Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1083/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149§2, art. 149§1, art. 3§2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 161§1 pkt 3, art. 149§1a, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. i J. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. B. i J. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. i J. B. (określani dalej jako Skarżący) pismem z dnia 10 maja 2021 r. (nadanym w placówce operatora pocztowego 12 maja 2021 r.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...].

Skarżącym, z tytułu posiadania praw własności do nieruchomości przy ul. [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...], obręb [...] w B.), bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotowym przedsięwzięciem oraz znajdującej się w zasięgu jego oddziaływania, przysługuje status stron postępowania.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOŚ w [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. Następnie, na wniosek inwestora - Prezydenta Miasta B., postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], RDOŚ w [...] nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 4 października 2020 r. wnioskujący złożyli do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odwołanie od ww. decyzji RDOŚ w [...], za pośrednictwem organu I instancji. Rzeczone odwołanie wpłynęło do RDOŚ w [...] w dniu 7 października 2020 r. Pismem z dnia 8 października 2020 r., znak: [...], RDOŚ w [...] przekazał ww. odwołanie, wraz z innymi odwołaniami dotyczącymi przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do GDOŚ (data wpływu: 9 października 2020 r.). Ponadto, przy piśmie z dnia 8 października, RDOŚ w [...] przekazał organowi II instancji zażalenie M. i J. B. z dnia 4 października 2020 r. na postanowienie RDOŚ z dnia [...] września, nadające rygor natychmiastowej wykonalność ww. decyzji z dnia [...] września 2020 r. Następnie, przy piśmie z dnia 15 października 2020 r. oraz piśmie z dnia 29 października 2020 r. RDOŚ w [...] przekazał organowi odwoławczemu kolejne odwołania wniesione w niniejszej sprawie.

Postępowanie zażaleniowe na postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], nadające ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zakończone zostało postanowieniem GDOŚ z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] września 2020 r.

W trakcie postepowania organ zbadał dopuszczalność wniesionych odwołań. Z tego względu GDOŚ wezwał do uzupełnienia braków formalnoprawnych i/lub przedłożenia dokumentów potwierdzających interes prawny skarżących podmiotów w niniejszym postępowaniu. Ze względu na brak odpowiedzi na wspomniane wezwanie, organ odwoławczy pismem z dnia 4 lutego 2021 r. pozostawił jedno z wniesionych w niniejszej sprawie odwołań bez rozpoznania.

Zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. GDOŚ poinformował strony postępowania, że wniesione odwołania od decyzji organu I instancji nie mogły być rozpatrzone w ustawowym terminie, podając przy tym przyczynę zwłoki oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 2 marca 2021 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2021 r., organ ten poinformował strony postępowania, że prowadzone postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie, podając przyczynę zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 maja 2021 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 26 maja 2021 r., GDOŚ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 20 sierpnia 2021 r. Powyższe zawiadomienia zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] oraz Urzędu Miasta B., a także umieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...], w celu wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego klasyfikacji akustycznej terenu objętego planowanym przedsięwzięciem (będącej jednym z głównych zarzutów podnoszonych w niniejszej sprawie), GDOŚ zwrócił się do Prezydenta Miasta B. — jako właściwego organu, zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.), o udzielenie informacji w powyższej kwestii. Odpowiedzi na powyższe pismo udzielono w dniu 6 kwietnia 2021 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. M. i J. B. wnieśli ponaglenie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, w prowadzeniu postępowania odwoławczego od ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOS w [...], z dnia [...] września 2020 r.

Następnie pismem z dnia 10 maja 2021 r. powyższe osoby wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDOŚ w rozpatrywaniu ww. spraw).

Skarżący wnieśli o:

1. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) w wysokości 10.000; zł;

2. stwierdzenie, że GDOŚ z rażącym naruszeniem prawa nie załatwił sprawy w terminie ustawowym;

3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca;

4. zawiadomienie, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach w załatwieniu sprawy;

5. wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym;

6. zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący streścili merytoryczne zarzuty odnoszące się do decyzji RDOS w [...] i wskazali na upływ terminu, wynikający z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej K.p.a.

W opinii GDOŚ, wyrażonej w odpowiedzi na skargę z dnia 23 czerwca 2021 r. skarga jest bezzasadna i nie powinna zostać uwzględniona.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 17 maja 2021 r., skierowana została do Skarżących odpowiedź na ponaglenie, z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 37 § 5 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w piśmie M. i J. B. z dnia 20 kwietnia 2021 r. (ponaglenie), jak i w piśmie z 10 maja 2021 r. (skarga), w których Skarżący podnoszą, iż GDOS w zawiadomieniach, wydawanych zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., informujących o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia toczącego się postępowania drugoinstancyjnego nie podał przyczyny zwłoki, organ nie zgodził się z omawianym zarzutem. W obu wydanych zawiadomieniach (zawiadomienie z dnia 8 grudnia 2020 r., znak: [...], oraz z dnia 24 lutego 2021 r., znak: [...]) organ, w myśl art. 36 § 1 K.p.a., wskazał na skomplikowany charakter sprawy jako przyczynę zwłoki zakończenia postępowania.

