Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 848/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 23a ust. 5-6
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Marszałek Województwa [...] odmówił A. K. prawa do świadczeń rodzinnych: zasiłku rodzinnego na dzieci – P. T. w kwocie 64 zł miesięcznie i J. K. w kwocie 64 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2006r. w kwocie po 100 zł na rzecz każdego z dzieci. Uznał także za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dzieci P. T. w kwocie 64 zł miesięcznie i J. K. w kwocie 64 zł miesięcznie w tym samym okresie, przypisał do zwrotu kwotę 1736 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 447,70 zł.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 1, art. 2, art. 3 , art. 4 - 6, art. 14, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 29 , art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity – Dz.U. 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971r. ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (D.Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 ze zm. ), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a.

Organ administracji wyjaśnił, że wysokość odsetek naliczana jest od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, zaś kwota odsetek wynosi 0,62 zł za każdy dzień. Zatem do kwoty 2183,70 zł (kwota główna 1736 zł i odsetki 447,70 zł) należy doliczyć kwotę odsetek licząc od dnia 6 maja 2009r. do dnia spłaty. Zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami należy dokonać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Nienależne pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. przyznał A. K., zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 23.08. 2005r. świadczenia rodzinne na dzieci: P. T. oraz J. K. na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. i w tymże okresie A. K. pobierała świadczenia rodzinne na w/w dzieci. W dniu 9 lutego 2009r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęły z brytyjskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych formularze unijne na podstawie których ustalono, że A. K. podjęła zatrudnienie w Wielkiej Brytanii od 25 stycznia 2006r. i ubiega się o brytyjskie świadczenia rodzinne.

W dniu 27 kwietnia 2009r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęło pismo Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia 2 kwietnia 2009r. w sprawie uznania się niewłaściwym rzeczowo i przekazaniu akt A. K., bowiem sprawy w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa. Od dnia 1 maja 2004 r., tj. od chwili przystąpienia do Unii Europejskiej z mocy art. 3 ust. 1 Traktatu akcesyjnego Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. System świadczeń rodzinnych nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które to przepisy, zgodnie z dorobkiem orzeczniczym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mają prymat nad przepisami prawa krajowego. Koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, która została wyłączona od dnia 7 lipca 2008r. (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 592/2008 z dnia 17 czerwca 2008r. zmieniające rozporządzenie Rady 1408/71).

W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Wielkiej Brytanii. Problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest: w rozporządzeniu Rady EWG z dnia 14 czerwca 1971r., nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie i w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Rozporządzenia te zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknięcia sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych przepisów prawnych tych państw. Prawo polskie jako warunek konieczny do przyznania świadczeń rodzinnych wymienia kryterium zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści wniosku zainteresowanej nie wynika spełnienie tego warunku od dnia 25 stycznia 2006r. W związku z tym Marszałek Województwa [...] stwierdził, iż należy odmówić stronie przyznania świadczeń rodzinnych na okres od 25 stycznia 2006r. do 31 sierpnia 2006r., zaś pobrane w tym okresie świadczenia uznać za nienależnie pobrane oraz podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w świadczeniach rodzinnych w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, w ten sposób, iż organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie ustalił charakteru jej pobytu w Wielkiej Brytanii oraz osiąganego przez nią dochodu;

2. art. 25 k.c. poprzez nie ustalenie czy przebywa na terenie Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za uzasadnione oraz dowodów, na których się oparł konsekwencją czego było wydanie decyzji.

