Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par.1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. Sp. k. w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej R. Sp. k. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. R. Sp. k. w B. (dalej powoływana jako skarżąca spółka, inwestor) wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i lokalami usługowymi wraz z doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, sanitarnych, zbiornikiem retencyjnym i instalacją elektryczną oraz zagospodarowaniem terenu.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i lokalami usługowymi, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, sanitarnej, elektrycznej, zbiornika retencyjnego z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ew. gr [...] i [...] obr. [...] – Ś., przy ul. Ś. w B. o powierzchni zabudowy 1130,32 m2 i kubaturze 25088,61 m3.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli p. K. P. i p. J. P. (właściciele sąsiedniej działki). Odwołujący zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne przed upływem terminu wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2021 r., zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niezasadne i przedwczesne zatwierdzenie projektu budowlanego oraz brak wykonania przez inwestora projektu budowlanego uwzględniającego zarys i gabaryty budynku zarejestrowanego na ich działkach o nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, Wojewoda po przytoczeniu regulacji prawnych – art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że w jego ocenie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny i obszerny, że w ocenie Wojewody, z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, nie można było go uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie oraz bez zebrania podstawowego materiału dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim. Z powyższej możliwości skorzystali p. K. i J. P. i w dniu [...] kwietnia 2021 r. wnieśli swoje uwagi i zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Na te zarzuty odpowiedział inwestor pismem z dnia [...] maja 2021 r., w związku z czym organ pierwszej instancji wydał kolejne zawiadomienie z dnia [...] maja 2021 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu [...] maja 2021 r. p. J. P. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jednakże ww. zawiadomienie z dnia [...] maja 2021 r. stronom postępowania zostało doręczone dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli po [...] maja 2021 r. Tym samym, w ocenie Wojewody, rację mają odwołujący się, że naruszenie art. 10 k.p.a. wpływało w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ww. stronom tj. p. K. P. i L. M. odebrano możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami inwestora oraz ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego czy wniesienia zastrzeżeń, zwłaszcza że p. K. P. brała czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu. Chybionym zatem było stwierdzenie organu pierwszej instancji, że strony postępowania nie złożyły żadnych uwag przed wydaniem decyzji. Organ podkreślił, że fakt zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przez p. J. P. nie jest równoważny z tym, że p. K. P. również się z nim zapoznała. Tym samym pozbawiona ona została możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym w sprawie, szczególnie że tym materiałem była odpowiedź inwestora na pismo odwołującej.

Zdaniem Wojewody kwestią wymagającą wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji jest zakres przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę określił, iż planowana budowa będzie dotyczyć budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i lokalami usługowymi, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, sanitarnej, elektrycznej, zbiornika retencyjnego i zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], podczas gdy z projektu budowlanego (rzut parteru rys. 6.3) wynika, że zarówno wzdłuż wschodniej granicy z działką o nr ewid. gr. [...] jak i zachodniej granicy z działką o nr ewid. gr. [...] zaprojektowane zostały mury oporowe z balustradą. W projekcie budowlanym Wojewoda nie znalazł informacji, jaką funkcję będą pełnić powyższe budowle. Bez wątpienia jednak, wykonanie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zatem powinny zostać one objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe zazwyczaj mają za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, ewentualnie mogą służyć do odgrodzenia od siebie części terenu. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, dominującą funkcją przedmiotowych konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, na co wskazują różnice w rzędnych sąsiednich działek. Brak jest również ujęcia projektowanych murów oporowych na rysunku projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji zaniechał zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), w zakresie zaprojektowanej drogi pożarowej. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że funkcję drogi pożarowej pełnić będzie przebudowany chodnik szerokości 4,70 m zlokalizowany wzdłuż elewacji frontowej budynku od strony ul. Ś. w odległości min. 5 m od ścian projektowanego budynku. W analizowanej sprawie chodnik służący pieszym, po przebudowie ma zyskać funkcję drogi pożarowej do projektowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji nie zbadał, czy w niniejszej sprawie takie rozwiązanie służy bezpieczeństwu oraz odpowiada przepisom prawa. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że kierującemu pojazdem zabrania się jazdy wzdłuż chodnika. Niezrozumiałym jest również wyłączenie opracowania dojazdu pożarowego do odrębnego opracowania, podczas gdy zatwierdzając projekt budowlany dotyczący obiektu mieszkalnego wielorodzinnego, bez wątpienia winien on spełniać wszelkie warunki bezpieczeństwa, w tym dotyczące dojazdu pożarowego.

