Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 529/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. W. i Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. i Z. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016 r. w części określonej w pkt II ppkt 4 i 5, czyli umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do wskazanych skarżących, którzy wnieśli odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 27 listopada 2012 r., Nr [..], ustalającej środowiskowe uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości Ł., gmina M., powiat [..] na działce nr [..] obręb W.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 27 listopada 2012 r., Nr [..], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości Ł., gmina M., powiat [..] na działce nr [..] obręb W.

Od powyższej decyzji w dniu 10 grudnia 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zbiorowe odwołanie Mieszkańców Miasta i Gminy podpisane na załączonej odrębnie liście (sprzeciwie) przez 181 osób sprzeciwiających się realizacji inwestycji, w tym podpisane przez S. F., wymienianego jako upoważnionego do odbioru korespondencji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, gdyż planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na nieruchomości znajdujące się poza obszarem wskazanym przez inwestora. Zarzucono, iż w sposób nieuzasadniony ograniczono ilość stron do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem odwołujących się z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że emisje powietrza pochodzące z planowanej inwestycji będą miały szerszy wpływ na okoliczne tereny, a więc na szersze grono osób będących stronami postępowania. Zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. podniesiono, iż osoby mające interes prawny pozbawiono możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto zarzucono brak skutecznego informowania mieszkańców (społeczeństwa) o prowadzonym postępowaniu, w tym o treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Wskazano na źródła interesu prawnego odwołujących się wynikającego z norm prawa cywilnego. Zarzucono liczne braki w ocenie przedsięwzięcia w aspekcie wpływu na środowisko i mieszkańców.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium zobowiązało inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków znajdujących się w obszarze objętym oddziaływaniem inwestycji z ich odzwierciedleniem na mapie. Odwołujących wezwano do wskazania numerów działek (nieruchomości), do których mają tytuł prawny, celem identyfikacji tych osób i ich uprawnień procesowych.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., Nr [..], uchyliło decyzję z dnia 27 listopada 2012 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza w zakresie ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji, a tym samym kręgu stron postępowania. Wytknięto też brak wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz braki postępowania wyjaśniającego.

Powyższa decyzja Kolegium uchylona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 334/13, który stał się ostateczny w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 48/14. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż przesłanką wydania decyzji Kolegium było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w następstwie odwołania z 10 grudnia 2012 r. zobowiązany był do ustalenia interesu prawnego osób je składających. Przy tej okazji sąd zwrócił uwagę na specyfikę postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko - jeśli chodzi o stronę podmiotową tego postępowania. Obowiązująca w tym zakresie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana ustawą ocenową), jak wskazano w wyroku, obok stron postępowania, wprowadza do tej procedury "społeczeństwo", którego byt w tym postępowaniu jest jednak całkowicie niezależny od statusu strony. W szczególności wskazano, że rolą organu I instancji jest takie prowadzenie przedmiotowego postępowania, aby zapewnić prawo do informacji o środowisku oraz zagwarantować udział społeczeństwa w tym postępowaniu przy jednoczesnym poszanowaniu statusu osób, będących stronami toczącego się postępowania. Stąd też zadaniem organu po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim ustalenie kręgu stron, przy czym przymiot ten przysługuje podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż zostaną one narażone na jego oddziaływanie (przy czym chodzi tu o każde oddziaływanie, nie tylko negatywne). Na tym etapie winien zatem być sporządzony przez organ wykaz stron postępowania, poparty odpowiednią dokumentacją graficzną. Identyfikacja osób, którym służy status strony w postępowaniu administracyjnym powinna nastąpić w początkowej fazie postępowania, w szczególności - wszystkie strony winny zostać zawiadomione o jego wszczęciu. Brak działań w tym zakresie prowadzi natomiast do sytuacji procesowej, której wadliwości w tym zakresie nie można usunąć w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Oceniając decyzję organu odwoławczego w uzasadnieniu wyroku wskazano, że możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania uwarunkowana jest zidentyfikowaniem interesu prawnego osób wnoszących odwołanie. Kwestia ta legła u podstaw uchylenia przez Sąd decyzji Kolegium. W wyroku wskazano bowiem, że jeżeli odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, na mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, względnie - jeśli brak interesu prawnego nie był okolicznością oczywistą i podlegał on badaniu w toku postępowania odwoławczego a ostatecznie nie został stwierdzony - organ odwoławczy winien na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, posiłkując się decyzją organu II instancji, że odwołanie podpisane miało zostać przez 191 osób (faktycznie odwołanie podpisało 181 osób). Tymczasem w główce decyzji organ odwoławczy jako strony postępowania wymienił tylko 10 osób, którym przyznano status stron postępowania. Na tej podstawie Sąd wskazał na wątpliwości dotyczące prawidłowości decyzji Kolegium. Skoro bowiem część osób została uznana za strony postępowania, w następstwie czego Kolegium merytorycznie rozpoznało ich odwołania, to w odniesieniu do pozostałych osób, które odwołanie podpisały, a nie zostały uznane za strony również należało postępowania w sposób formalny — decyzyjny zakończyć na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd zakwestionował przy tym ustalenia dotyczące kręgu osób, które organ uznał za strony postępowania, w następstwie rozpoznania ich interesu prawnego wskazując na brak zajęcia jasnego stanowiska w tej kwestii przez Kolegium. Przede wszystkim Sąd zakwestionował uzależnienie w tym zakresie przyznania statusu strony od postępowania inwestora z uwagi na brak przedłożenia dokumentów mających zmierzać do ustalenia interesu prawnego osób wnoszących odwołanie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że krąg stron ustalany jest na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora, w tym zwłaszcza ustaleń wynikających z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli jednak dokumenty te zawierają braki i uniemożliwiają ustalenie kręgu stron to nie zwalnia to organu administracji od obowiązku, wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a., czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, tak aby katalog stron postępowania nie budził żadnych wątpliwości. Sąd skonstatował przy tym, że interes prawny jest kategorią obiektywną i powinien być identyfikowany w sposób pozwalający na zastosowanie jasnych i równych kryteriów wobec wszystkich osób, które twierdzą, że taki interes im przysługuje. Kolegium nie wyjaśniło natomiast przesłanek, którymi kierowało się uznając interes prawny osób, wymienionych w główce swojej decyzji, a odmawiając statusu strony pozostałym osobom, które odwołanie podpisały. Sąd zakwestionował, że argumentacja Kolegium, zgodnie z którą jednoznaczna identyfikacja takich stron nie mogła nastąpić wobec braku załączenia przez inwestora map oddziaływań izolinii, godzi w zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a.

