Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 937/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par 1 , art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.23, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.), zwanej dalej "ustawa o przekształceniu", po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. znak [...], [...] w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., na Osiedlu [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że organ I instancji odmawiając R. K.

przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdził, iż jest on wprawdzie następcą prawnym B. i K. K., którzy na dzień 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, na co wskazuje treść księgi wieczystej KW nr [...] i tym samym spełnione więc zostały warunki podmiotowe do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy. Jednakże, aby mogło dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, muszą zostać spełnione zarówno warunki przedmiotowe jak i podmiotowe wynikające z ustawy.

Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że kategorie nieruchomości do których odnosi się ustawa, stanowią pewien zamknięty zbiór. Każda nieruchomość, która w ramach tego zbioru się nie mieści, nie może być przedmiotem przekształcenia dokonywanego na podstawie przepisów powołanej ustawy. W związku z tym należało ustalić, czy działka, której użytkownikami wieczystymi byli w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu B. i K. K., w tym czasie była zabudowana, albo przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, bądź pod zabudowę garażami.

Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że zgodnie z decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia z dnia [...] r. znak: [...], powyższa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę domem letniskowym wolnostojącym. Z powyższej decyzji wynika również, że na dzień jej wydania przedmiotowa nieruchomość była już zabudowana domem letniskowym, wzniesionym nakładem środków i pracy własnej dzierżawców. Ponadto ustalono, iż zgodnie z treścią § 7 aktu notarialnego - umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego z dnia [...] r. Rep. A numer [...] r., ww. nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie B. i K. K., celem wzniesienia na niej domu letniskowego, wolnostojącego. Na podstawie powyższej umowy została określona stawka opłaty za użytkowanie wieczyste na poziomie 3 % stosownie do art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu świadczy to o tym, że celem na jaki została oddana przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowa mieszkaniowa. Jednocześnie podkreślił, że stawka opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości 3% obowiązuje dla tej nieruchomości również na dzień wydania niniejszej decyzji.

Z ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o dane z bazy ewidencji gruntów i budynków Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem użytku "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Nadto, w zasobach archiwalnych Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S. nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, ani decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z pisma Biura Planowania Przestrzennego Miasta S. z dnia 14 listopada 2006 roku wynika, że na dzień 13 października 2005 roku działka, której przekształcenia domaga się R. K. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., teren na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość przeznaczony był na tereny wypoczynku i rekreacji indywidualnej, a w obowiązującym od 28 lipca 2008 r. Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. Szczecina, uchwała z dnia 19 maja 2008 roku nr XXII/571/08 (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 58, poz. 1331), ww. nieruchomość znajduje się w terenie elementarnym Z.O.3054.UT.

Z kolei w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin (uchwała nr IX/287/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 14 maja 2007 r.) przedmiotowy teren znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej numerem Z.O.07, dla której zapisano:

- funkcja dominująca: rekreacyjno-wypoczynkowa, ogrody działkowe,

- funkcje uzupełniające: zabudowa letniskowa w południowej części terenu; usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni.

W oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji uznał, że na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, bądź pod zabudowę garażami, jak również nie była i nie mogła być na takie cele zabudowana. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, na działce znajdował się budynek letniskowy. Nie został więc spełniony ustawowy warunek przedmiotowy dotyczący przeznaczenia nieruchomości oraz rodzaju zabudowy, które podlegają przekształceniu.

Prezydent Miasta zwrócił również uwagę, że z treści księgi wieczystej wynika, iż przedmiotowa działka obecnie zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a wpisu tego dokonano w dniu 4 marca 2015 r. na podstawie wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.. Organ po przywołaniu § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, ze zm.) uznał, że oznaczenia funkcji budynków wynikające z ewidencji budynków prowadzonych przez Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stworzone zostały do celów statystycznych, nie zaś do celów potwierdzania stanu prawnego nieruchomości i opierają się na ocenie funkcji użytkowej budynku, podczas gdy ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) odnosi się do sposobu zabudowy nieruchomości, którą bada się na dzień 13 października 2005 r.

Organ I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1242/10 wskazał również, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określony w decyzjach administracyjnych stanowiących podstawę jego realizacji jest konsekwencją przeznaczenia terenu na określone cele. Wyposażenie go w urządzenia mieszkalne, a nawet faktyczne wykorzystywanie jako budynku mieszkalnego nie może przekreślać celu zabudowy, dla jakiego została zrealizowana i w jakim, zgodnie z prawem, może być użytkowana.

