Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2617/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 15/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną, II. nakazuje zwrócić skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 15/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..], w przedmiocie warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..], Prezydent Miasta Poznania (dalej: organ I instancji), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia (dwukrotnie) jego poprzednich decyzji, ustalił, na wniosek A. J. (dalej: inwestor), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na działkach nr [..]1, [..]2, ark. [..], obręb P., położonych przy ul. W. w Poznaniu.

W uzasadnieniu wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek, których dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.). Zauważył, iż z uwagi na to, że obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem odbywa się istniejącym zjazdem z ul. O. na zasadzie służebności przejazdu przez działkę budowlaną nr [..], oddzielającą teren objęty wnioskiem od tej ulicy, w sprawie brak jest możliwości ustalenia frontu terenu objętego wnioskiem zgodnie z definicją frontu zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Organ I instancji wskazał, że uwzględniając wniosek inwestora obszar analizowany wyznaczono w promieniu 60 m od granic terenu objętego wnioskiem. Od południa obszar analizowany powiększono, włączając do niego nieruchomość położoną przy ul. W., oddaloną o ok. 78 m. Zdaniem organu, włączenie nieruchomości położonych przy ul. K. nie ma z kolei urbanistycznego uzasadnienia z uwagi na ich lokalizację w odległości ok. 160 m. W ocenie organu, tak wyznaczony obszar analizowany umożliwił przeprowadzenie miarodajnej analizy i pozwolił objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ul. W., ul. O. i ul. W., ponadto nawiązuje on do obszaru analizowanego wyznaczonego w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym (sprawa nr [..]).

