Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1164/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 par 2, art. 134 par 1, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1c, art. 176,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. art. 106 par 1 - 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2429/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w J. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2429/14 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2013 r. do kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła informacja od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. o dokonywaniu przez hurtownię farmaceutyczną zlokalizowaną w J. przy ul. K. [...], zakupów produktów leczniczych (w tym refundowanych) z aptek ogólnodostępnych. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) w dniu [...] października 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w oparciu o art. 37ap ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36z (w dniu wszczęcia art. 24 ust. 3c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr. 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi w ww. hurtowni farmaceutycznej.

W dniu [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na treść art. 37at ust 3 pkt. 2 p.f., wezwał stronę o przekazanie na adres Inspektoratu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich faktur, świadczących o obrocie (zakup / sprzedaż) produktami leczniczymi za okres od [...] (data wydania zezwolenia) do dnia doręczenia pisma. W odpowiedzi pełnomocnik strony poinformował o braku możliwości spełnienia powyższej prośby z uwagi, iż żądane dokumenty zostały przekazane do Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w związku z wszczętym i prowadzonym w Spółce postępowaniem kontrolnym. Wobec ustalenia, że w Urzędzie Kontroli Skarbowej w B. nie są prowadzone żadne czynności kontrolne wobec Spółki ponowiono wezwanie strony do przekazania potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich faktur, świadczących o obrocie (zakup /sprzedaż). W odpowiedzi, pełnomocnik spółki ponownie poinformował o braku możliwości spełnienia powyższej prośby z tożsamego powodu co wcześniej.

W dniu [...] stycznia 2014 r. do kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła uchwała samorządu aptekarskiego pozytywnie opiniująca wniosek GIF w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w J.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. cofnął zezwolenie wydane decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., zmienioną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w J. przy ul. K. [...] wydanego dla przedsiębiorcy M. Sp. z o.o. siedzibą w J.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał stronę do wypowiedzenia się w terminie siedmiu dni, co do zebranych materiałów dowodowych lub ewentualnie złożenia nowych wniosków dowodowych w sprawie, zgodnie z art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania: 1) D.M. w charakterze strony na okoliczność przyczyn zakupu produktów leczniczych z aptek ogólnodostępnych, wydawania decyzji nakazujących dostosowanie w stosunku do innych przedsiębiorców oraz nie utrudniania w jakikolwiek sposób czynności kontrolnych, 2) pracownika Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego sporządzającego notatkę urzędową dotyczącą rozmowy z pracownikiem Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w przedmiocie ewentualnych postępowań, czynności kontrolnych względem Spółki.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że hurtownia farmaceutyczna w J. przy ul. K. [...] dokonywała zakupu produktów leczniczych od aptek ogólnodostępnych. Zakup produktów leczniczych został potwierdzony w przekazanych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. fakturach VAT, dołączonych do pisma z dnia [...] października 2013 r. dokumentujących sprzedaż produktów leczniczych: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ wskazał, iż działanie Spółki narusza przepis art. 78 ust. 1 pkt 1 p.f., zgodnie z którym do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej należy m.in. zakup produktów leczniczych wyłącznie od przedsiębiorcy zajmującego się wytwarzaniem lub prowadzącego obrót hurtowy. Organ uznał, iż spółka prowadziła działalność niezgodną z obowiązującym prawem, przestała spełniać warunki prowadzenia działalności gospodarczej na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Wobec powyższego wystąpiła przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi w hurtowni farmaceutycznej, o której mowa w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał również na treść art. 81 ust 2 pkt 1 p.f. zgodnie z którym może on "cofnąć zezwolenie, w szczególności jeżeli: pomimo uprzedzenia, przedsiębiorca uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną". Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż strona pomimo uprzedzenia, utrudniała wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną, poprzez niedostarczenie (pomimo 3-krotnego wezwania), dokumentacji mającej znaczenie w przedmiotowym postępowaniu oraz przesyłanie nieprawdziwych informacji o trwających czynnościach kontrolnych innego organu, tj. Urzędu Kontroli Skarbowej w B., które rzekomo uniemożliwiały spełnienie żądania Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Do dnia wydania decyzji tj. [...] maja 2014 r. strona nie przekazała żądanych przez organ w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., wszystkich faktur VAT świadczących o obrocie (zakupu/sprzedaży) produktami leczniczymi za okres [...] do dnia doręczenia tego wezwania, co nastąpiło w dniu [..] grudnia 2013 r. Z powyższego nie wynika, iż skarżąca dążyła do zrealizowania nałożonych na nią obowiązków prawnych, lecz świadomie i celowo zwlekała z przekazaniem tych dokumentów jednocześnie uniemożliwiając prowadzenie czynności urzędowych przez organ inspekcji farmaceutycznej.

