Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 530/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2175/19 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2019 r., II SA/Wa 2175/19, oddalił skargę G. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w K. z [...] lipca 2019 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z 10 czerwca 2019 r. G. T. (dalej jako: skarżący") zwrócił się do Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w K. (dalej jako: "KOWR") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie działki nr [...] w W., należącej w przeszłości do A. T., wnosząc o podanie:

1) "Czy formalnie działka ta obecnie jest własnością Skarbu Państwa, jeżeli tak, proszę dodatkowo o wskazanie numeru księgi wieczystej?;

2) Czy jest możliwe odzyskanie tej działki w celu jej dalszego użytkowania, jeżeli tak, to w jaki sposób?;

3) Jaka jest historia tej działki tzn. kto formalnie był właścicielem bądź użytkownikiem od momentu przekazania działki przez A. T. na Skarb Państwa do dziś ?".

W odniesieniu do pytania zawartego w punkcie 3. wniosku Dyrektor KOWR uznał, że dotyczy on udzielenia informacji przetworzonej i wezwał skarżącego do wykazania, że jej uzyskane jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi skarżący zanegował, aby zakres żądanej informacji stanowił informację przetworzoną. KOWR realizuje zadania wynikające z polityki państwa, polegające na administrowaniu zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne i musi być w posiadaniu baz danych, w których ujawnione są informacje proste w postaci danych osób będących właścicielami/użytkownikami do momentu przekazania działki przez A. T. Doprecyzował także, że wystarczające jest dla niego utworzenie listy wszystkich użytkowników, którzy po 1985 r. formalnie rozporządzali działką, bez podawania danych wrażliwych. Ujawnienie imienia i nazwiska wymaga tylko sięgnięcia do stosownego zbioru informacji, bez potrzeby prowadzenia skomplikowanych analiz i czasochłonnych czynności. Skarżący dopuścił także możliwość zeskanowania umów ze zanonimizowanymi danymi wrażliwymi.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Dyrektor KOWR odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt. 3 wniosku wskazując, że zakres żądanej informacji stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wskazano na zmiany organizacyjne, jakim na przestrzeni lat podlegały jednostki zarządzające nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, począwszy od Państwowego Funduszu Ziemi powołanego dekretem PKWN z 6 września 1944 r. i stwierdzono, że prześledzenie historii nieruchomości w zakresie wszystkich właścicieli i użytkowników od momentu przejęcia w 1985 r. nie jest możliwe przez proste sięgnięcie do zbioru danych. Stwierdzono, że KOWR nie posiada jednej scentralizowanej bazy danych, większość informacji znajduje się w różnych archiwach państwowych, odtworzenie historii przedmiotowej nieruchomości wymaga w związku z tym znacznego nakładu pracy, angażującego nie tylko pracowników KOWR w K., ale także w O. i R., jak również innych instytucji. Należy najpierw odtworzyć historię nieruchomości, a następnie przeszukać archiwa w poszukiwaniu umów, albowiem KOWR nie prowadzi tak szczegółowych baz. Oznacza to konieczność przeprowadzenia czynności analitycznych (zestawień, wyciągów), organizacyjnych i intelektualnych (połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych), wykraczających poza bieżącą działalność.

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi ogólnikowość twierdzeń, że nie posiada baz danych zawierających informacje proste w zakresie właścicieli/użytkowników nieruchomości rolnych, wobec czego nie jest możliwa ich weryfikacja. Podał też, że zmienia swój wniosek, domagając się udzielenia danych od roku 2000, co zawęża zakres zaskarżenia do krótszego okresu. Przyznał, że prześledzenie historii działki od lat 80-tych XX wieku mogłoby wiązać się z trudnościami, zawężenie tego okresu powinno pozwolić na udzielenie informacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko, że żądana informacja ma charakter przetworzony, albowiem nie istnieje w żądanej postaci, jej przygotowanie przez KOWR wymagałoby podjęcia wielu działań, innych niż bieżąca praca organu. W ich efekcie powstałaby jakościowo nowa informacja, która obecnie nie istnieje w żądanej postaci. Nie ma na to wpływu ograniczenie zakresu wniosku, dokonane w odwołaniu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez brak zamieszczenia w decyzji uzasadnienia odnoszącego się do postaci informacji pozostającej w dyspozycji KOWR zawierającego racjonalne powody zakwalifikowania tej informacji jako informacji przetworzonej,