Organ I instancji stwierdził, że obszar analizowany charakteryzuje się spójnym sposobem zagospodarowania - jego cechą charakterystyczną jest występowanie jednego budynku o głównej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na jednej działce budowlanej. Zabudowie mieszkalnej sporadycznie towarzyszy zabudowa gospodarczo-garażowa lub usługowa zlokalizowana najczęściej w głębi nieruchomości. Dodał, że w obszarze analizowanym istnieje nieruchomość położona przy ul. W., na której budynek zlokalizowany jest w głębi, w tzw. drugiej linii zabudowy w odległości ok. 48 m od linii rozgraniczającej tej ulicy. Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję dominującą w obszarze analizowanym, parametry wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość zabudowy, formę dachów oraz sposób zagospodarowania terenu, które charakterystyczne są dla zabudowy istniejącej w tym obszarze. Ponadto planowany budynek mieszkalny jednorodzinny, przewidziany do realizacji w głębi nieruchomości, nie spowoduje zmiany przebiegu linii zabudowy istniejącego od strony ul. W.. W konsekwencji, w ocenie organu, planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ zaznaczył jednocześnie, że rozstrzygnął wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Konkretyzacja zapisów podjętej decyzji z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, nastąpi natomiast na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej organ I instancji stwierdził, że zgodnie z aktem notarialnym Repertorium [..] z dnia [..] kwietnia 1988 r. na działce nr [..] (obecnie działka nr [..]) ustanowiona została służebność gruntowa - prawo przejazdu i przechodu przez pas terenu o szerokości 4 m położony przy granicy z działką nr [..] (obecnie działka nr [..]) i kończący się rozwidleniem o szerokości 8 m przy granicy z działką nr [..] (obecnie działki nr [..]1 i [..]2) na rzecz właścicieli tej nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia [..] marca 2014 r., sygn. akt [..], oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [..] listopada 2014 r., sygn. akt [..], oddalono powództwo o zniesienie przedmiotowej służebności oraz oddalono apelację od wyroku o oddaleniu tego powództwa. Sądy wskazały, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 295 k.c. i zniesienia służebności drogi koniecznej. Służebność ta nie utraciła bowiem wszelkiego znaczenia dla nieruchomości objętej wnioskiem. Przylega ona wprawdzie do ul. W., jednak ulica ta stanowi teren prywatny, a dostęp do niej uniemożliwia szlaban. Ulica ta nie jest powszechnie dostępna, a tylko w przypadku jej dostępności można by rozważyć, czy objęta wnioskiem działka posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez ulicę, która nie jest drogą publiczną. Sądy uznały tym samym, że działka objęta wnioskiem nie posiada trwałego, opartego na prawie rzeczowym, dostępu do drogi publicznej przez ul. W. Nie może być zatem mowy o całkowitej bezużyteczności służebności dla przedmiotowej nieruchomości. Działka ta nie posiada bowiem innego dostępu do drogi publicznej jak tylko poprzez szlak służebny ustanowiony po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. W świetle powyższego organ uznał, że wymóg dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniony na zasadzie wskazanej służebności. Stwierdził ponadto, że w sprawie spełnione są również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. (dalej: skarżąca), zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podniosła, że służebność przejazdu przez działkę nr [..] nie ma charakteru trwałego, ustanowiono ją bowiem do "czasu wybudowania drogi utwardzonej". Ponadto droga ta ma szerokość 4 m, podczas gdy minimalna, wymagana przepisami prawa, szerokość dojścia do budynku i urządzeń z nim związanych, powinna wynosić co najmniej 4,5 metra. Według skarżącej planowana inwestycja nie kontynuuje również sposobu wykorzystania i zabudowy terenu objętego analizą. Wskazała, że sąsiednie działki są zabudowane według panującej na tym terenie zasady: jedna większa działka - jeden dom jednorodzinny, a planowana inwestycja zwiększa zdecydowanie intensywność zabudowy. Dodała, że okoliczność, iż działka zlokalizowana przy ul. W jest mała, zabudowana jest w głębi kwartału i posiada dostęp do drogi publicznej przez inna działkę, jest jedynie wyjątkiem. Ponadto brak było przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego tak, aby objął on tę działkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Zaznaczyło, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uznało, że organ I instancji wykazał, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyrokach sądowych dotyczących służebności gruntowej - prawa przejazdu i przechodu, uznało również, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla objętego wnioskiem terenu jest spełniony na zasadzie tej służebności. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej umożliwiły zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. Działanie tego organu było zgodne z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej; 2/ § 14 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422; dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że droga prowadząca do nieruchomości nie posiada szerokości "co najmniej 4,5 metra" i jest drogą wewnętrzną; 3/ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że działka, której dotyczy postępowanie posiada dostęp do drogi publicznej, a ponadto możliwa jest na tym terenie podwójna zabudowa; 4/ § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez poddanie analizie urbanistycznej większego obszaru aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła przytoczoną w odwołaniu argumentację i zarzuty dotyczące tymczasowości służebności przejazdu i przechodu oraz niespełnienia przez tą drogę norm technicznych dotyczących jej szerokości. Powtórzyła zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego i stwierdziła, że planowana zabudowa nie kontynuuje sposobu wykorzystania i zabudowy terenu objętego analizą, albowiem sąsiednie działki, poza wyjątkiem przy ul. W., są zabudowane według panującej na tym terenie zasady: jedna działka - jeden dom jednorodzinny. Skarżąca wskazała również, że skoro organom znany jest fakt powstawania na części działki nowego budynku, powinno być to odpowiednio ujęte w załączniku graficznym do decyzji dla ustalenia na ile wydawane w sprawie warunki zabudowy odpowiadają faktycznie już podjętym działaniom inwestora.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść przepisów u.p.z.p. jest przyjmowanie "ładu przestrzennego" jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Po przytoczeniu treści § 3 tego rozporządzenia, Sąd zauważył, że to, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Istotne jest bowiem, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowego jego wytyczenia ważne jest ustalenie szerokości frontu działki, zaś zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zaznaczył jednocześnie, że jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć wówczas łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.

Mając na uwadze powyższe wskazał, że w niniejszej sprawie teren inwestycji (działki nr [..]1 i nr [..]2) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi (ul. O.), a wjazd i wejście na ten teren odbywa z działki nr [..] - na zasadzie ustanowionej na tej działce służebności przechodu i przejazdu. Stąd też konieczne jest odejście od literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" na rzecz wykładni pozajęzykowej – celowościowej, i stwierdzenie, wbrew stanowisku organu I instancji, że w niniejszej sprawie możliwe jest ustalenie frontu działek objętych wnioskiem. Stanowi go ta część tych działek, która przylega do działki nr [..], z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji, na całej szerokości tej działki. Sąd uznał jednocześnie, że uchybienie organu I instancji polegające na stwierdzeniu, iż działki, których dotyczy wniosek nie posiadają frontu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wyznaczony w sprawie obszar analizowany spełnia minimalne wartości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jego granice znajdują się w odległości spełniającej wymóg trzykrotności szerokości frontu działki (działek), co wynika z analizy map załączonych do akt sprawy. Organ I instancji mógł też wyznaczyć obszar analizowany szerzej, zwłaszcza, że wykazał, iż w ten sposób analizie poddano spójny obszar tworzący pewną architektoniczną całość. Obszar ten obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej.