Wojewoda wskazał dodatkowo, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien wyeliminować uchybienia dostrzeżone w metryce projektu zagospodarowania terenu w zakresie brakujących podpisów sprawdzających projekt budowlany. Brak jest również w projekcie budowlanym zaświadczeń projektantów aktualnych na dzień opracowania projektu. Aktualność zamieszczonych w projekcie budowalnym zaświadczeń Pana J. M., Pana C. D., Pani D. P., Pana R. K., Pana A. S., Pana M. G., Pana K. Ś. oraz Pana M. Ł. nie odpowiada dacie opracowania projektu.

Zdaniem Wojewody, z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika również, aby był on zgodny z art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 110 ze zm.). Z analizy przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, aby przy projektowanej inwestycji przewidziane zostały stanowiska postojowe wyposażone w punkty ładowania. Dodatkowo, nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, należy również wykazać dostęp osób niepełnosprawnych do tych stanowisk.

Organ odwoławczy, przechodząc do odwołania p. P. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej m.in. poprzez uwzględnienie w projekcie budowlanym konkretnego zamierzenia inwestycyjnego odwołujących. Z adnotacji zawartych na piśmie inwestora z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że w dniu [...] listopada 2020 r. otrzymał kopię dokumentacji budynku usługowo-handlowo-biurowego zaprojektowanego na działce sąsiedniej o nr ewid. [...], będącej załącznikiem do wniosku odwołujących o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2017 r. Z projektu budowlanego obecnie analizowanego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że część rysunkowa projektu budowlanego (w tym przeprowadzona analiza przesłaniania i zacieniania) została uzupełniona o zamierzenie inwestycyjne odwołujących w formie zgodnej z dokumentacją otrzymaną od organu pierwszej instancji. Niezrozumiały jest zatem zarzut p. P., jakoby przedmiotowa inwestycja ograniczała zabudowę działki nr [...] zgodnie z projektem złożonym do zatwierdzenia przy wniosku odwołujących zwłaszcza, że nie zostało wskazane jakie konkretnie ograniczenia ma powodować. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu interesu osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Wojewoda wskazał przy tym, że Prezydent B. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...], bowiem odwołujący w dniu [...] stycznia 2021 r. wycofali wniosek o pozwolenie na budowę i do dnia wydania decyzji nie złożyli go ponownie.

Powyższe, zdaniem Wojewody wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej bez zebrania materiału dowodowego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie.

Z powyższą decyzją kasacyjną nie zgodziła się skarżąca spółka i w złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sprzeciwie zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania i prawidłowym winno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ drugiej instancji błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że:

a) organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na brak objęcia złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę zaprojektowanych murów oporowych, podczas gdy przedłożony projekt budowlany nie przewiduje realizacji żadnych murków oporowych;

b) organ pierwszej instancji nie zbadał zgodności zaprojektowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. 2010 nr 109, poz. 719 ze zm.), w zakresie zaprojektowanej drogi pożarowej, podczas gdy zarówno w projekcie budowlanym, jak i w aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami ww. rozporządzenia;

c) w metryce projekt zagospodarowania terenu brakuje podpisów osób uprawnionych do sprawdzenia projektu budowlanego, choć obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawnego;

d) w przedłożonym projekcie budowlanym naruszono art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 110 ze zm.), poprzez brak zaprojektowania stanowisk postojowych wyposażonych w punkty ładowania o mocy nie mniejszej niż 3,7 kW podczas, gdy projekt zawiera szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, w tym przewiduje stanowiska postojowe wyposażone w punkty ładowania o mocy nie mniejszej niż 3,7 kW a także dostęp do tych punktów przez osoby niepełnosprawne;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że:

a) w stanie faktycznym sprawy, stronom odebrano możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi;

b) wskazane przez organ drugiej instancji uchybienie polegające na braku w jego ocenie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu pierwszej instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji spowoduje również naruszenie art. 12 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania;

- art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie.

Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżąca spółka rozwijając poszczególne zarzuty podkreśliła, że w sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a., bowiem wszystkie strony, w tym odwołujący się byli kilkukrotnie informowani przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu i o zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że zarówno p. T. P., jak i p. K. P., czynnie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu, zapoznawali się z zebraną w sprawie dokumentacją oraz składali w stosunku do niej swoje uwagi. Natomiast wydanie zaskarżonej decyzji z terminie 19 maja 2021 r. wynikało ze związania organu terminem określonym w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy nie wykazał, aby brak właściwego zawiadomienia miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy – ani p. K. P., ani p. L. M. nie wykazały, czy wskazywane przez organ naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, miało jakikolwiek wpływ na wdane rozstrzygnięcie.

Inwestor nie zgodził się przy tym z Wojewodą, jakoby jego zamierzeniem inwestycyjnym było wybudowanie "murów oporowych z balustradą" wzdłuż wschodniej i zachodniej granicy działki oraz nie wyjaśnienie, jaką funkcję będą pełniły powyższe budowle. Inwestor podkreślił, że nie zaprojektował żadnych murków oporowych, zaś wskazywane przez Wojewodę elementy zaprojektowanego budynku są fragmentem ściany garażu kondygnacji -1, co obrazuje m.in. przekrój B-B w projekcie budowlanym str. 6.11 projektu budowlanego.

Zdaniem inwestora, wbrew zarzutom Wojewody, w projekcie budowlanym, szczegółowo opisano przyjęte rozwiązania w zakresie drogi pożarowej. W pkt 2.1.8 projektu budowlanego wyjaśniono, że zaprojektowany budynek zalicza się do obiektów średniowysokich - "SW" i zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wymaga drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. Jednocześnie w części opisowej wyjaśniono, że funkcję drogi pożarowej (w odległości 5,61 m od ścian budynku) pełnić będzie przebudowany chodnik o szerokości 4,70 m zlokalizowany wzdłuż elewacji frontowej (100% elewacji od frontu budynku) od strony ul. Ś. w odległości min. 5 m od ścian budynku. Niezrozumiałe są wątpliwości organu drugiej instancji, iż drogę pożarową pełnić będzie utwardzony chodnik. Przedmiotowa inwestycja w żadnym wypadku nie zmieni podstawowej funkcji chodnika, jako miejsca do komunikacji pieszych. Natomiast jego przebudowa spowoduje, że będzie on mógł jednocześnie pełnić funkcję drogi pożarowej - czyli jak wskazano powyżej, utwardzonego dojazdu umożliwiającego dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego. Należy w tym miejscu wyraźnie odróżnić, drogę pożarową od drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, nie są to bowiem pojęcia tożsame. Przepisy rozporządzenia w żadnym przepisie nie wskazują, że drogą pożarową może być wyłącznie jezdnia, a jedynie wskazują parametry techniczne, które są spełnione przez zaprojektowaną drogę pożarową.

