Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a w zw. z art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

D. B. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 460, t.j.) poprzez:

- dokonanie zmiany kategorii drogi ulicy [...] w [...] z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, z pominięciem obowiązku uprzedniego wyłączenia tej drogi z użytkowania;

- dokonanie zmiany kategorii drogi ulicy [...] w [...] z drogi publicznej na drogę wewnętrzną podczas, gdy ustawa nie przewiduje możliwości zmiany kategorii drogi publicznej na drogę wewnętrzną, a jedynie na inną kategorię drogi publicznej. Zmiana na drogę wewnętrzną musi wiązać się z obowiązkiem uprzedniego wyłączenia drogi publicznej z użytkowania;

2. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z dnia 24 maja 2018 r. poz. 994, t.j.) poprzez bezprawne powierzenie realizacji zadań własnych gminy, określonych w naruszonym artykule, na rzecz prywatnych podmiotów trzecich;

- art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nadużycie przysługującego [...] prawa podmiotowego do zmiany kategorii drogi publicznej ulicy [...] w drogę o statusie drogi wewnętrznej, którym to działaniem pozbawiono nieskrępowanego i bezpłatnego dostępu do drogi publicznej skarżącą i mieszkańców osiedla mieszkaniowego pn. [...] , położonego na działce ewidencyjnej numer [...], osiedla [...] i [...] , położonych na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...], co spowodowało konieczność uiszczania opłat przez skarżącą i mieszkańców wymienionych osiedli, a co z kolei stanowi ich wymierną szkodę majątkową.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że uchwała numer [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w zakresie w jakim uchwała ta odnosi się do drogi ulicy [...] i w dalszej kolejności o stwierdzenie jej nieważności, w zakresie w jakim uchwała ta odnosi się do drogi ulicy [...] ewentualnie o uchylenie uchwały poprzez wykreślenie z Załącznika numer 2 do uchwały pozycji dotyczącej ulicy [...], w zakresie w jakim uchwała ta odnosi się do drogi ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Dla porządku wyjaśnić należy, że obecne brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) zostało nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. W przeciwieństwie do poprzedniego brzmienia tego przepisu skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od osób uprawnionych do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.

Badanie czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zauważyć należy, że legitymacja skargowa oparta na przepisie 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Interes prawny musi być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA i powołane tam stanowisko doktryny oraz komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym A.Matan w Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale jak już wskazano powinno być realne i aktualne (por. też wyroki w sprawach o sygn. akt: OSK 476/04, I OSK 2933/14, CBOSA).

W świetle opisanego wyżej, kwalifikowanego charakteru legitymacji do zaskarżenia uchwał organu gminy, należy podzielić stanowisko organu co do niespełnienia po stronie skarżącej przewidzianych w 101 ust. 1 u.s.g przesłanek wniesienia skargi Rady [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]

Wbrew przekonaniu skarżącej powołane przez nią w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiła ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. O powodzeniu skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego prawnomateriałnego związku pomiędzy jej sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub tez zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, to znaczy, że jest zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Prawo nie bierze w ochronę interesu faktycznego właściciela nieruchomości, aby jego nieruchomość miała publiczny czyli zapewniony przez gminę dostęp do drogi publicznej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego z którego można by takie uprawnienie właściciela nieruchomości wywieść.

Zaskarżona uchwała nie wpływa na zakres uprawnień kształtujący sytuację prawną skarżącej. Nie pozbawia skarżącej prawa do dysponowania, czy korzystania z nieruchomości - lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w [...]. Taki dostęp skarżąca nadal posiada przez drogę wewnętrzną.

Droga publiczna, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. I OSK 2846/19, LEX nr 3042718).

Każda uchwała o przydzieleniu drogi do określonej kategorii powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak, tak jak w tej sprawie, co wynika z argumentacji skargi, wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, o jakim mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Reasumując podkreślić należy, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.