Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1129/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 87/17 w sprawie ze skargi U. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od U. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 87/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora IAS w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

U. L. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 – dalej jako "p.w.KAS"). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącej propozycji służby. Istotą skargi skarżąca uczyniła twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej G. miał obowiązek prawny wręczenia jej do 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca podniosła, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w 2008 r., zaś do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celno-Skarbowym w G. Delegatura w G.

W dniu 16 maja 2017 r. skarżąca otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby, gdyż – jak podała – każda jej decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowało w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca podała, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznając, że skarga U. L. zasługuje na uwzględnienie, stwierdził, że była ona dopuszczalna i nie zachodziły podstawy do jej odrzucenia. W tym zakresie odwołał się do przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Motywując swoje stanowisko w tym względzie, Sąd odwołał się do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 – dalej jako "ustawa o KAS") oraz przepisów p.w.KAS i stwierdził, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS),

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia 16 maja 2017r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w G. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu obowiązywać będą od dnia 1 czerwca 2017 r. W piśmie poinformowano skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż do 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżąca przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła zastrzegając, że "przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jej sytuacji życiowo – osobistej". Skarżąca zastrzegła ponadto, że "[...] będzie korzystać z wszelakich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać) [...]". Sąd zaznaczył, że przedmiotowe pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.

Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP, Sąd wojewódzki zaakcentował konieczność zachowania przejrzystości reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej, gdyż brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu tych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Przedstawiając analizę przepisów art. 169 ust. 4, art. 171 ust. 1 i art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, Sąd stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Sąd argumentował, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd podniósł, że tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Sąd wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 – 3 p.w.KAS).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 – 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że wskazane cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego, jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku.

Sąd zwrócił uwagę, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby ponadto prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Sąd wojewódzki zaznaczył, że brzmienie przywołanych przepisów nie oznacza, aby w związku z przeprowadzaną reformą jedynym dopuszczalnym działaniem organów względem funkcjonariuszy celnych było wyłącznie zaproponowanie im dalszego pełnienia służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w p.w.KAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd dodał, że konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS. Ponadto podkreślił, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, a bezwarunkowego obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że art. 165 ust. 3 dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby), z kolei art. 165 ust. 7 nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dalej podniósł, że regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd stwierdził zarazem, że uznanie przez właściwy organ, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona (w formie decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS), zobowiązywało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. W tym względzie Sąd dodał, że uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia, bowiem funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). W ocenie Sądu tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią przepisy art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1. wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Sąd wyjaśnił w tym względzie, że w następstwie uprawomocnienia się tego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione poglądy prawne i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i wydać rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd zaznaczył, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej). W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Zarazem Sąd podniósł, że "na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej", stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a.

Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji;

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy.

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 170 ust. 1 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie zaś uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały go do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przedstawienie U. L. funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, którą przyjęła, skutkowało przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. podtrzymał w całości złożoną skargę kasacyjną oraz dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie U. L. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w G. polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Przedstawiono jej bowiem jedynie pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia z dnia 16 maja 2017 r., którą przyjęła. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego U. L.

Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącej jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.

W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy przyjęcie przez U. L. – funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, tj. 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, wiązało się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Wskazać należy, że to zagadnienie prawne zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA") orzekł, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił pojęcie "przekształcenia" i wskazał, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie następuje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Obowiązku wydania przez organ decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia, nie można wywieść także z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służb Celno – Skarbowej. Przepisy te nie zawierają bowiem przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia ze służby posiada charakter zamknięty.

W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, że podziela pogląd, zgodnie z którym domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie występuje w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ, decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym U. L., który za jej zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy, zasadnymi.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę U. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 (wyroki dostępne w CBOSA), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.