Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1626/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Olesno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 94/06 w sprawie ze skargi Gminy Olesno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 stycznia 2006 r. nr PN.III.SB-0911-1-6/06 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 94/06 oddalił skargę Gminy Olesno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 6 stycznia 2006 r. nr PN.III.SB-0911-1-6/06, dotyczące regulaminu wynagradzania nauczycieli.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 6 stycznia 2006 r., wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z 30 listopada 2005 r. nr XXXVI/318/05 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania w części dotyczącej rozdziału III pt. "Dodatek motywacyjny" oraz działu IV pt. "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" z powodu istotnego naruszenia prawa.

W motywach Wojewoda podał, iż podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 30 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Przepis ten zawierał delegację do ustalenia przez organ gminy regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania.

Przepisy rozdziału III regulujące kwestie dodatku motywacyjnego są sprzeczne z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, bowiem w przedmiotowej uchwale brak jest przepisów regulujących wysokość stawki dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. O takiej stawce nie stanowi przepis § 5 uchwały ustalający jedynie łączną pulę środków finansowych przeznaczonych na wypłatę dodatku motywacyjnego w poszczególnych szkołach, natomiast w § 6 Rada scedowała tę kompetencję na dyrektorów szkół, zaś w zakresie dodatku motywacyjnego dyrektorów szkół - na burmistrza. Zdaniem organu nadzoru stanowi to niedopuszczalną subdelegację wyłącznych kompetencji rady gminy na organ wykonawczy gminy.

Powyższe Wojewoda odniósł także do rozdziału VI dot. wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela uprawnia organ prowadzący szkołę do określenia w regulaminie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W uchwale uregulowano trzy z czterech elementów wymaganych przez ustawę, pomijając szczegółowe warunki wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, co pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła na podstawie uchwały Rady Miejskiej z 1 lutego 2006 r. Gmina Olesno, zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji i zawartej w nim zasady równości z uwagi na to, iż Rady Miejskie w Byczynie i Głubczycach i Rada Gminy w Skoroszycach podjęły uchwały zawierające podobne uregulowania, które zostały opublikowane i nie stwierdzono ich nieważności.

Oddalając skargę Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ nadzoru zachował warunki formalne do przeprowadzenia postępowania zawiadamiając gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały nr XXXVI/318/05 z 30 listopada 2005 r.

Uznając przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że skoro uchwały takie stanowią źródło prawa i wiążą adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego to nie mogą one odmiennie w stosunku do dyspozycji ustawowej regulować takiej samej sytuacji społecznej, ani też regulować jej w sposób przekraczający ustawową delegację.

Sąd powołał się na wyroki NSA z 14 października 1999 r. (ONSA 2000, nr 4, poz. 157), z 9 marca 1994 r. ("Wspólnota", 1995 r. nr 11, str. 24) i z 23 października 1992 r. (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 94), w których Sąd ten wypowiedział się o niedopuszczalności przenoszenia uprawnień do stanowienia przepisów gminnych na inne organy, czy jednostki organizacyjne gminy, chyba że ustawa takie przekazanie kompetencji wyraźnie dopuszcza. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać z przepisów ustawy. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności działania organów władzy publicznej oznacza, iż działają one na podstawie i w granicach prawa. Samorząd gminny jest zatem legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Sąd powołuje się nadto na uchwałę NSA z 24 września 2001 r. (ONSA 2002, nr 1, poz. 8), w której wyrażono pogląd, że regulamin określający wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków stanowi akt generalny, odnoszący się do wszystkich nauczycieli, zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi terytorialnemu. Ma on zatem charakter prawa miejscowego. Moc regulaminu wynagradzania nauczycieli zrównana została w ujęciu funkcjonalnym z rozporządzeniem wykonawczym.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do sprzeczności zakwestionowanego przez Wojewodę rozdziału III pt. "Dodatek motywacyjny" uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.

Żaden z paragrafów rozdziału III uchwały od § 3 do 7 nie reguluje wysokości stawek dodatku motywacyjnego, nie stanowi tego § 5 uchwały, ustalający jedynie łączną pulę środków finansowych przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych w poszczególnych szkołach w wysokości 2 % kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli, zatrudnionych w danej szkole. Rada Gminy w zakwestionowanym rozdziale ograniczyła się do określenia warunków przyznawania dodatku motywacyjnego (§ 3, 4, 7) oraz w § 6 udzielenia upoważnienia (subdelegacji) dla dyrektorów szkół do ustalenia jego wysokości, czym działała w sposób sprzeczny z prawem, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej części uchwały.