Tak więc, zdaniem organu I instancji, ujawnienie w księdze wieczystej w 2015 roku budynku jako mieszkalnego nie może być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu, ze względu na to, że zostało ono dokonane na podstawie wypisu z rejestru budynków, sporządzonego w oparciu o dane z ewidencji, wprowadzone przez MOGDiK na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego, które zawierało wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących funkcji budynku. Ponadto wpisu w księdze wieczystej dokonano po dacie wskazanej w ustawie o przekształceniu. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt OSK [...], z którego wynika, że organ ewidencji gruntów i budynków nie ma uprawnienia do zmiany funkcji użytkowej budynku, bowiem jego rolą jest odzwierciedlenie stanu aktualnego nieruchomości.

Zdaniem organu I instancji, w myśl ustawy o przekształceniu, decydujące znaczenie ma stan istniejący w dniu wejścia wżycie ustawy, tj. 13 października 2005 r. Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w tym dniu będzie podlegała przekształceniu nawet wówczas, gdy nie jest przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Jeżeli budynek niemieszkalny został przeznaczony na budynek mieszkalny przed dniem 13 października 2005 r., to użytkowanie wieczyste również będzie podlegało przekształceniu, o ile zmiana przeznaczenia nastąpiła zgodnie z prawem. Zmiana przeznaczenia może nastąpić w formie nadbudowy lub rozbudowy budynku albo przez samą zmianę sposobu użytkowania (art. 71 Prawa budowlanego). Nieruchomość zabudowana budynkiem o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowy staje się nieruchomością zabudowaną na cel mieszkaniowy, jeśli zmiana przeznaczenia nastąpiła zgodnie z prawem.

Z dobrodziejstwa ustawy o przekształceniu nie mogą jednak korzystać użytkownicy nieruchomości zabudowanych niezgodnie z jej przeznaczeniem, których budowa budynku mieszkalnego nie została zalegalizowana. Działania sprzeczne z prawem nie mogą korzystać z ochrony.

Powołując się na poglądy piśmiennictwa (R. Skwarło LEX/el, 2007), organ stwierdził, że o tym, czy budynek ma charakter mieszkalny, decydować będzie pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. O rodzaju zabudowy nie przesądza sposób użytkowania budynku, a funkcja jego wykorzystania nie jest kategorią wynikającą z ustawy o przekształceniu i nie podlega ocenie przez organ.

Organ wskazał także, że pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej poinformował, iż budynek położony na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany bez pozwolenia na budowę i został zalegalizowany przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S.. PINB, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2015 r. oględzin z udziałem właściciela, w dniu 8 grudnia 2015 roku wydal decyzję, w której udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego całorocznego położonego na Osiedlu [...]. Z dokumentacji jaka dostępna jest w sprawie wynika, że na działce wybudowany jest dom letniskowy, nie ma natomiast żadnych dokumentów, które wskazywałyby na zmianę sposobu użytkowania tego budynku. Zabudowa budynkiem mieszkalnym, sprzeczna jest z warunkami umowy z dnia 8 sierpnia 1989 r. Rep. A numer [...] r.

Skoro, zdaniem organu I instancji, przedmiotowa nieruchomość stanowi teren rekreacyjno-wypoczynkowy, przeznaczona była i jest pod zabudowę domem letniskowym a przeznaczenie tego terenu nie uległo zmianie, nadto w dniu 13 października 2013 r. była zabudowana budynkiem letniskowym, którego sposób użytkowania nie został zmieniony, to nie został więc spełniony ustawowy warunek przedmiotowy dotyczący przeznaczenia nieruchomości oraz rodzaju zabudowy, które podlegają przekształceniu.

R. K. w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy wynika, iż osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Brak jest w treści tego oraz innych przepisów wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji przesłanek ograniczających przedmiotowo przekształcenie do nieruchomości mieszkaniowych a w każdym razie brak wyłączenia z prawa do przekształcenia nieruchomości, jaką jest nieruchomość będąca przedmiotem sprawy.

