Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 681/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r. z późm. zm.), decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 r. Nr [...] nakazał B. N. wykonać rozbiórkę budynku handlowego (kwiaciarni) wybudowanego na działce nr [...] obr. 23 przy ul. G. w R. wraz z przyłączami.

Organ I instancji ustalił, iż w dniu 17 czerwca 1999 r. Burmistrz Miasta wydał B. N. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego obiektu z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne. Decyzją z dnia 16 sierpnia 1999 r. Nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał B. N. pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne, znajdującego się na działce nr [...] w R. przy ul. G. Również w dniu 16 sierpnia 1999 r. B. N. złożyła w Urzędzie zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków przez kierownika budowy. Według oświadczenia B. N. obiekt użytkowany jest od czerwca 2001 r. bez uzyskania wymaganej prawem decyzji. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta w dniu 25 kwietnia 2002 r., wskazał, iż obiekt został wykonany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dokonane w trakcie budowy polegały na rozbudowie przyziemia w wyniku czego powiększeniu uległy: powierzchnia użytkowa z 39,8 m2 na 49,8 m2, powierzchnia zabudowy z 66 m2 na 88,4 m2 i kubatura z 225,4 m3 na 268 m3. Ponadto zmianie uległ poziom posadowienia budynku, konstrukcja dachu, wszystkie elewacje budynku oraz funkcja pomieszczeń wewnętrznych. Właścicielka wykonała również bez uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, odprowadzenia wód opadowych do kolektora deszczowego.

Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Burmistrz Miasta zatwierdził projekt budowlany niezgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwalą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 15 czerwca 1960 r. [...] ze zm.). Z tekstu planu wynika bowiem, że działka nr [...] obr. 23 w R. przeznaczona jest pod tereny leśne, jako zieleń izolacyjna cmentarza, na której dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji tych obiektów, bez możliwości rozbudowy, z obowiązującym zakazem nowej zabudowy. Mając powyższe na uwadze, wobec wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2002 r., wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 sierpnia 1999 r. .

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. odwołanie wniosła B. N.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 września 2002 r. Nr [...] zawiesił postępowanie odwoławcze w przedmiocie nakazania B. N. rozbiórki budynku handlowego (kwiaciarni) wybudowanego na dz. nr [...] obr. 23 przy ul. G. w R. wraz z przyłączami do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 2932/03 oddalił skargę B. N. na decyzję GINB a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 307/05 oddalił skargę kasacyjną B. N.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. nr [...] podjął zawieszone w dniu 30 września 2002 r. postępowanie odwoławcze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r. utrzymał postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/07 odrzucił skargę B. N .

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy opisana wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 560/09 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2009 r., gdyż organ dopuścił się naruszenia art. 40 §112 kpa, zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik został przez stronę umocowany do działania w jej imieniu, o czym organ został poinformowany.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lipca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. Decyzja WINB została wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r.) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ odwoławczy wskazał, iż z "wystąpienia pokontrolnego" z dnia 19 czerwca 2002 r. Najwyższej Izby Kontroli wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku B. N. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Urząd Miasta naruszył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) i przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stwierdzono, że projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji nazwany - "Modernizacją istniejącego obiektu z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne" w rzeczywistości jest projektem obejmującym budowę zupełnie nowego obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy wynoszącej 66 m2, gdyż istniejący na działce obiekt budowlany stanowił blaszany kontener typu "Metalplast" Oborniki Śląskie o pow. zabudowy wynoszącej 15,4 m2 Ponadto kontrola NIK ustaliła, że część przedmiotowego obiektu budowlanego została usytuowana na cudzym terenie, poza działką dzierżawioną przez inwestora, przez co został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Wojewoda Pomorski decyzją ostateczną Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę związaną z modernizacją istniejącego obiektu położonego na dz. nr 20/2 w R., uznając, że wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem WINB wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowego obiektu postępowania w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. właściwy organ wstrzymuje roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Ponieważ w omawianym przypadku roboty budowlane przy budowie omawianego obiektu zostały zakończone, zatem brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia o ich wstrzymaniu. Dlatego mając na uwadze art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego tj. albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazującej zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej wykonanie określonych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz, zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 782/04 LEX nr 194993). Organ wskazał również, iż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzony uchwałą nr LV/570/98 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 15 grudnia 1998 r. nr [...]) zgodnie z pismem Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 15 lipca 2009 r. jest planem obecnie obowiązującym.

W ocenie WINB przedmiotowy budynek handlowy wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacją sanitarną i odprowadzeniem wód opadowych został wykonany z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta obowiązującego zarówno w czasie realizacji przedmiotowej inwestycji jak i obecnie. Z uwagi na fakt, iż inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z tych przyczyn organ uznał, iż nakazanie rozbiórki budynku handlowego (kwiaciarni) wybudowanego na dz. nr [...] obr. 23 przy ul. G. w R. wraz z przyłączami na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, było uzasadnione.