Sąd za istotne uznał, aby w zakresie oceny interesu prawnego osób, które podpisały odwołanie (w tym uznanych za strony tego postępowania) dokonać indywidualnej analizy interesu każdej z tych osób. Organ winien bowiem określić, jaki jest faktyczny wpływ oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w kontekście oznaczeń wynikających z izolinii oddziaływań, uwidocznionych na mapach załączonych przez inwestora. Sąd wskazał na konieczność oceny argumentacji inwestora, że zjawisko rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu, jak i hałasu w środowisku jest zjawiskiem matematycznym nieskończonym. W tym zakresie Sąd uznał, że nie jest wystarczająca argumentacja, że osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zasięgiem izolinii oddziaływań posiadają interes prawny, natomiast właściciele nieruchomości pozostających poza zasięgiem map takiego interesu już nie posiadają.

Sąd zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w sposób zindywidualizowany zbadał interes prawny osób wnoszących odwołanie oceniając, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji w celu przyjęcia kryterium według, którego miarodajne będzie ustalenie podstawy rozpatrzenia ich odwołania. Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczono do udziału w charakterze jego uczestników W. B. – G. oraz W. G., których nieruchomość (działka nr [..]) graniczy z przedmiotową inwestycję przez drogę, a w związku z tym niewątpliwie pozostają w granicach obszaru jej oddziaływania.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już na wstępie wyroku z dnia 3 września 2015r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 48/14, po rozpatrzeniu skargi wywiedzionej przez K. W. i Z. W. podzielił pogląd sądu o konieczności poczynienia ustaleń dotyczących interesu prawnego osób wnoszących odwołanie oraz interesu prawnego osób wnoszących sprzeciw.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium wystąpiło do S. F., jako osoby umocowanej w odwołaniu z 10 grudnia 2012 r. do odbioru korespondencji o zajęcie stanowiska i przedłożenia czytelnej listy osób wnoszących odwołanie oraz o przekazanie pozostałym odwołującym pisma wzywającego do wykazania indywidualnie ich interesu prawnego w sprawie. Poproszono też o uzupełnienie nazwisk (danych osobowych i adresowych) osób, których nie udało się zidentyfikować z uwagi na nieczytelność listy sprzeciwu 181 osób załączonej do odwołania.

