Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 393/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3 , art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. i A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 393/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Z. B. i A. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: u.P.b.) - wstrzymał roboty budowlane przy budowie domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 494 obr. [...] przy ul. [...] w R. prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...]. Jednocześnie postanowieniem tym zobowiązano A. S., Ł. S., J. S. i P. D. do sporządzenia i przedłożenia w siedzibie organu, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej określającej jakość robót instalacyjnych wykonanych we wskazanym domu, a także nakazano im zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób postronnych i zabezpieczyć obiekt przed niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych. Wskazano, że powodem wstrzymania robót jest ich prowadzenie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W złożonym zażaleniu Z. B. zawnioskował o uchylenie powyższego postanowienia. Zarzucił, że wstrzymanie robót budowlanych dotyczyło tylko jednego elementu, tj. istotnego odstąpienia od decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy powodów do wstrzymania robót budowlanych w budynku jest więcej. Zarzucił, że organ pominął istotne elementy związane z wadliwą budową budynku, tj. pominął wysokość piwnic i strychu (powstały dodatkowe kondygnacje), zamontowanie niezgodnie z projektem sześciu okien połaciowych w dachu, wysokość

strychu (2,40m), podpiwniczenie pod częścią garażową, likwidację fragmentów ścian zewnętrznych na styku z sąsiednimi budynkami i umieszczenie w nich instalacji wodno - kanalizacyjnej (co osłabiło konstrukcję budynku i zmieniło oddziaływanie na budynki sąsiednie), zmianę wentylacji z grawitacyjnej na wyciągową, wycięcie części prętów z wieńców stropowych celem przeprowadzenia rur wodno - kanalizacyjnych, co osłabiło konstrukcję budynku. Składający zażalenie zauważył, że wyższa wysokość budynku w porównaniu z innymi budynkami w zabudowie szeregowej oraz wykonanie większej ilości liczników energii elektrycznej i wody do pomieszczeń na piętrach wskazuje, że będą to oddzielne lokale mieszkalne. Te elementy spowodowały, że będzie to budynek zamieszkania zbiorowego. W jego ocenie wstrzymywanie robót nie jest zasadne, gdyż prace zostały zrealizowane a roboty zakończone. Zarzucił, że nie mógł uczestniczyć w oględzinach; nie został wpuszczony do budynku, na co organ nie zareagował. Końcowo zawnioskował

o przeprowadzenie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. WINB – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając prawidłowość stanowiska organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podał, że przedmiotowy obiekt realizowany jest na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1987 r. ([...]) wydanej przez UM w [...], którą udzielono W. S. i D. D. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 11/24 obr. [...] (obecnie nr 494 obr. [...]) w R. Załącznikiem do tej decyzji był 1 egzemplarz projektu technicznego. Decyzja ta została przeniesiona na M. D. decyzją Prezydenta M. [...] z [...] kwietnia 2010 r. ([...]), a następnie decyzją z [...] września 2016 r. ([...]) na obecnych inwestorów A. S., Ł. S., J. S. i P. D. Organ podał, że w archiwum zakładowym w aktach spraw oznaczonych wskazanymi numerami brak jest projektu technicznego.

WINB wskazał, że w wyniku ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie oględzin [...] września 2017 r. stwierdzono, że brak projektu technicznego powoduje brak możliwości ustalenia czy budynek jest realizowany zgodnie z nim. Takich ustaleń nie można także dokonać porównując budynek realizowany na działce nr 494 z projektem technicznym dotyczącym budynku sąsiedniego położonego na działce

nr 495 (sąsiednie budynki w zabudowie szeregowej różnią się od siebie oraz od okazanego projektu technicznego). Wg WINB, dokonane ustalenia dowodzą, że

w latach wcześniejszych wprowadzone były zmiany.

Aktualni inwestorzy dokonali zaadoptowania nieużywanego strychu na kondygnację mieszkalną. Wykonano pomieszczenia użytkowa (pokoje, łazienki) oraz instalacje. Te zmiany stanowią istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 2 u.P.b.). W ich wyniku powstała dodatkowa kondygnacja z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Stanowisko odnośnie kwalifikacji zmian potwierdza wpis kierownika budowy w dzienniku budowy. W tych okolicznościach zasadnie organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego, a w oparciu o ust. 3 tego artykułu nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej która określi jakość robót instalacyjnych. Wątpliwości co do poprawności wykonania instalacji (roboty wykonywane bez projektu budowlanego) uzasadniały nałożenie ww. obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że wydane postanowienie wszczyna postępowanie naprawcze (jest jego pierwszym etapem).

