Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 81/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75, 76, 77
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. nr KOC/5072/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2021 r., nr KOC/5072/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia ogrodowego Polski Związek Działkowców [...], od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 15 lipca 2021 r. nr 1/ROD/2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyrokiem z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje Prezydenta i Kolegium.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Polskiego Związku Działkowców z 27 listopada 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 15 lipca 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2016 r. przez wnioskodawcę prawa użytkowania gruntu stanowiącego własność m. st. Warszawy, położonego w Warszawie przy [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. 1 m2.

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył Polski Związek Działkowców [...].

Rozpatrując sprawę Kolegium przytoczyło treść art. 75 i art. 76 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1071).

Organ odwoławczy wskazał, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2000/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał do dokładnego wyjaśnienia, dlaczego z dwóch możliwych rozumień pojęcia "zlokalizowanego" organ przyjął rozumienie bardziej restrykcyjne i niekorzystne dla strony, mimo braku takiego obowiązku wynikającego z przepisów ustawy. Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga również kwestia, dlaczego według organu ważny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej (w rozpatrywanej sprawie z 1968 r.), nie zaś stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, czyli 19 stycznia 2014 r.

Sąd wskazał, że z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z 13 grudnia 2013 r. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie już z dniem wejścia w życie ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium stwierdziło, że teren ogródków działkowych wchodził w skład, m. in. działki nr [...] z obrębu [...].

W związku z roszczeniami wynikającymi z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na mocy decyzji z 17 grudnia 2001 r., nr 118/2001 Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału, w wyniku którego z działki nr [...] powstały, m. in. działki nr nr: [...]. Natomiast z działki nr [...] zostały wydzielone działki: nr [...].

Działkę nr [...] zwrócono następcom prawnym przeddekretowego właściciela. Na skutek tego zwrotu powstała odrębna nieruchomość składająca się z działki nr [...] (Kw nr [...]), która spowodowała podział terenu rodzinnych ogródków działkowych na dwie odrębne części, tj. dwie działki nr [...], przedzielone nową nieruchomością, w skład której wchodzi działka nr [...].

Obszar działki nr [...] (1 m2) i część działki nr [...] (około 10 m2) wygrodzono płotem i urządzono przejście łączące działki nr [...], na których znajduje się rodzinny ogród działkowy. Materiał z wizji w terenie wskazuje, że przejście zostało utwardzone płytkami chodnikowymi. Przy tym PZD nie ubiega się o uwłaszczenie 10 m2 pochodzących z działki nr [...] mimo tego, że z tą działką graniczy obszar ROD funkcjonujący na działkach nr [...]. Działka nr [...] o pow. 1 m2 nie graniczy z działkami nr [...].

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] oraz działka nr [...] znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem [...] opisanym w § 123 uchwały Rady m. st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Woj. Mazow. z 2006 r. Nr [...] poz. [...]). Przy czym ostatnia zmiana planu miała miejsce [...] stycznia 2011 r., tj. uchwałą nr [...] o sprostowaniu błędów w uchwale Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewiduje przeznaczenie pod mieszkalnictwo, usługi nieuciążliwe oraz usługi oświaty. Tym samym przedstawiona regulacja nie dopuszcza realizacji na spornej działce nr [...] ogrodu działkowego. Plany są powszechnie dostępne na stronach internetowych. Sporna działka nr [...] stanowi własność Miasta St. Warszawy. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków (wypis z 2018 r.) jest to teren mieszkaniowy oznaczony symbolem "B". Takie samo przeznaczenie gruntu istniało 1 stycznia 2014 r., co potwierdza zaświadczenie nr 392/2020 (karta 124). Przy czym, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wiążące jest przeznaczenie terenu przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego a nie w ewidencji gruntów i budynków, bowiem plan jest obowiązującym prawem miejscowym.

W księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest działka nr [...] z obrębu [...] - teren niezabudowany.