S. F. poinformował Kolegium o trudnościach w przekazaniu pisma wzywającego do wykazania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie wyjaśniając, że doręczanie korespondencji w sprawie zostanie zorganizowane odmiennie. Do akt wpłynęła też lista uzupełniająca o część z danych osób podpisujących sprzeciw załączony do odwołania. W toku postępowania odwoławczego podtrzymał też złożone w sprawie odwołanie i jego uzupełnienie. W tej sytuacji Kolegium podjęło próbę doręczenia wezwania wobec osób, których dane osobowe udało się odczytać z listy - sprzeciwu wskazanej przez Sąd w powyższym wyroku.

W. G. potwierdził, że złożył podpis na liście mieszkańców wnoszących sprzeciw dotyczący lokalizacji budowy wytwórni mas bitumicznych w Ł., uznanej przez Sąd za skuteczną formę podpisania się przez 181 osób pod odwołaniem z 10 grudnia 2012 r.

Kolegium wystąpiło również do inwestora z prośbą o rozważenie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego oraz wskazania zakładu podobnego do planowanej inwestycji, ale już funkcjonującego, na podstawie, którego możliwe byłoby ustalenie rzeczywistych oddziaływań w najbliższym otoczeniu i zweryfikowanie prawidłowości ustaleń raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uwzględniając prowadzone postępowanie wyjaśniające. Inwestor nie zajął stanowiska w sprawie.

Odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego udzielili:

1. A. M., I. i M. M., zam. M., działki nr [..]-[..] położone w odległości ok. 150 m od inwestycji,

2. G. S. – F., S. F. i B. F., zam. M., działka nr [..]-[..] w odległości ok. 130 m od inwestycji,

3. P. P. i T. P. M. P., zam. M., działka nr [..] położona w odległości ok. 100 m od inwestycji,

4. A. G., zam. M., działka nr [..] położona w odległości ok. 100 m od inwestycji,

5. Z. W. i K. W., zam. M., działka nr [..] w odległości ok. 100 m od inwestycji

6. C. L., zam. M., działka nr [..], [..]w odległości ok. 130 m od inwestycji.

7. C. P., zam, M., działka nr [..] w odległości ok. 180 m. od inwestycji

8. Z. K. i D. K., zam. M., działka [..],[..] w odległości ok. 50 m od inwestycji.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. orzekło w pkt I o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na skutek odwołania złożonego przez Z. K., w pkt II o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do A.A.-Z.Z. oraz w stosunku do pozostały ustalonych w sprawie 113 osób składających odwołanie zbiorowe z 10 grudnia 2012 r. wyszczególnionych w sentencji decyzji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że analizując w świetle prognozowanych w raporcie oddziaływań inwestycji na nieruchomości Kolegium uznało, że wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania było ustalenie, że dane działki znajdują się w zasięgu jednego ze wskazanych w raporcie oddziaływań inwestycji, co najpełniej odzwierciedlają mapy rozprzestrzeniania się hałasu i towarzyszące jej mapy pozostałych zbadanych emisji do powietrza. W sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych status strony posiadać będą niewątpliwie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia rozumianego szeroko, ponieważ zostaną narażone na jego bezpośrednie oddziaływanie.

Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie uwzględniając powyższe przesłanki uprawniało do uznania za stronę postępowania oprócz W. G. również Z. K. jako właściciela m.in. działki nr [..] i [..]. Oddziaływanie na wskazane nieruchomości uznano za mogące mieć potencjalny wpływ na ich wykorzystanie na etapie realizacji, użytkowania i likwidacji przedsięwzięcia. Wskazane nieruchomości, co potwierdzają załączniki graficzne do raportu, znajdują się w na tyle bliskiej odległości od inwestycji, że nie jest wątpliwy jej wpływ w ustalonych przez Kolegium granicach, nawet jeśli będą to oddziaływania nieprzekraczające standardów normatywnych dotyczących jakości powietrza (w odniesieniu do emisji wykazanych w raporcie) i hałasu.

Rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie nie zwalnia organu I instancji od przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego i zweryfikowania pełnego obszaru przewidywanych oddziaływań, a w tym zakresie stron postępowania stosownie do wyniku poczynionych ustaleń. Rozpatrzenie odwołania wobec Z. K. obejmuje swym skutkiem również pozostałe osoby nie uznane za strony postępowania odwoławczego. Kolegium za podstawowe kryterium określenia interesu prawnego uznało odległość działek od inwestycji w granicach oddziaływań wskazanych przez inwestora, bez wyróżnienia, czy chodzi o oddziaływania przekraczające dopuszczalne normy, czy też inne, jak np. hałas mieszczący się w dozwolonym zakresie. W określonym przez Kolegium obszarze realne oddziaływania inwestycji zostały najpełniej zidentyfikowane przez inwestora i nie budzą żadnych wątpliwości.

