Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 575/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Żłobków [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, zawartą w punkcie 1 nakazu Inspektora Pracy z [...] marca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego [...] Żłobków [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 575/12

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] zawartą w nakazie z dnia [...] Inspektor Pracy w[...], na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 207 § 2, art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 21 ust 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.), § 68 ust.1 § 69 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. oraz z 2010 r. Nr 239, poz. 1597), nakazał zapewnić równej wysokości i szerokości stopnie w ciągu komunikacyjnym schodów wewnętrznych bocznej klatki schodowej w Żłobku Nr [...]" przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 8 marca 2012 r. w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych na terenie Żłobka nr [...] inspektor pracy dokonał w obecności Kierownika Żłobka pomiarów schodów II klatki schodowej (gdzie 12.07.2011 r. doszło do wypadku przy pracy K. B.). W wyniku dokonanych pomiarów stwierdzono, że w ostatnim biegu schodów stałych wewnętrznych prowadzących na I piętro znajduje się dziewięć stopni licząc od spocznika do wejścia na I piętro. Stopnie tych schodów mają następujące wysokości i szerokości: I stopień wysokość 19,0 cm, szerokość 27,5cm, II stopień wysokość 17,5 cm, szerokość 27,0cm, III stopień wysokość 17,5 cm, szerokość 28,0 - 28,5 cm, IV stopień wysokość 17,0 - 17,5 cm, szerokość 28,0 cm, V stopień 17,5 cm, szerokość 29,0 cm, VI stopień wysokość 17,0-17,5 cm, szerokość 24,0 cm, VII stopień wysokość 16,5 cm, szerokość 30,0 cm, VIII stopień wysokość 17,0 cm, szerokość 30,0 cm i ostatni stopień wysokość 17,5 cm zakończony spocznikiem I piętra. Zgodnie z obowiązującymi przepisami do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami. Organ wskazał, że wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie określają przepisy techniczno – budowlane i tak: w budynkach żłobków maksymalna wysokość stopni stałych schodów wewnętrznych może wynosić 0,15 m, natomiast szerokość stopni stałych wewnętrznych powinna wynikać z warunku określonego wzorem 2h + s - 0,6 do 0,65m, gdzie h oznacza wysokość stopnia, s - jego szerokość.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji Dyrektor Zespołu Żłobków Miejskich w [...] zarzucił, że decyzja jest wadliwa, ponieważ organ nie wziął pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obiektu, czyli żłobka przy ul. [...].

Okręgowy Inspektor Pracy [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji - a strona ustaleń tych nie zakwestionowała i stwierdził, że schody, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie spełniają wymagań zawartych w przepisach techniczno - budowlanych: ich wysokość i szerokość jest zróżnicowana oraz niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu schody te nie zapewniają "bezpiecznego dojścia", czego dowodem jest wypadek przy pracy, do jakiego doszło w dniu 12.07.2011 r. (pracownica ześlizgnęła się ze schodów doznając obrażeń). Wskazano, że zarówno zespół powypadkowy, jak inspektor pracy ustalili, że przyczyną wypadku były nieprawidłowo wykonane schody; ich zróżnicowana wysokość i szerokość bez wątpienia mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo korzystających z nich osób.

Obowiązki pracodawcy są niezależnie od czasu powstania budynku, jaki użytkuje, a wynika to z przepisów przejściowych i końcowych rozporządzenia MPPiS w sprawie ogólnych przepisów BHP, gdyż jak stanowi § 116, przepisy § 27 ust. 2 rozporządzenia oraz § 14 ust. 2 i 3, § 23 ust. 4, § 28 i § 37 ust. 2 załącznika do rozporządzenia nie dotyczą zakładów pracy powstałych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - a zatem, wnioskując a contrario, dotyczą ich wszystkie pozostałe przepisy rozporządzenia, w tym § 21 stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podniesiono, że obowiązkiem pracodawcy użytkującego budynek powstały przed dniem wejścia w życie przepisów jest dostosowanie obiektu do określonych w nich wymagań.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy organ I instancji ustalił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego.

W skardze do sądu Dyrektor Zespołu Żłobków Miejskich w [...] wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. w całości, zarzucając:

1. niewłaściwe zastosowanie § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dalej jako "r.w.s.w.t." w zw. z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm. dalej jako "r.b.h.p.") do stanu faktycznego, w którym norma ta nie miała zastosowania (zważywszy na wybudowanie spornego budynku żłobka nr [...]" przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie),

2. niezastosowanie § 207 ust.2 w zw. z § 2 ust. 1 i § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz w zw. z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy stanowiących, że przepisy § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) stosuje się do wymiarów schodów w użytkowanych budynkach istniejących w dacie wejścia w życie tych przepisów tylko wówczas, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się je za zagrażające życiu ludzi.

