Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1069/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska(spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia 02 sierpnia 2016r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r, poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o., ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na terenie działki nr [...], obręb B.., w gm. W., określając: rodzaj inwestycji jako: budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: ustalając lokalizację inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Podano, że zakres inwestycji obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], w miejscowości B., ul. [...] - w pasie ograniczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wskazano, że inwestycja składać się będzie z wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości całkowitej 62,0 m nad poziomem terenu, stanowiącej [...] do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację i systemowego ogrodzenia o łącznej powierzchni maksymalnie 25,0 m˛. Sprecyzowano, że zostaną zainstalowane:

1) anteny sektorowe [...]:

- 1 sektor, azymut 0°, typ AS44, wys. zaw. 50,0 m npt,

- 2 sektor, azymut 105°, typ AS44, wys. zaw. 57,5 m npt,

- 3 sektor, azymut 180°, typ AS44, wys. zaw. 57,5 m npt,

- 4 sektor, azymut 290°, typ AS44, wys. zaw. 57,5 m npt;

2)anteny sektorowe [...]:

- 1 sektor, azymut 0°, typ AS02, wys. zaw. 50,0 m npt,

- 2 sektor, azymut 105°, typ AS42, wys. zaw. 57,5 m npt,

- 3 sektor, azymut 180°, typ AS42, wys. zaw. 57,5 m npt,

- 4 sektor, azymut 290°, typ AS42, wys. zaw. 57,5 m npt;

3)niezbędna liczba anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji (MW);

4)zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi ww. anten sektorowych zawieszony poniżej anten.

W rozstrzygnięciu decyzji wskazano sumaryczną moc EiRP dla poszczególnych anten.

W pkt 3 rozstrzygnięcia określono warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wskazując, że:

1) przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 335)

2) przedmiotowy teren położony jest poza obszarami prawnie chronionymi na mocy

ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

W pkt 4 rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie nie zachodzi potrzeba określenia warunków i wymagań w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W pkt 5 określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, natomiast w pkt 6 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

W pkt 8 określono inne warunki wynikające z przepisów odrębnych wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym należy przygotować zgodnie z przepisami: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Wskazano tez, że inwestor winien spełnić wymagania zawarte w uzgodnieniach i opiniach uzyskanych od odpowiednich organów oraz zainteresowanych jednostek uzgadniających; a wszelkie kolizje z istniejącą infrastrukturą należy usunąć w porozumieniu z właściwymi gestorami sieci natomiast niezbędne elementy sieciowe winny być uzgodnione branżowo oraz przez S. W., zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, na podstawie której podjęto decyzję, wskazano, że przedsięwzięcie nie niesie ryzyka występowania znaczącego oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, z przeprowadzonych obliczeń i rysunków (analizy załączonej przez Spółkę) wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (k.932 akt adm.).

W przewidzianym prawem terminie odwołanie od ww. decyzji złożył P. W., a także J. K., M. K., K. C., K. C., R. F., E. F., M. F., D. K., E. K., E. K., G. G., Z. J., S. J., S. J., M. J., J. J., M. W., M. M., R. W.. C. M., A. K., E. T., J. S., K. K., A. K., E. N., K. S., K. G., M. G., K. W., M. W., W. S., R. S., K. K., I. R. - K., T. W. i G. W..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję złożono skargę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. IV SA/Po 1069/18 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł P. W., a także grupa 37 osób w tym E. F. i R. F.. W imieniu R. F. podpis pod odwołaniem złożyła E. F.. W aktach sprawy brak jest jednak pełnomocnictwa udzielonego E. F. przez R. F., z którego wynikałoby umocowanie do wniesienia odwołania. Oznacza to, że odwołanie było obarczone brakiem formalnym, którego usunięcie było niezbędne do nadania odwołaniu dalszego biegu. Organ odwoławczy powinien wezwać stronę do nadesłania właściwego pełnomocnictwa, względnie podpisania odwołania. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku pełnomocnictwa oznacza wadliwość postępowania powodującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po przekazaniu akt organowi, Kolegium wezwało E. F. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez R. F., pod rygorem pozostawienia jego odwołania bez rozpoznania (k.27 akt adm.).

Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (k. 34 akt adm.). Organ ustalił, ze odwołania złożyli P. W., a także J. K., M. K., K. C., K. C., E. F., M. F., D. K., E. K., E. K., G. G., Z. J., S. J., S. J., M. J., J. J., M. W., M. M., R. W.. C. M., A. K., E. T., J. S., K. K., A. K., E. N., K. S., K. G., M. G., K. W., M. W., W. S., R. S., K. K., I. R. - K., T. W. i G. W..