Kolegium podało, że dokonując interpretacji regulacji art. 76 ustawy warto sięgnąć do "Przewodnika po ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych". Z dokumentu wynika, że źródłem publikacji jest Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców, a opracowania dokonały osoby współpracujące z PZD lub pracujące w tej instytucji. W końcowej części publikacji wskazano: "Ze względu na niedopuszczalność dalszego utrzymywania stanu niepewności działkowców, co do sytuacji prawnej ROD, w art. 76 wprowadzono możliwość swoistego "zasiedzenia" przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez ROD i uzyskania tytułu prawnego w postaci użytkowania. Stowarzyszenie będzie mogło bowiem wystąpić do starosty, albo organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, o wydanie decyzji potwierdzającej uzyskanie prawa użytkowania do gruntu ROD i ujawnić je w księdze wieczystej. Będzie to możliwe wyłącznie w odniesieniu do gruntów ROD, będących własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, oraz spełniających jedną z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 1 pkt. 1-4, tj.:

- teren ROD przeznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ogród działkowy;

- ROD funkcjonuje ponad 30 lat, a nabycie własności gruntu przez Skarb Państwa lub gminę nastąpiło w związku z zakładaniem bądź funkcjonowaniem na nim ogrodu; - ogród, w chwili wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. miał ustaloną lokalizację stałą, albo przekształcił się z ogrodu czasowego w stały na mocy przepisów tejże ustawy".

W ocenie Kolegium przedstawiony powyżej pogląd oddaje sens regulacji, na mocy której ROD uzyskują tytuł prawny. W szczególności celem ustawy nie było uwłaszczenie ROD na jakimkolwiek gruncie. Chodziło o teren, co do którego wykorzystywanie pod ROD jest determinowanie przeznaczeniem na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego lub wynika z lokalizacji stałej lub czasowej przekształconej w stałą od 1981 r., ewentualnie stanem faktycznym występującym od 30 lat polegającym na funkcjonowaniu w tym miejscu ogrodu ROD.

Kolegium stwierdziło, że interpretacja ta nie jest sprzeczna z zaprezentowaną w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2000/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł bowiem, że ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie nieustalony podmiot po 2001 r. (data podziału) dokonał zagrodzenia działki nr [...], a także obszaru o powierzchni 10 m2 pochodzącego z działki nr [...]. Zajęty w ten sposób teren został wykorzystany na połączenie utwardzonej ścieżki przebiegającej na terenie działek nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...]. Organ podkreślił, że działki nr [...] nie posiadają nawet wspólnej granicy z działką nr [...]. Zdjęcie lotnicze z 2010 r. przedstawiające teren działki nr [...] potwierdza, że w 2010 r. ścieżka i płot już istniały (zdjęcie dostępne w systemie serwisów mapowych Miasta st. Warszawy http://mapa.um.warszawa.pl/ ). Z kolei na zdjęciu z 2005 r. przebieg ścieżki jest "prosty". Można zatem uściślić, że zajęcie działki nr [...] nastąpiło w latach 2005-2010.

Organ wskazał, że niezależnie od tego kto dokonał wygrodzenia spornego terenu, to naruszenie prawa właściciela nastąpiło na korzyść ROD. Jednakże nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w ustawie zakreślono warunek 30 lat funkcjonowania ROD. Pomimo tego, że w dniu wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), teren działki nr [...] znajdował się w posiadaniu podmiotu użytkującego rodzinne ogródki działkowe na działkach nr [...], to w odniesieniu do terenu działki nr [...] nie istniał żaden z warunków przesądzających, że jest to teren o funkcji rodzinnych ogródków działkowych, bowiem:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na działce nr [...] nie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy nie funkcjonował na działce nr [...] co najmniej 30 lat;

3) nie była to nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym, gdyż działka nr [...] nie była objęta lokalizacją szczegółową ustanowioną decyzją z 24 lipca 1968 r. (lokalizacja czasowa do końca 1980 r.), co potwierdza opracowanie geodezyjne - wykaz synchronizacyjny (karta 135) i załączona do niego mapa.

W ocenie Kolegium niezrozumiałe jest zatem żądanie przez Polski Związek Działkowców [...] uwłaszczenia na działce nr [...], która znalazła się w posiadaniu tego podmiotu bez wykazania się uprawnieniem do urządzenia na tym terenie rodzinnych ogródków działkowych.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, że przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uzasadnienie uchwały SN z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003, wyrok NSA z 27 maja 2007 r., sygn. akt II FSK 198/09).

