Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: par 9, 10, 18
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2956/17 w sprawie ze skargi M. K. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie dokonania zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/17 po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej jako skarżący) na czynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie dokonania zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków, stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta m.st. Warszawy polegającej na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków poprzez ujęcie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...] w [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską na karcie adresowej nr [...] zabytku nieruchomego pod nazwą Zespół pałacowo-parkowy [...], a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł skargę na czynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków dotyczącej "Parku w [...] ", skutkującej ujęciem w niej (włączeniem do gminnej ewidencji zabytków) działek ewid. nr [...] i [...] (dawniej działki ewid. nr [...],[...] i [...]) z obrębu [...], będących własnością skarżącego, jako działek stanowiących część "Parku w [...] ", wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., pod numerem rej. [...], w sytuacji gdy ww. decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonany na jej podstawie wpis ww. zabytku "Park w [...] " do rejestru zabytków nie wymieniają powyższych działek ewidencyjnych.

W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r., znak: KZ-OZ.4120.35.2017.AZA (4.AZA.KZ-OZ), Stołeczny Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy poinformował skarżącego, iż "uznaje, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu 7-10-07, stanowiąc część parku wpisanego do rejestru zabytków są równocześnie ujęte w gminnej ewidencji zabytków (GEZ). Ma to swoje odzwierciedlenie w serwisie mapowym www.mapa.um.warszawa.pl, udostępniającym informacje z wybranych rejestrów publicznych, w tym z GEZ." Jednocześnie wskazał, że wycofuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r., znak KZ-OZ.4120.35.2017.AZA, w związku późniejszym pismem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 czerwca 2017 r.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. Stołeczny Konserwator poinformował skarżącego, iż zgodnie z jego wnioskiem nastąpi "usunięcie z serwisu mapowego "Zabytki" informacji o przynależności działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] do zabytkowego Parku w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr 646/1." Do powyższego pisma organ załączył, aktualną kartę adresową obiektu nr [...], opatrzoną datą 9 lipca 2012 r., zawierającą obrys granicy parku, zgodny ze stanem faktycznym. Z obrysu wynikało, że granice obiektu "Zespół płacowo- parkowy [...] – park", wpisanego do rejestru zabytków "[...], [...] " nie obejmują działek Skarżącego. Z kolei w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., znak WD.1331.28.8.2017, skierowanym do Dyrektora Lasów Miejskich Warszawa, Mazowiecki Konserwator poinformował, że "działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] (dawne działki nr [...],[...] i [...]) są fragmentami terenu parku w [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr rej. [...] ". Jednocześnie skarżący podniósł, że pomimo zamieszczenia powyższej informacji w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. Mazowiecki Konserwator stwierdził, że "nie dysponuje w obecnej sytuacji podstawą prawną, umożliwiającą doprecyzowanie granic obszarów wpisanych w latach 60-tych i 70-tych, których decyzje nie posiadały załączników graficznych określających granice wpisu. W tej sytuacji Mazowiecki Konserwator informując o statusie konserwatorskim odwołuje się do opracowań merytorycznych (ewidencji, ekspertyz i opinii), w których określa się zasięgi zabytkowych terenów".

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. w żaden sposób nie określa terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako "Park w [...] ", a w szczególności nie wskazano w jej treści numerów działek ewidencyjnych tworzących park wpisany do rejestru, nie podano powierzchni terenu wpisanego do rejestru ani też nie sporządzono załącznika graficznego do decyzji, który określałby granice terenu wpisanego do rejestru zabytków.