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek inwestora sporządzony dnia 23 marca 2015 r. (złożony 30 marca 2015 r.)wskazuje na okoliczności pozwalające na uznanie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k.28/t. I akt adm.). W sporządzonej w marcu 2015 r. "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (k. 14/t. I akt adm.) planowanej inwestycji pod względem wymogu wykonywania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wszystkie istotne aspekty oddziaływania anten sektorowych. Wyliczenia, zestawienia (tabele), zobrazowania i wnioski przedmiotowego opracowania w tym zakresie są jednoznaczne i pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w taki sposób, który wymagałby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej kolegium wskazało, że ustawodawca wymaga aby ustalona była moc promieniowana izotropowo dla – pojedynczej – anteny nawet w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z tej przyczyny, jak wyjaśniło Kolegium, organ był zobligowany do oceny wyłącznie parametrów wnioskowanej inwestycji nie zaś do oceny mocy promieniowania instalacji podobnych zlokalizowanych w okolicy lub planowanych w przyszłości i ich zsumowania. Organ II instancji podzielił trafność ustaleń poczynionych przez organ I instancji i wskazał, że inwestor określa cechy planowanego przez siebie przedsięwzięcia, zaś ocenia jego dopuszczalność w świetle przepisów prawa i w treści decyzji ustala szczegółowe parametry inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71).

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że istotą zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji jest fakt, że przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.. jest interpretowany przez orzecznictwo administracyjne w ten sposób, że przyjmuje się, iż dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i zsumowanych parametrów całego przedsięwzięcia. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie powinno więc mieć rozważenie i wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Wskazano też, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania, sama decyzja jest nieprecyzyjna, a organ nie przeprowadził oceny oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludności

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 02 stycznia 2019 r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi w całości, przedstawiając polemikę z treścią skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy

54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r, poz. 778 ze zm. – obecnie Dz.U. z 2018, poz. 1945 - dalej: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – obecnie Dz.U. z 2018, poz. 2096 - dalej: "K.p.a.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71 – dalej jako: rozporządzenie z 2010 r.).

Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostają - poczynione - ustalenia faktyczne stanowiące podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko. Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się natomiast na tym, czy organy rozstrzygające należycie rozpatrzyły potencjalny wpływ planowanej inwestycji na najbliższe otoczenie i środowisko. Istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia z 2010 r. i wadliwej – w ocenie strony Skarżącej - interpretacji i zastosowania przepisów rozporządzenia z 2010 r. W ocenie Skarżącego w sprawie zabrakło dodatkowych ustaleń.

Zagadnienie sporne w swej istocie należałoby sprowadzić do oceny kwestii obowiązku uzyskania przez inwestora – spółkę [...] – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej na wstępie inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organów oraz inwestora, że inwestycja o charakterystyce technicznej określonej w decyzji oraz wniosku inwestora, w tym w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na terenie wyznaczonym w załączniku graficznym – nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wyjaśnić, że ustalenie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018, poz. 2081 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś."), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko został określony w rozporządzeniu z 2010 r. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia podstawę do ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowić mógł § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia.

Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Na potrzeby dalszej analizy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przez "oś wiązki głównej promieniowania anteny" należy rozumieć linię poprowadzoną wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny. Skoro bowiem w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca posłużył się pojęciem osi wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Z kolei "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny" jest to odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut (kierunek) i pochylenie tej osi (tilt), przy czym określenia odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji. Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018, poz. 799 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."), przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z kolei zgodnie z załącznikiem 2 pkt 11 tego rozporządzenia za "miejsca dostępne dla ludzi" uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii spornej wyjaśnić trzeba, że analiza przepisów rozporządzenia z 2010 r. wskazuje, że nie sposób wywieść z nich obowiązku oceny sumarycznej mocy promieniowania, bowiem przepisy rozporządzenia z 2010 r. literalnie stanowią o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej - dla pojedynczej - anteny". Jak zauważa się w doktrynie prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu (por. J.Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2011 nr 1, s. 64). Takie stanowisko jest również obecne w judykaturze (por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1448/15, a także wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu organy doszły do trafnego wniosku, że równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia.

