Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 618/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 61 a par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" M. Sp. j. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" M. Sp. j. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) Burmistrz Gminy i Miasta M. wydał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta i Gminy M. dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" s.c. M.S. i J. . Decyzje wydano "na okres 10 lat licząc od daty doręczenia decyzji".

Pismem z dnia 25 września 2009 r. spółka wniosła o zmianę w/w decyzji co do wskazanego miejsca składowania odpadów. Spółka poinformowała też o przekształceniu się w spółkę jawną.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ([...] ) na podstawie art. 104, 107§1 w zw. z art. 155 kpa oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 8 a ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1, ust. 1 a i 1 b i art. 9 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) w zw. z art. 9 i 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243) Burmistrz Miasta i Gminy M. zmienił decyzję z dnia 21 maja 2008 r. w kilkunastu jej punktach, w tym w zakresie złożonego wniosku o zmianę. W punkcie 8 decyzji zmieniającej zawarł rozstrzygnięcie o następującej treści: "Zezwolenie wydaje się na czas określony do 31 grudnia 2011 r. z możliwością jego przedłużenia na lata następne"

.

W dniu 26 września 2012 r. "A. Sp. j. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w części określającej obowiązywanie zezwolenia "do dnia 31 grudnia 2011 r." – pkt 8 decyzji.

Podała strona, że w dniu 28 września 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta M. o zmianę decyzji z dnia 21 maja 2008 r. w zakresie miejsca składania odpadów komunalnych, jednakże postępowanie zainicjowane wnioskiem toczyło się także w zakresie skrócenia okresu obowiązywania zezwolenia, o czym nie poinformowano stron tego postępowania naruszając przepis art. 7, 9 i 10 kpa. W efekcie organ administracji dokonał skrócenia obowiązywania zezwolenia określając go na dzień 31 grudnia 2011 r., podczas gdy poprzednio ustalony termin upływał w maju 2018 r. Wedle spółki wniosek o wszczęcie postępowania pochodzący od strony determinuje zakres rozstrzygnięcia i granice takiego wniosku nie mogą być zmieniane przez organ administracji.

Spółka podniosła nadto, że wydając powyższe rozstrzygnięcie organ kierował się "podejrzeniem", a nie dowodami. Dodała, że wbrew twierdzeniom organu administracji przedłożenie przez stronę umowy z wysypiskiem jedynie do dnia 31 grudnia 2011 r. nie może limitować okresu zezwolenia, a jego cofnięcie mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona nie dysponowałaby taką umową. Wskazała też, że organ wydając decyzję z dnia 21 maja 2008 r. nie uzależnił okresu zezwolenia od posiadania umowy ze składowiskiem do maja 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...] ) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 w zw. z art. 61 a kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części określającej obowiązywanie zezwolenia "do dnia 31 grudnia 2011 r.".

Wskazał organ, że pierwszą fazą zainicjowanego wnioskiem strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest weryfikacja możliwości wszczęcia postępowania w sprawie, które kończy się bądź jego wszczęciem - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź odmową wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia 4 marca 2011 r. zapadła w trybie postępowania określonym w przepisie art. 155 kpa, który nie może jednak stanowić środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w dodatkowej instancji. Wyjaśnił, że kwestionowana przez wnioskodawcę w części decyzja Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 4 marca 2011 r. zawiera szereg ustaleń stanowiących jej integralną część, m. in. określenie okresu obowiązywania zezwolenia na czas określony do dnia 31 grudnia 2011 r. z możliwością jego przedłużenia na lata następne. Wystąpienie zaś z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jedynie w części (określającej okres obowiązywania zezwolenia), która nie ma samodzielnego bytu prawnego uniemożliwia wszczęcie takiego postępowania.

Organ podał też, że zobligowany jest rozpatrzyć wniosek strony zgodnie z żądaniem w nim wyrażonym i nie może wyjść z urzędu poza zakres takiego wniosku. Postępowanie prowadzone na wniosek nie może bowiem jednocześnie toczyć się z urzędu.