3. niezastosowanie § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719, dalej jako "r.w.o.p.p.") z którego wynika, że użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi (w rozumieniu § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z § 21 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy), gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi,

4. niezastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), tj. nie odniesienie tej normy do sytuacji w sprawie w celu ustalenia, czy schody istniejące w budynku żłobka nr [...]" nakazują uznać ten budynek za zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), a tym samym pozwalają na zastosowanie do tego budynku (jako istniejącego w dacie wejścia w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) przepisów § 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a w konsekwencji wyżej opisanego, błędnego określenia przez organ na etapie tzw. warunkowej subsumcji norm materialnoprawnych, znajdujących zastosowanie w sprawie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie (nie wydanie decyzji kasatoryjnej) pomimo, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem w toku postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ograniczył się do analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie § 68 ust. 1 i 69 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z § 21 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a nie badał go odnosząc do hipotezy § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...).

W ocenie skarżącego decyzja organu jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia przepisów przejściowych, które wskazują zakres, w jakim przepisy techniczno-budowlane przywołane w § 21 ust. 4 r.b.h.p. stosuje się do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, gdyż przepisami techniczno-budowlanymi, o jakich mowa w § 21 ust. 4 r.b.h.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.s.w.t.). Akt ten wszedł w życie pięć lat po promulgacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (r.b.h.p.). W § 330 pkt 1 r.w.s.w.t. wskazano, że przepisów tego aktu nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Z kolei w § 2 ust. 1 r.w.s.w.t. wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 r.w.s.w.t.

Z tego wynika w ocenie skarżącego, że wolą normodawcy co do zasady było, aby r.w.s.w.t. nie znajdowało zastosowania do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu i powstałych w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dacie ich powstania, przy czym wyjątek od tej zasady przewidziany został w § 207 ust. 2 r.w.s.w.t. zamieszczonym pośród regulacji dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mówi on, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Skarżący wskazał, że w okolicznościach sprawy nie ulegało wątpliwości (było bezsporne), że budynek żłobka nr [...] " w [...] istniał w chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym rzeczą organu było dokonanie oceny, czy w okolicznościach sprawy istnieją przesłanki, z powodu których do wymiarów schodów w spornym budynku żłobka znajdować zastosowanie powinien art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 4 r.w.s.w.t., a ocena taka powinna być dokonana po poczynieniu przez organ wyczerpujących ustaleń faktycznych (zasada prawdy obiektywnej), do czego jest on zobowiązany po myśli art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Błędne jest przy tym, w ocenie strony skarżącej, przyjęcie przez organ, że zastosowanie § 68 ust. 1 r.w.s.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. jest prostą konsekwencją zastosowania do sprawy a contrario § 116 r.b.h.p., gdyż przepis § 21 ust.4 r.b.h.p. wskazuje, że wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno-budowlane, a nie czyniąc rozróżnień, tam gdzie ich nie wprowadza prawo (lege non distinguente nec nostrum distinguere) przyjąć w ocenie strony należy, że odsyła on również do przepisów intertemporalnych zawartych w tych przepisach, wskazujących na zakres czasowy ich zastosowania.

Przede wszystkim jednak przyjęcie (jak to uczynił organ), że z § 116 r.b.h.p. wynika nieograniczone przedmiotowo zastosowanie § 68 ust. 1 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. do budynków istniejących przed wejściem w życie r.w.s.w.t. jest w ocenie strony rażąco sprzeczne z zasadą nie działania prawa wstecz (zakaz retroakcji prawa).

Podsumowując postępowanie organu należy uznać, że popełnił on błąd w procesie stosowania prawa w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ponieważ jego pierwszym etapem jest ustalenie (w ramach tzw. warunkowej subsumcji) normy generalnej i abstrakcyjnej, przez pryzmat której oceniana powinna być sprawa administracyjna stanowiąca przedmiot tego postępowania.

