Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 447/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pikt 9, art. 34 ust. 3 pkt 3, art. 35, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 202 par. 2, ar.t 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 13, par. 57, par. 60, par. 166 ust. 2, par. 206 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących U. K. i S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2002 roku, nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu przeprowadził w dniu 13 września 2007 roku kontrolę ww. robót budowlanych. W związku z ustaleniem, że przedmiotowe roboty budowlane realizowane są z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 29 stycznia 2002 roku, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 października 2007 roku, wydanym na podstawie

art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej zwanej "ustawą - Prawo budowlane", organ wstrzymał wykonywanie przez J. P. robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku ze względu na fakt, że były one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania skutecznych zabezpieczeń terenu placu budowy.

Następnie - decyzją z dnia 24 października 2007 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej nadbudowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 8 maja 2008 roku, nr [...], wydaną w trybie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, uchylona została pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. W dniu 31 stycznia 2008 roku inwestor złożył wymagane cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia 4 lutego 2009 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [...] w G. autorstwa inż. R. P. ze stycznia 2008 roku, udzielił inwestorowi J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie tego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części ww. budynku. W trybie odwoławczym - decyzją z dnia 16 września 2011 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 7 kwietnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 695/09, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 lutego 2009 roku, jako podjęte z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że inwestor wykonywał prace budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prowadzenie postępowania odnośnie inwestycji budowanej w takiej sytuacji odbywa się na podstawie art. 50 - 51 ustawy

- Prawo budowlane. Sąd stwierdził również, że w przypadku przewidzianym

w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania podobnego do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, skoro odpowiednio do zakresu dokonanych przez inwestora zmian stosuje się przepisy dotyczące projektu budowlanego. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wskazuje, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepisy art. 34 i 35 określają wymogi prawidłowego projektu budowlanego. Z przepisów tych wynika więc również zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do zalegalizowanie wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę robót budowlanych.

Sąd wyjaśnił także, że w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, postępowanie organu nadzoru budowlanego ma na celu sprawdzenie czy możliwa jest ich legalizacja w drodze zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co z kolei może nastąpić po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny musi być zatem zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także techniczno-budowlanymi. Inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd uznał, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona. Skarżąca U. K. kwestionowała w toku całego postępowania administracyjnego uznanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami, podnosząc, że nadbudowa nie mogła być zrealizowana z uwagi na stan budynku i wskazując na konieczność dokonania oceny stanu technicznego i sporządzenia ekspertyzy. Nadto składała do akt rożne dokumenty związane z tymi zarzutami. Orzekające w sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2002r. Tymczasem zarzuty te dotyczyły zezwolenia na dalsze wykonywanie robót związanych z nadbudową budynku i legalizacji wykonanych już robót. Te zaś są przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności, stosownie do § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty te i uwagi winny zostać rozpoznane w niniejszym postępowaniu, czego nie uczyniły orzekające organy. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniesionym odwołaniu. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji, który nie wyjaśnił sprawy w powyższym zakresie.

Sąd wyjaśnił nadto, że powyższe uchybienia powodują, że nie jest w stanie dokonać oceny prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowie robót budowlanych.

Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut skargi dotyczący nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazał bowiem Sąd, J. P. uzyskał zezwolenie na dokonanie rozbudowy budynku przy ul. L. [...] w G. zawarte w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. W postanowieniu tym określono zakres rozbudowy przedmiotowego budynku poprzez wymienienie konkretnych robót. Inwestor posiada zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd uznał również, że nie może odnieść skutku w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane zarzut dotyczący wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jako że kwestia ta mogłaby być przedmiotem odrębnego postępowania, a poza tym w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, decyzją z dnia 29 września 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. arch. A. M. i inż. R. P., udzielił J. P. pozwolenia na wznowienie ww. robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części budynku.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 roku nałożył na J. P. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji pod względem kompletności projektu budowlanego w zakresie: a) ekspertyzy technicznej zmiany konstrukcji i elementów budynku przy ul. L. [...] w G., z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego - zgodnie z § 206 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) określonym w § 11 ust. 2 pkt 3 oraz w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentacja został poprawiona i uzupełniona w zakresie określonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 roku oraz w wyniku uwag U. i S. K., złożonych po zapoznaniu się z projektem zamiennym. Zastosowanie ma zatem w sprawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił nadto, że uwagi, iż projekt zamienny nie odzwierciedla rzeczywistego zakresu rzeczowego inwestycji dotychczas zrealizowanej, zostały uwzględnione przez projektantów projektu zamiennego po wezwaniu organu pierwszej instancji z dnia 15 marca 2011 roku. Zgodnie z ww. wyrokiem, złożona przez J. P. dokumentacja została uzupełniona między innymi o ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów przedmiotowego budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego oraz poprawiona w zakresie określonym w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wskazał również, że postępowania prowadzone w sądach cywilnych w sprawie naruszenia prawa własności nie wstrzymują postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku, sygn. akt [...], zezwalające J. P. na dokonanie rozbudowy przedmiotowego budynku. Postanowienie powyższe wydane zostało w oparciu między innymi o projekt budowlany z czerwca 1995 roku, w którym zaprojektowano zamurowanie jednego z okien na parterze budynku. Takie rozwiązanie budowlane (zamurowanie okna) znalazło się również w zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2002 roku projekcie budowlanym.

