Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1234/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi U.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z ... stycznia 2007 r. U. M. wniosła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne należnych od jej zmarłego męża. Wnioskodawczyni wskazała, że mąż jej, który zmarł nagle, prowadził sprawy finansowe i dopiero po jego śmierci dowiedziała się o istnieniu zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej przez nią i jej męża.

We wniosku zainteresowana powołała się na to, że zawarła ugodę z ZUS dotyczącą ratalnego spłacania zaległości związanych z prowadzeniem przez nią baru i płaci z tego tytułu ok. ... zł miesięcznie. Okoliczność ta oraz konieczność płacenia bieżących składek na ZUS, pokrywania kosztów utrzymywania mieszkania, utrzymania trojga nieletnich dzieci, nie pozwala jej na spłatę istniejącego długu.

Decyzją z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wnioskodawczyni jako spadkobierczyni zmarłego męża ponosi odpowiedzialność za jego zobowiązania wobec ZUS z tytułu składek na jego osobiste ubezpieczenie wynoszące ...zł stosownie do wielkości swojego udziału w spadku.

Decyzją z dnia ... lutego 2007 r. nr ... działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 w zw. z art.28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. nr 11 z 2007 r. poz.74) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności wynikających z niezapłaconych składek osobistych za S. M., za które wnioskodawczyni odpowiada jako spadkobierca, w łącznej kwocie ... za okresy szczegółowo wymienione w decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że w odniesieniu do wnioskodawczyni, nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne zatem nie można uznać, że w stosunku do niej stwierdzona została całkowita nieściągalność o jakiej jest mowa w treści art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13. X. 1998 r. Wyklucza to zatem możliwość ewentualnego rozważania możliwości umorzenia należności na tej podstawie. W ocenie ZUS możliwość taka nie istnieje również na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ponieważ wnioskodawczyni osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, otrzymuje również rentę rodzinną na dzieci. Podnoszone przez zainteresowaną trudności finansowe i problemy zdrowotne dzieci, nie są wystarczającym powodem do uwzględnienia wniosku.

Decyzją z dnia ... marca 2007 r. nr.... wydaną na skutek złożenia przez U.M. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ) utrzymał w mocy decyzję wydaną przez ZUS.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zainteresowana złożyła dodatkowe dokumenty - w tym m. in. zaświadczenie o stanie jej zdrowia , zaświadczenie dotyczące leczenia syna, zaświadczenie o wysokości dochodu za 2006 r.- obrazujące jej sytuację finansową lecz po ponownej analizie sprawy, nie było podstaw do zmiany decyzji. Organ wskazał, że w sytuacji wnioskodawczyni, nie zachodzą przesłanki wynikające z treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. jak również z treści art. 28 ust. 3 a , w przypadku zaistnienia których, Zakład może w całości lub części umorzyć istniejące zaległości z tytułu składek. W ocenie organu mała opłacalność prowadzonej działalności, zaciąganie pożyczek u osób trzecich, nie są powodem do uznania, że sytuacja wnioskodawczyni jest wyjątkowo ciężka. Nie dowodzi tego fakt zwrócenia się o pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej, której zainteresowana nie musi otrzymać, jak również choroba syna nie stanowi dowodu, że w związku z nią, wnioskodawczyni nie jest w stanie osiągać dochodów. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, że obowiązek spłacenia istniejących zaległości spowodowałby wyjątkowo ciężkie skutki dla niej i jej rodziny.

Wnioskodawczyni od decyzji tej wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.

W skardze ponownie powołała się na to, że dopiero po śmierci swojego męża dowiedziała się, że mieli oni długi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i o skali tych długów. Podkreśliła, że mąż prowadził mały sklep ona zaś ..., przy czym mąż osobiście zajmował się księgowością i realizacją płatności wynikających z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków. Uznając obowiązek spłaty zadłużenia, zawarła z ZUS ugodę dotyczącą spłacenia zaległości związanych z prowadzonym przez nią barem w wysokości ... zł., co powoduje konieczność uiszczania rat ponad ... zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania t.j. płatności za opał, gaz, energię elektryczną, telefon, wodę, konieczność utrzymania ... synów, ich leczenia (syn S. choruje na [...]), uniemożliwiają jej spłatę zaległości z tytułu osobistych składek zmarłego męża - tym bardziej, że z powodu nieopłacalności musiała zakończyć prowadzenie sklepu pozostałego po mężu. Prowadzenie baru przynosi straty, co zmusiło ją do ubiegania się o pomoc w Ośrodku Pomocy Społecznej, którą otrzymała. Poza działką o powierzchni ... arów, której jest współwłaścicielką wraz z dziećmi, nie ma żadnego majątku, samochód ... z 1... r., który służył jej do prowadzenia działalności gospodarczej uległ zniszczeniu w wypadku samochodowym, a brak pieniędzy nie pozwala jej na jego naprawę. Wszystkie te okoliczności przemawiają według niej za uznaniem, że wydana decyzja jest nieprawidłowa, w związku z czym powinna zostać uchylona.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2007r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1664/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p. p. s. a.. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dokonał tego dostatecznie wnikliwie. Skarżąca w sposób dokładny wskazywała na obciążenia finansowe, które musi ponosić zarówno z tytułu prowadzonej w dalszym ciągu działalności gospodarczej ( ... ), wywiązywania się z obowiązku płacenia rat wynikających z umów zawartych w 2005 r. z ZUS a dotyczących zaległości z tytułu nieopłaconych składek, jak również związanych z koniecznością utrzymania mieszkania. Sąd wskazał, że wprawdzie mieszkanie to położone jest w domu rodziców, ale skarżąca stanowczo twierdzi, że prowadzi ona wraz z trojgiem nieletnich dzieci oddzielne gospodarstwo domowe. Zdaniem Sądu organ nie podważył w żaden sposób wiarygodności twierdzeń skarżącej co powoduje, że powinien uwzględnić je przy rozstrzyganiu w sprawie. Skarżąca złożyła szereg dokumentów, które wskazywały na to, że zarówno ona sama jak i jej synowie podlegają systematycznemu leczeniu, z czym wiążą się zapewne określone koszty, co nie zostało zbyt dokładnie wyjaśnione. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ nie rozważył także w sposób dokładny treści zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu osiągniętego przez wnioskodawczynię w 2006 r. uznając, że nie wnosi ono niczego istotnego dla sprawy. Tymczasem z zaświadczenia tego wynika, że dochód wnioskodawczyni za 2006 r. wynosił ... zł. brutto, co powoduje, że był on zbyt niski ażeby pokryć z niego choćby koszt rat płaconych na rzecz ZUS po ... zł. miesięcznie. W tej sytuacji widać, że wszelkie pozostałe koszty skarżąca powinna pokryć z renty rodzinnej uzyskiwanej na utrzymanie synów. Kwestią tą organ nie zajął się w sposób należyty, podając bez bliższego uzasadnienia takiego stwierdzenia, że sytuacja skarżącej nie odbiega od sytuacji przeciętnej rodziny, zatem nie jest szczególnie i wyjątkowo trudna, co nie pozwala na uwzględnienie jej wniosku o umorzenie zaległych składek nawet w części. Zdaniem WSA wskazane braki uzasadnienia decyzji powodują, że należy uznać, że decyzja nie jest przekonująca a sprawa nie została odpowiednio, dokładnie wyjaśniona jak również, że materiał dowodowy nie został właściwie omówiony. Powoduje to, że naruszona została treść art. 8,11, 7, 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił stan faktyczny przy ewentualnym uwzględnieniu nowych, dodatkowych okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, omówić zebrany materiał dowodowy i ocenić jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia mają poszczególne dowody tak, ażeby ponowne wydanie decyzji miało miejsce w sposób swobodny a nie dowolny.

Decyzją nr ... z dnia ... marca 2008 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję z ....02.2007 r. o odmowie umorzenia zaległych należności.

Po ponownej analizie akt Prezes ZUS stwierdził, ze nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 powołanej ustawy wymienia enumeratywne okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Należą do nich: śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji, oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania, zaprzestanie pro wadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, nie zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nieznaczna wysokość kwoty zaległych składek, nie przekraczająca kwoty kosztów upomnienia w postępowania egzekucyjnym, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, oczywisty brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast art. 28 ust.3a powołanej ustawy stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141. poz.. 1365), Z powyższego rozporządzenia wynika, ze Zakład może umorzyć należności z tytułu składek. jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanic opłacić ich należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje, w których opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, ze opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności.

W ocenie Prezesa ZUS z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, ze nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności należności, o którym mowa w powołanym przepisie, gdyż z. uwagi na zgon płatnika Zakład przeniósł odpowiedzialność na wnioskodawczynię jako spadkobiercę zmarłego płatnika i należności te nie były dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzą także inne, określone w ustawie, przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż wnioskodawczyni posiada majątek ruchomy oraz nieruchomy (samochód marki ... oraz działka o pow. ... m-), który może być przedmiotem egzekucji.

Dalej Prezes wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nic znaleziono także okoliczności uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. W jego ocenie wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny.

Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, ze w 2005r. U.M. osiągnęła dochód w wysokości ... zł brutto, a w 2006r. dochód wyniósł ... zł brutto, natomiast aktualnie z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej (wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej) wnioskodawczyni utrzymuje się wraz z ..., nieletnich dzieci z renty rodzinnej w wysokości ... zł (wg bazy danych Zakładu ... zł netto) oraz zasiłków w wysokości ... zł, ponadto korzysta z pomocy rodziców, którzy opłacają rachunki oraz dają wyżywienie. Prezes ZUS przyznał, że z przedłożonych dokumentów z Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wynika, że zainteresowana korzystała z pomocy społecznej w okresie ...03 2007r. - ....06.2007r. w formie zasiłku celowego, w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości ... zł miesięcznie. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby starała się o udzielenie pomocy społecznej po dniu ....06.2007r. Ponadto - jego zdaniem - podkreślenia wymaga fakt. że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że strona korzysta z pomocy finansowej ojca najmłodszego syna i pomimo tego nie wystąpiła o zasądzenie alimentów na rzecz dziecka.

Jednocześnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że pomimo problemów finansowych realizowane są umowy zawarte z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w dniu ....08.2006r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu zadłużenia powstałego w związku z prowadzoną przez działalnością gospodarczą. Aktualna wysokość rat wynosi łącznie ok. ... zł. Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza przedłożonych przez zainteresowaną dokumentów prowadzi do wniosku, ze pomimo powoływania się na trudną sytuacje finansową od 2006 r. spłaciła pożyczki na łączną kwotę ...zł i aktualnie posiada oprócz zadłużenia w ZUS. jedynie zaległości z tytułu podatku VAT za ....2007r. w wysokości ... zł.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w oświadczeniu o możliwościach płatniczych z dnia ....02.2008 r. U.M. określiła wydatki związane ze stałymi miesięcznymi opłatami na łączną kwotę w wysokości ok. ... zł, na dowód czego przedłożone zostały faktury VAT wystawione na I. J. ( za wodę i ścieki z telefon i Internet, energię elektryczną ) z zaznaczeniem, że strona ponosi 25% wydatków wynikających z powyższych faktur. Zdaniem Prezesa ZUS przedłożone rachunki nic stanowią jednak dowodu w sprawie ponoszonych wydatków i nie zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy umorzenia należności, gdyż zainteresowana oświadczyła ze aktualnie korzysta z pomocy rodziców, którzy opłacają wszystkie rachunki.

Zdaniem Prezesa ZUS także dokumenty, które miały wskazywać, iż zarówno U.M. , jak i syn podlegają systematycznemu leczeniu, nie stanowią dowodu w sprawie wysokości ponoszonych kosztów związanych z leczeniem i nic zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy umorzenia należności.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie sytuacja materialna U.M. i jej rodziny może wskazywać na problemy finansowe, ale nie można jednak uznać że ma ona charakter trwały - wnioskodawczyni jest osobą młodą i dzięki temu ma znacznie większą niż inni możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tym bardziej, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika. aby ze względu na stan zdrowia była ona niezdolna do pracy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. M. zarzuciła powyższej decyzji :naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

b) naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonymi w art. 8 k.p.a, (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), a także art. 11 k.p.a. (wyjaśnienie zasadności przesłanek).

