Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 93/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 par. 2 ust. 1 pkt 3, par. 2 ust. 1 pkt 4, par. 6 ust. 1, par. 36 ust. 1 pkt 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 6 ust. 2 lit. c, art. 11, art. 15 ust. 2, 3, 4, art. 14 ust. 2, 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 327/14 w sprawie ze skargi G.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 327/14 oddalił skargę G.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

W dniu [...] marca 2013 r. G.C. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2. 1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 18,47 ha, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 3,26 ha, wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 0,26 ha oraz pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 3,26 ha.

W dniu 15 lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej (raport z czynności kontrolnych nr ...).

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w L. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli ujawniono nieprawidłowości, którym przypisano odpowiednie kody pokontrolne.

Wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2, wariant 2.1, między innymi działkę rolną C, o powierzchni 4,03 ha, deklarując grupę upraw JPO, RS z rośliną uprawną w plonie głównym - mieszanka zbożowa. Inspektorzy terenowi na wskazanej działce rolnej C stwierdzili powierzchnię 4,03 ha z rośliną uprawną w plonie głównym - żyto ozime, oraz wpisali kod nieprawidłowości DR6 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności).

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR dla potrzeb przyznania płatności rolnośrodowiskowej grupę upraw stanowią działki rolne, na których prowadzona jest jedna uprawa zgodna z deklaracją rolnika we wniosku co do gatunku rośliny uprawnej. Jeżeli istnieje konieczność zmiany rośliny zadeklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) – rolnik do dnia 31 maja danego roku ma prawo złożyć zmianę do wniosku z własnej inicjatywy. W przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu zostanie stwierdzona inna uprawa niż deklarowana we wniosku i rolnik nie zgłosił zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, to powierzchnię taką należy wykluczyć z płatności rolnośrodowiskowej.

W efekcie organ ustalił w zakresie Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności): powierzchnię deklarowaną - 18,47 ha, powierzchnię stwierdzoną - 18,44 ha oraz powierzchnię stwierdzoną, na której występuje zgodność rośliny deklarowanej z rośliną stwierdzoną - 14,41 ha. Po obliczeniu różnic procentowych organ uznał, że nastąpiło zawyżenie powierzchni o 4,06 ha, co stanowi 28,17 % powierzchni stwierdzonej w wariancie 2.1. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemności zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz UE L 35/8 z 28.01.2011 r.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011), jeżeli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że do obszaru zatwierdzonego nie mogą być wliczane działki rolne, których sposób użytkowania (roślina uprawna) jest inny od zadeklarowanego.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo przyznano płatności w zakresie Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i płatność do Pakietu 2, wariant 2.9.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie stwierdził naruszenia prawa, które mogło być podstawą uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Sąd I instancji przypomniał, że pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005). Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Natomiast szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

WSA wskazał, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.).

WSA wskazał, że zasadą wynikającą z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest to, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Możliwość zmiany została przewidziana w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przy czym zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej, którą należy zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

Odwołując się do § 23 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, zgodne z którym wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu zawiera oświadczenie o: powierzchni działek ewidencyjnych, sposobie wykorzystania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej i liczbie zwierząt ras lokalnych oraz szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku na rok 2013, w szczególności informacji dotyczącej wypełnienia kolumny 7, gdzie należy wpisać gatunek rośliny uprawnej w plonie głównym w roku składania wniosku, tylko w przypadku ubiegania się o płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, WSA stwierdził, że w zakresie spełnienia warunków dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej niezbędnym jest zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym ze wskazaniem konkretnej rośliny uprawnej, wynikającej z zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dopuszczalna jest również zmiana takiej rośliny na inną, jednak wiąże się to z koniecznością zmiany całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, która to zmiana powinna zostać zgłoszona kierownikowi Agencji w odpowiednim trybie.

Sąd I instancji wskazał również, że wymóg wskazania rośliny uprawnej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wynika z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w którym określona została definicja działki rolnej. Stosownie do jej treści grupą upraw w rozumieniu art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia będą działki rolne zadeklarowane przez rolnika, na których prowadzona jest uprawa jednego gatunku rośliny uprawnej. Przez "konkretne użytkowanie", zawarte w definicji działki rolnej należy między innymi rozumieć konkretną uprawę, określonej gatunkowo rośliny.

Również w ocenie WSA nie można utożsamiać żyta ozimego z mieszkanką zbożową, gdyż nie jest to ta sama uprawa. Zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na działce rolnej C, w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego winna znajdować się mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, a nie mieszanka zbożowa, czy żyto ozime. Słusznie, zdaniem WSA organy przyjęły, że do powyższej działki, z uwagi na niezgłoszoną przez Skarżącego zmianę rośliny uprawnej we właściwym trybie, nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jak wskazał, obszarem zatwierdzonym jest obszar działek lub parceli (...) odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania danej pomocy. Zadeklarowana działka C nie spełniała wszystkich warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, gdyż na tej działce była uprawiana inna roślina niż wynika z zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz złożonego przez Skarżącego wniosku.