Organ wyjaśnił także, że S. K. nabył prawa do nieruchomości przy ul. L. [...] w G. już po ogłoszeniu ww. wyroku, a stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony wstępują jej następcy prawni, z czego wynika, że powyższe rozstrzygnięcie Sądu dotyczy obecnie S. K. , jako następcy prawnego Z. P., od którego nabył udziały w nieruchomości przy ul. L. [...] w G. Organ zaznaczył przy tym, że zakres wyrażonej przez sąd cywilny zgody pokrywa się z zakresem rzeczowym złożonego przez inwestora projektu zamiennego, który ponadto nie odbiega w sposób znaczący od projektu podstawowego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2002 roku.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. K. i S. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, odmowę udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez rozbiórkę dobudowanych schodów zewnętrznych i przywrócenie zamurowanego w budynku okna do stanu pierwotnego oraz zakaz przeprowadzania jakichkolwiek prac do czasu zniesienia współwłasności.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzili, że organ pierwszej instancji zlekceważył ich zarzuty dotyczące wad budynku i treść wskazywanych opinii rzeczoznawców mgr inż. arch. S. N. oraz inż. B. L. Wskazali, że nie uzyskali obowiązkowej dokumentacji w zakresie uprawnień kierownika budowy, który realizował inwestycję, a ta dokumentacja winna znajdować się w aktach sprawy.

Zdaniem odwołujących się, przedstawiony przez inwestora projekt zamienny zawiera niebezpieczne rozwiązania, między innymi plan wpuszczenia rynien w podłoże. Niesie za sobą groźbę rozmycia gruntu, zawilgocenia fundamentów, co prowadzi do naruszenia konstrukcji całego budynku, spowodowania katastrofy budowlanej i sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców. Podnieśli też, że w postanowieniu Sądu Rejonowego z dna 24 kwietnia 1998 roku określono zakres rozbudowy przedmiotowego budynku poprzez wymienienie konkretnych robót. Zamurowanie jednego z okien na parterze nie należy do jednej z konkretnie wymienionych robót i jego zatwierdzenie stanowi poważne naruszenie prawa. Ponadto organ nie wziął pod uwagę nieprawidłowości, polegających na zacienieniu od strony ogrodu budynku, co było zgłaszane organowi niejednokrotnie. Organ pierwszej instancji nie odniósł się także do wszystkich zarzutów zawartych w piśmie strony z dnia 21 lipca 2011 roku, dotyczących między innymi wniosku o zobowiązanie kierownika budowy do przedstawienia uprawnień budowlanych. W piśmie tym organ pierwszej instancji został również poinformowany o zamieszkiwaniu w budynku 4 rodzin. Zarzucili nadto, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zabrakło dokładnego wyjaśnienia faktów, jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co bezpośrednio narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor realizuje inwestycję z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegają m.in. na wykonaniu wykuszu od strony ul. L. jako pulpitowego - zamiast dwuspadowego, niewykonaniu wykuszu zaprojektowanego od strony ogrodu oraz częściowym wykonaniu nowej więźby dachowej, w poziomie istniejącej, bez zaprojektowanego podwyższenia murłaty o ok. 1 m, powodując tym samym zmniejszenie przewidywanej w projekcie kubatury obiektu budowlanego.

Organ wyjaśnił również, że w dniu 18 kwietnia 2011 roku inwestor przedłożył projekt budowany zamienny nadbudowy przedmiotowego budynku ze stycznia 2008 roku autorstwa inż. R. P., uzupełniony, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 roku oraz zgodnie z postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 roku. W skład przedłożonego projektu zamiennego wchodzi opracowanie z września 2010 roku - "Orzeczenie Techniczne o możliwości nadbudowy budynku mieszkalnego, G., ul. L. [...]". Autor opracowana dokonał analizy nośności elementów konstrukcyjnych budynku, m.in. sprawdzenia nośności ścian piwnicy po nadbudowie (pkt 3.3 opracowania) oraz sprawdzenia fundamentów pod ścianą zewnętrzną (pkt 3.4 opracowania), zaś we wnioskach końcowych określił jednoznacznie, że "Z przedstawionego opisu oraz obliczeń sprawdzających nośność głównych elementów konstrukcyjnych jest wystarczająca do przyjęcia dodatkowych obciążeń wynikających z nadbudowy budynku. W głównej części budynku, która podlega nadbudowie nie stwierdzono uszkodzeń, rys czy pęknięć. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Projektowana nadbudowa może być wykonana."

Organ wskazał także, że w skład przedłożonego projektu zamiennego wchodzi "Dokumentacja o warunkach gruntowo-wodnych podłoża na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G." autorstwa mgr Z. K. W rozdziale 5. tego opracowania, zatytułowanym "Warunki końcowe", zawarta jest informacja, że "w badanym podłożu poniżej nasypów zalegają grunty nośne. Na badanym terenie występują korzystne warunki gruntowo-wodne dla projektu modernizacji budynku. Bezpośrednie podłoże istniejących fundamentów stanowią grunty nośne; piaski gliniaste w stanie twardoplastycznym o IL = 0,15 oraz średnio zagęszczone piaski drobne o ID = 0,50".

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji stwierdził, że przedłożone przez inwestora dwie niezależne ekspertyzy określają, że brak jest przeciwwskazań technicznych dla inwestycji polegającej na nadbudowie przedmiotowego budynku. Odnosząc się do podnoszonej przez odwołujących się kwestii zakresu uprawnień kierownika budowy przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że dla procedury dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego kwestia uprawnień budowlanych kierownika budowy nie ma znaczenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo budowlane nie przewidują możliwości rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego wniosków strony w zakresie uprawnień kierownika budowy. W powyższej kwestii kompetentna jest właściwa izba samorządu zawodowego. Odnośnie zarzutu, że przedłożony projekt zamienny przewiduje wpuszczenie rynien w podłoże i niesie za sobą groźbę naruszenia konstrukcji całego budynku, organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe wątpliwości rozstrzygają przedłożone ekspertyzy. Argumentacja strony dotycząca ewentualnych nieprawidłowości konstrukcyjnych obiektu, nie poparta stosowną dokumentacją, nie może dać podstaw do skutecznego zakwestionowania stanowiska przedstawionego przez osoby posiadające uprawnienia budowane. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego zamurowania jednego z okien, organ stwierdził, że takie rozwiązanie znalazło się również w pierwotnej dokumentacji projektowej