Ponadto organ wskazał, odwołując się do wytycznych WSA, że pismem nr [...] z dnia 1 marca 2010 r. powiadomiono pełnomocnika B. N. adwokata B. G. o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w celu wniesienia uwag oraz zastrzeżeń w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie poinformowano pełnomocnika, iż po tym terminie rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Strona nie skorzystała z możliwości.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem zarzut naruszenia art. 16 kpa zgodnie, z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie jest niezasadny. W decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu w uzasadnieniu zapisano, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zatem art. 130 § 4 kpa nie ma tu zastosowania. Nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem, iż nakaz rozbiórki został wydany z przyczyny przystąpienia do budowy zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, gdyż nakaz rozbiórki został wydany z powodu sprzeczności omawianej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, co powoduje brak możliwości doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Nie można się również zgodzić z argumentem zawartym w pkt 3 i 4 odwołania dotyczącym naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 kpa, gdyż z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

B. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, polegającego na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym w szczególności oparcie rozstrzygnięcia m.in. na piśmie Burmistrza Miasta z dnia 15 lipca 2009 r. (a zatem piśmie sprzed roku do wydania zaskarżonej decyzji). Ponadto w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie. Według skarżącej prowadziła budowę zgodnie z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto budowa została już zakończona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2010 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, iż w sprawie nie ma możliwości podjęcia czynności, które doprowadziłyby wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (vide: pismo k. 28). W uzasadnieniu podano, iż nie ma obecnie wątpliwości, iż inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie można jednak wykluczyć zmiany tego planu, wobec czego organ powinien zobowiązać stronę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do władz gminy, w celu dokonania zmian planu. Powołuje się pełnomocnik na pismo urzędu Miasta, z którego wynika, że projekt planu (obejmujący również działkę nr [...] obr. 23 uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie, rozpoczęto procedurę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne, a nadto według projektu planu część działki nr 20/2 położona jest w strefie 36 U – teren zabudowy usługowej. Zdaniem skarżącej istnieje wobec tego realna możliwość doprowadzenia wybudowanego legalnie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy rozpoznaniu skargi należy mieć także na względzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych wyżej kryteriów Sąd ocenia, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione wyżej okoliczności niniejszej sprawy są zasadniczo niesporne. Wynika z nich, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się w związku z budową (zakończoną) budynku handlowego, przeznaczonego na kwiaciarnię, położonego na działce nr [...] obr. 23 w R., w rejonie Cmentarza Komunalnego, wybudowanego przez B. N. W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 sierpnia 1999 r. NR [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. N. pozwolenia na budowę związaną z modernizacją istniejącego obiektu położonego na wskazanej działce, z uwagi na rażące naruszenie prawa. W decyzji stwierdzono sprzeczność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego po ustaleniu, iż zatwierdzony decyzją z dnia 16 sierpnia 1999 r. projekt budowlany określony jako "modernizacja istniejącego obiektu" w istocie stanowił budowę nowego obiektu (vide: decyzja Wojewody k. 9 akt administracyjnych II instancji).

Decyzja o rozbiórce poprzedzona została ustaleniem, że zgodnie z obowiązującym (zarówno w dacie budowy jak i w dacie rozstrzygnięcia) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej .z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 15 grudnia 1998 r., Nr [...]) działka nr [...] obr. 23 przeznaczona jest pod tereny leśne – jako zieleń izolacyjna cmentarza, na której dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, jedynie z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji tych obiektów, bez możliwości ich rozbudowy, z zakazem budowy nowych obiektów (vide: uchwała oraz informacja Burmistrza w aktach administracyjnych II instancji).

W sytuacji zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę a następnie wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, jak w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być prowadzone jedynie w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1883/08 i z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 608/05; WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 363/08; WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 173/08, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a legalizacja robót budowlanych odbywa się na podstawie art. 51 tej ustawy.

Rozstrzygające sprawę organy prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowały tryb przewidziany w art. 51, który organ II instancji zastosował w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygania (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak zasadnie wywodzi organ II instancji, w sytuacji zakończenia robót budowlanych (jak w niniejszym przypadku) stosuje się przepis ust. 7 art. 51, a zatem organ wydaje nakazy i nakłada obowiązki również w odniesieniu do robót wykonanych, objętych przepisem art. 50 ust. 1, przy czym nie jest wówczas konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowym trybie nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 288/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc nakaz rozbiórki może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części.