W uzasadnieniu odwołania A. K. podniosła, że jedynym środkiem dowodowym w niniejszej sprawie jest wiedza o jej przebywaniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podjęcie przez nią pracy nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu. W niniejszej sprawie nie ustalono, czy przebywa poza granicami Rzeczypospolitej z zamiarem stałego pobytu. Organ wydający decyzję oparł się jedynie o informacje brytyjskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych, na podstawie których ustalono, że podjęła zatrudnienie w Wielkiej Brytanii od dnia 25 stycznia 2006r. i ubiega się o brytyjskie świadczenie rodzinne. W niniejszym przypadku nie można jednoznacznie określić jej zamieszkiwania w Wielkiej Brytanii jako przebywania z zamiarem stałego pobytu, co skutkuje tym, iż nie można uznać decyzji za prawidłową. Powołane w decyzji dowody nie wskazują konkretnych przesłanek, ani faktów uznanych za udowodnione, czy jej pobyt można potraktować jako stały. Strona podniosła także, iż organ w decyzji nie wskazał jednoznacznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podanie ogólnych przepisów stanowiących podstawę procesową nie wypełnia obowiązku wskazania podstawy wydawanej decyzji. Organ wydając decyzje powołał przepisy prawa polskiego i unijnego, jednakże nie dokonał szczególnej subsumcji do konkretnego w tym przypadku stanu faktycznego. Ponadto organ wydający decyzję nie zbadał szczegółowo jej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Nie ustalił również miejsca pobytu dzieci, które przebywają w Polsce. Syn J. K. uczy się w 1 klasie gimnazjum w B., natomiast córka P. T. w 2 klasie liceum w Zespole Szkół w Ż. Dzieci znajdują się pod opieką. Poza terenem Rzeczypospolitej przebywa jedynie matka. Jednakże nie można tego pobytu potraktować jako stałego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 3, art. 23a, art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, A. K. ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego na dzieci: P. T. i J. K., składając w dniu 23 sierpnia 2006 roku stosowny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczeń rodzinnych na okres od dnia 1 września 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r.

Z akt sprawy wynika, iż do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. wpłynęło pismo Dyrektora Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł., działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...], z dnia 12 lutego 2009r. informujące, iż A. K. od dnia 25 stycznia 2006r. podjęła zatrudnienie w Wielkiej Brytanii i w związku z tym od tegoż dnia mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec powyższego Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia [...], uchylił od dnia 1 września 2006r. decyzję własną z dnia [...], przyznającą stronie świadczenia rodzinne oraz przekazał akta sprawy, zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa [...], działając w oparciu o art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Przy czym art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje rozumieć pod pojęciem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Pojęcie koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia społecznego dotyczy korzystania z uprawnień do świadczeń rodzinnych na to samo dziecko przez osoby znajdujące się w różnych krajach Wspólnoty, które z tytułu przemieszczania się pomiędzy krajami Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, podlegają także systemom zabezpieczenia społecznego kraju innego niż Polska, między innymi z tytułu podjęcia w tym kraju pracy najemnej lub pracy na własny rachunek. Swoboda przemieszczania osób w obrębie państw członkowskich może być przyczyną uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych z dwóch państwach członkowskich. W celu wyeliminowania takich sytuacji wprowadzono zasadę nie kumulacji świadczeń. W wyżej wspomnianych przepisach określone zostały zasady pierwszeństwa w razie zbiegu przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych w państwie zamieszkania rodzica i dziecka z przepisami prawa zatrudnienia drugiego z rodziców.

Regionalne Centrum Polityki Społecznej, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustaliło, iż pierwszym krajem do wypłaty świadczeń rodzinnych od dnia 25 stycznia 2006 roku jest Wielka Brytania, gdyż wnioskodawczyni podjęła od tej daty zatrudnienie w tymże kraju. Powyższe ustalenie uznać należy za prawidłowe. W związku z tym organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, iż A. K. nienależnie pobrała świadczenia wypłacone w okresie od września 2006 do sierpnia 2007r. łącznie w kwocie 1736 zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że przez cały okres zasiłkowy wnioskodawczyni pracowała na terenie Wielkiej Brytanii, a zatem nie zamieszkiwała przez okres zasiłkowy na terytorium Polski. Ustawodawca w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wnioskodawczyni podejmując zatrudnienie w Wielkiej Brytanii stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w tymże państwie, a zatem jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji, pierwszym krajem do wypłaty świadczeń rodzinnych stała się Wielka Brytania. Bezspornym jest także, iż o fakcie podjęcia zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii skarżąca nie poinformowała organu, który przyznał jej świadczenie pomimo tego, że została pouczona została o tym obowiązku. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego w dniu 23 sierpnia 2006r. złożyła oświadczenie, iż w przypadku wyjazdu poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązuje się do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie organu właściwego. Strona została także pouczona pisemnie (część V wniosku), iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba ubiegająca się jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 8 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przez organ prowadzący postępowanie, a w szczególności nie dopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj. nie ustalenie charakteru pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii oraz osiąganego przez nią dochodu;

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co sprawia, ze wydana decyzja jest decyzją przedwczesną oraz do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Materialną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity – Dz.U. 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz przepisy wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971r. ze zm.), rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (D.Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 ze zm. ).