Zdaniem skarżącego wykazano, że organ bezpodstawnie przyjął, iż norma materialnoprawna znajdująca zastosowanie w sprawie to § 68 ust. 1 i § 69 ust. 4 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p., która z uwagi na § 116 r.b.h.p. odnosić miałaby się również zdaniem organu do budynków istniejących w dacie wejścia w życie r.w.s.w.t. W konsekwencji organ naruszył przez niezastosowanie § 207 ust.2 w zw. z § 2 ust. 1 i § 330 pkt 1 r.w.s.w.t. stanowiący, że przepisy § 68 ust. 1 i 2 r.w.s.w.t. stosuje się do wymiarów schodów w użytkowanych budynkach istniejących w dacie wejścia w życie r.w.s.w.t. tylko wówczas, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się je za zagrażające życiu ludzi. Dalszym skutkiem tego uchybienia było niezastosowanie w sprawie § 16 ust.1 i 2 r.w.o.o.p. wskazujących, kiedy występuje przedmiotowe zagrożenie.

Skarżący zauważył, że organ nie może poprzestać na wskazaniu występowania takiego zagrożenia i konieczności jego bezwzględnego uchylenia poprzez zastosowanie przepisów r.w.s.w.t., niezależnie do faktycznych możliwości w tej mierze, podnosząc, że w tym przypadku winien on rozważyć zastosowanie z urzędu § 2 ust. 2 r.w.s.w.t., zgodnie z którym w przypadku pewnej kategorii budynków wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny, niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy[...], czyli decyzji nr [...] zawartej w wydanym dnia[...]. Skarżący wskazał, że niezrozumiałe jest stanowisko organu, który a limine wyklucza stosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719,), gdyż przepis ten "nie należy do sfery prawa pracy w związku z czym organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są powołane do jego stosowania", bowiem założenie organu, iż pewnych przepisów prawa materialnego stosował nie będzie z tej przyczyny, że nie przynależą one do dziedziny prawa, którą uważa za "swoją" narusza rażąco zasadę praworządności.

Wbrew stanowisku organu, w ocenie skarżącego z § 21 ust. 4 r.b.h.p. nie wynika wcale, że przepisy intertemporalne związane z wymiarami schodów i pochylni zawarte w r.w.s.w.t. nie mają zastosowania do miejsc, w których świadczona jest praca, bowiem wykładnia językowa § 21 ust. 4 r.b.h.p. wyraźnie prowadzi do wniosku, że w stosunku do schodów i pochylni stosuje się całe r.w.s.w.t., gdyż stosownie do § 2 pkt 6 r.b.h.p. wszystkie jego przepisy mieszczą się w pojęciu przepisów techniczno-budowlanych. Dokonując interpretacji nie wolno zaś czynić rozróżnień, tam gdzie nie wprowadził ich ustawodawca (lege non distinguente nec nostrum distinguere).

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że wymagania co do tego, jakie wymiary winny mieć schody znajdujące się pomieszczeniach pracy zawierają się w materialnoprawnych przepisach techniczno-budowlanych, tj. przepisach r.w.s.w.t., lecz pojęcie to organ bezzasadnie ograniczył do § 68 i § 69 r.w.s.w.t., gdy tymczasem art. 207 § 2 r.w.s.w.t. również stanowi prawo materialne, tyle, że o charakterze międzyczasowym. Bezzasadne jest więc stanowisko organu, który wyklucza w realiach sprawy stosowanie § 207 ust. 2 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust.4 r.b.h.p.

Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę utrzymuje, że przepisem przejściowym dla normy prawnej konstruowanej przez § 68 i § 69 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. (obowiązującej od grudnia 2002 r.) miałby być § 116 r.h.b.p. obowiązujący od I kwartału 1998 r., ponieważ z natury przepisów regulujących problematykę retrospektywności, czyli wpływu nowego prawa na stosunki prawne już ukształtowane wynika, że wykluczone jest, aby kwestia ta regulowana była przepisem przejściowym stanowionym kilka lat wcześniejszym niż nowe prawo.

