacji prawnej sprowadza się natomiast do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść skargi wskazują bezspornie, iż w powyższej kwestii nie ma jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sporne strony w sprawie powołały się na orzeczenia przedstawiające dwa różne poglądy dotyczące interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i użytego w nim pojęcia "wniesienie". Jeden z tych poglądów -przytoczony w sprawie przez skarżącą Spółkę- przyjmuje, że dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Pogląd ten oparty jest na uchwale NSA z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 dokonującej wykładni art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze zawierającego podobną do Prawa budowlanego instytucję sprzeciwu organu (tak NSA w wyroku: z 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08 i z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10). W wielu orzeczeniach przyjęto jednak odmiennie, pomimo iż orzeczenia te zapadły po ww. uchwale NSA. I tak, dla przykładu, w wyroku z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie wydanie i wysłanie (a nie doręczenie) przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Konstytucyjna zasada równości wymaga bowiem (jak zauważył NSA), aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a.

Dostrzegając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż nawet przy założeniu, że należałoby opowiedzieć się za interpretacją wskazaną w skardze (i najsurowszą dla organu architektoniczno-budowlanego wykładnią wyrażenia "wniesienie sprzeciwu"), termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został naruszony.

Bezspornym, bo - nie kwestionowanym przez żadną ze stron sprawy - jest fakt dokonania zgłoszenia przez skarżącą Spółkę w dniu 25 kwietnia 2011 r. Zatem, termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 25 maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, iż w tym terminie decyzja wnosząca sprzeciw z [...] maja 2011 r. nie tylko została wydana ([...] maj 2011 r.) i nadania w urzędzie pocztowym ([...]maj 2011 r.), ale także doręczona inwestorowi, co miało miejsce 23 maja 2011 r. Wprawdzie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie została doręczona pełnomocnikowi Spółki (działającemu na tym etapie) po 23 maja 2011 r., tj. 1 czerwca 2011 r. (i wszelkie skutki procesowe należy liczyć od tej daty, w tym termin do wniesienia odwołania), to jednak nie można przyjąć, że w takiej sytuacji do skarżącej Spółki nie dotarła w terminie uregulowanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego informacja o sprzeciwie do zgłoszenia. Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo trzeba, że decyzja zawierająca sprzeciw została skierowana nie tylko do pełnomocnika w osobie G. K., ale także bezpośrednio do skarżącej Spółki. Obie przesyłki nadano w tym samym dniu, przy czym przesyłka skierowana do pełnomocnika skarżącej została awizowana i podjęta dopiero w dniu 1 czerwca 2011 r. Dostrzegając powyższe trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem NSA odmiennym od zaprezentowanego w skardze na tle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a wskazującym na to, iż przyjęcie poglądu o konieczności doręczania decyzji wnoszącej sprzeciw spowodowałoby skrócenie 30-dniowego terminu, albowiem umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (tak NSA m.in. w wyroku przytoczonym w sprawie przez organ z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10).

Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.