Skarżący wskazał na § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101, dalej rozporządzenie z 1963 r.) i stwierdził, że decyzja o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków powinna zawierać opis jego granic, a jeżeli nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą, to powinna dodatkowo wskazywać jej numer lub nazwę. Podkreślił, że z nieznanych przyczyn decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. takich danych nie zawiera. Jak podał, z wpisu w "Rejestrze Zabytków m. st. Warszawy, Dział A Zabytki Nieruchome", Tom I, pod nr porz. [...]", dokonany w oparciu o treść decyzji z 1965 r. wynika, że właścicielami nieruchomości objętej wpisem do rejestru, a określonej jako "Park [...] ", były: [...] i [...], do których należały wskazane w rubryce "Uwagi" działki ew. nr [...] i [...]. Tym samym, zdaniem skarżącego, nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonany na jej podstawie wpis do rejestru zabytków pod nr [...] nie dotyczą nieruchomości, które w tamtym czasie stanowiły własność [...] i [...] i były oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], a obecnie stanowią własność skarżącego i są oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Skarżący wyjaśnił, że nabył nieruchomość od [...], który był jej właścicielem od 1942 r., co wynika z § 1 Aktu notarialnego z [...] kwietnia 1998 r., Rep [...]. Z kolei z odpisu KW Nr [...] wynika, że nieruchomość nabyta ww. aktem oznaczona została jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiła od 1993 r. własność [...], którego spadkobierczynie zbyły ww. nieruchomość na rzecz skarżącego w 1/2 części oraz [...] i [...] małż. [...], co wynika z § 1 Aktu notarialnego z [...] maja 1990 r., Rep A Nr [...].[...] i [...] małż. [...] zbyli swój udział w ww. nieruchomości na rzecz skarżącego - aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep A Nr [...].

Następnie skarżący zwrócił uwagę, że Mazowiecki Konserwator podejmował w przeszłości próby przyporządkowania Parkowi w [...] działek stanowiących własność skarżącego. Wskazał, że postanowieniem z dnia 23 października 2008 r. nr 574/08, wydanym w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), starał się wyjaśnić treść decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. - w oparciu o tzw. materiały archiwalne (plany i mapy z XIX i pocz. XX wieku publikowane w Atlasie historycznym), tj. określić granice ochrony konserwatorskiej w taki sposób, aby obejmowały one m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Jednakże Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r., znak L.dz. DOZ-OaiK-6700/898/08[PN], w wyniku zażalenia skarżącego, uchylił w całości ww. postanowienie Mazowieckiego Konserwatora oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jako kolejny przykład próby rozciągnięcia przez Mazowieckiego Konserwatora zakresu decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. na działki stanowiące własność skarżącego było wpisanie tych działek w 2013 r. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków w rubryce "Uwagi" dotyczącej zabytku "Park w [...], ul. [...] ". Wskutek skargi wniesionej przez skarżącego na powyższą czynność, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/14, stwierdził bezskuteczność czynności Mazowieckiego Konserwatora polegającej na wpisaniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...]. Wyrokiem NSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14, została oddalona skarga kasacyjna Mazowieckiego Konserwatora od ww. wyroku z dnia 9 października 2016 r. Skarżący wskazał stanowisko NSA.

W ocenie skarżącego zmiana przez Stołecznego Konserwatora wpisu w GEZ dotyczącego zabytkowego "Parku w [...] ", w sposób wyżej opisany, stanowi kolejną bezprawną próbę zmiany (wyjaśnienia/uzupełnienia) decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. o wpisaniu parku w [...] do rejestru zabytków pod numerem [...], która prowadzi do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności do ww. działek w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślił, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. jest decyzją ostateczną i może być zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Wskazując na § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661; dalej rozporządzenie z 2011 r.) stwierdził, że wpis do ewidencji zabytków musi być zgodny z treścią wpisu do księgi rejestru zabytków, dokonanego na podstawie ostatecznej decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Taka sytuacja, w ocenie skarżącego, nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Stołeczny Konserwator zmieniając wpis w GEZ dokonał tego w sposób niezgodny z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonanego na jej podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr rej. [...].

W odpowiedzi na skargę, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie a w przypadku niepodzielenia stanowiska organu o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że zabytek - "Park w [...] " jest wpisany do rejestru zabytków, a decyzja administracyjna, wskazana przez skarżącego, wpisująca ten zabytek nie określa jego granic. W GEZ został ujęty zabytek - "Park w [...] ". Nie zostały natomiast ujęte jako zabytek samoistnie działki gruntu wskazane w skardze. Organ zakwestionował, że niedopuszczalne było w jakikolwiek sposób dokonywanie wykładni decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W jego ocenie zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na to, że Mazowiecki Konserwator stoi na stanowisku, że działki skarżącego stanowią część przedmiotowego zabytku. Spowodowało to sformułowanie stosownej informacji, która znalazła swój wyraz w piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. skierowanym do skarżącego, jak również w treści portalu mapowego. Ponadto po bezpośrednim spotkaniu w dniu 13 listopada 2017 r. Dyrektora Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków, w gestii którego leży prowadzenie czynności z zakresu gminnej ewidencji zabytków, ze skarżącym do Mazowieckiego Konserwatora zostało wystosowane dodatkowe pismo z prośbą o interpretację decyzji o wpisie do rejestru zabytków Parku w [...] w kontekście działek skarżącego (pismo z 5 grudnia 2017 r., znak KZ-OZ.4120.688.2017.KGU.)