Porównując zakresy zastosowania § 207 ust. 2 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. oraz § 116 r.b.h.p., zdaniem strony należy wskazać, że są one rozbieżne, gdyż dotyczą problematyki retrospektywności dwóch różnych aktów prawnych. Normy prawne z nich wynikające (zakresy hipotez) nie pozostają w takim stosunku, aby jedna zawierała się w drugiej. Z powyższego wynika trafność zarzutu naruszenia prawa przez niezastosowanie § 207 ust. 2 w zw. z §. 2 ust. 1 i § 330 pkt 1 r.w.s.w.t. stanowiącego, że przepisy § 68 i § 69 r.w.s.w.t. stosuje się do wymiarów schodów w użytkowanych budynkach istniejących w dacie wejścia w życie r.w.s.w.t. tylko wówczas, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się je za zagrażające życiu ludzi, a dalszym skutkiem tego uchybienia było niezastosowanie w sprawie § 16 ust. 1 r.w.o.o.p. wskazującego, kiedy występuje przedmiotowe zagrożenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w art. 207 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) - Kodeks pracy (kp):

Przepis ten nakazuje pracodawcy ochronę zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany m. in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zapewnić przestrzeganie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień i kontrolować ich wykonanie.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23715§ 1 kp wydano rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz.1650 ze zm.), które wpisują się w system norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy.

Odnosząc się do nadzoru i kontroli przestrzegania zasad bhp należy odwołać się do podstawy materialnoprawnej wydanego nakazu. Według art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589): w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione m.in. do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; nakazania wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace, nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych.

Z treści powyższego przepisu wynika, że organy inspekcji pracy mogłyby nakazać określone zachowanie w stosunku do miejsca wykonywania pracy (w tym także w stosunku do budynku, w którym praca jest wykonywana) w sytuacji, gdyby stwierdzono naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy lub wykonywanie pracy w warunkach stanowiących bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W niniejszej sprawie organy inspekcji pracy nie wskazują na stan warunków pracy stanowiący bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ale decyzje swoje uzasadniają naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niekwestionowany. Spornym jest to, czy i w jakim zakresie w przypadku schodów o wymiarach niezgodnych z określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mamy do czynienia z niezgodnością z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy, wyrażonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, które to rozporządzenie odsyła do przepisów techniczno - budowlanych. Sprawę komplikuje fakt, że obiekt powstał przed wejściem w życie rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (r.w.s.w.t.)

W zakresie spornej między stronami kwestii rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów b.h.p. w § 21 ust. 4 stanowi, że wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno- budowlane. Jednocześnie w § 116 rozporządzenia nie ma wyłączenia stosowania § 21 ust. 4 do zakładów pracy powstały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Natomiast w przepisach rozporządzenia w/s warunków technicznych z 2002 r., w § 68 określa się graniczne wymiary schodów dla przedszkoli i żłobków (15 cm - max wysokość 1,2 m min, szerokość biegu i 1,3 spocznika). Rozporządzenie to określa również w § 207 ust. 2, że "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także wymiarów schodów, o którym mowa w § 68 ust. 1 i 2, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi."

Generalną zasadą wyrażoną w rozporządzeniu b.h.p. w § 3 jest że "budynki, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych". Do zakładów pracy powstałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia (Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy) stosuje się zarówno § 3 jak i § 21 ust. 4. O zapewnieniu odpowiednich parametrów schodów mówi natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), które w § 68 reguluje tą materię. Jednakże nie wynika z niego, aby budynki te miały być np. przebudowywane z chwilą zmiany przepisów techniczno – budowlanych.

Ponadto rozporządzenie r.w.s.w.t. z dnia 12.04.2002 r. nie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa pracy, ale o przepisy ustawy – Prawo budowlane i jest aktem wykonawczym do tej ustawy. Jego przepisy nie dotyczą zatem przepisów z zakresu prawa pracy, co do zasady, a w szczególności przepisów w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, ale dotyczą innej gałęzi prawa, jaką jest prawo budowlane. Niezależnie od tego już z samej treści przepisów ogólnych rozporządzenia, a zwłaszcza § 2, wynika, że: przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2."

Skoro niespornym jest, że w budynku żłobka nie zaistniały czynności związane z projektowaniem, budową i przebudową oraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, to brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w stopniu szerszym niż to wynika z charakteru i zakresu sprawy oraz kompetencji organu. Należy przy tym podnieść, że nakaz organu inspekcji pracy nie dotyczył oceny wymaganej przepisem § 207 ust. 2 a więc nie został uzasadniony zagrożeniem życia ludzi.

