Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 479/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 129 par. 2, art. 49,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 134 i 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176), po rozpatrzeniu odwołania Z. T. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. i drogi w miejscowości K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. U. oraz na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] w obr: K. , w gminie U. , stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 129 § 2 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 i art. 11 a ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i podkreślił, że zawiadomienie o wydanej przez Starostę K. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone Z. T. w dniu 12 października 2021 r. Jednakże skutek prawnoprocesowy doręczenia decyzji, zgodnie z podanymi przepisami, wiąże się z publicznym zawiadomieniem o wydaniu tej decyzji. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. W przypadku gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej, i ten dzień traktować jako dzień doręczenia przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a.

Organ II instancji wskazał, że według dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w niniejszym przypadku najpóźniej, tj. 6 października 2021 r. obwieszczenie zostało umieszczone w prasie lokalnej (dowód: kopia dziennika Głos [...] z dnia 6 października 2021 r.). W związku z powyższym tzw. doręczenie zastępcze wynikające z art. 49 k.p.a. zostało dokonane w dniu 20 października 2021 r., zatem termin na złożenie odwołania minął w dniu 3 listopada 2021 r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] zostało nadane przez Z. T. w placówce pocztowej w dniu 1 grudnia 2021 r., a więc 28 dni po terminie (dowód: pieczęć placówki pocztowej na kopercie, wydruk z portalu internetowego emonitoring.poczta-polska.pl).

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że pismem z 28 grudnia 2021 r., z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zawiadomił stronę na podstawie art. 15zzzzzn ust. 2 tej ustawy o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. Pismem z 15 lutego 2022 r. (wpływ do organu wojewódzkiego 18 lutego 2022 r.) Z. T. złożył w wyznaczonym terminie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym poinformował, że w dniu 17 listopada 2021r. odebrał decyzję z dnia [...] września 2021 r., zaś odwołanie od niej zostało nadane 1 grudnia 2021 r., wobec czego, jego zdaniem, dochował terminu do wniesienia odwołania.

Wojewoda wskazał następnie, że w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Drugą formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji w odniesieniu do kategorii "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Omawiany przepis w zdaniu drugim reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji.

Powyższe postanowienie Z. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że na stronach 27/29 decyzji z dnia [...] września 2021 r., którą otrzymał 17 listopada 2021 r. znajduje się informacja o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania, który liczy się od dnia odebrania przesyłki. Zaznaczył, że w otrzymanym zawiadomieniu o wydaniu tej decyzji brak jest pouczenia w jakim terminie można się z decyzją zapoznać i w jakim terminie można się odwołać. Zdaniem skarżącego zawiadomienie to "nie spełnia dokładnej informacji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 478/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do uznania, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. i drogi w miejscowości K. w gminie U.

Wspomniana powyżej decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 – określana dalej jako "specustawa drogowa"), która reguluje postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nieco inaczej niż ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 - "k.p.a.").

Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sposób zakomunikowania stronie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uregulowany został w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W myśl art. 11f ust. 4 tej ustawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Z kolei zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2).

W niniejszej sprawie należy także wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, zgodnie z którą stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] zawiadomił o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia: na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy U. , w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu K. - w dniu 4 października 2021r. oraz w prasie lokalnej - Głosie [...] wydanie z dnia 6 października 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. najpóźniej ogłoszone zostało w dniu 6 października (w prasie lokalnej), a zatem 14. dniowy termin, po upływie którego zawiadomienie uważa się za dokonane, upłynął w dniu 20 października 2021 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął ostatecznie z dniem 3 listopada 2021 r.

Powyższej okoliczności nie zmienia fakt, że na wniosek skarżącego, organ doręczył mu kopię tej decyzji w dniu 17 listopada 2021 r. Jak już bowiem wcześniej wskazano doręczenie dotychczasowemu właścicielowi zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza w stosunku do niego skutków prawnych zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że wniesienie przez stronę odwołania od decyzji Starosty [...] w dniu 1 grudnia 2021 r. nastąpiło po terminie.

Należy tu wyjaśnić, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od swobodnego uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA).

Na wskazany obowiązek organu, wynikający z art. 134 k.p.a. w sytuacji jednoznacznego ustalenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pozostają bez wpływu przyczyny tego uchybienia. Tak więc w rozpoznawanej obecnie sprawie kwestia braku stosownych i prawidłowych informacji ze strony organu co do terminu i sposobu zaskarżenia decyzji o inwestycji drogowej na skutek niezamieszczenia jakichkolwiek pouczeń o prawie odwołania czy to w obwieszczeniach, czy w informacji skierowanej do strony o wydaniu kwestionowanej odwołaniem decyzji, jak i niejednoznaczne pouczenie zawarte w doręczonej skarżącemu kopii decyzji oraz naruszenie przez organ dyspozycji art. 49b § 1 k.p.a., nie ma znaczenia dla stwierdzenia obiektywnego faktu uchybienia terminowi.

Wymienione okoliczności są natomiast istotne w postępowaniu wszczętym na prośbę skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w kontekście przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. O czym też Sąd orzekł we wspomnianym wcześniej wyroku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 478/22, uchylającym postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2022r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania, z zaleceniem uwzględnienia opisanych kwestii przy ponownej analizie podstaw do przywrócenia skarżącemu omawianego terminu, z uwagi także na art. 112 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, wobec zgodnego z prawem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, Sąd zobligowany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.