Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 69/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2213
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 781/18 w sprawie ze skargi Muzeum A na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 781/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Muzeum A (dalej zwanego "Skarżącym"), uchylając zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony obiektu podlegającego obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne. Ponadto WSA zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W marcu 2017 r. w Muzeum B (będącym oddziałem Skarżącego, wpisanym do ewidencji obiektów i obszarów podlegających obowiązkowej ochronie; dalej zwanym też "Muzeum") upoważnieni przez Komendanta Głównego Policji funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę, podczas której stwierdzili, że we wskazanym muzeum nie jest realizowana przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną stała bezpośrednia ochrona fizyczna przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających, jak tego wymaga § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą (Dz. U. z 2014 r., poz. 1240; dalej zwanego "rozporządzeniem MKiDN z 2 września 2014 r."). Z uwagi na to skierowano do dyrektora Muzeum pismo wskazujące na konieczność przedłożenia do uzgodnienia nowego planu ochrony.

W dniu [...] października 2017 r. Skarżący przedłożył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Poznaniu plan ochrony. W planie tym nie uwzględniono stałej bezpośredniej ochrony fizycznej w czasie przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu odmówił uzgodnienia planu ochrony Muzeum. Uznał bowiem, że plan ochrony nie spełnia obowiązujących w tym zakresie wymogów i nie gwarantuje właściwego poziomu zabezpieczenia jednostki podlegającej ochronie.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Komendant Główny Policji wskazał, że z oceny aktualnego stanu ochrony jednostki, stanowiącej część III przedłożonego planu ochrony wynika, że w Muzeum nie zapewniono bezpośredniej ochrony fizycznej stałej, nawet w godzinach udostępnienia muzeum dla zwiedzających, natomiast zapewniona jest bezpośrednia ochrona fizyczna doraźna oraz stały dozór sygnałów alarmowych, a także zabezpieczenia techniczne polegające na montażu, konserwacji i naprawach w miejscu zainstalowania elektronicznych systemów alarmowych i środków mechanicznego zabezpieczenia. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, uzgodnienie planu w takim kształcie nie gwarantowałoby rzetelnej i prawidłowej ochrony obiektu. Ochrona doraźna, dozór sygnałów alarmowych oraz zabezpieczenie techniczne może bowiem spełniać wyłącznie rolę wspomagającą, natomiast takie środki ochrony nie zapewniają wystarczającej ochrony muzeum, przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających. Komendant Główny Policji podkreślił, że w rozporządzeniu MKiDN z 2 września 2014 r. wskazano, że w muzeum, w którym jest realizowana obowiązkowa ochrona, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających. W takim przypadku nie może być dowolności polegającej na tym, że kierownik/dyrektor jednostki będzie we własnym zakresie decydował o sposobie ochrony.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji. Zarzucił błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2213) w związku z § 19 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. polegającą na nieuwzględnieniu znaczenia alternatywy "lub" dopuszczającej stosowania każdej z wymienionych form ochrony zarówno oddzielnie, jak i łącznie, a także naruszenie art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez przyznanie rozporządzeniu rangi wyższej od zastosowanej w sprawie ustawy, a w konsekwencji wyciagnięcie błędnych wniosków prawnych z zastosowanych przepisów.

WSA uwzględnił skargę.

WSA wskazał, że z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia wynika, że obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegają obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Natomiast § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. stanowi, że w muzeum, w którym jest realizowana ochrona na podstawie ustawy o ochronie osób i mienia, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

WSA stwierdził, że w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu wskazano, że w placówce nie jest realizowana stała bezpośrednia ochrona fizyczna przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną. Natomiast w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono zasad wykonywania w Muzeum stałej bezpośredniej ochrony fizycznej na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenie MKiDN z 2 września 2014 r. Zdaniem WSA, oznacza to, że w istotnym dla sprawy zakresie stanowiska organów nie są konsekwentne i jednoznaczne.

WSA uznał, że stanowisko Komendanta Głównego Policji należy rekonstruować również z uwzględnieniem odpowiedzi na skargę. W piśmie tym organ uznał, że: 1) art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia za lex generalis wobec szczególnego charakteru regulacji wynikających z rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r., 2) łączna interpretacja tych przepisów wyłącza możliwość wykonywania w muzeum podlegającym obowiązkowej ochronie zadań w tym zakresie z zastosowaniem odpowiedniego zabezpieczenia technicznego, zaś obowiązkowe jest powierzenie takich zadań wyłącznie specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej.