W ocenie Sądu I instancji, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dla planowanej inwestycji znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej i są zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że planowana inwestycja narusza istniejący ład urbanistyczny, zwiększy intensywność zabudowy i narusza zasadę lokowania jednego budynku mieszkalnego na jednej dużej działce. Wskazał, że organ I instancji wyraźnie określił, iż planowana i istniejąca już zabudowa na działkach nr [..]1 i [..]2 nie może łącznie zajmować więcej niż 31% powierzchni tych działek. Tymczasem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa przekraczająca nawet znacznie ten parametr (zabudowa przy ul. W. i O.). W obszarze analizowanym można znaleźć ponadto nie tylko zabudowę wolnostojącą, ale i znacznie intensywniejszą – szeregową (ul. W.). Sąd zauważył, że w sytuacji, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim, są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną decyzji odmownej może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie będzie kontynuować funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Sąd zgodził się zatem z organami obu instancji, iż spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej Sąd zauważył, iż dostęp ten może być zapewniony nie tylko poprzez bezpośredni zjazd na drogę publiczną, ale też pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wprost wynika z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W niniejszej sprawie za bezsporne uznał, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. O.) poprzez działkę nr [..], na której aktem notarialnym ustanowiono służebność na rzecz każdorazowego właściciela tego terenu. Warunek, zgodnie z którym służebność ta została ustanowiona do czasu wybudowania drogi utwardzonej, nie oznacza, że teren inwestycji pozbawiony jest gwarancji istnienia trwałego, pod względem prawnym i faktycznym, dostępu do drogi publicznej. Sąd dodał, że teren inwestycji określonej we wniosku obejmuje łącznie dwie działki, a więc istotne jest, czy teren ten traktowany jako całość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nie czy dostęp ten posiadają poszczególne działki obejmujące obszar inwestycyjny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niespełnienia przez pas, określony w umowie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, wymogu minimalnej szerokości dla drogi dojazdowej zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., Sąd stwierdził, że kwestia ta nie ma wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podlegać będzie bowiem badaniu dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, na którym istnieje możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od obowiązku stosowania przepisów techniczno-budowlanych. Na obecnym etapie, organ bada jedynie, czy teren przewidziany pod zabudową ma faktycznie i prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, co zostało w niniejszej sprawie spełnione.

Sąd zauważył również, że skarżąca zarzuciła także, iż na mapach stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono realizacji budynku mieszkalnego na terenie inwestycji. Skarżąca nie sprecyzowała, o jaki dokładnie budynek jej chodzi, tymczasem jak wynika z akt sprawy na terenie objętym wnioskiem realizowany jest, na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [..] - budynek mieszkalny jednorodzinny, położony w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul. W.. Budynek ten jest widoczny na działce nr [..]1 na mapach stanowiących załączniki nr 1 i 3 do decyzji, dlatego też zarzut ten Sąd uznał za chybiony.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji organów orzekających w sposób dostateczny wyjaśnia, jakie kryteria zostały spełnione w związku z ustaleniem dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy. Nie jest zatem zasadny także zarzut naruszenia przepisów k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku poddania analizie urbanistycznej większego obszaru aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu wyłącznie w celu znalezienia działki podobnej do nieruchomości, objętych wnioskiem, i uznanie, że działka ta - stanowiąca wyjątek od występującej na tym terenie zasady zabudowy - stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa,

b. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy teren inwestycji nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, albowiem prowadząca do niego droga wewnętrzna nie spełnia i nie będzie spełniać minimalnych wymagań określonych w tym rozporządzeniu,