Dodatkowo za uczestnika postępowania odwoławczego uznano oprócz W. G. W. G. – B., co potwierdził w wyroku Sąd. Wyjaśnienia jednak wymaga, iż nie złożyła ona podpisu pod listą - sprzeciwem załączonym do odwołania z 10 grudnia 2012 r. Na podobnej zasadzie za stronę postępowania należało uznać D. K., która również nie podpisała się. pod odwołaniem (listą sprzeciwem zał. do odwołania z 10 grudnia 2012 r.).

Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do uznania pozostałych osób podpisujących odwołanie (listę sprzeciw 181 osób oraz wykaz właścicieli nieruchomości zał. do uzupełnienia odwołania oraz które udzieliły odpowiedzi w ponowionym postępowaniu Kolegium) za strony postępowania odwoławczego (poz. II. 1-14 rozstrzygnięcia zawartego w niniejszej decyzji). Działki tych osób znajdują się bowiem dalej niż nieruchomość Państwa G. oraz Państwa K. Osoby te mimo przedstawionej argumentacji nie wykazały w sposób oczywisty interesu prawnego do udziału w postępowaniu odwoławczym. Kolegium przyjęło w oparciu o raport i przewidywane oddziaływania, iż nieruchomości tych osób są poza zasięgiem oddziaływania uprawniającego do stwierdzenia, iż inwestycja będzie dla ich nieruchomości powodować jakąkolwiek uciążliwość. Interesu prawnego tych osób nie może stanowić w szczególności zarzut zwiększenia ruchu pojazdów związanych z obsługą inwestycji, obniżenie wartości działek, czy wreszcie ograniczenie możliwości korzystania z ich nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że na podobnej zasadzie za strony postępowania nie uznano pozostałych osób podpisanych na ww. liści załączonej do odwołania. Osoby te mimo wezwania oraz obwieszczenia Kolegium o czynnościach końcowych postępowania nie wykazały żadnego zainteresowania sprawą na żadnym z jej etapów. Kolegium nie miało możliwości rozpatrzenia sprawy wobec pozostałych osób, które na liście załączonej do odwołania z 10 grudnia 2012 r. złożyły podpisy i dane w sposób uniemożliwiający ich jednoznaczną identyfikację (art. 63 § 2 k.p.a.).

Wyjaśniono przy tym, że umorzenie postepowania odwoławczego ma jedynie charakter procesowy i nie zwalnia organu I instancji od ponownej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym poczynienia we własnym zakresie ustaleń, co do prawidłowego kręgu stron postępowania, tj. zależnie od wyniku uzupełnienia raportu i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Kolegium wzięło pod uwagę brak zbadania przez organ I instancji zupełności karty informacyjnej i raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie innych emisji np. etytobenzen, benzopiren, fenol, ksylen i substancje smołowe pominięte przez inwestora. W tym zakresie Kolegium nie podziela stanowiska inwestora, że badaniu podlegać powinny tylko oddziaływania uwzględnione w raporcie. Za zasadne uznało zatem Kolegium uchylenie decyzji przede wszystkim z powodu braku należytego ustalenia stron postępowania, na co wskazał sąd, a co miało miejsce z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 28 k.p.a. oraz z powodu nie zbadania istotnych okoliczności sprawy dotyczących ww. emisji.

Kolegium uznało również za sprzeczne z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy OOŚ obwieszczenia Burmistrza Miasta z dnia 19 lipca 2012 r. W świetle tego przepisu powinnością organu było podanie do publicznej informacji (poinformowanie społeczeństwa) o 21-dniowym terminie i miejscu składania uwag i wniosków. Tymczasem organ błędnie wskazał, iż mogą one być składane od 20 lipca 2012 r. do 9 lipca 2012 r. Nie udokumentowano też w żaden sposób wywieszenia tego obwieszczenia w miejscu planowanego przedsięwzięcia w m. Ł., a więc rację mają odwołujący się w kwestii naruszenia powyższych przepisów. Taki stan rzeczy tłumaczy spóźnione dowiedzenie się o sprawie osób wnoszących odwołanie, które uznano za strony postępowania. Decyzja w omawianym zakresie w ocenie Kolegium narusza ww. przepisy w istotny, mogący skutkować w innym trybie stwierdzeniem jej nieważności. Stwierdzony stan rzeczy tłumaczy brak złożenia wniosków i uwag przed wydaniem decyzji i zasadność odwołania w tym zakresie.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium sformułowało wskazania co do dalszego postępowania, wśród których zwróciło uwagę na konieczność zweryfikowania zakresu i rodzaju oddziaływań inwestycji oraz dopuszczalność jej realizacji w świetle postanowień planu miejscowego. W ocenie Kolegium bowiem według obowiązującego planu przedmiotowa inwestycja nie jest dopuszczalna, albowiem jego postanowienia obejmują wyłącznie realizację zakładów przemysłowych składowych. Kolegium wskazało również na potrzebę określenia oddziaływania inwestycji na sąsiadujący z jej terenem obszar Natura 2000