Jak wynika z opisu technicznego planowanej inwestycji, będzie się ona składała z wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości 62,0 m n.p.t., stanowiącej platformę do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację. Na wieży zostaną zainstalowane:

- 4 anteny sektorowe pracujące w paśmie 900 i 2100 MHz, skierowane na azymut 0°, 105°, 180° i 290°; wys. zaw. 57,5 m n.p.t. oraz 50 m.n.p..t. (w przypadku anteny o azymucie 0°), maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie); EIRP pojedynczej anteny 6287 W;

- 4 anteny sektorowe pracujące w paśmie 1800 MHz, skierowane na azymut 0°, 105°, 180° i 290°; wys. zaw. 57,5 m n.p.t. oraz 50 m.n.p..t. (w przypadku anteny o azymucie 0°), maks. pochylenie 12°, EIRP pojedynczej anteny 3236 W (dla anteny o azymucie 0° ) oraz 6607 W dla pozostałych anten.

- niezbędnej liczby anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji,

- zestawu modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi anten sektorowych (k. 205 -28 akt. adm. organu I instancji).

Z uwagi na charakterystykę przedmiotowych anten zastosowanie w sprawie znajdować mogły przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f rozporządzenia z 2010 r. Moce 6287W, 6607W mieszczą się bowiem w normie określonej w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2010 r., która określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jeśli miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z kolei moc 3236W – mieści się w normie określonej w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to takie, gdzie miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d).

Wobec tego kwalifikacja instalacji słusznie obrazuje zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w azymutach 0°, 105°, 180°, 290° dla odległości do 200 m od miejsca zawieszenia, przy maksymalnym pochyleniu elektrycznym wynoszącym 12° (zob. k. 3 i 4/t. I akt adm. organu I instancji). Dla anten sektorowych w azymucie 180° i 290° promieniowane przedstawione zostało w skali 1:1500. Dla anten ustawionych w azymucie 180° i 290° przedstawiono osie główne promieniowania wiązek sektorowych w wektorze do 200m. Na rysunku przedstawiono budynki i opisano odległości pomiędzy osiami głównymi promieniowania wiązek sektorowych a miejscami dostępnymi dla ludności. Podobnie, dla anten sektorowych w azymucie 0°, 105° przedstawiono osie główne promieniowania wiązek sektorowych w wektorze do 200m. Również, dla anten sektorowych w azymucie 0° i 105° promieniowane przedstawione zostało w skali 1:1500. Przedstawione rysunki pozwalają w sposób jednoznaczny zweryfikować również, spełnienie określonych przepisami rozporządzenia z 2010 r. wymogów w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji. Wskazana skala oraz legenda, jak również wykreślenie granicy miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 u.p.o.ś. powoduje, że ustalenia organów nie tylko poddają się kontroli, ale ich weryfikacji powoduje, ze należy uznać je za prawidłowe. Z danych tych wynika, że bez wątpienia miejsca dostępne dla ludzi nie znajdują się w osiach głównych promieniowania wiązek anten sektorowych. Analizując badaną sprawę należy pod kątem prawidłowości ustaleń organów poczynionych na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego należy zaakcentować, wnioski organu co do kwalifikacji przedsięwzięcia znajdują oparcie w przedłożonej dokumentacji, a dokumentacja ta nie była w toku postępowania kwestionowana. Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko nie były na żadnym etapie kwestionowane i nie budzą one wątpliwości Sądu. Do dokumentacji wniosku załączono załączniki graficzne przedstawiające zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych (k.5/t. I akt adm.) oraz mapę zasadniczą wraz z jej kserokopią na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie rozgraniczające zasięg oddziaływania inwestycji (k. 1 i 2 /t. I akt adm.). Nie można zatem zasadnie stawiać organom zarzutu (jak czyniono to w odwołaniu), że rozpoznając wniosek inwestora pominięto fakt, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Zasadniczą kwestią sporną pozostaje natomiast wykładnia przepisów rozporządzenia z 2010 r. i w wadliwej interpretacji i zastosowaniu przepisów rozporządzenia Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonych decyzji.

Sąd nie podziela jednak argumentacji skargi dotyczącej obowiązku sumowania mocy poszczególnych anten sektorowych działających na jednym azymucie. Należy bowiem wskazać, że wyłączenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do reguły określonej z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., który wprowadza zasadę sumowania parametrów przedsięwzięcia nieosiągającego progów określonych w § 3 ust. 1 z parametrami innego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Relacja lex specialis – lex generalis skutkuje wyłączeniem stosowania reguły ogólnej do przypadku objętego regułą szczególną. Warunkiem stwierdzenia takiej relacji jest stwierdzenie, że odmienny skutek prawny dotyczy stanu rzeczy (zachowania obiektu) wyróżnionego za pomocą jakiejś ewidentnej cechy szczególnej i przez to wyodrębnionego z zakresu regulacji stanowiącej zasadę (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1448/15).