Kolegium podkreśliło konieczność dokonywania takiej wykładni, która będzie prowadziła do uwłaszczenia nieruchomości będących w posiadaniu PZD, o ile grunty te były przeznaczone lub zagospodarowane jako rodzinne ogródki działkowe. Natomiast samowolne przejęcie cudzego gruntu i posiadanie przez PZD w dniu wejścia ustawy uwłaszczeniowej, tj. 19 stycznia 2014 r. nie realizuje skutku prawnego w postaci uwłaszczenia. Przyjęcie poglądu, że każdy grunt będący w posiadaniu PZD w dniu 19 stycznia 2014 r. z mocy prawa stałby się przedmiotem użytkowania przez PZD, byłoby nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym, w tym normami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, czy ustanowienia służebności drogowej. Zdaniem Kolegium poprzez obejście drogi cywilnej, w postępowaniu administracyjnym Polski Związek Działkowców pragnie uregulować kwestię dostępu do drogi, o czym świadczą pisma z 22 stycznia 2020 r. (karta 94), z 5 marca 2020 r. (karta 97), z 28 września 2020 r. (karta 118).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się wykaz synchronizacyjny wraz z opracowaniem mapowym sporządzony przez geodetę uprawnionego. Dokument wskazuje teren, jaki wchodzi w skład obszaru objętego lokalizacja szczegółową ustaloną decyzją z 24 lipca 1968 r., nr L. Dz. AB-3/1743/68 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...].

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 75 ustawy organ odwoławczy zauważył, że norma ze względu na słowo "może wydać decyzję" ma charakter fakultatywny, tj. uznaniowy. Przede wszystkim dotyczy "rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na nieruchomości". Jak wykazano powyżej na spornej działce nie był "zlokalizowany" rodzinny ogród działkowy, gdyż działka nr [...] nawet nie graniczyła z terenem rodzinnych ogródków działkowych urządzonych na działkach nr [...]. Działka nr [...] została objęta w posiadanie PZD w latach 2005-2010 samowolnie w celu urządzenia ciągu komunikacyjnego pomiędzy działkami nr [...]. Tymczasem, jak wskazuje uprzednio powołane opracowanie publikowane przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców: "Przewodnik po ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych" tryb likwidacji ROD dotyczy gruntów, na których zlokalizowano inny cel publiczny, zmieniono przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego lub gdy istnieją do gruntu zajętego pod ROD roszczenia innych osób. Likwidacja ROD wiąże się z odszkodowaniem, czy przyznaniem gruntu zamiennego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 listopada 2021 r. złożył Polski Związek Działkowców [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na wadliwym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji, jako wydanej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa;

2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i dowolnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 153 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/19, naruszając zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami sądu zaprezentowanymi w przedmiotowym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

4) art. 81a §1 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało obarczeniem strony niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych (istnienia wątpliwości) i tym samym odebraniem uprawnienia stronie (prawa użytkowania) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej;

5) art. 75 i 76 w zw. z art. 77 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędne zastosowanie wynikające z błędnej wykładni uznającej, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do wypełnienia przesłanek prawa materialnego i nabycia użytkowania z mocy prawa przez stowarzyszenie ogrodowe PZD [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Stosownie do art. 75 ust. 6 ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (art. 75 ust. 7 ustawy).

Wobec przytoczonych przepisów zasadne jest twierdzenie, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 ustawy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenia nabycia prawa do nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy na gruncie publicznym został zlokalizowany rodzinny ogród działkowy oraz, czy w stosunku do niego w odpowiednim czasie została wydana decyzja o likwidacji, czy też nie.

W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że ogród działkowy powstał na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...] z 24 lipca 1968 r. i nadal istnieje. Sporną kwestią jest natomiast czy obejmował on swoim zakresem działkę nr [...] o pow. 1 m2.

W dacie wydania decyzji lokalizacyjnej obowiązywały przepisy ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 poz. 117).

Zgodnie z art. 4 tej ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary.

Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogrody działkowe wyznacza zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a zarząd gminny - na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej.

Oznacza to, że stosując powołane przepisy właściwy organ dokonywał lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego, która polegała na wskazaniu miejsca, w którym miał on powstać.

Zdaniem Sądu skoro ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych posługuje się pojęciem ogrodu działkowego "zlokalizowanego" na nieruchomości, to w odniesieniu do ogrodu działkowego oznacza, że ogród taki może zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w akcie administracyjnym (decyzji lokalizacyjnej). Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie, jakiego gruntu dotyczy utworzenie ogrodu.