Dodał, że nawet gdyby przyjąć – choć według niego niezasadnie - za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji ograniczenie przedmiotowe, to decyzja w tym zakresie również jest błędna, wszak przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością przeznaczoną na cele mieszkaniowe; potwierdzeniem tego jest zaś wpis w ewidencji gruntów i budynków oraz w ślad za tym wpis w księdze wieczystej. Odwołujący się powołał się przy tym na art. 20 ust. 1, art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i podniósł, że ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali. Podkreślił przy tym, iż ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez uprawnione organy administracji publicznej stanowi potwierdzenie przeznaczenia ewidencjonowanych budynków i to nie dla celów statystycznych jak błędnie przyjmuje organ pierwszej instancji, lecz w sposób wiążący inne organy administracji, sądy (wieczystoksięgowe) i inne osoby działające wszak w zaufaniu do organów administracji (art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.). Stwierdził także, że znamiennym jest, iż dane dotyczące opisu nieruchomości zawarte w ewidencji gruntów są podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Skoro zatem w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej wskazano przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe, to już na tej podstawie organ winien wydać decyzję uwzględniającą wniosek strony.

Odwołujący się podniósł również, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z porządkiem prawnym obejmującym sąsiednie nieruchomości w stosunku do tej przedmiotowej, albowiem w takiej samej sytuacji prawnej inne strony uzyskały przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności pod rządami tej samej ustawy. Okoliczność ta dotyczy działek w obrębie [...] o nr: [...]. W związku z tym wniósł o zażądanie od organu pierwszej instancji akt postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do ww. nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o przekształceniu- w brzmieniu sprzed powyżej wskazanej nowelizacji - osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi ww. osób (art. 1 ust. 3 tejże ustawy).

Kolegium podzieliło w pełni stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że aby mogło dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, muszą zostać spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe wynikające z powyżej przywołanych przepisów. Spełnienie przesłanki podmiotowej nie budzi wątpliwości, zaś co do przesłanki przedmiotowej ustalenia wymaga czy działka objęta wnioskiem strony może być przedmiotem przekształcenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem czy znajduje się w kategoriach nieruchomości, co do których przekształcenie może być dokonane. Podkreślić bowiem należy, że przekształceniu nie podlega każde prawo użytkowania wieczystego, lecz tylko takie, które jest ustanowione na nieruchomościach, których kategorie określone zostały w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach:

- zabudowanych na cele mieszkaniowe,

- zabudowanych garażami,

- przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod zabudowę garażami,

- rolnych - z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

W ocenie organu odwoławczego decydujące znaczenie ma stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. 13 października 2005 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była na dzień 13 października 2005 r. zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Wskazać bowiem należy że:

- z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia 30 marca 1989 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę domem letniskowym wolnostojącym i zabudowana była domem letniskowym wzniesionym nakładem środków i pracy własnej dzierżawcy,

- z umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego z dnia [...] r.- akt notarialny Rep. A Nr [...] wynika, że ww. nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie celem wzniesienia na niej domu letniskowego,

- stawka opłaty za użytkowanie wieczyste ustalona była na poziomie 3 % stosownie do art. 72 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy wysokość stawki dla nieruchomości oddanych na cele mieszkaniowe wynosi natomiast 1%,

- z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości [...] z dnia [...] r. wynika, że nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę domem letniskowym,

- na dzień 13 października 2005 r. działka ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- w zasobach archiwalnych Wydziału Gospodarki Nieruchomościami UM S. brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również decyzji o warunkach zabudowy,

- z informacji z ewidencji gruntów i budynków Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na dzień 9 sierpnia 2006 r., wynika, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem użytku "Bz" - tereny rekreacyjno- wypoczynkowe,

- ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. – uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dn. [...] r. wynika, że nieruchomość znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej numerem [...] dla której zapisano: funkcja dominująca: rekreacyjno - wypoczynkowa, ogrody działkowe; funkcja uzupełniająca zabudowa letniskowa w południowej części terenu, usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni.