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. spółka "A. " wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie art. 155 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracji pomimo pozbawienia spółki bez jej zgody prawa nabytego w postaci obowiązywania decyzji do maja 2018 r. nie naruszył prawa w sposób rażący; art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że pozbawienie spółki prawa nabytego bez jej zgody nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji we wskazanym zakresie; naruszenie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji z dnia 4 marca 2011 r. na "uzasadnionym podejrzeniu" spełnia wymogi kpa dotyczące rzetelności i poprawności postępowania; naruszenie art. 10 kpa poprzez wyzbyci spółki prawa i niepowiadomienie jej o zakresie prowadzonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) na postawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że działając jako organ odwoławczy jest zobligowane do ponownego rozpatrzenia sprawy tylko i wyłącznie w takim zakresie jaki był podstawą uprzedniego rozpatrywania sprawy. Wyjście poza zakres wniosku oznaczałoby, że postępowanie toczy się już nie na wniosek, ale z urzędu. Postępowanie prowadzone na wniosek nie może jednocześnie toczyć się z urzędu. Zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają poza zakresem merytorycznego badania poprawności postanowienia z dnia 18 grudnia 2012 r. Zaskarżone zaś postanowienie jest prawidłowe.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. Sp. j. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że pozbawienia strony bez jego zgody nabytego prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji w tym zakresie; naruszenie art. 7 z art. 75 kpa poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji z dnia 4 marca 2011 r. na postawie "uzasadnionego podejrzenia" spełnił organ wymagania dotyczące rzetelności i poprawności postępowania dowodowego; naruszenie art. 10 kpa poprzez wyzbycie strony bez jej zgody i wniosku prawa i nie zawiadomienie jej o zakresie prowadzonego postępowania.

Nadto spółka podniosła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów jakoby nie było możliwości zmiany "części" decyzji. Takie stanowisko pozostaje bowiem w sprzeczności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej wadą (por. IV SA/Wa 1960/05; IV SA 2311/9). Co więcej, zgodnie z judykaturą regułą działania organów nadzoru powinno być stwierdzanie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością, (por. IV SA 857/87, I OSK 795/06).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów zaprezentowano przedwcześnie.

Zaskarżony do sądu akt – to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko to rozstrzygnięcie podlega sądowej kontroli, bo jego granice wyznaczają granice sprawy sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) Sąd co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy. Stąd też zarzuty skargi, które w istocie nie odnoszą się do zaskarżonego aktu, lecz do kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia 4 marca 2011 r. nie podlegały ocenie sądowej. Sąd nie badał więc, czy decyzja zmieniająca, lub jej część jest rzeczywiście dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i pominął zarzuty skargi do tej kwestii się odnoszące.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest niedopuszczalność ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w takim zakresie, jaki został objęty żądaniem.

Przedstawionych przez Kolegium argumentów na poparcie tej tezy Sąd nie podziela. Jakkolwiek prawidłowe jest twierdzenie, że część decyzji określająca termin jej obowiązywania nie jest samodzielnym i mogącym funkcjonować w obrocie prawnym rozstrzygnięciem, ta jednak okoliczność nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Decyzja z dnia 4 marca 2011 r. jest decyzją zmieniającą decyzję z dnia 21 maja 2008 r. Zmiana dotyczyła m.in. terminu obowiązywania udzielonego skarżącej zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. Rozstrzygnięcie o zmianie terminu obowiązywania decyzji nie jest tożsame z rozstrzygnięciem określającym termin obowiązywania decyzji podstawowej. Takie rozstrzygnięcie zmieniające ma charakter samodzielny i mogłoby funkcjonować w obrocie jako odrębna decyzja. Ewentualne zaś wyeliminowanie rozstrzygnięcia o zmianie terminu obowiązywania decyzji z dnia 21 maja 2008 r. żadną miarą nie czyniłoby ułomną decyzji z dnia 4 marca 2011 r., skoro termin obowiązywania udzielonego zezwolenia byłby określony decyzja podstawową. Istotne przy tym jest nie tyle to, czy wyeliminowana część rozstrzygnięcia ma charakter samodzielny, lecz to, czy charakter samodzielny ma decyzja bez tej części.

Wobec powyższego stwierdzić należy, ze przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze formalna przeszkoda we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 marca 2011 r. w kwestionowanej części nie istnieje. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ppsa uchylić należało zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.