(Rys A5 - Przekrój A-A, Rys A7 - Elewacja boczna). Organ wyjaśnił także, że wprawdzie w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku, dotyczącym udzielenia zgody na dokonanie rozbudowy, brak jest wzmianki o udzieleniu pozwolenia na zamurowanie tego otworu okiennego, jednak dokonane rozwiązanie spowodowane było względami technicznymi wynikającymi z dobudowania schodów zewnętrznych, wykonanych w zakresie zgody sądu na dobudowę, wyrażoną ww. postanowieniem. Organ zaznaczył przy tym, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do zamurowania całego otworu okiennego, a jedynie jego części ponad spocznikiem dobudowanych schodów, w przeszklonej części stanowiącej wykusz od bryły głównej budynku.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do domniemania, że doszło do zacienienia pokoju mieszkalnego. W pokoju mieszkalnym, o którym pisze strona odwołująca się, bezpośrednio przy spornym otworze okiennym, znajdują się trzy inne otwory okienne: dwa o wymiarach

1,20 m x 1,45 m oraz jeden o wymiarach 0,90 m x 1,45 m, ponadto jest jeszcze jeden dodatkowy otwór okienny w ścianie prostopadłej pokoju o wymiarach 1,80 m x 1,45 m. Zatem argument dotyczący zacienienia, spowodowanego częściowym zamurowaniem otworu okiennego nad płytą spocznikową, nie znajduje potwierdzenia w stanie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że w toku postępowania odwoławczego ustalił, że dla terenu działki nr [...] przy ul. L. w G. w chwili obecnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, polegającego na przeprowadzeniu dodatkowych oględzin przedmiotowej inwestycji, przy udziale stron postępowania, w celu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Z dokonanych w powyższym zakresie ustaleń wynika, że do zakończenia inwestycji pozostało wykonanie schodów z piętra na poddasze wewnątrz budynku, projektowanych nad istniejącym wiatrołapem, oraz roboty wykończeniowe, tj. wykonanie balustrady, okładziny schodów zewnętrznych, podłogi na poddaszu, uzupełnienie tynków, malowanie itp.

Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego (m.in. fakt, że inwestor posiada udzielone postanowieniem sądu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) organ odwoławczy stwierdził, że podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, tj. zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [...] w G., jest zasadne.

W skardze na powyższą decyzję U. K. i S. K., wskazując na naruszenie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 10, art. 12, art. 24, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 84 § 1, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że nie uzyskali od organów nadzoru budowlanego ekspertyzy mgr inż. S. N., w której stwierdzono zły stan budynku, mimo że niejednokrotnie zwracali się do organów o tę ekspertyzę. Organy nie przedstawiły im też dokumentacji, w zakresie uprawnień kierownika budowy, który realizował sporną inwestycję, w tym nadzorował zamurowanie okna na parterze, a także podwyższenie konstrukcji dachu, która zacienia budynek, znajdujący się na tej samej posesji.

Zdaniem skarżących, organy nie wzięły pod uwagę, że realizowana nadbudowa zacienia (od strony ogrodu) budynek wybudowany przez skarżącą za zgodą wszystkich współwłaścicieli, który jest niższy od dokonywanej rozbudowy. Tymczasem inwestor - występując o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - wskazywał, że nie planuje zmian budynku od strony ogrodu.

Skarżacy zarzucili także, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o dokonaniu zgłoszenia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto w jednym z dzienników budowy dokonywane były skreślenia dat, a dziennika tego inwestor nie przedstawił w trakcie oględzin w 2007 roku. Inwestor nie wpuścił też skarżącej U. K. na oględziny przeprowadzone w 2007 roku. W ocenie skarżących, z uwagi na brak wpisu dokonywanych prac budowlanych, dziennik budowy nie ma mocy dowodowej, gdyż prace odbywały się w innych datach. W dzienniku budowy nie odnotowano chronologicznie z datą pewną wykonania wszystkich prac, zatajając istotne fakty (zamurowanie okna, zalanie schodów, podłączeń orynnowania), jak również terminu rozpoczęcia inwestycji i przejęcia placu budowy przez kierownika.

Skarżacy stwierdzili również, że bezsporny jest fakt, że inwestor realizował całą inwestycję z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wskazywanie przez organ drugiej instancji, że zamurowanie okna spowodowane było względami technicznymi jest nadużyciem prawa. Zamurowanie jednego z okien na parterze nie należy do jednej z konkretnie wymienionych robót w postanowieniu sądu cywilnego i jego zatwierdzenie stanowi poważne naruszenie prawa. Skarżący zaznaczyli przy tym, że organ nadzoru budowlanego winien w ramach postępowania z art. 51 ustawy - Prawo budowlane dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem czy na taki stan rzeczy ma zgodę współwłaścicieli, a - jak wynika z akt sprawy - takiej zgody nie ma od skarżących. Ponadto na wybudowanie schodów niezgodnych z ustaleniami i zamurowanie okna nie wyrażała zgody również inna współwłaścicielka – J. P.