Z materiału dowodowego zebranego przez organy, niezbicie zdaniem Sądu I instancji wynika, że czynności kontrolne wykazały zawyżenie powierzchni wnioskowanej w Pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – uprawy rolnicze o 4, 06 ha, co stanowi 28, 17 % powierzchni stwierdzonej w ww. wariancie, co zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 jest przesłanką do nieprzyznania pomocy.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał również pozostałe ustalenia organów orzekających.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G.C. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. (ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi w przypadku uznania przez Sąd, iż spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 16 ust. 2, 3, 5, 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt c) w zw. z art. 11 i art. 15 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011:

polegające na błędnym przyjęciu, że do obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt c) nie mogą być wliczane działki rolne, na których rośnie roślina inna niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne),

- polegające na błędnym przyjęciu, iż obszarem zatwierdzonym jest obszar działek lub parceli odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania danej pomocy,

- polegające na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, określonej jak w rozstrzygnięciu decyzji;

2. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009

- polegające na błędnym przyjęciu, że z w/w zapisu rozporządzenia WE wynika wymóg wskazany w § 23 ust. 1 pkt 5 ppkt a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. wymóg wskazania konkretnej rośliny uprawnej z danej grupy upraw,

- polegające na błędnym przyjęciu, że dla potrzeb przyznania płatności rolnośrodowiskowej, grupę upraw stanowią działki rolne, na których prowadzona jest jedna uprawa zgodna z deklaracją rolnika we wniosku co do gatunku rośliny uprawnej,

- polegające na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "użytkowania" obejmuje wyłącznie jedną roślinę. Nie może zaś obejmować roślin w ramach blisko spokrewnionych gatunków;

3. art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005

- polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisu, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych;

4. art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

- polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisów, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych;

5. § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4, § 6 ust. 2 i 3, § 23 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

- polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisów, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009,

- polegające na zaniechaniu ustalenia (w szczególności przez powołanie biegłego odpowiedniej specjalności), czy zadeklarowana przez Skarżącego "mieszanka zbożowa" należy do tego samego rodzaju, co stwierdzone na gruncie "żyto ozime".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Zasady przyznawania wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. W art. 36 lit. a pkt iv tego rozporządzenia przewidziano wsparcie "Poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich" poprzez przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych.

W myśl art. 39 ww. rozporządzenia, płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.

Zaznaczyć należy, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 nie określało szczegółowych warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowych pozostawiając te uregulowania przepisom krajowym.

Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 2 pkt 2 lit. a). Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi działanie "program rolnośrodowiskowy" (art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy).

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który, obok spełnienia innych warunków, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4).

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego dopuszczają zmianę polegającą na zmianie uprawianej rośliny w ramach określonych pakietów i wariantów, ale dopuszczając możliwość zmiany określają równocześnie warunki niezbędne dla skutecznego jej dokonania, stanowiąc, że taką zmianę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (ust. 2) i zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej (ust. 3).

Z ustalonego w sprawie i niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. zadeklarował w Pakiecie 2, wariancie 2.1 między innymi działkę C o powierzchni 4,03 ha, deklarując jako roślinę uprawianą w plonie głównym mieszankę zbożową. Kontrola przeprowadzona na działce C ujawniła uprawę żyta ozimego. Zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce C winna być posiana mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Rolnik nie zgłosił we właściwym trybie zmiany rośliny uprawianej.

Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działce C w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłoszonego w ramach Pakietu 2, wariant 2.1.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że w sytuacji gdy skarżący uprawiał na działce rolnej C roślinę inną niż zadeklarowana w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego, ale należącą – w jego ocenie – do tej samej grupy upraw, nie było podstaw do uznania, iż nie realizuje on na tej działce programu rolnośrodowiskowego i nałożenia sankcji.

Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, ponieważ z planu działalności rolnośrodowiskowej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że realizacja programu rolnośrodowiskowego związana była z uprawą określonych roślin na określonych działkach i w określonych latach programu. W planie tym rolnik nie deklarował uprawy roślin z określonej grupy, ale wskazał konkretne rośliny lub dokładnie określone mieszanki roślin, które będzie uprawiał w kolejnych latach na wskazanych działkach. Zmiany uprawianych roślin można było dokonać tylko w sposób ściśle określony ww. przepisami, czego rolnik nie zrobił.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 lit. c w związku z art. 11 i art. 15 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Podnosząc ten zarzut skarżący zmierza do wykazania, że do obszaru zatwierdzonego mogą być wliczane działki rolne, na których rośnie roślina wprawdzie inna niż zadeklarowana, ale należąca do tej samej grupy upraw (do tego samego wariantu Pakietu 2).

Wskazane przepisy zawierają regulacje dotyczące kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu, natomiast nie odnoszą się do warunków, które muszą być spełnione do uznania, że na danym obszarze jest prawidłowo realizowany program rolnośrodowiskowy.

Sformułowana w art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 definicja stanowi, że "zatwierdzony obszar" oznacza obszar działek lub parceli, których dotyczy wniosek o pomoc, określony zgodnie z art. 11 i art. 15 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia, a więc określony zgodnie z tymi przepisami o przeprowadzaniu kontroli.

