Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 386/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 listopada 2017 r. nr L/605/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 386/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 listopada 2017 r. nr L/605/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą z dnia 30 listopada 2017 r. nr L/605/2017 Rada Miejskiej Wałbrzycha ustaliła wysokość opłat za usuniecie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W § 1 ww. uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie i pojazdów z drogi na parking strzeżony i ich przechowywanie za każdą dobę.

W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów.

W § 4 uchwały orzeczono natomiast o utracie mocy uchwały nr XXX/393/2016 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 27 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W uzasadnieniu powołano się na umowy zawarte na okres od 31 marca 2016 r. i od 1 kwietnia 2016 r. do 1 kwietnia 2019 r. z przedsiębiorcami świadczącymi na terenie powiatu wałbrzyskiego usługi usuwania z drogi i przechowywania pojazdów. Wskazano, że w umowach tych zawarto postanowienia uwzględniające wynikające z art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.), zwanej dalej "p.z.p.", prawo żądania przez wykonawcę zmiany wynagrodzenia m.in. w przypadku zmiany: 1) stawki podatku od towarów i usług, 2) wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę albo wysokości minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, 3) zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub wysokości stawki składki na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne - jeżeli zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę.

W związku z powyższym, respektując jednocześnie ograniczenia wynikające z kwot stawek maksymalnych, podanych w obwieszczeniu przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., Rada ustaliła stawki opłat zwiększając aktualne wynagrodzenie wykonawcy o 10%. W przypadku usług usuwania z drogi pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, które nie były objęte postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, przyjęto w uchwale opłatę w wysokości maksymalnej dopuszczalnej, argumentując, że z rozeznania rynku, przeprowadzonego w dniu 10 listopada 2017 r. wynika, że takie opłaty są pobierane na Dolnym Śląsku.

Prokurator Regionalny we Wrocławiu wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zwanej dalej "p.r.d." w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (MP z 2017 r., poz. 772).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 p.r.d. Z zawartego ww. przepisie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d.

W ocenie Sądu wydając zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska Wałbrzycha naruszyła ww. art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem treść zarówno uchwały, jak i uzasadnienia do jej projektu nie potwierdzają, że przy ustalaniu stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów uwzględniono przywołane kryteria. Sąd zgodził się z Prokuratorem, że powołanie się w uzasadnieniu skarżonej uchwały na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości stawek prawa wykonawców, opartego o art. 142 ust. 5 p.z.p. i treść zawartych umów do podwyższenia wynagrodzenia, nie świadczy o spełnieniu warunku zachowania korelacji pomiędzy wynikającymi z uchwały stawkami a kosztami ponoszonymi przez Powiat w związku z realizacją przez podmioty komercyjne na jego rzecz usług usuwania z drogi i przechowywania pojazdów na strzeżonych parkingach. Przede wszystkim wywodzony z art. 130a p.r.d. warunek, by wysokość stawek opłat, o jakich mowa w tym przepisie była determinowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów oraz kosztami wykonania tych usług na obszarze danego powiatu, należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o rzeczywiste, realne koszty.

Sąd dostrzegł, że w przypadku uchwał, które podejmowane są pod koniec roku i określają stawki opłat obowiązujących w przeciągu kolejnego roku, założenie, że jedynym wyznacznikiem mają być aktualne koszty wynagrodzenia wykonawców, byłoby nieracjonalne i mogło prowadzić do pominięcia w efekcie celu regulacji art. 130a p.r.d. Wyprowadzona z tego przepisu teza, że uchwalane przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawki opłat mają odpowiadać postulatowi sprawnej realizacji zadań powiatu oraz kosztami wykonania tych zadań, nie stoi, zdaniem Sądu, na przeszkodzie uwzględnieniu w tych stawkach także kosztów przyszłych, tj. takich jakie dopiero powstaną w roku, w którym te stawki będą obowiązywać – pod warunkiem jednak, że organ potrafi w sposób przekonujący wykazać lub co najmniej oszacować wysokość tych kosztów.