Zakwestionowana regulacja rozdziału VI zatytułowanego "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" narusza art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela, zgodnie z brzmieniem którego organ prowadzący szkołę zobligowany został do określenia w przedmiotowym regulaminie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw. § 12 spornego rozdziału w ust. od 1 do 5 reguluje jedynie sposób obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, pomijając w zupełności, kwestię warunków jego wypłaty. Sąd podkreślił, że niewypełnienie lub częściowe tylko wypełnienie delegacji ustawowej obligującej do pełnego, kompleksowego uregulowania kwestii wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw stanowi naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela, w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Sąd zaaprobował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, który stwierdził nieważność wyłącznie rozdziału III i IV uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r., gdyż organ gminy zamierzał w tych zakwestionowanych rozdziałach całościowo wypełnić delegację ustawową z pkt 1 i 2 art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela. Rozdziały te stanowiły osobną jednostkę redakcyjną wyodrębnioną spośród innych przepisów regulaminu, podzielonego na 8 rozdziałów, a zatem brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z obowiązkowych jej elementów nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych uregulowań. W tej mierze skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 3153/01 (Lex nr 133862), iż: "przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela - w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 56, poz. 238), nie nakazywał, aby uchwalony na tej podstawie regulamin w jednym akcie regulował całościowo kwestie wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków." Stąd też brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z dodatków do wynagrodzenia nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych dodatków.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez złamanie określonej tam zasady równości wszystkich wobec prawa Sąd odmówił mu słuszności, z następujących powodów:

Po pierwsze, przepis ten zamieszczony został w rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Takie usytuowanie tego przepisu prowadzić musi do wniosku, iż celem ustawodawcy było zagwarantowanie obywatelom prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wyrażona zatem w tym przepisie zasada równości wobec prawa oznacza prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Organy samorządowe niewątpliwie mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu władzy publicznej, a zatem to one są adresatami tej zasady.

Po drugie, wojewoda dokonuje oceny legalności aktów prawa miejscowego każdorazowo w odrębnym postępowaniu nadzorczym. Dokonując oceny legalności działań organów władzy publicznej zobowiązany jest on działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Skoro zatem w konkretnym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru wykonując ustawowo nakazane czynności dojdzie do wniosku, iż dany akt prawa miejscowego jest niezgodny z prawem zobligowany jest do stwierdzenia jego nieważności, niezależnie od tego czy w innym tego typu postępowaniu i przy zbliżonym stanie faktycznym dostrzegł istniejącą w nim wadliwość. Nadto, jeśliby w ogóle możliwym byłoby przyjęcie naruszenia zasady równości wobec prawa w stosunku do organu samorządu terytorialnego to zauważyć należy, iż przepis art. 32 Konstytucji nie stanowi samoistnej podstawy roszczenia.

Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zw. dalej ustawą p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Olesno zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez złamanie określonej tam zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze do WSA powołując się na podobne w treści uchwały Rad w Byczynie, Skoroszycach i Głubczycach, które nie wzbudziły w organie nadzoru jakichkolwiek zastrzeżeń i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Sytuacja ta powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie a podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie opowiedział się równocześnie za stanowiskiem Sądu, iż oceny legalności dokonuje w odniesieniu do konkretnego aktu, każdorazowo w odrębnym postępowaniu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Rozpoznając sprawę w zakresie zakreślonego w skardze kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest on chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Gminy Olesno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 stycznia 2006 r. nie naruszył art. 32 ust. 1 Konstytucji w sposób opisany w skardze kasacyjnej, bowiem przepis ten nie był przez Sąd stosowany i w podniesionym w skardze kontekście nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten traktuje o jednej z konstytucyjnych zasad - zasadzie równości wszystkich wobec prawa.

Oceniając zasadność zarzutu należy zważyć, iż przy dokonaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te wyznaczone były przedmiotem zaskarżenia, który stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 6 stycznia 2006 r. Oznacza to, że w sprawie tej Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do treści uchwał innych rad miejskich lub gmin, regulujących zasady wynagradzania nauczycieli, jak również dokonywać kontroli wykonywania przez Wojewodę swoich uprawnień nadzorczych w stosunku do innych niż będący przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższych względów zarzut skierowany przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny, a skargę kasacyjną oddalił w oparciu o przepis art. 184 powołanej ustawy.