Skarżący zarzucili nadto, że nie umożliwiono im zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji administracyjnej w organie drugiej instancji, gdzie - po zapoznaniu się z materiałem dowodowym - strona zażądała przeprowadzenia dowodu - ekspertyzy na okoliczność znajdujących się w aktach opinii geodety oraz opracowania inż. R. P. Zdaniem skarżących, w sprawie powinien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego na okoliczność dostarczonych przez inwestora opracowań, gdyż - jak stanowi art. 78 § 1 k.p.a., wskazane dokumenty i opisane elementy opracowań są sporne. Żaden organ nie odniósł się przy tym do ekspertyzy biegłego sądowego, a swoje ustalenia organy opierają wyłącznie na dostarczonych przez inwestora opracowaniach.

Odnosząc się do dołączonego do przedłożonego projektu zamiennego orzeczenia technicznego inż. R. P., który dokonał analizy nośności elementów konstrukcyjnych budynku, dopuszczając możliwość nadbudowy budynku i stwierdzając brak w nim uszkodzeń, rys i pęknięć, skarżący stwierdzili, że dokonane w tym orzeczeniu sprawdzenie nośności ścian konstrukcyjnych zewnętrznych wykonane zostało w sposób uproszczony i trudny do sprawdzenia. Do obliczeń przyjęto ławę o szerokości 70 cm oraz prawdopodobieństwo, że szerokość fundamentów jest równa grubości ścian piwnic. Nie sprawdzono natomiast rzeczywistej szerokości fundamentów, w oparciu o które dokonano obliczeń statycznych. Obliczenia te budzą wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione. Skarżący zaznaczyli przy tym, że już w 1997 roku rzeczoznawca sądowy stwierdzał rysy i pęknięcia w budynku. W ekspertyzie rzeczoznawcy sądowego stwierdzono, że na wewnętrznych powierzchniach ścian piwnic widoczne są wykwity i złuszczenia, co wskazuje na niedostateczną izolację przeciwwilgociową, oraz wskazywano, że w budynku występują zarysowania ścian zewnętrznych. Ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego inż. B. L. wskazuje na znaczne pęknięcia ścian w poziomie parteru. Również wskazana w zaskarżonej decyzji dokumentacja o warunkach gruntowo-wodnych budzi wątpliwości. Brak jest bowiem w niej wskazania gdzie dokonano wierceń. Wszystkie opracowania były robione na żądanie inwestora i dla jego potrzeb, a zatem nie mogą stanowić dowodu. Dowodem winna być ekspertyza budowlana sporządzona przez niezależnego rzeczoznawcę. Organ wskazuje na dwie niezależne ekspertyzy,

a w ocenie strony w aktach sprawy znajduje się tylko jedna ekspertyza rzeczoznawcy sądowego, inne dokumenty (opracowania inż. R. P. oraz geologa mgr Z. K.) są tylko opracowaniami dla potrzeb inwestora. Ponadto prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna winna zawierać opis przedmiotu opracowania i celu jakiemu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych domu, ich wymiary i materiały z jakich są wykonane, opis sposobu posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń elementów konstrukcyjnych, a w szczególności: fundamentów, stropów, ścian, nadproży, belek, wnioski z oględzin i badań obejmujące: ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania lub planowanej przebudowy, ocenę stanu instalacji, opis uszkodzeń powstałych w badanych elementach (rysy, pęknięcia, zawilgocenia i zagrzybienia), ocenę przyczyn powstawania uszkodzeń. Natomiast wykonane w sprawie opracowanie opisuje tylko i wyłącznie geologię terenu, a konstruktor opiera swoje obliczenia (z powodu braku dokonanych odkrywek) tylko na podstawie starej dokumentacji, która w wielu przypadkach odbiega od rzeczywistego stanu budynku.

Strona skarżąca podkreśliła, że istniejące wady fundamentów są istotne, gdyż w procesie kanalizowania budynku został naruszony i przerwany fundament budynku poprzez rozbicie i wprowadzenie rur kanalizacyjnych (od strony ogrodu), ponieważ poprzez gliniasty teren niemożliwe było zrobienie podkopu pod fundament.

Ponadto nie zbadano czy zrealizowanie nadbudowy nad istniejącą klatką wejściową i pomieszczeniem parteru jest możliwe z uwagi na brak fundamentów w tej części budynku.

Skarżący zarzucili również, że w związku ze zmianą konstrukcji budynku nie uwzględniono zapotrzebowania paliwa gazowego, które winno być poprzedzone dokonaniem nowych przyłączy. Liczniki obecnie zainstalowane znajdują się pod wybudowanymi schodami z pełnego odlewu betonowego, co jest niezgodne z przepisami, które stanowią, że liczniki nie mogą być zasłonięte.

Stwierdzili także, że organ nieprawidłowo ustalił prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż inwestor posiada tylko udziały w nieruchomości, zniesienie współwłasności nie nastąpiło. Natomiast rozbudowa obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do dysponowania nieruchomością w tej sprawie. Zatwierdzanie projektu zamiennego winno być poprzedzone zgodą wszystkich współwłaścicieli, a takiej zgody inwestor nie posiada. Sąd Rejonowy - postanowieniem z dnia 24 kwietnia 1998 roku, zezwolił na rozbudowę przedmiotowego budynku, wskazując zakres dopuszczalnych robót budowlanych, jednak na rozprawie sądowej rozpatrywany był inny projekt (inż. G. R.) niż obecnie zatwierdzony. Ponadto w toku tego postępowania sądowego odnośnie przedmiotowych planów wypowiedziało się 3 inżynierów, w tym rzeczoznawca sądowy. Przeprowadzono ekspertyzy, które potwierdziły ustalenia, że budynek ma wady. Dokonano szkicu odkrywki fundamentowej dla celów tego postępowania. Skarżący zaznaczyli przy tym, że inwestor wiedział, że fundamenty budynku zostały naruszone w momencie doprowadzania kanalizacji do budynku. Wiedział również, że przedmiotowy budynek już raz był podnoszony i przyjęcie dodatkowego obciążenia skutkuje pęknięciami na ścianach.