Należy podkreślić, że w rozporządzeniu 2010 r. prawodawca doprecyzował wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., które w tym zakresie wzbudzały wątpliwości i w § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że prawodawca podkreślił możliwość wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny.

Nie ma więc racji Skarżący, który domniemywa obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Zgodnie z tym przepisem "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". Zdaniem Sądu przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem wykluczają to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt. 8. Co więcej, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. nie mógłby znaleźć zastosowania do stacji bazowych telefonii komórkowej, nawet gdyby w rozporządzeniu nie zawarto omawianych wyżej końcowych zdań w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Z logicznego punktu widzenia nie sposób bowiem wyobrazić sobie w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" i określonego jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017, sygn. akt II OSK 1448/15).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących rzeczywistego oddziaływania inwestycji należy wyjaśnić, że procedura związana z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej jest wieloetapowa. Zauważyć należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest aktem administracyjnym wydawanym dla inwestycji przewidzianej do realizacji na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 102, ze zm.) oraz w przepisach innych ustaw i aktach wykonawczych. A zatem w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mając na uwadze ład przestrzenny ustala się jedynie czy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia inwestora do realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy musi on zgodnie z przepisami Prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na budowę, w którym organ administracji architektoniczno–budowlanej ocenia, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji – w tym także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Przy czym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. II OSK 683/12). Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno–budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Trzeba mieć zatem na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w każdym z tych postępowań. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1212/11).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że - na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek zbadania – rzeczywistego - oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa wydane na podstawie art. 122 u.p.o.ś. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz.1883 – dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i ma charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać w tym miejscu można, że są to normy bezwzględnie obowiązujące. Zawarte w rozporządzeniu z 2003 r. regulacje zostały ukształtowane pod kątem rekomendacji Rady z 12 lipca 1999 r. (1999/519/WE). Zaznaczyć przy tym należy, iż dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 30 października 2003r. organ administracji bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik skumulowanego oddziaływania całej inwestycji. W rozporządzeniu z 2003 r. określone zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a także miejsc dostępnych dla ludności. W rozporządzeniu tym podano zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, a także metody sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jak również metody wyznaczania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Powyższe wynika również z faktu, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Dlatego na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bada się, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku wyjaśnienia w jaki sposób określono krąg stron postępowania oraz istniejącej – w ocenie strony Skarżącej – sprzeczności pomiędzy ustaleniem o braku znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko a szerokim kręgiem stron postępowania, należy wskazać, że zarzut ten również jest niezasadny.

Przede wszystkim należy, bowiem zauważyć, że interesu prawnego z którym nierozerwalnie wiąże się status strony postępowania nie można utożsamiać z naruszeniem prawa, ani samego interesu prawnego. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. O interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagospodarowania terenu przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Upraszczając powyższe, można powiedzieć, że interes prawny osób będących stroną niniejszego postępowania administracyjnego był związany z przysługującym im tytułem prawnym do nieruchomości, o takim położeniu względem planowanej inwestycji, że właścicielom tych nieruchomości przysługuje prawo kontroli czy przy lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje na zasadach prawem określonych. Należy z całą mocą podkreślić, że posiadania interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z naruszeniem prawa.

Po drugie – interes prawny w postępowaniu administracyjnym i kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia jako mogącego (lub nie) znacząco oddziaływać na środowisko stanowią odrębne zagadnienia. Odnosząc się do wywodów skargi, co do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie wymagającego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy również wyjaśnić, że sprzeciw społeczności lokalnej nie stanowi normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. II OSK 608/15).

W badanej sprawie parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały wskazane w sposób odpowiadający wymogom prawa. Jak opisano to na wstępie parametry anten rozsiewczych zostały określone precyzyjnie. Należy wskazać, że nawet brak określenia mocy lokalizowanych anten nie dyskwalifikuje decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2015 r. sygn. II OSK 2041/13). Przedstawione przez inwestora dane zostały precyzyjnie opisane we wniosku, w sposób pozwalający na dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko, co uczyniono w niniejszej sprawie prawidłowo i czemu organ w prawidłowy sposób dał wyraz w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Za niezasadne uznać należało nie tylko podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, ale również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać trzeba, że organy ustaliły wszystkie niezbędne do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dane, uczyniły to w sposób prawem przepisany i na tej podstawie wydały zgodne z prawem decyzje.

Mając na uwadze fakt, że z uwagi na powyższe, podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Sąd nie dostrzegł również z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.