Kolegium w oparciu o powyższe ustalenia stwierdziło, że w dniu [...] r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana domem letniskowym całorocznym. Podkreślić należy, że w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu mowa jest o celu zabudowy nieruchomości, tj. celu mieszkaniowym. Wskazać także należy, że w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] r. - akt notarialny Rep. A Nr [...] określono w sposób niebudzący wątpliwości, że celem oddania przedmiotowej nieruchomość w wieczyste użytkowanie było wzniesienie na niej domu letniskowego całorocznego i w takim celu zgodnie z prawem nieruchomość ta może być użytkowana. Nadto, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów przeciwnych, wskazujących że doszło, w sposób przewidziany prawem, do zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce gruntu nr [...] z domu letniskowego na mieszkalny. Nie mają przy tym znaczenia parametry techniczne oraz możliwości faktycznego wykorzystania przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, że cel mieszkaniowy przedmiotowej nieruchomości potwierdza wypis w ewidencji gruntów i budynków oraz w ślad za tym wpis w księdze wieczystej, zauważyć należy, iż wpis w księdze wieczystej o przeznaczeniu budynku jako budynek mieszkalny został dokonany na podstawie wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia 4 marca 2015 r., a więc pochodzi z okresu znacznie późniejszego. Organ odwoławczy podkreślił, podobnie jak organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2010 r., wyrok WSA w Ł. z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ld [...]), że aby zmiana przeznaczenia budynku wywoływała określone skutki prawne, o których mowa w ustawie o przekształceniu, powinna być przeprowadzona w sposób prawem przewidziany. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby, że do dnia 13 października 2005 r. doszło w sposób zgodny z prawem do zmiany przeznaczenia budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Tym samym, nawet jeśli na dzień 13 października 2005 r. poprzednicy prawni wnioskodawców wykorzystywali znajdujący się na tej nieruchomości budynek dla zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, to nie spowodowało to zmiany celu na jaki została zabudowana nieruchomość, a więc zabudowania domem letniskowym całorocznym. Podzielić należy pogląd wyrażony w doktrynie, że użytkowanie wieczyste będzie podlegało przekształceniu, jeżeli budowa budynku mieszkalnego została zalegalizowana. Z dobrodziejstwa ustawy nie mogą korzystać użytkownicy, którzy zabudowali nieruchomość niezgodnie z przeznaczeniem, a budowa nie została zalegalizowana. Działania sprzeczne z prawem nie mogą korzystać z ochrony.

Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu [...] r. została wydana przez PINB w powiecie Grodzkim S. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego całorocznego.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nieruchomość objęta wnioskiem strony nie spełnia kryterium przedmiotowego, wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu i w konsekwencji nie może być przedmiotem przekształcenia.

R. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego i bezpodstawnym przyjęciu, że nieruchomość, wobec której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego, nie stanowiła w dniu 13 października 2005 r. nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, podczas gdy w rzeczywistości okoliczność przeciwna była możliwa do ustalenia na podstawie zebranych w sprawie dowodów, natomiast nawet gdyby organy I i II instancji uznały inaczej, to powinny podjąć wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przeprowadzić dowody ze źródeł osobowych umożliwiające osiągnięcie tego celu, a zaniechanie realizacji tych obowiązków przesądza o naruszeniu zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia sprawy na nowo zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., ograniczenie się przez organ II instancji do powtórzenia argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, niewystarczające wyjaśnienie przyczyn, dla których nie uwzględniono argumentów skarżącego, a także brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosków skarżącego związanych z przeprowadzeniem dowodów z akt analogicznych spraw,

a w konsekwencji:

3) naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość, wobec której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka ta została spełniona.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają uchybienia, które uzasadniają wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie nie jest sporne spełnienie przesłanek podmiotowych niezbędnych dla uwzględnienia wniosku skarżącego o przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Organy zakwestionowały jednak spełnienie przesłanek przedmiotowych, wskazując, że prawo to nie przysługuje w odniesieniu do nieruchomości, ponieważ nie jest ona nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe.

Zdaniem skarżącego, wprawdzie wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji brak było przesłanek ograniczających przedmiotowo przekształcenie do nieruchomości mieszkaniowych, niemniej jednak w niniejszej sprawie znaczenie będzie miała także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (K 29/13), na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji na str. 5 zaskarżonej decyzji. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przywołanego brzmienia przepisu wprowadzonego nowelizacją z dnia 28 lipca 2011 r. W konsekwencji, orzekając o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ powinien uwzględniać skutki tego wyroku i ustalać przesłanki przekształcenia zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r. Przepis ten przewidywał natomiast, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Oznacza to, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą występować wyłącznie te osoby fizyczne, które przed nowelizacją z 28 lipca 2011 r. mogły występować o przekształcenie, czyli osoby fizyczne, pod warunkiem że: są użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę lub nieruchomości rolnych, były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. (A. Grabowska — Toś, P. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Warszawa 2016, Legalis — komentarz do art. 1).

Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek skarżący wskazuje, że wprawdzie prawo użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. mu nie przysługiwało, ale przysługiwało jego poprzednikom prawnym. Skarżący spełniał kryterium podmiotowe do żądania z wystąpieniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, która to kwestia nie jest zresztą w niniejszej sprawie sporna. W odniesieniu natomiast do pierwszej z przesłanek, związanej z charakterem nieruchomości, organy obydwu instancji przyjęły, że na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a także nie była i nie mogła być na takie cele zabudowana. Wskazano, iż na podstawie umowy z 1989 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia na niej domu letniskowego całorocznego. Na dzień wejścia w życie ustawy nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale w 2015 r. dokonano w księdze wieczystej wpisu potwierdzającego fakt wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe. Taki sam cel potwierdzały także dokumenty pochodzące z ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem organu I instancji o charakterze mieszkalnym mogłaby przesądzać treść pozwolenia na budowę albo pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, przy czym zmiana przeznaczenia nieruchomości mogłaby być wzięta pod uwagę wyłącznie wówczas, gdyby została dokonana zgodnie z prawem, a to z kolei wyklucza możliwość wzięcia pod uwagę samowoli budowlanej. Ma to znaczenie przy uwzględnieniu okoliczności, że w listopadzie 2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. dokonał legalizacji budynku posadowionego na nieruchomości, m. in. po przeprowadzeniu niezbędnych oględzin. Organ II instancji potwierdził powyższe stanowisko, dodając, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających użytkowanie nieruchomości w celach mieszkalnych, przy czym zdaniem organu nie mają znaczenia parametry techniczne oraz możliwości faktycznego wykorzystania budynku. W konsekwencji przyjęto, że nawet jeśli w dniu 13 października 2005 r. użytkownicy wieczyści wykorzystywali nieruchomość dla celów mieszkaniowych, to nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem odpowiedni wpis w księdze wieczystej i legalizacja samowoli budowlanej nastąpiły dopiero w 2015 r.

W odniesieniu do argumentacji organów obydwu instancji na wstępie należy zwrócić uwagę, że zarówno aktualne, jak i poprzednie brzmienie przepisów ustawy o przekształceniu nie wprowadza definicji nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, a nawet nie dostarcza żadnych wskazówek co do tego, jaka nieruchomość może być za taką uznana. Ocena spełnienia tych kryteriów powinna być zatem dokonywana przy uwzględnieniu reguł wykładni systemowej. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że cel mieszkaniowy może realizować jedynie ta nieruchomość, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Pojęcie budynku mieszkalnego zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie występuje ono na gruncie konkretnej ustawy, jednak mając na uwadze, iż definicja budynku mieszkalnego funkcjonuje w ramach tej samej gałęzi prawa przyjmuje się, że wykładni pojęcia "na cele mieszkaniowe" w rozumieniu ustawy o przekształceniu należy dokonywać w sposób analogiczny (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.03.2007 r., II SA/Łd 1094/06, Legalis). Przywołany art. 3 pkt 2a prawa budowlanego przewiduje natomiast, że ;pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku".

Wobec braku ustawowej definicji "nieruchomości zabudowanej na cel mieszkaniowy", ocena charakteru zabudowy musi być na tyle otwarta, aby żadne formalne kryteria, do których ustawa nie odsyła, nie przekreśliły ogólnego celu ustawy o przekształceniu jakim jest m. in. wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (tak wyrok WSA w Warszawie z 27.4.2010 r., I SA/WA 44/10, Legalis; wyrok WSA w Szczecinie z 17.12.2008 r., II SA/SZ 692/08, Legalis). Jednocześnie podkreśla się (wbrew temu, co wskazują organy I i II instancji), iż ocena charakteru zabudowy jako zabudowy na cel mieszkalny nie może abstrahować od faktycznego sposobu wykorzystywania zabudowanej nieruchomości, która ma być przedmiotem przekształcenia (tak wyrok WSA w Warszawie z 27.04.2010 r., I SA/WA 44/10, Legalis, podobnie: A. Grabowska — Toś, P. Wancke, Ustawa ...). W odniesieniu natomiast do znaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwraca się uwagę, że przy ustalaniu czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, treść tego dokumentu wprawdzie będzie miała istotne znaczenie, ale w przypadku jego braku "należy poszukiwać wszelkich dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie charakteru, jaki miała istniejąca zabudowa w momencie wejścia w życie ustawy" (wyrok NSA z dnia 30.06.2011 r., I OSK 1242/10, Legalis).