W rozpoznanej sprawie, kontrole przeprowadzone zgodnie z ww. przepisami prawidłowo wykazały, że działka C nie mogła zostać uznana za obszar zatwierdzony ze względu na niespełnienie wymogu prowadzenia na niej uprawy przewidzianej w planie działalności rolnośrodowiskowej.

Błędnie z treści art. 16 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 skarżący wywodzi, że w ramach realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego mógł uprawiać rośliny nie wynikające z planu działalności rolnośrodowiskowej, ale należące do tej samej grupy. Przepis ust. 2 stanowi, że do celów stosowania tego artykułu obszary zadeklarowane przez beneficjenta, które otrzymują tę samą stawkę pomocy w ramach określonego środka obszarowego, uznaje się za tworzące jedną grupę upraw (..). Przepis ustępu 3 mówi o zatwierdzonym obszarze przypisanym do danej grupy upraw, natomiast w odniesieniu do skarżącego działka C nie mogła zostać uznana za obszar zatwierdzony ze względu na niezrealizowanie na niej programu rolnośrodowiskowego. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Rację ma skarżący podnosząc, iż z ww. przepisów rozporządzenia nie wynikał określony w § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b (błędnie wskazano lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego "wymóg wskazania konkretnej rośliny uprawnej z danej grupy upraw". Przepis § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa elementy, które winien zawierać wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym "oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej." Jak wyżej wspomniano jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3). Obowiązkowa zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej określona została w załączniku nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który przewiduje, że część szczegółowa planu powinna zawierać wskazanie wymogów, których rolnik powinien przestrzegać w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, oraz informacje niezbędne do prawidłowej realizacji tych pakietów i wariantów, a w przypadku realizacji Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne powinna zawierać, między innymi, informacje dotyczące planowanego zmianowania roślin uprawnych. Planowe zmianowanie roślin uprawnych niewątpliwie wymaga określenia roślin, których to zmianowanie będzie dotyczyło.

Podstawą wydania rozporządzenia rolnośrodowiskowego (zawierającego zapisy o konieczności wskazania roślin uprawnych) był przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważniający ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Wskazany przez skarżącego przepis § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przekracza granic delegacji ustawowej, nie jest też niezgodny z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, które zostawiły prawodawcy krajowemu możliwość określenia szczegółowych warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Nie jest niezgodne z przepisami ww. rozporządzenia 1698/2005 ustalenie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez planowane zmianowanie roślin uprawnych (oczywiście przy spełnieniu norm obowiązkowych).

Warunki ustalone rozporządzeniem rolnośrodowiskowym nie są niezgodne z definicją działki rolnej z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W myśl tej definicji działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej.

W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy działka rolna C obejmuje mniej niż grupę upraw, obejmuje bowiem uprawę jednej określone rośliny (lub mieszanki).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w punkcie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia przepisów art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – ani organy orzekające w postępowaniu administracyjnym ani Sąd I instancji nie wskazywały tych przepisów jako podstawy zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, nie mogły więc na ich podstawie przyjąć, że "stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy (..) powoduje zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowych;" Należy również zauważyć, że żaden z ww. przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zmniejszaniem płatności rolnośrodowiskowych. Sąd I instancji odwołał się do art. 15 ww. rozporządzenia 1698/2005 wskazując, że pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z EFR na rzecz ROW przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a do art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy wskazując, że realizacja PROW obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy", do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej lub prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, a realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego podlega kontroli (art. 30 i 31 ustawy).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazanych w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy te stanowią, jak zostało już wyżej wyjaśnione, że rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 4).

Stosownie do § 6 ust. 1, 2 i 3 rolnik może dokonać zmiany uprawianej rośliny tylko wprowadzając ją w planie działalności rolnośrodowiskowej i zgłaszając zmianę kierownikowi biura powiatowego ARiMR wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za rok dotyczący zmiany. W myśl § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b wniosek o przyznanie płatności wymaga złożenia oświadczenia między innymi o sposobie wykorzystywania działek rolnych, w szczególności, co wymaga podkreślenia, z podaniem rośliny uprawnej.

Z przepisów tych wynika, co też wyżej wyjaśniono, obowiązek prowadzenia upraw zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, co w przypadku skarżącego oznaczało obowiązek uprawy określonych roślin w określonych latach, na określonych działkach. Niewywiązanie się z tego obowiązku w czwartym roku realizacji programu, w odniesieniu do działki C oznaczało, że w tym zakresie skarżący nie realizował programu rolnośrodowiskowego. Działka C nie mogła zostać uznana za obszar zatwierdzony.

Ponieważ, jak wyżej wyjaśniono, skarżący był zobowiązany, w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, do uprawy roślin konkretnie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, a nie dowolnie wybranych roślin z grupy roślin, ustalenie czy zadeklarowana przez skarżącego mieszanka zbożowa należy do tego samego rodzaju co zasiane przez niego żyto ozime pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w związku z czym zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie tej okoliczności jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.