Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 414/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1, par. 207 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/12 oddalił skargę M. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) nakazał J. B., M. B., R. B. i W. B. (współwłaścicielom budynku) doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie, robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w czterech otworach okiennych o wymiarach 85cm x 130cm w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w W., poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych.

Organ I instancji wskazał, że kwestionowane cztery otwory okienne o wymiarach 85cm x 130cm usytuowane w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...], graniczącej z nieruchomością przy ul. [...], zostały odtworzone po czasowym zamurowaniu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi w każdym z dotychczas obowiązujących reżimów prawnych, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980, Nr 17, poz. 62 z późn. zm ), Rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966r., Nr 26, poz. 157), Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r., Nr 38, poz. 196 z późn. zm.). Ponadto wykonanie otworu okiennego w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości jest sprzeczne z Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202 z późn. zm.). Zgodnie z art. 277 ww. rozporządzenia budynki posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi winny być wznoszone z zachowaniem odległości co najmniej 4 m, zaś budynki nieposiadające od strony granicy otworów z zachowaniem odległości co najmniej 3 m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podkreślił, że właściciel nieruchomości jest odpowiedzialny za aktualny stan obiektu oraz jego zgodność z obowiązującymi w tym zakresie przepisami budowlanymi. W sytuacji naruszenia przepisów techniczno-budowlanych na obecnym właścicielu nieruchomości, spoczywa obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Bezspornym w sprawie jest ustalony przez organ I instancji oraz potwierdzony zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym fakt usytuowania czterech otworów okiennych w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w W.

Organ odwoławczy ustalił, że sporne otwory okienne w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w W. zostały wykonane w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez Fundację [...], będącą najemcą przedmiotowego obiektu budowlanego w 1991 r. Fundacja [...] w dniu 10 września 1991 r. zawarła z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej [...] w W. umowę najmu lokalu użytkowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. Umowa ta dawała prawo najemcy do dokonywania ulepszeń i modernizacji lokalu.

W dniu 24 września 1991 r. Fundacja [...] zgłosiła do Urzędu Dzielnicowego [...] zamiar rozpoczęcia remontu i adaptacji dwukondygnacyjnego pomieszczenia przy ul. [...] w W. Do zgłoszenia nie został dołączony projekt zakresu planowanych robót budowlanych.

W aktach administracyjnych - uprzednio Urzędu Dzielnicy [...] - obecnie Urzędu Dzielnicy [...] znajduje się pismo mieszkańców domów na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W. z dnia 11 listopada 1991 r. skierowane do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z treści którego wynika, iż w ścianie dzielącej posesje między ul. [...] a ul. [...], wybito otwory okienne na stronę ul. [...]. Do wskazanego pisma zostało załączone pismo mieszkańców z dnia 9 listopada 1991 r., które precyzuje, iż chodzi o ścianę znajdującą się w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią a okna zostały wybite w budynku parterowym, w którym prowadzone są roboty-remontowe. Powyższe pisma wskazują jednoznacznie na okres powstania spornych otworów okiennych i jest to okres czasu pomiędzy zgłoszeniem zamiaru wykonania robót remontowo- adaptacyjnych w dniu 24 września 1991 r., a dniem wystosowania pisma, tj. 9 listopada 1991 r. Powyższe potwierdza również, iż inwestorem prowadzonych wówczas robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w W. była Fundacja [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja budynku oficyny przy ul. [...] w W. nie oznaczona datą jej sporządzenia, ostemplowana pieczęciami Urzędu Dzielnicy [...], sporządzona przez mgr inż. M. B. z której wynika, iż w przedmiotowej ścianie nie znajdują się żadne otwory okienne. W aktach sprawy znajduje się również inwentaryzacja architektoniczna przedmiotowego budynku wykonana w 1992 r. przez [...] Sp. z o.o., która potwierdza istnienie okien w ścianie budynku przy ul. [...] w W. w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. Tym samym w opinii organu odwoławczego przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych na ww. nieruchomości w przedmiotowej ścianie nie było otworów okiennych, a zostały one wykonane w okresie pomiędzy 24 września 1991 r. a 9 listopada 1991 r.