W dalszej kolejności argumentował, że w toku postępowania w którym zapadły wskazane w skardze wyroki, postanowienie NSA przesądziło o dopuszczalności skargi na czynność polegającą na umieszczeniu obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyroki te opierają się na założeniu, że objęte nimi działki (tożsame najprawdopodobniej z działkami wskazanymi w skardze niniejszej) zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo że podobnie jak w sprawie niniejszej, organ prowadzący tę ewidencję nie dokonał jakiejkolwiek czynności dotyczącej stricte tych działek, prócz zamieszczenia informacji na stronie internetowej, o ich potraktowaniu jako części zabytku - Park w [...] - wpisanego do rejestru zabytków i obligatoryjnie przez to ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ podniósł, że lektura tych wyroków nie pozwala na ustalenie, kiedy czynność wpisania do ewidencji wojewódzkiej nastąpiła. Nie sposób też przyjąć, że orzekając o bezskuteczności wpisania działek do wojewódzkiej ewidencji zabytków - sąd administracyjny nie uznawał, że znajdują się one w tej ewidencji. Musiał uznać, że nastąpiła czynność włączenia ich do tej ewidencji.

Podsumowując organ stwierdził, że wobec przyjęcia przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie rozumowania, jakie legło u podstaw ww. wyroków, na które powołuje się skarżący, należy liczyć się z możliwością uznania przez sąd administracyjny, że działki skarżącego zostały ujęte w GEZ. Zdaniem organu sprawa sprowadza się do badania stanu faktycznego zabytku nazwanego "Parkiem w [...] " w kontekście jego fizycznych granic na dzień wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, czyli do przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność przed sądem administracyjnym.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona czynność Prezydenta m.st. Warszawy polegała na dokonaniu zmiany w listopadzie 2017 r. wpisu w gminnej ewidencji zabytków (utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r., nr 2998/2012), poprzez ujęcie działek ewid. skarżącego nr [...] i [...] z obrębu [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską, uwidocznionym na karcie adresowej zabytku nieruchomego pn. "Zespół pałacowo-parkowy [...] - park", nr [...], z dnia 9 lipca 2012 r. (karta ta została przesłana do Sądu dopiero w związku ze zobowiązaniem nałożonym na organ - na rozprawie w dniu 13 września 2018 r.). Sąd podkreślił przy tym, że karta adresowa zabytku z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] w pierwotnej wersji nie obejmowała swoim zakresem działek skarżącego, co wynika z porównania obu tych kart. Tym samym działki będące własnością skarżącego stały się częścią "Parku w [...] ", wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., pod numerem [...], która ww. działek ewidencyjnych nie wymienia.

Następnie Sąd po stwierdzeniu dopuszczalności skargi powołał art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.; dalej jako u.o.z.) i wskazał, że skutkiem wpisania zabytku do rejestru czy też skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku - jest ujęcie tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazując na art. 22 ust. 5 u.o.z. wyjaśnił, że przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków reguluje rozporządzenie z 2011 r. obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej czynności, jak i zakładania gminnej ewidencji zabytków w lipcu 2012 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012. Zgodnie natomiast z § 18 rozporządzenia z 2011 r. "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym".

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że włączając w 2012 r. kartę adresową zabytku nieruchomego pn. "Zespół pałacowo-parkowy [...] - park", nr [...] z dnia 9 lipca 2012 r. do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło sprawdzenie danych ze stanem faktycznym sprawy. W karcie adresowej zabytku, organ powołał się bowiem na ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z lipca 1965 r., wpisującą "Park w [...] " do rejestru zabytków pod nr rej. [...]. W rejestrze tym uwidoczniono m.in., że właścicielami nieruchomości objętej wpisem do rejestru, a określonej jako "Park [...] ", były: [...] i [...], do których należały wskazane w rubryce "Uwagi" działki ew. nr [...] i [...]. Wpis ten nie dotyczył nieruchomości stanowiących własność [...] i [...] (działki nr ew. nr [...] i [...], obecnie [...] i [...]), poprzedników prawnych skarżącego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Prezydent m.st. Warszawy podejmując ponad 5 lat później czynność (w postaci rozszerzenia zakresu ochrony konserwatorskiej o dwie działki skarżącego), uwidocznioną w karcie adresowej zabytku zobowiązany był dokonać sprawdzenia, o czym mowa w ww. rozporządzeniu z 2011 r. W kontrolowanej sprawie organ tego zaniechał, ograniczając się jedynie, w piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. do przywołania stanowiska Mazowieckiego Konserwatora zawartego w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., gdzie z jednej strony wojewódzki organ konserwatorski stwierdził, że "działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] (dawne działki nr [...],[...] i [...]) są fragmentami terenu parku w [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr [...] ", z drugiej zaś, że "nie dysponuje w obecnej sytuacji podstawą prawną, umożliwiającą doprecyzowanie granic obszarów wpisanych w latach 60-tych i 70-tych, których decyzje nie posiadały załączników graficznych określających granice wpisu (...)."

