Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 564/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 831/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 831/12 oddalił skargę J. K. na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Wojewoda T. nakazał J.K. i D. K., w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, rozbiórkę samowolnie wniesionego pawilonu handlowo - usługowego usytuowanego przy ul. [...] w T. wraz z przynależną infrastrukturą techniczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wobec stwierdzenia niewykonania nałożonego obowiązku, nałożył na J. K. - współwłaściciela w 1/15 części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] - jednorazową grzywnę w wysokości 5.759,00 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Jednocześnie za wydanie niniejszego postanowienie określił opłatę w wysokości 68 zł i zobowiązał skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r., informując, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przed wyborem właściwego środka egzekucyjnego zlecił wykonanie kosztorysu robót rozbiórkowych całego budynku, zgodnie z którym koszt wykonania zastępczego rozbiórki całego budynku wynosi 139.726,81 zł, natomiast łączna wysokość grzywny w celu przymuszenia obliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynosi 121.884,00 zł. Organ stwierdził, iż kierując się zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie, spośród katalogu środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym o obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczących przepisów prawa budowlanego dokonał wyboru grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. K. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż środek przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym, gdyż wykonanie zastępcze wiąże się z wyższymi kosztami, na które składają się w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę i wynagrodzenia dla wykonawcy. Grzywna w celu przymuszenia nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku – podlega umorzeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość grzywny została prawidłowo wyliczona przez organ I instancji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z notatką i kosztorysem, organ wyjaśnił, że ustalenia notatki stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną organu egzekucyjnego, a sporządzony kosztorys jest dokumentem wewnętrznym stworzonym wyłącznie na potrzeby organu egzekucyjnego w celu wyboru właściwego środka egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenia 7-11 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wybrany przez organ I instancji środek egzekucyjny nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. Ponadto organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w szczególności z przedłożonym kosztorysem, który jest prawdopodobnie mocno zawyżony, ponieważ koszty rozbiórki obiektu nie mogą być dużo wyższe niż budowa.

W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. - jako wierzyciel – wobec stwierdzenia bezskuteczności wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Z doręczeniem skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał, że środkami egzekucyjnymi dotyczącymi niewykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.). Wśród wymienionych, środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku są grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to jego zastosowanie należy ocenić jako niecelowe. Sąd wyjaśnił, iż grzywnę w celu przymuszenia stosownie do art. 119 § 1 ustawy nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.), przy czym jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.).

Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżącego, organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych - wykonania zastępczego - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Jest to środek najmniej ingerujący w sferę praw skarżącego, pozostawia mu wybór wykonawcy rozbiórki, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Z kosztorysu sporządzonego na zlecenie organu wynika, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość grzywny zważywszy na koszty wynagrodzenia wykonawcy oraz poprzedzającego wykonanie tych robót budowlanych przetargu prowadzącego do wyłonienia wykonawcy. Celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić osobę zobowiązaną do wykonania obciążającego ją obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Powyższe kryteria zastosowane przez organ I instancji są zgodne z celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prze organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., Sąd wskazał, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze nie wykazano powyższych okoliczności, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, iż w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzano żadnych nowych czynności, a strona z treści postanowienia organu I instancji widziała, że dowód w postaci kosztorysu wykonania zastępczego znajduje się w aktach sprawy. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był stronie znany, a nowych materiałów i dowodów, do których mogłaby się ona odnieść, na tym etapie postępowania nie było. Uchybienie to, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, nie miało wpływu na wynik sprawy. W konstatacji Sąd stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też skarga jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie wskazanie, kiedy zostało doręczone skarżącemu wezwanie do wykonania obowiązku w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, pomięcie faktu, iż środek egzekucyjny może być nałożony tylko jednokrotnie, pominięcie faktu, iż nałożenie grzywny nie prowadzi do bezpośrednio do jego wykonania, co wiąże się z tym, iż organ będzie musiał zastosować bezpośredni środek w przypadku jego niewykonania i ściągnięcia grzywny, co powoduje, iż zastosowane zostaną dwa środki przewyższające wielokrotność najmniej uciążliwego środka, nie zbadanie czy wyliczenia dokonane przez organy w kwestii grzywny zostały ustalone prawidłowo, co wskazuje na brak kontroli sądowej w tym zakresie albowiem wyrok tych informacji nie zawiera, 2) 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości zastosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, lecz wskazał, iż tylko jeden najmniej uciążliwy winien być wybrany prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku, 3) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zbadanie czy obiekt objęty decyzją o rozbiórce jest tożsamy z tym, co do którego wszczęto postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak w wyroku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie co narusza w sposób istotny prawo ( tak NSA II OSK 578/08 w wyroku z dnia 21.04.2009 roku) tym bardziej, iż sąd nie może zastępować w tej kwestii organów, które to winny ustalić w sposób bezsporny, 4) art. 123 k.p.a. oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 124 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r. ( Dz. Urz. GUS poz. 9) w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie wielkości obiektu budowlanego i przywołanie w postanowieniu II instancji nie aktualnej stawki za 1 m2 albowiem w dniu jego wydania obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. Organ II Instancji rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną stosując przepisy obowiązujące w dniu wydania postanowienia, co nie było objęte kontrolą sądową. Na wskazanych podstawach pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a. )Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1);naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych wyżej podstawach, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które winny być rozpoznane łącznie ze względu ich powiązanie treściowe, należy stwierdzić pozbawione są one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie postawić zarówno zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. , jak i zarzutu naruszenia tych przepisów w powiązaniu z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., skoro w skardze kasacyjnej w ogóle nie wykazano, aby naruszenie tych przepisów mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który należy do przepisów kompetencyjnym, to zaś oznacza, że jego naruszenie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku dokonania kontroli kwestionowanego przez stronę skarżącą działania organu. Przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być dokonana. Wniesiona przez skarżącego skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana poprzez jej oddalenie. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza, że ww. przepis został naruszony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z ktorym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, i w konsekwencji wpływem na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą art. 141 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej jej autor naruszenia tego przepisu upatruje w pominięciu faktu, że nałożenie grzywny nie prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku, gdyż w razie jego niewykonania organ będzie musiał zastosować bezpośredni środek i ściągnąć grzywnę, a więc zostaną zastosowane dwa środki egzekucyjne, przewyższające uciążliwością najmniej uciążliwy środek. Wynika z tego, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W takim przypadku konieczne było postawienie zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co nie zostało przez autora skargi kasacyjnej uczynione. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa, wskazujący na kwestię braku badania tożsamości obiektu objętego decyzją o rozbiórce z obiektem, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, skoro na jego uzasadnienie autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w jej motywach żadnej argumentacji, co też oznacza, że sformułowany on został zupełnie abstrakcyjnie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 ( dostępny w CBOSA) przedstawił stanowisko, które podziela Naczelny Sądu Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że " z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak, wbrew regule art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia: "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot: "Grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, iż nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (por. ww. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06)". Podkreślenia wymaga również, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Skarżący kasacyjnie nie musi uiszczać nałożonej grzywny, bowiem może się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie miałby art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt 4 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż w istocie sprowadza się on do kwestii zastosowania przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r., mimo obowiązku uwzględnienia aktualnej stawki za 1 m2 za I kwartał 2012 r. obowiązującej w dniu wydania postanowienia. Zarzut ten należy uznać za całkowicie chybiony, z tej przyczyny, że autor skargi kasacyjnej stawiając go nie wziął pod uwagę treści art. 139 k.p.a., z której wynika zakaz reformationis in peius. W myśl tej zasady organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń, stosownie do art. 144 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r., przy czym zauważyć należy, że stawka ta wynosiła 4130 zł, a więc była wyższa od poprzedniej stawki obowiązującej w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji. Uwzględnienie wyższej stawki przez organ odwoławczy skutkowałoby wymierzeniem wyższej grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.