Według Kolegium brak zapewnienia czynnego udziału stronom pominiętym przez organ I instancji, które złożyły odwołanie przedwczesnym czyniło dodatkowe ustalenia Kolegium w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w uchylonej decyzji.

Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność rozważenia przeprowadzenia rozprawy z udziałem społeczeństwa, celem ustalenia spornych kwestii podnoszonych w odwołaniu. Konieczne jest też w świetle zarzutów odwołania przeanalizowanie zakresu raportu, który w pierwszej kolejności należałoby poddać aktualizacji ze względu na zmiany stanu prawnego, które należy uwzględnić.

Przedstawiony przez Spółkę materiał dowodowy, w tym w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko, niewątpliwie z uwagi na powyższe wymaga uzupełniania, co nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym (por. art. 136 Kpa). Pozbawienie przy tym strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doprowadziło do stwierdzenia, że decyzja jest wadliwa i nie może być uzupełniona przed Kolegium.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie art. 28 k.p.a., tj. inne naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie pozwalającego na przyznanie im statusu strony,

2. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym w szczególności:

a) nieprawidłowe ustalenie przez organ uciążliwości dla skarżących związanych z planowaną inwestycją,

b) nieprawidłowe ustalenie stopnia oddziaływania, a tym samym odczuwalności planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących,

c) zbyt dalekie zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżących i Państwa G. oraz Z. K., podczas gdy są to bardzo bliscy, wręcz bezpośredni sąsiedzi,

d) nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dojazd do drogi publicznej, który przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących,

e) uznanie, że inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżących w stopniu uzasadniającym przyznanie im statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym,

f) zaniechanie powołania biegłego z zakresu środowiskowych uwarunkowań inwestycji w celu jednoznacznej identyfikacji nieruchomości mogących znajdować się w obszarze oddziaływań emisji dwutlenku azotu, siarki, węgla, pyłu zawieszonego PM10, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, tetrachloroetenu, a także emisji pominiętych przez inwestora substancji tj. w szczególności etylobenzenu, benzopirenu, fenolu, ksylenu i substancji smołowych (s. 17 decyzji), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego i niezgodnego z przepisami prawa uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie.

a w konsekwencji:

3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., tj. inne naruszenia przepisów postępowania poprzez umorzenie postępowania w stosunku do skarżących, którzy wbrew ustaleniom dokonanym przez organ legitymują się interesem prawnym w sprawie i w przypadku prawidłowej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego decyzja powinna zostać w stosunku do skarżących uchylona w całości,

W oparciu o powyższe zarzut skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości, albowiem wszystkie powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadzają się z pozbawieniem ich przymiotu strony postępowania, albowiem organ w oparciu o materiał, który posiadał w postaci adresów, numerów działek i map oraz informacji o planowanej inwestycji winien był uznać ich za strony postępowania. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego inwestycja zlokalizowana w odległości ok. 100 m od bardzo uciążliwej inwestycji, będzie znacząco oddziaływała na samą nieruchomość, a także jej mieszkańców. Organ postanowił przyznać status strony wyłącznie tym mieszkańcom Ł., których nieruchomości bezpośrednio przylegają do nieruchomości, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W związku z tym należy wskazać, że jest to kryterium błędne, krzywdzące i nieuwzględniające wielu okoliczności faktycznych. Tym samym jest to kryterium niezgodne z przepisami prawa, a w szczególności z art. 28 k.p.a. Organ stwierdzając, że przyjął kryterium narażenia na oddziaływania inwestycji czy kryterium odległości od inwestycji, w rzeczywistości przyjął kryterium bezpośredniego graniczenia z planowaną inwestycją. Albowiem nie da się obronić twierdzenie, że osoby posiadające nieruchomości zlokalizowane dalej niż 50 m od planowanej inwestycji, nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Podkreślono, że nieruchomość skarżących położona jest 50m dalej niż nieruchomości sąsiadów, którzy uznani zostali za strony, co nie może prowadzić do stwierdzenia, że działalność wytwórni mas bitumicznych będzie tak dalece mniej odczuwalna, że uzasadniała odmowę uznania skarżących za stronę. Sam inwestor przyznał, że oddziaływanie inwestycji należy rozpatrywać w kilometrach, a nie w metrach. Dlatego według skarżących organ przyjął niewłaściwe kryterium, które doprowadziło do zbyt mocnego zawężenia kręgu osób mogących aktywnie uczestniczyć w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718- dalej jako "p.p.s.a"), albowiem przedmiotowa sprawa podlegała już ocenie sądów administracyjnych.