Skarżący zarzucili ponadto, że organ odwoławczy - przed wydaniem decyzji - nie zawezwał strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, naruszając art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku

z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Ponadto podkreślić należy, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). Z tych względów nie było możliwe uwzględnienie żądania skargi sformułowanego jako żądanie: nieudzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku, nakazanie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, w tym poprzez rozbiórkę dachu od strony ogrodu i przywrócenie go do stanu pierwotnego, rozbiórkę dobudowanych schodów zewnętrznych, przywrócenie zamurowanego w budynku okna na parterze do stanu pierwotnego, a także zakaz wykonywania jakichkolwiek prac nad obecnym wejściem do budynku poprzez nadbudowę. Uwzględnienie skargi może bowiem prowadzić wyłącznie do podjęcia przez Sąd rozstrzygnięć określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji, orzekając w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą - Prawo budowlane", uznały, że zachodzą przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia inwestorowi J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. L. [...] w G.

Wskazać należy, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 695/09, po rozpoznaniu skargi U. K. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2009 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 lutego 2009 roku. Powyższymi decyzjami, wydanymi również w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie przedmiotowego budynku.

Z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku,

sygn. akt I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 29 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47301).

W ww. wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadne prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, ze względu na wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd przesądził również, że w przypadku przewidzianym

w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy tj. wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania podobnego do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, skoro odpowiednio do zakresu dokonanych przez inwestora zmian stosuje się przepisy dotyczące projektu budowlanego. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepisy art. 34 i 35 określają wymogi prawidłowego projektu budowlanego. Z przepisów tych wynika więc również zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do zalegalizowanie wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę robót budowlanych.

Sąd stwierdził nadto, że w ramach postępowania legalizacyjnego - polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uznał, że inwestor J. P. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wynika z zezwolenia na dokonanie rozbudowy przedmiotowego budynku, zawartego w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku.

Sąd uznał również, że niniejsza sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona przez organy. W szczególności koniecznym w przedmiotowym postępowaniu było przeprowadzenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa

w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę prawną, zawartą w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję, nie zastosował się w pełni do tej oceny i nie wykonał w sposób prawidłowy wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, a ponadto dopuścił się także innych uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zważył, że zgodnie z ww. wytycznymi organy były zobowiązane rozpatrzyć przedmiotową sprawę w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że miały obowiązek przeanalizowania przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego pod kątem zasadności zezwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonywanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, przy czym winny były w szczególności zbadać okoliczności wyszczególnione w uzasadnieniu ww. wyroku.

Organy nie były natomiast zobowiązane w tym postępowaniu do badania podnoszonych w skardze kwestii dotyczących prowadzenia przez inwestora dziennika budowy, uprawnień kierownika budowy, a także braku umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej. Okoliczności te bowiem są nieistotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zatem wszelkie zarzuty skarżących, podnoszone w skardze w tym zakresie, a dotyczące nieprawidłowego prowadzenia dziennika budowy, braku wymaganych uprawnień kierownika budowy oraz nieumieszczenia przez inwestora na budowie tablicy informacyjnej, nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Nie dotyczą one bowiem przedmiotu sprawy. Wszelkie ewentualne uchybienia w tym zakresie winny być oceniane w ramach postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, której podlegają kierownicy budowy, jako osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Kwestii tych nie bada natomiast organ nadzoru w postępowaniu naprawczym określonym w art. 50

i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Bezzasadne były także zarzuty skargi dotyczące wygaśnięcia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak zgłoszenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Podkreślić przede wszystkim należy, że decyzja z dnia 29 stycznia 2002 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wydana dla przedmiotowej inwestycji, uchylona została decyzją z dnia 8 maja 2008 roku, a zatem obecnie bezprzedmiotowe są wszelkie rozważania dotyczące wygaśnięcia tego pozwolenia na budowę, a zarzuty w tym zakresie nie mogą być uwzględnione, o czym przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny powinien zostać zaakceptowany przez "zarząd współwłaścicieli", a nie tylko przez organ, a nadto dotyczących braku zgody współwłaścicieli na obecnie oceniany zakres robót, należało wskazać, że w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również wiążącej oceny prawnej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku - uznając, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku. Podkreślić zatem należy, że z jednej strony - na realizację robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku, z drugiej zaś strony, stwierdzenie to dotyczy wyłącznie robót budowlanych wymienionych w ww. postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku. Bezzasadnie zatem zarzucali w skardze skarżący, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego winno być potwierdzone zgodą wszystkich współwłaścicieli, której to zgody inwestor nie posiada. Okoliczność ta nie stanowi o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieistotne było też, że inwestorowi nie przysługuje ponad połowa udziałów we współwłasności nieruchomości oraz że nie doszło do przyznania inwestorowi części nieruchomości do wyłącznego użytku, czy też do wyodrębnienia własności lokali. Skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące tego, że w postępowaniu cywilnym oceniano inny projekt budowlany, niż będący przedmiotem niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 1998 roku Sąd Rejonowy nie zatwierdził bowiem określonego projektu budowlanego lecz wyraził zgodę na konkretny zakres robót budowlanych.

