Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2428/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 3,  art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/18 w sprawie ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "GDDKiA", w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], GDDKiA, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na części działki nr [...], gm. O., pod względem podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr [...] (docelowo DK nr S[...]).

W ocenie organu, w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej. W ust. 2 pkt 2.6 ppkt a wskazano bowiem jedynie, że "obsługa komunikacyjna: zgodnie z obowiązującymi przepisami". Zapis taki uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". Również samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu.

Podniósł także, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje wyłącznie treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji. Propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2016 r., IV SA/Wa 2240/05). W tej jednak sprawie takich rozwiązań projektowych nie przedstawiono w zakresie jak ma wyglądać w sposób konkretny podłączenie komunikacyjne przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Ponadto w celu zapewnienia warunków bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], niezbędnym było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie mniejszej niż maksymalna wysokość obiektu (wysokość ponad poziom terenu skrajnego punktu instalacji). Natomiast przedstawiony do uzgodnienia projekt przewiduje jego lokalizację w odległości 25 metrów od krawędzi jezdni przy planowanej wysokości wieży ponad 60 metrów.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła skarżąca Spółka.

Zaskarżonym postanowieniem GDDKiA utrzymał w mocy własne ww. postanowienie.

Organ ponownie wskazał, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, wskazując na zawarty w projekcie decyzji zapis ust. 2 pkt 2.6 ppkt a, którego treść uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p. Wskazał także, że zawarcie w projekcie decyzji jednoznacznego zapisu wskazującego w jaki sposób odbywać się będzie podłączenie komunikacyjne planowanej inwestycji do drogi publicznej, leży również w interesie strony. Brak tej informacji bowiem czyni projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – wadliwym, jak również nie wskazuje wytycznych do dalszego działania inwestora. Podobnie, zajął tożsame stanowisko odnośnie odległości planowanej inwestycji od krawędzi drogi.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia obu postanowień GDDKiA oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.; art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne; art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 6 K.p.a.; art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/18, oddalając skargę, wskazał, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej następuje za pomocą zjazdu z takiej drogi (bezpośredni bądź pośredni). Samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela bądź użytkownika do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono natomiast w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej (brak informacji o istniejącym zjeździe; lakoniczny zapis odnoszący się do regulacji prawnej), uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Ponadto przedmiotowa inwestycja, nawet jeśli stanowi bezobsługowy obiekt infrastruktury technicznej, to jej realizacja absolutnie spowoduje ruch drogowy na ww. działce, chociażby w okresie inwestycyjnym ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie niezasadnym jest ustalanie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej czy wręcz żądanie zaniechania weryfikacji przez organ decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem dostępu do drogi publicznej, jako pozbawionej podstawy prawnej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto w ramach postępowania uzgodnieniowego ustaleniu podlega też odległość projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. W tej sprawie odległość ta wynosi 25 m, co spełnia wymóg z art. 43 ust. 1 u.d.p., jednak odległość ta powinna też gwarantować minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Projektowa całkowita wysokość konstrukcji (wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem) wynosić będzie do 62 m n.p.t. To z kolei oznacza, że wskazana w projekcie odległość 25 m ww. instalacji od krawędzi jezdni, zdecydowanie mniejsza niż wysokość wieży. W sposób niewątpliwy może stanowić więc istotne zagrożenie dla osób trzecich na wypadek potencjalnej katastrofy budowlanej, czy innych zdarzeń losowych. W ocenie Sądu, organ uzgodnieniowy powinien mieć to na uwadze, tym bardziej, że odległość 25 m wynikająca z treści art. 43 ust. 1 u.d.p., jest jedynie minimalną odległością przewidzianą przez ustawodawcę, jaka powinna być zachowana dla usytuowania obiektów budowlanych przy drogach. A zatem każdorazowo trzeba poddać wnikliwej analizie uzgadniany projekt decyzji, co niewątpliwie należy do zarządcy drogi zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. i mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy jak i obowiązek stosowania niezbędnych ograniczeń celem zapobiegania, przeciwdziałania czy ochrony drogi jak i jej użytkowników.

Jako zasadne Sąd uznał stanowisko skarżącej Spółki, że uznanie administracyjne jest nierozerwalnie związane z zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę w analizie potencjalnych aspektów pod kątem ochrony drogi, przy jednoczesnym zachowaniu prawa jednostki do zabudowy nieruchomości. Zatem działanie organu, w trybie uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu postanowień. Zdaniem Sądu, jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ w żaden sposób powyższej zasady nie naruszył. A wręcz przeciwnie, wykazał, że w badanej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie obu postanowień GDDKiA; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie, tj.