Prowadzone przez organ postępowanie odwoławcze od ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest skomplikowane ze względu na jego wielowątkowość oraz liczne zarzuty podniesione w rozpatrywanych odwołaniach, w związku z czym wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Planowane przedsięwzięcie było i jest przedmiotem konfliktów społecznych pomiędzy inwestorem a pozostałymi stronami postępowania, zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i aktualnie trwającego. GDOŚ, jako organ odwoławczy zobowiązany jest do rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia podnoszonych zarzutów, mając na uwadze sprzeczne interesy stron, ale przede wszystkim oddziaływanie omawianej inwestycji na środowisko. Prognozowane oddziaływania wymagają pogłębionej analizy, celem przeciwdziałania im oraz minimalizowania niemożliwych do uniknięcia skutków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu bezczynności GDOŚ należy wskazać, że w niniejszym przypadku nie miała ona miejsca. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/G1 80/10, LEX nr 786817), co potwierdził NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. Zatem obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw dotyczy wyłącznie tych spraw, w których organ administracji publicznej dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym do ustalenia stanu faktycznego albo gdy nie ma potrzeby ustalenia stanu faktycznego, czyli spraw, które nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wypełnienie przez organ obowiązków wynikających z omawianego przepisu nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, w tym reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającej szczególne znaczenie ogólnej zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 90). W imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. natomiast nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Organ wywodził, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru, a czas prowadzenia postępowania wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy. Postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, cechują się bardzo dużą złożonością zagadnień merytorycznych i prawnych oraz obszernym materiałem wymagającym przeanalizowania, trwają dłużej niż przewidują to przepisy prawa, co nie oznacza, że organ działa opieszale lub przewlekle. Kwestie będące przedmiotem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności z racji tego, że dotyczą oddziaływań mogących powodować nieodwracalne lub trudno odwracalne skutki w środowisku, wymagają dokładnej i szczegółowej analizy, aby możliwe było ich rozpoznanie, a następnie wyeliminowanie lub podjęcie skutecznych działań minimalizujących ich negatywny wpływ.

Na czas prowadzenia postępowania przez GDOŚ ma wpływ konieczność rozpatrywania również innych, obszernych postępowań administracyjnych. Pomimo terminów wynikających z regulacji ustawowych, GDOŚ prowadząc postępowania administracyjne jest zobowiązany do ich rozpatrywania według kolejności ich wpływu. Z uwagi na ograniczone zasoby kadrowe w GDOŚ przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych.

Długi czas prowadzenia tego typu postępowań, w stosunku do terminów wynikających z K.p.a., wynika w szczególności z wielowątkowości postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczności zbadania szerokiego spektrum oddziaływań planowanych inwestycji, próby pogodzenia sprzecznych interesów licznych stron postępowania, a także konieczności zapewnienia zgodności planowanych inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska.

Organ podał ponadto, że w związku z ogłoszeniem okresu stanu epidemiologicznego, nastąpiło czasowe ograniczenie pracy w GDOŚ. Związane ono jest z wprowadzeniem przez organ pracy zdalnej oraz utrudnionym dostępem do obszernej dokumentacji, która jest niezbędna do weryfikacji przeprowadzonych w danej sprawie analiz w zakresie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, jak również analizą formalnoprawną spływających do urzędu podań.

Odnosząc się do wniosku Skarżących o nałożenie na GDOS grzywny w wysokości 10 000 złotych, organ stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na organ tak wysokiej sankcji.

Organ wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji, w tym ustalenie czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, nie powoduje jednak żadnych skutków prawno-rzeczowych w postaci, np. utraty praw własności, nie upoważnia również do rozpoczęcia robót budowlanych. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania omawianej decyzji, jak i sama decyzja, mają charakter przygotowawczy, a jednocześnie obligatoryjny do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247). Reasumując, wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża się w taki sposób, że okoliczność jej wydania jest przesłanką konieczną do uprawnienia podmiotu wnioskującego do wystąpienia o kolejne decyzje w procesie inwestycyjnym w oparciu o projekt budowlany opracowany zgodnie ze wskazaniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec braku wykonalnego i bezpośredniego skutku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także regulacji prawnych zapewniających środki ochrony tymczasowej, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, wnioskowana grzywna jest bezzasadna. Co więcej, we wniesionej skardze w żaden sposób nie wykazano, iż skarżący doznali ze strony tutejszego organu szkody bądź krzywdy uprawniającej do żądania tak wysokiej sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się częściowo zasadna.

