Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 805/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu powiatu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia 7 lipca 2017r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz strony skarżącej kwotę 6.409,- (sześć tysięcy czterysta dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniach 1 luty 2016 r.-31 grudzień 2016r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania przez [...] (organu prowadzącego szkołę: [...]) dotacji udzielonych z budżetu powiatu jarocińskiego za lata 2011, 2012 i 2013.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół z dnia 21 grudnia 2016 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych pochodzących z udzielonej dotacji dla prowadzenia [...] (dalej: "[...]").

Decyzją nr 4/2017 z dnia 27 lutego 2017 r. Starosta Jarociński określił kwotę dotacji do zwrotu wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, która wskutek wniesionego przez organ prowadzący odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 13 kwietnia 2017 r.

Decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., nr 9/2017 Starosta Jarociński postanowił w punkcie 1 określić kwotę dotacji na 178.314,75 zł, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem przypadającą do zwrotu do budżetu powiatu jarocińskiego przez Odwołującego jako organ prowadzący [...] wraz z odsetkami . W punkcie 2 decyzji Starosta określił kwotę dotacji na 798,84 zł jako pobraną w nadmiernej wysokości przypadającą do zwrotu do budżetu jarocińskiego przez odwołującego jako organ prowadzący [...] z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w roku 2011 szkoła otrzymała na podstawie informacji miesięcznych kwotę dotacji w wysokości 38 080,00 zł. Należna dotacja za miesiące od stycznia do grudnia 2011r. została przekazana na wskazany rachunek bankowy szkoły. Organ I instancji wskazał, że organ prowadzący wydatkował na działalność nie związaną z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej kwotę w wysokości 13 399,12 zł. W zakresie wykorzystania dotacji naruszył zatem przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który określa na jakie cele dotacja może być wykorzystana - tj. na wydatki bieżące w zakresie kształcenia, wychowania, opieki w tym profilaktyki społecznej. Są to cele ściśle związane z procesem kształcenia poszczególnego ucznia. Cel taki wynika również z przesłanek stanowiących podstawę naliczania wielkości dotacji (którą ustala się jako iloczyn liczby uczniów i stawki dotacji na 1 ucznia). Na ww. kwotę 13 399,12 zł składają się: opłaty bankowe 0,04 zł; pochodne od wynagrodzeń (ZUS i podatek dochodowy od wynagrodzeń) dotyczące wynagrodzenia za 2010 rok 3 562,31 zł; wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń pracowników zajmujących się obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkoły 5 171, 69 zł; wydatki na reklamę 145,00 zł -; wydatki na remonty 3 672,83 zł oraz wydatki pozostałe 847,25 zł.

W roku 2012 szkoła otrzymała kwotę dotacji w wysokości 88 880,00 zł. Należna dotacja za miesiące od stycznia do grudnia 2012r. została przekazana na wskazany rachunek bankowy szkoły. Szkoła wydatkowała na działalność nie związaną z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej kwotę w wysokości 60 062,64 zł- z zdaniem organu -naruszając przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Na ww. kwotę 60 062,64 zł składają się: opłaty bankowe - 0,06 zł; pochodne od wynagrodzeń (ZUS i podatek dochodowy od wynagrodzeń) dotyczące wynagrodzenia za 2011 rok - 4 288,20 zł; wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń pracowników zajmujących się obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkoły 11 008,73 zł; wydatki na reklamę 1193,10 zł; wydatki na wynajem pomieszczeń 1 628,89 zł; wydatki na zakup artykułów biurowych i szkolnych 3 392,59 zł; wydatki na zakup środków czystości 1035,16 zł; wydatki na zakup materiałów i usług remontowych 18 268,16 zł; wydatki abonamentowe 1424,16 zł; wydatki za usługi telekomunikacyjne 623,51 zł; wydatki na szkolenia oraz koszty podróży służbowej 10 098,97 zł oraz wydatki pozostałe 7 101,11 zł. Na podstawie sprostowania wystąpienia pokontrolnego z dnia 31 stycznia 2017r. określono kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu w roku 2012 w wysokości: 56 276,88 zł, jako wydatkowaną na działalność nie związaną z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej.

