Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1018/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P., uchyliło w części określającej wysokość przyznanego zasiłku okresowego wydaną (z upoważnienia Prezydenta Miasta P.) decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], dotyczącą przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy oraz orzekło o przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości [...] zł.

W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. przyznał R. P. z uwagi na niepełnosprawność zasiłek okresowy na miesiące od marca 2006 r. do czerwca 2006 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, na cele zgłaszane przez nią we wniosku o przyznanie pomocy, w szczególności na żywność. Wysokość przyznanej pomocy organ I instancji uzasadnił możliwościami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz faktem, że wnioskodawczyni zrezygnowała z pomocy w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł, a więc nie wykorzystuje przysługujących jej uprawnień i możliwości i w ten sposób pogarsza swoją sytuację materialną.

Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. P. złożyła odwołanie. W jego obszernym uzasadnieniu zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku okresowego oraz wyraziła stanowczy sprzeciw przeciwko uznaniu jej przez organ I instancji "za osobę chorą". Powołała się przy tym na Orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o uznaniu jej za osobę: "całkowicie zdolną do pracy". Wyraziła również niezadowolenie z zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenie materiału dowodowego, zgodnie z którą na wysokość świadczenia miał wpływ fakt jej rezygnacji z ubiegania się o zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej.

Po jego rozpatrzeniu organ II instancji uznał, że częściowo zasługuje ono na uznanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, że z akt sprawy, a zwłaszcza z wywiadu środowiskowego, zaktualizowanego w dniu [...] lutego 2006 r. wynika, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, nie posiadającą żadnego dochodu, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i jak oświadczyła nie zarejestruje się dopóki nie skończy szkoły. Zamieszkuje wraz z ojcem, który jest głównym najemcą zajmowanego lokalu. Skarżąca nie ponosi żadnych kosztów, związanych z utrzymaniem mieszkania. Ponadto organ ustalił, iż dotknęła ją niepełnosprawność z stopniu [...] (zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] listopada 1999 r.). Osiągany dochód (w rozpatrywanej sprawie jego brak) nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy i stwarza podmiotową przesłankę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że minimalna wysokość zasiłku okresowego w okresie przejściowym, związanym z wprowadzeniem w życie ustawy o pomocy społecznej, została określona w art. 147 ustawy, który w ust. 3 ustalił ją w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Oznacza to, że możliwa wysokość zasiłku okresowego w przypadku skarżącej mogła zawierać się w przedziale od [...] zł do [...] zł miesięcznie, co uzasadnia stwierdzenie, iż kwota przyznanego jej zasiłku okresowego mieści się w granicach określonych prawem. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że nie możne zgodzić się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji i wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Twierdzenie, iż skarżąca: "nie wykorzystuje przysługujących jej uprawnień i możliwości i w ten sposób sama pogarsza swoją sytuację materialną" i z tego powodu należy ustalić wysokość przyznanego świadczenia na minimalnym poziomie, nie znalazł uznania organu odwoławczego. Organ II instancji uznał, że z akt sprawy (ocena sytuacji osoby dokonana przez pracownika socjalnego - cz. [...] str. [...] wywiadu) oraz z dowodów załączonych do odwołania przez skarżącą bezspornie wynika, iż jest ona osobą: "całkowicie zdolną do pracy", tym samym nie spełniałaby przesłanek do przyznania jej zasiłku stałego na podstawie art. 37 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca jest co prawda osobą niepełnosprawną w stopniu [...] (orzeczenie z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]), jednak z tego powodu nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Skoro formalnie nie spełniałaby przesłanek do przyznania jej zasiłku stałego, to jej rezygnacja z tego świadczenia nie może stanowić argumentu do zmniejszenia kwoty zasiłku okresowego.

W tej sytuacji ustalając wysokość zasiłku okresowego na kwotę [...] zł miesięcznie organ odwoławczy oparł się na stanie faktycznym sprawy. Przede wszystkim wziął pod uwagę sytuację dochodową skarżącej, jej niepełnosprawność, a więc ograniczone możliwości podjęcia pracy, zamieszkiwanie wraz z ojcem, który pokrywa koszty związane z utrzymaniem mieszkania oraz skalę jej potrzeb - zakup żywności. Kwestie zaspokojenia pozostałych potrzeb zgłoszonych przez R. P. zostały rozstrzygnięte w drodze innych decyzji administracyjnych.

Chociaż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł wprost kwestię swoich możliwości finansowych, to jednak nie są one poparte żadnymi dowodami w postaci danych liczbowych, co dało organowi odwoławczemu przekonanie, iż kwota zasiłku okresowego - [...] zł, jaką ustalił, leży w możliwościach organu pomocy społecznej. Tym samym organ odwoławczy nie uwzględnił w pełni oczekiwania skarżącej otrzymania zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, motywując to obowiązkiem właściwych organów do wspierania osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 cyt. ustawy) oraz pomocy w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy), nie zaś do spełniania ich wszystkich oczekiwań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że osoby te muszą liczyć się z tym, że wysokość przyznanej pomocy będzie różna od tej, którą określiły we wniosku, bądź jakiej oczekiwały. Istotne są przy tym wyłącznie okoliczności faktyczne występujące w sprawie, które w rozpatrywanym przypadku, zdaniem organu, w pełni uzasadniają ustaloną wysokość przyznanego świadczenia.

Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że niewłaściwa postawa skarżącej, związana z odmową - wbrew sugestiom pracownika socjalnego -zarejestrowania się w terenowym urzędzie pracy i uzyskania statusu osoby bezrobotnej, jest dla niej niekorzystna, gdyż pozbawia ją pomocy w zakresie poszukiwania pracy oraz należnej ochrony z ubezpieczenia zdrowotnego. Ma to również, jak wyjaśnił organ, wpływ na prawo do świadczeń z pomocy społecznej i w skrajnym przypadku może stanowić podstawę do odmowy ich przyznania na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji orzekł jak w sentencji decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...].

Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez R. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organów dotyczące jej niepełnosprawności powołując się na orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], która ustaliła, że skarżąca wg aktualnie przeprowadzonych badań nie została zaliczona do żadnej grupy inwalidzkiej. W świetle przedstawionych dowodów, zdaniem skarżącej, błędny i chybiony jest pogląd Kolegium w zakresie jej stanu zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;

2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa.

Zasiłek okresowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z brzmienia przepisu art. 38 wynika, że zasiłek ten jest przyznawany w szczególności osobom przewlekle chorym, niepełnosprawnym, bezrobotnym, których dochody nie przekraczają ustalonego kryterium. W innych niż wymienione u tym przepisie okolicznościach samo przyznanie takiego świadczenia leży także w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje fakt, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego przyjętego dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 461 zł i złożyła ona wniosek o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku okresowego m.in. na pokrycie kosztów nauki w szkole, do której została przyjęta. Z treści skargi, pism znajdujących się w aktach sprawy oraz złożonych na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. przez pełnomocnika skarżącej wyjaśnień wynika, że skarżąca nie kwestionuje przyznanej jej przez organ II instancji wyższej kwoty zasiłku okresowego, a jedynie kwestionuje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a także w uzasadnieniu decyzji I instancji) stwierdzenie , że otrzymana przez nią pomoc wynika z faktu jej niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej znajdująca się w aktach sprawy kserokopia "Orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS" nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. powoduje, że wydane wcześniej w jej sprawie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" z dnia [...] listopada 1999 r. "straciło moc". W aktach sprawy znajduje się dołączona do Protokołu z przeglądania akt sprawy z dnia [...] lutego 2006 r., potwierdzona za zgodność kserokopia "Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" R. P. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. oraz kserokopia "Orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS" nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., z treści którego wynika, że skarżąca jest zdolna do pracy i aktualnie nie została zaliczona do żadnej grupy inwalidzkiej. Jednak dokumenty te nie są nawzajem wykluczające się. Znaczenie jakie skarżąca przywiązuję do "Orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS" nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i nie wywołuje takich skutków, jakie życzyłaby sobie skarżąca. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" R. P. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] wydane zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.). Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego przepisy tej ustawy wiążą zaliczenie do stopnia niepełnosprawności z niezdolnością do wykonywania zatrudnienia, a nie z niezdolnością do pracy. Niepełnosprawność oznacza nie tylko naruszenie sprawności organizmu, ale również utrudnienie, ograniczenie bądź niemożność wypełniania ról społecznych jako elementu uczestnictwa w życiu społecznym (wyrok SN z dnia 20 sierpnia 2003 r., sygn. akt II UK 386/02, publ. OSNP 2004/12/213). W tej sytuacji fakt wydania przez Komisję Lekarską ZUS w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353, ze zm.), czyli ustawy która zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 1-3 dotyczy określenia warunków nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnych i rentowych, zasad ustalania wysokości świadczeń oraz zasady i tryb przyznawania i wypłaty świadczeń, "Orzeczenia" z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], nie jest równoznaczne z wycofaniem z obiegu prawnego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. o niepełnosprawności skarżącej. Przywołane przepisy prawa różnicują bowiem pojęcie niepełnosprawności i niezdolności do pracy. Pojęcie niezdolności do pracy występuje w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast pojęcie niepełnosprawności w przepisach dotyczących innych świadczeń socjalnych, jak (pomijając ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej) świadczenia pomocy społecznej, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zasiłki pielęgnacyjne i inne. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma podstaw do utożsamiania wymienionych pojęć, względnie negowania występowania między nimi różnic. Różnice występują zarówno w płaszczyźnie definicyjnej (pojęcie niezdolności do pracy, zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest inne niż pojęcie niepełnosprawności, zawarte w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych), jak i w zakresie orzekania o każdym z tych stanów (orzekanie o niezdolności do pracy należy do lekarzy orzeczników ZUS, orzekanie o stopniu niepełnosprawności - do powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności). Są one też przesłanką do przyznania innego rodzaju świadczeń (uprawnień). Nie w każdym przypadku niepełnosprawność w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej pokrywa się z niezdolnością do pracy w rozumieniu przepisów rentowych. Niepełnosprawność oznacza nie tylko naruszenie sprawności organizmu, ale również utrudnienie, ograniczenie bądź niemożliwość wypełniania ról społecznych, jako elementu uczestnictwa w życiu społecznym (art. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej).

W tej sytuacji, organ I jak i organ II instancji prawidłowo powołały się na znajdujący się w aktach sprawy dokument, który do czasu jego zmiany lub wycofania (w formie prawem przewidzianej) z obiegu prawnego jest dokumentem urzędowym i korzysta, zgodnie z treścią art. 76 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił ten dokument.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył więc przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.