Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2612/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S., M. S., A. W. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących E. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz skarżącym A. W. i A. K. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 75 ust.1 pkt 4, 71 ust.2 pkt 1, 80, 85 ust.1, 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) – dalej ustawa o ocenach, oraz § 3 ust 1 pkt 39 i §2 ust.2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. Nr. 213, poz. 1397) – dalej Rozporządzenie, po rozpoznaniu odwołań E. i M. S., A. W. i A. K. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r, nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej i kwatery składowania odpadów niebezpiecznych /wyroby zawierające azbest/, na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości O., powiat [...], na działce [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Wyżej powołaną decyzją Wójta Gminy P. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej i kwatery składania odpadów niebezpiecznych – wyroby zawierające azbest- na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości O., na działce [...]. Wnioskującym był Międzygminny Związek Regionu C. w C. Decyzja ta była wynikiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 listopada 2012 r., sygn. akt 1585/11 poprzedniej decyzji. Powodem uchylenia tej decyzji było naruszenie art. 7, 77§ 1 w zw. z art. 15 K.p.a. tj. nierozpoznanie w sposób wyczerpujący sprawy, w szczególności nie rozpoznanie zarzutów skarżących, które zostały zawarte w odwołaniu w tym kwestii związanych z niewystarczającym zabezpieczeniem mienia tych skarżących, ich zdrowia i życia przed szkodliwym wpływem inwestycji. Organ nie zanalizował ustaleń raportu w tym zakresie. Sąd wskazał, że podnoszone przez SKO okoliczności polegające na spełnieniu przez Wójta wszystkich wymagań związanych z informowaniem stron o przebiegu postępowania, uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, zgodności inwestycji z planem miejscowym, sporządzeniu raportu i charakterystyki przedsięwzięcia, nie przesądzają automatycznie o prawidłowości rozstrzygnięcia Wójta.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO wskazało, że:

1. Decyzja Wójta Gminy P. reguluje jedynie kwestie związane z ochroną środowiska. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia art. 5 Prawa budowlanego oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności, niemożności wykorzystania gruntu w przyszłości pod uprawy ekologiczne, charakteru istniejącego wysypiska i uciążliwości z tym związanych, stworzenia strefy buforowej, braku zabezpieczenia środowiska związane są z przebiegiem robót budowlanych i mogą być przedmiotem oceny innych organów, w tym budowlanych;

2. Zarzuty co do stanu obecnego wysypiska, w tym braku ogrodzeń, nie są przedmiotem tego postępowania, które ogranicza się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację rozpatrywanego przedsięwzięcia;

3. Odnośnie istniejącego wysypiska zapadła już decyzja o jego zamknięciu;

4. Zarzut braku kompletności decyzji z uwagi na jej uzupełnienie, po obligatoryjnych konsultacjach z mieszkańcami, nie znajduje uzasadnienia, ponieważ organ zachował tryb konsultacji poprzez dokonanie stosownych obwieszczeń o toczącym się postępowaniu, przeprowadził w dniach [...] stycznia 2011 r i [...] maja 2011 r. rozprawy administracyjne i uzyskał odpowiednie opinie, w których m.in. ustalono strefę buforową w formie pasa zieleni o szerokości 10 m;

5. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą z ustawy o ocenach, zasięgnął stosownych opinii, uzyskał stwierdzenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z [...] grudnia 2003r., zgodnie z którym teren pod planowaną inwestycję przeznaczony jest pod składowisko odpadów stałych i oznaczony jest symbolem i NN;

6. Decyzja organu I instancji jest obszerna (9 stronicowa), zawiera szczegółowe rozstrzygnięcie a charakterystyka przedsięwzięcia jest zgodna jest z art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach;

7. Zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w granicach ani w sąsiedztwie obszarowych form ochrony przyrody przewidzianych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.Dz.U. 2013. Poz. 672) i nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący oddziaływać na przedmiot ochrony obszarów Natura 2000;

8. Na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, dokonanych uzgodnień z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. i Dyrektorem Ochrony Środowiska w W., charakterystyki przedsięwzięcia, i pozostałej dokumentacji stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie stwarza ryzyka wystąpienia poważnych awarii przemysłowych i w związku z tym nie jest wymagane utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania i nie będzie miało oddziaływania transgranicznego na środowisko. Podnoszone przez skarżących zagrożenie nie będzie miało miejsca z uwagi na to, że wszystkie odpady ze stacji przeładunkowej będą przekazywane uprawnionym podmiotom celem odzysku lub unieszkodliwienia. Odpady komunalne będą gromadzone w kontenerach i po zebraniu dostatecznej ilości będą przetransportowywane do Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w W. Odpady niebezpieczne będą magazynowane w oznakowanych, szczelnych pojemnikach zlokalizowanych w magazynie odpadów niebezpiecznych.

9. Wójt Gminy P. nałożył na inwestora obowiązek dodatkowego przeprowadzenia oceny oddziaływania w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę o pozwoli na dokonanie wyliczeń i analizy oddziaływania inwestycji na środowisko.