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano dwie przyczyny pozbawienia skarżącej prawa do świadczeń za przeszłe okresy zasiłkowe, uznania kwot wypłaconych za świadczenia nienależne i zadnia zwrotu:

- utratę statusu osoby zamieszkującej w Polsce.

- ubieganie się skarżącej o świadczenia w Wielkiej Brytanii;

W ocenie sądu brak przesłanki zamieszkiwania w Polsce w okresie zasiłkowym nie został przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie należycie wyjaśniony. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługują one obywatelom polskim (...), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że organ przyjmuje, iż A. K. nie zamieszkiwała w Polsce od stycznia 2006 roku tylko na podstawie bezspornego zresztą faktu, że podjęła ona zatrudnienie w Wielkiej Brytanii. Jest to błędna interpretacja art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia zamieszkiwania na terytorium RP. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2007 (sygn. Akt V SA/Gl 609/07), zgodnie z którym kwestii tych nie rozstrzygają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i należy odwołać się w tej materii do regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, gdyż jest to akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Artykuł 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki występujące i trwające łącznie: zewnętrzny - faktyczne przebywanie i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu.

Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości w celu stałego pobytu można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie NSA W-wa z dnia 30 marca 2006 r., sygn. I OW 265/05, LEX nr 198360).

Za taką interpretacją pojęcia "zamieszkanie" przemawiają w ocenie sądu również zmiany w zakresie redakcji art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do dnia 1 października 2005 roku przepis ten uprawniał do świadczeń z ustawy osoby, które w okresie zasiłkowym zamieszkują i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z dniem 14.01.2006r. przepis ten otrzymał brzmienie: "Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne". Ustawa zatem ograniczyła wymóg do zamieszkiwania na terytorium RP. Zmiana powyższa nastąpiła już po wejściu Polski do Unii Europejskiej, gdy zjawisko peregrynacji zarobkowych stało się jeśli nie powszechne, to dość częste a nie zawsze wiązało się to ze zmianą stałego miejsca zamieszkania. Należy również podkreślić, iż wykładnię tę wspierają także mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy wspólnotowe o koordynacji systemów zabezpieczeń, które pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania.

Tymczasem organ nie ustalił czasu pobytu ani charakteru wyjazdu skarżącej do Wielkiej Brytanii. A. K. wskazuje tymczasem, że jej wyjazd do Anglii nie oznacza zmiany miejsca stałego pobytu, rodzina – mąż z dziećmi nadal pozostają w Polsce, dotychczasowe miejsce zamieszkania w Polsce stanowi nadal jej centrum życiowe. Należy zgodzić się ze skarżącą, że wyjazd w celach zarobkowych i czasowe, nawet dłużej trwające opuszczenie miejsca zamieszkania nie oznacza automatycznie, że skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania. Organ nie pokusił się o ustalenie np. takich okoliczności, jak to, czy skarżąca podczas pobytu w Wielkiej Brytanii przyjeżdżała do męża i dzieci. Miejsce stałego pobytu ludzi to miejsce, w którym organizują oni centrum osobistych, rodzinnych i majątkowych interesów, jest to miejsce, gdzie skupia się życiowa działalność człowieka. Miejsce wykonywania pracy, zwłaszcza w dobie powszechnej zarobkowej peregrynacji nie może stanowić decydującego kryterium dla ustalenia miejsca zamieszkania w kontekście art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na wnioski co do tego, gdzie w okresie zasiłkowym znajdowało się miejsce zamieszkania skarżącej.

