Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4261/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2778/17 w sprawie ze skarg M.A., D.A. i Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla pkt 1. zaskarżonego wyroku i oddala skargę M.A. i D.A.; 2. zasądza od M.A. i D.A. solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 3450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 2778/17, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.A. i D.A. oraz Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania:

1. ze skargi M.A. i D.A. uchylił punkt I zaskarżonej decyzji oraz punkt II w części sformułowania "w pozostałym zakresie";

2. oddalił skargę Prezydenta Miasta [...];

3. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M.A. i D.A. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M.A. i D.A. odszkodowania w wysokości 1 024 630,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] - Etap [...] - km [...] - km [...], w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 51 231,50 zł, w pkt 3 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego w pkt 1 oraz powiększonego w pkt 2 i 3 odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Na skutek wniesionego od tej decyzji przez Prezydenta Miasta [...] odwołania decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w części dotyczącej pkt 2 i 4 i w tym zakresie orzekł o:

1) odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

2) zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do zapłaty odszkodowania na rzecz M.A. i D.A. w łącznej kwocie 1 034630,00 zł (słownie: jeden milion trzydzieści cztery tysiące sześćset trzydzieści złotych 00/100); w pkt II. w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w [...], obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z [...] listopada 2016r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.T .

Biegły ustalił, że wyceniane działki tworzą zwarty kompleks o nieregularnym kształcie, ich łączna powierzchnia wynosi [...] ha, teren działek jest plaski. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień [...] lipca 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. oraz protokołem z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r., działka nr [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem oraz altaną drewnianą, a działka nr [...] zabudowana była wiatą garażową drewnianą. Dokładny opis części składowych nieruchomości znajduje się na str. [...] operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowi zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane, w niewielkiej odległości od działki znajduje się również przystanek komunikacji miejskiej oraz myjnia samochodowa. W większej odległości znajduje się cmentarz oraz kopalnia [...].

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym jako [...] - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (około 60% pow. działki), a częściowo w terenie oznaczonym jako [...] - tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (około 40% pow. działki), natomiast działka nr [...] znajdowała się w terenie oznaczonym jako [...] - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego". Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów planistycznych jest częściowo zgodne a częściowo odmienne od ich przeznaczenia wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym: częściowo drogowym i częściowo mieszkaniowym jednorodzinnym.

Powyższa analiza wykazała, że podobne nieruchomości o charakterze mieszkaniowym osiągają niższe ceny od będących przedmiotem obrotu w rozpoznawanym okresie na rynku regionalnym nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec powyższego biegły w myśl tzw. "zasady korzyści" wartość całej nieruchomości określił w oparciu o nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym.

Ze względu natomiast na stwierdzenie braku występowania w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, określono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, odrębnie wyceniając grunt i części składowe.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg, położonych na rynku lokalnym obejmującym miasto [...] oraz na rynku regionalnym obejmującym województwo [...], w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r.

Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 22 transakcji, których ceny wahały się od 46,89 zł/m2 do 140,45 zł/m", przy cenie średniej 95,51 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. [...] operatu szacunkowego.

W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 110,82 zł/m2, natomiast całej powierzchni obu działek na kwotę 92 424,00 zł. Z kolei wartość wszystkich składników budowlanych została oszacowana zgodnie z metodologią wskazaną na str. [...] operatu szacunkowego na kwotę 841 372,00 zł. Wartość wszystkich składników roślinnych oszacowano zgodnie z metodologią wskazaną na str. [...] operatu szacunkowego na kwotę 90 834,00 zł. Ostatecznie wartość działek nr [...] i nr [...] wyniosła 1 024 630 zł i w takiej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie, które następnie powiększył o kwotę 51 231,50 zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz o kwotę 10.000 zł na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących podniesienia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora, organ stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] niezasadnie podwyższył odszkodowanie w tym zakresie.

W świetle art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym wart. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dniu [...] lipca 2016 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez M.A. i D.A. w dniu [...] sierpnia 2016 r. Z kolei pismo M. i D.A. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości, wpłynęło do Kancelarii Urzędu Miasta [...] w dniu [...] września 2016 r.

Jednakże w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. W.S. - pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] ds. Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej wskazał, że w odniesieniu m.in. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] faktyczne władztwo nie przeszło na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomości te są w dalszym ciągu zagospodarowane przez dotychczasowych właścicieli.

Ponadto Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. wystąpił do właścicieli nieruchomości o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie mu udostępniona. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. właściciele poinformowali, że są gotowi opuścić nieruchomość w każdym terminie, który nie spowoduje opóźnienia rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją budowy oraz nie spowoduje utraty bonifikaty. Jednakże jak wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego przedmiotowa nieruchomość została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym wart. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Wprawdzie dotychczasowi właściciele nieruchomości pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...] - [...] września 2016 r.) poinformowali inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione.

