Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1201/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 27 marca 2017 r. nr XXX/46/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXX/46/2017 z dnia 27 marca 2017 r. Rada Miasta Włocławek, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie zwierząt"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Włocławek na rok 2017.

Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływanej też jako "usg") w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych") poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 13 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy we Włocławku stwierdził, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi akt prawa miejscowego i przytoczył argumenty na poparcie swego stanowiska, m.in. zróżnicowany charakter normatywny uchwały, występowanie norm o charakterze abstrakcyjno-konkretnym, generalny charakter postanowień uchwały. Podkreślił również, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), powinna zostać w świetle art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, które to ogłoszenie stanowi warunek wejścia jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Prokurator wskazał jednocześnie na fakt dotychczasowego istnienia zróżnicowanych poglądów, dotyczących charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i zwrócił uwagę na to, iż obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym wystarczy by chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Skoro więc Rada Miasta Włocławek, nie zaliczając przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego, nie skierowała jej wbrew ww. przepisom prawa do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to tym samym niewykonanie wskazanego obowiązku publikacyjnego, warunkującego wejście w życie zaskarżonej uchwały, jest równoznaczne, jak stwierdził Prokurator, z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nieopublikowana uchwała nie weszła w życie i tym samym nie mogła wywołać skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stanowisko swe uzasadnił tłumacząc, że przyjęty przez gminę Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, został uchwalony 27 marca 2017 r., czyli wtedy kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały jeszcze rozbieżności, co do charakteru prawnego tego typu uchwał. Wobec tego, Rada Miasta Włocławek uznała, iż ówczesna uchwała, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie decyduje ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jest jedynie planem, czy też zbiorem zadań, jakie gmina jest obowiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie zwierząt. Dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r. ugruntował pogląd, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w dzienniku urzędowym. W związku z tym, dnia 27 marca 2018 r. została podjęta przez Radę Miasta Włocławek uchwała nr XL/17/2018 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Włocławek na rok 2018 i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 4 kwietnia 2018 r. poz. 1830, jako akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 usg, zgodnie, z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała nr XXX/46/2017 z dnia 27 marca 2017 r. Rady Miasta Włocławek w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Włocławek w roku 2017. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Istota sprawy dotyczy kwestii czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej wejście jej w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Organ natomiast wskazał na niejednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych, co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały na dzień jej podjęcia i związane z tym założenie organu, iż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego oraz nie wymaga ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 usg. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego (jest to akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, którego warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie). Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg oraz art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze miasta, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 usg zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta określa, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje, w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). Z treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika zaś, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które jak wskazano odbywa się według zasad i trybu określonego w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a zatem poprzez ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jako warunek wejścia jego w życie, nie ma zastosowania tylko do przepisów porządkowych (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), z którymi co oczywiste, nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalanych programów.

Dla przesądzenia zatem, czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, determinujący wejście jej w życie, decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na okoliczność, że art. 40 usg nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinno być poprzedzone badaniem cech danego aktu. Bowiem jak wynika to z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze przesądzać o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA w ww. orzeczeniach uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że regulacje programu stanowią ważny instrument ochrony zwierząt oraz są równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Tutejszy Sąd zauważa, że postanowienia programu są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Co istotne w przypadku przedmiotowej uchwały nawet wykonawca programu (podmiot realizujący określone zadania) został w § 2 pkt 2) uchwały określony nazwą generalną (organizacje społeczne: stowarzyszenia i fundacje) i nie jest on podmiotem podległym (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, choć jak podkreślono analizując adresata uchwały należy mieć na uwadze zasięg i zakres oddziaływania uchwały na wszystkich mieszkańców gminy. Wskazać należy, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opieka nad wolno żyjącymi kotami, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 i § 10 zaskarżonej uchwały) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Należy także uwzględnić aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Podzielając wskazaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z przytoczonymi przez tutejszy Sąd spostrzeżeniami i racjami, oraz uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy: z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 57/18; z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1442/17; z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1015/17; z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt 1012/17; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt 1010/17; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 1254/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt 1353/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono to wyżej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dla oceny tego stanu rzeczy nie ma znaczenia istniejąca w przeszłości rozbieżność i niejednoznaczność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie oceny charakteru prawnego Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Włocławek nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego jak wykazano była zobowiązana, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 usg oraz art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Wskazać należy, że Rada Miasta Włocławek nie opublikowała zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, stanowiąc w § 13 tej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości, poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Włocławek. Wymaga wskazania, że w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wyrażone zostało domniemanie obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, a akty normatywne niezawierające przepisów powszechnie obowiązujących nie są tam ogłaszane tylko wtedy, gdy odrębna ustawa wyłączy obowiązek ich ogłoszenia (art. 2 ust. 2 ww. ustawy).

Dodatkowo podkreślić należy, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, a w jej miejsce powołana została kolejna uchwała dotycząca Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, opublikowana tym razem w odpowiedni, zgodny z przepisami prawa sposób. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją, bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego).

Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.