Zdaniem skarżącego, budynek usytuowany na działce, która jest przedmiotem wniosku o przekształcenie niewątpliwie spełniał wymogi niezbędne do uznania go za budynek mieszkalny w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ponieważ jest konstrukcyjnie samodzielnym budynkiem wolnostojącym, pełniącym całorocznie funkcję mieszkaniową oraz spełniającym pozostałe kryteria wskazane w tym przepisie. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 13 października 2005 r. należało dokonać oceny charakteru tego budynku przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim jego faktycznego sposobu użytkowania. Skarżący wskazuje, że budynek ten już w 2005 r. był wykorzystywany całorocznie jako budynek mieszkalny, co wynika z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i już tylko na tej podstawie możliwe było uwzględnienie wniosku o przekształcenie. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że okoliczność ta nie była możliwa do ustalenia na podstawie zebranych dowodów, Organy administracji, kierując się obowiązkiem ustalenia prawdy obiektywnej zgodnie z art. 7 k.p.a., powinny podjąć odpowiednie kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy oraz odtworzenia w pełni stanu faktycznego istniejącego na dzień wejścia w życie ustawy. Uregulowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej jest bowiem naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a z "przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika (...) jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego spraw" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.10.2014 r., IV SA/Wa 1039/14, Legalis). W takiej sytuacji nie byłoby dopuszczalne opieranie się wyłącznie na treści historycznych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, z których wynikało m. in., że umowa użytkowania wieczystego z 1989 r. przewidywała wzniesienie domu letniskowego. Konieczne było podjęcie odpowiednich czynności dowodowych zmierzających do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, w tym choćby przesłuchanie świadków i stron. Opieranie się wyłącznie na dokumentach niewątpliwie nie czyniło zadość obowiązkom wynikających z art. 6-8 k.p.a. i stanowiło przejaw nadmiernego formalizmu, który w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej oraz przesądza o działaniu w sposób niezgodny z obowiązkiem podejmowania czynności na podstawie przepisów prawa.

Odmiennie niż przyjęto w decyzjach organów I i II instancji, w doktrynie wskazuje się, iż do dowodów umożliwiających określenie mieszkaniowego charakteru nieruchomości zalicza się m. in. wpisy w ewidencji gruntów (A. Grabowska — Toś, P. Wancke, Ustawa ...). Skarżący podtrzymuje w całości swoje stanowisko w tym zakresie i ponownie podnosi, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jak stanowi z kolei art. 20 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie zaś z treścią przepisu § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że ewidencja gruntów i budynków, prowadzona wszak przez uprawnione organy administracji publicznej, stanowi potwierdzenie przeznaczenia ewidencjonowanych budynków, i to nie wyłącznie dla celów statystycznych, jak błędnie przyjmują organy obydwu instancji, lecz także dla innych celów, przy czym informacje te mają charakter wiążący dla innych organów administracji, sądów (wieczystoksięgowych), a także innych podmiotów działających w zaufaniu do organów administracji. Należy przy tym ponownie zaakcentować, iż to właśnie na podstawie tych dokumentów dokonywane są wpisy w księgach wieczystych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro zatem w rejestrach i ewidencjach tak doniosłych prawnie, jak ewidencja gruntów i budynków oraz księgi wieczyste potwierdzono przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe, to także ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę na korzyść skarżącego. Nie kwestionując faktu, że wpis w księdze wieczystej został dokonany dopiero w 2015 r., skarżący podkreśla jednak, że zdarzenie to dodatkowo potwierdza fakt wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe już przed złożeniem wniosku. Konsekwentnie stoi też na stanowisku, że już na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie możliwe było ustalenie sposobu wykorzystania nieruchomości w 2005 r., ale nawet gdyby przyjąć inaczej, to organ I instancji, mając świadomość stanu istniejącego w 2015 r., powinien co najmniej podjąć odpowiednie czynności zmierzające do ustalenia, czy sporna nieruchomość była tak wykorzystywana już w 2005 r., a nie ograniczać się wyłącznie do danych wynikających z dokumentów sprzed ponad 20 lat, które wcale nie musiały odpowiadać stanowi faktycznemu na dzień 13.10.2005 r. W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia celu wprowadzenia ustawy o przekształceniu, którym było umożliwienie uporządkowania stanu prawnego poprzez przekształcanie praw tymczasowych (do których zalicza się niewątpliwie użytkowanie wieczyste) w prawo własności jako prawo doniosłe i szczególnie chronione w polskim systemie prawnym (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że mając na uwadze powyższy cel organy administracji zgodnie z art. 6 k.p.a. powinny podejmować wszelkie możliwe kroki w celu jego urzeczywistnienia w jak najszerszym zakresie i umożliwienia uzyskania prawa definitywnego i nieograniczonego w czasie przez jak największą grupę podmiotów, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę.