M. i D.A. swoim działaniem nie umożliwili inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości, w ustawowym terminie. Fakt, że inwestor nie wyraził chęci objęcia nieruchomości we wcześniejszym terminie nie może mieć jednak wpływu na uznanie, że nieruchomość nie została opróżniona w terminie.

Wskazane powyżej okoliczności oznaczają, że w niniejszej sprawie Wojewoda Śląski nieprawidłowo orzekł o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i D.A. oraz Prezydent Miasta [...].

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, za zasadną skargę wniesioną przez M. i D.A.

Sąd wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej między innymi na nieruchomości skarżących została wydana w dniu [...] lipca 2016r. i opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Bezspornym jest, że zawiadomienie z [...] sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji zostało skarżącym doręczone [...] sierpnia 2016 r. Pismem z 31 sierpnia 2016r. skarżący skierowali do Inwestora oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Pismo to jak wynika z akt sprawy wpłynęło do Kancelarii Urzędu Prezydenta Miasta Rybnika [...] września 2016r.

Minister uznał jednak, wbrew stanowisku organu I instancji, że okoliczność złożenia ww. oświadczenia nie ma znaczenia w sprawie, bowiem z pisma pełnomocnika Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2016r. skierowanego do skarżących wynika, że w odniesieniu do działek przyjętych od skarżących faktyczne władztwo nie przeszło na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomości w dalszym ciągu są zagospodarowane przez dotychczasowych właścicieli. Ponadto pismem z [...] października inwestor wystąpił do skarżących o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie przez nich udostępniona. Pismem z [...] grudnia 2016r. skarżący wskazali, że są gotowi opuścić nieruchomość w każdym terminie , który nie spowoduje opóźnienia w rozpoczęciu robót budowlanych oraz nie spowoduje utraty bonifikaty. W konsekwencji [...] stycznia 2017r. doszło do protokólarnego odbioru nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko Ministra w przedmiotowej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzekł o podwyższeniu należnego skarżącym odszkodowania o kwotę 5 %, z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra, skarżący w sposób jednoznaczny w piśmie z [...] sierpnia 2016r. wyrazili swoją wolę wydania nieruchomości. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby inwestor zgodnie z ich oświadczeniem przejął nieruchomość. Tymczasem z akt sprawy wynika, że to Prezydent Miasta [...], nie podjął niezbędnych czynności, w postaci formalnego przejęcia nieruchomości od skarżących. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, żeby skarżący ponieśli negatywne konsekwencje za nieprawidłowości w działaniu organów administracji publicznej. Tym bardziej, że wbrew stanowisku Ministra w sprawie nie można uznać, że inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały przez skarżących opróżnione. Okoliczność ta nie została przez organ udowodniona. A jak wynika z przedłożonej przez skarżących kopii umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2016r. pomiędzy nimi a Prezydentem Miasta [...], a więc już po wydaniu decyzji zrid, Skarżący już przed otrzymaniem zawiadomienia o wydaniu decyzji zgodzili się na jej wydanie w terminie określonym w decyzji oraz na warunkach w niej ustalonych. Uznać zatem należy, że w sprawie Skarżący konsekwentnie wyrażali gotowość opuszczenia nieruchomości, oczekując jedynie na formalne odebranie jej przez Inwestora.

Zdaniem składu orzekającego skarżący więc spełnili przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w przepisie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja w zakresie w jakim zmienia rozstrzygniecie organu I instancji w tym zakresie w ocenie Sądu wydana została bez właściwej oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 80 k.p.a)., skutkującej naruszeniem prawa materialnego (art. 18 ust. 1e specustawy).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji tego z naruszeniem art. 18 ust.1e specustawy.

Konsekwencją odmiennego niż przyjął organ odwoławczy stanowiska Sądu, stała się konieczność uchylenia w części zaskarżonej decyzji tj. jej pkt. I oraz punktu II w zakresie sformułowania " w pozostałym zakresie" w ocenie bowiem Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji było właściwe.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie uwzględnił zaś skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta [...]. Wbrew bowiem zarzutom w niej podniesionych w ocenie Sądu zasadnie orzekające organy, dokonały oceny operatów tj. zarówno sporządzonego na zlecenie organu operatu, jak również przedłożonego przez skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu skargi M. i D.A. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Wobec zaś nieuwzględnienia skargi Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł oddalił skargę. Wobec uwzględnienia skargi M. i D.A. Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a orzekł o zwrocie ww. kosztów postępowania sądowego

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018r. wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżył ww. wyrok w zakresie dotyczącym jego punktu pierwszego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dalszej części "specustawa drogowa") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma art. 18 ust. 1e obejmuje kwestię wydania nieruchomości podczas gdy w sytuacji nieruchomości budynkowych badaniem winny być objęte tak wydanie, jak opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 18 ust.1e specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w przedmiotowej sprawie określonej w w/w przepisie przesłanki opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń i przyjęcie, iż w świetle treści tegoż przepisu spełnione zostały przesłanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości - mimo braku podstaw do takiego przyjęcia,

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art.3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art.7 i art.80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi M.A. i D.A. i uchylenie decyzji w części, mimo iż nie jest ona obarczona wadami procesowymi mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Strony nie udzieliły odpowiedzi w powyższym przedmiocie,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] zarzucała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 149, dalej: specustawa drogowa). Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważała stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należało powiększyć o 5% należne M. i D.A. odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Województwa [...] nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...], stanowiącej poprzednio własność ww. uczestników postępowania.

