Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1824/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1824/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń.

Powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda M., stwierdził nieważność:

- zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..], w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;

- zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;

- zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [.], w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;

- zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Gmina B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie mimo, że jej rozstrzygnięcie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z odwołaniem B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., które w momencie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było jeszcze rozstrzygnięte,

- art. 6 i art. 8 kpa, przez nieprzestrzeganie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego mimo toczącego się przed sądem pracy postępowania w sprawie zasadności bądź niepowierzenia B. M. W. stanowiska dyrektora ZPPO w B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ obowiązany był, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, na czas rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej odwołania B.M. W. Sprawa dotycząca zarządzenia w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. w sposób oczywisty jest powiązana z zarządzeniami, których dotyczyło zaskarżone skargą do sądu rozstrzygnięcie nadzorcze. Wydanie zarządzeń, których dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie było bowiem następstwem wydania niejako "pierwotnego" zarządzenia o odwołaniu B. M. W. To w konsekwencji tego odwołania wydane zostały zarządzenia o ogłoszeniu konkursu, o powołaniu komisji konkursowej, o zatwierdzeniu konkursu oraz o powierzeniu stanowiska dyrektora J.C. Postępowanie w sprawie zarządzeń Burmistrza Gminy B., wskazanych w skardze do Sądu, należało zawiesić do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Gminy B. w sprawie zarządzenia dotyczącego odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy odwołania B. M. W. Nie sposób zgodzić się z tym, że Burmistrz Gminy B. wydał zaskarżone zarządzenia bez podstawy prawnej. Burmistrz wydał zarządzenie, w którym odwołał B. M. W. ze stanowiska dyrektora i zarządzenie to nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego nie tylko mógł, ale miał obowiązek wydać kolejne zarządzenia będące konsekwencją tego, o którym mowa powyżej. Co prawda wykonalność zarządzenia Burmistrza Gminy B. w sprawie odwołania B. M. W., została wstrzymana rozstrzygnięciem nadzorczym, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do daty prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego albo do czasu jego prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponieważ w dniu wydawania przez Burmistrza Gminy B. zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora J. C.; zarządzenie dotyczące odwołania B. M.W. ze stanowiska dyrektora nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, to Burmistrz miał podstawę prawną (i wręcz prawny obowiązek) do wydania kolejnych zarządzeń dotyczących konkursu na stanowisko dyrektora. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [..] sierpnia 2017 r., stwierdzające nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy nie może się ostać również z tego powodu, że nie jest zasadne twierdzenie organu o tym, że Burmistrz dopuścił się istotnego naruszenia prawa, a konkretnie art. 7 Konstytucji RP. Organ nie powinien uznać, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia, a w konsekwencji nie powinien stwierdzać nieważności przedmiotowych zarządzeń. Organ nie argumentuje nawet dlaczego właściwie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w działaniach Burmistrza (poprzestając jedynie na ogólnikach). Nie sposób również uznać za istotne naruszenie prawa wydanie zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora niejako w następstwie i chronologicznie po wydaniu zarządzenia o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska dyrektora. Nawet gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, to nie sposób uznać go za naruszenie istotne determinujące wyeliminowanie zarządzenia z obrotu prawnego. Burmistrz działał na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w dobrej wierze i z poszanowaniem interesów lokalnej społeczności oraz zapewnienia ładu społecznego - skoro bowiem odwołał Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., to obowiązany był podjąć w konsekwencji kolejne kroki tj. ogłoszenie konkursu, powołanie komisji konkursowej, zatwierdzenie konkursu oraz powierzenie stanowiska dyrektora J. C., mając na uwadze fakt, że w momencie wydawania zarządzeń dotyczących przedmiotowej kwestii, zarządzenie o odwołaniu B. M. W. nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego (podobnie jak w momencie wydawania przez organ zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego). O naruszeniu przepisów prawa nie można mówić dlatego, że działanie Burmistrza jest zgodne ze stanem prawnym, jaki istnieje na gruncie prawa pracy. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. Sąd Okręgowy w O. sygn. akt [..] zobowiązał ZPPO, jako pozwanego do złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO B.W.na okres 5 lat. Organ prowadzący ZPPO - Burmistrz Gminy B. - w dniu [..] listopada 2014 r. wydał zarządzenie nr [..] powierzające B. W. stanowisko dyrektora ZPPO, zgodnie z treścią powołanego wyroku. Od wyroku Sądu Okręgowego w O. pełnomocnik ZPPO, w dniu 29 stycznia 2014 r. wywiódł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I PK 184/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w O., który w dalszym ciągu prowadzi postępowanie mające na celu stwierdzenie, czy stanowisko dyrektora powinno być powierzone B. W., czy też nie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego, w sprawie pracowniczej sam wygrany konkurs nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku powierzenia kandydatowi, który go wygrał, stanowiska dyrektora szkoły, ale należy również stosować przepisy prawa pracy ze względu na pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły przez organ prowadzący. W związku z tym, zasadność powierzenia kandydatowi, który wygrał konkurs należy badać również przez pryzmat art. 8 Kodeksu pracy, a więc badając, czy takie powierzenie nie będzie naruszało zasad współżycia społecznego. W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy w wytycznych dla Sądu Okręgowego wskazał na konieczność rozważenia tych okoliczności i przeprowadzenia na ich okoliczność postępowania dowodowego, co się właśnie dzieje (przed Sądem Rejonowym, który ponownie rozpoznaje sprawę w pierwszej instancji). W dniu 31 sierpnia 2017 r. zakończyła się kadencja B. W., co powoduje, że na dzień dzisiejszy nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia - kolejny konkurs i tak musiałby być przeprowadzony, a w sytuacji gdy rozpoczął się rok szkolny wprowadzałoby to kolejną dezorganizację w funkcjonowaniu placówki. Było działaniem racjonalnym, podjętym w interesie społecznym, przeprowadzenie konkursu przed rozpoczęciem roku szkolnego (w sytuacji gdy bezsporna była konieczność dokonania tego najpóźniej po dniu 31 sierpnia, a stan prawny w zakresie pełnienia funkcji przez B. W. był co najmniej niepewny) i z tego punktu widzenia działania Burmistrza również powinny być przez Wojewodę oceniane. W żadnym razie ocena ta nie może prowadzić do wniosku, że działanie Burmistrza było istotnym naruszeniem prawa (co najwyżej można uznać je za przedwczesne z formalnoprawnego punktu widzenia - skoro Wojewoda stwierdza, że po dniu 31 sierpnia 2017 r konkurs powinien być i tak przeprowadzony), miało ono na celu umożliwienie prawidłowego funkcjonowania placówki od początku roku szkolnego.