W powyższych aktach administracyjnych brak jest decyzji zezwalającej na realizację okien w przedmiotowej ścianie budynku, a jest tam jedynie zawiadomienie o przystąpieniu do prac remontowo-adaptacyjnych. Powyższe stanowi o wykonaniu spornych otworów okiennych w warunkach samowoli budowlanej.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać, budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz.690 z późn. zm.) jak i rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu odwoławczego nałożenie na właścicieli spornego budynku obowiązku wypełnienia przedmiotowych otworów okiennych w inny sposób niż przez ich zamurowanie, czyli wypełnienie ich materiałem o właściwej klasie odporności ogniowej (mogącym być materiałem przepuszczającym światło) stanowiłoby niedopuszczalne pogorszenie właściwości użytkowych działki sąsiedniej. Przedmiotowy budynek zaprojektowany i zrealizowany został w ostrej granicy z działką sąsiednią, w sytuacji gdy ściana znajdująca się w granicy była ścianą pełną. Stan taki umożliwiał korzystanie z działki sąsiedniej w taki sposób, iż nie ograniczał możliwości dokonania jej zabudowy poprzez dobudowę obiektu budowlanego do przedmiotowego budynku.

W świetle obowiązujących przepisów prawa aktualny właściciel jest odpowiedzialny za stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami.

Prawidłowo więc nakaz zamurowania otworów okiennych nałożono na obecnych współwłaścicieli budynku jako osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości.

Skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. B., jeden ze współwłaścicieli budynku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a) art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB w której to osnowa jest sprzeczna z uzasadnieniem, gdyż wskazano w osnowie decyzji organu I instancji, iż stan niezgodny z prawem jest wynikiem "wymiany stolarki okiennej", zaś w uzasadnieniu wskazywano, iż przyczyną takiego stanu były prace remontowe (wykucie nowych otworów okiennych) podjęte przez Fundację [...],

b) art. 103 § 1 i 3 k.p.a poprzez nieprecyzyjne wskazanie jakie zdarzenie (z jakiego okresu), wywołało powstanie stanu niezgodnego z prawem, co biorąc pod uwagę wykładnię językową osnowy decyzji ("wymiana stolarki okiennej") prowadzi do wniosku, iż samowolą budowlaną była wymiana (a więc z istniejącej na nową) stolarki, co mieści w kategoriach konserwacji budynku i nie może być traktowana jako stan samowoli budowlanej;

c) art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, iż przedmiotowy budynek został zaprojektowany i zrealizowany w ostrej granicy z działką sąsiednią (w sytuacji gdy ściana znajdująca się w granicy była ścianą pełną), podczas gdy brak jest w aktach pełnej dokumentacji projektowej budynku (w szczególności z okresu przedwojennego), która wskazywałaby, iż w ścianie granicznej nie były przewidziane otwory okienne, zaś istnieją pojedyncze dokumenty - jak Opinia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 10 sierpnia 1951 r., która wskazywała, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, co może prowadzić do wniosku, iż przewidziane w nim były otwory okienne;

d) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 §1 pkt 1, poprzez pominięcie w uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań w zakresie zarzutów jakie wywiódł skarżący w środku odwoławczym z dnia 18 grudnia 2011 r.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż odtworzenie stolarki okiennej (która miała miejsce w ramach remontu prowadzonego przez Fundację [...]) nie jest remontem w rozumieniu tego przepisu i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż prowadziło do wniosku, iż odtworzenie tej stolarki stanowiło samowolę budowlaną;

b) art. 29 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż dokonane prace remontowe (w tym odtworzenie stolarki okiennej) przez Fundację [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor dokonał stosownego zgłoszenia w Wydziale Architektury i zakres tych prac był organowi znany, zaś prowadzone postępowania (zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego IV SA 773/92 z dnia 5 lutego 1993 r. w przedmiocie wstrzymania robót) potwierdziły tylko, iż prace prowadzone były zgodnie z prawem i nie wymagały uzyskania pozwoleń;

c) § 272 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewskazanie w osnowie decyzji alternatywnego rozwiązania polegającego na wypełnieniu otworów materiałem ognioodpornym, podczas gdy byłoby to rozwiązanie jest dopuszczalne prawem i zdecydowanie dla strony mniej uciążliwe;

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. (działka nr [...]) istnieją cztery otwory okienne. Z prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w 1991 r. w trakcie robót remontowo - budowlanych prowadzonych przez Fundację [...], która była najemcą budynku na podstawie umowy najmu zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej [...] w W.

Przeciwko robotom remontowym prowadzonym przez Fundację [...] w 1991 r. protestowali mieszkańcy domów na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W. W piśmie z dnia 9 listopada 1991 r. (znajdującym się w aktach administracyjnych Urzędu Dzielnicy [...]) mieszkańcy domów przy ul. [...] i [...] zwracali się "o pilne spowodowanie zaniechania wybijania okien w murze rozdzielającym posesje między ulicami [...] , [...]".