Przepis art. 11 pkt 1 ustawy z dnia o Państwowej Inspekcji Pracy uzasadnia wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Na tej podstawie nie można jednak żądać w drodze nakazu dostosowania obiektu budowlanego do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez analizy przepisów przejściowych, skoro obiekt powstał w czasie, gdy panowały inne realia prawne a stosowne przepisy te kwestie regulują. Przejście wprost do stosowania regulacji zawartych w przepisach techniczno - budowlanych może bowiem doprowadzić do wejścia przez nieuprawniony organ w kompetencje innego organu - (nadzoru budowlanego) w sytuacji gdy dostosowanie wymiarów schodów do warunków obowiązujących aktualnie w danych okolicznościach faktycznych (schody betonowe, wylewane jak w niniejszej sprawie) wymagałyby zburzenia i ponownego ich wybudowania, by doprowadzić do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do wydawania nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie są jednak uprawnione do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1380/97 ("Prawo Pracy" 2000, nr 5, s. 37), co prawda w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jednak przez podobieństwo do obecnej regulacji, stanowisko to może być nadal aktualne. Sąd stwierdził, że "na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. (obecnie podobnie art. 11 PIP) nie można żądać w drodze nakazu dostosowania obiektu budowlanego do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Należy też zauważyć, że przepis § 116 r.b.h.p. zawarty w dziale VI rozporządzenia - przepisy przejściowe i końcowe - (stanowiący, że wymienione w nim paragrafy rozporządzenia i załącznika do niego, które dotyczą zakładów pracy powstałych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia) zawiera konkretne normy określające warunki pracy, o których mowa w tym akcie, natomiast zawarty w rozporządzeniu § 21 ust. 4 odsyła do innego aktu prawnego rozporządzenia zawierającego przepisy techniczno - budowlane, wskazując, że wymagania jakie powinny spełniać schody określają te właśnie przepisy. Nie budzi wątpliwości fakt, że dotyczy to stanów faktycznych, gdy obowiązuje równolegle dany akt, do którego nawiązuje określony przepis. Skoro w 2002 r. weszło w życie nowe rozporządzenie i utraciło moc poprzednie, w/s warunków techniczno- budowlanych (równolegle obowiązujące do rozp. b.h.p.) to w takim przypadku należy zakres stosowania nowego aktu (techniczno - budowlanego) odnieść do stanów faktycznych wcześniejszych zgodnie z warunkami określonymi w przepisach przejściowych. Te zaś w § 207 ust. 2 (r.w.s.w.t.) stanowią, że przepisy dotyczące wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

W powyższej sytuacji należy stwierdzić, że w istocie organy inspekcji pracy wydając zaskarżone decyzje przez zastosowanie wprost( bez analizy przesłanek określonych w przepisach przejściowych) § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych będącym aktem wykonawczym ustawy – Prawo budowlane naruszyły przepisy prawa.

Biorąc jednak pod uwagę, że we wspomnianej sprawie należy zastosować przepisy, które co do zasady nie należą do regulacji, którą stosują organy inspekcji pracy, interpretacja tych przepisów i możliwość zastosowania musi odbyć się w ściśle, zatem przy zastosowaniu ścisłej wykładni, gdyż w przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia właściwości organów i rozstrzygnięcia ponad zakres przyznanych kompetencji.

Należy również dodać, że wprawdzie sama sentencja rozstrzygnięcia w sposób ogólny mówi o zapewnieniu równej wysokości i szerokości stopni w ciągu komunikacyjnym, co mogłoby sugerować, że wystarczające będzie przeprowadzenie prac dostosowujących do osiągnięcia takich wymagań, to jednak w powiązaniu z treścią uzasadnienia i wprost odwołania się do § 68 ust. 1 i 69 ust. 4 rozporządzenia w.s.w.t. z 2002 r. organ nakazał w decyzji wykonanie schodów ściśle według parametrów określonych w tym akcie.

Zadaniem organów jest wydawanie rozstrzygnięć, które nadają się do wykonania. Aby akt spełniał tę funkcję nie może budzić istotnych wątpliwości sposób wykonania. Biorąc jednak pod uwagę sformułowanie sentencji w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonego aktu można mieć istotne wątpliwości do jakiego ostatecznie rezultatu ma doprowadzić zobowiązanie skarżącego w wykonaniu zaskarżonej decyzji, co narusza reguły określone w art. 107 kpa.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ oceni ustalony stan faktyczny przy uwzględnianiu ściśle rozumianego zakresu wykładni przy stosowaniu przepisów techniczno -budowlanych (przy zastosowaniu § 207 art. 2 i oceny przesłanek w nim zawartych) i wyda rozstrzygnięcie, które jeśli będzie nakładało obowiązki będą one czytelne i jasne dla zobowiązanego do ich wykonania.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł - jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane – jak w pkt 2 wyroku. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. - jak w pkt 3 wyroku.