Pojęcie "lokalizacji" w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym posługuje się ustawodawca powinno być rozumiane jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego terenu.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z zebranego materiału dowodowego działka nr [...] nie była położona na terenie objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium z 24 lipca 1968 r. Wynika to wprost z wykazu synchronicznego porządzonego przez geodetę uprawnionego [...] oraz załączonej do wykazu mapy. Z kolei z zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy z 10 grudnia 2020 r. wynika, że zgodnie z danymi w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] na datę 1 stycznia 2014 r. była sklasyfikowana jako "B"- tereny mieszkaniowe.

Z przedstawionych względów nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, co do naruszenia przepisów art. 75, art. 76 i art. 77 ustawy. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, konkretyzująca miejsce powstania ogrodu. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje teren (nawet gdyby był on przeznaczony na cele związane z jego funkcjonowaniem), gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy konieczne jest nie tyle stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród. Fakt ogrodzenia działki nr [...] w latach 2005 – 2010 (vide powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdjęcia) nie może zostać uznane za lokalizację rodzinnego ogrodu działkowego, z którym związane jest uprawnienie do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 ustawy.

Prawidłowo więc wskazało Kolegium, że w odniesieniu do działki nr [...] nie istniał żaden z warunków przesądzających, że jest to teren o funkcji rodzinnych ogródków działkowych. Działka nr [...] znalazła się w posiadaniu rodzinnego ogrodu działkowego bez wykazania się uprawnieniem do urządzenia na tym terenie ogrodu. Słusznie wskazały organy, powołując orzecznictwo, że uwłaszczenie nieruchomości będących w posiadaniu PZD, jest możliwe jeżeli grunty te były przeznaczone lub zagospodarowane jako rodzinne ogrody działkowe. Natomiast samowolne przejecie cudzego gruntu i posiadanie przez PZD w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 19 stycznia 2014 r. nie realizuje skutku prawnego w postaci uwłaszczenia.

Chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 ppsa. W wyroku z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/19 tutejszy Sąd zlecił wykonanie przez uprawnionego geodetę mapy synchronizacyjnej, która umożliwi jednoznaczne i bezsporne ustalenie, czy decyzja lokalizacyjna z 24 lipca 1968 r. obejmowała obszar obecnej działki nr [...]. Sąd zalecił organowi ustalenie kiedy powstały ogrodzenia widoczne na załączonych do akt sprawy zdjęciach działki nr [...] jak i działki nr [...] i kto je postawił. Sąd polecił dołączenie do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego obecnej działki nr [...] aktualnego na dzień wejścia w życie ustawy oraz poddał pod rozwagę przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą.

Organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie wykazu synchronizacyjnego decyzji lokalizacyjnej. Jak wyżej wskazano analiza powyższego dowodu wskazała, że działka nr [...] nie była objęta tą decyzją i nigdy nie stanowiła części rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa, pomimo podjętych prób przez organ nie udało się ustalić inwestora i czasu powstania ogrodzeń na działkach nr [...]. Organ pozyskał wypis z ewidencji na datę jego sporządzenia, tj. 10 grudnia 2020 r., bowiem nie ma możliwości wydruku dokumentu z datą wsteczną. Organy odniosły się także do pojęcia "zlokalizowanego" z art. 75 ust. 1 ustawy. Organy wykonały więc zalecenia Sądu, jednakże pozyskanie wszystkich dokumentów okazało się niemożliwe. Natomiast przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zostało poddane organowi jedynie pod rozwagę. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę zebrane w prawie dowody pozwały, z przyczyn wyżej omówionych, na wydanie decyzji bez konieczności przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek nabycia prawa użytkowania spoczywał także na inicjatorze postępowania, gdyż to skarżący powinien mieć najpełniejszą wiedzę w kwestiach istotnych dla wydania dla niego pozytywnej decyzji. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), to jednakże nie oznacza, że skarżący, miał w tym postępowaniu pozostawać biernym. Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona sama ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17). Natomiast organ w zakresie koniecznym do rozpoznania sprawy zebrał dowody i dokonał ich prawidłowej oceny, wobec tego zarzut naruszenia przez organy przepisów procedury administracyjnej jest niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego powierzchni ogrodu wskazać należy, że jak wynika z decyzji lokalizacyjnej teren ogrodu wynosił 14 ha. Część działek została zwrócona następcom prawnym przeddekretowych właścicieli. W celu dokonania powyższego zwrotu organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest działka nr [...] o niekwestionowanej pow. 1 m2. Wobec tego ustalanie obecnej powierzchni ogrodu nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, a także nie wynika ze wskazań Sądu w wyroku z 9 grudnia 2019 r.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.