W następnym organ I instancji rozstrzygnie w drodze decyzji o dalszych losach realizowanej inwestycji. Zdaniem WINB, zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Wymienione w zażaleniu dodatkowe zmiany nie stanowią istotnych odstępstw w myśl art. 36a ust. 5 u.P.b. – z wyjątkiem podpiwniczenia pod częścią garażową. Wyjaśniono, że wskazanie jako powodu wstrzymania jednego istotnego odstępstwa, tj. zmiany liczby kondygnacji w odniesieniu do poddasza, jest na tym etapie wystarczające. Na dalszym etapie to projekt budowlany zamienny będzie uwzględniał wszystkie dokonane zmiany.

W skardze na postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. B. i A. P. wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, m. in. art. 36a u.P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zbadania i wyjaśnienia w sposób wnikliwy, że zachodzą inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, niż został podany w postanowieniu organu I instancji. Zarzucili brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak pełnego zebrania dowodów i brak wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zarzucili, że organy nie uwzględniły wszystkich istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, do których należało także zaliczyć zmianę dotyczącą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Inwestorzy stworzyli nie tylko nową kondygnację do zamieszkania (poddasze), ale także zmienili rzeczywiste przeznaczenie budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Wskazali także na inne istotne odstępstwa, które ich zdaniem orzekające w sprawie organy winny uwzględnić, m. in. dotyczące zmiany w podpiwniczeniu pod częścią garażową budynku.

Zarzucili także, że nie mogli czynnie uczestniczyć w oględzinach, gdyż nie wpuszczono ich do środka przedmiotowego budynku, a zatem nie mogli w pełni odnieść się do twierdzeń inwestorów i wskazać innych odstępstw.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 19 maja 2018 r. Z. B. zarzucił brak przekazania do sądu kompletu akt administracyjnych sprawy, zawnioskował o wezwanie organu do ich przekazania oraz zażądał wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Natomiast w piśmie z 21 maja 2018 r. B. B. i M. P. (uczestniczki postępowania) wniosły o uwzględnienie skargi. Ich zdaniem zaskarżone postanowienie powinno wskazywać wszystkie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (a nie tylko jedno). Popierając zarzuty podniesione w skardze zwróciły uwagę, że zlikwidowanie fragmentów ścian zewnętrznych budynku łączącego się z ich budynkami spowodowało obniżenie wytrzymałości ścian i zbliżenie instalacji do zewnętrznych ścian ich budynków. W ich ocenie nastąpiło osłabienie konstrukcji budynku, a wykonane prace spowodowały naruszenie zbrojeń ławy fundamentowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB z [...] lutego 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. dot. wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego

w zabudowie szeregowej na działce nr 494 obr. 210 w [...].

Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w opisanym powyżej zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozwoliło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego przyporządkowanie do właściwych norm prawnych,

a w konsekwencji nałożenie na inwestorów (właścicieli nieruchomości) adekwatnych do tego obowiązków.

W świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że budowy przedmiotowego budynku dotyczyła wydana [...] sierpnia 1987 r. przez Urząd Miejski w [...] decyzja o pozwoleniu na budowę, przeniesiona obecnie (decyzją Prezydenta M. [...] z dnia [...] września 2016 r.) na A. S., Ł. S., J. S. i P. D.

Jak wynika z treści pierwotnej decyzji z [...] sierpnia 1987 r., załącznik do niej stanowił 1 egz. projektu technicznego, którym jednak inwestorzy nie dysponują (w ich posiadaniu znajduje się jedynie dziennik budowy dokumentujący prowadzone od 1989 r. prace budowlane), a którego nie odnaleziono także w zasobach archiwalnym UM [...] (jak ustalono, w zasobach tych mógł znajdować się projekt całego zespołu budynków, a indywidualne egzemplarze były zwracane poszczególnym inwestorom, stanowiąc załącznik do wydawanych decyzji). W toku postępowania pozyskano wprawdzie projekt techniczno – architektoniczny budynku jednorodzinnego szeregowego M = 9m "Biała B1" położonego na sąsiedniej działce nr 495, niemniej jak wykazały przeprowadzone oględziny, tak on jak i budynki znajdujące się na działkach nr 497 i 496 oraz budynek związany z przedmiotem postępowania mimo zasadniczego podobieństwa, różnią się od siebie i od tego projektu.