W roku 2013 szkoła otrzymała na podstawie informacji miesięcznych kwotę dotacji w wysokości 155 574,09 zł. (nastąpił zwrot 399,42 zł), co daje kwotę 155 174,67 zł. Dotacja za miesiące od stycznia do grudnia 2013r. została przekazana na wskazany rachunek bankowy szkoły. Szkoła wydatkowała na działalność nie związaną z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej kwotę w wysokości 124 490,21 zł naruszając - zdaniem organu - przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Na ww. kwotę 124 490,21zł składają się opłaty: bankowe 0,11 zł; pochodne od wynagrodzeń (ZUS i podatek dochodowy od wynagrodzeń) dotyczące wynagrodzenia za 2012 rok 1392,73 zł; wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń pracowników zajmujących się obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkoły 13 256,84 zł; wydatki na reklamę 8 597,70 zł; wydatki na wynajem pomieszczeń 29 169,64 zł; wydatki na zakup artykułów biurowych i szkolnych 712,16 zł; wydatki na zakup środków czystości 2 282,35 zł; wydatki na zakup materiałów i usług remontowych 13 957,41 zł; wydatki usług abonamentowych 138,38 zł; wydatki za usługi telekomunikacyjne 1 078,54 zł; wydatki na szkolenia oraz koszty podróży służbowej 493,92 zł; wydatki na zakup mebli biurowych i wyposażenia 10 913,35 zł; oraz wydatki pozostałe 30 629,25 zł.

Na podstawie sprostowania wystąpienia pokontrolnego z dnia 31 stycznia 2017r. określono kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu w roku 2013 w wysokości: 117 485,78 zł, jako wydatkowaną na działalność nie związaną z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Organ wskazał, że w dniu 24.02.2017r. do organu wpłynęło pismo organu prowadzącego w sprawie uznania not księgowych załączonych w piśmie, które włączone jest do akt sprawy. Zespół kontrolujący po analizie złożonej dokumentacji zaliczył noty księgowe za rok 2013r. na łączną kwotę 8 847,03 zł. Wobec powyższego kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2013r. została skorygowana do kwoty 108.638,75 zł. W protokole kontroli określono również nienależnie pobraną w roku 2013 kwotę dotacji w wysokości 798,84 zł, która opisana została na str. 87 protokołu kontroli i którą należało - zdaniem organu - zwrócić wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem art. 54 § 1 pkt 5 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Organ wskazał, że z ustaleń kontroli wynika, że organ prowadzący szkołę nie prowadził wyodrębnionej ewidencji księgowej wydatków sfinansowanych do rozliczenia z dotacji. Do rozliczenia dotacji przedstawiono dokumenty w sposób wybiórczy spośród wszystkich zaksięgowanych i ujętych w księdze handlowej za dany rok tj. 2011, 2012 oraz 2013. W przypadku zakupu pomocy dydaktycznych lub wyposażenia stwierdzono brak na dokumencie zapisu ze wskazaniem dokładnego pomieszczenia (klasy) gdzie dany sprzęt lub podmiot się znajduje jak i o dokonanym wpisie do ewidencji wyposażenia. Podobnie jest w przypadku przeprowadzonych remontów tj.: wykonania usług budowlanych, malarskich , elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych, grzewczych jak i zakupu materiałów remontowych. Organ wskazał, że z dokumentów nie wynika wprost jakie czynności były dokonywane, dlaczego i w którym miejscu. Na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Starostwa, tj. rozliczeń z udzielonych dotacji i dokumentów źródłowych za lata 2011-2013, które kontrolowany dostarczył na potrzeby kontroli stwierdzono, że szkoły prowadzone przez organ prowadzący wydatkowały już znaczące kwoty na podobne tj. powtarzające się wydatki m.in. na remonty pomieszczeń, zakup i wymianę wykładziny, remonty i wymianę instalacji elektrycznej, gazowej, remonty i wymianę urządzeń wodno-kanalizacyjnych, zakup wyposażenia, zakup kostki brukowej, obrzeży, mebli, wydatki na szkolenia, wydatki na reklamy, usługi fotograficzne. Organ wskazał, że zasadnym jest żądanie dokładnego opisu na fakturach zakupu towarów lub usług i wpisu do ewidencji wyposażenia szkoły. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono przypadki, że w dokumentach księgowych (dowodach źródłowych przekazanych do organu) spośród wybranych dokumentów do rozliczenia dotacji znajdują się dokumenty wystawione na rzecz szkoły i opisane w dekretacji jako wydatki z "Dotacja" zaś w opisie znajdującym się na fakturze wpisano "rozliczono z wpłat za szkołę" lub nic nie wpisano. Taki zapis - zdaniem organu - jest mylący dla kontrolujących i nie daje możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy dany wydatek został poniesiony ze środków z dotacji czy też z wpłat własnych. Organ stwierdził, że poniesione wydatki na zakupy czy remonty nie były wcześniej konsultowane i uzgadniane co do zasadności, celowości ich poniesienia i potrzeb bieżących szkoły. Dopiero na koniec roku dla potrzeb rozliczenia przekazanej dotacji w sposób wybiórczy kompletowano i opisywano dokumenty w zależności do posiadanych jeszcze środków w danym roku aby wykorzystać dotację w 100%. Organ wskazał, że organ prowadzący szkoły nie określił zasad na jakich będzie dokonywał podziału wydatków wspólnych, co było istotne w rozliczeniu dotacji, ponieważ w wynajmowanych pomieszczeniach miały siedzibę i prowadziły działalność edukacyjną cztery szkoły i Stowarzyszenie "[...] zarejestrowane w KRS w dniu [...] 2011r. Na podstawie przekazanych rozliczeń za 2011, 2012 i 2013r. kontrolujący ustalili, że miesięczna kwota dotacji przekazana szkole na zadania wskazane w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie do końca była zawsze wykorzystana i rozliczona w danym miesiącu. Przykładowo szkoła otrzymała dotację w danym miesiącu w wysokości 18 573,03 zł, a rozliczyła tylko kwotę 5 610,28 zł. Pozostała do rozliczenia kwota dotacji przechodziła na następny miesiąc co sumowało się zawsze w miesiącu grudniu i tak: w grudniu 2013r. na wydatki bieżące szkoła otrzymała kwotę: 4 393,62 zł, a wydatkowała i wykazała w rozliczeniu dotacji kwotę 88 239,66 zł co stanowi 56,86% całej przekazanej dotacji w roku 2013. Oznacza to, że ponad połowę przekazanej dotacji wydatkowano i rozliczono w miesiącu grudniu 2013r.