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 8, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań - Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, Ossolineum 1986, s. 319).

W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wspomniano, wydane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, a mianowicie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 334/13 (dalej jako "wyrok WSA z 2013 r.") uchylający poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2013 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 48/14 (dalej jako "wyrok NSA") oddalający skargę kasacyjną wniesioną przez K. i Z. W. od wzmiankowanego wyroku sądu I instancji.

Zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniach powyższych wyroków stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążą zarówno organy jak i sądy orzekające w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło powyższy przepis p.p.s.a.

Mianowicie zauważyć należy, że w wyroku WSA z 2013 r. wskazano, iż możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania uwarunkowana jest od zidentyfikowania interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie. Następnie stwierdzono, że krąg stron ustalany jest na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora, w tym zwłaszcza ustaleń, wynikających z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli jednak dokumenty te zawierają braki i uniemożliwiają ustalenie kręgu stron to nie zwalnia to organu administracji od obowiązku, wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a., czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, tak aby katalog stron postępowania nie budził żadnych wątpliwości. Dalej wskazano, że organ winien też jednoznacznie określić, jaki jest faktyczny wpływ oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w kontekście oznaczeń, wynikających z izolinii oddziaływań, uwidocznionych na mapach załączonych przez inwestora. W tym zakresie należałoby też ocenić argumentację przedstawioną przez inwestora, który twierdzi, że zjawisko rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu, jak i hałasu w środowisku jest zjawiskiem matematycznym nieskończonym. Ponownie więc, kwestia wskazania kryterium wyznaczenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji nabiera szczególnego znaczenia. Nie jest przy tym wystarczająca argumentacja, że osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zasięgiem izolinii oddziaływań posiadają interes prawny, natomiast właściciele nieruchomości pozostających poza zasięgiem map takiego interesu już nie posiadają.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniło w dostateczny sposób oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w cytowanym orzeczeniu.

Zauważyć bowiem należy, że pomimo tego, iż próby uzyskania dodatkowych dokumentów od inwestora nie przyniosły jakichkolwiek rezultatów, organ odwoławczy wbrew zaleceniom przedstawionym wyroku WSA z 2013 r. nie dokonał dodatkowych ustaleń w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko celem ustalenia kręgu stron postępowania odwoławczego. W efekcie jedynym kryterium jakie przyjęto w tym zakresie stanowiła odległość działek osób wnoszących odwołanie od terenu planowanej inwestycji. Przy czym za strony postępowania odwoławczego uznano jedynie osoby, których działki znajdują się najbliżej tej inwestycji, a konkretnie w odległości mniejszej niż 100 m.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zresztą w powyższym zakresie mało klarowne. Organ bowiem na str. 12 zaskarżonej decyzji zauważa, że zasięg oddziaływania czynników wywołanych planowaną inwestycją będzie dalszy niż obszar nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestora, jak choćby hałas mierzony w odległości około 243 m. Na str. 15 decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza też, że dla przyznania statusu strony postępowania wystarczające było ustalenie, że działki tych osób znajdują się w zasięgu jednego ze wskazanych w raporcie oddziaływań inwestycji. Mimo to, jak wyżej wskazano, organ ograniczył krąg podmiotów będących stronami postępowania odwoławczego, pomijając również te osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze tych oddziaływań (w tym skarżących).

Nadto wskazać należy, że w wydanym w sprawie wyroku NSA stwierdzono, że SKO w toku ponownego rozpoznawania sprawy winno uwzględnić podniesioną przez pełnomocnika inwestora okoliczność o zrealizowaniu wytwórni mas bitumicznych w innej miejscowości. Jednakże jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wskazanie te zostały przez organ zignorowane.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w pełnym zakresie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 334/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 48/14.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. ustalając, że zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200 zł.