W kolejnym piśmie z dnia 11 listopada 1991 r. mieszkańcy domów przy ul. [...] i [...] prosili o pilną interwencję informując, iż "w ścianie dzielącej posesje między ul. [...], a ul. [...], wybito otwory okienne na stronę ul. [...]. Uważamy, że jest to samowola i naruszenie podstawowego prawa budowlanego odnośnie wykonywania otworów drzwiowych czy okiennych w ścianach pełnych, posadowionych na ostrej granicy sąsiada".

W sprawie robót remontowych prowadzonych przez Fundację [...] na podstawie dokonanego zgłoszenia interwencję podjęli także spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1993 r., sygn. akt IV SA 773/92 oddalił skargę J. B., R. B. i W. B. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Z uzasadnienia wyroku znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 36 Prawa budowlanego uzasadniająca wstrzymanie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości nie mogło uzasadniać decyzji o wstrzymaniu robót dlatego organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zły stan techniczny obiektu wykazywany przez skarżących, jak również wykonanie w nim robót adaptacyjnych powodujących zmiany niedopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego (np. wybicie okien w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią) mogłoby być podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 46 Prawa budowlanego, ale byłaby to już nowa sprawa, wykraczająca poza granice wyznaczone przedmiotem ocenianej przez Sąd decyzji, a decyzja wydana w trybie art. 46 Prawa budowlanego - byłaby adresowana do obecnego właściciela obiektu i na niego nakładałaby obowiązek usunięcia stanu zagrożenia".

Zdaniem Sądu zacytowane fragmenty uzasadnienia przeczą zarzutowi skargi, iż "prowadzone postępowania (zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego IV SA 773/92 z dnia 5 lutego 1993 r. (w przedmiocie wstrzymania robót) potwierdziły, iż prace prowadzone były zgodnie z prawem i nie wymagały uzyskania pozwoleń".

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy kiedykolwiek wcześniej budynek ten posiadał okna w ścianie granicznej.

W piśmie z dnia 1 lutego 1988 r. Urząd Dzielnicowy [...] informuje, że nie posiada materiałów archiwalnych sprzed 1945 r.

Skarżący także nie posiadał żadnych dokumentów związanych z budową budynku przy ul. [...] i dlatego po zwrocie nieruchomości w związku z potrzebą dokonania wpisu do ksiąg wieczystych wystąpił z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia.

Zaświadczenie takie otrzymał z Urzędu Dzielnicy [...] - zaświadczenie z dnia 31 maja 1993 r. Z treści zaświadczenia wynika, że budynek przy ul. [...] został wzniesiony przed 1939 r., a zaświadczenie wydano w oparciu o pisemne oświadczenie R. B. oraz w oparciu o inwentaryzację budowlaną znajdującą się w aktach tutejszego Wydziału, opracowaną w 1992 r. przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...]. Ta właśnie inwentaryzacja budowlana została okazana przez zarządcę budynku w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 marca 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Z opisu technicznego do inwentaryzacji budynku gospodarczego w którym obecnie mieści się hurtownia artykułów kosmetycznych wynika, że "otwory okienne w płn. ścianie budynku (czasowo zamurowane) odtworzono wstawiając nową stolarkę". Podczas oględzin kierownik hurtowni oświadczył, że uprzednio istniejące okna drewniane wymieniono na okna z tworzywa sztucznego w okresie letnim 2006 r. Okoliczność wymiany okien w 2006 r. została potwierdzona przez zarządcę budynku, który oświadczył również, iż nie posiada dokumentacji pierwotnej budynku. Wymiana stolarki okiennej przez skarżącego nie jest kwestionowana. Zdaniem skarżącego takie działanie mieści się w pojęciu bieżącej konserwacji budynku i nie wymaga zgody organu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż prace polegające na wymianie stolarki okiennej mieszczą się w ramach bieżącej konserwacji budynku i na ich przeprowadzenie nie jest wymagana zgoda organu. Jednakże niniejsza sprawa nie dotyczy wymiany stolarki okiennej lecz dotyczy okien w ścianie budynku, usytuowanej w granicy działki. W tak właśnie określonym przedmiocie zostało wszczęte postępowanie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania).

Sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] została sformułowana w sposób odpowiadający ustaleniom, które wynikały z opisu technicznego do inwentaryzacji budynku opracowanej w 1992 r. przez firmę [...] Sp. z o.o.