WSA nie podzielił interpretacji przepisów prawa dokonanej przez Komendanta Głównego Policji. Uznał, że przeprowadzając wykładnię analizowanych przepisów należy uwzględniać także hierarchię poszczególnych aktów normatywnych, tj. że akt niższego rzędu nie może być sprzeczny z postanowieniami aktów nadrzędnych. Z uwagi na to WSA przyjął, że § 19 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. nie może być traktowany jako wyłączający regulację z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zatem skoro art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia dopuszcza - posługując się spójnikiem "lub", będącym tzw. funktorem alternatywy łącznej - wykonywanie obowiązkowej ochrony obszarów, o których mowa w tym przepisie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne oraz odpowiednie zabezpieczenie techniczne, jako formy równorzędne (które mogą być stosowane równolegle), to nie mogły zmienić tych zasad przepisy rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r.

W konsekwencji WSA uznał, że w Muzeum, w którym organ Policji - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia - stwierdzi, że odpowiednie zabezpieczenie techniczne jest wystarczające do ochrony tego obiektu (jak wynika to z aktualnego stanu ochrony jednostki), to wykonywanie obowiązków z rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. może zostać powierzone pracownikom ochrony niebędącym członkami specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych. Zdaniem WSA, w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji nie dokonał ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w Muzeum, jak i nie wyjaśnił jednoznacznie jakie wymagania określone zostały w tym zakresie w obowiązujących przepisach.

Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z § 19 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. oraz w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym, podczas gdy właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy m.in. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o muzeach.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 1 art. 174 ppsa wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując legalność decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony muzeum stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że za zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji do rozumienia relacji przepisu § 19 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji wadliwe podejście tego organu do rozumienia – przede wszystkim zaś – zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, na gruncie którego ustawodawca operuje funktorem "lub", co skutkowało wadliwą odmową uzgodnienia planu ochrony muzeum. O wadliwości tej – zdaniem WSA – należało wnioskować i na tej podstawie, że z kontrolowanej decyzji nie dość, że nie wynika, w jaki dokładnie sposób miałaby być zapewniona stała bezpośrednia ochrona fizyczna muzeum – która nie musi być realizowana tylko przez członków specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, co według WSA wynika z art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy – to również nie odnosi się ona do ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w muzeum oraz nie wyjaśnia, jakie konkretnie wymagania ochrony muzeum, w relacji do regulujących to przepisów prawa, miałyby zostać spełnione, aby doprowadzić do uzgodnienia projektu ochrony, i to w sytuacji, gdy uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia planu ochrony należy do sfery uznania organu administracji.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska WSA, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Autor skargi kasacyjnej podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia "art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia [...] w związku z § 19 rozporządzenia [...] w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą oraz w zw. z art. 87 i ust. 1 Konstytucji przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym, podczas, gdy właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy m.in. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach [...]".

Tak postawiony oraz skonstruowany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez Komendanta Głównego Policji, co odnieść trzeba również do prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji.

Jeżeli bowiem – co trzeba uznać za oczywiste – podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania – a nie, co trzeba podkreślić, ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie – to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że skarga kasacyjna stanowi środek służący podjęciu merytorycznej polemiki z zaskarżanym nią wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jeżeli tak, to uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej, za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, nie dość, że odnośnie do czytelności formułowanego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), to również odnośnie do tego, aby podejmowana na jej gruncie polemika z stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego odnosiła się do jego treści oraz istoty, a więc innymi słowy, aby w zakresie odnoszącym się do relacji treści i istoty tego stanowiska oraz zarzutów kasacyjnych zmierzających do podważenia jego zgodność z prawem, była ona osadzona na tej samej płaszczyźnie, co stanowi konieczny warunek możliwości oceny jej zasadności, a co za tym idzie skuteczności, co nie jest możliwe w sytuacji przeciwnej, to jest, gdy taka płaszczyzna podjęcia polemiki – czy też, inaczej rzecz ujmując, pole dialogu – nie istnieje. Mianowicie wówczas, gdy skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie odnoszą się do istoty kwestionowanego nią wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i wyrażonego w nim stanowiska lub się z nimi rozmijają. A w tej mierze, nie można abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany w skardze kasacyjnej – a przywołany powyżej – zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, nie czyni zadość przedstawionym powyżej oczekiwaniom.