Sąd podkreślił, że Rada w uzasadnieniu do swojej uchwały (a szerzej w odpowiedzi na skargę) wskazuje na sposób oszacowania przyjętych w uchwale stawek, tym niemniej sposób ten nie odwołuje się do udokumentowanych lub przynajmniej uprawdopodobnionych co do wartości kosztów wykonania usług. Jak słusznie bowiem wskazuje w skardze Prokurator, sam art. 142 ust. 5 p.z.p., jak również zawarcie w umowach z wykonawcami postanowień uwzględniających wynikające z niego zasady, nie przesądza ani o tym, że w przyszłości dojdzie faktycznie do podwyższenia wynagrodzenia wykonawcy (a co za tym idzie – kosztów ponoszonych przez powiat czy gminę), ani o rzeczywistej wysokości wydatków zamawiającego z tego tytułu. Powołany przepis, podobnie cytowane w uzasadnieniu uchwały klauzule umowne, nie przewidują bowiem automatycznego podwyższenia wynagrodzenia wykonawcy w razie zaistnienia wskazanych w tym przepisie i klauzulach okoliczności, takich jak: zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, zmiana zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, zmiana stawki podatku VAT (wpływająca na wynagrodzenie brutto wykonawcy). Stwarzają one podstawę do jego zmiany (zarówno podwyższenia jak i obniżenia), jednak jedynie pod warunkiem, że zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę. Wpływ ten musi zaś zostać wykazany, by mógł uzasadniać stosowne zmiany wynagrodzenia ustalonego umową. Co więcej, organ w odpowiedzi na skargę sam przywołuje postanowienia umów zawartych z wykonawcami usług (§ 13 ust. 4), potwierdzające, że na wykonawcy spoczywa obowiązek wykazania wpływu zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia na koszty zamówienia i przedstawienia zamawiającemu na piśmie, w terminie 14 dni od wejścia zmian w życie, kalkulacji cen jednostkowych, ze wskazaniem części wynagrodzenia wykonawcy, która uległa w związku z tym zmianie. Kalkulacja wymaga przy tym zatwierdzenia przez zamawiającego, w razie braku takiego zatwierdzenia strony umowy przekażą sprawę do sądu powszechnego.

Tak więc trafna, zdaniem Sądu, jest ocena Prokuratora, że przewidziana w art. 142 ust. 5 p.z.p oraz umowach zawartych z wykonawcami usług waloryzacja ma charakter jedynie potencjalny i jest uzależniona od spełnienia szeregu dodatkowych warunków i przesłanek. Rada nie powołała się w uzasadnieniu uchwały, podobnie jak w odpowiedzi na skargę, na okoliczności świadczące o zachowaniu tych warunków, nie przedłożyła również dokumentacji potwierdzającej ich spełnienie. Wadliwe zatem było przyjęcie przez organ Powiatu założenia, że okoliczności takie, jak np. planowane podwyżki minimalnego wynagrodzenia z pewnością i automatycznie znajdą przełożenie na koszty wykonania usług, a w konsekwencji uzasadnią wzrost wynagrodzenia umownego, należnego podmiotom wykonującym na rzecz Powiatu usługi usuwania z drogi i przechowywania pojazdów. Brak jest podstaw do stawiania tezy, że podniesienie minimalnego wynagrodzenia za pracę zawsze przełoży się na wzrost wynagrodzeń pracowników wykonawcy – te bowiem nie muszą być określone na poziomie minimalnym, stąd też zastrzeżona w art. 142 ust. 5 p.z.p. i w umowach konieczność wykazania ich wpływu na koszty wykonywania działalności przez wykonawcę.