Organ nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 81 ust. 2 pkt 1 p.f. Spółka, nie udostępniła żądanej przez organ dokumentacji ani w trakcie kontroli ani po jej zakończeniu, pomimo tego, że kilkakrotnie była informowana o konsekwencjach takiego postępowania. Poza tym skarżąca podała nieprawdziwe powody, dla których nie może przekazać żądanych dokumentów, a mianowicie wskazanie jakoby faktury VAT zostały przekazane do Urzędu Kontroli Skarbowej w B. (dalej: UKS w B.). Jak wynika z samego wezwania, UKS w B. żądał "kserokopii dowodów zakupu" a nie przekazania oryginałów faktur, ponadto UKS nie żądał przekazania wszystkich faktur z określonego zakresu czasowego, lecz konkretnie wymienioną w wezwaniu fakturę i inne faktury, które związane były ze wskazanym w tym wezwaniu podmiotem. Powyższe zostało potwierdzone również w piśmie Dyrektora Urzędu Kontroli w B. z dnia [...] stycznia 2014 r.

Organ wskazał, iż również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Spółka kilkukrotnie była wzywana do przedłożenia dokumentacji, jednakże do dnia wydania skarżonej decyzji z tego obowiązku się nie wywiązała. Organ podkreślił, iż rzekome przekazanie żądanych przez GIF dokumentów do Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w ogóle nie miało miejsca, a zatem brak przekazania tych dokumentów było działaniem obliczonym na utrudnianie wykonywania czynności urzędowych przez Organ Inspekcji Farmaceutycznej. W ocenie Organu powyższe świadczy o świadomym naruszeniu przez stronę przepisu art. 81 ust. 2 pkt 1 p.f., tym bardziej, że GIF za każdym razem informował ją o tym, iż nieprzekazanie żądanych przez niego dokumentów będzie traktowane jako naruszenie tego przepisu, co stanowiło podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego zarzut naruszenia przepisu 81 p.f. nie został przez stronę należycie uzasadniony i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka została pouczona zarówno o przysługujących jej prawach jak również został jej zapewniony udział w postępowaniu nie tylko poprzez możliwość udzielenia wglądu do akt sprawy, lecz również wypowiedzenia się, zgodnie z art. 10 k.p.a, przez wydaniem decyzji.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. organ wskazał, że jeżeli strona chciała przedstawić dowody, mające na celu obalenie zebranych przez organ dowodów, powinna to wykazać w trakcie prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego, tym bardziej, że organ - przed wydaniem decyzji - wzywał stronę do zgłoszenia nowych wniosków dowodowych. Organ podkreślił, że stan faktyczny, jaki został uwidoczniony w aktach sprawy, nie został zakwestionowany przez stronę. Jeżeli zatem strona twierdzi, że posiada inne dowody, powinna przedstawić konkretne dowody potwierdzające ten stan rzeczy.

Natomiast w zakresie zarzutu, iż Organ w decyzji I instancji nie wskazał produktów leczniczych podlegających refundacji, które były przedmiotem zakupu przez skarżącą, Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że produkty te zostały wymienione w decyzji Organu II instancji.

Główny Inspektor Farmaceutyczny stanął na stanowisku, że obowiązek uzyskania stanowiska innego organu winien wynikać z przepisu prawa materialnego, natomiast przykładowy obowiązek współdziałania GIF z samorządem aptekarskim, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (Dz. U z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.), nie jest i nie może być w żadnym zakresie interpretowany jako nakładający m.in. na Głównego Inspektora Farmaceutycznego obowiązek współdziałania w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie narusza prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Sąd wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. zgodnie z którym organ zezwalający cofa zezwolenie jeśli przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Sąd uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca Spółka dokonywała zakupu produktów leczniczych od aptek ogólnodostępnych, tj.: podmiotów nieuprawnionych do sprzedaży, przez co naruszył dyspozycję określoną w przepisie art. 78 ust. 1 pkt 1 p.f. Tym samym wobec treści art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. organ zobowiązany był do cofnięcia zezwolenia. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, iż odwrócony łańcuch dostaw stanowi naruszenie nie tylko obowiązujących przepisów, lecz także stanowi zagrożenie zdrowia lub życia pacjentów. Odwrócony łańcuch dystrybucji produktów leczniczych uniemożliwia lub istotnie ogranicza zakup przez pacjentów leków w aptece, w tym ratujących życie, co powoduje realne zagrożenie w zakresie zdrowia publicznego poprzez brak zapewnienia dostępności leków. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż niezależnie od faktu, iż w sprawie zaistniały obligatoryjne przesłanki cofnięcia zezwolenia, zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł także przepis art. 81 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że Główny Inspektor Farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jeżeli przedsiębiorca, pomimo uprzedzenia, uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez inspekcję farmaceutyczną.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca utrudniała wykonywanie czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną, poprzez niedostarczenie dokumentacji mającej istotne znaczenie w przedmiotowym postępowaniu. Nadto podała nieprawdziwe informacje wskazując, iż Urząd Skarbowy w B. prowadzi czynności kontrolne w spółce. WSA uznał, iż zgodzić należy się z organem, iż opisane powyżej działania strony uniemożliwiły Inspekcji Farmaceutycznej uzyskanie dokumentacji sprzedaży i zakupów dokonywanych przez skarżącą. Z faktur VAT przekazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w O. wyraźnie wynika, iż przedmiotowa hurtownia dokonywała zakupu produktów leczniczych, w tym [...]. Sąd wskazał, iż należy podzielić stanowisko GIF, iż skarżąca uchybiała obowiązkowi wynikającemu z art. 78 ust 1 pkt 1 p.f., a co za tym idzie zasadne było cofnięcie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi w hurtowni farmaceutycznej, o której mowa w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Pomimo utrudniania przez stronę prowadzenia postępowania dowodowego tj. niedostarczenie dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, decyzje organu zostały oparte o rzetelny materiał dowodowy tj. faktury przedstawione przez Urząd Skarbowy w O.