Jak ustalono w toku postępowania, obecni właściciele działki nr 494 nie dysponując dokumentacją budowlaną przedmiotowego budynku, dokonali m.in. adaptacji nieużytkowego poddasza na pomieszczenia mieszkalne, wymiany pokrycia dachu, zmiany podestu wejściowego i tarasu, zmiany wymiarów i lokalizacji części otworów okiennych (z zamurowaniem niektórych z nich oraz wykonaniem okien połaciowych), zmiany lokalizacji niektórych ścianek działowych i związanego z tym układu pomieszczeń, wykonania nowej instalacji wodno – kanalizacyjnej, c.o.

i elektrycznej. Stwierdzono również wykonanie (prawdopodobnie przez wcześniejszych właścicieli budynku) podpiwniczenia pod częścią garażową.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Wykonanie opisanych wyżej robót nie jest przez aktualnych inwestorów kwestionowane, przy czym prace w postaci przystosowania poddasza do celów mieszkalnych oraz realizacji podpiwniczenia pod częścią garażową o wysokości

ok. 2,4 m stanowią o istotnych odstępstwach, powodujących - bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w postaci wykonania dodatkowych kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 u.P.b.). Odstępstwo to znajduje pośrednio dodatkowe potwierdzenie w rozpatrywanym przez pryzmat zabudowy szeregowej niewątpliwym podobieństwie wszystkich budynków (mającym odzwierciedlenie w ich zbliżonych parametrach), z których projekt techniczno – architektoniczny domu jednorodzinnego na działce nr 495 przewidywał wyłącznie 2 kondygnacje mieszkalne (parter i I piętro), z czym koreluje zawarty w dzienniku budowy schemat budynku przewidzianego do realizacji na działce nr 494 (zgodnie z nim, budynek ten pod parterem miał posiadać piwnicę /garaż/, zaś nad I piętrem poddasze, którego zamierzony nieużytkowy charakter potwierdza dokonany w 2017 r. wpis prowadzącego tę budowę od 1993 r. kierownika budowy).

Wg art. 50 ust. 1 u.P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W tym zakresie WINB prawidłowo uznał, że opisane wyżej odstąpienie mające charakter istotnego, jako wyczerpujące przesłankę o jakiej mowa w art. 50 ust. 1

pkt 4 u.P.b., uprawniało PINB do wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy budowie domu na działce nr 494 obr. [...] przy

ul. [...] w R.

Jako niezrozumiałe w związku z tym jawi się stanowisko skarżących

(s. 6 uzasadnienia skargi), że wobec ujawnionych okoliczności faktycznych

i prawnych, wstrzymanie robót budowlanych przez organ I instancji tylko z powodu robót instalacyjnych jawi się jako niewystarczające i dokonane z pominięciem przez inwestorów innych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych. Jak już wyjaśniono bowiem powyżej i co wyraźnie wskazano w postanowieniu PINB, to nie roboty instalacyjne a wykonanie dodatkowej kondygnacji mieszkalnej i podpiwniczenia zostało zakwalifikowane jako istotne odstępstwo o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 u.P.b. i to one stanowiły bezpośrednią przyczynę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (o robotach instalacyjnych tak w zaskarżonym postanowieniu jak i poprzedzającym go postanowieniu organu

I była mowa w kontekście obowiązku nałożonego na inwestorów w trybie art. 50

ust. 3 u.P.b., o czym jeszcze w dalszej części uzasadnienia). W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutów skargi naruszenia przez organ administracji I i II instancji

art. 36a u.P.b. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zbadania i wyjaśnienia, czy

w sprawie zachodzą inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a tym samym brak wyczerpującego zebrania

i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Nie kwestionując samowolnego wykonania przez inwestorów w przedmiotowym budynku wszystkich opisanych w postanowieniu PINB i WINB robót budowlanych (wskazanych wyżej oraz zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania) należy wyraźnie podkreślić, że dla zaistnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. kluczowe znaczenie ma realizacja prac stanowiących istotne odstąpienie od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy kwalifikacja istotnych odstąpień możliwa jest na podstawie więcej niż jednej z przyczyn opisanych w art. 36a ust. 5. W okolicznościach sprawy ma to związek z ewentualnym, równoczesnym spełnieniem przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 4 u.P.b., tj. sugerowaną przez skarżących zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na budynek zamieszkania zbiorowego (pokoje pod wynajem), o czym na obecnym etapie postępowania można by wnioskować w związku z rodzajem wykonanych robót skutkujących powstaniem dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych i łazienek oraz wykonaniem ich dodatkowego opomiarowania.

W tym znaczeniu także uznanie spełnienia tylko jednej z przesłanek o jakich mowa

w art. 50 ust. 1 u.P.b. (w niniejszej sprawie opisanej w pkt 4) jest wystarczające do wystąpienia skutku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, co dotyczy wszystkich prowadzonych na danej nieruchomości prac i z tego względu na tym etapie ich szczegółową analizę należy uznać za zbędną (w przypadku dalszego wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 jest nakazanie, w drodze decyzji przez organ nadzoru budowlanego, rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego – art. 50a pkt 2 u.P.b.).