Sąd zauważył przy tym, że zgodnie z postanowieniami umów, wynagrodzenie zostanie zmienione w części, która procentowo w danej cenie obejmuje koszty wynagrodzenia za pracę, zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub wysokości stawki składki na ww. ubezpieczenia. Powyższe zastrzeżenie wskazuje więc na wiążący strony umów wymóg zachowania proporcjonalności zmian wynagrodzenia wykonawcy do zmian dotyczących elementów potencjalnie wpływających na koszty jego działalności. To zaś koresponduje z wywodzonym z art. 130a p.r.d. warunkiem kalkulacji stawek opłat uchwalanych przez organ gminy lub powiatu w sposób uwzględniający rzeczywiste koszty wykonywania wskazanych w tym przepisie zadań. Na podstawie uzasadnienia skarżonej uchwały oraz dokumentacji przedłożonej przez Radę Miejską Wałbrzycha nie sposób natomiast potwierdzić, że czynniki takie jak wzrost w 2018 r. wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę czy wzrost inflacji, miały rzeczywisty wpływ na koszty wykonywania usług przez firmy: [...] i [...] oraz że podmioty te wykazały taki wpływ sposób przewidziany w umowach i że do podniesienia ich wynagrodzenia umownego faktycznie następnie doszło. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że koszty wykonywania zadań w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów wzrosły o 10% (a o taką wartość stawki opłat określone w uchwale przewyższają stawki wynikające z umów zawartych z przedsiębiorcami wykonującymi te usługi) lub że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ miał przynajmniej uzasadnione podstawy do przyjęcia, że o tyle wzrosną – w szczególności, gdy wzrost minimalnego wynagrodzenia od stycznia 2018 r. na co powołuje się organ Powiatu (wynikający z powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r.), wynosił 0,5% w stosunku do roku poprzedniego, a powołany również w skardze (wynikający z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2018 r.) średnioroczny wzrost cen w 2017 r. w stosunku do roku 2016 wyniósł 2%. Co prawda organ słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę, że zdecydowana większość stawek opłat nie została w zaskarżonej uchwale ustalona na maksymalnym dopuszczalnym poziomie, jednak nie wpływa to na ocenę, że przewyższają one wysokość kosztów, jakie z tytułu wykonania usług usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania Powiat musi ponosić na rzecz wykonawców i że różnica tych wartości nie została należycie uzasadniona ani w kontekście postulatu sprawnego wykonywania zadań, ani wymogu odpowiadania tych stawek faktycznym kosztom realizacji powyższych zadań. W odniesieniu do przyjętych w uchwale stawek dotyczących usuwania z drogi pojazdów przewożących materiały niebezpieczne organ powołuje się na ustaloną w wyniku rozeznania rynku w dniu 10 listopada 2017 r. wysokość opłat pobieranych za tego rodzaju usługi na terenie Dolnego Śląska, jednak twierdzenia te ani nie odwołują się do żadnych konkretnych danych ani do dokumentacji potwierdzającej te ustalenia, a poddającej się weryfikacji.

Końcowo zauważono, że powołane przez organ dane, dotyczące wysokości kosztów poniesionych przez Powiat przy realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania oraz wysokości kwot pozyskanych w wyniku uregulowania należności przez właścicieli pojazdów, egzekucji czy demontażu pojazdów, nie mogą wpłynąć na ocenę zasadności skargi. Wynikający z art. 130a ust. 6 p.r.d. warunek kształtowania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c i kosztów, o których mowa w ust. 2a, z uwzględnieniem "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu" musi być odnoszony do kosztów związanych z wykonaniem tego rodzaju usług, nie może być natomiast rozumiany jako podstawa do poszukiwania rekompensaty strat poniesionych przez Powiat w związku z trudnościami w odzyskaniu należności od właścicieli pojazdów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wałbrzycha, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że:

1) wykładnia art. 130a ust. 6 p.r.d. przy określaniu w treści uchwały podejmowanej na tej podstawie prawnej nakazuje uwzględnienie kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa nie daje podstaw do twierdzenia, że koszty mają mieć charakter rzeczywisty, ponieważ ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu pewną dozę swobody w zakresie ustalenia wysokości tych kosztów oraz sposobu ich wyliczenia;