Ponadto skarżący wskazuje, że wbrew stanowisku organów I i II instancji, w niniejszej sprawie nie ma przesądzającego znaczenia fakt legalizacji budynku dopiero w 2015 r. Wobec faktycznego wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe już w 2005 r. fakt legalizacji samowoli budowlanej dopiero w 2015 r. powinien być zasadniczo irrelewantny z perspektywy kwalifikacji nieruchomości dla potrzeb art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z tym jednak zastrzeżeniem, że stanowił on kolejną okoliczność potwierdzającą faktyczne wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkaniowe już przed złożeniem wniosku. Również w tym aspekcie należy podkreślić cel ustawy, którym - jak już wskazano - było umożliwienie maksymalnie dużej liczbie użytkowników wieczystych osiągnięcia stabilizacji sytuacji prawnej przez uzyskanie własności nieruchomości (por, wyrok NSA z 24.9.2009 r. I OSK 1394/08, Legalis).

W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie administracyjne nie miał podstaw do tego, by opierać odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na okoliczności istnienia na nieruchomości zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, co w niniejszej sprawie stanowi dodatkowe potwierdzenie nieprawidłowości zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku organów administracji, istotnego znaczenia nie może mieć także sama wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, która jest zróżnicowana dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe i innych typów nieruchomości.

Wymóg zabudowania lub przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania nieruchomości na inne cele.

Z dobrodziejstwa ustawy mogą zatem skorzystać również użytkownicy wieczyści nieruchomości zabudowanej także w inny sposób, a nie wyłącznie na cele mieszkaniowe. Wprawdzie budynek wzniesiony na przedmiotowej nieruchomości pełnił także funkcję rekreacyjną, niemniej jednak był on przede wszystkim wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Pojęcie celów rekreacyjnych jest niewątpliwie powiązane z pojęciem celów mieszkaniowych, w związku z czym nie jest dopuszczalne wyraźne rozgraniczenie kategorii budynku "letniskowego" od budynku "mieszkalnego".

Przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy nie zmienia to faktu, że pomimo formalnego uznania budynków za dom letniskowy, w rzeczywistości pełnił on funkcję mieszkaniową w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu.

Skarżący wskazał nadto, że zaskarżona decyzja prowadzi do utrwalenia stanu sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym, a zapoczątkowanego na skutek wydania decyzji organu I instancji. Jest to związane z faktem, że analogiczna sytuacja do istniejącej w niniejszej sprawie występowała także w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem, wbrew jej zarzutom, brak jest- zdaniem Sądu - dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa ( w zw. z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), dającym podstawę do jej wzruszenia.

W ocenie Sądu, zgromadzony - zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i omówiony w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Ustalenia te dokonane przez organy obu instancji znajdują w tym materiale pełne potwierdzenie i zostały dokonane bez naruszenia wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, przy uwzględnieniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada, zdaniem Sądu, wszystkim wymogom o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak to zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu między stronami co do charakteru zabudowy objętych postępowaniem nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2009 r. o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005 r. Należy bowiem z urzędu podnieść w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", że Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy (według brzmienia tego przepisu obowiązującego zarówno w dacie złożenia wniosku i w dacie wydania zaskarżonej decyzji), przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami tylko wówczas, gdy w dniu wejścia w życie ustawy nie były zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy lub garażami.

Nie ulega wątpliwości, że objęta postępowaniem nieruchomość była w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zabudowana. Rozstrzygnięcia wymagała jednak kwestia, czy w tej dacie (13.10.2005 r.) była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Z przyczyn obszernie i szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również zdaniem Sądu, na to pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej.

Ustawa o przekształceniu nie zawiera normatywnej definicji zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy sformułowania "zabudowanych na cele mieszkaniowe". W świetle brzmienia tego przepisu jest niewątpliwe, zdaniem Sądu, że decyduje cel istniejącej zabudowy a nie jej charakter, parametry techniczne i użytkowe gdy chodzi o możliwość jej wykorzystania. Nie może decydować nawet faktyczne wykorzystywanie tej zabudowy w dniu wejścia w życie ustawy w sytuacji, gdyby to faktyczne użytkowanie pozostawało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, np. w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków.

