Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2021r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 853/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Wójt Gminy I., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) i Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. z 2018 r., poz. 1099), po rozpatrzeniu wniosku Nr GOPS.ŚR.[...] złożonego w dniu [...].02.2021 r., orzekł o odmowie przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. S..

Podjętą decyzję organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych podnosząc, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w I. nr [...] z dnia [...].02.2003 r. wynikało bowiem, że ustalony stopień niepełnosprawności [...] datuje się od stycznia 2003 r. i niepełnosprawność istnieje - nie można ustalić.

W odwołaniu od powyższej decyzji, D. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wobec przyjęcia, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Wskazując na powyższe zarzuty D. S. wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy I. wydanej z jego upoważnienia przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].03.2021 r., GOPS.ŚR.524.257.2021 i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przytaczając treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium wskazało, że przywołany przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Zatem jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/G1 639/17 - Lex nr 2437760).

Zdaniem Kolegium, w sprawie niniejszej kwestią sporną pozostaje uprawnienie odwołującej się do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. S..

W tym zakresie organ odwoławczy wywiódł, iż jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Wskazano, że skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego, w niewielkim stopniu wspierając męża w chorobie, ponieważ z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem w jego codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie, co wynika też z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego dnia [...] marca 2021 r., w którym oświadczyła, że cyt. "opiekuje się schorowanym mężem - J. S., pomaga mu w czynnościach dnia codziennego. (...) J. S. wymaga opieki i pomocy przy codziennych czynnościach. Wymaga pomocy w takich czynnościach jak: przygotowanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych i gospodarczych. Pani Danuta pomaga mężowi w takich czynnościach jak: wykupywanie leków, załatwianie różnych spraw oraz towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich (...)".

Organ odwoławczy podkreślił, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż D. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Rodzina utrzymuje się z renty męża, dlatego w świetle ustalonych okoliczności faktycznych, za prawidłową należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie stanowi stałej opieki, bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w trakcie postępowania, pomaga mężowi poprzez przygotowanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych, gospodarczych.

W tych okolicznościach, w ocenie Kolegium zakres opieki udzielanej mężowi przez skarżącą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Fakt ten, nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżąca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Kolegium wynika również, że skarżąca nie posiada własnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu męża, który otrzymuje rentę. Strona posiada około 7 miesięczny okres zatrudnienia - dotyczy pracy w Firmie [...] sp. z o.o. w [...], gdzie pracowała około 8 miesięcy (co wynika ze świadectwa pracy dnia [...] stycznia 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. W świetle stwierdzonych wyżej okoliczności, szereg podstawowych czynności mąż wykonuje samodzielnie, albo przy nieznacznej pomocy żony. Potrzebuje pomocy żony przy porannej i wieczornej toalecie, w dotarciu do lekarza, a także w załatwianiu spraw urzędowych, czy też przy robieniu zakupów.

W skardze do Sądu D. S. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji,

. zobowiązanie Organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie,

. zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skargi jaj autorka podniosła, iż w jej przypadku, fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad mężem. Ponadto Organ I i II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenili zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej opieki nad mężem. Co ważne, a czego Organy nie wzięły pod uwagę, Skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy mężowi. Organ II instancji nie zakwestionował opieki nad mężem, jednakże lakonicznie podniósł, iż zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi Organ II instancji, związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki – zachodzi i co najważniejsze, skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia męża, nie ma możliwości aktywności zawodowej.

Zdaniem skarżącej, warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Organ pierwszej instancji ustalił, czego Organ II instancji nie kwestionował, że opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną Skarżąca, a w opiece nad osobą niepełnosprawną nie pomaga inna osoba. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji, w ocenie Skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały.

Ponadto w ocenie skarżącej organ pierwszej i drugiej instancji nie ustrzegły się również od naruszeń o charakterze procesowym, bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zdaniem Skarżącej, działania Organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie przez Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej, doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne, niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18.10.2001 r., I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia przez Sąd.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ argumentował swoje stanowisko tym, że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną osobą w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Powyższe kwestionuje skarżąca podnosząc, że jej pomoc jest sprawowana w wymiarze wykluczającym podjęcie zatrudnienia.

Nadmienić w pierwszej kolejności należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej).

Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia powyższa stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby ponownego odnoszenia się do niej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżąca - jako małżonka legitymującego się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w I. nr [...] z dnia [...].02.2003r. J. o zaliczeniu ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności - jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne (ze środków publicznych) nie jest świadczeniem należnym z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – czyli realizacji ustawowego obowiązku alimentacyjnego najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej. Świadczenie to na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których z woli ustawodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).

Oznacza to, ze oprócz spełnienia warunków formalnych i ustalenia czy nie zachodzą ustawowe przeszkody w przyznaniu tego świadczenia wnioskodawcy, zasadniczym obowiązkiem organów administracji jest ustalenie w okolicznościach każdej indywidualnej sprawy, jaki jest faktyczny zakres sprawowania koniecznej opieki nad daną osobą niepełnosprawną, jej sytuacji rodzinnej, zamieszkania, czy i jakie osoby z grona osób zobowiązanych uczestniczą w sprawowaniu opieki.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo ustalony stan faktyczny, jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wobec tego, organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Nadto zwrócić należy uwagę, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasada ta została rozwinięta w art. 79a k.p.a., który w § 1 stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Po myśli § 2, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nadto podkreślenia wymaga, że zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest także jego dwuinstancyjność (art. 15), z której wynika prawo strony do tego aby jej sprawa administracyjna została merytorycznie rozpatrzona i rozstrzygnięta w jej całokształcie dwukrotnie przez odrębne organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, utrzymując w mocy wadliwą decyzję [...] marca 2021 r. Wójta Gminy I., wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji bez właściwego rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, Kolegium orzekło z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i wskazanych wyżej przepisów postępowania. Samo przy tym, wbrew możliwościom wynikającym z art. 136 k.p.a., nie uzupełniło postępowania wyjaśniającego w sprawie, a nawet nie zapewniło stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej – nie zastosowało art. 79a k.p.a. W istocie zatem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy uniemożliwił stronie dochodzenie jej prawa w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w uzasadnieniu ostatecznej decyzji w tym postępowaniu organ administracji publicznej zakwestionował zaistnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że z akt sprawy nie wynika, aby wymiar i charakter sprawowanej opieki uzasadniał przyznanie prawa do świadczenia.

W świetle dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia, a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną tj. wymiaru indywidualnej opieki wnioskodawcy w kontekście braku możliwości podjęcia przez niego pracy.

W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zakres sprawowanej nad mężem opieki. Kwestia ta nie została bowiem przez organy administracji dostatecznie wyjaśniona.

Kwestionując możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem w zakresie wymaganym przez cytowany przepis, organ wskazał, że opieka ta polega na wykonywaniu podstawowych czynności domowych w sposób nieangażujący skarżącej na tyle, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia. Organ oparł się w tym zakresie na materiale dowodowym w postaci przekazu telefonicznego (oświadczeniu skarżącej, kwestionariuszu wywiadu środowiskowego i notatkach pracownika organu socjalnego), na podstawie którego – w ocenie Sądu - nie da się ponad wszelką wątpliwość ustalić okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano m.in. na podstawie telefonicznie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2021 r., że skarżąca cyt. "opiekuje się schorowanym mężem - J. S., pomaga mu w czynnościach dnia codziennego. (...) J. S. wymaga opieki i pomocy przy codziennych czynnościach. Wymaga pomocy w takich czynnościach jak: przygotowanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych i gospodarczych. Pani Danuta pomaga mężowi w takich czynnościach jak: wykupywanie leków, załatwianie różnych spraw oraz towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich (...)".

Jednak ustalenia wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, na którym oparł się też organ odwoławczy, nie pozwalają na jednoznacznie stwierdzenie, czy (tak lub nie) nad niepełnosprawnym w istocie sprawowana jest permanentna opieka uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie pracy. Kolegium nie wyjaśniło, jak kształtuje się rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych nad mężem, za to apriorycznie stwierdziło, że skarżąca wykonuje opiekę w sposób i wymiarze niepozwalającym na uznanie jej za opiekę "stałą i długotrwałą", z tytułu której nie może ona podjąć zatrudnienia.

Konkretne informacje w oznaczonym powyżej zakresie nie wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Jak zaś wskazuje treść oświadczeń skarżącej, deklaruje ona całodzienną opiekę nad niepełnosprawnym. Jednocześnie dostrzec należy, że w takich okolicznościach precyzyjnie należy ustalić dobową proporcję czasu poświęcanego na wykonywanie czynności opiekuńczych i czasu, w którym ewentualnie opiekun mógłby świadczyć pracę. W niniejszej sprawie organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że skarżąca może pozostać aktywna zawodowo przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad mężem w dotychczasowym zakresie.