W ocenie WSA, nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący konieczności wyrażenia opinii przez Izbę Aptekarską w trybie art. art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U z 2008 r. Nr 136, poz 856 z późn. zm.) związku z art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. Przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne, jak również powołane wyżej przepisy ustawy o izbach aptekarskich nie przewidują obowiązku organu zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego w przypadku wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Na prawidłowość wydanej decyzji, w ocenie Sądu, nie miała wpływu odmowa przeprowadzenia dowodu z zeznań D. M. w charakterze strony oraz pracownika Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego, który sporządził notatkę urzędową dotyczącą rozmowy z pracownikiem UKS w B. w przedmiocie czynności kontrolnych względem skarżącej. Zasadnie uznał organ, iż dopuszczenie dowodu z zeznań pracownika UKS w B. pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem w świetle okoliczności, iż UKS w B. nie prowadził postępowania wobec skarżącej, co wynika z dokumentów, zeznania ww. świadka nie mają znaczenia dla sprawy. Również dowód z zeznań D. M. na okoliczność przyczyn zakupu produktów leczniczych z aptek ogólnodostępnych, wydawania decyzji nakazujących dostosowanie w stosunku do innych przedsiębiorców oraz nie utrudnianie czynności kontrolnych, w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Fakt naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 78 ust 1 pkt 1 p.f., obligował Organ do wydania decyzji w oparciu o art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. Przyczyny ww. uchybienia pozostają natomiast bez wpływu.

Za bezzasadny w ocenie Sądu uznać należało zarzut naruszenia przez Organ przepisów postępowania. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy i ocenił go zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 80 k.p.a. Organ zasadnie odmówił przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów, bowiem skarżąca nie kwestionowała dokonania zakupu leków od podmiotu nieuprawnionego, odmawiając jednocześnie okazania żądanych przez niego dokumentów.

WSA wskazał, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona miała prawo wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego o czym kilkukrotnie była informowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 1 oraz art. 78 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (dalej także jako p.f) - poprzez uznanie, że skarżąca nabywała produkty lecznicze od podmiotów nieuprawnionych, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy.

2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez bezzasadne uznanie, że skarżąca podejmowała działania obliczone na utrudnianie czynności urzędowych prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego;

3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 36z ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez oddalenie skargi, a tym samym zaakceptowania błędnego stanowiska organu jakoby skarżący naruszał ww. przepis, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii naruszenia przez skarżącego tej normy.

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 39 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji przy braku skutecznego doręczenia Pełnomocnikowi opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej;

2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. art. 7, 9. 10, 75 § 1, 77, 78 § 1, 80, 81, 86, 107 § 1 i 3 i 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych powyżej Przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz podstaw wydania wyroku oddalającego skargę.

4. art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz 195 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku pomimo braku przekazania do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenia skarżącego na postanowienie WSA z dnia 31 października 2014 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1c w związku z powołanymi w punkcie II 1, 2 petitum skargi kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w związku z przepisami art.134 § 1 p.p.s.a., art.141 § 4 p.p.s.a., czy wreszcie w związku z art.29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Pomijając okoliczność związaną z wadliwym oznaczeniem jednostki redakcyjnej art.145 p.p.s.a. podkreślić należy, że wymienione zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania, dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

W zakresie odnoszącym się do kwestii doręczenia opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. należy zauważyć, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wydana została na podstawie art.37ap ust.1 pkt 2 w związku z art.78 ust.1 pkt 1 oraz w związku z art.81 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Oznacza to, że organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdził naruszenie przez kasatora obowiązku wynikającego z art.78 ust.1 pkt 1 p.f. oraz stwierdził naruszenie przez kasatora zasad wskazanych w art.81 ust.2 pkt 1 p.f.