- art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624; dalej jako: "pwKOWR") poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu sprawy przez organy obu instancji i nie ustalenie, jakimi informacjami prostymi dysponuje organ I instancji oraz gdzie i w jakiej formie informacje te są zgromadzone, a także nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów w tym względzie formułowanych przez skarżącego w odwołaniu,

- art. 6 ust. 5 lit. a) u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia informacji dotyczącej majątku wchodzącego w zasób Skarbu Państwa, w sytuacji gdy informacja ta nie mogła mieć charakteru informacji przetworzonej i organ był zobligowany do udzielenia odpowiedzi bez wzywania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że żądane informacje mają charakter przetworzony. W wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań.

Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w żądanej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).

W ocenie Sądu I instancji organ wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Wyjaśniono, że KOWR nie posiada baz danych, w których zawarte są informacje proste, dotyczące właścicieli bądź użytkowników nieruchomości rolnych począwszy od momentu przekazania nieruchomości, co nastąpiło w 1985 r., do chwili obecnej. Organ wyjaśnił, że odtworzenie historii nieruchomości wymaga znacznego nakładu pracy, uzyskania stosownych decyzji i umów z różnych jednostek i archiwów. Organ wskazał ponadto, że KOWR został powołany do życia na mocy ustawy z 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1154) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2233), które weszły w życie 1 września 2017 r. Wcześniej wszelkie sprawy dotyczące nieruchomości rolnych położonych na terenie województwa m. należały do Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w R., a do 5 grudnia 2011 r. – pozostawały w kompetencji Oddziału Terenowego z siedzibą w O., zgodnie z brzmieniem § 17 pkt 6 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 1 sierpnia 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz. U. z 2003 r., nr 140, poz. 1348). Sama Agencja Nieruchomości Rolnych powstała na mocy ustawy z 11 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592) w miejsce Agencji Własności Skarbu Państwa, którą powołano do życia 1 stycznia 1992 r. Przed tą datą funkcjonował Państwowy Fundusz Ziemi (Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r., Dz. U. z 1944 r., Nr 4, poz. 17 ze zm.).

Wobec powyższego Sąd i Instancji podzielił pogląd, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby wytworzenia nowej jakościowo informacji, po uprzednim przetworzeniu znacznej sumy informacji prostych. W pierwszej kolejności należałoby odtworzyć informacje dotyczące historii przedmiotowej nieruchomości, a następnie przeszukiwać archiwa w poszukiwaniu umów dotyczących tej nieruchomości. Organ musiałby dokonać analizy pozyskanych w ten sposób informacji. Żądana informacja składa się z szeregu informacji prostych, stąd ich przygotowanie musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednich analiz, sporządzeniem zestawień, wyciągów, usunięciem danych chronionych prawem. Niewątpliwie czynności te byłyby związane z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przedmiotowe informacje mają charakter przetworzony.