Wyjaśnić przy tym należy, że stała opieka to nie tylko nieustające, ciągłe przebywanie z podopiecznym (nieodstępowanie go) i wyręczanie we wszystkich codziennych czynnościach. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. I SA/Wa 681/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe powoduje, że samo opuszczanie miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki na kilka godzin w ciągu doby nie oznacza utraty charakteru sprawowanej opieki jako opieki stałej i długotrwałej. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala to na podejmowanie pracy zarobkowej. Te okoliczności wymagają jednak każdorazowego dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20, dostępny jw.). Rozważenia wymaga zakres wykonywanych czynności opiekuńczych, jednak precyzyjnych ustaleń co do powyższych okoliczności, na podstawie materiału dowodowego sprawy dokonać nie można, toteż konstatacja organu odwoławczego co do wymiaru sprawowanej opieki jest przedwczesna.

Ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostało dostatecznie wykazane, iż czynności wykonywane przez skarżącą są w istocie czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i w takim wymiarze, który pozwala skarżącej podjąć zatrudnienie. W sposób nieuzasadniony organ różnicuje też kategorie obowiązków wykonywanych w związku z opieką nad niepełnosprawnym na podstawowe czynności wykonywane w gospodarstwie domowym, oraz – jak można domniemywać – obowiązki o charakterze ponadstandardowym. Jasnym jest, że opieka nad niepełnosprawną osobą polega również na wykonywaniu takich podstawowych czynności jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów i to te czynności – umożliwiające przecież egzystencję osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym – stanowią rdzeń tej opieki. W zależności od sytuacji osoby niepełnosprawnej, mogą one jednak przybierać postać czynności bardziej czasochłonnych i angażujących. Rolą organu jest zaś ustalenie charakteru i koniecznego wymiaru tej pomocy, a dalej ocena, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, rzeczywiście pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Powyższe uwagi kontestują też ustalony przez organ odwoławczy brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Również w tym przypadku ustalenie organu jest przedwczesne. Zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaniechaniem pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą, stanowi bezpośredni warunek przyznania wnioskowanego świadczenia i wynika to wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bez precyzyjnego ustalenia zakresu sprawowanej opieki (zarówno pod względem wykonywanych czynności, jak i pór dnia przeznaczonych na tę opiekę) nie jest możliwe tak jednoznaczne, jak uczynił to organ odwoławczy, przesądzenie przedmiotowej kwestii. Oczywiście wymagane jest równoległe ustalenie, czy w istocie skarżąca zrezygnowała z działalności zarobkowej.

Zwrócić należy końcowo uwagę, że w sprawie organ I instancji w ogóle nie poczynił rozważań faktycznych ukierunkowanych na to, jaki wymiar ma sprawowana przez skarżącą opieka. Tym wnikliwiej zatem organ odwoławczy winien przedmiotową kwestię wyjaśnić, dając temu wyraz w uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nienależycie zaś uzasadnione uznać należy twierdzenia organu co do tego, że zakres wykonywanej opieki, jej częstotliwość wskazują na brak po jej stronie konieczności niepodejmowania zatrudnienia.

Ustalenia organu co do istotnych okoliczności w sprawie z wniosku skarżącej powinny polegać przede wszystkim na pozyskaniu dodatkowych oświadczeń wnioskodawczyni i osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, których treść pozwoli bez wątpienia stwierdzić, że skarżąca sprawuje osobiście i samodzielnie stałą, niezbędną, długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie powinny zaś skłonić organ do ponownego skorzystania z instrumentu procesowego w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Pamiętać przy tym należy, że o ile wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki, to organy dysponują również możliwością pozyskania innych dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a., takich jak np. oświadczenia osób bliskich lub sąsiadów zarówno niepełnosprawnej, jak i skarżącej.

Reasumując, w sprawie nie zostało wykazane konkretnie, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad mężem i w jakim wymiarze dobowym opieka ta jest sprawowana. Organ założył przy tym, że pomoc udzielana niepełnosprawnemu nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w kontekście ogólnych twierdzeń o zwykłych czynnościach dnia codziennego w sposób oczywisty uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.w trybie uproszczonym.