Podkreślić jednak należy, że - jak wynika z treści ww. postanowienia - Sąd Rejonowy zezwolił inwestorowi J. P. na dokonanie rozbudowy przedmiotowego budynku przez zmianę konstrukcji dachu przez jego podniesienie i zmianę kąta jego nachylenia, dobudowanie schodów zewnętrznych, wymianę stropu nad pierwszym piętrem budynku, nadbudowę przedsionka wejściowego, rozbudowanie części pierwszego piętra domu, adaptacje pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne, w tym nadbudowę ściany poddasza. Treść przedmiotowego postanowienia wyznacza zatem zakres robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku, które inwestor jest uprawiony wykonać bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Niewątpliwie dopuszczalne są prace dodatkowe, czy wykończeniowe, jeżeli są one niezbędne do realizacji nadbudowy w zasadniczym zakresie określonym w postanowieniu Sądu Rejonowego. Przykładowo może to dotyczyć wykonania balustrady schodów zewnętrznych, lub pokrycia ich płytami, mimo że tego rodzaju prace nie zostały w postanowieniu wyraźnie wymienione. W każdym jednak przypadku tego rodzaju prac towarzyszących, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ był obowiązany w sposób dokładny i przekonywujący wyjaśnić, z jakich przyczyn uznaje dopuszczalność wykonania określonych robót budowlanych w ramach rozbudowy budynku. Oceny w tym zakresie winien przy tym dokonywać z uwzględnieniem treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zamurowania okna na parterze, Sąd zważył, że w ww. postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1998 roku nie zezwolono inwestorowi wprost na częściowe zamurowanie okna na parterze budynku (które zostało wykonane w ramach ocenianych robót). Natomiast wyjaśnienia organu odwoławczego w tym zakresie - zdaniem Sądu, są niewystarczające. Po pierwsze - brak jest obecnie podstaw, aby uzasadniać dopuszczalność takiego rozwiązania treścią pierwotnego projektu budowlanego. Decyzja z dnia 29 stycznia 2002 roku, zatwierdzająca ten projekt, została uchylona, zatem obecnie organ w swoich ustaleniach faktycznych nie jest uprawniony do powoływania się na rozwiązania pierwotnego projektu budowlanego, lecz jest obowiązany do oceny prawidłowości rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym. Ponadto, wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego uprawnienie inwestora do dobudowania schodów zewnętrznych nie uzasadnia samo w sobie dopuszczalności częściowego zamurowania okna na parterze budynku. Podnoszone przez organ odwoławczy "istnienie względów technicznych" takiego rozwiązania, nie zostało natomiast w żaden sposób uzasadnione, czy też odniesione do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Projekt budowlany zamienny również nie zawiera w tym zakresie żadnych bliższych wyjaśnień, zatem akceptacja takiego rozwiązania przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu, była co najmniej przedwczesna. Aby dopuścić powyższe rozwiązanie inwestycyjne, organ odwoławczy winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe, które powinno dać jednoznaczną odpowiedź, że częściowe zamurowania okna na parterze budynku jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego wykonania zakresu robót budowlanych objętych postanowieniem Sądu Rejonowego, a w szczególności prac polegających na dobudowaniu schodów zewnętrznych. Jeżeli tego rodzaju zależność w ramach wyżej wymienionych prac nie zostanie stwierdzona, wówczas brak będzie podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w tym zakresie. Wobec tego rodzaju ustaleń faktycznych, stwierdzić bowiem będzie należało, że w tym zakresie inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ww. rozwiązanie nie zostało wprost zawarte w postanowieniu Sądu Rejonowego.

W tym miejscu podkreślić też trzeba, że wszelkie zarzuty i twierdzenia skargi, dotyczące treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1998 roku nie mogły być przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niniejszej sprawie. Postanowienie to jest prawomocne. Brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zawartego w tym postanowieniu rozstrzygnięcia, w szczególności podważania prawidłowości ustaleń faktycznych sądu powszechnego, poczynionych na podstawie pierwotnego projektu budowlanego, to jest projektu autorstwa inż. G. R., czy też podważania rozstrzygnięcia zawartego w postępowaniu przez przywoływanie opinii biegłych sądowych sporządzonych w postępowaniu przed tym sądem. Wiążąca jest dla organów rozpatrujących przedmiotową sprawę ostateczna treść zawarta w postanowieniu Sądu Rejonowego, która określa zakres dopuszczalnych robót budowlanych.

Wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku dotyczące konieczności wykonania ekspertyz, o których mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały - w ocenie Sądu, w zasadzie wykonane, albowiem inwestor - na wezwanie organu, przedłożył zarówno orzeczenie techniczne o możliwości nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego (autorstwa inż. R. P.), jak również dokumentację o warunkach gruntowo-wodnych podłoża na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G. (autorstwa mgr Z. K.). Wykonanie powyższych zaleceń Sądu nie zwalniało jednak organu odwoławczego z dokonania oceny przedłożonych dokumentów. Mieć bowiem należy na uwadze, że przedłożone ekspertyzy, jak każdy inny dowód przeprowadzony w toku postępowania wyjaśniającego, podlegać powinny ocenie organu. Takiej oceny organ odwoławczy nie przeprowadził, stwierdził bowiem jedynie, że przedłożone ekspertyzy określają, że brak jest przeciwwskazać technicznych dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem szczegółowa ocena przedłożonych ekspertyz była niezbędna ze względu na podnoszone w toku postępowania twierdzenia strony skarżącej, w szczególności dotyczące złego stanu fundamentów nadbudowywanego budynku, jak również na istniejące rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym.