Sąd I instancji zgodził się, że materiał sprawy nie potwierdza po stronie skarżącego kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, zasadne było zatem wydanie decyzji odmownej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w częściach zaskarżonych. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 pwKOWR przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wad procesowych postępowania organów, kwalifikujących do uchylenia zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji braku ku temu podstaw, co było następstwem pobieżnej analizy przez Sąd zarzutów postawionych przez skarżącego odnoszących się do braku wyjaśnień jakimi informacjami prostymi dysponuje organ I instancji, i gdzie te informacje się znajdują, skutkujące akceptacją Sądu I instancji dla działania organów wbrew zasadzie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przy uwzględnieniu interesu obywatela, a także istnieniu stosownych uprawnień i środków będących w dyspozycji organu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 ustawy pwKOWR przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do istoty zarzutów postawionych przez skarżącego w zakresie dysponowania przez organ informacjami prostymi i w konsekwencji całkowite pominięcie uwypuklanych kwestii, że KOWR musi dysponować jakimikolwiek cząstkowymi informacjami prostymi z okresu, w którym został powołany do życia tj. od 1 września 2017 r., co pozwalałoby na choćby częściowe zadośćuczynienie wnioskowi skarżącego, jeżeli np. sprawdzenie czy organ dysponuje umowami dzierżawy nieruchomości w okresie wcześniejszym bądź sprawdzenie czy organ posiada jakiekolwiek wpisy w swoich bazach danych należało tak według oceny Sądu jak i organu do działań nadzwyczaj absorbujących, pozwalających zakwalifikować żądaną informację do kategorii informacji przetworzonej;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. przez wyjście przez Sąd I instancji poza granicę zaskarżenia wyznaczoną wyraźnym zawężeniem czasookresu dokonanym w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji mogło dawać Sądowi podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku potraktowania przez Sąd pierwotnie wysuniętego żądania we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako jednej nierozłącznej całości odnoszącej się do kilku cząstkowych informacji prostych, do części których dotarcia rzeczywiście mogły wystąpić trudności, jeżeli pochodziły one z okresu późnych lat 80-tych i 90-tych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie skarżącego winna mieć zastosowanie druga część przepisu odnosząca się do informacji przetworzonej, podczas gdy jeżeli w administracyjnym toku nie naruszono przepisów postępowania, to zgromadzony materiał dowodowy, a także ustalenia poczynione przez organ były wystarczające do zakwalifikowania żądanej informacji jako prostej, możliwej do przygotowania przy jednoczesnym braku ponadprzeciętnych wysiłków intelektualnych, organizacyjnych czy też innych, które mogłyby powodować zakłócenie pracy organu, w efekcie czego skarżący zwolniony był z konieczności wykazywania istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji nie przeprowadził z urzędu ani także nie zlecił organowi I instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia, w czyjej dyspozycji pozostają cząstkowe informacje proste oraz jaką mają postać, jeżeli organy stwierdzają, że ich udostępnienie wiązałoby się z wytworzeniem informacji przetworzonej. Skarżący już bowiem na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji, takiego wyjaśnienia się domagał. Organ odwoławczy dostrzegał to żądanie, a mimo to nie skupił się na wyjaśnieniu kwestii postaci informacji prostej lecz na rozważaniach, czym jest informacja przetworzona w oderwaniu od materiału dowodowego, który organy winny uprzednio zgromadzić i w następnym etapie rozpatrzyć (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący konsekwentnie twierdził, że KOWR dysponował stosownymi źródłami informacji, w związku z czym sięgnięcie do spisu/rejestru/wykazu/ewidencji/bazy danych nie mogło być utożsamiane z wytworzeniem informacji przetworzonej, gdyż KOWR przejmując te wszystkie źródła z dniem 1 września 2017 r. winien dokonać takich nakładów organizacyjnych, aby móc biegle typować gdzie jaka informacja się znajduje. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że domagając się podania informacji prostej dał organom daleko idącą swobodę w zakresie złożonego wniosku. Dopuścił bowiem przekazanie informacji np. w formie skanów umowy dzierżawy gruntu itp., bez dokonywania szczegółowych analiz co do ich treści, a także zbiorczego opracowywania informacji, które organ miałby w odpowiedzi podać. Natomiast z uzasadnienia decyzji organów nie wynika, aby którykolwiek organ podjął próbę choćby ustalenia, czy istnieje jakakolwiek umowa dzierżawy gruntu w odniesieniu do okresu przed i po dniu 1 września 2017 r. Organy nie miały więc możliwości wydania decyzji opierając się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), albowiem w żaden sposób nie wykazały, jaką postać mają informacje proste, które w ich ocenie tworzą informację przetworzoną. Przedwczesne było zatem sklasyfikowanie informacji jako przetworzonej, tym bardziej, że wnioskodawca zmienił zakres czasowy dla swojego zapytania od roku 2000. Organy nie podjęły prób ustalenia postaci oraz lokalizacji informacji prostej nawet w odniesieniu do okresu po dniu 1 września 2017 r., aby przekazać wnioskodawcy choćby częściową informację. W ocenie skarżącego kasacyjnie umknęła zatem uwadze Sądu I instancji kwestia powierzchownych ocen niepopartych żadnym materiałem dowodowym. Gdyby bowiem organy interpretowały prawo dostępu do informacji publicznej na korzyść wnioskodawcy wówczas, jeżeli nie było to możliwe w całości, to udostępniłyby chociaż w części informację prostą. Takie częściowe udostępnienie mogłoby nastąpić, gdyby organ sięgnął do jakiegokolwiek spisu/rejestru/wykazu/ewidencji/bazy danych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieprawdopodobnym jest, że organ analizując okres lat 2000-2019 nie był w stanie w sposób szybki stwierdzić czy w którymkolwiek roku obowiązywała umowa dzierżawy czy nie, albo też dotrzeć do jakiejkolwiek umowy dzierżawy, jeżeli taka była.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do kluczowej kwestii postaci informacji, którą dysponują organy, co równoznaczne jest z brakiem możliwości dokonania przez Sąd rzetelnej oceny czy informacja, o którą wnioskował skarżący jest informacją przetworzoną w kontekście informacji prostych, które organy posiadają w swoich spisach/rejestrach/wykazach/ewidencjach/bazy danych. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że ocena dokonana przez organ odpowiada prawu, a informacje, o które zwrócił się skarżący mają charakter przetworzony. Sąd nie wyjaśnił natomiast z jakich powodów przyjmuje stanowisko organów za swoje, w szczególności nie wskazał jakiego rodzaju zabiegi organ musiałby dokonać, do ilu jednostek i archiwów musiałby wysłać zapytanie. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę, że skarżący zmodyfikował czasookres zapytania do lat 2000-2019, chociaż taki fakt dostrzegał. Sąd nie wyjaśnił zatem czy wyjęcie okresu 15 lat spod sformułowanego zapytania wniosło cokolwiek do oceny, czy żądana informacja ma charakter przetworzony, czy też nie.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wyszedł poza granicę sprawy naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący zdecydował się poddać kontroli odmowę udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do lat 2000-2019. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie powinien wychodzić poza lata 2000-2019. Uchybienie, którego dopuścił się Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albowiem rzeczywiście, jak podniósł skarżący w swoim odwołaniu, dotarcie do źródeł informacji pochodzących z późnych lat 80-tych i lat 90-tych mogłoby się wiązać z pewnymi trudnościami.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że skarżący domagał się tylko technicznego pozyskania i przekazania danych, które nie wiązałoby się z przetwarzaniem informacji. Skarżący wskazał na możliwość przekazania informacji w jakichkolwiek użytecznych formach, które mogłyby być różne dla różnych okresów objętych zapytaniem. Sąd nie miał wiedzy jaka jest postać informacji prostych, które posiada organ, a mimo to przyjęty stan faktyczny sprawy podciągnął pod hipotezę normy prawnej odnoszącej się do informacji przetworzonej. Sąd I instancji nie odróżnił procesu przekształcenia informacji od jej przetworzenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jeżeli organ klasyfikuje informację jako przetworzoną z uwagi na np. duże rozproszenie cząstkowych informacji prostych, wówczas organ winien to rozproszenie wykazać, wskazać ile czasu mogłoby zająć kompletowanie informacji, ilu pracowników należałoby w ten proces zaangażować itd. Prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść wnioskodawcy i należy mu udostępnić chociażby fragmenty informacji, które są potrzebne do stworzenia informacji przetworzonej. Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ arbitralnie zadecydował o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Organ dokonał klasyfikacji informacji w oderwaniu od jej rzeczywistej postaci. Konsekwencją tego było niewłaściwe zastosowanie przez organ rozstrzygnięcia odmownego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 § 1 p.p.s.a. Bazuje on na nieuprawnionej tezie, że stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oznacza, iż możliwa jest modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji na etapie postępowania odwoławczego. Takiej możliwości przy ubieganiu się o informację publiczną nie ma, oznaczałoby to bowiem zmianę przedmiotu postępowania, jakim jest informacja o określonej treści. W przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). W przypadku wydania decyzji odmownej należy mieć na względzie, że organ odwoławczy nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Jednocześnie wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. W razie zmiany zakresu informacji (co oznacza zmianę przedmiotu postępowania, a nie jedynie modyfikację wniosku), konieczne jest złożenie wniosku, który powinien być skierowany do dysponenta informacji. Skoro organ II instancji nie może załatwić wniosku merytorycznie poprzez udostępnienie informacji (bo udostępnienie to nie następuje w drodze decyzji), to jego kompetencje mają charakter kontrolny w odniesieniu do przesłanek odmowy udostępnienia, a kontrola ta odnosi się do prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego żądania i oznaczonej we wniosku informacji. Modyfikowanie wniosku powoduje, że zmianie ulega informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, w takiej sytuacji miarodajna kontrola stanowiska zajętego przez dysponenta informacji nie byłaby możliwa. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości, aby organ odwoławczy rozstrzygał w przedmiotowo innej sprawie, niż organ I instancji. Sąd I instancji nie przekroczył wobec tego granic sprawy, pod względem rzeczowym były one wyznaczone wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, skierowanym do jej dysponenta. Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 21 u.d.i.p., Sąd I instancji orzekał z zastosowaniem przepisów p.p.s.a. Nie doszło też do naruszenia art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w sprawie organ odwoławczy orzekał jednokrotnie po wniesieniu odwołania, a wydane rozstrzygnięcie mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego.