2) rzeczywisty charakter kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ustalanych przez radę powiatu przejawia się w dokładnym odzwierciedleniu kwot wynikających z treści umów zawartych z podmiotami realizującymi poszczególne usługi w ramach realizacji tych zadań, z pominięciem obowiązków zamawiającego i uprawnień wykonawcy wynikających z art. 142 ust. 5 p.z.p., nawet jeśli na dzień podejmowania uchwały obowiązki te są tylko hipotetyczne a ich wystąpienie nie jest pewne, kiedy to prawidłowa wykładnia art. 130a ust. 6 p.r.d. pozwala na stwierdzenie, że ustalając wysokość kosztów i opłat na tej podstawie prawnej, organ stanowiący powiatu jest zobowiązany do przestrzegania obowiązków nałożonych na niego także na podstawie innych przepisów prawa, co w konsekwencji stanowi wyraz przesłanki sprawnej realizacji zadań i określenia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na poziomie rzeczywistym.

Wyrokowi zarzucono także jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. polegającą na pominięciu podlegającego uwzględnieniu przez organ stanowiący powiatu kryterium sprawnej realizacji zadań a w konsekwencji uznaniu, że podwyższenie ustalonych przez radę stawek kosztów i opłat nastąpiło bez wymaganego prawem uzasadnienia, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że dokonanie przez radę podwyższenia kosztów i opłat określanych treścią uchwały nastąpiło przy uwzględnieniu nie tylko rzeczywistych kosztów realizacji zadań, ale także sprawnej realizacji tych zadań.

Wyrokowi zarzucono ponadto jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny spełniania przez zaskarżoną uchwałę przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d., a mianowicie z pominięciem przesłanki zapewnienia konieczności sprawnej realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów, a także z częściowym tylko uwzględnieniem przesłanki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, w sytuacji gdy Sąd I instancji niezależnie od treści uzasadnienia uchwały powinien z urzędu wnikliwie zbadać, czy zastosowane w niej stawki można usprawiedliwić ww. przesłankami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena Sądu ograniczyła się jedynie do porównania kosztów usług wynikających z treści umów, z pominięciem pozostałych zapisów umów i art. 142 ust. 5 p.z.p., ze stawkami określonymi w uchwale i jako taka stanowiła podstawę rozstrzygnięcia;

2) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których sąd odmówił kwalifikacji twierdzeń zawartych w uzasadnieniu do uchwały i dokumentów stanowiących akta sprawy, jako przesłanki sprawnej realizacji zadań, określonej w art. 130a ust. 6 p.r.d., a tym samym przyczyn uznania uchwały za sprzeczną z prawem również z punktu widzenia spełnienia tej przesłanki, co potwierdza że Sąd I instancji przy rozpoznaniu skargi nie dokonał oceny spełnienia tej przesłanki, kiedy to dopiero ewentualne naruszenie obu przesłanek wymienionych w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. mogłoby stanowić podstawę do uznania uchwały za sprzeczną z prawem, a tym samym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o

1) zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi;