Inwestor wskazał także, że iż Prawo budowlane nie zabrania wyłączenia określonych robót budowlanych do odrębnego opracowania, o ile będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie odrębnym opracowaniem objęto m.in. przebudowę chodnika, który co istotne nie stanowi własności inwestora tylko Gminy B. Na podstawie odrębnego opracowania wykonane zostaną w niniejszej sprawie także zjazdy i przyłącza (co wynika wprost z analizowanego projektu budowlanego). Zaznaczył, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji, znajduje się m.in. porozumienie z dnia [...] marca 2021 r. między inwestorem a Prezydentem Miasta B. jako zarządcą drogi wydanym w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. 2020 r. po. 470 ze zm.), z którego wynika, że inwestor zobowiązał się własnym kosztem oraz własnym staraniem i na własny koszt zrealizować inwestycję celu publicznego dostosowującą istniejący układ drogowy do funkcjonalnej obsługi inwestycji nie drogowej i zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, obejmującą remont i przebudowę chodnika w pasie drogowym ul. Ś. (działka nr ewid. gr. [...] obr. [...]). Podkreślił, że brak realizacji robót budowlanych objętych ww. porozumieniem, polegających na przebudowie chodnika — uniemożliwi inwestorowi oddanie do użytkowania zaprojektowanych budynków, stąd w jego interesie, będzie szybka realizacja ww. przebudowy.

Inwestor nie zgodził się przy tym z organem drugiej instancji, jakoby przepisy prawa wymagały złożenie podpisów osób sprawdzających projekt budowalny w metryce projektu. Metryka na którą powołuje się organ, powinna być umieszczona w projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie w projekcie zagospodarowania terenu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego inwestor wskazał także, że stanowiska postojowe w punkty ładowania o mocy nie mniejszej niż 3,7 kW zostały zaprojektowane (rzuty piwnic kondygnacje (-2 i -1) na str. 8.3 oraz 8.4) - na każdym zaprojektowanym miejscu postojowym uwzględniono rozdzielnię z gniazdkiem o mocy 3.7 kW do ładowania samochodu elektrycznego.

Podsumowując inwestor podkreślił, że niezależnie od powyższych argumentów uchybienia, które w ocenie organu drugiej instancji wystąpiły m.in. uzupełnienie aktualnych zaświadczeń projektantów, czy wyjaśnienia w zakresie drogi pożarowej lub sprawdzenia projektu budowlanego bądź stacji ładowania samochodów, mogły być bez żadnego problemu i w bardzo krótkim czasie uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, co z pewnością nie wykraczało poza kompetencje organu odwoławczego.

W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda P. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r., inwestor ustosunkował się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację podniesioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2021 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021 r. zatwierdzająca projekt budowalny i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i lokalami usługowymi wraz z doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, sanitarnych, zbiornikiem retencyjnym i instalacją elektryczną oraz zagospodarowaniem terenu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało przede wszystkim naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. (wydanie decyzji przed doręczeniem stronom zawiadomień o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) oraz naruszenie procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez niezebranie materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego.

W ocenie sądu, zgodzić się należało z inwestorem, że wskazane przez Wojewodę P. okoliczności i podniesione argumenty były niewystarczające do wydania decyzji kasacyjnej. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji powinno być wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, jedynie wówczas gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego z zastosowaniem art. 136 k.p.a.

Przechodząc do poszczególnych kwestii, sąd podziela stanowisko inwestora, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wykazał w dostateczny sposób jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej m.in. poprzez uwzględnienie w projekcie budowlanym konkretnego zamierzenia inwestycyjnego p. P. Inwestor przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. przedłożył poprawioną dokumentację projektową, z którą zapoznał się p. J. P. w dniu [...] kwietnia 2021 r. (k. 141 akt). Następnie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim. Z powyższej możliwości skorzystali p. K. i J. P. i w dniu [...] kwietnia 2021 r. wnieśli swoje uwagi i zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Na te zarzuty odpowiedział inwestor pismem z dnia [...] maja 2021 r., w związku z czym organ pierwszej instancji wydał kolejne zawiadomienie z dnia [...] maja 2021 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronom postępowania w dniach [...] maja 2021 r. (M. G. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "R."), w dniu [...] maja 2021 r. (L. M.) oraz w dniu [...] maja 2021 r. (J. P. i K. P.). Jednocześnie w dniu [...] maja 2021 r. p. J. P. zapoznał się z pismem inwestora z dnia [...] maja 2021 r. (k. 179 akt). Decyzja w sprawie została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu [...] maja 2021 r., a zatem niewątpliwie przed formalnym doręczeniem p. P. i p. L. M. zawiadomień o zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Powyższe niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a., jednakże to uchybienie organu pierwszej instancji nie musi wskazywać na naruszenie przysługujących stronom praw, m.in. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Tym samym, strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