Niepodważalne, w ocenie Sądu, jest ustalenie, że przedmiotowy obiekt – budynek o przeznaczeniu handlowym, wybudowany został na terenie nieprzewidzianym pod nową zabudowę. Cytowany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wprawdzie zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, jedynie z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji tych obiektów, bez możliwości ich rozbudowy, lecz w odniesieniu do budynku skarżącej, mającego w istocie charakter nowej zabudowy, decydujące znaczenia ma wprowadzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr [...] zakaz nowej zabudowy, na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną Cmentarza Komunalnego. Sprzeczność przedmiotowej budowy z treścią obowiązującego zarówno w dacie budowy jak i w dacie rozstrzygnięć miejscowego planu jest oczywista, co potwierdza zarówno decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej B. N., jak i przyznająca tę okoliczność treść stanowiska skarżącej wyrażona w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2010 r. Prawidłowe są zatem ustalenia organu II instancji, któremu w związku z powyższym nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wyjaśnienie stanu faktycznego ma charakter wyczerpujący i znajduje poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy zatem przyjąć, tak jak to zasadnie uczyniły organy, że w okolicznościach niniejszej sprawy "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" oznacza w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mieści się w porządku prawnym podlegającym ocenie doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji następczego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym należy zgodzić się z organem odwoławczym o braku możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sytuacji sprzeczności budowy z treścią obowiązującego planu. W tym kontekście zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 nie są trafne, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie (w warunkach określonych w art. 50 Prawa budowlanego) również w sytuacji, gdy budowa odbyła się na podstawie pozostającej wówczas w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało taki skutek, że ocena doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może uwzględniać warunków tej decyzji, natomiast odnoszona być może jedynie do warunków i norm wynikających z obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów prawa. W takiej sytuacji nie mogłoby być również prowadzone postępowanie w kierunku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż wykasowanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oznacza także brak projektu budowlanego, w stosunku do którego oceniane byłyby odstępstwa.

Zgodzić się natomiast trzeba ze skarżącą, że realizując przedmiotową inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w zaufaniu do organów administracji publicznej. Jednakże wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym otworzyło stronie możliwość domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa. Tylko na marginesie Sąd zaznacza, gdyż nie jest to kwestia podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu, że stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania niezgodnych z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych uległ w okresie niniejszego postępowania administracyjnego istotnym zmianom, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. i w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Powołana nowela uchyliła między innymi art. 160 kpa, który stanowił, że o odszkodowaniu przysługującym stronie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej orzeka organ, który stwierdził jej nieważność lub niezgodność z prawem. Skutkiem uchylenia art. 160 kpa odpowiedzialność związana z wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Istotne w niniejszej sprawie byłyby zagadnienia intertemporalne, które uregulowane zostały w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Przepis ten przewiduje, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kodeksu cywilnego, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/2008 oraz z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 697/2008 (dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. po dniu 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Podzielając przedstawione stanowisko trzeba zatem wskazać, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 kc, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Kwestia ta, jak wyżej zaznaczono pozostaje poza kontrolą Sądu, przy czym w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2007 r. Nr [...] podjęta na podstawie art. 160 § 4 kpa odmawiająca B. N. przyznania odszkodowania, co oznacza, że stronie znany jest tryb postępowania w związku z wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc argumentacja podkreślająca działanie skarżącej polegające na budowie (oraz jej zakończeniu) na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę aczkolwiek zasadna nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji), natomiast ochrona uprawnień skarżącej w związku z wyeliminowaniem decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 sierpnia 1999 r. może zostać zrealizowana w innym postępowaniu.

Niezasadny jest w ocenie Sądu również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co strona upatruje w braku nałożenia obowiązku zwrócenia się do właściwego organu gminy z inicjatywą zmiany planu. Przede wszystkim przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym organ wydaje decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, nie obejmuje swoją dyspozycją nałożenia na samowolnego inwestora tego rodzaju obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – według przeważającego stanowiska – czynności, o których mowa w przytoczonym przepisie mają charakter faktyczny, a decyzja nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji (inwentaryzacji robót budowlanych lub oceny technicznej). W ocenie Sądu zobowiązanie inwestora do wystąpienia o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który legalizowałby samowolę budowlaną (w rozumieniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r.) nie mieści się pojęciu "czynności", o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza wykonanie określonych czynności (lub robót budowlanych) w celu doprowadzenia do stanu akceptowalnego z punktu widzenia zasady praworządności, a więc zgodności z prawem obowiązującym. Skutek inicjatywy uchwałodawczej jest zdarzeniem niepewnym, a treść nowego planu całkowicie hipotetyczna, nie może zatem wyznaczać normy obowiązującej dla rozstrzygającego sprawę organu administracji. Nie ma także podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w celu oczekiwania na zmianę prawa - uchwała rady gminy o planie jest bowiem prawem miejscowym stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zawieszenie postępowania przewiduje wskazana ustawa jedynie w toku postępowania z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 58) oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 62). Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. nie zawiera podobnej normy szczególnej w postępowaniach legalizujących samowolę budowlaną – art. 48 i art. 51.

Sąd nie dopatruje się zatem przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze naruszeń prawa, decyzja pozostaje także w zgodzie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, realizując wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 560/09, a odnoszące się do zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym umocowanego pełnomocnika strony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.