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 1, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2021 r. Rada Miejska Wałbrzycha wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Co do zasady w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 listopada 2017 r., a sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą naruszenia samego trybu podejmowania przedmiotowej uchwały, tylko koncentrują się na nieprawidłowej, wybiórczej dokonanej przez Sąd I instancji ocenie, czy zaskarżona uchwała spełnia przesłanki z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z pominięciem w szczególności art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Jednym słowem skarga kasacyjna zarówno w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania skupia się na nieprawidłowej wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zarzuca Sądowi I instancji pominięcie obowiązków i uprawnień wykonawcy wynikających z art. 142 ust. 5 p.z.p., nawet jeżeli na dzień podejmowania uchwały obowiązki te są tylko hipotetyczne. Zauważyć należy, że będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym (§ 1 uchwały) oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (§ 2 uchwał) zawiera uzasadnienie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wysokość opłat ustalona została w ten sposób, że aktualna opłata wykonawcy usługi zwiększona została o 10%. Wskazano, że w dniu 31 marca 2016 r. Gmina Wałbrzych w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego zawarła umowę na świadczenie usługi w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi ze Z. U., umowa została zawarta na czas określony do 1 kwietnia 2019 r., natomiast w dniu 1 kwietnia 2016 r. w tym samym trybie została zawarta umowa na świadczenie usługi w zakresie usuwania pojazdów z drogi z E. M., umowa również została zawarta na czas określony do dnia 1 kwietnia 2019 r. Odwołując się do powyższych umów zawartych w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych wskazano na treść art. 142 ust. 5 powołanej ustawy dotyczący zasad wprowadzania odpowiednich zmian w wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy i w ten sposób uzasadniono wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale z dnia 30 listopada 2017 r. Zaznaczyć należy, że uzasadnienie uchwały ogranicza się wyłącznie do przepisu art. 142 ust. 5 p.z.p.

Stąd sygnalizowana wcześniej istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 130a ust. 6 p.r.d., który stanowi podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, a tym samym czy odwołanie się do regulacji zawartej w art. 142 ust. 5 p.z.p. można uznać, że przesłanki z art. 130a ust. 6 zostały spełnione. Zgodnie z art. 130a ust. 6 Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19). Dopuszczano wreszcie możliwość uzasadnienia przyjętych w uchwale stawek opłat na etapie postępowania nadzorczego lub postępowania sądowego, podkreślając, że celem uzasadnienia jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 963/19 i 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1634/19).

Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 5 p.z.p. umowa zawarta na czas określony, ale na okres dłuższy niż 12 miesięcy zawiera postanowienia o zasadach wprowadzania odpowiednich zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy, w przypadku zmiany: 1) stawki podatku od towarów i usług, 2) wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę albo wysokości minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, 3) zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub wysokości stawki składki na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, 4) zasad gromadzenia i wysokości wpłat do pracowniczych planów kapitałowych, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych - jeżeli zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sama treść art. 142 ust. 5 p.z.p., jak również zawarcie w umowach z wykonawcami postanowień uwzględniających wynikające z tego przepisu zasady, nie przesądza o tym, że w przyszłości dojdzie faktycznie do podwyższenia wynagrodzenia wykonawcy, a w konsekwencji kosztów ponoszonych przez powiat czy gminę. Podkreślić należy, że powołany art. 142 ust. 5 nie zawiera mechanizmu, zgodnie którym w przypadku zmian o których mowa w tym przepisie następuje zmiana wynagrodzenia wykonawcy, ale stanowi, że zmiana wynagrodzenia może nastąpić, jeżeli wprowadzone zmiany będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę. Dodatkowo podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie w odpowiedzi na skargę odwołując się do umów zawartych z wykonawcami wskazuje, że to na wykonawcy spoczywa obowiązek wykazania wpływu zmiany wysokości wynagrodzenia minimalnego na koszty zamówienia i przedstawienia zamawiającemu na piśmie w terminie 14 dni od wejścia w życie zmian, kalkulacji cen jednostkowych, że wskazaniem części wynagrodzenia wykonawcy, która uległa w związku z tym zmianie. Kalkulacja wymaga przy tym zatwierdzenia przez zamawiającego. Nadto umowy zawarte z wykonawcami zawierają szczegółowe postanowienia zgodnie z którymi wynagrodzenie wykonawcy zostanie zmienione w części, która procentowo w danej cenie obejmuje koszty wynagrodzenia za pracę, zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu lub ubezpieczeniu zdrowotnemu. A zatem ewentualna zmiana wynagrodzenia wykonawcy będzie mogła nastąpić z zachowaniem zasady proporcjonalności w stosunku zmian prawnych, które ją spowodowały.