Tym samym, zdaniem Sądu, wobec dokonanej zmiany we wpisie w gminnej ewidencji zabytków w sposób wyżej opisany, pozostaje do niniejszej sprawy aktualny pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 9 października 2017 r. w odniesieniu do próby zmiany wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd podkreślił, że pogląd ten podzielił NSA, który wskazał, że "wpis w wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji, w szczególności zakres ochrony konserwatorskiej powinien być zbieżny z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków. A decyzja Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z lipca 1965 r. nie wskazuje na działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] jako wchodzące w skład zabytkowego Parku w [...]. Brak ustaleń i oceny Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie podstaw do ujęcia tych nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków czyni ową czynność nieskuteczną jako niezgodną z prawem, co prawidłowo zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji". Dalej NSA podkreślił, że "to, iż ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zaniechanie dokonania oceny, na jakiej podstawie stwierdzono, że obiekt, jakim jest "Park w [...] ", zamyka się w granicach działek ewidencyjnych będących własnością [...], czyni zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione.

Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucił:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą odmowę jego zastosowania i stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta m.st. Warszawy polegającej na zmianie wpisu w gminnej ewidencji zabytków poprzez ujęcie działek ew. nr [...] i [...], obręb [...] w [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską na karcie adresowej nr [...] zabytku nieruchomego pod nazwą Zespół pałacowy-parkowy [...] i błędne zastosowanie art. 150 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności tej czynności z powodu uznania, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy o postępowaniu, podczas gdy zaskarżony organ nie dopuścił się ich naruszenia, w szczególności dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie adresowej zabytku ze stanem faktycznym zgodnie z § 18 rozporządzenia z 2011 r.;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, bowiem Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie w jego opinii organ ewidencyjny miałby być uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości organu rejestrowego odnośnie do substancji zabytku wpisanego do rejestru zabytków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania za instancję kasacyjną. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.), której w niniejszym postępowaniu nie stwierdził.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona czynność Prezydenta m.st. Warszawy polegała na dokonaniu zmiany w listopadzie 2017 r. wpisu w gminnej ewidencji zabytków (utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r., nr 2998/2012), poprzez ujęcie działek ewid. skarżącego nr [...] i [...] z obrębu [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską, uwidocznionym na karcie adresowej zabytku nieruchomego pn. "Zespół pałacowo-parkowy [...] - park", nr [...], z dnia 9 lipca 2012 r. Zasadnie przy tym podkreślił Sąd I instancji, że karta adresowa zabytku z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] w pierwotnej wersji nie obejmowała swoim zakresem działek skarżącego, co wynika z porównania obu tych kart. Tym samym działki będące własnością skarżącego stały się częścią "Parku w [...] ", wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., pod numerem [...], która ww. działek ewidencyjnych nie wymienia. Zatem nie ma wątpliwości co było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że zarówno skarga jak i wyrok WSA były bezprzedmiotowe, gdyż nie miała miejsca zmiana w gminnej ewidencji zabytków, przeczy temu ujawniony fakt zmiany danych na karcie adresowej zabytku nieruchomego w zakresie objęcia ochroną konserwatorską terenu działek należących do skarżącego, których pierwotnie karta adresowa nie obejmowała, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków.