Z analogicznych powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw aby przyjmować, że skarżący domagał się informacji o innej treści, niż wskazana we wniosku. Oceny, czy informacja ma charakter przetworzony, Sąd I instancji mógł dokonać wyłącznie względem złożonego wniosku i określonego w nim zapytania, nie mógł badać jaki charakter mogłaby mieć informacja dotycząca innego okresu, skoro wniosek o udzielenie takiej informacji nie był przedmiotem rozstrzygnięć organów. Należy też zwrócić uwagę, że przy udzielaniu informacji publicznej badaniu nie podlega stan dysponowania informacjami taki, jaki powinien być, ale stan rzeczywisty. Zobowiązany jest podmiot, który jest w posiadaniu informacji, a nie podmiot, który powinien być w jej posiadaniu. Naruszenie tego obowiązku (udostępnienia posiadanej informacji) jest sankcjonowane karnie, co przewiduje art. 23 ustawy. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 pwKOWR reguluje wyłącznie kwestie następstwa prawnego po Agencji Nieruchomości Rolnych, co nie podważa twierdzeń organów zaprzeczających, aby KOWR dysponował jedną bazą danych zawierających informacje o użytkownikach działek. Dla charakteru żądanej informacji nie ma także znaczenia, że KOWR z dniem 1 września 2017 r. stał się administratorem danych osobowych, w miejsce dotychczasowego administratora, ta pozycja ma znaczenie ze względu na obowiązki wynikające z przepisów regulujących dane osobowe. Przepis art. 52 ust. 1 pwKOWR ma natomiast charakter wyłącznie przejściowy i dotyczy przekazania wszelkich spisów, rejestrów, ewidencji i baz danych, z czego wcale nie wynika, jaka jest ich zawartość i tryb dostępu. W sprawie organy wszak nie twierdziły, że żądane zestawienie nie jest możliwe do uzyskania, wskazywały natomiast na związane z tym trudności i nakład pracy.

Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 46 ust. 1 pkt 1, 3 i art. 52 ust. 1 i 3 pwKOWR. Nie było rzeczą sporną w sprawie, w czyjej dyspozycji pozostają informacje dotyczące działki, adresat wniosku w żadnym zakresie nie kwestionował, że nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa. Oderwana od okoliczności sprawy jest jednak teza skargi kasacyjnej, jakoby na żądaną informację publiczną składały się cząstkowe informacje proste. Dla oceny legalności rozstrzygnięć organów przez Sąd I instancji nie mogła mieć znaczenia modyfikacja wniosku na etapie postępowania odwoławczego czy skargi do sądu. Informacja przetworzona to nie jedynie zbiór informacji prostych, nie jest to nazwa zbiorowa, jak sugeruje uzasadnienie skargi kasacyjnej. To nazwa generalna dla kategorii informacji cechujących się określonymi cechami, związanymi w szczególności z koniecznością zebrania materiałów rozproszonych, łączącego się z nakładem pracy. Punktem odniesienia w sprawie musi być żądanie zawarte we wniosku, a ono dotyczyło "historii działki" w aspekcie osób kolejno nią władających od daty przekazania do chwili obecnej. Dane dotyczące tej kwestii stanowią żądaną informację publiczną, nie można jej sprowadzić do wielu informacji prostych, jak też do jednej informacji prostej dotyczącej np. osoby aktualnie władającej działką. Organ I instancji wyjaśnił, że przygotowanie takiego zestawienia nie jest możliwe przez sięgnięcie do jakiejkolwiek bazy czy rejestru, albowiem żądana informacja w takiej postaci (kształcie) nie istnieje (gdyby istniała, byłaby informacją prostą, bez względu na ilość danych). Przedmiotem ustaleń faktycznych w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie może być badanie, czy organ powinien dysponować informacjami w postaci objętej wnioskiem (zestawieniami kolejnych użytkowników poszczególnych działek), czy przejmując archiwa powinien dokonać takich nakładów organizacyjnych, aby takie zestawienia posiadać. Również badanie, gdzie znajdują się dane dotyczące władania działką w poszczególnych latach nie jest objęte zakresem postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji odmownej. Organ nie ma obowiązku ustalać gdzie i w jakiej postaci znajdują się materiały umożliwiające udzielenie informacji, jeżeli stwierdza, że nie dysponuje nią w postaci gotowej do udostępnienia. W skardze kasacyjnej nie wskazano, z jakich przepisów regulujących działanie KOWR miałby wynikać obowiązek prowadzenia rejestrów obejmujących historię dysponowania konkretnymi nieruchomościami, w tej sytuacji twierdzenie o ich braku nie zostało podważone, zaś zakres czasowy wniosku uzasadnia twierdzenie o pracochłonności przygotowania informacji.

W ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie faktycznym sprawy, nie doszło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozumienie informacji przetworzonej, wprowadzone w tym przepisie przez ustawodawcę i ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, nie zostało zdefiniowane. Nie jest to sytuacja wyjątkowa, ustawodawca z zasady nie definiuje większości zwrotów zawartych w aktach prawnych. Definicja legalna danego określenia ma na celu usunięcie wieloznaczności, usunięcie nieostrości, nadanie mu nowego znaczenia, gdy jest to potrzebne ze względu na dziedzinę regulowanych spraw, dotyczy też określeń, których znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe (tak § 146 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz. U. nr 100, poz. 908). Brak definicji legalnej oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia w oparciu o nadawane określeniu rozumienia w języku potocznym, dopuszcza jego wieloznaczność i akceptuje pewien zakres nieostrości. Tak też wygląda kwestia w przypadku rozumienia informacji publicznej przetworzonej. Rozumienie kryterium "przetworzenia" podlega kształtowaniu w praktyce orzeczniczej, stanowiąc reakcję na zróżnicowane stany faktyczne. Brak normatywnego wyznaczenia, poprzez wprowadzenie definicji legalnej, rozumienia danego określenia stwarza możliwość adekwatnego stosowania norm generalnych i abstrakcyjnych do konkretnych, zróżnicowanych stanów faktycznych. Kryterium "przetworzenia" w praktyce orzeczniczej sprowadza się do dwóch grup takich stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność.

W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłowe i zgodne z powyższymi uwagami, rozumienie informacji przetworzonej stwierdzając, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną, gdy wymaga odnalezienia danych i ich przygotowania do udostępnienia. W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jeszcze było chronologiczne uporządkowanie danych dotyczących podmiotów władających działką. W tej sytuacji uznanie informacji objętej wnioskiem za przetworzoną, i w konsekwencji uzależnienie jej przygotowania od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, było uzasadnione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.