Nie ma zatem prawnego znaczenia, czy budynek na objętej wnioskiem nieruchomości mógł być pod względem technicznym uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny, w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia 8 grudnia 2015 r. organ ten udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego całorocznego. Oznacza to, że niezależnie od intencji właścicieli tego budynku, uprzednich czy obecnych, budynek ma charakter rekreacyjny, co ze względu na jego całoroczny charakter nie wyklucza zamieszkiwania w nim. Nie należy jednak utożsamiać przeznaczenia budynku zgodnie z wolą jego właścicieli ze względu na jego parametry techniczne z celem, na jaki został na nieruchomości posadowiony i na co zezwalała mu decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz umowa notarialna. Gdyby prawodawca chciał uzależnić dopuszczalność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego od właściwości technicznych budynków na nieruchomości, to nie odsyłałby w treści art. 1 ust. 1 ustawy do celu istniejącej na nieruchomości zabudowy. O tym, że decyduje cel zabudowy, tj. zabudowa na cele mieszkaniowe w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma rozbieżności (zobacz np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1242/10). Nie może też ulegać wątpliwości, że inne są cele zabudowy gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe od zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego w nim zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby Nie można więc mówić, że zabudowa np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu - co do zasady - są wykorzystywane.

W konsekwencji zasadnie przyjęły organy orzekające, że o charakterze zabudowy objętej postępowaniem działki decyduje charakter znajdującego się na niej budynku, wynikający z celu jego budowy (w decyzji z dnia 30 marca 1989 r. stwierdza się wzniesienie na działce nr [...] domu letniskowego wolno stojącego) i z charakteru korzystania z terenów, na których został wybudowany (zarówno w dacie budowy jak i w dacie wejścia w życie ustawy), jak też ze sposobu korzystania z tych budynków w dniu 13 października 2005 r., co potwierdza decyzja PINB z dnia [...] r., której skarżący nie kwestionował.

W tym względzie zgromadzony w sprawie i wyczerpująco omówiony oraz oceniony - wbrew zarzutom skargi - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż istniejący na niej budynek został wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynkowych, rekreacyjnych.

Celem oddania m.in. działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, co wprost wynika z decyzji z dnia [...] r. oraz umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego z dnia 8 sierpnia 1989r., było wybudowanie domu letniskowego. Celu tego właściciel nieruchomości, czyli Gmina Miasto S. nie zmieniła, gdyż powstanie na tych terenach budynków letniskowych nie było związane z zapewnieniem miejsc zamieszkiwania, lecz zapewnieniem wypoczynku i rekreacji.

Sąd zauważa nadto, że nie może być podstawą uznania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym jako przeznaczonej na cel mieszkaniowy ze względu na ujawnienie funkcji mieszkalnej budynku w ewidencji gruntów i budynków zamiast funkcji letniskowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, Jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji, starosta jest zobowiązany przeprowadzić z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokonanie wpisu w ewidencji funkcji mieszkalnej budynku zamiast letniskowej (rekreacyjnej) nie została przez organy obu instancji wyjaśniona, chociaż ustalenia w tym zakresie, z wskazanych wyżej powodów, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest dokonanie przez PINB legalizacji budynku znajdującego się na działce nr [...] w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak już wyżej Sąd wskazał, organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie domu rekreacyjnego całorocznego. Decyzja ta winna zatem stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji budynków, bowiem podstawę do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być decyzja właściwego organu dotycząca zatwierdzenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Bez wydania takiej decyzji przez właściwy organ, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku. W przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez właściwy organ. Ubocznie podnieść należy, że rozważenia wymaga powód, dla którego w ewidencji funkcje budynku na działce skarżącego ustalono jako mieszkaniową, skoro budynek został wzniesiony samowolnie a legalizacja tej samowoli nastąpiła dopiero w grudniu 2015 r.

Z tych wszystkich względów należało podzielić, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowisko organów orzekających, że w dniu wejścia w życie ustawy objęta wnioskiem o przekształcenie działka była zabudowana w inny sposób niż na cele mieszkaniowe. Z tego też względu zasadne jest zawarte w decyzjach tych organów stanowisko, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tych działek w prawo własności, z przyczyn przedmiotowych określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.