2/ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na ocenę spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pełnomocnik poniósł, że poszerzenie obszaru analizowanego o działki położone przy ul. W. [..] i [..] tylko z tej przyczyny, że wniósł o to inwestor i pomimo tego, że działki te są położone dwie przecznice od terenu inwestycji, a podlegający analizie obszar, wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tworzy jednolitą urbanistyczna całość, stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podstawowych zasad postepowania administracyjnego. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, że działka przy ul. W., zabudowana w głębi kwartału i posiadająca dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, jest na tym terenie wyjątkiem. Co do zasady bowiem na jednej działce budowlanej występuje jeden budynek o głównej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i sporadycznie jedynie tego rodzaju zabudowie towarzyszy zabudowa gospodarczo-garażowa. Pełnomocnik zauważył, że inwestor w istocie na jednej działce, której sztucznego podziału dokonał, zamierza wybudować dwa domy jednorodzinne wolnostojące. Dodał, że przy analizie intensywności zabudowy powinny być uwzględniane nieruchomości o takich samych cechach zabudowy, a nie nieruchomości o całkowicie odmiennym charakterze. Równe traktowanie zabudowy wolnostojącej i szeregowej doprowadza do bałaganu urbanistycznego, co jest widoczne dla obszaru analizowanego, na którym przez długi czas panował uporządkowany rodzaj zabudowy - domy wolnostojące na stosunkowo dużych działkach, zaś zaskarżona decyzja prowadzi do wtórnego zagęszczenia zabudowy na tym terenie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, pełnomocnik stwierdził, że dostęp do drogi publicznej, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., powinien być odpowiedni, co oznacza, że powinien spełniać co najmniej wymogi z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma potrzeby badania, czy proponowana przez inwestora droga wewnętrzna jest odpowiednia lub czy możliwe jest, aby warunek ten spełniła w przyszłości. Pełnomocnik zauważył, że służebność przejazdu w niniejszej sprawie nie ma charakteru trwałego, lecz czasowy i warunkowy - ustanowiona została bowiem "do czasu wybudowania drogi utwardzonej". Droga ta ma szerokość 4 m, podczas gdy szerokość minimalna to 4,5 m. Spory występujące między właścicielami działek powodują jednocześnie, że nie jest możliwe, aby w przyszłości nastąpiło poszerzenie tej drogi. Pełnomocnik dodał również, że po podziale działki nr [..] na dwie odrębne działki, z czego na jednej trwa już budowa budynku jednorodzinnego wolnostojącego, a na drugiej planowana jest przedmiotowa inwestycja, działka nr [..]1 nie ma pełnego dostępu do drogi publicznej albowiem dla dojazdu konieczne jest przejechanie dodatkowo przez działkę nr [..]2. W ocenie pełnomocnika, błędne ustalenia w powyższym zakresie świadczą o naruszeniu zasad oceny materiału dowodowego.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, pełnomocnik oświadczył, że skarżąca zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów opartych na naruszeniu przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z tzn. "zasadą dobrego sąsiedztwa", wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić jednocześnie należy, że użytego we wskazanym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a należy pojmować szerzej i odnosić do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Z uzasadnienia zarzutu opartego na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że skarżąca podważa prawidłowość wyznaczenia w warunkach niniejszej sprawy granic obszaru analizowanego.

Mając to na uwadze na wstępie podkreślić należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe jest wyznaczenie obszaru większego niż wskazana w nim trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Wbrew zatem stanowisku skarżącej poszerzenie obszaru analizowanego jest dopuszczalne. W takim przypadku zasadność przyjęcia określonych granic obszaru analizowanego powinna jednak wynikać z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem i być podyktowana w szczególności koniecznością uczynienia zadość zasadzie zachowania ładu przestrzennego, ale i przy uwzględnieniu zamierzenia budowlanego, kierując się prawem inwestora do zagospodarowania określonej działki.

W konsekwencji, jak zauważył Sąd I instancji obszar analizowany nie musi mieć koniecznie kształtu idealnego koła. Przy czym wyznaczenie obszaru wokół tej działki oznacza, że musi ona znajdować się wewnątrz tego obszaru. Dopuszcza się, że odległość od działki inwestora nie musi być w każdym punkcie całkowicie jednakowa, ale strona skarżąca ma rację, co do przyjętego w rozpoznawanej sprawie zbyt nieregularnego kształtu obszaru analizowanego. Jednak w to rozwiązanie nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia.

Z analizy bowiem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że został on wyznaczony z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak i z poszanowaniem zasady ładu przestrzennego. Poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad przyjęty 60 m promień od granic działek objętych wnioskiem pozwoliło na objęcie terenu tworzącego urbanistyczną całość, na którym znalazła się jednocześnie działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem u.p.z.p., jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (Zob. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, e-LEX 2011, § 3).

Wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy, z załączonych do akt sprawy map wynika jednoznacznie, że analizowany teren, to teren jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej rozproszonej jak i zwartej i dlatego nie można uznać, jakoby doszło do wadliwego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji. Skarżąca podnosi, że na terenie, na którym zlokalizowane są działki, objęte wnioskiem, co do zasady na jednej dużej działce występuje jeden budynek o głównej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i sporadycznie jedynie zabudowie tego rodzaju towarzyszy zabudowa gospodarczo-garażowa. Skarżąca pomija jednak, że na terenie tym, w bezpośredniej bliskości z tymi działkami, poza wskazaną zabudową domków jednorodzinnych wolnostojących, znajdują się również zdecydowanie mniejsze działki z zabudową szeregową. Zauważyć należy, że w wyniku podziału działki nr [..],na działki o nr. [..]1 i nr [..]2, na dwóch odrębnych działkach powstanie po jednym domku jednorodzinnym wolnostojącym (jednego dotyczy niniejsza sprawa, drugi jest w trakcie realizacji). Podkreślić też należy, że w decyzji o warunkach zabudowy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek ustalona została, zgodnie z wnioskiem, na poziomie: 31% łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy (pkt II.1.2). Wbrew twierdzeniom skarżącej warunek ten uwzględnia zatem zabudowę realizowaną na działce nr [..]1. Wskazana wielkość odpowiada średniemu wskaźnikowi intensywności zabudowy z obszaru analizowanego i na co należy zwrócić uwagę jest niższa od wskaźnika obliczonego dla większości działek z tego obszaru. Planowana inwestycja kontynuuje zatem wielkości powierzchni zabudowy charakterystyczne dla tego obszaru. Wobec zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących powinności uwzględniania przy analizie intensywności zabudowy nieruchomości o takich samych cechach zabudowy, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej, zachowanie ładu przestrzennego wymaga właśnie, aby dla ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy analizą objąć wszystkie budynki mieszkalne z obszaru analizowanego, tak aby możliwe było płynne dopasowanie cech nowej zabudowy do już istniejącej, szczególnie gdy na obszarze tym znajduje się zabudowa zróżnicowana rodzajowo. Dopuszczalność planowanej inwestycji uzależniona jest bowiem od spełnienia przez nią wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do całego obszaru objętego analizą, nie zaś jedynie tych jego fragmentów, których funkcja lub cechy są zbliżone z planowaną inwestycją. Prawidłowo przeprowadzona analiza powinna była zatem odnieść się kompleksowo do istniejącej obecnie na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej, której elementem jest występująca zabudowa wolnostojąca, a nie tylko do zabudowy wolnostojącej.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zarzut dokonania na tym obszarze błędnej analizy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy uznać należy za nieuzasadniony.

W dalszej kolejności, odnieść należy się do zarzutu opartego na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a dotyczącego kwestii dostępu do drogi publicznej jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a który w ocenie skarżącej nie został spełniony w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna działek, objętych wnioskiem, powinna odbywać się zjazdem z ul. O. na zasadzie służebności przejazdu przez działkę nr [..] (pkt IV.1). Jak jednak podnosi skarżąca wskazana służebność nie ma charakteru trwałego, a ponadto szlak służebny nie spełnia wymogów z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając to na uwadze, zauważyć należy, że w istocie służebność, wynikająca z zawartej w formie aktu notarialnego umowy o ustanowieniu służebności gruntowej - prawa drogi/przejazdu i przechodu ustanowiona została "do czasu wybudowania drogi utwardzonej na rzecz właścicieli nieruchomości władnącej". Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [..] listopada 2014 r., sygn. akt [..], oddalającego apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, oddalającego powództwo o zniesienie przedmiotowej służebności, "nie może budzić wątpliwości, uwzględniając istotę służebności drogowej, że celem omawianej umowy było zapewnienie dostępu nieruchomości władnącej do drogi publicznej do czasu, gdy nieruchomość ta uzyska odpowiedni dostęp do drogi publicznej przez wybudowanie innej niż służebna "utwardzonej" drogi (...). Dotychczas warunek taki się nie spełnił, gdyż (...) wybudowanie drogi na prywatnym gruncie (...) nie może być uznane za zapewnienie nieruchomości pozwanych odpowiedniego dostępu do drogi publicznej." W konsekwencji w istniejącym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do zniesienia przedmiotowej służebności. W tych natomiast okolicznościach, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w oparciu o przytoczony zapis nie można stwierdzić, że działki, objęte wnioskiem, nie posiadają obecnie dostępu do drogi publicznej lub, że w przyszłości zostaną dostępu tego w ogóle pozbawione. Nie można tym samym stwierdzić, że działki te nie posiadają trwałego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo zauważyć i podnieść należy, że żona inwestora jest - jak wynika z akt administracyjnych (k. 462) - współwłaścicielką w 1/3 działki nr [..], przez którą jest planowany dostęp do drogi publicznej.

Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został w warunkach niniejszej sprawy spełniony. Zauważyć jednocześnie należy, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kwestie techniczne związane z dojazdem do działek, objętych wnioskiem, będą natomiast przedmiotem analizy dopiero na etapie rozstrzygania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji nie mają one wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Zarzuty podniesione w podstawie kasacyjnej oparte na zarzucie naruszenia prawa materialnego uznać należy tym samym za niezasadne. W przedstawionych okolicznościach sprawy spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie zebrania, czy też oceny materiału dowodowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazano również, aby w tym zakresie błędnej oceny dokonał Sąd I instancji. W konsekwencji podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania uznać należy również za nieusprawiedliwioną.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie okazały się usprawiedliwione.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I wyroku oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w związku z zrzeczeniem się przez stronę skarżą z rozprawy podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W pkt II wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 225 p.p.s.a., nakazał zwrócić skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 250 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.