Organ wskazał, że kontrolujący ustalili, że czynności te powtarzają się również w innych latach, a wątpliwość kontrolujących budzi celowość i kwota wydatkowanych środków w poszczególnych miesiącach danego roku w stosunku do ich faktycznego dokonania i zapłaty, co opisano protokole kontroli. Wszystko to oznacza, że organ prowadzący w sposób nierzetelny prowadził dokumentację w zakresie wydatkowania środków pochodzących z dotacji.

Organ wskazał, że zgodnie z protokołem kontroli uznano wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem w następującym zakresie:

• wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń pracowników zajmujących się obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkoły. Zgodnie z art. 5 ust 7 ww. ustawy, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki należy do zadań organu prowadzącego;

• wydatki na reklamę (min. wykonanie zdjęć reklamowych, zamieszczenie ogłoszenia w gazecie Jarocińskiej, wynajem powierzchni reklamowej);

• wydatki z tytułu wynajmu pomieszczeń dla sekretariatu i sal dydaktycznych oraz korzystanie z telefonu w roku poprzednim a nie bieżącym tj. tego na który była przekazana dotacja. Zapłata zobowiązań nie stanowi wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

• wydatki na zakup materiałów i usług remontowych (min. za usługę: instalatorską dot. wymiany instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz z materiałem, za wykonanie posadzki PCV, wykładziny, wykonanie zadaszenia przed budynkiem, szklenie okna; zakupy: wierteł, brzeszczotu, farb, zaprawy murarskiej, rur, trójników, młotków, kombinerek, skrzynki narzędziowej, kluczy, opasek, emalii, gipsu, listew, narożników i innych);

• wydatki na zakup środków czystości ( min. płyny do naczyń, do mebli, płyny do mycia szyb, płyn do kamienia, zmiotki, szczotki do zamiatania szkoły i inne);

• wydatki abonamentowe (min. abonamenty, odnowienie certyfikatu kwalifikowanego i rejestrację domeny, opłaty za przedłużenie okresu rejestracji domeny internetowej);

• wydatki za usługi telekomunikacyjne (min. wydatki za usługi telekomunikacyjne oraz zakup kart do telefonu);

• wydatki na zakup kart do telefonu komórkowego uznano za wydatki prywatne;

• wydatki (rachunki związanych ze studiami podyplomowymi [...]- dyrektora szkoły), [...] (organu prowadzącego szkoły) i [...] (nauczyciela) wystawione przez [...] za czesne za studia, kierunek: Doradztwo zawodowe oraz koszty delegacji. Wszystkie delegacje dotyczyły wyjazdu do Gniezna w celu odbycia studiów podyplomowych.

Organ wskazał, że zdecydowana większość wydatków została poniesiona na zadania organu prowadzącego wymienione w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 u.s.o., a więc nie na cel wskazany w art. 90 ust. 3d u.s.o., tj. kształcenie, wychowanie, opiekę w tym profilaktykę społeczną. W związku z powyższym brak jest - zdaniem organu - podstaw do zakwalifikowania ich jako wydatków poniesionych z dotacji.

Organ wskazał, że ustalony stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że organ prowadzący w latach 2011, 2012 i 2013 wykorzystał otrzymane dotacje z budżetu powiatu jarocińskiego niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ wskazał również, że zastosowanie w sprawie jej zwrotu znajdują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 885 ze zm.). Ponadto przepis art. 60 pkt 1 tej ustawy stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 62, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017r. poz. 201).

Od powyższej decyzji odwołał się [...]. W odwołaniu zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. 32 i 22 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której brak jest wymaganych prawem elementów, brak dokonania wnikliwej analizy dowodów i podstawy prawnej decyzji, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, wydanie decyzji pomimo wydania poprzedniej decyzji w dniu 5 października 2017 r. Ponadto odwołujący wskazał na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Odwołujący podtrzymał także zarzuty z dnia 1 kwietnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zarzut nieprawidłowego doręczenia jest bezzasadny, albowiem pełnomocnik odwołującego złożył swoje pełnomocnictwo w dniu 24 lipca 2017r., tj. już po doręczeniu decyzji odwołującemu.

Organ podkreślił, że odwołujący nie wskazał jakich konkretnie elementów brak w skarżonej decyzji. Organ II instancji nie dopatrzył się jej braków i wskazał, że uzasadnienie decyzji liczy 14 stron i zawiera dokładną analizę stanu faktycznego wraz ze zgromadzonymi dowodami i przywołanie podstawy prawnej. Twierdzenia odwołującego w tej kwestii organ odwoławczy uznał za gołosłowne i nieuzasadnione.

Organ wskazał, że art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty precyzuje, iż dotacje o których mowa w ust. 1-3b art. 90 ustawy są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Odwołujący jako uzasadnienie swojego zarzutu powołał wydatki w postaci kosztów ubezpieczenia społecznego płaconego od wynagrodzeń. Organ wskazał, że na gruncie obowiązujących przepisów do dnia 31 grudnia 2013 r. wydatki te nie są związane z działalnością szkoły. Organ II instancji podzielił w tej kwestii stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Organ na podstawie analizy protokołu kontroli stwierdził, iż wydatki zostały poniesione na realizację zadań organu prowadzącego, co czyni je niedopuszczalnie finansowanymi z dotacji.

Organ wskazał, że odwołanie zasadniczo sprowadza się do polemiki z wykładnią przepisów ustawy o systemie oświaty, które jasno wskazują, iż dotacja mogła być wykorzystywana jedynie na cele w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Organ wskazał, że organ prowadzący szkołę wykorzystywał dotację na remonty, reklamę, wynagrodzenia, które to wydatki nie mieszczą się w ustawowo określonych zadaniach szkoły. Wydatkowanie dotacji – zdaniem organu odwoławczego - nie przebiegało prawidłowo, a cel wydatków był sprzeczny z przeznaczeniem zgodnym z przepisami prawa.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 11 października 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 sierpnia 2017r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny w pływ na wynik sprawy:

a) art. 32 i 40 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pełnomocnik nie został ustanowiony przed doręczeniem decyzji Starosty, a co za tym idzie, nie musiał otrzymać decyzji wydanej przez Starostę,

b) art. 109 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że do decyzji Starosty został dołączony protokół z kontroli i została ona wraz z protokołem doręczona,

c) art.107 § 1 k.p.a. przez brak dołączenia do decyzji Starosty jako załącznika protokołu kontroli,

d) art.10 § 1 k.p.a. przez brak wyznaczenia skarżącemu (pełnomocnikowi) przed wydaniem decyzji Starosty terminu do zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia żądań,

e) art.77 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i art.123 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydaniu w trakcie postępowania Starosty, postanowienia o włączeniu do sprawy protokołu kontroli,

f) art.107§ 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów w zakresie dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do poszczególnych wydatków, które zostały zakwestionowane, zawarcie tylko ogólnych twierdzeń, pominięcie argumentacji prawnej strony skarżącej prezentowanej w postępowaniu kontrolnym i po jego zakończeniu, odwoływanie się do protokołu kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy, brak uzasadnienia podstaw odrzucenia wykładni sądów administracyjnych - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz narusza słuszny interes skarżącego,