Tym samym trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że przewidziane w art. 142 ust. 5 p.z.p. rozwiązanie, które znalazło swój wyraz w umowach zawartych z wykonawcami stwarza przyszłą, potencjalną, ewentualną możliwość zmiany wynagrodzenia wykonawcy, ale to czy taka zmiana nastąpi zależy od ziszczenia się szeregu warunków: po pierwsze musi nastąpić zmiana stanu prawnego w zakresie o którym mowa w art. 142 ust. 5 pkt 1 do pkt 4, po drugie zmiana ta musi mieć wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę, a po trzecie to wykonawca musi chcieć skorzystać z tego rozwiązania i podjąć stosowne kroki w tym wykazać, że wprowadzone zmiany miały wpływ na koszty wykonania zamówienia.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie na żadnym jej etapie skarżący kasacyjnie nie wskazał, że wykonawcy umów podjęli kroki mające na celu zmianę ich wynagrodzenia zgodnie z mechanizmem z art. 142 ust. 5 p.z.p., a tym samym, że faktycznie doszło do zmiany ich wynagrodzenia.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych brak podstaw do przyjęcia, że koszty wykonywania zadań w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów wzrosły o 10%, tak jak przyjęto to w zaskarżonej uchwale.

Mając powyższe na uwadze, tj. charakter regulacji zawartej w art. 142 ust. 5 p.z.p., a także okoliczności dotyczące umów jakie zostały zawarte z wykonawcami w niniejszej sprawie w tym niewskazanie, iż doszło do zmiany wynagrodzenia wykonawcy w tym trybie zasadny jest wniosek Sądu I instancji, iż do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. A w konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wybiórczej oceny spełnienia przez zaskarżoną uchwałę przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Niewątpliwie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, prawidłowo również ocenił dowody jakie zostały przedłożone w sprawie.

Z kolei w drugim zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. (powinno być art. 141 § 4 p.p.s.a.) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn z powodu których Sąd odmówił kwalifikacji twierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały i dokumentów stanowiących akta sprawy, jako przesłanki sprawnej realizacji zadań, określonej w art. 130a ust. 6, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjne dopiero ewentualne naruszenie obu przesłanek wymienionych w tym przepisie mogłoby stanowić podstawę do uznania uchwały za sprzecznej z prawem. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się na tyle szczegółowo do wszystkich okoliczności, mógłby stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ale tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do uzasadnienia wyroku, w kontekście powyższego zarzutu, to zauważyć należy, że Sąd na s. 6 uzasadnienia jednoznacznie stwierdza, że z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia wynika, że ustawodawca przyznał radzie kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Dalej Sąd stwierdza, że wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6. Nie budzi tym samym wątpliwości, że uchwała rady będzie wówczas prawidłowa gdy spełnione zostaną oba wskazane kryteria. Faktem jest, że uzasadnienie Sądu I instancji rozważa przede wszystkim spełnienie kryterium z pkt 2, tj. czy uchwała prawidłowo uwzględniła kryterium dotyczące kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Mając jednak na uwadze całość uzasadnienia, w tym konkluzję zawartą na s. 10 w której Sąd stwierdził, że należy "zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Wałbrzycha w sposób nieuzasadniony zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowane. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym". Można zatem przyjąć, że Sąd I instancji nie kwestionował spełnienia kryterium z pkt 1, tj. konieczności realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, natomiast ocenił, że nie jest spełnione kryterium z pkt 2. Natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że dopiero niespełnienie obu przesłanek mogłoby uzasadniać przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Jak wynika bowiem z art. 130a ust. 6 p.r.d., ustawodawca przyznał radzie kompetencję do wydania uchwały zastrzegając spełnienie obu kryteriów, tym samym nie spełnienie jednego z kryteriów powoduje, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.