II. Odnosząc się do prawnych podstaw działania Sądu należy zauważyć, że z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, że kontrola Sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.).

Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 119 pkt 4, w zw. z art. 120 P.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony (wystosowane zostało w dniu 20 kwietnia 2021 r.).

III. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem Strony trwało od dnia 9 października 2020 r.

Powodem środka zaskarżenia w przedmiocie bezczynności jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Miało to miejsce w rozpatrywane sprawie, bowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie rozpatrzył odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2020 r.

W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.).

Z powyższych względów, na podstawie, należało orzec jak w punkcie 1 wyroku, tj. zobowiązać Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2020 r., nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

IV. Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia sprawy, czego sam nie kwestionował. Organ, podając przyczynę w opóźnieniu wydania decyzji, wskazał na problemy kadrowe (brak wzrostu zatrudnienia) w połączeniu z dużą liczbą spraw i ich tendencją wzrostową oraz ogłoszony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii COVID-19, co przełożyło się m.in. przez nawarstwienie zaległości na sposób działania organu w kolejnych okresach.

Ta argumentacja, choć dotycząca realnych uwarunkowań funkcjonowania organu, nie może stanowić sama w sobie usprawiedliwienia dla organu w zakresie czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił ku polepszeniu sytuacji działania reorganizacyjne. Sąd podkreśla jednak, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z liczbą wpływu spraw są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Fakt wykonywania obowiązków ciążących na organie nie może odbijać się negatywnymi skutkami na stronach postępowania, zwłaszcza takimi jak niepodejmowanie działań zmierzających do wydania decyzji.

Sąd odnotowuje, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17, CBOSA). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie.

W kontekście kwalifikowalności rażącego naruszenia prawa warto również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15: do przypadków rażącej bezczynności zaliczą się długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony.

Wobec powyższego, Sąd biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie będąc przy tym związany wnioskami skargi stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

V. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Należy jednak zaznaczyć, że choć Sąd bierze pod uwagę kodeksowy wzorzec, to w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Wadliwość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zasadność skargi zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. W piśmiennictwie prawniczym, dotyczącym omawianej regulacji pod tym pojęciem rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Oczywiście obiektywne przeszkody nie mogą być zrównane z wyłącznym zaniedbaniem organu.

Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności.

Stosownie do powyższego, przy określaniu stopnia naruszenia przez przepisów K.p.a., regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, że organ zgodnie z art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), w postępowaniach sądowoadministracyjnych i postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres, dlatego też w tym okresie działania organu miały charakter ograniczony, a taki stan rzeczy przełożył się na funkcjonowanie organu w kolejnych miesiącach, tj. w okresie kiedy rozpatrywana była niniejsza sprawa.

Niewątpliwie sprawy dotyczące ustalenia środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia należą do spraw wielowątkowych, skomplikowanych o rozbudowanym, niepowtarzającym się stanie faktycznym. Natura takich spraw jest istotna w kontekście oceny stopnia bezczynności i kwalifikowalności rażącego naruszenia prawa. Warto bowiem zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15: do przypadków rażącej bezczynności zaliczą się długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony.

Sąd wziął również pod uwagę, że organ zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. GDOŚ poinformował strony postępowania, że wniesione odwołania od decyzji organu I instancji nie mogły być rozpatrzone w ustawowym terminie, podając przy tym przyczynę zwłoki oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 2 marca 2021 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2021 r., organ ten poinformował strony postępowania, że prowadzone postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie, podając przyczynę zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 maja 2021 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 26 maja 2021 r., GDOŚ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 20 sierpnia 2021 r. Powyższe zawiadomienia zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] oraz Urzędu Miasta B., a także umieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Oceniając czy owe przedłużenia znajdowały odzwierciedlenie w stanie sprawy Sąd stwierdził, że czynności merytoryczne organu nie charakteryzowały się znacznym stopniem zintensyfikowania. Ich skoncentrowanie nie było wystarczające, w związku z czym Sąd nie uznał, by należało tylukrotnie przedłużać termin załatwienia sprawy.

Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże z uwagi na stan skomplikowania nie było wystarczających podstaw do przypisania bezczynności organu cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

VI. Niewątpliwie zaistniały dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie odwołania, przy czym przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Co więcej, zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

Sąd uznał, że relatywnie niedługi czas procedowania uzasadnia oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w tym odnośnie do sumy i grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Jednocześnie istotne jest, że w orzecznictwie zwrócono również uwagę, że: "(...) stwierdzenie bezczynności organu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 880/20, podobnie wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1727/20, CBOSA).

VII. O kosztach postępowania w punkcie 5 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, zasadzona na rzecz skarżących M. B. i J. B. solidarnie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.