Z treści odwołania p. K. i J. P. od decyzji organu pierwszej instancji oraz całego postępowania odwoławczego nie wynika jakich czynności odwołujący nie dokonali w wyniku naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. Odwołujący się wskazali ogólnie, że ww. naruszenie "uniemożliwiło zgłoszenie żądań, wniesieniu uwag, wniosków i zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego", co jest niewystraczające do przyjęcia, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie odwołujący nie podali, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nich powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznali się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreślić przy tym należy, że tym nieznanym "zgromadzonym materiałem dowodowym" było jedynie pismo inwestora z dnia [...] maja 2021 r., stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia złożone przez p. P., którego znaczne fragmenty znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (str. 10-11 uzasadnienia). Tym samym, zarówno p. J. P. jak i p. K. P., zapoznali się ze stanowiskiem inwestora zawartym w powyższym piśmie z dnia [...] maja 2021 r. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a mimo to w złożonym odwołaniu nie wskazali jakie nowe okoliczności lub dowody chcieliby przeprowadzić w postępowaniu, a które to dowody mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda P. nie podzielił zarzutów p. P. jakoby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczała zabudowę działki o nr [...]. Odwołujący nie złożyli sprzeciwu od decyzji kasacyjnej do sądu, a skoro tak, to zasadnym jest przyjęcie, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei p. L. M. nie brała czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie złożyła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a zatem rozważania Wojewody P. o naruszeniu jej praw poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. są bezprzedmiotowe.

Przechodząc do pozostałych argumentów wskazujących, w ocenie Wojewody P., za koniecznością uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, stwierdzić należało, że w istocie nie dotyczyły one błędnego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania, w szczególności ewentualnych barków w zgromadzonym materiale dowodowym, lecz de facto dotyczyły wątpliwości samego organu odwoławczego w zakresie interpretacji przedłożonych dokumentów, w szczególności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Takie wątpliwości, odnośnie interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na co słusznie wskazuje skarżąca spółka, mają charakter merytoryczny i powinny być wyjaśnione na etapie postepowania odwoławczego. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób dostateczny, z jakich względów omawianej kwestii nie zbadał w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Ocena przesłanki zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga zbadania czy organ mógł ewentualne braki postępowania dowodowego uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przy tym należy zwrócić uwagę, że w postępowaniach, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony projekt budowlany, dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 248/21 i wskazane tam orzecznictwo, CBOSA). Organ odwoławczy nie wykazał, by istniały przeciwwskazania do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Niewątpliwie taka procedura jest dopuszczalna na etapie postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19, CBOSA).

Przechodząc do poszczególnych zastrzeżeń organu odwoławczego skierowanych do decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie sądu, część z nich nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa, część zaś niewątpliwie mogła zostać usunięta na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewoda P. uznał między innymi, iż z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano dwa mury oporowe z balustradą: wzdłuż wschodniej granicy z działką o nr ewid. [...] oraz wzdłuż zachodniej granicy z działką nr ewid. [...], co nie zostało ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazując na rządne terenu w pobliżu tychże murków i działek sąsiednich, Wojewoda wywiódł, że funkcją tych murków jest zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych, a zatem są to konstrukcje oporowe. Z kolei zdaniem skarżącej spółki, z tego samego projektu budowlanego w sposób niewątpliwy wynika, że nie została przewidziana realizacja żadnych murów (murków) oporowych - jest to element zaprojektowanego budynku, tj. fragment ściany garażu kondygnacji -1.