Należy wskazać, że w orzeczeniu autorstwa inż. R. P. zawarto wniosek, iż istniejąca ława bez problemu przeniesie występujące obciążenia po nadbudowie budynku, przy czym autor orzeczenia odwołał się do szerokości ławy fundamentowej, przyjętej w orzeczeniu mgr inż. S. N. z czerwca 2001 roku. Jednakże w orzeczeniu autorstwa mgr inż. S. N. nie został wskazany sposób ustalenia szerokości ław fundamentowych. Nie sposób zatem - w świetle materiału dowodowego, którym dysponował organ odwoławczy - stwierdzić jednoznacznie, jaka jest rzeczywista szerokość ław fundamentowych. W toku postępowania przed Sądem Rejonowym, zakończonego wyżej opisywanym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 1998 roku, została ponadto sporządzona opinia biegłego sądowego mgr inż. R. G., na okoliczność, czy projekt rozbudowy przedmiotowego budynku odpowiada rzeczywistym możliwościom konstrukcyjnym tego budynku. Wynika z niej, że w projekcie, w zakresie nośności istniejących fundamentów, przyjęto założenie co do szerokości ław fundamentowych, lecz nie dokonano jednoznacznej oceny ich nośności. Ewentualne dostosowanie konstrukcji budynku do nośności gruntu jest możliwe technicznie, lecz nie później niż w początkowej fazie budowy. W ww. opinii biegły odwołał się również do ekspertyzy wykonanej przez inż. B. L., oceniając, że jej ustalenia nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach i praktyce. Podkreślić w tym miejscu również należy, że z zawartej w aktach administracyjnych informacji technicznej inż. B. L., dotyczącej możliwości nadbudowy przedmiotowego budynku, stwierdzono, że zaprojektowana nadbudowa nie uwzględniała warunków gruntowych posadowienia fundamentów. W ocenie rzeczoznawcy, założone w pierwotnym projekcie budowlanym wielkości fundamentów okazały się inne, co wykluczało możliwość dodatkowego ich obciążenia. Przy czym wyjaśnił, że swoje stwierdzenia oparł na odkrywce - wykopie kontrolnym. Opinii sporządzonej przez mgr inż. R. G. rzeczoznawca inż. B. L. zarzucił brak analizy nośności fundamentów. Wskazał, że istnieje zagrożenie dla konstrukcji całego budynku w przypadku wykonania nadbudowy.

Wszystkie ww. opinie i ekspertyzy sporządzone przez rzeczoznawców budowlanych, bez względu na to czy zostały sporządzone w ramach przedmiotowego postępowania, czy też w ramach postępowania przed sądem powszechnym, stanowią materiał dowodowy podlegający ocenie organu nadzoru budowlanego orzekającego w przedmiotowej sprawie. Wszystkie one dotyczą bowiem możliwości technicznych realizacji przedmiotowej inwestycji. Dopuszczalność realizacji inwestycji w przewidzianych przez inwestora rozwiązaniach, które - co zostało bezspornie ustalone - stanowią istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego, stanowi przedmiot aktualnie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ze sporządzonych opinii nie można w sposób jednoznaczny wywnioskować, jaka jest rzeczywista szerokość ław fundamentowych, co - w ocenie osób je sporządzających, ma istotne znaczenie dla oceny nośności fundamentów. Istniejące zatem rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym wymagają dokładnego wyjaśnienia, co pozwoli na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Wyjaśnień w tym zakresie nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, organ odwoławczy, po dokonaniu oceny wszystkich, sporządzonych dla przedmiotowej inwestycji ekspertyz, winien dokonać oceny każdej z nich i uzasadnić, dlaczego podziela wnioski tej lub innej opinii, a dlaczego wniosków innych opinii nie podziela. W razie zaś wątpliwości, co do prawidłowości wniosków sporządzonych ekspertyz, organ winien przeprowadzić dodatkowy dowód z opinii biegłego lub biegłych, która istniejące wątpliwości usunie. Może to się okazać niezbędne, szczególnie wobec występujących pomiędzy sporządzonymi opiniami zasadniczych rozbieżności w przedmiocie możliwości technicznych realizacji przedmiotowej inwestycji. Z wskazywanego już przez Sąd w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika bowiem, że rozbudowa, nadbudowa czy też przebudowa budynku może zostać wykonana jedynie wtedy gdy będzie to dopuszczał stan konstrukcji i elementów budynku, a także stan podłoża gruntowego.

Sąd uznał również, że organ odwoławczy nie wyjaśnił (w jakimkolwiek zakresie) podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii zacieniania przez budynek objęty inwestycją, drugiego budynku posadowionego na tej samej działce gruntu, a wybudowanego przez skarżącą. Strona skarżąca podnosiła, że wybudowany przez nią budynek w obecnym stanie jest niższy od dokonywanej przez inwestora rozbudowy. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstaw do domniemania, że doszło do zacienienia pokoju mieszkalnego, spowodowanego częściowym zamurowaniem otworu okiennego na parterze budynku. Zarzut skarżącej nie dotyczył jednak zacienienia pokoju mieszkalnego w budynku objętym rozbudową, lecz zacienienia drugiego budynku, wybudowanego na tej samej działce przez skarżącą. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlany, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymogi w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zostały określone w §§ 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnień dotyczących kwestii, czy realizowana rozbudowa spełnia ww. wymogi, zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących instalacji gazowej, Sąd zważył, że w sprawie organy nie ustaliły aby projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji obejmował prace związane z tą instalacją. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, projekt budowlany winien zawierać - stosownie do potrzeb, oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw gazu. Zatem to czy takie oświadczenie powinno znaleźć się w kontrolowanym projekcie powinien zweryfikować organ odwoławczy, czego nie uczynił. Ponadto z § 166 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że urządzenia pomiarowe zużycia gazu powinny być zainstalowane w sposób zapewniający łatwy dostęp do ich kontroli lub wymiany. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, które mogą wskazywać na wykonanie przez inwestora robót budowlanych w sposób powodujący utrudnienia w dostępie do gazomierzy, nie zostały w żaden sposób zbadane przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że postępowanie naprawcze prowadzone w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź innych przepisach, winno prowadzić do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane także w zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie jest zatem dopuszczalna legalizacja robót budowlanych, objętych projektem budowlanym zamiennym, jeżeli w określonym zakresie skutkują one naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a do takich przepisów należą wymagania dotyczące usytuowania gazomierzy.