Brak powyższych ustaleń zaś stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 77 §1 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, nie sposób bowiem zweryfikować tezy organu, iż skarżąca utraciła status osoby zamieszkującej w Polsce w okresie zasiłkowym i z tego względu nie jest uprawniona do świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jak chodzi o drugą z przyczyn pozbawienia skarżącej prawa do świadczeń, stanowiącą podstawową przesłankę zaskarżonych decyzji, to i tu trzeba organom zarzucić brak stosownych ustaleń i nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności. Organy nie ustaliły w ogóle, czy ostatecznie i w jakim okresie nabyła skarżąca uprawnienia do świadczeń w Wielkiej Brytanii, czy ewentualnie instytucje brytyjskie uwzględniły fakt wypłacania w Polsce tych świadczeń przy ustalaniu świadczeń w Wielkiej Brytanii.

Wydanie decyzji bez dokonania powyższych ustaleń należy uznać za przedwczesne. Stanowisko organu, iż sama informacja z kraju zatrudnienia o wystąpieniu tam przez świadczeniobiorcę z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczeń nie jest uprawnione. W szczególności nie uprawnia do tego brzmienie art. 23a ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani mające zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.5 art. 23a). W przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.6 art.23a). Przy czym przepisy powyższe należy interpretować w zgodzie z zasadami wynikającymi z przepisów wspólnotowych.

W ocenie sądu dla ustalenia, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego Państwa należy wyjaśnić zakres i czas owej podległości, w szczególności z jakich świadczeń może tam skorzystać, na co wskazują także unormowania wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów, w szczególności normy art. 10 §1 rozporządzenia Rady 574/72, o czym niżej. Tymczasem organ dysponował jedynie informacją instytucji brytyjskiej o podjęciu zatrudnienia przez skarżącą.

Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. rozporządzenia nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. Normy tych aktów nie rozstrzygają o uprawnieniach poszczególnych osób, a regulują kwestie kolizji ustawodawstwa Państw członkowskich - Rozporządzenia Rady nr 1408/71 i nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujący warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje.

Rozporządzenie Rady nr 1408/71 zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia ( art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71). Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia Rady nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 Rozporządzenia 1408/71 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. Trafnie zatem organ wskazał na zasadę prawa państwa zatrudniającego. Nie ustalono jednak, czy skarżącej przysługiwały w spornym okresie uprawnienia do świadczeń tożsamych ze świadczeniami przysługującymi w Polsce.

Organy nie rozważyły również, czy i w jakim zakresie zastosowanie ma norma art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72. Powołany przepis art. 10 §1 lit. a rozporządzenia Rady 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Norma art. 10 § 1 lit. a Rozporządzenia 574/72 dotyczy zatem kwestii rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Powyższy przepis stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie, czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych

Zastosowanie ww. przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne w wysokości wzajemnie się uzupełniającej z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe, to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania.

Na potrzeby rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż organy winny wyjaśnić, czy przy zastosowaniu tej normy instytucje brytyjskie, jeżeli przyznały skarżącej uprawnienia do świadczeń, nie zastosowały regulacji z art. 10 § 1 lit. a i czy w związku z tym istniała podstawa do decyzji zwrocie świadczeń wypłaconych w kraju.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż kwestionowane decyzje zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem rygorów postępowania określonych w art. 7, 77 k.p.a.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. O tym, jakich ustaleń faktycznych brak w uzasadnieniach decyzji I jak i II instancji była mowa wyżej. Zasadnie skarżąca zarzuca również wadliwe powołanie podstawy prawnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ obowiązany jest wyjaśnić podstaw e prawną z przytoczeniem przepisów, które zastosował w sprawie. Tymczasem organy – w zakresie regulacji unijnych - wskazały jedynie akty prawne. Nie jest to rozwiązanie akceptowalne, uniemożliwia ono bowiem adresatom decyzji weryfikację przyjętych rozwiązań. Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia organ cytował niektóre zasady wynikające z powołanych aktów prawnych, nie jest to jednak przytoczenie podstawy prawnej w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, organy niewłaściwie zinterpretowały pojęcie zamieszkiwania na terytorium RP, co stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym, charakteru pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii, okresu, w jakim podlegała ona ustawodawstwu tego państwa w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych, okoliczności związanych z regulacją art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady 574/72.

Uchybienia powyższe, o czym wyżej była mowa mogły mieć wpływ na wynika postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, ocenią zebrany materiał dowodowy, wskażą podstawę prawną rozstrzygnięcia przytaczając zastosowane przepisy prawa, w tym konkretne regulacje prawa wspólnotowego.

A.D.