- art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c, w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji oraz Generalnego Dyrektora, że w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który wymagałby uzgadniania i musiałby być włączony do drogi publicznej;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 Prawa telekomunikacyjnego przez uznanie przez Sąd I instancji oraz Generalnego Dyrektora, że obiekty infrastruktury technicznej jaką jest wnioskowana przez skarżącą wieża telekomunikacyjna wymaga każdorazowo określenia dostępu do drogi publicznej;

- art. 43 ust. 1 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji określona przez skarżącą na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organy pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie;

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. przez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy w wyniku realizacji inwestycji nie powstanie ruch drogowy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego przez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych postanowień organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zwiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c, w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie argumentacja Sądu I instancji w wymiarze ogólnym prawidłowo wskazuje na skutki lokowania w pasie przyległym do drogi publicznej wieży telefonii komórkowej (wskazywanie, że to bezobsługowy obiekt infrastruktury technicznej w praktyce oznacza, iż jego realizacja spowoduje ruch drogowy na ww. działce, chociażby w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych). Nie można bowiem wykluczyć, że taka lokalizacja przedmiotowej inwestycji czyni co do zasady usprawiedliwionym skorzystanie przez zarządcę drogi z kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., tj. dokonania uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, z czym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednak na uwagę zasługuje, że ta reguła i dokonana w tym zakresie ocena w sprawie nie ma przesądzającego znaczenia w świetle oceny sposobu w jaki następuje możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Główną osią omawianego problemu w okolicznościach niniejszej sprawy jest bowiem dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego sprawy, a mianowicie fakt braku wskazania przez wnioskodawcę w jaki sposób miałby się odbywać dostęp z drogi publicznej. W sprawie oceniono bowiem, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego w tych warunkach Sąd I instancji w sposób trafny wyjaśnił, że o dostępie nieruchomości do drogi publicznej nie decyduje sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Do tego potrzebny jest istniejący zjazd bezpośredni na nieruchomość bądź pośredni – związany z uzyskanym prawem służebności. Na wyciągniecie przeciwnych wniosków nie pozwala też treść art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p., art. 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Artykuł 19 ust. 1 u.d.p. zasadniczo wyznacza zakres kompetencji zarządcy drogi krajowej jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. To że z tego przepisu wynika ogólna kompetencja tego organu w sprawach, ale z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Przepis ten dotyczy więc możliwych działań organu względem drogi. Jednak nie oznacza to, że w świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. organ ten nie jest uprawniony do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Taka bowiem kompetencja wynika wprost w tych przepisów i dotyczy innego rodzajowo zakresu kompetencji niż z art. 19 ust. 1 u.d.p. Ponadto dokonana ocena w ramach uzgodnienia mieści się w zakresie definicji "ochrony drogi" (art. 4 pkt 19 u.d.p.), której jednym z elementów jest niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, co było przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Artykuł 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie dotyczą zaś postępowania uzgodnieniowego, lecz odpowiednio decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Należy wskazać, że to właśnie stanowisko organu uzgodnieniowego może posłużyć właściwemu organowi w toku dalszego postępowania planistycznego celem określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dlatego omawiany zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawioną powyżej problematyką wiąże się także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Oczywiście samo twierdzenie, że obiekt infrastruktury technicznej, jaką jest wnioskowana przez skarżącą wieża telekomunikacyjna, nie wymaga każdorazowo określenia dostępu do drogi publicznej, nie jest pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jednak ocena w tym zakresie uzależniona jest od tego czy tego rodzaju obiekt będzie zlokalizowany na terenie przyległym do pasa drogowego. Taka konsekwencja wynika wprost z art. 35 ust. 3 u.d.p., który nie dotyczy kwestii planistycznych, lecz związany jest z potrzebą oceny z perspektywy zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na odpowiednim poziomie. Przywołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy nie stanowią względem art. 35 ust. 3 u.d.p. lex specialis, a tym samym nie stanowią podstawy do wyłączenia jego obowiązywania w odniesieniu do wież telefonii komórkowej. I tak, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc ma zastosowanie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie podważa tej oceny wskazywany art. 143 ust. 2 u.g.n., który określa co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej, ale z perspektywy udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; jak i art. 2 Prawa telekomunikacyjnego w zakresie definicji "infrastruktura techniczna", abstrahując, że przepis ten zawiera szereg jednostek redakcyjnych, których w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano. Przepisy te wespół z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowią zatem podstawy do wyłączenia stosowania w niniejszej sprawie art. 35 ust. 3 u.d.p. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 Prawa telekomunikacyjnego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach normują przepisy szczególne, tj. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. Jest niewątpliwe, że także przepisy art. 43 ust. 1, określające odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być przez zarządcę drogi uwzględniane w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży ponad 60 m, możliwego jej wpływu wespół z warunkami atmosferycznymi na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze krajowej, a więc o znacznym ruchu samochodowym oraz rozbudowa tej drogi do parametru drogi ekspresowej (S[...]). Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu. Zauważyć jeszcze trzeba, że organ nie tylko nawiązał do kryteriów ustawowych uznania ale zbadał ich zastosowanie w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono skutecznie tej oceny. Nie wykazano z jakich względów zachowanie minimalnej odległości od krawędzi drogi byłoby dopuszczalne w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Skoro nie doszło w tej sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.

W konsekwencji powyższego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jakoby Sąd I instancji nie zastosował określonego w ustawie środka kontroli legalności i wadliwie nie uchylił zaskarżonych postanowień. Nie potwierdziły się bowiem wskazywane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a tym samym nie wykazano skutecznie aby Sąd I instancji wadliwie zastosował środek prawny, o jakim mowa w art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.