Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.A., Z.Z., B.Z. i P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku B.Z., Z.Z., P.Z., J.A., decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2021 r. nr [...] orzekającą, w pkt 1) o podjęciu zawieszonego postępowania; w pkt 2) stwierdzającą, że postępowanie z wniosku B.Z., Z.Z., P.Z. i J.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1967 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1967 r. nr [...] odmówiło S.P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip [...]. Decyzja została ogłoszona w styczniu 1968 r. (data dzienna nieczytelna).

Spadek po S.P. nabyły H.P. i G. R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1970 r. sygn. akt. [...]). Spadek po H.P. nabyła G.W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1993 r. sygn. akt. [...]). Spadek po G.W. nabyli B.Z., P.Z., Z.Z., J.A. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...]).

9 listopada 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skierowany został wniosek B.Z., Z.Z., P.Z. i J.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1967 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] zawiesiło postępowanie prowadzone z ww. wniosku, do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po S.M., K.Z. i K.R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2021 r. orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania i stwierdziło, że postępowanie z wniosku B.Z., Z.Z., P.Z. i J.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1967 r. uległo umorzeniu z mocy prawa.

11 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek B.Z., Z.Z., P.Z. i J.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" 16 września 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Kolegium wskazało, że przesyłka z decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] została nadana na adres wnioskodawcy, lecz została zwrócona nadawcy jako nieodebrana. Wobec powyższego informację o wydaniu decyzji ogłoszono publicznie w styczniu 1968 r.

Należało zatem przyjąć, że doszło do skutecznego ogłoszenia zaskarżonej decyzji, gdyż stanowiła podstawę do ujawnienia w 1968 r. Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej.

Z powyższego wynika, że w sprawie zaszły przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż od dnia ogłoszenia zaskarżonej decyzji (styczeń 1968 r.) do dnia wpłynięcia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności (9 listopada 2010 r.) upłynęło więcej niż 30 lat.

Skutkiem tego postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie z wniosku B.Z., Z.Z., P.Z. i J.A. uległo umorzeniu z mocy prawa.

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że ustawie zmieniającej służy domniemanie konstytucyjności. Zatem organ administracji nie może wziąć pod uwagę argumentów skarżących, że zaskarżona decyzja Kolegium i przepisy na podstawie których została wydana godzą w ich konstytucyjne prawa.

Kolegium nie podzieliło zastrzeżeń podniesionych we wniosku, że postępowania wszczęte przed wejściem ustawy zmieniającej powinny nadal się toczyć. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy właśnie spraw toczących się. Zatem organ administracji jest zobowiązany stwierdzić, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2022 r. J.A., Z.Z., B.Z., P.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji braku zbadania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie możliwości stwierdzenia wydania decyzji z 1967 r. z naruszeniem prawa; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, wobec wejścia w życie ustawy zmieniającej wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie możliwości stwierdzenia wydania decyzji z 1967 r. z naruszeniem prawa. Wobec tego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; 3) zawieszenie postępowania w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. akt K 2/22), na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy J.A., Z.Z., B.Z., P.Z., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Decyzja tego rodzaju kończy indywidualną sprawę administracyjną (taką sprawą było niniejsza sprawa nieważnościowa) w inny sposób, niż co do istoty sprawy (art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa).

Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1967 r. weszło do zewnętrznego obrotu prawnego w 1968 r. 29 stycznia 1968 r. Państwowe Biuro Notarialne w [...] otrzymało powyższe orzeczenie, co potwierdza uzasadnienie postanowienia PBN w [...] z [...] stycznia 1968 r. dz.kw.nr. [...].

W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane dopiero wnioskiem z 2 listopada 2010 r. (który otrzymał organ nadzoru 9 listopada 2010 r.), zostało umorzone z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09). Te uwagi można odnieść także do administracyjnego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Trzeba przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, gospodarki terenami, obrotu nieruchomościami, wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7, 12 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1967 r. w trybie tzw. nadzoru.

Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.

Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tym czasie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).

Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.

Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.

Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.

Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).

Dodatkowo trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).

Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.

Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. Trybunał przypomniał, że dekret, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych dekretowo nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).

Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. rzeczywistą szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.

Rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii państwo-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.

Z opisanych wyżej powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w szczególności odszkodowania.

Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).

Sąd nie widział zatem potrzeby zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa".

Jeżeli chodzi o podnoszone zarzuty naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa Sąd zwraca uwagę, że nie ma możliwości niejako "wydrążenia" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa) odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten miałby na celu ominięcie regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej obligującej organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia administracyjnego) i niezakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją. Według kpa, w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji można wydać następujące indywidualne akty administracyjne kończące to postępowanie: 1) postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 61a § 1 albo art. 158 § 3 kpa); 2) decyzje: a) umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), b) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, brak przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa), c) stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa, ale występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa), d) stwierdzającą nieważność decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa i nie występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji inicjowanej na wniosek strony obowiązują sztywne reguły procedowania. W sprawie tej wydawane są decyzje merytoryczne o charakterze związanym. To zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 61a § 1, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji nawet wówczas, gdyby strona wnosiła tylko i wyłącznie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.