Skarżący E. i M. S., A. W. i A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzucili organowi nienależyte zebranie i ocenę materiału dowodowego, w tym nie uwzględnienie, że wysypisko ma być zlokalizowane na pofalowanym terenie, w wyrobisku po żwirze i piasku czyli przepuszczalnym gruncie niezabezpieczonym folią, co będzie powodowało degradację środowiska gruntowo –wodnego. Wskazali na brak systemu ujmowania odcieków i odgazowywania, wadliwość raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko m.in. poprzez ustalenie, że wokół inwestycji znajdują się nieużytki i zasadność powołania biegłego ds. ochrony środowiska. Zdaniem skarżących organ nadal nie wykonał wytycznych WSA i nie rozpoznał w sposób prawidłowy i wyczerpujący sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik a w szczególności art. 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a oraz art.153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270).

Ten ostatni przepis nakłada na organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, obowiązek zastosowania się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 72 ust 2 pkt 1 i następne ustawy o ocenach a przedmiotem rozważań organu była inwestycja polegająca na budowie stacji przeładunkowej i kwatery odpadów niebezpiecznych (wyroby zawierające azbest) na terenie składowiska odpadów w O.

WSA uchylając poprzednią decyzję nakazał organowi dokonać oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach odwołania ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego (zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a.) w szczególności w zakresie niebezpieczeństw jakie niesie za sobą planowana inwestycja, co organ powinien uczynić na podstawie ustaleń raportu, wskazując nadto, że uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień nie przesądza automatycznie o prawidłowości rozstrzygnięcia wójta.

Mimo, że Sąd wprost wskazał, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest w lakoniczne i że organ nie przeprowadził oceny materiału dowodowego, organ ponownie posłużył się w uzasadnieniu stwierdzeniami, które WSA uznał za niewystarczające typu: (...)spełnienie przez Wójta wszystkich wymagań związanych z informowaniem stron o przebiegu postępowania, (-) uzyskaniem stosownych opinii i uzgodnień (-)sporządzenia raportu i charakterystyki, (-) zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Analiza uzasadnienia organu II instancji wskazuje, że organ nie dokonał analizy wszystkich zebranych w sprawie dowodów a przede wszystkim raportu a uzasadnienie w dalszym ciągu nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Mają także rację skarżący wywodząc, że organ II instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych przez skarżących.

Obowiązek odniesienia się do zarzutów zgłaszanych przez społeczeństwo wynika z art. 85 pkt 2 ppkt 1a ustawy o ocenach a nie odniesienie się do nich stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Zarówno w przypadku wydawania decyzji kończących sprawę, wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, jak i w przypadku wydawania niewiążących opinii, organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą budowania zaufania do organów Państwa (art.8 K.p.a.), a jego rozstrzygnięcie powinno mieścić się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Strona, do której skierowano akt administracyjny, powinna mieć możliwość, na podstawie jego treści, poznania motywów, jakimi kierował się organ wydając, tak jak w tym przypadku, decyzję. Konkretnie - jakie były przesłanki sformułowania określonego stanowiska. W tym wypadku strony postępowania nie dowiedziały się z decyzji w jaki sposób zostały rozpatrzone ich wnioski dotyczące przede wszystkim wpływu realizacji przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi zamieszkujących w pobliżu terenu inwestycji poza stwierdzeniem że inwestycja nie będzie miała na nie wpływu.

Z zasady dwuintancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ II instancji ma obowiązek nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania ale ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby organ II instancji dokonał szczegółowej analizy zebranych dowodów, poza ich częściowym wskazaniem i oceną wycinka raportu w zakresie sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych, czyniąc to wadliwie.

Organ wskazał, że "wszelkie odpady niebezpieczne będą przekazywane uprawnionym podmiotom celem odzysku lub unieszkodliwienia (...) odpady niebezpieczne będą magazynowane w oznakowanych, szczelnych pojemnikach zlokalizowanych w magazynie odpadów niebezpiecznych".

Tymczasem z raportu (str 23) dowiadujemy się, że:

- odpady azbestowe będą składowane w opakowaniach, w których zostały dostarczone na składowisko,

-każdorazowo po umieszczeniu odpadów na składowisku odpadów jego powierzchnia (obiektu przeznaczonego do składowania odpadów w postaci specjalnie wykonanego zagłębienia trenu ze ścianami bocznymi zabezpieczonymi przed osypywaniem się) będzie zabezpieczona przed emisją pyłów przez przykrycie izolacją syntetyczną lub warstwą ziemi,

-składowanie odpadów zostanie zakończone na poziomie 2m poniżej terenu otoczenia a następnie składowisko odpadów zostanie wypełnione ziemią do poziomu terenu. Po osiągnięciu tych rządnych składowane odpady będą zasypywanie gruntem mineralnym, na który będzie wprowadzana zabudowa roślinna. (str. 23 raportu).

Wynika więc z tego, że składowanie azbestu, który jest odpadem niebezpiecznym, polegać będzie na jego pozostawieniu na tym składowisku a nie jak wywodzi organ, na jego unieszkodliwieniu poza składowiskiem.

W związku z tym należy stwierdzić, że ocena raportu przez organ w tym zakresie jest sprzeczna z jego ustaleniami.

Wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów reguluje powołane wcześniej rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r.

W związku z tym organ II instancji powinien przeanalizować sprawę pod kątem spełnienia warunków o jakich mowa w tym rozporządzeniu. Poprzestanie na samym stwierdzeniu, co do zgodności treści raportu z tym rozporządzeniem nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 77 § 1 i 7 K.p.a. Analiza raportu powinna się odbyć także w kontekście złożonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku systemu drenażu wód odciekowych (§ 6 rozporządzenia), gdyż brak takiego drenażu powoduje niezgodność z § 6 Rozporządzeniem i czyni raport niezupełnym. Organ miał to już wykonać na skutek uchylenia poprzedniej decyzji.

W ocenie Sądu nietrafne są natomiast zarzuty związane z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości wniosków raportu. Raport, jest jednym z dowodów na podstawie których wyspecjalizowany organ podejmuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Art. 66 ustawy o ocenach określa elementy jakie powinien ten raport zawierać. Organ, wydając decyzję środowiskową występuje w tym przypadku w roli organu wyspecjalizowanego w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności zawodowe do oceny czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko. Tylko w sytuacji w której organ nie posiadałby wiedzy specjalistycznej niezbędnej do załatwienia sprawy musiałby powołać biegłego – co wynika wprost z art. 84 § 1 K.p.a. W ocenie sądu sam fakt, że raport byłby niepełny czy też, że nie zgadza się z nim strona nie jest wystarczającym powodem do powołania biegłego na okoliczność jego poprawności. Przyjęcie koncepcji o konieczności powołania biegłego na okoliczność poprawności sporządzonego raportu /tzn. jego postanowień/ pozbawiłaby de facto organ możliwości samodzielnej oceny tego raportu przez organ wyspecjalizowany.

Organ, wydając rozstrzygnięcie ocenia wszystkie dowody zgromadzone w sprawie a jego decyzji powinna znajdować oparcie w przepisach prawa i być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa procesu decyzyjnego. Takiej ocenie podlegał raport. Raport jest jednym z dowodów a obowiązek jego złożenia wynika z art. 74 ust. 1 ustawy o ocenach z którego wynika, że wnioskodawca występując z wnioskiem ma obowiązek przedstawienia raportu jako jednego z dokumentów niezbędnych przy wydawaniu decyzji środowiskowej. A zatem, co do zasady, raport jest przestawiany przez wnioskodawcę i może być uzupełniany o ile organ dojdzie do przekonania, że zawiera braki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku – co zresztą miało miejsce w tym przypadku.

Tym samym, co do zasady, to organ a nie biegły ocenia ustalenia raportu.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przebiegu procedury związanej z podejmowaniem decyzji środowiskowej. Jak wynika z akt administracyjnych organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy art. 74 ust. 6 pkt 3 ustawy o ocenach.

Ma także rację organ wywodząc, że kwestia ogrodzenia i zabezpieczenia terenu nie ma znaczenia w tej sprawie. Także kwestia stanu obecnego składowiska pozostaje poza kognicją organu, którego zadaniem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla nowego przedsięwzięcia a nie wykonywanie decyzji o zamknięciu poprzedniego składowiska. To w tamtej decyzji zostały zawarte warunki zamknięcia dotychczasowego składowiska.

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a. i 85 ust. 1 ustawy o ocenach) i brak ponownej i wnikliwej oceny przez organ II instancji materiału dowodowego (art. 15 K.p.a.), stanowiło w danym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazana wadliwość uzasadnienia co do jego koniecznej szczegółowości stanowi również o uchybieniu wymaganiu wskazanemu w art. 8 K.p.a. (budowanie zaufania do organów Państwa). Organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. powinien nie tylko ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy ale i zarzuty skarżących tak aby mieli oni możliwość poznania jakimi racjami kierował się organ wydając taką a nie inną decyzję. Pamiętać należy, że organ nie musi przekonać ale musi uzasadnić swą decyzję w sposób zgodny z zasadami logicznego rozumowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności dokona wszechstronnej analizy raportu pod względem jego zgodności z wyżej powołanymi przepisami prawa i w świetle zarzutów skargi. Analiza ta ma odnosić się do konkretnych zarzutów a nie ogólnie stwierdzać, że raport jest prawidłowo sporządzony bo niekwestionowany przez organy opiniujące. W szczególności organ odniesie się do kwestii związanych ze składowaniem na stałe azbestu a nie jedynie jego tymczasowego przechowywania (na sprzeczności w tym zakresie zwrócono uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia). Ponadto oceni szczegółowo raport pod kątem ewentualnych zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców, wpływu przedsięwzięcia na jakość okolicznych gleb i możliwości ich wykorzystania pod uprawę. W tym wypadku odniesie się także do podnoszonej w skardze kwestii potraktowania gruntów skarżący jako nieużytków, podczas gdy twierdzą oni, że są to grunty rolne. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwości prowadzenia upraw. W razie stwierdzenia, że raport jest niezgodny z Rozporządzeniem lub niepełny organ podejmie niezbędne kroki celem jego uzupełnienia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt l i II sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.