Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 759/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 12 marca 2020 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 marca 2020 r. [...] Prezydent Miasta G. – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 1a, ust. 3 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 4, art. 26, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz na podstawie Zarządzenia Nr 363/17 Prezydenta Miasta G. z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie udzielenia upoważnienia pracownikom [...] Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań oraz do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych zmienionego Zarządzeniem Nr 1204/17 Prezydenta Miasta G. z dnia 19 lipca 2017 r., Zarządzeniem Nr 943/18 z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz Zarządzeniem nr 1557/2018 z dnia 5 września 2018 r. i Zarządzeniem 1003/19 z dnia 1 lipca 2019 r. – orzekł o odmowie przyznania M. S. (dalej zwanej także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna - R. S..

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 15 stycznia 2020 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, załączając do niego m.in.: dokumenty potwierdzające przebieg zatrudnienia, świadectwo dojrzałości, decyzję Zakładu Emerytalno-Rentowego wstrzymującą wypłatę emerytury, druk zgłoszenia do ubezpieczenia, oświadczenie o sprawowaniu opieki na dzieckiem, akt małżeństwa, akty urodzenia, orzeczenia o niepełnosprawności, zaświadczenie z ZUS, decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej, a następnie także: decyzję o przyznaniu świadczenia uzupełniającego i renty socjalnej dla syna R. S. W dniu 22 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło natomiast pismo z Zakładu Emerytalno-Rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury na wniosek M. S.

Organ przywołał art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r. wskazując, że ze złożonych dokumentów wynika, iż syn wnioskodawczyni - R. S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od dnia 12 listopada 1999 r. (orzeczenie nr [...] Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 15 listopada 2012 r.).

Przeprowadzony w dniu 26 lutego 2020 r. wywiad środowiskowy w miejscu aktualnego pobytu wnioskodawczyni przy ul. [...] (adres wskazany we wniosku: ul.[...] ), potwierdził sprawowanie przez M. S. opieki nad niepełnosprawnym synem. Ponadto w wywiadzie wnioskodawczyni wskazała, że podejmowała próby podjęcia zatrudnienia, jednakże kończyły się one niepowodzeniem z uwagi na konieczność zapewnienia opieki synowi (dokumenty potwierdzające zatrudnienie znajdują się w aktach).

W wyniku weryfikacji dokumentacji stwierdzono, że decyzją z dnia 8 października 1998 r. stronie została przyznana emerytura policyjna (zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 10.07.1998 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską). W związku ze złożoną przez stronę prośbą, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. wstrzymał od dnia 1 lutego 2020 r. wypłatę świadczenia emerytalnego. W dniu 9 marca 2020 r. strona złożyła oświadczenie dotyczące obniżenia wysokości świadczeń emerytalnych.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...). Organ wyjaśnił przy tym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie ma charakteru uznaniowego. Do uzyskania tego świadczenia należy spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 17 u.ś.r. przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 tejże ustawy. Organ orzekający o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń, natomiast brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej.

Ze złożonych dokumentów jednoznacznie wynika, że strona posiada ustalone prawo do emerytury, a samo wstrzymanie wypłaty nie skutkuje utratą prawa do świadczenia, dlatego wnioskowane świadczenie stronie nie przysługuje.

W odwołaniu od ww. decyzji M. S. wskazała, że emerytura policyjna została jej wstrzymana, gdyż było to zgodne z żądaniem urzędnika GCŚ jako konieczność do rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Strona wskazała, że na skutek zmian ustawodawczych jej emerytura została zmniejszona do kwoty 870 zł. Na utrzymaniu ma 23-letniego syna o znacznym stopniu upośledzenia, którym musi opiekować się przez całą dobę. Podkreśliła, że na skutek złożenia wniosku nie otrzymała świadczenia pielęgnacyjnego, jak również nie otrzymała świadczenia emerytalnego za miesiąc luty 2020 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt u.ś.r. wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem - R. S. Do tego wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 15 listopada 2012 r. stwierdzające, że R. S. ur. [...] 1996 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu podano, że niepełnosprawność istnieje od 12 listopada 1999 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 listopada 2012 r. Opiekę nad niepełnosprawnym R. S. sprawuje jego matka - M. S., która jest uprawniona do emerytury od dnia 8 października 1998 r. - decyzja o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w kwocie 826,13 zł - w aktach organu I instancji. Z akt sprawy wynika także, że strona w dniu 20 grudnia 2019 r. złożyła wniosek do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o wstrzymanie wypłaty emerytury policyjnej z uwagi na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i na podstawie złożonego wniosku organ emerytalny wstrzymał stronie wypłatę świadczenia emerytalnego od dnia 1 lutego 2020 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż R. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a niepełnosprawność istnieje od 3. roku życia, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 15 listopada 2012 r. Opiekę nad niepełnosprawnym R. S. sprawuje jego matka - M. S.

W sprawie bezsporne jest, że wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury, a wobec tego - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. - Prezydent Miasta G. był zobowiązany do odmowy przyznawania świadczenia, co uczynił zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalnej, nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast jest możliwa odwrotna sytuacja. System świadczeń opiekuńczych ma zatem charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19).

Osoba, która otrzymuje emeryturę nie spełnia także przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482), nie może być uznana za bezrobotną osoba, która ukończyła odpowiednio - 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn, a także osoba, która nabyła prawo do emerytury. Zatem nie można stwierdzić, że skarżąca "nadal" rezygnuje z podjęcia pracy, z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo, wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od opiekuna, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu. Emeryt - co do zasady - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są do renty rodzinnej (art. 68 u.e.r.f.u.s.). W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. skonstruowany jest w sposób jasny i nie wymagający wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną (relewantną) osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada (zob. wyrok WSA w G. z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 468/19).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa a zmienić rozstrzygnięcia nie może także argumentacja podniesiona w odwołaniu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o wstrzymanie wypłaty emerytury policyjnej strona złożyła wniosek jeszcze przed złożeniem wniosku do [...] Centrum Świadczeń o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, co było działaniem przedwczesnym i nieuprawnionym w sytuacji braku posiadania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło przy tym, że w świetle przepisu art. 46 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 723) istnieje możliwość złożenia wniosku o wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia emerytalnego.