Jego narracja – a co za tym idzie i zawarta w nim polemika z zaskarżonym wyrokiem – osadzone są na innej płaszczyźnie, niż stanowisko WSA odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz szczegółowe powody uzasadniające jej uchylenie, których źródłem było, zdaniem WSA, zarówno naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ppsa), co w konsekwencji powoduje, że skarga kasacyjna nie stwarza możliwości kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianego w niej zarzutu.

Abstrahując już nawet od tego, że rozporządzenie MKiDN z 2 września 2014 r. nie jest – wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej – aktem wykonawczym do ustawy o ochronie osób i mienia, o czym – co oczywiste – trzeba wnioskować w oparciu o ten argument, że zostało ono wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 5 ustawy o muzeach, a co a tym idzie również w celu wykonania tej właśnie ustawy, a także od tego, że wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji (s. 3 skargi kasacyjnej) rozporządzenie nie może modyfikować ustawy, na podstawie której i w celu wykonania której zostało wydane, albowiem jego wykonawczy charakter w relacji do ustawy upoważniającej, a także innych ustaw, nie pozostaje bez wpływu na zakres swobody regulacyjnej prawodawcy (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 1997 r. w sprawie U 3/97 i przywołane tam orzecznictwo), a ponadto od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA dokonywał jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w rezultacie których miałby wyrazić pogląd, którego prawidłowość podważa skarga kasacyjna, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że jakkolwiek skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia "art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r o ochronie osób i mienia [...] w związku z § 19 rozporządzenia [...] w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą [...]", to jednak z całą pewnością podejście WSA do rozumienia przywołanych przepisów prawa nie wyraziło się w kwestionowanym skargą kasacyjną stanowisku mającym polegać na przyjęciu, że "[...] organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym [...]", albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jeżeli tak, to w relacji do rzeczywiście wyrażonego przez WSA podejścia do rozumienia przywołanych przepisów prawa – a trzeba je uznać za, aż nadto oczywiste w świetle treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, o czym mowa dalej – nie sposób jest mu przeciwstawiać, jako prawidłowego tego stanowiska, które prezentuje autor skargi kasacyjnej, a mianowicie, że "[...] właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy min. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach [...]".

Już z tego więc powodu skarga kasacyjna oraz stawiany na jej gruncie zarzut, nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez Komendanta Głównego Policji.

Zarzut ten bowiem, a także prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja, zupełnie pomija to – a konsekwencją tego stanu rzeczy, jak podniesiono powyżej, jest brak możliwości uczynienia zadość oczekiwaniu autora skargi kasacyjnej odnośnie do przeprowadzenia kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku w omawianym zakresie – że WSA, jak wynika to z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, nie dość, że podważył prawidłowość podejścia organu administracji do oceny relacji przepisu § 19 rozporządzenia MKiDN z 2 września 2014 r. i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia (s. 9), to w kontekście odnoszącym się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 3 pkt 1 przywołanej ustawy (s. 8 – 9) oraz z jej art. 26 ust. 1 (s. 9 - 10), podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przede wszystkim z pozycji tego argumentu – mającego przy tym mieć zasadnicze znaczenie – który został osadzony na gruncie operowania przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy funktorem "lub" oraz konsekwencji mających wynikać z tego stanu rzeczy dla oceny odnośnie do wymogów zapewnienia stałej bezpośredniej ochrony fizycznej w muzeum, w którym jest realizowana ochrona na podstawie ustawy o ochronie osób i mienia (s. 9 – 10) oraz sposobu w jaki miałoby, czy też mogłoby nastąpić zapewnienie tej ochrony (s. 10).

Ani stawiany w skardze kasacyjnej zarzut, a to zważywszy na jego konstrukcję, ani też prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie odnoszą się, ani wprost, ani też nawet pośrednio do przywołanych powyżej – i, aż nadto jasno i wyraźnie wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz eksponowanych na jego gruncie argumentów – grup zagadnień, twierdzeń oraz wniosków, na podstawie których WSA rekonstruował przesłanki oceny odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie odnoszą się one również do tego aspektu krytycznej oceny zaskarżonego działania administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, który wynikał z przypisanego organowi administracji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w związku – co nie mniej jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku (s. 10 - 11) – z brakiem ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w muzeum oraz zaniechaniem wyjaśnienia, jakie konkretnie wymagania ochrony muzeum, w relacji do regulujących to przepisów prawa, miałyby zostać spełnione, aby doprowadzić do uzgodnienia projektu ochrony, i to w sytuacji, gdy uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia planu ochrony należy do sfery uznania organu administracji.

Z wszystkich przedstawionych powodów – w tym uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obwiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem stawiany na jej gruncie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.