Ponadto, w treści ogłoszenia o konkursie nie ma informacji o adresie placówki, jednak w żaden sposób nie wpływa to na prawidłowość przeprowadzenia samego konkursu ani nie wprowadza jego uczestników w błąd. Na terenie B. znajduje się bowiem tylko jedna placówka, której nazwa wskazana była w ogłoszeniu i której dotyczył konkurs: "Zespół Publicznych Placówek Oświatowych w B.." Brak adresu należy więc raczej oceniać w kategorii omyłki i przeoczenia, niż błędu merytorycznego, który zaważył lub mógł zaważyć na wynik konkursu czy prawidłowości jego przeprowadzenia. W załączniku nr [..] do ogłoszenia o konkursie znajduje się informacja o tym, że o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego kandydaci zostaną powiadomieni indywidualnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie powołując argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] sierpnia 2016 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B.z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B. M.W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.

Stwierdzenie nieważności spowodowało zatem - zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wstrzymanie wykonania wskazanego zarządzenia z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], z mocy samego prawa z dniem doręczenia Burmistrzowi Gminy B. rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [..] sierpnia 2016 r.

Pomimo tego, Burmistrz Gminy B. wydał kolejne zarządzenia: z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..], w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.; z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powołania komisji konkursowej; z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie zatwierdzenia konkursu i z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C. od dnia [..] marca 2017 r. do dnia [..] marca 2022 r.

Skoro wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. spowodowało, że stanowisko to nie było w dniu 24 marca 2017 r. wolne, to prawidłowo Wojewoda M. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C. od dnia 24 marca 2017 r. do dnia 23 marca 2022 r. Burmistrz Gminy B. nie mógł bowiem powierzyć stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. innej osobie w dacie, w której stanowisko to było obsadzone.

W związku z tym zarzut kasacyjny naruszenia art. 6, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest bez znaczenia prawnego, skoro wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza Gminy B.z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B.M.W.ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. nastąpiło z mocy samego prawa.

W konsekwencji tego Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz miał obowiązek zastosować ten przepis wobec aktu, którym powierzono stanowiska dyrektora innej osobie w czasie, gdy stanowisko to było jeszcze zajęte.

Podkreślenia wymaga, że sama Gmina B. w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz w skardze kasacyjnej wskazała, że wydanie zarządzeń dotyczących przeprowadzenia i zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora w przedmiotowej sprawie było następstwem uprzedniego zarządzenia tego organu o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska dyrektora. Wstrzymanie wykonania tego zarządzenia w wyniku stwierdzenia jego nieważności przez Wojewodę M. podważyło więc dopuszczalność wydania przez Burmistrza Gminy B. kolejnych zarządzeń dotyczących konkursu na to samo stanowisko dyrektora.

Skoro zaś Gmina B. zakwestionowała w skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą całego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2017 r., to brak jest podstaw do uwzględnienia tej skargi chociażby wobec części powołanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.