W związku z powyższym podkreślić należy, że żaden ze wskazanych wyżej przepisów prawa nie uzależnia ustalenia okoliczności pozwalających stwierdzić ich naruszenie od wydania opinii przez Okręgową Izbę Aptekarską. Dokument w postaci opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. odnoszący się do kwestii cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, tak jak każdy inny dowód w sprawie znajdował się w aktach sprawy i strona wnosząca skargę kasacyjną miała możliwość zapoznać się z jego treścią i zająć stosowne stanowisko. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art.106 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawę stanowią przepisy szczególne, które wprost uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa wyłącznie zasady i tryb współdziałania przy uwzględnieniu pierwszeństwa przepisów szczególnych. Oznacza to, że ustawowy zwrot zawarty w treści art.106 § 1 k.p.a. "..przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" wskazuje na konieczność poszukiwania przepisu prawa materialnego nakazującego organowi administracji publicznej zasięgnięcie opinii przed wydaniem decyzji administracyjnej. Przepisem takim nie jest wskazany w skardze kasacyjnej art.29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich bowiem jest to przepis kompetencyjny, który określa ogólne uprawnienia organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwolenia na prowadzenie aptek lub hurtowni. Wskazany wyżej przepis prawa nie stwarza jednak takiej sytuacji, w której organ samorządu aptekarskiego byłby uprawniony do działania w trybie opisanym w art.106 § 1-6 k.p.a. bowiem tylko przepis prawa stanowiący podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni mógłby rodzić po stronie organu obowiązek uzyskania opinii przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art.134 § 1 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art.134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art.134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy podkreślić, że art.141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Powyższa argumentacja oznacza również, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie budzą w tej sprawie żadnych wątpliwości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w Jezioranach przy ulicy Kopernika 30 dokonywał zakupu produktów leczniczych z aptek ogólnodostępnych, w tym także produktów leczniczych refundowanych, a ponadto z akt sprawy wynika, że przedsiębiorca utrudniał wykonywanie czynności kontrolnych przez Inspekcję Farmaceutyczną nie dostarczając dokumentów mających istotne znaczenie w prowadzonym przez tę inspekcję postępowaniu.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator odwołuje się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w sytuacji bezskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia uznać należy, że przedstawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Powyższe oznacza, że w zakresie odnoszącym się do wymogów konstrukcyjnych wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ich nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art.176 p.p.s.a. nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie o jakim mowa w tym przepisie prawa.

W ocenie NSA trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej odnoszące się do naruszenia przez skarżącego art.78 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Stosownie do treści art.78 ust.1 pkt 1 p.f.( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej został zobligowany do zakupu produktów leczniczych wyłącznie od przedsiębiorcy zajmującego się wytwarzaniem lub prowadzącego obrót hurtowy. Zatem sprzeczne z tym przepisem (sprzeczne z ustawą) będą zachowania przedsiębiorcy prowadzącego hurtownię farmaceutyczną, które prowadzą do obejścia przewidzianego w ustawie katalogu kontrahentów przedsiębiorcy, od którego może zakupić produkty lecznicze poprzez kupowanie tych produktów od apteki ogólnodostępnej.

Trafnie również Sąd I instancji ocenił stanowisko organów odnoszące się do zachowania przedsiębiorcy prowadzącego działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej w zakresie ziszczenia się przesłanek wskazanych w treści art.80 ust.2 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2013 roku organ, w związku z zawiadomieniem o kupowaniu produktów leczniczych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną od aptek ogólnodostępnych, wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Strona skarżąca była wzywana przez organ w dniu [...] listopada 2013 roku oraz w dniu [...] grudnia 2013 roku do złożenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich faktur dotyczących kupna-sprzedaży produktów leczniczych za okres od dnia [...] lipca 2012 roku do dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na pisma organu pełnomocnik strony skarżącej poinformował organ, że dokumenty, o które wystąpił organ znajdują się w Urzędzie Kontroli Skarbowej w B. i strona nie jest w stanie ich dostarczyć. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku UKS w B. poinformował, że nie prowadzi żadnego postępowania wobec strony skarżącej i nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów dotyczących tego podmiotu. Oznacza to, że przekazywane przez stronę informacje nie były zgodne ze stanem faktycznym skoro wskazywany przez stronę skarżącą UKS w B. nigdy nie był w posiadaniu dokumentów, o które wystąpił do kontrolowanego podmiotu organ prowadzący postępowanie kontrolne. Poza sporem pozostaje okoliczność, że nie okazywanie dokumentów istotnych do przeprowadzenia postępowania przez podmiot zobowiązany do ich posiadania i rzetelnego informowania o miejscu, w którym się znajdują należy do podstawowych obowiązków podmiotu w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.