Zdaniem Prezydenta Miasta [...], skoro ww. nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkiwali jej byli właściciele to mimo, iż w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej złożyli oni oświadczenie (pismo z dnia 31 sierpnia 2016 r.) o wydaniu nieruchomości to w rzeczywistości władztwo nad nią nie przeszło na rzecz inwestora, gdyż nieruchomość ta była w dalszym ciągu zagospodarowywana przez jej dotychczasowych właścicieli. Z tego też powodu Minister zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., w części w której powiększała ona odszkodowanie ustalone na rzecz M. i D.A. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (tj. o kwotę 51.231,50 zł zł) i orzekł o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania przyznając jednocześnie stronom odszkodowanie w kwocie 1.034.630 złotych.

W zaskarżonym natomiast wyroku, Sąd Wojewódzki twierdził, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dniu [...] lipca 2016 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez M. i D.A. w dniu [...] sierpnia 2016 r. Z kolei w piśmie stron z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostały zawarte ich oświadczenia informujące o wydaniu nieruchomości, to należało uznać, że M. i D.A. wypełnili dyspozycję art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Sąd I instancji dodał też że z materiału sprawy nie wynika, aby skarżący czynili inwestorowi jakiekolwiek przeszkody w zamiarze faktycznego objęcia nieruchomości. Przeciwnie to Prezydent Miasta [...] nie podjął niezbędnych czynności w postaci formalnego przejęcia nieruchomości.

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Jak wynika zatem z treści ww. przepisu, ustawodawca rozróżnia w nim dwie sytuacje. Pierwsza - dotyczy przejścia na własność podmiotu publicznoprawnego nieruchomości niezabudowanej a druga - nieruchomości zabudowanej. W pierwszym przypadku wydaniu podlega grunt a w drugim, aby uzyskać, przewidziany w tym przepisie bonus 5%, dotychczasowy właściciel nieruchomości musi także opróżnić znajdujące się na niej zabudowania. Inne rozumienie tego przepisu nie miałoby racji bytu, gdyż intencją ustawodawcy, przy wprowadzaniu tej regulacji prawnej, było osiągnięcie szczególnego celu w postaci znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. Uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o swoistą "zachętę", w postaci powiększenia o 5% należnego odszkodowania dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ma wpłynąć na przyśpieszenie procesu budowy inwestycji drogowej. W sytuacji zatem, gdy mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną deklaracja o wydaniu samego gruntu nie wpływa na owo przyspieszenie. W takiej sytuacji inwestor bowiem nadal nie ma zapewnionej swobody działania.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki, wprawdzie miał świadomość, że nieruchomość, przejęta w tym przypadku - z mocy prawa - pod inwestycję drogową, była zabudowana budynkiem mieszkalnym i innymi zabudowaniami, ale ocenę swoją dotyczącą, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, odnosił jedynie do kwestii związanej z wydaniem gruntu. Zwrócić też należy uwagę, że pomimo złożenia przez uczestników postępowania w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wspomnianego wyżej oświadczenia, informującego o wydaniu nieruchomości, to jak wynika z dalszego postępowania ani nie wydali nieruchomości, a nie nie opróżnili budynku w terminie ustawowym.

Potwierdzeniem niewydania nieruchomości było pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. w którym wystąpił on do uczestników postępowania o udzielenie informacji kiedy nieruchomość zostanie mu udostępniona. Pismo M. i D.A. z dnia [...] grudnia 2016 r. potwierdza jedynie, że nie opróżnili oni budynku w wymaganym terminie. Wydanie i opróżnienie budynku nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r.

W tej sytuacji należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się zasadna w zakresie, w jakim zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej zarówno poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, jak i niewłaściwe zastosowanie.

W przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychylił się do stanowiska jakie w tożsamej kwestii zajął inny skład tego Sądu w wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18 (por. również wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18) przyjmując, że skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli i opróżnienie budynku), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor mógł objąć nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego niepoparta rzeczywistym udostępnieniem obiektu. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy, zaś zachowanie uczestników postępowania wymusiło na nim wystąpienie, już po terminie ustawowym, o wskazanie terminu wydania nieruchomości.

Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania aktualnemu właścicielowi nieruchomości, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.

Z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Art. 11f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16).

Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.

Z tych też przyczyn zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 80 k.p.a. kierowany w skardze kasacyjnej do wyroku Sądu I instancji.

W tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd pierwszej instancji związał organ błędną wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części zaskarżonej i w tej części skargę oddalił . Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 2pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (T.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmowały zwrot wpisu od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego (koszty związane ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej).