Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 16/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 114 par. 1  pkt 1  lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 156 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. P., działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012.1137 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym o skierowaniu D. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji,

W dniu 11 marca 2016 r. (data wpływu do organu) D. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymującej w mocy w/w decyzję organu I instancji.

We wniosku o stwierdzenie nieważności D. P. zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została częściowo bez podstawy prawnej, ponieważ art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawnia do określenia w wydanej na jego podstawie decyzji terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a także z rażącym naruszeniem prawa ponieważ powyższy przepis utracił moc z dniem 4 stycznia 2016 r. w związku z czym organ winien był powstrzymać się od zastosowania przepisu, którego stosowanie stało się niemożliwe w krótkim czasie od wydania zaskarżonej decyzji , co powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej od osób, w stosunku do których Prezydent Miasta nie wydał decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przed dniem 4 stycznia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku D. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] 2015 r. [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. P. zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 kpa przez błędne przyjęcie, że treść decyzji wydawanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym jest uzależniona wyłącznie od wniosku komendanta Policji, a starosta w każdym przypadku skierowania takiego wniosku jest związany jego treścią i zwolniony od obowiązku weryfikacji jego zasadności, oraz naruszenie art. 130 kpa przez błędne przyjęcie, że uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności każdorazowo pociąga za sobą konieczność niezwłocznego jej wykonania, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO jako organowi I instancji.

Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 kpa, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2015r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz podało, co następuje:

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. - kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegała osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Kolegium podało, że pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji skierował do Prezydenta Miasta wniosek o sprawdzenie kwalifikacji D. P. uwagi na otrzymanie łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 1 października 2010 r. do 24 lipca 2011 r. Dokonanie wpisu do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną, podejmowaną przez organ Policji, co wynika z art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Zatem tylko organ dokonujący wpisu do ewidencji ma kompetencje do jego modyfikacji, zaś organy wydające decyzję w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, związane są treścią wniosku Komendanta i nie mogą ingerować w zapisy ewidencji. Organ administracji nie może dokonywać oceny, czy osoba, wobec której Komendant Wojewódzki Policji wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji, przekroczyła przepisy ruchu drogowego, ani też oceniać "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przez nią przepisów ruchu drogowego (por. I OSK 1087/2005, II SA/Ol 946/07). Po wpłynięciu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym organ administracji publicznej jest zobligowany do skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, co wynika z użytego w przepisie art. 114 ust. 1 pkt l lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym sformułowania "podlega".

Ponownie analizując sprawę SKO odniosło się również do zarzutu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] 2015 roku, a doręczona już we wrześniu 2015 roku, a zatem w okresie nieco ponad czterech miesięcy przed dniem wejścia w życie przepisu uchylającego przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b , to jest art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami oraz, że wydanie decyzji w oparciu o przepis, który w niedługim czasie po jej wydaniu utracił moc obowiązującą, powoduje nałożenie na Stronę obowiązku, który nie zostanie nałożony na osoby, w stosunku do których postępowanie nie zostało zakończone do dnia 3 stycznia 2016 roku. Wskazano, że decyzja ta nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż organy administracji związane są przepisami prawa obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej, zatem brak jest podstaw prawnych do analizowania brzmienia przepisów w okresach przyszłych. Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 kpa organ związany jest t stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie. SKO podało, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia Prawo o ruchu drogowym obecnie ma taką samą treść, jak w dacie rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2015 roku - nie został on uchylony z dniem 4 stycznia 2016 roku. Zatem wobec wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy – D. P., w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Prezydent Miasta obowiązany był wydać decyzję w tym przedmiocie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo utrzymało ją w mocy. Decyzja ta nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W kwestii określenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wskazał organ, że zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej zawierają przepisy art. 130 § 1 - 4 kpa. Wynika z nich, że decyzja staje się wykonalna - co do zasady, gdy stanie się ostateczna, chyba, że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, lub jej natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy, ewentualnie, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Adresat decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania decyzji, a tym samym do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (por. II SA/Sz 420/12). Taka też informacja została podana w treści decyzji organu I instancji z dnia [...] 2015 r. i nie można przyjąć, że organ wyznaczył stronie konkretny termin do poddania się egzaminowi czyli, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, obligującej do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na podstawie art.156 §1 pkt 2 kpa. Nadto w decyzji z dnia [...] 2015 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji używając stwierdzenia nieostrego nie wskazał dokładnego terminu, kiedy strona powinna poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydawana na podstawie art. 114 Prawo o ruchu drogowym nie może zawierać wskazania terminu, w jakim strona ma się poddać sprawdzeniu kwalifikacji, nie ma bowiem do tego podstaw prawnych. Jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne.

Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie D. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów :

- art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż brak wyraźnego wskazania, że ustawa pozostawia rozstrzygnięcie sprawy swobodnemu uznaniu starosty, przesądza o tym, iż decyzja ma charakter związany, a organ będący adresatem wniosku o wydanie decyzji określonej treści jest zobowiązany do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem bez konieczności uprzedniego zweryfikowania istnienia okoliczności, od których zależy zasadność wniosku oraz przyjęciu, że wystąpienie przez Wojewódzkiego Komendanta Policji z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji bez uprzedniego zweryfikowania zasadności okoliczności będących podstawa takiego wniosku;

- art. 7 w zw. z art. 77 i 107 kpa poprzez zaniechanie zweryfikowania okoliczności uzasadniających wystąpienie przez Wojewódzkiego Komendanta Policji z wnioskiem o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

- art. 130 kpa poprzez błędne przyjęcie, że każda decyzja ostateczna staje się natychmiast wykonalna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja poddana weryfikacji jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 r., kom do art. 156 ustawy). Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyroki NSA sygn. akt I OSK 1706/10, z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, dostępne http/cbois,nsa.gov.pl). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa pkt. 1-7 kpa. Jak wskazuje T. Kiełkowski (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, W-wa 2015, kom. do art. 156 ustawy), decyzja przewidziana w art. 158 § 1 kpa jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, chociaż sprawy tej nie rozstrzyga. Dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organy badają, czy w sprawie istnieją przesłanki do jej wzruszenia, enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa, przy czym pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, ponieważ przepis ten ma charakter wyjątkowy. Postępowanie jest więc ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej a ewentualne wady stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 dostępny http/cbois,nsa.gov.pl).

Decydujące znaczenie w kontrolowanym postępowaniu miała podstawa stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa – bowiem skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucał wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] zarówno częściowo bez podstawy prawnej z powodu określenia przez organ terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, jak i wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej p.r.d. utracił moc z dniem 4 stycznia 2016 r. co zdaniem skarżącego obligowało organ I instancji do powstrzymania się od stosowania tego przepisu, natomiast jego zastosowanie spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego od osób, w stosunku do których organ ten nie wydał decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji prze dniem 4 stycznia 2016 r., zaś decyzji SKO z dnia [...] 2015 r. Nr [...], utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wskazania wad rodzących konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Z uwagi na powoływane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazać należy, co następuje :

- brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie ma miejsce w sytuacji, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck 2008 s.756). Inaczej rzecz ujmując brak podstawy prawnej do wydania decyzji zachodzi w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak J. Borkowski, op.cit). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego,

- o rażącym naruszeniu prawa decyduje istnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kpa, Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 883/06 stwierdził, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę jego naruszenia i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (Lex Omega nr 299873). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis wprost nie rozstrzyga spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r. 2015 r., II OSK 2669/13, dostępny https:///sip.lex.pl/#/orzeczenia).

Przedstawione wyżej zasady dotyczące ustalania, czy miało miejsce wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa należy odnieść do kontrolowanego postępowania, dla którego kluczowe znaczenie mają przepisy art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) oraz art. 130 p.r.d. Badając, czy skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie narusza prawa w sposób rażący, oraz czy decyzja o skierowaniu wydana została częściowo bez podstawy prawnej, ocenić należało wedle kryteriów wynikających z art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 ppsa legalność rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] 2015 r., [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego częściowej nieważności decyzji w zakresie określenia bez podstawy prawnej terminu poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji stwierdzić należy, co następuje :

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Przepis ten nie przewiduje orzekania o terminie złożenia egzaminu sprawdzającego. Jego treść nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Jednolite jest w tej kwestii także bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które wielokrotnie podkreślały brak istnienia podstawy prawnej do określania w decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji terminu poddania się temu sprawdzeniu. Wskazuje się, że to właściwy organ każdorazowo winien oceniać, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu tego obowiązku a w konsekwencji, kiedy zostaną spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 1481/12, z dnia 12 maja 2011, I OSK 106/10, z dnia 25 listopada 2010 r. I OSK 190/10, (dostępne https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). W kwestionowanej przez skarżącego decyzji, Prezydent Miasta, kierując skarżącego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji orzekł, iż niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji "niezwłocznie od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna" spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (k. 110 akt adm.) a SKO decyzję tę utrzymało w mocy. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji SKO, wskazując na zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej wynikające z art. 130 § 1-4 kpa uznało, że wyrzeczenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy stanowi informację dla adresata decyzji, iż podlega ona wykonaniu z dniem, w którym orzeczenie o skierowaniu stanie się ostateczne. Zdaniem organu nie można przyjąć, że organ wyznaczył stronie konkretny termin do poddania się egzaminowi a konsekwencją takiej oceny jest uznanie, że nie można przyjąć, iż decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu stanowisko SKO zasługuje na aprobatę. Analizując treść osnowy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nie można bowiem uznać, że organ wyznaczył skarżącemu konkretny termin podania się egzaminowi sprawdzającemu. W kwestii terminu jako dodatkowego elementu decyzji wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 pażdziernika 2010 r., sygn. akt I OSK 1702/09 (dostępny j.w.), NSA wskazał, że termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)". NSA wskazał też, że klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasady praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. NSA podkreślił, że bezspornie przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. nie przewiduje oznaczania w osnowie decyzji terminu wykonania obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, który przekroczył dopuszczalny limit punktów karnych, a to oznacza, kierując się wyżej wskazana wykładnią, że ustalenie takiego terminu nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika również z innych norm, w tym art. 140 ust. 1 pkt 4 a) p.r.d. zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w cyt. art. 114 ust. 1 pkt 1. W powyższej sprawie NSA stwierdził, co następuje : "Jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości innego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić w całości. Dlatego zdaniem Sądu użycie przez organy w kwestionowanych rozstrzygnięciach sformułowania: .."niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji niezwłocznie od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna" nie stanowi wskazania określonego okresu realizacji obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, w szczególności konkretnego terminu, którego niedotrzymanie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Określenie użyte przez organ nie wskazuje granicznej daty wykonania obowiązku, w ogóle nie zawiera ono jakiejkolwiek daty określającej wykonanie obowiązku przez skarżącego, z upływem której może on liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem nieuprawnione byłoby stwierdzenie przez organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, że w tym zakresie została ona wydana bez podstawy prawnej.

Odnośnie do kolejnego zarzutu w stosunku do kwestionowanych przez skarżącego decyzji, tj. wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, także w tym zakresie ocenę organu sformułowaną w wyniku postępowania nieważnościowego uznać należy za prawidłową. Zdaniem skarżącego organ I instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ nie powstrzymał się od stosowania art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d., który to przepis utracił moc z dniem 4 stycznia 2016 r., zatem skarżący pozostaje w innej sytuacji prawnej aniżeli osoby, w stosunku do których organ nie wydał decyzji na podstawie tego przepisu przed dniem utraty jego mocy obowiązującej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. zachował moc obowiązującą na podstawie art. 139 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami(Dz.U. 2011.151 z pózn. zm.). Na tej podstawie ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. z wyjątkiem m.in. art. 125 pkt. 10 lit. g w zakresie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d., który zachował moc obowiązującą pierwotnie do dnia 4 stycznia 2016 r., następnie na podstawie zmiany ustawy o kierujących pojazdami opublikowanej w Dz.U. z 2015 r. poz. 2183 – do dnia 4 czerwca 2017r., następnie zaś na podstawie zmiany w/w ustawy opublikowanej w Dz.U. z 2016 r. poz. 2001, - do dnia 4 stycznia 2018 r. Argument dotyczący zmiany stanu prawnego po wydaniu przez Prezydenta Miasta i SKO kwestionowanych przez skarżącego decyzji jest zatem całkowicie chybiony. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Oznacza to, działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Rozstrzygając sprawę organ administracji ma obowiązek uwzględnić w stanie faktycznym istniejącym w dacie rozstrzygania, stan prawny w tej dacie obowiązujący, czego nie kwestionował w toku postępowania ani nie kwestionuje w skardze skarżący. Wyrażona w art. 6 kpa zasada praworządności nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, skoro organy są związane przepisami prawa obowiązującymi w dacie rozstrzygania i jak słusznie stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie mają podstaw do analizowania brzmienia przepisów prawa w okresach przyszłych. Tym bardziej nie mają podstaw do "powstrzymywania się" jak chciałby tego skarżący od rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji z uwagi na ewentualną, przyszłą zmianę przepisów. Ma to istotne znaczenie również w sprawie, której przedmiotem jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia – jak wskazano wyżej - jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kwestionujących postępowanie organów w toku postępowania poprzedzającego podejmowanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. Sąd zważył : prawidłowo stwierdziło SKO, że decyzja wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 b) p.r.d. ma charakter związany, co oznacza, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta. Oznacza to, że w przypadku przekroczenia ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta jest obowiązany skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji. Organ ten nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów. Użycie przez ustawodawcę w art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) p.r.d. określenia "podlega" oznacza wykluczenie jakiejkolwiek sfery uznania administracyjnego. Stanowisko powyższe jest stanowiskiem jednolitym i utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki : Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 19 sierpnia 2014 r. I OSK 134/13, z dnia 20 stycznia 2015, I OSK 893/13, z dnia 17 września 2015 r. I OSK 95/14, wojewódzkich sądów administracyjnych : VII SA/Wa 2262/15 z dnia 27 lipca 2016 r., III SA/Wr 1293/15 z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Bk 160/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r., wszystkie dostępne w bazie orzeczeń https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednia liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kwestia ilości punktów przypisanych kierowcy za określone naruszenie, nie jest przedmiotem badania przez starostę w sprawach o skierowanie na badania kontrolne. Prowadzenie ewidencji zostało powierzone organom Policji. Przypisane punkty kwestionować można wyłącznie w postępowaniu przed tymi organami jak też sądem administracyjnym, ponieważ wpisy dokonywane są w drodze zaskarżalnej czynności. Stanowisko powyższe jest stanowiskiem jednolitym i utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 19 sierpnia 2014 r. I OSK 134/13, z dnia 20 stycznia 2015, I OSK 893/13, z dnia 17 września 2015 r. I OSK 95/14, z dnia 12 lutego 2014r., I OSK 1690/12, z dnia 16 grudnia 2013 r., I OSK 1110/12, z dnia 20 stycznia 2015 r., I OSK 893/13, wojewódzkich sądów administracyjnych : z dnia 27 lipca 2016 r. VII SA/Wa 2262/15, z dnia 19 maja 2016 r. III SA/Wr 1293/15, z dnia 27 kwietnia 2010 r. II SA/Bk 160/10, z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Gl 1822/13, z dnia 12 lutego 2014 r., III SA/kr 870/13, wszystkie dostępne w bazie orzeczeń https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Zatem zarzuty skargi, iż przed wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji zasadności wniosku KWP o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego wobec otrzymania łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie mogły odnieść rezultatu. Sprowadzają się one w istocie do kwestionowania samego charakteru decyzji związanej. Istotą takiej decyzji jest właśnie nie pozostawienie organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego". Jest to sytuacja, w której prawo materialne dla konkretnie stwierdzonego stanu faktycznego przewiduje jeden, precyzyjnie określony skutek, nie pozostawiając organowi żadnej możliwości wyboru spośród rozwiązań możliwych, przy zastosowaniu kryteriów innych niż legalność. Jeżeli przepis prawa bezwzględnie wiąże z określonymi faktami pewne skutki, wówczas działanie administracji rozważać trzeba tylko w płaszczyźnie legalności, ponieważ norma prawna wyznacza tylko jedną konsekwencję (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolter Kluwer, Warszawa 2015, kom. do art. 104 ustawy). Trzeba wskazać, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I OSK 67/15 (dostępny j.w.) : "...starosta nie jest uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji są nadal ujęte w ewidencji, czy też po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie wobec zatarcia ukarania (skazania). Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków ani nie wprowadza żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji...".

Z wyżej wskazanych względów, przeprowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizę, która doprowadziła do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. [...] i podjętą w jej rezultacie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję należało uznać za prawidłową. Organ dokonał prawidłowej oceny kwestionowanej przez skarżącego decyzji w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, zasadnie uznając, że nie była ona dotknięta wadą, o której mowa w tym przepisie.

Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, wynikające z przepisu art. 145 § 1 i § 2 ppsa. Prawidłowe rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Sąd nie dopatrzył się również wad skutkujących uwzględnieniem skargi, kontrolując tę decyzję zgodnie z art. 134 § 1 ppsa.

W związku z powyższym na mocy art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.