Ponieważ w opisie zawarto informację, że otwory okienne czasowo zamurowane odtworzono wstawiając nową stolarkę dlatego też organ pierwszej instancji nakazał doprowadzić do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej w czterech otworach okiennych w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w W. poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi osnowa decyzji nie pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Z sentencji decyzji wyraźnie wynika obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki. Przedmiotowe otwory okienne (czasowo zamurowane) zostały ponownie odtworzone podczas prac związanych z wymianą stolarki okiennej.

Nie ulega wątpliwości, iż wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych.

Organ prawidłowo nałożył obowiązek zamurowania otworów okiennych na aktualnych właścicieli nieruchomości, którzy są odpowiedzialni za stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut, iż organ w sposób niewystarczający uzasadnił konieczność zamurowania otworów okiennych skoro przywrócenie do stanu zgodnego z prawem może polegać także na ich wypełnieniu materiałem ognioodpornym. Organ należycie rozważył konieczność zamurowania otworów okiennych biorąc pod uwagę możliwość korzystania z działki sąsiedniej, która podlegałaby ograniczeniu w przypadku gdyby obowiązek polegał na wypełnieniu otworów okiennych materiałem ognioodpornym. Właściciel sąsiedniej działki nr [...] zamierza posadowić budynek bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego w granicy działki co wynika z pisma procesowego skarżącego z dnia 8 października 2012 r.

Wobec powyższego, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż istnieje jakakolwiek konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy wymiana stolarki okiennej w istniejących już otworach okiennych i wykonanych zgodnie z uzyskanym dla budynku pozwoleniem nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia;

b) art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż dokonane prace remontowe polegające na odtworzeniu stolarki okiennej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy cztery okna w ścianie budynku przy ul. [...] w W. położonej w granicy działki sąsiedniej są elementem budynku zaprojektowanego, zbudowanego oraz użytkowanego zgodnie z niewadliwym pozwoleniem na budowę, a obecne nakazanie zamurowania przedmiotowych otworów okiennych narusza stan zastany oraz prawa nabyte skarżącego;

c) § 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te odnoszą się do budynków "sytuowanych", a więc zakres ich zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub też rozbudowy i przebudowy budynków już istniejących, które to sytuacje nie dotyczą stanu faktycznego niniejszej sprawy;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 170 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia zgodnie z wiążącym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1993 r., sygn. akt IV SA 773/92, iż w trakcie robót remontowo - budowlanych prowadzonych w 1991 roku przez Fundację [...] nie doszło do żadnej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę;

b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dokument nieznajdujący się w aktach sprawy w postaci pisma z dnia 11 listopada 1991 roku mieszkańców domów przy ul. [...] i [...], co spowodowało nieuprawnione ustalenie stanu faktycznego, iż otwory okienne znajdujące się w budynku przy ul. [...] w W. nie zostały ujęte w dokumentacji budowlano-projektowej tego budynku i powstały dopiero w 1991 roku;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej braku możliwości posadowienia na terenie działki nr [...] sąsiadującej z budynkiem przy ul. [...] w W. nowych budynków, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...];

d) art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej w sprawie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego, przejawiające się w błędnym uznaniu, iż otwory okienne w budynku przy ul. [...] w W. powstały w 1991 roku i są samowolą budowlaną w sytuacji, gdy otwory te zostały przewidziane w odpowiednim projekcie, wykonane zostały zgodnie z postanowieniami właściwego pozwolenia na budowę i nigdy nie nakazano ich usunięcia, a w 1991 roku nastąpiło ich odtworzenie w ramach bieżącej konserwacji budynku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie przedwczesne było zastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom organów i Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny na wykonanie spornych otworów okiennych w warunkach samowoli budowlanej. Należy bowiem zauważyć, że inwentaryzacja architektoniczna budynku wykonana w styczniu 1992 r. przez [...] Sp. z o.o. na str. 3 w pkt 3.4. zawiera uwagę: "Otwory okienne w północnej ścianie budynku /czasowo zamurowane/ odtworzono wstawiając nową stolarkę". Sformułowanie "odtworzono" wskazuje, że otwory te musiały istnieć wcześniej. Ustalenia zatem wymagało, czy otwory okienne istniały przed rozpoczęciem robót prowadzonych w 1991 r. przez Fundację [...], czy też powstały w trakcie prowadzonych przez tę Fundację robót. Organy przyjęły, że pisma mieszkańców z 1991 r. wskazują na wykucie otworów okiennych podczas prac w 1991 r. Jednakże zapisy wskazanej wyżej inwentaryzacji architektonicznej z 1992 r. mówią o odtworzeniu czasowo zamurowanych otworów okiennych. Wobec tego jeżeli otworów okiennych nigdy w spornej ścianie nie było to nie można mówić o ich odtworzeniu. Dlatego kwestia ta wymaga jednoznacznego ustalenia, aby można było ewentualnie przejść do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy mieć na względzie, że sporny budynek został wzniesiony przed 1939 r., a do czasu zwrotu nieruchomości spadkobiercom byłego właściciela znajdował się poza ich władaniem. W realiach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić, jaka w dacie wznoszenia spornego budynku, a więc przed 1939 r., była sytuacja własnościowa, jaki był podział gruntów, czy taki jak obecnie, czy inny, czy sporny budynek powstał w granicy z działką sąsiednią, czy może położenie granicy uległo zmianie i czy ówcześnie obowiązujące przepisy zezwalały na realizację w określonym kształcie obiektu budowlanego. Samo wskazanie przez organ na art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli nie jest wystarczające. Z przepisu nie wynika bowiem stan faktyczny oraz prawny nieruchomości w dacie realizacji budynku, stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania. Trzeba również zaważyć, że stosownie do ustępu drugiego art. 277 wskazanego rozporządzenia przepisy ustępu pierwszego, a więc określające odległości od granic sąsiadów, nie będą stosowane, gdy prawnie będzie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280. Uregulowanie to również wskazuje, że wyłączne powołanie przez organ art. 277 niniejszego rozporządzenia tylko w zakresie normatywnym, określonym w jego ustępie pierwszym, nie jest wystarczające.