Zdaniem sądu w powyższym zakresie nie można mówić o jakimkolwiek braku w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, bowiem zarówno organ odwoławczy jak i inwestor wywodzą swoje racje z tego samego projektu budowlanego, będącego w aktach sprawy. Nie można zatem w tym zakresie postawić jakiegokolwiek zarzutu organowi pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że podnoszone przez Wojewodę wątpliwości powinny być przez niego wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego i nie mogły stanowić przesłanki do uchylenia decyzji. Skoro organ odwoławczy powziął w wątpliwość czy całość inwestycji została ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę powinien tę kwestię wyjaśnić samodzielnie, zawracając się w tym względzie o wyjaśnienia do inwestora.

Podobnie należało ocenić kwestie związane z brakiem w projekcie budowlanym wymaganych stanowisk postojowych wyposażonych w punkty ładowania oraz dostępu do tych stanowisk dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem Wojewody projekt budowlany nie zawiera powyższych elementów, z kolei zdaniem inwestora jest zupełnie przeciwnie. Powyższa sporna kwestia także jest elementem oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – projektu budowlanego, a zatem jako taka nie może sama przez się stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że w tym zakresie Wojewoda zmodyfikował swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę – wskazał on, że kwestie stanowisk postojowych wyposażonych w punkty ładowania (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 110 ze zm.) muszą być ujęte w projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie jak w niniejszej sprawie, w części elektrycznej projektu budowlanego. W ocenie sądu, powyższy pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności nie jest nim wskazany w odpowiedzi na skargę art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Nie budzi także wątpliwości sądu, iż wskazywana przez Wojewodę okoliczność braku aktualnych zaświadczeń projektantów na dzień opracowania projektu mogła być uzupełniona przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Odnośnie zaprojektowanej drogi pożarowej jako przebudowanego chodnika, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że podstawową funkcją chodnika jest bezpieczny ruch pieszych, oddzielony od komunikacji kołowej, co w świetle obowiązujących przepisów, w szczególności art. 26 ust. 3 pkt 3 prawa o ruchu drogowym (zakaz poruszania się pojazdami wzdłuż chodnika) budzi istotne wątpliwości co do zgodności z prawem.

Zdaniem sądu, powyższe wątpliwości organu odwoławczego w zakresie zaprojektowanej drogi pożarowej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Niewątpliwie, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b., obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym przypadku będą to przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Zasady ochrony przeciwpożarowej uregulowane zostały w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) oraz wskazanemu przez Wojewodę rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030). Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że przebudowany chodnik będzie spełniał wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikające z ww. rozporządzenia. Z przepisów tych nie wynika, by funkcji drogi pożarowej nie mógł pełnić chodnik, jeśli spełnia parametry określone w ww. rozporządzeniu. Projektowana droga pożarowa spełnia te wymogi, co potwierdził również rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że chodnik może pełnić funkcję drogi pożarowej – zob. min. wyroki WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2017 r., II SA/Wr 569/17, WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., IV SA/Po 939/19, czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2021 r. II SA/Go 322/21, CBOSA. Funkcja ruchu pieszego na chodniku nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej dostęp do elewacji budynku pojazdom ochrony przeciwpożarowej, a zatem nie może stanowić przeszkody, w wytyczeniu na takim chodniku drogi pożarowej. Zdaniem sądu, wskazywany przez organ odwoławczy przepis art. 26 ust. 3 pkt 3 prawa o ruchu drogowym nie znajduje zastosowania w analizowanej sprawie, bowiem słusznie wskazuje inwestor, że pojazdy uprzywilejowane nie muszą stosować się do zasad ruchu wynikających z tych przepisów. Pojęcie drogi pożarowej należy rozpatrywać jako określoną funkcję części działki i oceniać wyłącznie z punktu widzenia zgodności z przepisami przeciwpożarowymi. W szczególności należy uznać, że droga pożarowa nie stanowi szczególnej kategorii drogi, o jakiej mowa w ustawie o drogach publicznych. Nie mają zatem do niej zastosowania przepisy, np. o chodniku jako części drogi przeznaczonej do ruchu pieszych, zaś jezdni – do ruchu pojazdów. Należy zatem uznać, że wbrew stanowisku Wojewody, nie było konieczności skorzystania z § 13 pkt 4 ww. rozporządzenia, skoro projektowana droga pożarowa spełnia wszystkie wymogi dla dróg pożarowych wymienionych w tym rozporządzeniu względem zaprojektowanego budynku.