M. S. zaskarżyła ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. i zarzucając im naruszenie prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c/ Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna, celowościowa i historyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury bądź pozwala na dokonanie wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na gruncie przedmiotowej sprawy istotny jest fakt, iż skarżącej przysługuje prawo do emerytury policyjnej w wysokości 878 zł, natomiast świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830 zł. Skarżąca w celu przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru tj. zrezygnowała z pobierania emerytury policyjnej (co nastąpiło jeszcze przed złożeniem wniosku do [...] Centrum Świadczeń o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Takie działanie skarżącej – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - nie było ani przedwczesne ani nieuzasadnione, gdyż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą właśnie w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury aktualizowała się możliwość ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a niezależenie od powyższego, o konieczności zawieszenia wypłaty emerytury przed ubieganiem się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została pouczona przez pracownika [...] Centrum Świadczeń w dziale Świadczeń Opiekuńczych.

W ocenie skarżącej w niniejszym przypadku konieczne jest dokonanie nie tylko wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., ale także wykładni systemowej i funkcjonalnej, która winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego bądź to umożliwi skarżącej wybór pobierania bądź to emerytury bądź świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, który dotyczy tożsamej sytuacji z sytuacją skarżącej, gdyż jej emerytura wynosi 878 zł natomiast wysokość świadczenia pielęgnacyjnego 1.830 zł, w związku z czym odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bezzasadna i narusza konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane skarżącej prawa).

Skarżąca podkreśliła, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez Państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wyjaśniła, że ograniczenie samodzielnej egzystencji syna nie pozwala na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Skarżąca wielokrotnie próbowała podejmować pracę dodatkową, lecz pracodawcy chcą by wykonywać pracę w określonych godzinach. Wskazała, że od miesiąca sierpnia syn będzie uczęszczał na warsztaty terapeutyczne przy ul. [...] w G. przez 4 godziny dziennie, tj. od godziny 8.00 do godziny 14.00. W czasie pandemii od marca do chwili obecnej przez cały dzień przebywał w domu. Wcześniej uczęszczał do szkoły w różnych godzinach. Każdego dnia były one inne. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka. Dwukrotnie obniżano jej emeryturę za pracę w MSWiA, doprowadzając do ekonomicznie bardzo ciężkiej sytuacji. Gdyby nie obniżono jej emerytury nie musiała by prosić o pomoc. Wydatki na leki, suplementy diety, specjalną dietę oraz opłaty za mieszkanie i media oraz ubiór syna, są bardzo wysokie i otrzymywana emerytura nie pozwala na ich pokrycie (skarżąca wręcz zmuszona jest pożyczać środki na przeżycie).

Mając na uwadze ugruntowane orzecznictwo, skarżąca wskazała, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (por. wyroki WSA: w G. z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18). Celowe jest dopuszczenie możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę, świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., natomiast warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 982/19).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga i zawarta w niej argumentacja zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 12 marca 2020 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r.").

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Problem ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (por. np. wyroki: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno–rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, wskazującą na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest więc prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób spełniających powyższą przesłankę tych z nich, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że sądy administracyjne, stosując przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. dyrektywy wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej i celowościowej, stanęły na stanowisku, iż osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy a pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym (zob. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19).

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednak coraz częściej pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, powodowałaby także dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe. Powyższe przemawia zatem za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd odwołujący się do możliwości dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.

Należy bowiem podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 – dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Powyższe zasady, na które wskazywały Sądy w powołanych wyrokach, odnieść należy także do osób objętych odrębnym aniżeli powszechny, systemem zaopatrzenia emerytalno-rentowego, m.in. – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – systemem zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. – dalej w skrócie: "u.z.e.f."). Zgodnie z art. 40b u.z.e.f. prawo do emerytury lub renty może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty, co – stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. - powoduje wtrzymanie wypłaty emerytury lub renty, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym organ emerytalny wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA orzekł o wstrzymaniu M. S. od dnia 1 lutego 2020 r. wypłaty emerytury nr [...].

Mając to na uwadze – w świetle prezentowanej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. - skarżąca wnioskując o zawieszenie emerytury i wstrzymanie jej wypłaty oraz uzyskując decyzję organu emerytalno-rentowego w tym przedmiocie, skutecznie dokonała wyboru pobierania korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2020 r., czyli od miesiąca, w którym nastąpiło wstrzymanie skarżącej wypłaty świadczenia emerytalnego. Z tym momentem nastąpiła zatem eliminacja negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wyłączającej nabycie przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na posiadanie ustalonego prawa do emerytury.

W związku z powyższym odmówienie przez orzekające w sprawie organy obu instancji doniosłości prawnej okoliczności zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania wobec skarżącej wypłaty świadczenia emerytalnego, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 12 marca 2020 r.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji publicznej. W szczególności przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważą, czy ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle całościowej regulacji art. 17 u.ś.r., z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu dotyczącego wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., a jednocześnie też - mając na uwadze czasowy zakres świadczenia pielęgnacyjnego i dyspozycję art. 24 ust. 2 u.ś.r. – uwzględnią przy tym okoliczność niepobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego od lutego 2020 r.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Powołane natomiast w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).