Powyższej opisane uchybienia organu odwoławczego stanowią naruszenie

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy organ odwoławczy winien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

a w szczególności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wszystkie wymogi określone w art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym, czy może być podstawą do zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, czego - jak wykazano powyżej, prawidłowo nie uczynił. Organ winien był także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu powyższych okoliczności.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organu odwoławczego, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego

(art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organ odwoławczy wypełniony. Ponadto wynik dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, zaś uchybienia w tym zakresie naruszają art. 107 § 3 k.p.a.

Konsekwencją powyższych uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, było naruszenie przez organ odwoławczy także art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 roku.

Zasadny okazał się również zarzut skargi, w którym skarżący wskazywali na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisów zawartych w art. 10 §§ 2 i 3 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tego artykułu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. (§ 3).

Wyrażona w zacytowanym powyżej art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej art. 10 § 1 k.p.a. jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania przejawia się w tym, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Słusznie prof. dr hab. Barbara Adamiak w komentarzu do art. 10 k.p.a. zawartym w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"

prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski (Wydawnictwo

C. H. Beck, 2012 r., wydanie 12) wskazuje, że: ""Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Niepodobna traktować ustalenia danego stanu faktycznego i oceny tego stanu faktycznego ze stanowiska prawa jako czynności dających się wyodrębnić w czasie w taki sposób, że naprzód następuje ustalenie faktu, a następnie jego ocena prawna. Czynności obu rodzajów odbywają się jednocześnie. Gdyby organ (...) wyjaśniał naprzód fakty, nie zastanawiając się z góry nad prawną koncepcją sprawy, ustalałby bez żadnej potrzeby, w sposób chaotyczny, mnóstwo faktów, z których większość okazałaby się dla sprawy obojętna i dlatego nieprzydatna. Organ orzekający ustala nie wszystkie okoliczności faktyczne w pewnych ramach czasowych, lecz jedynie fakty prawotwórcze, to jest takie, do których prawo przywiązuje skutki prawne (...). Celem postępowania dowodowego jest zatem zarówno ustalenie faktów, jak i ich ocena prawna. Można powiedzieć, że postępowanie dowodowe jest nie tylko poszukiwaniem faktów (...), lecz ustalaniem faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia" (Iserzon, Komentarz, s. 57-58). Strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przy przesłuchaniu świadka, przy oględzinach), ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78, (...)

art. 145 § 1 pkt 4). Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z 13.2.1986 r., II SA 2015/85

(ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Stosownie (...) do art. 10 § 1, art. 79 i 81 KPA organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań biegłemu i składanie wyjaśnień, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W wyroku z dnia 29 stycznia 1992 roku, sygn. akt SA/Ka 963/91 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 KPA"."

Prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań oznacza, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W cytowanym powyżej komentarzu do art. 10 k.p.a. (zawartym w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"

prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo

C. H. Beck, 2012 r., wydanie 12), słusznie podkreśla się, że: ""Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 KPA" (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 94). Ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. Wypływające z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu prawo obejmuje wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. "Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron (...), to samo dotyczy również "żądań", bez względu na to, kto je wysuwa, strona czy organ administracyjny (...), chodzi tu nie tylko o "żądanie" sensu stricto, ile raczej o to, co władza lub strona chce prawnie osiągnąć w postępowaniu. Jeśli więc organ administracyjny chce np. z urzędu nałożyć obowiązek świadczenia albo cofnąć udzielone zezwolenie, to na tym właśnie polega jego "żądanie" w danym postępowaniu" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 897)."

Na znaczenie prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 7 marca 1989 r., wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Kr 11/89 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie

z art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów."

Należy również podkreślić, że prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest realizacją prawa stron do wysłuchania. Prawo do bycia wysłuchanym stanowi standard prawa jednostki do dobrej administracji

(art. 41 ust. 2 lit. a Karty praw podstawowych Unii Europejskiej - 2007/C 303/01). "Prawo do czynnego udziału przyjmuje również Europejski Kodeks Dobrej Administracji

w art. 16: 1. W przypadkach dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia" (J. Świątkiewicz, "Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych", Warszawa 2002).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem opisanych powyżej zasad wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to - zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych organu drugiej instancji wynika, że zwracał się on do Urzędu Miasta o informację, czy dla terenu działki nr [...] przy ul. L. w G. istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uzyskując informację o braku takiego planu. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu - wezwany do udzielenia informacji przez organ odwoławczy - wyjaśnił, że po przeprowadzeniu dodatkowych oględzin nieruchomości, stwierdził, iż do zakończenia przedmiotowej inwestycji pozostało wykonanie schodów z piętra na poddasze (klatki schodowej), projektowanych nad istniejącym wiatrołapem oraz roboty wykończeniowe (balustrada i okładziny schodów zewnętrznych, podłoga na poddaszu, uzupełnienie tynków, malowanie itp.). Skoro organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie, zatem jego obowiązkiem było skierowanie do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w celu umożliwienia im zapoznania się z poszerzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie. Wymogów w tym zakresie organ odwoławczy nie zachował, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z powyższymi wymogami, strony mogłyby zająć aktualne stanowisko w sprawie, do którego organ odwoławczy zobowiązany byłby odnieść się w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją uchylił.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 oraz art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu administracji publicznej solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów uiszczonych tytułem wpisu od skargi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ drugiej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z cytowanym już art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien dokonać analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalić konieczny zakres jego uzupełnienia, mając na uwadze rozważania Sądu zawarte powyżej.