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi U.M. wskazała, że organ niezasadnie uznał, ze pomimo bardzo ciężkiej sytuacji finansowej skarżącej, sytuacji, która sprawia, że dzieci nie mają zaspokojonych usprawiedliwionych podstawowych potrzeb nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia. Nie został bowiem wg organu spełniony warunek całkowitej nieściągalności, pomimo że skarżąca dołączonymi do niniejszej sprawy dokumentami wykazała, że nie jest w stanie ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną opłacić dłużej wymagalnych należności, albowiem pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Już teraz żyje na granicy ubóstwa, przeznaczając prawie cały swój dochód na zaległe raty i zmuszona jest korzystać z pomocy rodziców i znajomych, którzy nie zawsze są gotowi służyć tą pomocą. U. M. podniosłą także, że nie ma możliwości podjęcia pracy, sprawuje bowiem opiekę nad ... małoletnich dzieci i nie ma osoby, której taką opiekę mogłaby powierzyć. Jej rodzice pracują bowiem w gospodarstwie rolnym i nie mogą zająć się dziećmi. Odnośnie zaś posiadanego przez skarżącą majątku to wskazała, że samochód którego jest współwłaścicielką jest niesprawny i nie nadaje się do jazdy, U. M. nie ma bowiem środków finansowych na jego konieczną naprawę, nie może go także sprzedać gdyż stanowi on własność jej i dzieci. Podobnie z działką, której U. M. jest współwłaścicielką. Skarżąca podkreśliła, że wciąż kontynuuje leczenie na nadciśnienie, nadal leczy się także jej syn na alergię i astmę. U. M. wykupuje tylko najpotrzebniejsze leki, nie stać jej bowiem na pokrycie kosztów pełnego leczenia które winno być stosowane zarówno w przypadku jej jak i syna.

Zdaniem strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał wbrew swojemu twierdzeniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wnikliwy. Skarżąca bardzo szczegółowo wskazała obciążenia jakie musi ponosić dysponując dochodem w wysokości zaledwie ... złotych miesięcznie. Raty dotyczące zadłużenia ZUS u wynoszą ją ... złotych miesięcznie. Nadal posiada zadłużenie u osób fizycznych, które spłaca i zaciąga na nowo w ramach potrzeb. Bez takiej praktyki ani ona, ani jej dzieci nie byłyby w stanie normalnie funkcjonować. U. M. mieszka wprawdzie z rodzicami, ale to nie znaczy, że nie ponosi z tego tytułu żadnych kosztów. Partycypuje bowiem w ramach swoich bardzo ograniczonych możliwości w kosztach utrzymania mieszkania i ponoszenia w związku z tym związanych uiszczania opłat eksploatacyjnych. Na tę okoliczność U. M. przedstawiła rachunki, które niezasadnie nie zostały przez organ uznane za dowód w sprawie na okoliczność ponoszonych wydatków i nie zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy umorzenia należności, Z uwagi na ciężką sytuację materialną po raz kolejny skarżąca zmuszona była wystąpić do opieki społecznej w N. o doraźną pomoc. Obecnie oczekuje na odpowiedź w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych..

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS , aczkolwiek obszerniejszej niż poprzednia decyzja, nadal brakuje kompleksowego i obiektywnego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prezes Zakładu w dalszym ciągu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki. Ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania wysokości dochodów rodziny skarżącej.

Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Ponadto Prezes ZUS nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji rodzinnej skarżącej, a w szczególności do sytuacji zdrowotnej jej syna i jej samej. Nie uwzględnił również kwestii wydatków związanych z leczeniem, mimo że skarżąca podnosiła konieczność ich ponoszenia. Ograniczył się do stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie udokumentowała wydatków związanych z leczeniem. Pominął również fakt, że rodzina skarżącej w bardzo szerokim zakresie korzysta z pomocy społecznej.

Nie sposób się także zgodzić ze znajdującymi się w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniami dot. większej niż innych możliwości podjęcia zatrudnienia przez U.M. - jest to dość osobliwe stanowisko zważywszy, że dotyczy samotnej matki ... małych dzieci. Także za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie : "Ponadto podkreślenia wymaga fakt. że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że korzysta Pani z pomocy finansowej ojca najmłodszego syna i pomimo tego nie wystąpiła Pani o zasądzenie alimentów na rzecz dziecka." W ocenie Sądu organ , wbrew obowiązkowi działania z urzędu, zaniedbał wyjaśnienie tej okoliczności uznając z góry, że U.M. ma możliwość skorzystania z pomocy finansowej ojca najmłodszego dziecka.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym całość argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawczyni oraz jej rodziny ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę - relatywnie wysokiego - zadłużenia wobec ZUS. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.