Ponadto trzeba zauważyć, że w gruncie rzeczy organy nie wskazały wprost jakie przepisy, obowiązujące w dacie ewentualnego wykucia otworów okiennych, tą kwestię regulowały. Wymienienie wszystkich aktów prawnych, w których unormowano sytuowanie ścian z otworami okiennymi względem granic z działką sąsiednią stanowi jedynie wybieg mający zatuszować brak precyzyjnych ustaleń faktycznych i nie może zostać uznane za prawidłowe stosowanie prawa materialnego.

Trafnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 wskazanego rozporządzenia jego przepisy mają zastosowanie "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem art. 207 § 2". W rozpoznawanej sprawie nie wykazano spełnienia żadnej z przesłanek zastosowania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organy nie wykazały również, że istnienie otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniłoby zastosowanie przepisów rozporządzenia do użytkowanego istniejącego budynku stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia.

Należy także zauważyć, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że nałożenie na właścicieli obowiązku wypełnienia spornych otworów okiennych w inny sposób niż przez ich zamurowanie, czyli wypełnienie ich materiałem o właściwej klasie odporności ogniowej (mogącym być materiałem przepuszczającym światło) stanowiłoby niedopuszczalne pogorszenie właściwości użytkowych działki sąsiedniej, z uwagi na ograniczenie możliwości dokonania zabudowy tej działki poprzez dobudowę obiektu budowlanego do spornego budynku.

Takie stanowisko organu nie uwzględnia ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w § 127 pkt 2 ppkt 8 ustanawia zakaz lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu, na którym położona jest działka nr [...], będąca działką sąsiednią w stosunku do działki skarżących. Z powyższego uregulowania wynika, że właściciel działki sąsiedniej i tak nie mógłby zrealizować inwestycji na spornym terenie. Kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań organu. Argumentacja organu dotycząca pogorszenia właściwości użytkowej działki sąsiedniej, wobec postanowień obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. jest zaś zupełnie pozbawiona podstaw.

Należy również zwrócić uwagę, że wadliwe jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. W decyzji tej organ nakazał doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w czterech otworach okiennych o wymiarach 85cm x 130cm w ścianie budynku użytkowego przy ul. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w W., poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych. Sentencja decyzji nie koresponduje z przedmiotem sprawy. Niniejsza sprawa nie dotyczy wymiany stolarki okiennej, lecz dotyczy wykucia okien w ścianie budynku, usytuowanej w granicy działki.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie sposób natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1993 r., sygn. akt. IV SA 773/92 przesądził, że wykonanie okien nie stanowiło samowoli budowlanej. Kwestia, czy doszło do samowoli budowlanej nie była przedmiotem oceny NSA.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dokument nieznajdujący się w aktach sprawy w postaci pisma z dnia 11 listopada 1991 r. mieszkańców domów przy ul. [...] i [...]. Pismo to znajduje się bowiem w aktach sprawy (akta Urzędu [...], tom I, k. 64).

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w decyzji precyzyjnie określić przedmiot prowadzonego postępowania i rozważyć celowość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obu instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.