g) art.107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez brak zawarcia w rozstrzygnięciu organu I instancji roczników, w których dotacje podlegają zwrotowi.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji przysługującej owej szkole;

b) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydatki poniesione przez skarżącego ze środków otrzymanych z dotacji oświatowej nie zostały przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki oraz profilaktyki społecznej, a tym samym nie mogły zostać sfinansowane z dotacji oświatowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie administracyjnej sporna była okoliczność, czy dotacja przekazana w 2011, 2012 i 2013 roku z budżetu gminy Jarocin na rzecz [...] (organu prowadzącego szkołę: Niepubliczną Zasadniczą Szkołę Zawodową dla Dorosłych w Jarocinie) została wykorzystana zgodnie z normatywnym przeznaczeniem.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: "u.f.p.") dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl. art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Sąd wskazuje, że zastosowanie w niniejszej sprawie - z uwagi na przedmiot prowadzonej przez skarżącego działalności - mają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: "u.s.o.").

Na podstawie ww. aktu normatywnego udzielona został delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego, a to zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. wskazującym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Tak więc przepis powyższy jest przepisem upoważniającym organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego (delegacją), do wydania aktu prawa miejscowego i ustalenia w drodze uchwały, ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. W żaden sposób nie można natomiast z tego przepisu wywieść, iż rozliczenie wykorzystania dotacji może podlegać korekcie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2737/15).

Podkreślić należy, iż dotację oświatową można wydatkować wyłącznie na cele ściśle związane z działalnością przedszkola czy też szkoły (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014r. I GSK 231/12, wyrok NSA z dnia 28 maja 2013r. II GSK 229/13, wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r. II GSK 1858/12, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2775/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1304/12).

Tak więc w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacja nie może być wydatkowana na każdy cel. W stanie prawnym obowiązującym do końca 31 grudnia 2013 r. (zmiana treści przepisu nastąpiła od dnia 1 stycznia 2014 r.) przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w art. 1a–3a mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2737/15, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., II GSK 3590/15). Tutejszy Sąd akceptuje ww. pogląd w zakresie treści przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Treść ta uzależniona jest od okresu, w którym wystąpiły zdarzenia wywołujące określone konsekwencje normatywne dla strony skarżącej (tj. 2011, 2012 i 2013 rok).

Z uwagi na ramy skargi zarzucającej zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwej treści przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. należy wskazać, na będące przedmiotem analizy - z uwagi na zarzut - dwie treści przepisu prawa tj. (a) znajdująca zastosowanie w 2011, 2012 i 2013 r., a więc w czasie prowadzenia działalności przez stronę skarżącą oraz (b) z momentu dokonywania kontroli tejże działalności (2016 rok) w aspekcie prawidłowości - pod kątem normatywnym – ponoszenia wydatków na tę działalność. Kolejny, niezwykle istotny zarzut dotyczący treści decyzji, a podnoszony także w trakcie rozprawy dnia 19 grudnia 2017 r. dotyczył instytucji przedawnienia stosowania środków sankcjonujących wynikających z ww. powołanych przepisów prawa.

Podkreślić należy, że w momencie dokonywania czynności kontrolnych tj. w 2016 r. obowiązywał przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu wskazującym, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zgodnie z ww. wersją przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o., znajdującą zastosowanie od 1 stycznia 2014 r., dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Sąd podkreśla, że w okresie udzielenia i wydatkowania dotacji w niniejszej sprawie, tj. w roku 2011, 2012 i 2013 obowiązywał i miał zastosowanie przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu: "dotacje, o których mowa w ust. 1 a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki". Sąd wskazuje, że w tym zakresie stanowisko organu, stanowisko to poparte jest również orzecznictwem organów ochrony prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1029, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2737/15, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., II GSK 3590/15, dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że przedszkole, szkoła lub placówka otrzymuje dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a organy samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji. Wydatkowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego środków publicznych (udzielanie dotacji oświatowej) stanowi najważniejszą funkcję finansów publicznych. Wydatkowanie środków publicznych obwarowane jest sankcją za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Finanse publiczne obejmują bowiem z jednej strony gromadzenie dochodów i przychodów, a z drugiej - dokonywanie wydatków oraz rozchodów. Cecha ta ma walor konstytucyjny - art. 216 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Powyższe powoduje, że jednostka samorządu terytorialnego musi (w ramach tzw. dyscypliny finansów publicznych) mieć możliwość skontrolowania prawidłowości wykorzystania przez beneficjenta, otrzymanych środków finansowych. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II GSK 1292/13)