Na kwestię dopuszczalności skargi na czynność w postaci zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków determinujący wpływ miało prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1521/14, który w stosunku do tych samych działek, należących do tego samego podmiotu orzekł, że czynność polegającą na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek należących do skarżącego jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane orzeczenie jest prawomocne, a zatem wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie. Takie stanowisko należy zająć nie tylko w odniesieniu do sentencji orzeczenia, lecz również do jego uzasadnienia zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej sprawie, nie może zostać rozbieżnie rozstrzygnięta. (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 252/21, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1935/18, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę nie miał więc podstaw do formalnego zakończenia postępowania, czy to przez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, czy też jak sugeruje skarżący kasacyjnie, poprzez umorzenie postępowania, wobec jego bezprzedmiotowości.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków Parku w [...] nie wskazuje numerów działek ewidencyjnych tworzących teren nieruchomości wpisanej do tego rejestru. Nie wskazuje również powierzchni tego terenu, jak również nie zawiera załącznika graficznego, który określałby granice tego parku. Natomiast Prezydent m. st. Warszawy dokonał zmiany treści wpisu w gminnej ewidencji zabytków, w stosunku do jej pierwotnego brzmienia, obejmując ochroną konserwatorską działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb [...] w Warszawie należące do skarżącego, poprzez dokonanie zmiany w graficznym oznaczeniu obszaru parku na karcie adresowej zabytku pod nazwą Zespół Pałacowo-Parkowy [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził bezskuteczność tej czynności, albowiem Prezydent m. st. Warszawy nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny i rozstrzygnięć w zakresie określania granic zabytku. Organem kompetentnym w tym zakresie jest organ konserwatorski zabytków. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z. wpis zabytku nieruchomego do rejestru następuje na mocy decyzji administracyjnej tego organu. To wojewódzki konserwator zabytków dokonuje interpretacji decyzji o wpisie do rejestru i wyjaśnia wszelkie wątpliwości w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy dokonał zmiany karty adresowej zabytku - w zakresie określenia granic Zespołu Pałacowo – Parkowego [...] zupełnie dowolnie - bez żadnych ku temu przesłanek i merytorycznych podstaw. Nie ujawniły się żadne dokumenty lub inne informacje, które mogłyby świadczyć, że historyczne granice założenia zespołu pałacowo-parkowego [...] - park były inne, niż pierwotnie określone w karcie adresowej zabytku, na podstawie treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Należy zauważyć, że granice zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków określa organ konserwatorski w decyzji o wpisie do tego rejestru, a nie organ gminy prowadzący gminną ewidencję zabytków.

Zauważyć należy, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wprawdzie pozwala na ujęcie w gminnej ewidencji zabytków także innych zabytków nieruchomych, które nie były dotychczas wpisane do rejestru i może to nastąpić w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jednakże nie dotyczy to zabytków nieruchomym, które został już wpisane do rejestru zabytków, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zatem przepis ten nie znajduje tutaj zastosowania. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że granice kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy zostały określone w art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru (ust. 5 pkt 1) oraz § 18 Rozporządzenia z 2011 r., w którym wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z treści powołanych przepisów nie wynika kompetencja dla organów gminy do obejmowania ochroną konserwatorską nieruchomości, w stosunku do których taka ochrona nie została ustalona w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zatem zasadnie przyjął Sąd I instancji, że działanie Prezydenta w tym zakresie naruszały normy art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia z 2011 r., czym innym jest bowiem kontrola danych zawartych w karcie adresowej zabytku ze stanem faktycznym, a czym innym objęcie ochroną konserwatorską nieruchomości do tej pory niewpisanej do rejestru zabytków.

Trafnie Sąd I instancji argumentował, iż gminna ewidencji zabytków, a konkretnie karta adresowa zabytku powinna odzwierciedlać stan faktyczny, który z kolei powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji, w szczególności zakres ochrony konserwatorskiej powinien być zbieżny z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków. A decyzja Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z lipca 1965 r. nie wskazuje na działki ewidencyjne nr [...] i [...] (dawniej: nr [...],[...],[...]) obecnie należące do skarżącego jako wchodzące w skład zabytkowego Parku w [...]. Brak ustaleń i oceny Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie podstaw do ujęcia tych nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, czyni ową czynność nieskuteczną jako niezgodną z prawem, co prawidłowo zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji.

Podzielić należy również pogląd, że to, iż ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od dokonania wpisu do rejestru zabytków, który wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe, jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 18 rozporządzenia z 2011 r.. Wskazując przy tym dodatkowo, że z art. 151 p.p.s.a. wynika jedynie, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygając stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a.