Wyraźnego podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 u.P.b. nie ma charakteru samoistnego i musi być rozważane w szerszym kontekście postępowania naprawczego którego jest pierwszym etapem, a które

w przypadku potwierdzenia się charakteru i zakresu odstępstw powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.P.b., tj. 1) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakładającej, z określeniem terminu wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 655/07, LEX nr 483240).

Od samego zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia

o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z przyczyn określonych w art. 50

ust. 1 u.P.b. odróżnić należy wymogi wynikające dla tego postanowienia z ust. 2 tego artykułu (w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń) oraz możliwości jakie stwarza jego ust. 3 (w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz).

W regulacje te prawidłowo wpisują się zawarte w sentencji postanowienia PINB

z [...] grudnia 2017 r. zapisy, że powodem wstrzymania robót jest fakt ich prowadzenia w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę, nakaz zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych oraz zobowiązanie inwestorów do sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej określającej jakość robót instalacyjnych, co do których jakości wykonania (z uwagi na brak ich projektu) i prawidłowości potwierdzających je wpisów w dzienniku budowy organ powziął wątpliwości.

Nie oznacza to, że są to jedyne działania, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy, gdyż jak już wskazano, są one ściśle związane

z rozpoczynającym postępowanie naprawcze postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, mając na celu dostarczenie organowi wiedzy

nt. wykonanych prac. W żaden sposób nie przesądza to także o legalności pozostałych wykonanych robót (w okolicznościach sprawy dotyczy to

w szczególności prac ogólnobudowlanych, w tym związanych z konstrukcją budynku), za których dotychczasową prawidłowość wykonania (zwłaszcza od strony technicznej) odpowiedzialność ponosi kierownik budowy, jako osoba posiadająca stosowne uprawnienia i pod kierunkiem której prace te były wykonywane.

Wynikające dla inwestorów z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązki (w niniejszej sprawie w szczególności przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia oceny technicznej robót instalacyjnych) związane są także ściśle z okresem jego ważności; zgodnie z art. 50 ust. 4 u.P.b., postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Okres, przez który ważne jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma pozwolić wydającemu je organowi na wszechstronne wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy i podjęcie decyzji co do dalszego kierunku postępowania,

z uwzględnieniem możliwości doprowadzenia robót wykonanych z naruszeniem pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie jednej

z decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 u.P.b.

W związku z powyższym należy również zauważyć, że wbrew stanowisku skarżących (s. 4 uzasadnienia skargi), samo stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia – o ile stanowi określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. przesłankę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych – nie skutkuje bezpośrednio obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki obowiązek po stronie organu administracji architektoniczno - budowlanej w myśl art. 36a ust. 2 u.P.b. powstaje dopiero w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących o braku możliwości czynnego uczestniczenia w oględzinach związanego z przedmiotem postępowania budynku

(w związku z brakiem wyrażenia na to zgody właścicieli nieruchomości) należy stwierdzić, że jakkolwiek niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w oględzinach stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 i art. 79 § 2 K.p.a., to jednak prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 K.p.a. nie można rozumieć w ten sposób, że daje ono prawo bezwarunkowego wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, co naruszałoby art. 140 Kodeksu cywilnego oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64.

Organy nadzoru budowlanego nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania w którym mają być przeprowadzane oględziny. Jednocześnie nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r.

II OSK 1225/15 - LEX nr 2237700 i z dnia 4 grudnia 2015 r. II OSK 872/14 - LEX

nr 2000040).

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że nieobecność skarżących w toku przeprowadzonych oględzin na działce nr 494 miała znaczenie dla podjętych rozstrzygnięć. Niejako na marginesie należy tylko zwrócić uwagę na możliwość zastosowania w takiej sytuacji przez organ art. 88 § 1 K.p.a. pozwalającego na ukaranie właściciela działki grzywną za bezzasadną odmowę udostępnienia i okazania przedmiotu postępowania wszystkim jego uczestnikom.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. (wstrzymując na jego podstawie prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę), a także ust. 2 i 3 tego artykułu (ustalając wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładając obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej robót instalacyjnych), stanowiące punkt wyjścia do dalszych działań naprawczych przewidzianych w art. 51 tej ustawy. W kontekście podniesionych zarzutów celowość zastosowania tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, przy czym Sąd nie dopatrzył się również uchybień, które powinien wziąć pod uwagę

z urzędu, a które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia

i poprzedzającego go postanowienia PINB w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przemawiało to za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.