Podobnie wygląda kwestia wyłączenia przebudowy chodnika do odrębnego opracowania przez inwestora. Nie budzi wątpliwości, że projekt dotyczący obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny wielorodzinny powinien spełniać wszelkie warunki bezpieczeństwa, w tym także dotyczące dojazdu pożarowego. Z brzmienia art. 33 ust. 1 u.p.b. wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. np. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797).

Zdaniem sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z akt administracyjnych oraz decyzji organu pierwszej instancji – istnienie drogi pożarowej wynika z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Inwestor założył, że z uwagi iż chodnik – projektowana droga pożarowa - znajduje się we własności i zarządzie Prezydenta Miasta B., została ona wyodrębniona do odrębnego opracowania. Zakres tej inwestycji został szczegółowo opisany w znajdującym się w aktach sprawy porozumieniu inwestora z Prezydentem Miasta B. z dnia [...] marca 2021 r. Niewątpliwie taka droga może być uznana za obiekt, mogący funkcjonować odrębnie zgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie także budynek mieszkalny wielorodzinny (pierwszy etap inwestycji) może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, mimo nie posiadania dostępu do drogi pożarowej. W wyroku NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 908/20, CBOSA wskazano, że przesłanka samodzielności nie oznacza, że budynek mieszkalny musi być gotowy do eksploatacji. Nie należy jej rozumieć jako pełnej gotowości do użytkowania z punktu widzenia przepisów prawa, lecz wyłącznie spełniania definicji obiektu budowlanego z odpowiednimi instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Skoro zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej inwestycji na tym etapie wynika z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, uznać należało, że dopuszczalne jest w tym zakresie tzw. etapowanie inwestycji. Należy też mieć na uwadze, że w przypadku braku wykonania drogi pożarowej obiekt budowlany objęty inwestycją nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie sądu, w sprawie nie można także mówić o naruszeniu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r, poz. 1935). Wymagane dane osób sprawdzających, specjalność i posiadane uprawnienia oraz ich podpisy powinny być umieszczone w projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie jak wskazuje organ odwoławczy w projekcie zagospodarowania terenu. W tym zakresie nie można zatem zarzucić organowi pierwszej instancji błędnej oceny przedłożonego projektu.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać przede wszystkim należało, że Wojewoda dokonując wykładni art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazał, w jakim stopniu naruszenie powyższego przepisu przez organ pierwszej instancji skutkowało naruszeniem praw stron postępowania do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz, że naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, szczególnie że merytoryczne zarzuty odwołania okazały się niezasadne.

Z kolei wskazane przez Wojewodę "zastrzeżenia" skierowane do projektu budowlanego okazały się niezasadne bądź też, organ odwoławczy przekonywująco nie wykazał, dlaczego mając "wątpliwości" odnośnie poszczególnych kwestii nie przeprowadził w tym zakresie dodatkowego postępowania uzupełniającego. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadniając brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., a zarazem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy poprzestał na wskazaniu interpretacji tych unormowań w sposób abstrakcyjny, oderwany od okoliczności sprawy. Zabrakło natomiast odniesienia tych ogólnych rozważań do konkretnych naruszeń, które zostały rzekomo dostrzeżone w decyzji Prezydenta Miasta B. Podkreślić należy, że art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu nie tylko ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego, ale również jego uzupełnienie o nowe dowody i materiały. Fakt, że postępowanie dowodowe w nieznacznej części zostanie przeprowadzone jedynie przed organem odwoławczym, nie jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. będzie możliwe, jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady drugą z przesłanek należy wiązać z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 642/21). Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, by zakres postępowania wyjaśniającego wykraczał poza jego uprawnienia jako organu drugiej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe, sprzeciw okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).