W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli, a następnie postępowania administracyjnego była analiza wydatkowania środków publicznych pochodzących z dotacji oświatowej, która przeznaczona została na realizację określonych w ustawie celów. Dotacja ta została udzielona [...], organowi prowadzącemu m.in. szkołę - [...]by mógł on pokryć wydatki bieżące ale tylko te, które są przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacja ta nie obejmuje więc wszystkich wydatków. Podkreślić także należy, że źródłem finansowania ww. wydatków jest dotacja. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., II GSK 1292/13, wskazał, że instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określanego jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego. Dotacje są podstawowym rodzajem wydatków redystrybucyjnych budżetu państwa.

Wobec powyższego należy uznać, że organy administracji publicznej zobowiązane są - w ramach postępowania administracyjnego, które jest przedmiotem kontroli dokonywanej przez tutejszy Sąd - przeprowadzić postępowanie w aspekcie prawidłowości wydatkowania środków publicznych, a to z perspektywy art. 90 ust. 3d u.s.o. Przy czym postępowanie to powinno być przeprowadzone zgodnie ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, unormowanej w k.p.a. Natomiast, po przeprowadzeniu, zgodnie z ww. zasadami, postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są wydać merytoryczną decyzję, która spełnia wymogi normatywne wskazane m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie ww. przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106).

W niniejszej sprawie Starosta Jarociński w decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 178.314,75 zł - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty 798,84 zł - jako kwoty pobranej nadmiernie z dotacji udzielonej w roku 2011, 2012 i 2013 r. wraz z odsetkami. Organ I instancji uznał, że wydatki wskazane w uzasadnieniu decyzji nie są związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera rozważań (poza podaniem podstawy normatywnej – k. 29 akt administracyjnych) w zakresie problematyki przedawnienia, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji, jako niespełniającej wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc istotną wadę której skutkiem jest brak możliwości dokonania czynności kontrolnych, dotyczących tej instytucji, w zakresie oceny w tym przedmiocie tej decyzji przez tutejszy Sąd. Organ I instancji będzie zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu szczegółowej analizy dotyczącej instytucji przedawnienia. Wyjaśnienie tej okoliczności może mieć wpływ na treść decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu powiatu jarocińskiego. Ponadto wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie powinno być poprzedzone prowadzeniem postępowania, w trakcie którego zapewnione zostaną prawa strony m.in. w zakresie aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu, tak by strona miała realną możliwość ustosunkowania się do stawianych zarzutów w zakresie prawidłowości wydatkowanej dotacji.

Sąd dokonując kontroli w zakresie postępowania i wydawania decyzji przez organ odwoławczy wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty Jarocińskiego. Sąd wskazuje, że decyzja organu odwoławczego także nie spełnia normatywnych przesłanek w zakresie elementów składowych decyzji, unormowanych w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta zawarta została na 2 stronach akt administracyjnych. Uzasadnienie tej decyzji jest bardzo lakoniczne biorąc pod uwagę zakres materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zawiera analizy ani stanu prawnego (poza podaniem wyłącznie treści art. 90 ust. 3d u.s.o.) jak również opisu i analizy stanu faktycznego czy teżprawnego w zakresie przedmiotu postępowania. Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do instytucji przedawnienia.

Sąd podkreśla, że każdy wydatek powinien zostać oceniony przez organy zarówno I, jak i II instancji przy uwzględnieniu treści art. 90 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o., a wynik tej oceny powinien zostać szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organy zobowiązane będą uwzględnić, że w myśl zacytowanego wyżej przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zatem, zgodnie z brzmieniem ww. przepisu dotacja nie mogła być wykorzystana na pokrycie wszystkich bieżących wydatków szkoły, ale tylko tych, które przeznaczone były na realizację zadań danej placówki w ściśle określonym zakresie, to jest w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. wyrok NSA z 6.05.2016 r., sygn. akt II GSK 2876/14).

Organy ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę wskazaną w niniejszym wyroku wykładnię i dokonają szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy na podstawie materiału dowodowego. Ponadto organy rozważą przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność ustalenia celu wydatków i przeprowadzą ocenę wszystkich kwestionowanych wydatków pod kątem zgodności z treścią art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 25 sierpnia 2017 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia 7 lipca 2017 r. naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.